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INTRODUCCIÓN A LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Santiago Ortúzar Larraín Santiago de Chile 2010

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INTRODUCCIÓN A LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

Santiago Ortúzar Larraín

Santiago de Chile 2010

Ediciones Universidad CentralComité Editorial - Facultad de Arquitectura Urbanismo y Paisaje.Avenida Santa Isabel 1186, 5° Piso, Santiago.Teléfono: (56 - 2) 582 6816Email: [email protected] - [email protected]

Derechos ReservadosPrimera Edición, Agosto 2010, EjemplaresCabe hacer presente que nuestra políítica de licenciamiento permite que eltexto publicado pueda ser reproducido en todo o en parte. Tales accionesdeben estar siempre sujetas a la condición de cita del autor y de EdicionesUniversidad Central.

I.S.B.N. :Registro de Propiedad Intelectual:

Introducción a la Planificación Territorial© Universidad Central de Chile© de la presente edición Santiago Ortúzar Larraín

Autor: Santiago Ortúzar LarraínDiseño Portada: Leonardo Cortés EstayProducción Editorial: CAPITE Ltda.

Impreso por Gráfica PrismaBerta Fernández 2027

INTRODUCCIÓN A LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

Santiago Ortúzar Larraín

Santiago de Chile 2010

p. 11

Aspectos técnicos de la planificación territorial p. 11

2.1 Definiciones p. 13

2.2 Visión sistémica de la planificación p.17

El proceso de planificación p.17

2.3 Actores p. 35

Algunas fases del proceso de planificación p. 40

2.4 Objetivos y metas p. 40

2.5 Participación del público p. 47

2.6 Información p. 55

Predicciones y modelos p. 65

2.7 Predicciones p. 65

2.8 Modelos p. 67

2.9 Evaluación p. 74

Costo - Beneficio p. 75

Hoja de planificación equilibrada p. 77

Malla de obtención de objetivos p. 78

Sistema de planificación, programación y presupuesto p. 80

Sistema de evaluación medio ambiental estratégico p. 81

2.10 Selección, decisión, optimización,implementación y c ontrol p. 83

Selección y desición p. 84

Optimización p. 85

Implementación y control p. 87

2.11 Comentario p. 89

p. 93

1.0 INTRODUCCIÓN

2.0 PRIMERA PARTE

ÍNDICE

0.0 PRESENTACIÓN p. 5

p. 7

3.1 La planificación territorial en Chile p. 95 El sistema Chileno de Planificación Territorial p. 97

Legislación p. 1023.2 Sistema nacional de aprobación de instrumentos de planificación p. 105

Planes reguladores comunales p. 105 Planes reguladores intercomunales o metropolitanos p. 110

3.3 Comentarios p. 115 p. 118 p. 121

Índice de nombres p. 120 Índice de referencias p. 126

Índice de ilustraciones p. 131p. 132

3.0 SEGUNDA PARTE

4.0 PALABRAS FINALES5.0 ÍNDICE DE NOMBRES Y REFERENCIAS

6.0 AGRADECIMIENTOS

Universidad Central de ChileFacultad de Arquitectura Urbanismo y Paisaje

Presentación.

El impetuoso advenimiento del capitalismo industrial en el siglo XIX generóformas de ocupación y uso del espacio territorial urbano que desbarataron lasestructuras de las ciudades heredadas del renacimiento y generaron grandesdisrupciones ambientales y sociales en el ordenamiento urbano preexistente.Las propias fuerzas empresariales que impulsaban estos cambios de la economía,comprendieron que necesitaban circunscribir sus actividades dentro de unorden territorial cautelado por dispositivos de regulación y control, que evitarala vastedad de las externalidades negativas que se infligían mutuamente yaminorara la profundidad de las inequidades sociales que afectaban a losnacientes proletariados urbanos. Tal fue el origen, en Inglaterra, señera en elavance de la institucionalidad política, de la ulterior praxis disciplinaria del Townand Country Planning Act.

El desarrollo disciplinario de estas prácticas de planeamiento territorial,acompañaron desde entonces el avance de las relaciones entre urbanizacióne industrialización, consiguiendo, con mayor o menor éxito, corregir y re-corregirel desarrollo de las ciudades. En el marco de las ulteriores transformaciones delcapitalismo contemporáneo y su globalización en las últimas décadas, los marcoscautelares del planeamiento territorial de la ciudad liberal, perdieron funcionalidady fueron sistemáticamente reducidos o depuestos. Bajo el influjo de los interesesque buscan instaurar la supremacía del consumo se ha rearticulado el espaciode la ciudad, mucha veces en desmedro de la vida civil. El conjunto del procesode desarrollo urbano consumista parece orientarse hoy desenfrenadamentehacia el espectáculo del deseo con que se está configurando la masificacióndel consumo urbano. Las consecuencias ya se hacen sentir en la desarticulaciónfuncional de las áreas metropolitanas y en los impactos ambientales quemenoscaban la habitabilidad, la calidad de vida y el desarrollo humano.

Nos encontramos entonces frente a una pluralidad de situaciones sistémicasque comienzan a requerir y demandar la reconstitución de nuevosencuadramientos para encausar los procesos de producción del espacio urbano,

esta vez organizados en la perspectiva de la sostenibilidad. En este contexto,la cultura y experiencia del planeamiento ha vuelto así, por sus propios fueros,a ser convocada para tareas de innovación en la crecientemente complejaregión temática del ordenamiento territorial y el desarrollo urbano.

Tal vez el ejemplo más dramático y cercano en este respecto es, en nuestropaís, la súbita toma de conciencia de que gran parte del proceso deasentamiento humano desplegado en el litoral de las regiones centrales, estabairresponsablemente equivocado. El terremoto y tsunami del 27 de febrero delpresente año, en Chile, puso de manifiesto la vulnerabilidad que genera eldesarrollo de la urbanización y uso social del territorio, cuando queda desprovistode visiones y encuadramientos de planificación para el mediano y largo plazo.

El texto que el profesor Santiago Ortúzar Larraín ofrece a los estudiantes de lasescuelas de arquitectura, presentado en una escritura reflexiva de talante brevey directo, constituye un aporte oportuno para retomar un contacto panorámicocon la cultura y las bases conceptuales de la operatividad e instrumentalidaddel planeamiento territorial. En su visión reflexiva sobre el desarrollo histórico dela planificación, el profesor Ortúzar no omite considerar los aspectos quegradualmente cercaron la eficacia del planeamiento en el pasado y por tantodestaca su carácter de bien público y de técnica social para elperfeccionamiento de la vida civil, enfatizando su condición de servicio parael bien común y de ámbito político abierto a la participación e ingerencia delas comunidades locales.

La Facultad reconoce el valor de este aporte a la docencia y agradece alprofesor Ortúzar la oportunidad que nos brinda al ponerlo a nuestra disposicióninstitucional.

INTRODUCCIÓN

La génesis de este libro se inició hace algunos años, al comprobar que lasnecesidades de trato con el contexto urbano que los estudiantes de arquitecturanecesitaban al formular sus ideas de proyecto, encontraban en la planificaciónterritorial un importante aliado. La importancia que esta disciplina tiene sobrelos proyectos de diseño arquitectónico y consecuentemente sobre la construcciónde la ciudad es innegable. Constituye así un cuerpo de acción que influyesignificativamente en la calidad de vida de las personas, en especial a nivelcomunal, donde se hace sentir con más fuerza. Ha sido la necesidad y motivaciónde los estudiantes de alcanzar una creciente comprensión operativa del cómose ejerce esta influencia, la principal razón de ser de presente texto.

La planificación y el urbanismo1 son actividades reconocidas como tales yrespaldadas en los países por legislación y estudios universitarios. A través deltiempo ambos han sufrido variaciones en sus enfoques y, en la actualidad, seinclinan cada vez más por un manejo de las ciudades donde la conservación,el medio ambiente y la calidad de vida son aspectos relevantes, en vez de unadimensión tridimensional a largo plazo, lo que era bastante corriente hacealgunas décadas atrás. De todos modos, cualesquiera sea el énfasis que se ledé, se requiere contar con una estructura administrativa, además de la legislativay tener una concepción inicial sobre lo que se desea para el futuro, usualmentea través de una declaración de intenciones respaldada por un plan de acción.

La presente publicación trata los aspectos teóricos con mayor énfasis que losprácticos, dado que es necesario trasmitir a las nuevas generaciones unconocimiento básico sobre la disciplina y que les permita, más tarde,desempeñarse con una fundación sólida en dicho campo laboral. Está orientadahacia los estudiantes y es el resultado de ejercer cátedras de urbanismo y diseñourbano, tanto en Chile como en Australia, a nivel de pregrado y posgrado. Lapráctica profesional está tratada en forma incidental pues evolucionaconstantemente, aunque en la segunda parte del trabajo se incluye una seccióndedicada más directamente a dicho aspecto, con referencia especial a lo quesucede en el país. La planificación territorial y su brazo ejecutivo, el urbanismo, son actividades delarga data, tal como se puede apreciar en el Antiguo Testamento donde sedescribe la subdivisión de la tierra y la construcción de urbes 2. Durante elRenacimiento, los arquitectos italianos diseñaron ciudades ideales dentro de los

cánones de belleza y utilidad que imperaban en la época y T. More 3 lo hizoen una obra escrita, donde trata el tema de una sociedad utópica que viviríaen un conjunto de ciudades ubicadas en una isla en medio del Atlántico, lasque describía con detalles.

Durante el siglo XIX en Francia el conde de Henry De Saint-Simon aportó ideasy sistemas metodológicos. Posteriormente otros pensadores en diversos paíseseuropeos también lo hicieron, especialmente durante el siglo XX, por lo que elidealismo o la utopía social, y a veces económica, se unieron en una expresiónmaterial que tuvo como resultado una planificación territorial de igual índole 4.

En Latinoamérica 5 se manifestó mucho más tarde, en la década del cuarenta,aunque aparece con fuerza en sus inicios promovida por varios gobiernos ymodificada posteriormente.

La planificación es una ciencia que busca el conocimiento sobre los aspectoseconómicos, sociales y territoriales de la sociedad y, a través de estudiosmetodológicos, indaga sobre las causas primeras, las analiza y trata de determinarprincipios directores o leyes que las determinen o afecten. Sobre dichoconocimiento establece las bases para la acción las que se materializan enprogramas específicos y, en el caso de la territorial, en proyectos urbanos oarquitectónicos nuevos 6, aunque en ocasiones no sea necesario hacerlo puesse puede aprovechar y transformar estructuras existentes.

Como disciplina y profesión, en el sentido que hoy le damos, la planificaciónterritorial no tiene muchos años de vida pues se puede fijar su inicio en loscomienzos del siglo pasado, cuando emerge con fuerza y aceptación por elpúblico y como actividad gubernamental y privada, a raíz de los problemasderivados de las revolución industrial y su impacto negativo en las urbes. Sinembargo, ha sufrido diversas modificaciones y enfoques que se le han dado através del tiempo. Desde el énfasis sobre lo físico en la década de los cuarentay cincuenta, a un conocimiento más profundo de valores económicos y socialesde los sesenta y setenta y, a un mejoramiento en los procesos con mayorparticipación del público, en los ochenta. En la última décadas la preocupaciónpor el medio ambiente, por la coordinación de los programas y actividades delos diferentes organismos que tienen ingerencia en la ciudad, por la conservacióny por un resultado más aceptable para los residentes del producto final urbanoque se obtiene, ha sido la tónica que ha imperado.

De los tres aspectos de la planificación, el económico, el social y el territorial,el trabajo que aquí se presenta se concentra en el tercero, aunque con referenciaa los dos primeros. Para ello se ha organizado en dos partes. La primera, másextensa, trata los aspectos teóricos de la planificación territorial y a su vez se hasubdividido en secciones. En la primera de ellas, se ha definido lo que es laplanificación en general para, a continuación, analizarla como sistema juntocon varias de las opciones abiertas al planificador para su uso, desde las mássimples hasta otras donde la complejidad es mayor. Otras secciones incluyenuna discusión más detallada sobre algunas de las fases en las cuales el procesode planificación se subdivide, como son los Objetivos y Metas, la Información,las Proyecciones y Modelos, la Participación del Público, la Evaluación y las fasesfinales tratadas en conjunto. La segunda parte se refiere a los aspectos prácticosde la planificación según se desenvuelve en Chile en la actualidad, en susdiversos niveles, mientras que dos secciones analizan los procesos de aprobaciónde los Planes Reguladores Comunales e Intercomunales, por ser los de mayorsignificado en el país y por existir una gran cantidad de ellos 7.

Es de esperar que la publicación sea un aporte para los cursos de urbanismoque se imparten en las diversas escuelas de arquitectura en las universidadeschilenas. En esa forma, los estudiantes pueden contar con un texto que resumebrevemente y en forma clara el proceso de planificación, el que en si tienecaracterísticas especiales que se han detallado para la comprensión de losalumnos, pero que en realidad es algo más complejo de lo que aquí se entrega.

PRIMERA PARTE

ASPECTOS TEÓRICOS DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

PRIMERA PARTE

DEFINICIONES

Existe un sinnúmero de definiciones que tratan de explicar lo que es la planificacióno el acto de planificar. Algunas muy sencillas y otras más complejas como seaprecia a continuación. Una de las más simples es entregada por el diccionarioOxford pues considera que la planificación es “establecer un plan” u “organizarde acuerdo a un plan”8 , lo que es algo general. Cualquiera acción por muymínima que sea y que se ejecute de acuerdo a las consideraciones anteriores,podría considerarse como tal. Al consultar el diccionario Larousse, se lee quela planificación se entiende como “el establecimiento de programas económicoscon indicaciones de objetivos propuestos y de las diversas etapas que hay queseguir, así como la estructuraciónde organismos adecuados para estarealización”9. El carácter que tiene es más definido que la anterior y estáenfocada hacia la economía, con una indicación que señala que constituyeun proceso donde se requiere de una estructura operativa para obtener losobjetivos que se buscan. En ambas se esboza la idea de la necesidad depreparar algún tipo de documento donde se especifique lo que se deseaobtener en el tiempo, lo que en si significa que debe permanecer hasta que sedé cumplimiento a lo especificado.

G. Chadwick afirma la idea que es “un proceso, un proceso del pensamientohumano y de la acción basada en dicho pensamiento hacia el futuro” 10, conlo que perfecciona las definiciones anteriores. Es destacable la idea de que seauna actividad dinámica por la cual el ser humano elabora una proposiciónhacia el futuro y luego, por medio de acciones trata de llevarla a feliz término.Semejante a la anterior es la definición de G. Miller, E. Gallantery y K. Pribramquienes consideran que “cualquier proceso jerárquico en el organismo quepuede controlar el orden en el cual una secuencia de operaciones debe serejecutado” 11 y asimismo, J. Ahumada manifiesta que es un esquema deprocedimientos y un método formulado y organizado por el cual se implementalo propuesto 12. En forma similar, F. Otava expresa que “la planificación es laordenada y racional determinación de los recursos que se ponen en juego parala obtención de ciertos objetivos” 13. Los cuatro autores destacan el dinamismodel proceso y la importancia de la actividad que emana para poder obteneraquello que el ser humano ha determinado de antemano que le es convenienteconseguir en un futuro previsible.

Un paso más cercano a lo territorial lo entrega el diccionario Longman puesindica que la planificación “es el estudio sobre la manera como las ciudadesoperan, incluyendo el tráfico, donde las personas viven, los servicios, etc. y dela manera como están construidas para hacerlas lo más efectivas posibles” 14.Existe una relación sobre lo que es propiamente urbano y los habitantes, juntocon los servicios que los mismos requieren, de modo que la urbe sea lo máseficaz posible, lo que ayudaría a la convivencia humana. Una definición másintegral viene del sector educacional pues aclara que “la planificación debeser entendida como un proceso continuo que apunta a integrar aspectos físicos,económicos y sociales del medio ambiente y el desarrollo urbano regional”15,con lo que establece una relación de los aspectos socio económico con laciudad, su territorio circundante y el medio ambiente sin que el proceso sedetenga.

De las definiciones anteriores se desprende que en la planificación se destacasu dinamismo y la necesidad de coordinar las actividades, además de operaren todos los estratos sociales y en varios niveles espaciales interrelacionadosentre sí. Se preocupa del mejoramiento y control del desarrollo en un mediofísico constantemente cambiante y en el interés del bien común aunquerespetando los valores individuales16. Debe reconciliar conflictos de interesesy mostrar posibles opciones que se pueden adaptar a las circunstancias delmomento sin comprometer negativamente el futuro.

La planificación es una actividad que se orienta hacia un resultado en el tiempoy constituye “un proceso continuo para decidir ahora la asignación de latotalidad de los recursos de una organización, de manera de alcanzar losobjetivos y metas declaradas en un tiempo especificado” 17. La mirada al futuro,a través de intenciones declaradas de antemano, precisa de recursos paraalcanzar lo deseado, por lo que es “un proceso, aunque es uno que conducecon optimismo, hacia una mejor calidad de vida” 18. Se obtiene a través de latransformación del espacio y la creación de lugares, con el entendimiento delespacio físico y con la transformación del medio ambiente natural por mediode la intervención del ser humano19, de manera que se tenga como resultadoun adecuado medio ambiente para vivir20. Usualmente, el término adecuadose refiere a aspectos económicos, sociales y bio físicos, aunque inicialmente seexpresaba en el paisajismo para expandirse posteriormente al medio ambiente.

En las últimas décadas ha surgido la modalidad de la planificación

estratégica, como una respuesta a la complejidad y rapidez del desarrollourbano, alimentada por conceptos venidos del mundo empresarial. Nace enSan Francisco, Estados Unidos, y busca en forma sistemática manejar el cambioy crear el mejor escenario futuro posible para las urbes. Se entiende que “es unproceso creativo que sienta las bases de una actuación integrada a largo plazo,establece un sistema continuo de toma de decisiones que comporta riesgo,identifica cursos de acción específicos, formula indicadores de seguimientosobre los resultados e involucra a los agentes sociales y económicos y localesa través de todo el proceso” 21. Una vista general referida a la planificaciónestratégica de planes de uso de suelo “refleja principios para coordinar inversionesen el espacio, para promover la calidad de un lugar y para proveer racionalidadpara la toma de decisiones contenciosas”22. Entre los beneficios está la ampliaciónde la perspectiva social y económica, con una mayor visión global del sistemaurbano, estimula el diálogo entre los departamentos de la administración yconcentra recursos en temas críticos. Sin embargo, requiere resolver laincertidumbre creada por el dinamismo del entorno urbano y la diversidad deagentes e intereses que compiten y convergen en el desarrollo urbano. En todocaso, la planificación estratégica no es un sustituto para la planificacióntradicional, sino que la complementa.

Como se aprecia, la planificación es una actividad continua y compleja, puesinvolucra toda clase de desarrollo, aunque la territorial se concentra en aspectosespecíficos relacionados con el uso del suelo y las actividades humanas en loslugares donde éstas se desarrollan. Se relaciona con el medio ambiente, lo queno era muy corriente anteriormente y utiliza métodos científicos, aunque a vecessean algo crudos, junto con políticas que el ser humano manifiesta, a través deun esfuerzo consciente para que éstas tengan éxito en el tiempo. Es, por tanto,una secuencia de operaciones diseñadas en la actualidad para obtener el finestablecido de antemano y una anticipación de lo que podría ser el mañana,si todos los supuestos se cumplen. En esa forma se puede obtener un mejor nivelde desarrollo en el territorio, sin desconocer los aspectos económicos y sociales.

Para los efectos de este libro se debe entender la planificación como unproceso deliberado y continuo, con objetivos propuestos, donde la comunidadpuede participar, el cual se desarrolla en el tiempo por medio de accionescontroladas y apuntaladas por la asignación de recursos (administrativos,humanos, legales y económicos) y que pretende organizar el desarrollo territorialpara una mejor eficiencia y equidad hacia los habitantes, teniendo presenteel medio ambiente. Se aclara que la planificación no es un fin en si misma, ni

tampoco constituye un sistema inflexible y autocrático, aunque en el pasadohubo regímenes políticos que la llevaron a extremos tales que la hicieronequivalerla casi a uno, con consecuencias que a la larga se tornaron negativaspara la población y que la desprestigiaron como sistema.

A través de la planificación se quiere distribuir los recursos, a veces escasos,especialmente en el caso de los países menos desarrollados, en las mejorescondiciones, sea por la acción de gobierno o por iniciativa privada. Cada unose dará el sistema que le acomode de acuerdo a sus usos y costumbres, sistemaque deberá ser conocido y aceptado por la sociedad pues serán las personasque, en última instancia, quedarán afectadas, negativa o positivamente.Teóricamente, mientras más eficiente sea el sistema adoptado los resultadosserán mejores, pues se obtendrá el máximo de beneficio para la mayoría de loshabitantes de una ciudad o región, con un menor gasto y esfuerzo, aunquesiempre habrá personas perjudicadas pues es imposible satisfacer todas lasaspiraciones o demandas.

VISIÓN SISTÉMICA DE LA PLANIFICACIÓN

EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN

El proceso de planificación tuvo una evolución importante a partir de las primerasmedidas tomadas por las autoridades para mejorar la salud de los habitantesen las ciudades afectadas por la revolución industrial y por la introducción delos modernos medios de transporte colectivo urbano. La autoridad debió intervenirpara sanear barrios insalubres, muchas veces a través de su demolición, dictarleyes para mejorar la calidad de las construcciones, proteger a las personas ytomar medidas de control para canalizar los flujos de circulación de vehículos.Sin embargo no se tenía una visión general de lo que se quería para el futurode las urbes, lo que no permitía anticiparse a los problemas, ni enfrentarlos enforma racional y en conjunto, a pesar de algunas ideas expuestas brevementepor industriales, pensadores y otros.

Solamente a fines del siglo XIX y comienzos del XX el urbanismo empieza “adistinguirse de las artes urbanas anteriores por su carácter reflexivo y crítico ypor su pretensión científica”23. Este último aspecto le fue dado, entre otros, porel biólogo escocés P. Geddes, quien, al ser un científico, dio un impulso albalbuceante proceso de planificación, a través de un sistema estructurado ylógico, compuesto de tres etapas24, como se aprecia en la Figura1.1.

La proposición, una de las primeras que fue aceptada y aún utilizada enciertos momentos, entrega un sistema metodológico que da una base científicaa la planificación, a través de la cual se puede proceder en forma ordenaday organizada, dos de las características incluidas en algunas definiciones. En laprimera etapa se efectúa una mirada profunda al problema entre manos, queincluye la recopilación de todo tipo de información relativa a una ciudad o unaporción de ella. En la etapa siguiente se analiza en detalle para determinar laintensidad y características del problema en estudio. Estas dos primeras etapasconstituyen un diagnóstico necesario antes de pasar al tratamiento, el cualviene en la última de las fases, al proponer el Plan de Desarrollo que remediarála situación negativa detectada.

Algunos años más tarde, el urbanista G. Bardet también concibió un sistemasemejante de tres etapas25, aunque no fue el primero en Francia pues De Saint-Simon lo hizo anteriormente y más tarde, M. Poëte esperaba que el urbanismofuese una ciencia de la observación. La proposición de Bardet (Figura Nº 1.2)refuerza la idea de ver la planificación como una actividad que se atiene alconocimiento de las cosas, antes de proceder. El francés es un profesional quebusca la perfección en el oficio con una sólida base cultural, una preocupaciónsocial que traduce en un método simple pero operativo de análisis social ytopográfico.

Las dos primeras etapas de Geddes se refunden en una sola, con lo que en lamedida que se recopila la información y se analiza, se puede entender elproblema y su intensidad. La segunda etapa constituye una fase diferentedonde se determina la mayor o menor importancia de la información, por loque pasa a ser una verdadera valoración crítica de las necesidades y de lasactividades que se desprenden de la primera. En la última etapa se entregauna síntesis y la composición del Plan propiamente tal.

En Estados Unidos, L. Mumford continúa con la misma línea de pensamiento26,con un mayor énfasis en lo cultural, lo que no es de extrañar al ser un continuadorde Geddes, aunque se enfoca más hacia la planificación regional que a laurbana. Introduce una cuarta etapa, la cual es diferente a todas las anteriorespues por primera vez da oportunidad al público de participar en el proceso,como se ve en la Figura Nº 1.3.

Como en los casos anteriores, el Examen Atento es la recopilación sistemáticade la información, ya sea en referencia a una región o a un aspecto urbano,tanto en la evolución histórica, como los elementos geográficos, económicosy sociales constituyentes. La segunda etapa se refiere a la comprensión y visióncrítica de las necesidades y actividades en términos sociales y propósitosdetectados.

La que le sigue, es una proposición imaginativa y una proyección basada enla observación de las tendencias, necesidades estimadas y propósitos expresadosque determinan el Plan. Sin embargo, para que éste tenga mayor validez yrespaldo debe ser por lo menos conocido y ojalá respaldado por la comunidad.La Readaptación se efectúa una vez que el Plan está terminado y se exponepor las autoridades al público interesado quien ofrece comentarios al respecto.A raíz de los mismos, se ve la necesidad de introducir algunas modificaciones,las que nunca serán muy intensas, pero que hacen necesario que el Planpropuesto respete la nueva realidad.

Una cuarta propuesta viene del francés R. Auzelle (Figura Nº 1.4) quien tambiénofrece un esquema de cuatro fases27, de las cuales la de la recopilación de lainformación, su análisis y evaluación están todas refundidas en la primera deellas, luego de lo cual se diseña el Plan. El Plan Director es complementado pormedidas administrativas antes de ser puesto en práctica, pues sin ellas se hacemenos que imposible hacerlo operacional.

Los Estudios Preliminares corresponden a la recopilación de toda lainformación que se precisa sobre la región, en el caso de un estudio de dichaíndole, o a la aglomeración urbana en caso de que sea uno urbano. Incluyelas funciones que desempeña en cada caso, los terrenos y los servicios públicosde infraestructura y otros que entreguen provisiones para el planeamiento. ElPlan Director, como su nombre lo indica dirigirá las operaciones dentro de loslímites de la aglomeración urbana o de la región, la ocupación de suelo y lasreservas que se precisan para la futura distribución de población y para las redesde circulación. La tercera etapa corresponde a los programas detallados deurbanismo y proyectos de infraestructura, estimaciones de costo y de tiemposde trabajo y el orden de urgencia para la iniciación de las obras. La últimaetapa finaliza con estudios parciales de urbanismo que detallan con másprecisión algunos de los trabajos que se enfrentarán.

Las cuatro versiones anteriores tienen aspectos comunes, aunque con ligerosmatices diferentes, como ser la facilidad para entender los esquemas y la mínimacantidad de etapas que presentan. Cada una de ellas debe ser cumplida antesde pasar a la siguiente, aunque con Mumford se insinúa un retorno entre latercera y la cuarta fase, lo que convierte a las proposiciones en sistemas estáticoscon los peligros y ventajas que ello encierra. Si por casualidad apareceinformación, desconocida en los comienzos y que debido a su trascendenciano debería haber sido ignorada, podría conducir a un análisis incorrecto o aretrasos en el desarrollo del estudio si ésta es introducida posteriormente en laetapa correspondiente. Todos los autores hablan de Plan, lo que supone es undocumento escrito e ilustrado por dibujos y gráficos y acompañado de planos,que describen lo que se debe hacer, tanto por las autoridades como por losprivados.

Frente a las críticas que se levantaron por la falta de flexibilidad, unido a lacomplejidad de los problemas urbanos y, ante la dificultad de incorporar cadavez mayor cantidad de información cuantificable y de otra índole, duranteperíodos a menudo muy breves, obligó a reconsiderar los sistemas existentes.La imposibilidad de contar con extensiones de tiempo para los estudios, lasexigencias del público para tener una mayor participación y la aparición deotras disciplinas interesadas en el desarrollo regional y urbano, condujeronnecesariamente a replantear reformas a los sistemas clásicos de planificaciónpor otros que fueran más f lexibles y dinámicos en su actuar.

En la década del setenta, el escocés J.B. McLoughlin presentó en un congresode planificación en Gran Bretaña un esquema novedoso28, tal como apareceen la Figura Nº 1.5. Muestra varias novedades, respecto de los sistemas anteriores,desde etapas expresadas en un lenguaje diferente hasta un retorno a partir dela última de ellas.

El esquema se inicia con una decisión, una que es netamente política, al ser laautoridad la que debe dar inicio al proceso, pues es necesario contar con surespaldo y con los recursos necesarios para ser llevado a cabo. De lo contrariono hay proceso de planificación. Una vez tomada la decisión, se inicia el procesode planificación propiamente tal, con la fase siguiente, cuando el medioambiente debe ser oteado y sobre la base de ciertos valores, que los individuoso grupos de personas tienen, algunas necesidades o deseos se hacen másevidente. En cierta medida, se podrían satisfacer a través de una relación físicacon el medio ambiente y permiten la identificación de los Objetivos. Éstos sonexpresados en términos generales y algunas metas más precisas se enumeran,asimismo, para satisfacerlos. En la fase siguiente se procede con la exploraciónde aquellas vías de acción posibles, con la ayuda de modelos, pero teniendosiempre presente que deben dar conformación a las Metas, pues es a travésde ellas, que se puede encaminar a la procuración de los Objetivos.

En la etapa de Evaluación de las Alternativas, las posibles acciones sonevaluadas y relacionadas con referencia a valores y a costos y beneficios. Sequiere conocer cada costo involucrado, los beneficios derivados y la implicaciónde las consecuencias que podrían desprenderse, en la medida que se puedandetectar. Finalmente se dispone la Acción que se tomará sobre la base de lasconsideraciones anteriores, a través de inversión pública o controles sobre lainversión privada. Hay que notar que no se ofrece un Plan, como en los esquemasya analizados, pues a veces no será necesario confeccionar uno en el sentidotradicional. De todos modos, la relación entre las personas y el medio ambientese modificará, al igual que el propio sistema urbano, por lo que el proceso seinicia una vez más pero en diferentes condiciones, al ser nuevamente oteadoel medio ambiente. La Revisión debe efectuarse de tiempo en tiempo, al igualque los controles pues se está tratando con un sistema probabilístico, uno en elcual los cambios no pueden ser previstos con exactitud.

El británico P. Hall concibió inicialmente un sistema de siete escalones, el quese inicia con la identificación del o de los problemas y sus interrelaciones en elárea determinada, para definir a continuación los Objetivos, todo ello dentrodel marco de las políticas existentes. Los pasos siguientes tenían que ver con lasalternativas futuras, su evaluación y selección de una de ellas, para terminarcon un plan de desarrollo29. Sin embargo, años más tarde optó por otromodificado30 y aunque recogió parte del antiguo esquema, prefirió darle alnuevo mayor flexibilidad. (Figura Nº 1.6)

El sistema presenta sólo cinco escalones lo que aparentemente lo hace sermás sencillo, pero representa un cambio importante sobre todos los esquemaspresentados por los autores anteriores, incluso el del propio Hall, pues está mejorarticulado y tiene una mayor flexibilidad. Se destaca que la información noconstituye una sola etapa, sino que por el contrario fluye constantemente, loque en si constituye una realidad. El proceso se inicia con los Objetivos e incluyelas Metas de desarrollo para el área determinada, las que deben ser especificadaspues de ambos aspectos dependerá el futuro al que se quiere llegar.

El siguiente paso abre varios caminos posibles, los cuales se pueden examinary visualizar a través de simulaciones y proyecciones, las que a su vez se debenanalizar críticamente por medio de una Evaluación, consistente e idéntica paratodas ellas. La Selección es una materia de decisión que se supone se toma enforma científica y racional, con el mejor de los espíritus, aunque no siempresucede así, luego de lo cual empieza el período de la ejecución, el cual debe

ser controlado durante todo el tiempo que éste dure. Al tenerlo presente,indirectamente se está contando con la necesidad de tener algún tipo deadministración que asuma dicha responsabilidad, situación que G. Chadwick31

ofrece de manera más evidente en la Figura Nº 1.7.

Según Chadwick, cualquier proceso de investigación debería empezar en dosdirecciones que corren en el mismo sentido, dado que “el reconocimiento ydescripción del sistema y la formulación de criterios para ser probadoventajosamente proceden paralelamente; adicionalmente se encuentra quese debe modelar el sistema para probarlo” 32. En la columna de la mano

izquierda se desarrolla la parte más tradicional del proceso, mientras que en lade la derecha se encuentra todo lo que significa el control del mismo. Seasemeja, para poner un ejemplo, al desplazamiento de un vehículo en movimientoque mientras avanza hacia el lugar de su destino, el chofer debe estar atentocontinuamente hacia lo que ocurre en la vía por donde circula para evitar lospeligros y controlar que la velocidad no sobrepase la permitida, además deotros inherentes a la marcha del vehículo, En esa forma procederá con seguridady llegará a destino sin impedimentos mayores. Es obvio que en el sistema deChadwick las dos ramas deben funcionar en forma armónica y ser compatiblesentre sí, de allí la relación que se establece entre ambas sea tan directa encada fase.

La columna de la izquierda se relaciona con la teoría de la información y lascomunicaciones dentro de los sistemas, tales como la investigación operacional,optimización de las actividades, el marco de organización institucional y los deingeniería. La de la derecha se relaciona con el control de los sistemas necesariospara que la primera opere, en lo que a la planificación se refiere. La idea dela interacción entre los dos sub-sistemas, el de la planificación en sí misma y elde aquel que busca controlarla, constituye lo que la cibernética considera esel concepto de la planificación por sistema.

El desarrollo de la Cibernética33, a fines de la década del cuarenta, tuvo ungran impacto sobre la planificación. En esencia fue una nueva manera deorganizar el conocimiento existente sobre un gran rango de fenómenos (sociales,biológicos, económicos o físicos), los que se pueden ver como complejos sistemasinteractuando. Cada una de las partes puede ser reconocida como tal ydescrita, en términos de sistema, por lo que las diferentes fases, en el caso dela planificación, la interacción entre ellas logran ser analizadas. Al introducir losmecanismos de controles adecuados, el desempeño del sistema se conoce ypermite ser alterado específicamente, de modo de alcanzar los objetivos porparte del controlador. Es necesario conocer el sistema como un todo para podercontrolarlo efectivamente, de lo contrario acciones para hacerlo en sólo unaparte, puede tener resultados con efectos inesperados en otras partes del mismo.

El tercer ejemplo de los planificadores por sistema flexible es el de A. Wilson34

como se aprecia en la Figura Nº 1.8. Tiene la particularidad que se lee en sentidoinverso, es decir de abajo hacia arriba, aunque una interacción constante tienelugar entre los ocho escalones.

En las fases 8 y 7 del escalón C, o del Entendimiento del problema, se debendefinir las herramientas (técnicas y modelos) que se requieren para el análisisdel sistema bajo escrutinio. Si se quiere hacer, por ejemplo, un estudio sobre eltránsito en una metrópolis, se escogerán aquellas herramientas que permitirándestacar la intensidad del problema y otras características del fenómeno.Simultáneamente confeccionar un modelo que lo manifieste y así contar conun diagnóstico.

El nivel intermedio B, o de Diseño, que comprende las tres fases siguientes 6,5 y4, se concentra en el uso de las técnicas y en el análisis de los problemasdetectados, junto con aquéllas necesarias para proyectar a futuro la situación.Además de una síntesis de las alternativas como posibles soluciones, las quedeben ser consistentes entre ellas. Si se vuelve al ejemplo anterior, se estudiaránpor medio de modelos u otras técnicas, las opciones factibles para mejorar lacondición del tránsito en la metrópolis.

En el nivel superior A, o de Políticas, las fases 2 y 1 se caracterizan por tener lacondición donde se recomienda la acción requerida para regular o controlarel fenómeno en estudio. Consisten en la formulación de Objetivos y Metas,evaluación de las alternativas y la selección de una de ellas para pasar aimplementarla, en el espacio y en el tiempo, con los recursos requeridos paraello. Son etapas donde se estampa lo que se pretende obtener en el futurorelacionado con el tránsito, para volver en el caso señalado y seleccionaraquella propuesta entre las proposiciones que pueda ofrecer la mejor soluciónrelacionada con los recursos disponibles y que de satisfacción a Objetivos yMetas. Ésta puede ir de soluciones simples hasta otras más complejas y de mayorplazo de implementación.

En los últimos años, la planificación ha sufrido influencias de la Ecología, cienciaque considera al ser humano como parte integrante del medio ambiente, fuerade las del propio medio ambiente, debido a la necesidad de protegerlo. Ladimensión ecológica es esgrimida como un factor indispensable de incluir enlos estudios urbanos y en los regionales, además de las proposiciones paranuevas estructuras urbanas, con el propósito de entender el efecto de éstasúltimas sobre las personas, en especial en las condiciones de vida, la salud y elbienestar de la población.

Uno de los autores que introduce el concepto de planificación del terreno,como el acto de disponer el medio físico externo para acoger las actividadeshumanas es K. Lynch, quien trata de poner de acuerdo los sistemas de interacciónentre el organismo y su entorno, como aparece en la Figura Nº 1.9. Su proposiciónestá más apegada a la realidad al considerar un lugar, en vez de ofrecer unconcepto metodológico más abstracto basado en conceptos teóricos. En esaforma, el territorio para ser intervenido queda ordenado pues “es visto comoun sistema de estructuras, superficies, espacios, elementos vivos, climas, etc. yno como una colección de elementos yuxtapuestos” 35. Conforma unacorrelación de datos que permite identificar puntos clave, detectar problemasimportantes, además de analizar cambios actuales y oportunidades futuras.

El esquema tiene una relación muy directa entre la Definición de los Objetivosy la Recolección de los Datos, que son desarrollados simultáneamente. Para larecopilación de la información toma en cuenta el equilibrio ecológico, lasirregularidades del lugar y la naturaleza del suelo, topografía, clima y paisaje,todo lo cual se vierte en planos básicos, junto con un análisis sobre las personas,

sus necesidades y comportamiento que permitan tomar decisiones sobreplaneamiento. Un aspecto fundamental son los retornos entre las diferentesfases, los que producen movimientos cíclicos que aclaran los conflictos y facilitanal proceso evolutivo. Lynch trata de llegar a una solución mediante un procesode optimización pero reconoce la imposibilidad de hacerlo por lo que proponegenerar soluciones alternativas diferentes, cada una de las cuales se obtieneen forma secuencial, antes de decidirse por una propuesta y en esa formapoder actuar.

Otro modelo de criterio ecológico es el propuesto por W. Peski 36, el cual contiene,fuera de las variables sociales, físicas, técnicas y económicas utilizadas máscorrientemente, las ecológicas en igualdad de condición a las anteriores, paralos tres niveles de planificación correspondientes a la escala nacional, regionaly local. (Figura Nº 1.10) El modelo se caracteriza por estar subdividido en dossubsistemas que colaboran simultáneamente como es el de la investigaciónde las necesidades de la planificación urbana y el de la planificación propiamentetal. Se desprende que se puede apreciar y analizar los cambios en las condiciones

de vida y en el estado bio-psíquico de la población debido a las variacionesen las estructuras urbanas físicas y en las del medio ambiente en las ciudades.

En la medida que la planificación se ha visto influenciada por aspectos delmedio ambiente, el manejo de los recursos y otras consideraciones, el procesoha evolucionado de tal modo de incorporar nuevas determinantes, tal comose aprecia en la proposición de K. Grundy, I. McAlley y S. Naude37 reflejada enla Figura Nº 1.11.

Cinco acápites la conforman, de los cuales, en la primera parte se deberáasegurar el suministro de recursos para poder manejar el proceso, de modo que

no se estanque o detenga, para luego declarar los Objetivos, etapa en lacual el público puede participar. De éstos emanan las Políticas necesarias paradarles cumplimiento y los Métodos que se adoptaran para llevarlos a cabo. Enel momento de finalizar el proceso se tendrá que anticipar los resultados quese pueden obtener, especialmente los relacionados con el medio ambiente. Encada una de las etapas hay necesidad de comprobarlas y revisarlas para quese desarrollen en la forma prevista, de modo de hacerle los ajustes necesariosen caso de comprobar que no esté sucediendo. Existe la posibilidad de abriroportunidades, bajo ciertas circunstancias, a la comunidad, aunque no es algofácil de hacer. Las comprobaciones son útiles pues proveen información sobreel medio ambiente, de manera que la implementación, evaluación y elmejoramiento del manejo de los recursos y las provisiones de planificaciónmejorarán en el tiempo.

La satisfacción de las necesidades esenciales del ser humano y mejoramientode la calidad de vida deben ser vistas “como los medios de proveer un marcointegrado para la reconciliación de las necesidades económicas en el largo

plazo” 38, lo que en otras palabras significa desarrollo sustentable. Este conceptoha pasado a ser una de las preocupaciones de la década, pues el bienestarde las próximas generaciones debe ser tomada en cuenta en el presente, enel momento de cualquiera decisión, especialmente aquellas relacionadas conla planificación urbana y regional.

Un sistema de planificación debe servir a los objetivos fundamentales de lasobreviviencia del ser humano, la salud y satisfacción espiritual y corporal. Aúndesde el punto de vista de una perspectiva chauvinista, los objetivos básicosdeben incluir el bienestar de todas las formas de vida y ecosistemas de lanaturaleza, de las cuales los humanos dependen39. Significa que el sistemadebe ser sustentable, de modo que sea aquel que satisfaga las necesidadesde la generación presente, sin comprometer la habilidad de las futurasgeneraciones para satisfacer sus propias necesidades, por lo que “la noción dedesarrollo sustentable es de gran utilidad, pues afirma que no puede haberprogreso sólido y estable sino existe simultáneamente equidad social yconservación ambiental” 40. R. Fowke y D. Prasad en la Figura Nº 1.12 ilustran loscomponentes de un desarrollo de tal naturaleza41, en la cual se aprecia quelos recursos no renovables deben ser usados en forma mínima, los renovablesen forma tal de mantenerlos, junto con la capacidad de absorción de losdesechos, de acuerdo a las condiciones locales y mundiales, con lo que seconseguiría enfrentar las necesidades humanas en la mejor forma y mantenerun desarrollo sustentable.

Las últimas características analizadas conducen a diferentes maneras deencarar la planificación, tal como lo resume J.P. Lacaze42 en la Figura Nº 1.13,donde el énfasis, a veces profundo, enfatiza diferentes aspectos. Sin embargo,en esencia respeta la gran mayoría de las fases internas anteriormente nombradas,con variaciones de mayor o menor relevancia, según sea el sistema que se haseleccionado.

La Grilla de Lacaze reconoce cinco tipos de métodos, cada uno de los cualestiene características propias, pues mientras la Planificación Estratégica se afirmaen los aspectos económicos, dado que se quiere mejorar el rendimiento de lasinversiones y hacerlas más eficaces, el Urbanismo Participativo se apoyafuertemente en las personas, por lo que la participación del público, en especiallos grupos residentes, es una etapa de mucha importancia. Los aspectosrelacionados con la Composición Urbana tienen que ver con diseño urbano yla realización de proyectos en el espacio, con lo que se acerca a la arquitectura,todo lo contrario del Urbanismo de Gestión que no precisa tanto de proyectosvisibles, pues se desea que la administración y los procesos para que el sistemade planificación funcione en la mejor forma posible y con un criterio de eficiencia.Finalmente, el Urbanismo de la Comunicación es el de las relaciones públicaspara informar a la ciudadanía sobre lo que se pretende hacer o lo que ya estáen ejecución.

No se puede afirmar que exista un tipo de proceso de planificación único, ouno más recomendable que otro. Al ser éstos muy diferentes unos de otros,habrá que escoger el que más se acomode a las circunstancias del momento.Los clásicos, todos muy simples en sus esquemas, se contraponen con los máscontemporáneos, cuya complejidad a veces no es fácilmente entendible porel público y en ocasiones pareciera que el proceso retrocede en vez de avanzar,cada vez que hay un retorno en el sistema. Ni unos ni otros se pueden desdeñarde partida dado que cada uno presenta ventajas y debilidades. Es necesariodefinir la tarea entre manos antes de seleccionar y formular la metodologíaque se empleará, para luego pasar al proceso conceptual donde se trabajaránlas hipótesis, se definirán los imperativos y las prognosis a futuro, previo a ladefinición del Plan y sus condicionantes, para terminar con las tareas requeridaspara su implementación, tareas que deben ser controladas en forma permanente.El proceso de planificación es uno flexible, dinámico y continuo, especialmentelos de los esquemas contemporáneos, que se ejercita diariamente, aunque nosiempre a la vista y presencia del público pues éste sólo ve ciertas fases yparticipa en determinados momentos.

Los Profesionales encargados de los estudios, son quienes deben aportar losconocimientos técnicos para operar el sistema en forma eficiente, por lo quebuscarán dentro de las posibilidades la mejor solución factible de ser llevadaadelante, aquella que favorezca el mayor número de habitantes. Se suponeque en su desempeño son profesionales neutrales, a pesar que muchas vecestambién se inclinan por consideraciones de otra índole. Su labor es complejapues deben desempeñarse dentro del ambiente político que reine, el cual esa menudo cambiante.

La Comunidad es quizás el eslabón más débil de la cadena, pues no siemprees consultada y su participación se reduce a ciertas etapas del proceso. Secaracteriza por no ser un cuerpo cohesivo44 pues a veces está desmembradaentre diferentes grupos. (Figura Nº 1.15) Cada uno de ellos podrá tener nocionessobre lo que debiera ser el futuro del barrio o comuna, las que pueden sercontrarias a la de otras personas del mismo sector, velando por sus interesesparticulares y no por el bien común, a veces faltándoles una visión general sobreel problema y el resultado a futuro.

Otra de las situaciones que debe enfrentar la ciudadanía se refiere a larepresentación. En ocasiones las personas pueden estar informadas e influirsobre las políticas en su barrio o comuna, al ser consultadas y tener accesodirecto, tanto a las Autoridades como a la burocracia. En el caso de contarcon un gran número de vecinos, necesariamente la situación cambia, pues lacomunidad deberá elegir a sus representantes quienes, a su vez, pasarán a seren algunos casos las Autoridades45 y se entenderán con los funcionarioscomunales, lo que constituye una democracia representativa. (Figura Nº 1.16)En el sistema de democracia representativa, la ciudadanía delega parte de supoder y lo entrega a sus representantes, sean parlamentarios nacionales oconsejeros locales, por lo que la influencia que puedan tener se manifiesta enforma indirecta.

El cuarto actor corresponde a los Medios de Comunicación y, aunque noparticipa directamente en el proceso como los tres anteriores, su influencia enel mismo es innegable. Éstos, a través de reportajes escritos en la prensa,comentarios en las radios y programas visuales en la televisión, disponen de unpotencial insospechado que puede ayudar a canalizar apoyo o rechazo deplanes o programas de planificación. Si son eficientes pueden lograr encauzary ayudar a formar corrientes de opinión que incluso pueden conseguir modificarlas proposiciones de proyectos de urbanismo, además de otras materias.Algunos de los Medios de Comunicación son canales de expresión relativamentenuevos cuya influencia es notoria, dado que su penetración alcanza a todaslas capas sociales.

Las Autoridades elegidas imponen al proceso las ideologías que sustentan, puesusualmente son miembros de partidos políticos, aunque teóricamente están alservicio de la comunidad puesto que el poder que sustentan emana de ella.Los Profesionales, aunque también pueden favorecer ideas políticas o de otraíndole e incluso pertenecer a asociaciones fuera de las gremiales, se suponeque actúan en el entendido que sobre todo prima en ellos la enseñanzaprofesional que recibieron y se desempeñan como tales. La Comunidad, quedaafectada por el proceso y sus resultados pero no todos sus miembros participanen él cuando tienen la oportunidad de hacerlo y sólo reaccionan tardíamentecuando comprueban como el resultado final la afecta en forma negativa.

Las Autoridades, los Profesionales o la Comunidad pueden identificar un problema,el cual es a su vez recogido, dependiendo de su relevancia, por los Medios de

Comunicación para ser analizado y difundido. Las sugerencias para su soluciónpueden emanar tanto de los vecinos, las que a su vez no siempre sontécnicamente ni económicamente factibles, o de los Profesionales, aunque esa veces la propia Autoridad la que adelanta los caminos que se abren parauna solución. Son los Medios de Comunicación los que captan las señales ycomentan sobre ellas, sean inquietudes del público, o la opinión técnica de losProfesionales, o las inclinaciones hacia una u otra solución expuesta por laAutoridad.

El estudio detallado de cada una de las opciones, su evaluación y selecciónson materias técnicas, a las cuales el público podrá tener acceso y, en algunoscasos, influir sobre la solución propuesta, con lo que pueden resurgir en losMedios de Comunicación. La Autoridad deberá sancionarla pues involucracompromisos económicos y administrativos para llevarla adelante. La etapa deimplementación es aquella donde usualmente la Comunidad tiene una vozmás crítica pues es a partir de ese momento cuando percibe la realidad materialde la proposición y reaccionará al darse cuenta cómo quedará afectadadurante los trabajos de las obras y en el futuro cuando éstas terminen y el entornohaya cambiado, a veces según su opin ión, negat ivamente.

ALGUNAS FASES DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN

A continuación se analizarán las principales etapas del proceso de planificación,tal como se desarrolla en la actualidad, aún cuando no siempre en el mismoorden que aquí se presenta.

OBJETIVOS Y METAS

El ser humano siempre se ha planteado tener objetivos y metas en su vida. Escorriente escuchar a personas de la industria o del comercio, afirmar que secumplieron las metas estipuladas, generalmente relacionadas con productividad,por lo que están muy satisfechos con los resultados obtenidos, o a un políticocomo lo hizo el Presidente Eisenhower, en Estados Unidos, cuando en 1960estableció una Comisión de Objetivos Nacionales para el país. A través de elladeseaba impulsar un amplio espectro de políticas y programas nacionalescoordinados y fijar una serie de objetivos en varias áreas de la actividad socialde la nación.

Los Objetivos son un fin hacia el cual se tiende y a la vez un propósito que serefleja en un esfuerzo para darle cumplimiento, mientras que las Metas sonintenciones más precisas que perfeccionan los primeros y que constituyen unblanco hacia el cual es necesario apuntar para finiquitar la acción. Si se consideraque los Objetivos son aquellos que se desea obtener, rápidamente es posibledarse cuenta de la dificultad de aceptar tan amplia aseveración. Lo que unapersona o un grupo de individuos quiere para el sector donde habita podría noser semejante a lo que otro grupo desea para el mismo barrio, a pesar de vivira corta distancia unos de otros. Por ello, la determinación de Objetivos constituyeun paso importante pues es “seguramente el verdadero meollo y la bisagra delproceso racional de planificación” 46. La formulación puede ser vista como unaindicación de la dirección en la cual se van a encaminar y su desplazamientoindica un compromiso para alcanzarlos.

Si los Objetivos son expresados en forma algo vaga o muy en general, aunqueno sea esa la intención, su formulación puede ser vista como una dificultad enla formación de una visión clara de lo que se quiere. Por ello, “los Objetivosdeben ser complementados por medio de otros planteamientos, los cualesdeben ser cumplidos de manera de moverse hacia los primeros”47. Ayuda aque sean aclarados con pasos definidos en la dirección adecuada, pues éstas

no son meras declaraciones de intención sino que planteamientos conconsecuencias futuras, a los cuales estándares y criterios se les pueden aplicary con niveles de obtención que pueden ser medidos.

En esa forma, un conjunto de Metas derivaría de los Objetivos, a los cuales seles pueden dar valores jerárquicos y cuantificables, desde los más altos a losmás específicos, para finalizar en la formulación de Programas específicos, losque se complementan en el tiempo con la destinación de recursos. (Figura Nº1.17) Si por ejemplo una ciudad o región en declinación económica se propone,como uno de los Objetivos para sacarla de su condición de tal, disminuirsustancialmente el desempleo, será necesario definir en las Metas no solamentelas medidas para que ello suceda, sino que establecer aquéllas necesarias paraque de un resultado negativo se pase a uno positivo, o por lo menos se disminuyasustancialmente la cifra negativa. Asimismo, establecer prioridades al respecto,de modo que los Programas seleccionadas puedan absorber la mayor cantidadde mano de obra desocupada. Dichas prioridades son aceptables si fuesenrelacionadas con una evaluación realista sobre las posibilidades de éxito enarmonía con otros Objetivos, Metas y Programas. Éstos que se pudieran haberplanteado al unísono, como podría ser el mantenimiento del nivel de calidaddel medio ambiente no deben ser contradictorios, pues por tratar de solucionarun problema se podría caer en otro.

El gráfico ilustra simplemente las etapas desde la selección de Objetivos hastala confección del Programa. Sin embargo, conviene perfeccionarlo al agregar,a continuación de la Fijación de Programas, una nueva etapa consistente enla definición de uno o varios Proyectos que avalen las etapas señaladas. (FiguraNº 1.18).

De acuerdo con A. Raposo se entiende que un proyecto “es un proceso envirtud del cual se establece un determinado flujo de gastos destinados a asegurarun balance positivo de ingresos” y la idea de uno “comprende las actividadesde definirlo, estructurarlo, formularlo y evaluarlo”48, con el correspondiente ciclode vida propio (Figura Nº 1.19). Usualmente se asocia la idea de proyecto adiseños de arquitectura o de ingeniería pero en este caso el concepto es másamplio pues en la planificación puede significar un tipo de desarrollo que nose exprese en forma de obras materiales, como podría ser uno de integraciónde acciones destinadas a mejorar la eficiencia de la maquinaria burocráticay, en esa forma, agilizarla y hacerla más efectiva, o en uno consistente en ayudapara levantar el nivel cultural de un grupo social dest i tuido.

El Ciclo de Vida de un Proyecto se realiza en tres etapas, de las cuales laprimera, o Fase de Preinversión, consiste en los estudios previos necesarios paradeterminar su viabilidad y los posibles beneficios y costos involucrados. Lasegunda etapa, o Fase de Inversión, procede cuando la viabilidad del proyectoha sido establecida junto con la adjudicación de los recursos que requiere y sepuede darle inicio. La última etapa, o Fase de Operación, consiste en la puestaen marcha del proyecto. El gráfico muestra además una fase de Evaluación,una vez finalizadas las operaciones, necesaria para determinar si los resultadosobtenidos son consistentes con las ideas originales.

No es posible obtener armonía entre Objetivos y Metas sin que exista algúntipo de optimización, en el sentido de minimizar costos y maximizar beneficiospara todos los aspectos del Plan. La introducción de técnicas de evaluación,no solamente ayuda a racionalizar la formulación de Objetivos, para que seanmás realistas, sino que también colabora a perfilar aquellas Metas requeridaspara alcanzarlas. Es una ayuda para el Planificador, pero más importante aún,es un apoyo para la comunidad en la clarificación de los temas en un diálogoconstructivo entre ambos participantes y la Autoridad. Desafortunadamente enChile la legislación existente no ofrece legalmente espacio para que estacircunstancia opere y solamente se debe a la buena voluntad de la Autoridadpara que se produzca.

El mayor problema que se presenta es el hecho de no ser los Objetivos totalmenteindependientes ni totalmente complementarios. La falta de independenciaparece ser inevitable a la luz de la multitud de uniones que usualmente cubrenel área de estudio y la falta de compatibilidad crea mayores dificultades, dadoque se vuelve una situación emocional y no racional. De allí que serios problemasde interpretación surgen pues cada uno de los actores tendrá su propia versión,según sus conveniencias o valores, por lo que habrá que disponer de tiempo,paciencia y comprensión, instancia apta para transformarse en “diálogo entrelos profesionales y los políticos” 49 y por supuesto incluir a la comunidad, por loque deberá dilucidar un mecanismo para solucionarlos50, como se aprecia enla Figura Nº 1.20.

Se puede apreciar como el papel del Planificador es vital en el proceso puesparticipa en todas las etapas del mismo, en la identificación del cliente y,especialmente destacable en el caso de una democracia representativa.Asimismo, para ayudar a dirimir y escoger Objetivos y Metas. Junto con dichatarea, colaborar en la clarificación y solución en los posibles puntos decontradicción hasta llegar a un acuerdo satisfactorio para las partes.

En la medida que se desciende en la escala social, con mayor probabilidadlas aspiraciones del grupo caerán dentro del rango de satisfacción de lasnecesidades humanas y luego que éstas hayan sido aseguradas surgirán otrasde tipo superior o más sofisticadas. Se pueden expresar en forma ascendenteen tres tipos diferentes como son las Necesidades propiamente tales, los Deseosy las Aspiraciones. La primera, en el nivel inferior, está determinada por los escasosrecursos disponibles y por los estándares sociales del grupo, de modo de satisfacercondiciones mínimas o básicas. La segunda, está a su vez influenciada por losestilos de vida del grupo que pueden ser distintos a los de la sociedad en generaly por la mayor o menor riqueza disponible para alcanzarlos. La tercera quedaenmarcada por la falta de exigencias básicas y por los servicios disponibles ala sociedad y las posibi l idades del grupo de acceder a el los.

Al trabajar en el nivel regional, las dificultades de seleccionar Objetivos yMetas se incrementan, sencillamente por no existir un cuerpo social reconocibleque represente el consenso de opiniones en dicho nivel. Muchos habitantesencontrarán dificultades en manifestarlos cuando la región sea una abstracciónespacial poco integrada, de un tamaño considerable o de una variedad dedifícil entendimiento, con escasas posibilidades de comunicación, por lo quelas aspiraciones, deseos y necesidades del nivel local entrarían en conflicto conlas del nivel regional 51 y éstas con las del nivel superior, como se aprecia en laFigura Nº 1.21.

Fuera de las dificultades señaladas, existen otras que tienen que ver con laidentificación con el Cliente. En un Plan de Desarrollo de una comuna esnecesario dilucidar a quienes se favorece, si a los residentes o a la poblaciónflotante que viene todos los días a trabajar en ella, pues las demandas de unosy otros pueden no ser las mismas. Igualmente en el caso de los inversionistas, losque ven oportunidades para hacer negocios en la ciudad invirtiendo capitaly sobre el cual esperan un retorno económico que los satisfaga, en contrapartidacon grupos de vecinos que aspiran mantener la situación de los barrios dondehabitan en forma más estable, con los valores urbanos a los cuales estánacostumbrados.

Objetivos a largo plazo pueden no contar con el respaldo de personas de latercera edad que están al final de su vida, pues no creen verlos cumplidosdentro de un plazo razonable, por lo que su interés decae, pero aceptaríanotros a menor plazo que los puede beneficiar de inmediato. Existe además laposibilidad de errores pues nadie sabe a ciencia cierta lo que sucederá en elfuturo, especialmente en un ambiente urbano en constante renovación, o enuna sociedad que está surgiendo económicamente en forma veloz y pasandode un nivel de desarrollo a otro. Si, por otra parte, los plazos se acortan demasiado,se pierde la perspectiva del futuro y se definen situaciones con soluciones quequizás no sean las mejores. Posiblemente algunos Objetivos importantes requierande mayores plazos para ser implementados.

En resumen, los Objetivos, a pesar de la importancia que tienen en el procesode planificación, no son fáciles de definir y, una vez definidos, es adecuadoordenarlos según las prioridades de los grupos de personas, pues de ellosemanaran las Metas. Se requiere de paciencia y tiempo para llegar a unentendimiento sobre el cua,l por lo menos, una gran mayoría esté de acuerdo,incluidas posibles implicancias y recursos para llevarlos a cabo, pero su formulacióny aceptación constituye la pieza clave sobre la cual se levantan las demás fasesdel proceso de planificación.

PARTICIPACIÓN DEL PÚBLICO

El tema de la participación del público en el proceso de planificación ha estadopresente en el debate desde hace tiempo, tal como se indicó en la secciónsobre Sistemas de Planificación, donde Mumford lo incluyó como una de lasetapas (Readaptación), antes de ejecutar el Plan. Desde entonces la discusiónse ha ido incrementando, para llegar hoy en día a aceptarse una participacióndel público en la mayoría de los países. En Chile está reglamentada por lalegislación, (Ordenanza General de Urbanismo y Construcción) aunque enformas restringida, pues solo se permiten en el nivel comunal comentarios escritospor parte de los interesados sobre el anteproyecto del Plan, tema que se analizarámás en detalle en la segunda parte de esta publicación.

Existen razones de diversa índole que favorecen la participación ciudadana enel proceso de planificación. Las hay de orden práctico, pues al utilizar voluntariosse introduce una dimensión de realidad humana a un costo bajo para lasinstituciones y permite controlar directamente la implementación de los proyectos.Se posibilita la retro alimentación, lo que permite cuando sea necesario, volvera los orígenes del proceso y se consigue bajar los costos operacionales. Las hayde orden filosófico, al ofrecer oportunidades a los deseos de los ciudadanos deser actores en un proceso democrático que de todos modos los afectará, atratar de identificar las mejores posibilidades en la etapa de Objetivos y Metas,unido al creciente interés público por mejorar el medio ambiente urbano.

Las hay de orden educativo, con lo que se obtiene un mejor entendimientoentre profesionales y público y que se puede traducir en una activa y máspacífica comunidad de vecinos, reduciendo a menudo demostraciones decomportamiento humano que a veces no son de las mejores. Las hay de ordenlegal, pues usualmente la legislación obliga a la autoridad a exhibir para contarcon algún tipo de comentario por parte del público sobre lo que se estáelaborando, de modo que no lo sea a puertas cerradas. Todas ellas avalan lanecesidad de incorporar, en el proceso de planificación, la voz de la Comunidaden una forma regulada y ordenada, de lo contrario los resultados no seránsiempre positivos y el esfuerzo se habrá desperdiciado, con el consiguientedesprestigio para la planificación y el sistema imperante.

La posibilidad de tomar parte activa en las decisiones y acciones que afectanla vida de las personas es uno de los mayores derechos del ser humano, por lo

menos en la sociedad occidental, por lo que no pareciera ser parte de ladiscusión el que las personas carezcan de la prerrogativa a ser partícipes en elproceso de planificación. Como hacerlo, bajo que condiciones se establecenpara facilitar la participación y que grado de profundidad se otorga, soninterrogantes que cada país debe resolver, detalles que se verán en la segundaparte respecto de los que sucede en Chile. J. Friedman52 ha señalado los dosextremos de la participación según el modelo político imperante, tal como seaprecia en la Figura Nº 1.22.

Las interrelaciones van desde un sistema político de tipo autoritario, cada díacon menos aceptación, desde la caída del sistema soviético hasta un sistemapolítico descentralizado aunque mantenga todavía cierto tipo de centralizaciónen las decisiones. En el primero, las decisiones son tomadas al más alto nivelpolítico y bajan a través de canales burocráticos directos hasta que llegan alos ciudadanos. Éstos, al no tener otras opciones disponibles aceptan lo que seles ofrece, como ser viviendas de un cierto tipo y en los lugares predeterminadospor la autoridad. En el segundo sistema, se extiende el manto de la participaciónal mayor grupo de personas para que tomen decisiones a la vista de una

variedad de opciones que se abren frente a ellos, las que suben al nivel superior.La autoridad política se retira de ciertas actividades las que son desempeñadaspor la iniciativa privada. En esa forma las opciones de viviendas aumentanconsiderablemente en tipos, calidades y en diferentes lugares de la ciudad, loque permite a los ciudadanos escoger según sus necesidades, deseos yaspiraciones. Demás está decir que siempre habrá un porcentaje de poblaciónde escasos recursos que no podrá acceder a ninguna de ellas y, por lo tanto,la Autoridad política deberá ayudarlos a solucionar su problema de vivienda.

La planificación por mandato surge en sistemas de gobierno autoritarios,extremadamente centralizados, donde a través de una burocracia especializadase elaboran Objetivos, Metas y Programas, para todos los niveles de planificación,los que luego se dan a conocer a la ciudadanía. Precisa de un sistema deinformación amplio y efectivo para poder programar, planificar y controlar todoslos niveles del sistema central de gobierno, desde la cúpula más alta hasta lainferior, por medio de una gran burocracia. La participación por planificación,al contrario de la anterior, ocurre donde el poder de decisión está distribuidoen forma dispersa, con la comunidad teniendo la posibilidad de una participaciónactiva con voz y voto, aunque no todos ejercen dicha opción, pues usualmenteen los grupos se destacan aquellos con más iniciativa, con mayor conocimientoo por ser más vocales.

Entre los dos extremos mencionados se encuentran sistemas que se inclinanhacia una o hacia otra de las puntas, según la legislación y costumbres del país.En el caso chileno, durante el acelerado proceso de industrialización llevadaa cabo por el gobierno central (1940-60), la Corporación de Fomento a laProducción (CORFO) determinaba, después de estudios técnicos y de factibilidad,las localizaciones industriales de las grandes plantas, tales como las de azúcarde remolacha, refinerías de petróleo y otras, sin mucha participación del público,ni de las autoridades locales. Las localidades beneficiadas con tales proyectos,fruto de la decisión de la institución estatal, aceptaban con beneplácito lo quese les ofrecía porque traía empleo permanente, con sueldos y salarios a vecesaltos y aportaban otros beneficios. Los potenciales problemas o dañosmedioambientales no se discutían y tendían a ser ignorados, situación que hacambiado con el paso del tiempo al tener la ciudadanía cada día másconciencia sobre el deterioro del medio ambiente construido y el del medioambiente natural, por lo que desea tener algún tipo de voz y posiblementepoder de decisión en el proceso, antes de recibir un producto terminado que

lo afectará a veces profundamente y por largo tiempo, y con el cual quizás noesté de acuerdo.

Varios autores han destacado los diversos grados de participación del públicoen el proceso de planificación a través de escalas, como por ejemplo S. Arnstein53

y J.P. Lacaze54 y otros, las que van desde un esbozo tentativo de participaciónhasta una de participación plena. Incluyen incluso en el nivel superior un altogrado de componentes político-revolucionarios, al querer ceder a la ciudadaníano sólo el manejo de decisiones, sino que la posibilidad de que ofrezcansoluciones propias junto con tener algún tipo de control sobre los recursos,especialmente los económicos, lo que implica un grado de responsabilidad porparte de los ciudadanos, que no es corriente encontrar.

La escala de Arnstein (Figura Nº 1.23) está dividida en tres secciones. La inferior,o de Nula Participación, como su nombre lo indica, deja en manos de laAutoridad la retención de todos los estudios de un Plan, sin divulgar informaciónalguna al público. Es posible que incluso a veces niegue que tal tipo de estudiose está llevando a cabo. La sección intermedia, o de Grado de Señal Simbólica,ofrece una leve apertura al mantener un cierto diálogo con el público e inclusoconsultarlo, lo que para muchos es un paso adelante, aunque los resultados dela consulta no sean obligatorios. En la tercera y última sección, o Grado dePoder Ciudadano, la ciudadanía entra de lleno en un trabajo mancomunadocon la Autoridad e incluso puede llegar a controlar parte del proceso.

Figura 1.23

J.P. Lacaze, en la escala que propone, (Figura Nº 1.24) entrega cuatro gradosde envolvimiento del público. Van desde un primer nivel básico al ofrecer alpúblico cierto tipo de información respecto del proyecto en estudio. No siempreocurre en forma amplia, con la justificación por parte de la Autoridad de quese puede abrir un camino para la especulación inmobiliaria, aunque los rumoresque pueden correr al respecto pueden ser más dañinos. En el segundo nivel, ode Consulta, es la que se hace a organismos existentes, como podrían ser loscolegios profesionales, gremios y asociaciones de comerciantes u otrasinstituciones. Simultáneamente se organizan encuestas públicas para ofrecer elmáximo de opciones para recibir comentarios y retro alimentación.

El tercer grado es el del Poder Delegado, lo que significa que la Autoridadcompetente cede parcialmente su poder para entregarlo a las personasafectadas directamente por el Plan, por lo que su delimitación en ciertos casos,debe ser cuidadosamente estudiada. Entre el segundo y tercer grado podríahaber una etapa intermedia de Colaboración Conjunta en algunas fases delPlan, como ser la elaboración de Objetivos y Metas, además de otras

consideraciones de orden general. Incluso de podría ir más allá, al contar conuna situación tal donde los tres actores del proceso de planificación quedenen igualdad de condiciones, a pesar que la Autoridad conservaría el poder dedefinir los recursos y los Profesionales el del manejo técnico. Sin embargo, existeel peligro que la Autoridad establezca una “estrategia de participacióndisolutiva”55 de grupos de oposición a la toma de decisiones, de tal maneraque los podría divorciar del respaldo que tienen junto con conducirlos haciaactividades menos productivas.

La última etapa, es la del Reparto del Peritaje, donde simultáneamente seestudian en paralelo dos versiones del problema. Una a cargo de la Autoridadmientras que la otra cae bajo la responsabilidad de la Comunidad. Ambasdeben ser estudiadas bajo las mismas condiciones y con la misma informaciónpara poder ser comparadas y, de esa manera, seleccionar una, la queeventualmente se implementaría, después de los ajustes necesarios. Obliga alas personas a entregar parte de su tiempo para enfrentar el estudio y disponerde un mínimo de recursos, lo que no siempre ocurre. Una vez hecha la selección,la Autoridad debe asumir la responsabilidad de otorgarle el respaldo necesarioy destinar recursos, además de incorporarlo como parte de su programa dedesarrollo.

El urbanismo participativo tiene ventajas, pero tiende a ignorar la racionalidadtécnica y económica que los Profesionales conocen o el manejo político y legalque enmarca muchas decisiones. Se concentra más en los problemas menoresque afectan a los ciudadanos sobre su sector y como perciben el lugar dondehabitan, que en una mirada más general sobre la comuna o la urbe. Loshabitantes prefieren seguir su instinto de cómo debería ser el espacio habitable,lo que en si es un mérito, pues puede constituir un verdadero soporte de lagestión urbana, especialmente entre las capas más bajas de la sociedad. Loimportante es abrir canales de participación aunque, a veces, en el procesose desenfoque parcialmente la visión global en detrimento de una más focalizada.

El concepto de participación revolucionaria por la cual la Comunidad asumeel control completo del proceso de planificación “se refiere a la idea delconocimiento que los ciudadanos deben tener sobre el proceso que los afectará;especialmente el entendimiento de la objetividad científica, la cual debe serexpuesta, la que eventualmente se podría convertir en objetividad social” 56,desviando el proceso hacia otras cimas. La aplicación de la cibernética puede

ser una ayuda, de manera que los límites entre ciencia y política se debiliten,aunque de por si no sea una tarea fácil de acometer. Objetivos y Metas sedeterminan colectivamente, articulados de acuerdo a las necesidades y deseosde los participantes, en conformidad a la teoría general social y a los posiblesdesarrollos. Los expertos deben explicar las metodologías utilizadas y ayudar aconfeccionar los modelos, al igual que cualquier otro método de Optimizacióny dar a conocer la racionalidad económica para que la idea de la máximautilidad se modifique por la máxima satisfacción de las necesidades humanas.

Existen límites a la participación puesto que se hace más fácil frente a lospequeños problemas que en aquellos de mayor envergadura. Siempre habrádificultades para definir quien es realmente el cliente, a quien se debe resolveruna situación negativa, puesto que se puede desconocer si el público queparticipa es verdaderamente el grupo afectado o se trata de una minoría másvocal que está interesada en situaciones particulares, con actitudes a vecescambiantes. En comunas centrales de una ciudad es corriente que el númerode residentes sea menor al de las personas que diariamente acuden allí atrabajar, por lo que las necesidades de unos y otros no siempre coinciden y sedeberá zanjar la situación en la mejor forma posible, lo que no siempre escompatible con los deseos de unos y otros. Es necesario considerar el factorcosto en términos de dinero y tiempo, pues una participación que se extiendapor largos períodos, sin llegar a acuerdo sobre los puntos básicos, alargaráinnecesariamente el proceso y traerá cansancio a los participantes queempezarán a desligarse del compromiso de asistir o se desilusionarán del todo.

Entre las dificultades que surgen, la comunicación entre Comunidad y Profesionalno siempre es fluida. Los segundos tienden a utilizar un lenguaje técnico y aexpresar conceptos abstractos que para muchos de los primeros, particularmentelos de un nivel educacional bajo, no pueden captar. Pasan a constituir unaminoría sin voz, a los que se les une una incomprensión sobre el sistema legal yadminist rat ivo que además se modif ica cada cierto t iempo.

La participación de tipo revolucionaria tiene pocas esperanzas de ser aplicaday, dado que la participación del público es esencial en el desarrollo urbano, nosiempre se puede contar con ella al no ser constante. No todos los ciudadanosestán dispuestos a entregar gratuitamente muchas horas de su tiempo parainvolucrarse en extensas discusiones, incluso con sus vecinos, puesto que notodos piensan igual sobre el futuro urbano de la comuna o barrio, con el

consiguiente peligro de que la discusión se desvíe hacia otros caminos y no secentre en el tema entre manos. Son especialmente delicados los aspectos dela selección de Objetivos y Metas y las consecuencias que se pueden derivarsi se adoptan, a pesar de las aclaraciones de los Profesionales, en particular lasque involucran inversiones de recursos económicos, a veces escasos, dejandoal margen otros sectores desvalidos.

A pesar de los inconvenientes señalados, no hay duda que la participaciónactiva de la Comunidad enriquece el proceso de planificación y lo abre haciaopciones no contempladas inicialmente.

INFORMACIÓN

Toda acción del ser humano está generalmente precedida y basada en elconocimiento previo, o en la posesión y uso de la información que se tenga alrespecto. La planificación no es una excepción, tal como se vio en las páginasprecedentes al analizar los sistemas de planificación propuestos por diversosautores.

Geddes lo indicó con énfasis al manifestar la necesidad de contar con informaciónvariada y abundante, especialmente enfocada hacia tres aspectosfundamentales relacionados con Lugar, Trabajo y Gente57, antes de procedera la etapa siguiente. Su idea de diagnóstico previo tiene la necesidad deapoyarse en casi todas las ciencias, en aspectos geográficos, económicos ysociales, de modo que para mitigar los males de la ciudad se hace necesariodiagnosticar y luego ofrecer un tratamiento paliativo o curativo, según sea elcaso, lo que constituye un principio médico biológico. La Figura Nº 1.25 muestrael diagrama en sus cuatro partes.

Figura 1.25Diagrama

El esquema de Geddes se divide en cuatro cuadrantes donde los Actos Operativosocupan el primero de ellos, el que se relaciona directamente con lo que sucedecon la ciudad. El segundo corresponde a los Hechos Directivos, los que tienenrelación con la formación y educación, mientras que el tercero corresponde alos Pensamientos Reflectantes, los que se relacionan con los estudios. El cuartocuadrante agrupa los Actos Ejecutivos, que incluyen incluso la utopía.

Geddes posee un sentido científico, tanto en lo geográfico como en lo regionaly urbano, con insistencia e n los valores históricos y humanos. Comprende,incluso otros aspectos como emociones, sentimientos, experiencias previas y loseconómicos, aunque las comunicaciones quedaron fuera de su impresionantey compleja malla, la cual va más allá de una recopilación de Información,estrictamente reducida a los aspectos más básicos de un estudio urbano oregional.

Los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna (CIAM), a partir de ladécada del cincuenta, también se preocuparon del mismo aspecto58., perocon un énfasis diferente al considerar cinco acápites: Habitación o Vivienda,Esparcimiento, Trabajo, Circulación y Patrimonio Histórico. (Figura Nº 1.26). Haysimilitud entre ambos autores aunque el primero al considerar específicamentea las personas se refiere no solamente a la población propiamente tal y algunasde sus características, como las etarias y niveles sociales, sino que también a laactividad que desempeñan. Por su parte, los CIAM se interesan por las actividadesy el impacto de ellas en el suelo y en el espacio, además de la conservaciónde monumentos, edificios individuales e incluso barrios que la ciudadanía quieremantener debido a su calidad arquitectónica o urbana, o por acontecimientossucedidos en el pasado con los cuales se relacionaban. Con ello se dio un primerpaso hacia un movimiento que conquistó el respaldo de los ciudadanos y quemás tarde se tradujo en una legislación más completa y especializada.

Los cinco encabezamientos principales tienen a su vez diversas secciones parapoder ingresar y clasificar la información, de tal modo de tenerla a la mano enforma fácilmente disponible en caso que se quiera utilizar más adelante. Al serla Grilla, una de conocimiento y uso generalizado cualquiera persona puedetener acceso a ella y beneficiarse con la recopilación y clasificación de laInformación.

En la década del sesenta C. Dioxiadis59 desarrolló la Grilla Ekística con unajerarquía ascendente que va desde el individuo hasta la ciudad universal. Lostres primeros elementos, Ser Humano, Pieza y Vivienda, son indivisibles y los otrosdoce que se desarrollan a continuación van de una menor a una mayor jerarquíaurbana, regional y continental. Los elementos ekísticos propiamente tales soncinco, los que sirven como base de la información: Naturaleza, Ser Humano,Sociedad, Estructura y Redes, con lo que se introduce un sistema jerárquico defunciones y escala. (Figura Nº 1.27) La Naturaleza aparece antes del Ser Humanosobre la tierra, con leyes y características propias que es necesario conocer yrespetar en todo estudio de planificación. El Ser Humano, junto con empezara poblar la tierra, se organiza en grupos sociales de diferentes tamaños ycaracterísticas. Dicha Sociedad construye Estructuras para su uso y protecciónlas que con el tiempo se convierten en ciudades, tal como las conocemos hoyen día. Los diversos grupos sociales, habitantes de las urbes, se comunican entresí por medio de Redes de transporte y de otra índole, para comerciar, intercambiarideas y otras actividades.

Las tres grillas constituyen un intento por codificar la Información en canalesreconocibles y de más fácil manejo, con lo que se consigue una mayor claridaden su clasificación y uso. Sin embargo, debido a que el sistema de planificaciónse ha vuelto más flexible y dinámico, donde la Información fluye constantementey a veces en grandes cantidades, por lo que se necesita saber su veracidad ypoder así utilizarla en forma adecuada; se precise de una manera diferente deacopiarla y manejarla. Un sistema de Información está influenciado tanto porla teoría como por la práctica60, como se aprecia en la Figura Nº 1.28.

La práctica determinará la forma como el sistema se estructurará y la maneracomo la Información se archivará para ser utilizada con posterioridad, mientrasque la teoría se determinará por las variables que se utilizarán. Ambos aspectosdependerán de las fuentes, donde la Información se encuentra, la manera deguardarla y la forma como se entrega al público o a las Autoridades yProfesionales, para ser usado más tarde.

Muchas de las tareas de planificación se basan en la recopilación y análisisde la Información, por lo que se requiere de un sistema efectivo para su utilizaciónposterior. La planificación, por su verdadera esencia, es una disciplina querequiere de la Información y se beneficia de la tecnología asociada a ella,aunque la adopción a ciegas de una de ellas, que puede deslumbrar por supotencialidad técnica no siempre conduce a un resultado aceptable. Por ello“el diseño de un sistema de información es un paso crítico en el proceso deplanificación, quizás el más crítico de todos. Debe ser hecho con gran cuidadodado que la inversión que se necesita será muy difícil de descontar en casoque serios errores de apreciación ocurran” 61.

Es preferible entender los conceptos básicos, las limitaciones que éstas presentany seleccionar el sistema que se acomode al problema entre manos.

La Información que se recopila sirve para entender situaciones relacionadascon los diversos niveles de planificación desde el local al nacional (Figura Nº1.29), desde la ciudad o una porción de ella a la región y aún más arriba parala “retroalimentación entre un programa y su localización” 62.Desempeña unrol fundamental en el proceso de planificación, a pesar que la selección de lasvariables será diferente para uno y otro caso. El Planificador deberá determinarlas que utilizará antes de decidir el estudio correspondiente. La disponibilidadorientará y circunscribirá la naturaleza del mismo que puede ser llevado a cabo,la forma de las proposiciones finales y la naturaleza de cualquier sistema decontrol continuo que se quiera recomendar. Una vez efectuada la recopilaciónésta deberá guardarse de algún modo que sea fácilmente accesible y nopresente dificultades para poder extraer lo que se precisa durante el transcursodel trabajo.

La recopilación de Información desembocará en un análisis donde se podránapreciar las tendencias existentes, especialmente aquellas relacionadas condesarrollo, estancamiento o retroceso, con lo que se puede efectuar undiagnóstico urbano o regional, según sea el caso. Es el equivalente a tener unaradiografía obtenida en un momento dado. Basado en dicha condición, sepueden efectuar las visiones apuntaladas en proyecciones o modelos sobre lasdiferentes posibilidades de evolución del área en estudio, según los añoshorizontes, antes de tomar una decisión sobre la selección de una de lasalternativas. Debería ser aquélla que dé cumplimiento a los Objetivos y Metasfijadas con anticipación. El conocimiento, producto de la Información, es vitalpara los actores del proceso y permite dar los pasos adecuados hacia la solución,ojalá concertada del problema entre manos.

La Información está interesada en medir los tipos de actividades que ocurren,en el o en los espacios y en los canales de comunicación que se conformanentre ellos. Para las Actividades de las personas se desea saber cuales y de quetipo son y para ello se mide su intensidad. Para los Espacios, se quiere identificardonde se encuentran y de que características son y para ello se miden los límitesy modelos de estructura donde ocurren.

Para los Canales de Transmisión se reconocen cuatro maneras diversas dedesplazamiento que se refieren a las personas (caminar a pie, en vehículo comoser auto, Metro u otro), la de los bienes materiales (distribución de combustibles,leche, correo, etc.), la de la energía (gas, electricidad, etc.) y la de la informaciónentregada por los Medios de Comunicación (diarios, revistas, televisión, impresos,etc.). Para todos ellos se mide el volumen, la frecuencia y la intensidad, de modode saber como se trasladan las personas, como se transfieren los bienes materiales,como se trasmite la información y como lo hace la energía, sea gas, eléctricau otra. Simultáneamente se desea saber sobre el cliente, sus valores y el o losproblemas que tiene, de modo que la recopilación de la Información respondaa la situación que se enfrenta.

Según B. White 63 se pueden reconocer tres tipos de Información, de las cualeslas dos primeras corresponden a Datos e Información propiamente tal. Datoses la información bruta, o sin procesar, por lo que será tarea del Planificadorhacerlo según le convenga, de acuerdo al trabajo entre manos o para aquéllainexistente o sin publicar, cuya utilización se requiere.

Es la que usualmente se encuentra en los censos, antes que el organismoencargado la haya procesado para su divulgación. La Información, por elcontrario, es aquélla procesada y evaluada por las instituciones oficiales, quienesla expresan en documentos, o por privados en informes que pueden ser o noser dados a conocer públicamente. A las dos anteriores se agregan la Opiniones,juicios emitidos por la autoridad pública o privada, o por algún director deempresa sobre un tema de su especialidad y con un conocimiento extraído deuno u otro de los dos tipos de informaciones mencionados

Las Opiniones llevan en si una carga personal o institucional, pues a veces tratande justificar alguna acción o algún paso que pretenden dar por lo que no sontotalmente neutras. De todos modos tienen validez porque adelantan elpensamiento de las personas que representan instituciones públicas o privadas,o la divulgación de situaciones que no siempre aparecen en las frías estadísticasy “están generadas por tres clases de información: la cognositiva, la efectivao emocional y aquella concernida con comportamiento pasado o intencionesde comportamiento”64. La actitud hacia un desarrollo puede estar condicionadapor las tres fuentes, de las cuales la primera, con su capacidad de conocer, seune a las otras dos de acuerdo a las experiencias personales o a actitudes quese hayan tenido previamente. Todo ello se pueda expresar en más de unaactitud, en conformidad a las circunstancias.

El conocimiento que proviene de la Información puede ser clasificado en cuatrocomponentes65, como se aprecia en la Figura Nº 1.30. El primero de loscomponentes corresponde al conocimiento local que las personas tienen sobreel barrio o un sector reducido de la ciudad y aunque contenga comentariosmuy restringidos o de menor validez, tienen un sentido del lugar. Es preferibleescucharlos para que se sientan partícipes del proceso de planificación. Elsegundo grupo, es el del conocimiento más especializado que pueden tenerlos profesionales o personas de mayor cultura que viven en la misma área y quelos propios Planificadores puedan tener al respecto. El tercero corresponde alconocimiento estratégico que emana de las directivas o autoridades relacionadascon escenarios futuros no ya de un área específica, sino más bien de una másextensa, como puede ser toda una comuna. El último se refiere a futurosdeseables y visiones compartidas que generan ideas y sugieren direcciones enlas cuales moverse para alcanzar los Objetivos y Metas.

Entre las dificultades que se debe considerar en esta fase del proceso está,

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obviamente, la falta de Información, la dificultad para obtenerla o la inseguridadque puede no ser del todo confiable. En dicho caso se deberá suplir dichacarencia por otros medios, tales como entrevistas, cuestionarios, talleres ocualquier método que sea práctico. Los cuestionarios deben ser diseñados concautela, en forma simple y comprensible para el nivel cultural de los entrevistados,para evitar errores de comprensión o confusiones, de modo que produzcanresultados en los cuales se pueda confiar. Se debe recordar que una vez emitidosno se puede volver atrás, por lo que hay que tener cuidado con la redacciónde las preguntas y ejecutar algunas muestras piloto, antes de una distribuciónmasiva.

La recopilación de la Información no es gratis pues hay gastos pecuniarios ytiempo ocupado, así como de credibilidad en lo que se entrega. Uno de los

mayores peligros consiste en recopilarla creyendo que a mayor cantidad elresultado será mejor. Hay mucho de verdad en ello, pero no siempre sucedede esa manera, pues por tratar de abarcar más, el proceso de planificaciónpuede extenderse innecesariamente e incluso detenerse, con lo que los posiblesbeneficios quedarían anulados parcial o totalmente. La Información en el términomás amplio, llena un rol crucial en el proceso de planificación. Debe serreconocido que su disponibilidad orientará y circunscribirá la naturaleza de losestudios que se pueden efectuar, la forma de la proposición final y la naturalezade cualquier tipo de control que se quiera recomendar.

PREDICCIONES Y MODELOS

Con la información recopilada y analizada se puede, entre otras cosas, efectuarun diagnóstico de la situación, desarrollar proyecciones a futuro y confeccionardiferentes tipos de modelos. A través de los medios disponibles se quiere entendery representar la conducta o el comportamiento del sistema en estudio a travésdel tiempo, primero en el pasado, luego en el presente y, posteriormente en elfuturo. De esa manera se puede captar el impacto que los diferentes tipos deacción han tenido, tienen o podrán tener en el territorio y representarlos enforma gráfica. Para ello se ocupan las Predicciones y los Modelos.

PREDICCIONES

Las Predicciones son herramientas que el Planificador utiliza para predecir elcomportamiento futuro del sistema o una parte del mismo. Se reconocen trestipos, los que son las Simples, las Analíticas y las de Población 66. Las Simplesestán conformadas por información limitada y generalmente extrapoladabasada en una serie de observaciones directas. Por ejemplo, el número depatentes de vehículos particulares que una comuna vendió en el pasado, lasque ha vendido en el presente año y a través de una proyección lineal, lo quese espera podría vender en el próximo o próximos años, variable utilizada en laconfección del presupuesto municipal.

Las Analíticas, dependen de información más detallada y en la cual el valorproyectado es usualmente el resultado derivado de proyecciones compuestaspor variables independientes. Si se utiliza el ejemplo anterior, el número depatentes de vehículos particulares posibles de vender en el futuro dependerádel número de habitantes, de los valores proyectados de ingreso por familia,del porcentaje de ocupación, de la cantidad de vehículos inscritos en la comuna,del precio de las patentes y otras consideraciones, lo que hace que la proyecciónsea mucho más compleja. Se desprende que la correlación de las diferentesobservaciones es importante, lo que entrega diversos tipos de causalidades. LaDeterminística, donde cada vez que A ocurre B también lo hace. A es, por lotanto, la causa de B. La Probabilística, donde cada vez que A ocurre, hay unaprobabilidad “p” para que B también lo haga. Con A existe una probabilidad“p” de que B ocurra. En tercer lugar, una Correlación, donde A ocurre enasociación con B. Dicha asociación puede medirse estadísticamente aunqueno exista una relación de causa y efecto entre ambas.

Las Analíticas son las predicciones que los Planificadores utilizan con mayorfrecuencia porque da opciones de rango y no una respuesta exacta, la quecon frecuencia puede estar equivocada, especialmente en proyecciones alargo plazo. A mayor distancia en años existe una mayor probabilidad de noacertar, al igual que si un gran número de variables se utilizan. La causalidadProbabilística es una donde el comportamiento humano puede ser afectadoen forma compleja por consideraciones de riesgo o causalidad, respecto delo anticipado 67, lo que la hace destacarse en forma prominente sobre las otrasen la investigación teórica.

Las predicciones de Población quizás constituyan uno de los aspectos, sino elaspecto, más importante en la determinación de cualquier plan futuro. Determinano solamente la cantidad de personas que un territorio determinado deberáalbergar en el año horizonte sino, que la de sus actividades, los espacios dondeéstas se llevarán a cabo y los canales de comunicación y de servicios que seprecisarán para su desempeño. Para ello los demógrafos utilizan varios métodos68,como ser, el Matemático y Gráfico, muy simple en esencia, que opera con losucedido en el pasado y se proyecta al futuro, sin tomar en cuenta loscomponentes de cambio. El del Empleo, basado en una relación de poblacióntotal, población económicamente activa, grupos de personas en las diferentesedades y población total. El de Proporción y Apropiación que expresa que larelación con los cambios experimentados en una pequeña área es una funciónde aquellos experimentados en un área mayor y éstos, a su vez, en una demayor dimensión. El de Migración y Crecimiento natural donde las variables semanejan en forma separada y el de Cohortes de Sobrevivientes, uno de tipoanalítico que permite el análisis independiente de los nacimientos, fallecimientosy migraciones por grupos de edades.

Así como existen proyecciones de población las hay también de tipo económico,las que son más difíciles de manejar, debido a las variables impredecibles quesuelen ocurrir, a veces en los mercados internacionales, por lo que hay quesuponer ciertas condiciones como es el valor promedio de la libra de cobre, oel del barril del petróleo. Su utilidad está enfocada hacia la confección delpresupuesto anual de la nación y a otros requerimientos en la toma de decisionesa nivel del gobierno central, especialmente utilizado por los sistemas deplanificación por mandato.

Entre las dificultades que se encuentra al trabajar con proyecciones está la falta

de información o la antigüedad de la misma. En Chile los Censos de Poblacióny Vivienda tienen lugar cada 10 años, por lo que al final de la década los datoscon que se trabaja pueden no ser tan exactos, puesto que las condicionesseguramente han cambiado. Asimismo, no toda la información es compatible,una con otra, al tener diferentes tipos de fuentes como son los censos sobreotras materias que se elaboran en diferentes períodos de tiempo, o al recopilarseen unidades territoriales que no tengan relación entre sí.

MODELOS

Una vez completadas las proyecciones individuales para actividades, espaciosy canales de comunicaciones y de servicio, se pondrá atención a la posibilidadde proyectar todo ello en conjunto y no en forma separada, unas de otras. Paraello se utilizan modelos, de modo de explorar bajo condiciones controladas unrango de posibilidades y respuestas al sistema que está bajo estudio, o seentienda con mayor claridad la situación actual o la del pasado 69. Los modelossirven para representar la realidad en forma escueta, por lo que se estructurancon información exógena, la que al ingresar al modelo propiamente tal, seconvierte en endógena. (Figura Nº 1.31) A su vez, ésta una vez procesadaemerge para entregar una respuesta, de allí su utilidad.

Un modelo es una representación simplificada de algún aspecto de la realidad

que reviste interés para tomar decisiones 70 , por lo que “es simplemente unadescripción sistemática pero precisa del sistema que aparentemente refleja sucomportamiento pasado y el cual puede, por tanto, ser usado con optimismopara predecir el futuro” 71. Los modelos se utilizan para entender y simplificarsituaciones difíciles o complejas pues “la relación entre forma y proceso en lapredicción del futuro y su entendimiento es crucial”72, para ser entendida conclaridad.

Al respecto, el Planificador deberá plantearse y contestarse algunas preguntasante de decidir sobre el o los modelos que utilizará. Debe saber que parte delsistema quiere modelar y la clase de modelos disponibles para dicho propósito.La respuesta a la primera pregunta dependerá del interés del profesional en eltema y lo que pretende averiguar al respecto, desde tener una visión de lascaracterísticas de una urbe en el pasado, o lo que usualmente se relaciona conlos aspectos espaciales de la distribución de población, sus actividades,especialmente las económicas y los canales de comunicación y de servicios ylas relaciones entre todos ellos, en el presente o su proyección al mañana. Parala segunda respuesta escogerá el modelo que le acomode al tipo de estudioque se está efectuando y que sea fácil de utilizar.

Los modelos, simples o complejos 73, se clasifican y se relacionan según seaprecia en la Figura Nº 1.32. Se pueden distinguir tres clases llamadas Descriptivos,Predictivos y Determinísticos o Prescriptivos.

Los Descriptivos, tal como su nombre lo indica, describen y tratan de recrearuna situación real, en la cual se está interesado, sea del pasado o del presente.Revelan mucho sobre la estructura del medio ambiente urbano y reducen laaparente complejidad del mundo observado a un lenguaje coherente y rigurosoaunque entendible. Dan cuenta de un panorama determinado en una fechadeterminada, por lo que son estáticos. Se construyen con un reducido númerode variables seleccionadas, a veces incluso una solamente, por lo que son microy con ello entregan una respuesta que permite aclarar una situación que puedeser compleja.

Los Predictivos son semejantes a los anteriores, excepto que se utilizan parapredecir el futuro. Se construyen por medio de variables condicionadas entresí por una causalidad, por ello son macro, dado que un cambio en una de ellasafectará de alguna manera a las otras. Esta relación de causa y efecto los hacetener un comportamiento dinámico y deben relacionarse con el factor tiempo,pues una predicción que no lo contemple carece de valor. Dependiendo delnivel del estudio, si es el caso de un Plan Regional, la dimensión del año horizontepuede extenderse por décadas, en cambio si lo es para un Plan Comunal lohará por años.

Los Prescriptivos o de Planificación generan un sinnúmero de alternativas futurasy las evalúan en conformidad a normas preestablecidas. Se diferencian con losPredictivos, por que ofrecen diferentes probabilidades de solución a través desimulaciones de lo que podría ser el futuro. Tienen una mirada hacia el mañana,aunque basada en la proyección de lo existente, pues tratan de cambiar losacontecimientos en una dirección específica, por lo que ofrecen diferentesprobabilidades de solución a través de situaciones de lo que podría ser el futuro.Necesariamente incorporan el método de predicción condicional, pero vanmás allá, pues los resultados son evaluados en función de los Objetivos 74. Seutilizan para tratar de alcanzar los Objetivos expresados con anterioridad bajociertos criterios. Están interesados por los efectos producidos en la relación dealternativas, por lo que reflejan la naturaleza probabilística que tienen o elenfoque probabilístico del sistema de planificación.

A los tres tipos de modelos citados se pueden agregar los Exploratorios 75 quepermiten apreciar otras realidades posibles bajo ciertas condiciones básicasque emanan del modelo Predictivo. Es una exploración, de allí su nombre, hastacierto punto especulat iva, aunque s i s temát ica, que pudiera

ofrecer una respuesta pos ible dentro de un margen lógico.

Se supone que los modelos representan, evalúan o describen un medio ambienteurbano limitado y sus actividades a través “de un conjunto de representacionessimbólicas”, cuya tarea se lleva a cabo por “la abstracción del fenómenourbano a formas simbólicas para relacionarlas entre si de un medio operacional,estructural y matemático”76. Pueden ser utilizados en la predicción, proyección,hipótesis de trabajo y toma de decisiones para probar consecuencias, alternativas,políticas y planes bajo consideración.

La Figura Nº 1.33 visualiza la relación que los modelos tienen con la realidad 77.Los cuatro tipos están conectados entre sí y con respecto al tiempo, desde elPasado y el Presente que se quiere entender y el Futuro que se quiere predeciry planificar.

Existe otra clasificación de los modelos que corresponde a los físicos y a losconceptuales. Ambos tienen que ver con los medios que se utilizan pararepresentar la realidad. (Figura Nº 1.34) Para los primeros se utilizan materialesiguales o semejantes para su representación, sea con un cambio de escala ono, llamados icónicos, o por una representación de las características físicas por

propiedades diferentes pero de acuerdo a ciertas reglas convenidas, nominadasanalógicas. Ambos utilizados por arquitectos al desarrollar maquetas, en elprimer caso, y planos en el segundo. Sin embargo, difícilmente representanprocesos pues son estáticos. En el modelo conceptual, las características estánrepresentadas por conceptos de lenguaje o de símbolos, donde la palabrahablada o escrita se utiliza, donde puede no haber claridad ni existen lascontradicciones. El uso de símbolos permite la descripción de la realidad y susrelaciones a través de operaciones matemáticas, con dos variantes como sonlas determinísticas y las probabilísticas 78. Las primeras entregan solamente unasolución y las segundas funcionan basadas en las leyes de probabilidades.

El diseño de un modelo (Figura Nº 1.35) implica algunas etapas que correspondena especificar las alternativas y programas que pueden ser escogidos79, predecirlas consecuencias de cada alternativa, calificarlas de acuerdo a un sistema yseleccionar aquella alternativa que tiene la calificación más alta 80. Implicala Definición del Problema, para efectuar a continuación una aproximación oFormulación Inicial y luego pasar a una Simulación. Con ella se puede efectuaruna experiencia piloto para probar el modelo, a raíz de la cual se produce unavariación del mismo y se hacen los ajustes del caso, con lo cual se puedeReformular, antes de poder utilizarlo en propiedad.

La necesidad de contar con modelos y utilizarlos en planificación es obvia, puesbajo condiciones controladas se pueden desarrollar los estudios que se requieren,sea del pasado, del presente o del futuro. La realidad es usualmente complejay en ocasiones difícil de analizar, por lo que la confección de un modelo ayudaa hacerlo a través de una simplificación que la represente. A ello se agrega elahorro en costos y en tiempo. Una de las ventajas de operar modelos, es la derecrear situaciones del pasado que de otro modo sería casi imposible de conocera cabalidad, a un costo relativamente bajo y en un tiempo breve. Otra es lade ofrecer opciones de solución a problemas actuales sin que sea necesarioimplementarlas en la realidad, con el consiguiente ahorro de recursos y con lareducción de posibilidades de equivocaciones

Entre los peligros que se encuentra al utilizar modelos está seleccionar uno queno sea el adecuado para el problema entre manos; el no contar con suficienteinformación o que ésta no sea fiable para poder alimentarlo, o caer en latentación de explorar numerosas acciones al confeccionar varios modelos enespera de una mejor respuesta, retrasando el proceso de planificación. Sinembargo, el diseñador de modelos “debe ser capaz de percibir situacionesrepetitivas temporales en los procesos de la vida urbana” 81 y, por lo tanto,evitarlas. El estudio de modelos y su uso ha pasado a ser un aspecto importanteen los estudios de planificación por la utilidad que prestan durante todo elproceso.

EVALUACIÓN

Distinguir y separar lo bueno de lo malo ha sido siempre una actividad humanamuy relacionada con la Evaluación. Es algo inherente a la persona dado quecon frecuencia se detiene para apreciar el resultado de algunas de las tareasque acometió y determinar si ésta tuvo un desarrollo presupuestado y un términoadecuado o no. En caso de ser negativo tratar de averiguar porque lo fue, demodo de no cometer el mismo error por segunda vez. Es vital para obtenereficiencia y para que en la práctica profesional, incluida la planificación, si sedesea que continúe mejorando, asegurarse que ésta sea evaluada de tiempoen tiempo.

Existen evaluaciones en diversas etapas del proceso de planificación pues cadavez que se recopila información, ésta es evaluada para determinar su utilidad;los Objetivos también lo son, como se verá más adelante y, debe ser utilizadapara seleccionar una propuesta entre las varias opciones presentadas yanalizadas. Una vez concluido el proceso, se puede efectuar una evaluacióndel mismo a posteriori para comprobar su funcionamiento y efectuarle algunosajustes menores. Esta fase, muy corriente en otros países, en Chile no lo es tanto,por lo que no existe una retro alimentación continua que mejore los proyectoscon una disminución de lo negativo.

Es necesario tener claridad sobre lo que se pretende evaluar. Por un lado podríaser el sistema en sí, o por otra parte el proceso urbano o un aspecto del mismo,o la metodología, o el resultado parcial o total una vez concluida la obra.Asimismo, si se hará por medio de un evaluador, miembro del mismo equipo opor uno externo, lo que tiene como ventaja contar con una opinión diferente.En todo caso, asegurarse que quien evalúa tenga una posición lo más neutraposible, de manera que sus sentimientos, o ideas preconcebidas no influyanmayormente en el resultado final y que tenga el conocimiento necesario parallevarlo adelante.

La naturaleza de la relación entre el o los analistas y aquellas personas quetoman decisiones también tendrá un impacto en la elección de la aproximación,así como en la estructura subsecuente. En este punto, se debe considerar elpropósito general de la evaluación, es decir si se hace para clarificar situacionesorientadas hacia las personas que deberán tomar decisiones, o por el contrario,debe producir una decisión 82. Una respuesta a dicha inquietud influirá en la

estructura del estudio de evaluación, tanto en términos de cómo se recoge lainformación y la redacción de las recomendaciones que se entregarán, comoen la relación a los roles designados para el análisis y la toma de decisiones.La etapa de Evaluación que a continuación se analiza es aquella donde variosproyectos alternativos se presentan y se hace necesario determinar cual deellos seguirá adelante. Por lo tanto se entenderá por evaluación cualquierproceso que busca ordenar preferencias y reconciliar objetivos con el propósitode seleccionar un proyecto entre varios 83 . Cinco técnicas han sido seleccionadasdebido a su relación directa con la planificación, aunque no son las únicas. Son:

COSTO-BENEFICIOEsta primera técnica (Figura Nº 1.36) presupone que el mejor plan, entre losanalizados, será aquel que entregue la mayor cantidad de beneficios con unmenor costo. Se desarrolló en Estados Unidos durante la década del treinta antela presentación de numerosas proposiciones de infraestructura, como parte dela política del New Deal del Presidente F.D. Roosevelt, para los cuales los recursoseran limitados. Hubo que buscar un mecanismo que los pudiera comparar enigualdad de condiciones antes de elegir uno para su desarrollo y construcción.

La mejor opción es el Plan C seguido por el Plan A, por lo que de acuerdo a lasconsideraciones previas se recomendaría al primero para su implementación.Aunque la técnica se orienta hacia los aspectos económicos, se relacionadirectamente con una gran variedad de proyectos urbanos o regionales entodos los niveles, tanto de gobierno como los de la empresa privada. Su utilidades manifiesta “al producir un marco útil para la identificación y clasificación delos asuntos cruciales los cuales aparecen a menudo a primera vista como unamalla impenetrable de factores en conflicto, determinaciones y aseveraciones”84.

El sistema está basado en la enumeración de todos los costos y beneficios queson medidos, lo que implica la cuantificación de las variables y su valoración,las que deberán ser idénticas para todos los proyectos que se comparan. Sepresupone que el mejor plan o proyecto será aquel que entregue la mayorcantidad de beneficios económicos con relación al menor costo. Al colocar lainformación en forma sistemática y en términos cuantitativos, donde es apropiado,provee a aquéllos que deben tomar decisiones con un conocimiento máscomprensivo e inteligente.

En caso que algún aspecto no se le puede adjudicar un valor económico, nopuede tomarse en cuenta, con lo que quedan descartados todos los quepueden tener o representar valores estéticos o de interés histórico, como seríala belleza de un paisaje, o la conservación de un edificio donde en el pasadoocurriera algún hecho trascendental en la historia del lugar. Significa omitir delanálisis todos los elementos no cuantificables, los que a veces pueden sercruciales.

Si se evalúan dos o más proyectos de vialidad y se escoge uno que mejorarálas condiciones de la carretera y, por ende el transporte, bajo los parámetrosdiscutidos, los beneficios que arroja el proyecto seleccionado son solamentepara los poseedores de vehículos que la utilizarán, por lo que los grupos que loscarecen no reciben beneficio alguno, excepto indirectamente al poder reducirsehipotéticamente los costos de transporte al traspasarse a ese sector de lapoblación, lo que no siempre ocurre, con lo que el valor de la mercadería ode los insumos podría bajar. El análisis de Costo-Beneficio, mientras se aproximaal problema en el nivel apropiado, está diseñado para proveer un criterio deinversión, en vez de un criterio para evaluar efectos de desarrollo, en el área enestudio sobre el cual el programa se centra.

HOJA DE PLANIFICACIÓN EQUILIBRADA

Esta técnica fue desarrollada por el Profesor Nathaniel Lichfield, 85 para tratarde corregir algunas de las críticas surgidas en torno al uso restringido que presentaCosto-Beneficio, al ignorar ciertos aspectos que pueden ser valiosos. (Figura Nº1.37)

El punto de partida de la técnica es la identificación de todos los gruposrelevantes de la comunidad que pueden ser afectados o quedar involucradosen el plan, de manera de saber quienes se beneficia y quienes no, clasificándolesen Productores y Consumidores. Se determinan los Objetivos para los gruposquedando, de todos modos, la medida de los costos y beneficios como partecrucial del análisis. Por ello se incluyen todos los elementos relevantes que dentrodel marco, se puedan o no medir en términos monetarios ($) u otro términonumérico cuantificable (M).

Todas las variables que se pueden reducir a valores económicos se anotan yaquéllas que se traducen a términos cuantificables, como ser metros cúbicosde gas, o litros de agua potable, también se incluyen. Las que no puedenclasificarse en una u otra columna se escriben como intangibles (i). La técnica

es una variación de la anterior que acepta dejar en términos económicos todaslas variables que se pueden tratar en dicha forma e incorpora otras manerasmás simples para aquéllas que pueden ser cuantificadas, pero no desdeña lasimponderables, las que por lo menos se reconocen y se incluyen, a los valoresestéticos.

Es una técnica que se la utiliza especialmente en la consideración de alternativaspara una misma área urbana o región, pues disgrega con facilidad la informacióny distingue ventajas y desventajas, en las diferentes alternativas para los diversosgrupos de población. Especifica claramente las presunciones, con lo que permitetomar decisiones con mayor rapidez. Sin embargo, presenta cierta complejidady los valores que el planificador adjudica en el peso de las variables pueden noser compartidos totalmente por otras personas o hacerlo a veces con dificultad.

MALLA DE OBTENCIÓN DE OBJETIVOS

Esta tercera técnica propuesta por M. Hill 86 tiene un sesgo pronunciado haciala definición de Objetivos, aunque también trata de enfrentar las críticas dirigidashacia las técnicas anteriores, como se aprecia en la Figura Nº 1.38.

En este tipo de evaluación existen cuatro aspectos diferentes a considerar 87

los que tienen que ver con la identificación de los Objetivos que se han asumido,los que a su vez motivan la formulación de políticas, luego la construcción deprogramas y proyectos y la observación de los efectos que emanan de unapolítica o programa, además de un juicio sobre si los efectos observadosverdaderamente representan progreso hacia los objetivos especificados y unofrecimiento de una explicación sobre si éstos se cumplieron o no. Las cuatroetapas están muy relacionadas entre sí y se suceden unas a otras, una vez quelos Objetivos han sido seleccionados, a través de la Malla de Obtención deObjetivos. Nuevamente la importancia de los Objetivos queda subrayada puesdeterminan en gran parte la orientación del proceso que en ese momento seinicia. Éstos se enumeran y describen para darles un valor relativo a cada uno,de modo que los más importantes tengan un mayor peso, una decisión queconlleva implicancias importantes.

En la Malla se reconocen diferentes grupos sociales y sus diversas apreciaciones,como podría ser el caso de los peatones versus los automovilistas, de maneraque se adjudican valores diferenciados. Obliga a aquéllos quienes deben decidir

a enumerar y a emitir juicios sobre el peso de cada uno de los Objetivosafectados por el Plan. Los enumera y describe, pero para ello se debe definirpreviamente la unidad de medida para cada uno de ellos, de modo de poderdarles el peso de acuerdo a su importancia; en esa forma los más importantespasan a tener un peso mayor y ese valor disminuye progresivamente, lo quesignifica que es necesario ponerse de acuerdo para elaborar una lista deObjetivos que vaya de mayor a menor rango, lo que en sí no es tarea fácil.

Los grupos afectados deben ser reconocidos como tales y éstos recibirán,asimismo, un valor de incidencia. El diseño de alternativas que satisfacen losObjetivos, tomará en cuenta el valor que se les ha dado previamente y a losgrupos identificados para, de ese modo, calcular el grado expresado en unaescala numérica que alcanza cada alternativa de planificación. En esa formase dará satisfacción a los objetivos sociales, diferenciados por grupos. Es unatécnica en la cual la participación ciudadana debe ser necesariamente altapara ser efectiva, por lo que unido a su complejidad y dificultad para entenderciertos pasos por parte de las personas la hacer ser menos utilizable por los

planificadores.

SISTEMA DE PLANIFICACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTO (PPBS)

Una de las técnicas actualmente en uso la desarrolló la Rand Corporation, apartir de la década del cincuenta para programas de gobierno a largo plazoy como una manera de mejorar la inversión de recursos. Se la conoce por PPBS,por sus siglas en inglés (Planning, Programming, Budgeting, System).

En términos económicos, presupuesto es “el proceso de sistematizar la relaciónentre gasto y recurso para dar cumplimiento a los objetivos planificados” 88.Dada la relación tan directa entre gasto y recursos financieros disponibles,necesariamente se debería tomar en cuenta los objetivos planteados conanterioridad y simultáneamente la manera de satisfacerlos. Sin embargo, nosiempre sucede al tener los aspectos factores financieros preponderancia sobrelos otros. La introducción del PPBS constituye “un esfuerzo del sistema doctrinalde presupuesto para ganar preponderancia sobre el sistema convencional delsistema de presupuesto” 89. En otras palabras, conforma un cuerpo teórico yun proceso de manejo alternativo que provee una opción viable a un sistemameramente financiero de presupuesto.

La fase inicial está constituida por la definición del problema que requieresolución en la etapa siguiente, por lo que es preciso dar testimonio respecto delos Objetivos básicos estratégicos. Éstos deben ser determinados y los mediosalternativos aislados, junto con la identificación de programas optativos que lossatisfagan, una estimación de costos de los programas alternativos y la mediciónde su efectividad, todo lo cual debe ser evaluado. En esa forma las guíasesenciales para la planificación se proveen en forma práctica. La tercera yúltima fase, la de la programación, corresponde a la selección de uno de ellossobre la base de conocer las decisiones alternativas de costos y beneficios delprograma, junto con las tareas específicas y demás detalles, tales como losrecursos requeridos para todo el período del programa, usualmente 5 años.

Entrega a quienes deben tomar decisiones una base de información más válidaal enfocarse en lo que el sistema se supone debe proveer dentro de un marcode perspectiva hasta el año horizonte, pero es una técnica compleja. Requiereabundante información, decisiones sobre los programas que se mantendrán en

el tiempo en forma independiente respecto de los cambios de gobierno, costosde inversión y operacionales y cuales sectores de la población se beneficiarán,pero tiene la ventaja de trascender más allá de los períodos de administracióngubernamental y obliga a definir ciertos programas que deben retenerse.

SISTEMA DE EVALUACIÓN MEDIO AMBIENTAL ESTRATÉGICO (SEMAE)

Constituye una de las últimas técnicas aparecidas, debido a la mayor importanciaque los aspectos del medio ambiente han adquirido. El SEMAE ha sido definidocomo “un proceso sistemático y comprensivo de evaluación de los impactosmedio ambientales, de políticas, planes o programas y sus alternativas, incluidosla preparación de un informe escrito sobre lo encontrado en dicha evaluacióny utilizando los resultados encontrados en decisiones públicamenteresponsables”90. Se centra menos que las anteriores técnicas en la planificaciónurbana aunque tiene importancia en la regional.

El SEMAE debe considerar cinco principios centrales que se refieren a pensar enel futuro, 91 como son el cuidado por el medio ambiente, equidad y sinceridad,calidad de vida y mayor participación. Posiblemente sea una de las manerasmás directa y efectiva para asegurar que las actividades humanas sean llevadasa cabo en un nivel donde el medio ambiente sea sustentable en el tiempo yque el sistema propuesto sea empleado efectivamente. En el caso de un áreadonde existe simultáneamente valores medios ambientales y patrimoniales elenfoque debe ser ligeramente diferente 92, como se aprecia en la Figura Nº1.39.

El corazón del modelo está conformado por cuatro factores quecorresponden a Necesidades, Conocimiento, Ubicación y Unidad, los queaparecen constantemente, aún cuando culturas diferentes pueden estarinvolucradas. Las Necesidades corresponden a aquellas vitales de sustentoaunque las de placer también están incluidas. El Conocimiento corresponde avalores de imagen y expectativas, mientras que la Ubicación son aquellas señalesque indican localización y orientación y que naturalmente son diferentes segúnsea la cultura. Finalmente, en la Unidad se requiere saber si los elementos delmedio ambiente están ensamblados en un esquema de tal manera que satisfacela necesidad Dos sub modelos correspondientes el primero a conceptos estéticosy el segundo al tiempo con una visión desde el pasado hacia el futuro se agreganpara explicar factores en la valorización por razones estéticas e imágenes

históricas, respectivamente. Un tercer sub modelo de evaluación es igualmenteagregado relacionado con la evaluación.

Para cada caso habrá que seleccionar el sistema de Evaluación que searequerido para el problema entre manos. Las técnicas descritas más arriba noson las únicas que se pueden utilizar pero son aquéllas muy ligadas a laplanificación territorial. Como se podrá comprender, la fase de la Evaluaciónno es una etapa sencilla, si se desea hacerla adecuadamente; es complejapues entran en juego valores económicos, intangibles, cuantificables yemocionales que algunas de las técnicas mencionadas tratan de una manerau otra de incorporar. Sin duda, las más sencillas y fáciles de operar son aquéllasque utilizan variables cuantificables, aún cuando no siempre se pueden reducirtodas a dichos valores, lo que indica que quizás no siempre puedan ser totalmenteaceptadas, al tratar con seres humanos con diversas ideas y emociones. Evaluaralternativas desde el punto de vista de cada persona afectada es unaimposibilidad, por lo que se hace necesario el agrupamiento de la comunidaden sectores lo más homogéneos posibles, lo que en si ya es un esfuerzo notable

Los ejemplos, analizados brevemente, corresponden a técnicas con métodosde escrutinio mixto, las que tienen funciones específicas y su uso se determinaráen cada caso. Todas ellas son de corto plazo, con excepción de PPBS, paraexaminar rápidamente acciones políticas y planes de desarrollo urbano oregionales alternativos, de modo de seleccionar uno. En el caso de planes amediano y largo plazo, existen otras técnicas, pues para el primer caso losmétodos bordean en lo racional en un contexto donde se podrá elegir algúntipo de acción estratégica dentro de una predicción normativa y exploratoria.En las de largo plazo, el método será más intuitivo dentro de una racionalidadque entregue una mirada global, por medio del uso de predicciones normativasy exploratorias. En todos ellos, los modelos y las simulaciones tienen un papelimportante, más preponderante en la medida que los plazos aumentan pueslas condiciones se hacen cada vez más inciertas.

Se puede concluir que para obtener una Evaluación significativa y de utilidadrequiere de un íntimo conocimiento de las muchas actividades que representa.Una aproximación, que trata de evaluar cada actividad separadamente porsu impacto en el sector, es más prometedora sobre otra que trata de determinarjustificaciones para el total del programa de desarrollo, conducido por análisisen niveles removidos del área del programa de impacto directo.

SELECCIÓN, DECISIÓN, OPTIMIZACIÓN, IMPLEMENTACIÓN Y CONTROL

SELECCIÓN Y DECISIÓN

Como se habrá entendido, existen durante el proceso de planificación, situacionesdonde se deben tomar decisiones. En general, son de responsabilidad del equipotécnico, aunque en la fase que se analiza lo son por las Autoridades. Es, portanto, una decisión política sobre la cual éstas deben responder ante laciudadanía. Entre los dilemas que enfrentan está el mayor o menor conocimientoque puedan tener sobre un proceso eminentemente técnico, sobre lainterpretación de los resultados, especialmente los de la fase de Evaluación,sobre las posibles consecuencias en el futuro, fruto de la decisión tomada ysobre los intereses particulares que tengan en caso de ser propietarios oinversionistas, o ejercer una actividad comercial en el área urbana donde actúancomo políticos.

La toma de decisiones, bajo cualquiera circunstancia, debe cumplir con ciertosrequisitos para que sea comprendida y acatada por los afectados, más aún enplanificación. En primer lugar debe existir un tipo de Comunicación que seahecha de tal manera que la persona o personas afectadas puedan darsecuenta y comprendan de lo que se trata. Es especialmente importante en elcaso de grupos sociales de bajo nivel cultural o con poca educación, dada lasdificultades que tienen para captar conceptos, a veces abstractos, o comprendertemas que no sean cotidianos y que van más allá de simples situaciones.

En segundo lugar, si existe una clara Identificación entre la entidad responsabley lo que está proponiendo, de manera que no haya desviación alguna o quese perciba que pueda existir. Si lo que se somete a los interesados es consistentecon los propósitos de la organización, sea pública o privada. En tercer lugar, sila Percepción que se tenga sobre la decisión que se ha tomado sea compatibleentre los intereses personales de los afectados y los de la institución, como untodo, al tener los primeros que ceder parte de sus privilegios a favor de unbeneficio comunitario. Finalmente, que se tenga confianza en la Capacidadde la institución para cumplir mental y físicamente con el Plan aprobado, darleel respaldo requerido en el tiempo establecido y de acuerdo con las condicionesestipuladas.

Una vez finalizada la etapa de Evaluación se seleccionará una de las

proposiciones analizadas y evaluadas. La fase de Decisión recae sobre lasAutoridades, quienes a la luz de las recomendaciones de los planificadores ycon conocimiento por parte del público, emitirán una opinión y decidirán. Esun aspecto dinámico del proceso y deben tomarse en cuenta las implicacionesque se pueden derivar, tanto en el corto como en el largo plazo. Sin embargo,al quedar la decisión en manos del grupo político, representado por la Autoridad,no siempre la recomendación técnica será completamente aceptada y podráser alterada en una u otra forma, lo que podría desvirtuar parcialmente elproceso de planificación en un momento importante. La opción que finalmentese seleccionará deberá ser aquélla que entregue satisfacción a los Objetivosy Metas propuestas inicialmente y beneficie al mayor número de personas, conel menor costo posible.

OPTIMIZACIÓN

Antes de ejecutar la proposición definitiva se debe entrar en la fase deOptimización. Ésta pretende maximizar los beneficios y reducir los inconvenientes,entre ellos los de los costos. De acuerdo a R. Bigwood, dos variable puedensurgir cuando: “hay efectos definidos, los que deben ser obtenidos. El problemaes hacerlo a través de la disminución de medios (usualmente costos)” y “losmedios (o costos) son dados y existe el problema de cómo maximizar losefectos”93. Por ello conviene clasificar las funciones urbanas especialmenteaquellas áreas de suelo urbano, que desde el punto de vista de los costos, tienenmayor valor agregado de características positivas y seleccionar de las numerosascombinaciones la que cumple con los Objetivos y Metas, en la mejor formaposible, es decir de una manera óptima. La aplicación de modelos deOptimización espacial en el manejo del crecimiento urbano surgió en la décadadel setenta con la idea de mejorar al máximo la planificación territorial, sujetaa las restricciones espaciales. Al ser de tipo estático y analítico son capaces deexplicar la expansión urbana aunque limitados en la habilidad para simular elcambio urbano.

La ligazón entre los Objetivos en el nivel regional y los del nivel local, a travésde un modelo de Optimización, ha sido ya utilizado 94. Con ello se puedenproducir realizaciones espaciales para acomodar el crecimiento de la poblaciónproyectada, incorporando los Objetivos de planificación de la escala regionalasociados con el desarrollo sustentable, junto con los factores de la escala localque influyen en la configuración espacial de la forma urbana. La etapa de

Optimización debe ser tomada en cuenta desde el principio del proceso deplanificación. Se procederá con dicho criterio, a través de todas las fases, demodo de estar seguro de haber incluido el máximo de hipótesis que puedendar satisfacción a los Objetivos y Metas.

El método de Optimización no está restringido a definir las mayores delimitacionesque la solución seleccionada previamente presenta. Por el contrario, pretendemejorar u optimizar los beneficios, incluidos los usos de suelo y extenderlos lomás posible, de modo de cubrir una amplia gama de personas. La mayor omenor intensidad en el uso de suelo repercutirá directamente en la solución,pues si el uso será menos intenso se requerirá mayor cantidad del mismo parala distribución de los elementos y actividades urbanas (viviendas, servicios,esparcimientos, circulaciones, etc.), lo que podría encarecer los costos deurbanización y la provisión de servicios. Si el uso de suelo fuese más intenso, serequerirá una menor cantidad del mismo con la consiguiente densificación yreducción de costos de urbanización. Las dos funciones se representan en laFigura Nº 1.40.

El gráfico 1.1 muestra como los costos bajan en la medida que la intensidadde su uso aumenta, mientras que en el 1.2 los costos de construcción aumentan,incluso con una acentuación semejante. La tercera figura demuestra el puntode inflexión “A” que señala el óptimo teórico donde los costos tanto de suelocomo de construcción encuentran el punto de equilibrio.

La intensidad en el uso del suelo está, en gran parte, determinada por lacapacidad de las redes de servicios públicos, incluidas las de vialidad y por laubicación de los predios. La solución de cuellos de botella o nudos queda sujetaa determinaciones parciales pues cada servicio de utilidad pública es autónomoy procede con criterios propios, que no siempre son los del área urbana enestudio tomada en conjunto, o por lo menos en grandes sectores de la misma.

Con el diseño y redacción del proyecto definitivo se entra en la fase final delproceso en sus aspectos teóricos y de estudio propiamente tal. Esta última etapadebe ser conocida y aprobada por la autoridad competente, de modo queel Plan pueda empezar a ser implementado.

IMPLEMENTACIÓN Y CONTROL

La Implementación recae generalmente en manos del sector privado, aúncuando en algunas ocasiones es la propia Autoridad la que origina la iniciativapara invertir en el Plan y sacarlo adelante, especialmente en aspectos que caenalgo fuera del ámbito privado, o que son de urgencia resolver. De ese modolentamente se va construyendo la ciudad de acuerdo al Plan y la ciudadaníapuede apreciar en la realidad el resultado de los estudios teóricos.

Al visualizar en tres dimensiones lo que hasta ese momento eran planos, dibujosy textos escritos puede producir ciertos efectos sobre las personas. Para algunos,puede ser la negación de lo que habían imaginado en el área urbana, o porlo menos en el sector donde habitan. Para otros, es una aceptación que traeconsigo como consecuencia la posible remodelación del barrio donde habitany del resto del área urbana. Las opiniones de unos y otros pueden ser canalizadashacia las autoridades aunque las posibilidades de enmienda son prácticamentenulas pues el instrumento de planificación tiene en Chile respaldo legal, peropodrían ser utilizadas a futuro cuando nuevamente se inicie un estudio para unamodificación del Plan existente.

Durante todo el proceso de planificación hay necesidad de efectuar controlesde diversa índole, para que las etapas se sucedan regularmente dentro de losplazos estipulados y sin que haya un excesivo dispendio de gastos, pues losrecursos son siempre limitados. Durante la fase de Implementación, el Controldebe ser aún más enérgico pues es en esta etapa donde el éxito o el fracasode la estrategia adoptada para el Plan aparecerá a la luz del día. Se debeasegurar que las acciones programadas se lleven a cabo como se concibierony en caso de dificultades imprevistas aparecidas en el terreno en el momentode ejecutar obras, poder introducir las modificaciones requeridas sin que sepierda la esencia del Plan.

COMENTARIO

El proceso de planificación es uno que ha evolucionado desde una concepciónmuy simple, algo estática, en sus primeras manifestaciones, hasta otra bastantemás compleja, dinámica y flexible. Desde un mínimo de fases hasta una mayorcantidad que cubren diferentes aspectos, en la medida que ha idoevolucionando y perfeccionándose. Muchas de ellas reconocibles, aunque endeterminadas circunstancias no lo pareciera, por lo menos a los ojos de los queobservan desde afuera quienes perciben una complejidad que está, a veces,fuera de su comprensión. Es una tarea eminentemente técnica aunque participade aspectos políticos e incorpora al público en forma limitada, instancias quepueden modificarla y conducirla por otros caminos, o por lo menos, influenciarlaen su desarrollo.

Para que el proceso pueda operar requiere de todo tipo de recursos, desde loslegales y administrativos hasta los humanos y económicos. Si no se los tiene, nopuede ser iniciado ni mantenerse en el tiempo para tener la continuidad quese requiere. Debido a que en ocasiones es un proceso extenso cuyos resultadosse pueden apreciar en plazos que a veces no son inmediatos, se requiere depaciencia y permanencia en el tiempo.

Varias fueron las fases del proceso de planificación contemporáneoseleccionadas y analizadas con cierto detalle para una mejor comprensión.Dos de ellas destacan por su importancia; en primer lugar la definición deObjetivos y Metas, debido a que encauzan el proceso desde los inicios y le danel tono a lo que se proseguirá más tarde. Es vital; quizás la más importante detodas. Es una que hay que definirla con cautela pues si los Objetivos sondemasiado ambiciosos podría ser imposible o casi imposible alcanzarlos. Si porel contrario, son muy simples se puede perder el entusiasmo y no hacer muchoesfuerzo para obtenerlos, con el consiguiente debilitamiento y desilusión porparte de los actores. La otra etapa que es crucial es la de la Información. Nopuede existir un desarrollo normal sin la cantidad de información que se requiere,la que además debe ser confiable, de lo contrario los resultados obtenidospodrán ser erróneos y conducir a situaciones negativas. Es una etapa en la cualse vieron algunos sistemas de ordenamiento para poder ser adecuadamenteutilizable.

Las demás fases analizadas corresponden a aquellas en las cuales los aspectos

técnicos predominan, con excepción de aquélla relacionada con la participacióndel público, pues ésta tiene un alto componente de disuasión y confrontacióndebido al carácter que posee. Es especialmente destacable la de la confecciónde Modelos cuya utilidad es manifiesta para un mejor entendimiento desituaciones complejas. Asimismo, la de Evaluación donde se requiere de unarigurosidad para obtener un resultado aconsejable sobre el cual se puede tomaruna decisión que permita elegir una solución entre las distintas que se ofrecen.Ésta posee un alto componente de discusión sobre la manera de enfocarla,debido a sus características.

Las etapas analizadas pueden desarrollarse en diferente orden del aquí tratado,de acuerdo a las circunstancias. Incluso algunas pueden reducirse en importanciao agregarse otras que se considere son necesarias para el proyecto entre manos.Lo que es importante es que se integren en una estructura lógica y cohesiva.Cada una que se agregue significa un aumento en los costos y una extensiónen el tiempo.

SEGUNDA PARTE

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN CHILE

SEGUNDA PARTE

EL SISTEMA CHILENO DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

El sistema chileno de planificación territorial tuvo un comienzo balbuceante,hacia el primer cuarto del siglo veinte, concentrándose en problemas de índolemenor, aunque con la intención de mejorar la condición urbana de las comunas,protegerlas de la especulación del suelo y de los fenómenos naturales, o aquellosproducidos por el ser humano. Desde esos modestos comienzos ha evolucionadohasta llegar a ser un sistema complejo que abarca diversos niveles de planificación,95 y que involucra principalmente al sector público aunque el privado lo hacepero en menor escala.

El actual sistema imperante en el país se desenvuelve bajo dos responsabilidadesdiferentes: por una parte, las de iniciativa del gobierno central y, por otra, lasque se inician en el gobierno comunal, tal como se aprecia en la Figura Nº 2.1.

La estructura administrativa del gobierno central es una vertical que se iniciacon el Presidente de la República y se trasmite hasta el nivel Provincial, al ser losIntendentes Regionales y Gobernadores Provinciales, funcionarios de confianzadel Primer Mandatario. Asimismo, los equipos técnicos están conformados porla SEREMI del MINVU cuyo jefe superior es el Ministro respectivo, también deconfianza del Presidente. En cambio, el nivel de planificación municipal es unohorizontal que se desenvuelve íntegramente en cada comuna, excepto en laetapas finales de aprobación, cuando intervienen otros organismos, como severá más adelante.

Aún cuando hay aparentemente una separación completa entre laresponsabilidad del gobierno central y la del gobierno comunal en lo que a laplanificación territorial se refiere, no es del todo efectiva. La segunda quedasubordinada a la primera para los efectos de la aprobación de los instrumentosde planificación, e incluso el Director de Obras Municipales depende del Ministeriode la Vivienda y Urbanismo, a pesar de ser nombrado por el Alcalde, con loque la ingerencia de un sistema en el otro es alta.

La Figura 2.1 muestra como la participación que legalmente se le permite alpúblico sólo se puede ejercer en el nivel inferior y aún así en forma restringida,lo que se discutirá posteriormente. La única posibilidad de hacerlo en los otrosescalones, es indirectamente a través de los representantes de la comunidad,es decir senadores y diputados, para el nivel nacional, consejeros regionalespara el nivel regional, lo que no siempre ocurre pues deben darse las condicionespara que cualesquiera persona tenga acceso a dichas instancias. El nivelprovincial y el intercomunal carecen de algún tipo de cuerpo colectivo querepresente a los habitantes, aunque sea en forma indirecta.

La planificación urbana en Chile tiene por objeto encauzar un proceso decontrol sobre el desarrollo de las ciudades, con el fin de ordenarlas espacialmente,ofrecer oportunidades de inversión, por medio de proyectos, cuidar sus recursos,proteger el bien común y hacer la vida de las personas más llevadera y segura,aunque últimamente han aparecido críticas debido a los resultados obtenidosy el fracaso de algunos proyectos de envergadura96. A través de un sistemaestructurado y estratégico97 se lleva adelante el que se inicia con el estudio delos instrumentos de planificación y se desarrolla en el tiempo, a través de variasetapas que culminan con la construcción de obras urbanas oarquitectónicas,(Figura 2.2) las que a su vez influyen en el próximo estudio de

un nuevo Plan.

La legislación existente en el país indica que la planificación urbana se efectuará“en cuatro niveles de acción que corresponden a cuatro tipos de área, nacional,regional, intercomunal y comunal” 98 .La Figura Nº 2.1 contiene un quinto nivelde planificación, el provincial, por lo que la legislación está atrasada en eserespecto. Dicho nivel se estableció posteriormente al elaborarse el Plan Provincialde Chacabuco, aprobado en 1997, al comprobarse la necesidad de contarcon un instrumento que legislara sobre la expansión al norte de la metrópolis deSantiago.

Los niveles de planificación e incluso la construcción están afectos, asimismo,a la Ley Nº 19.300 del año 1994, sobre Bases Generales del Medio Ambiente que“ordena someter al Sistema de Impacto Ambiental a los Planes de Desarrollourbano, Planes Intercomunales, Planes Reguladores Comunales, proyectosindustriales e inmobiliarios que los modifiquen o que se ejecuten en zonasdeclaradas latentes o saturadas” 99. Nuevamente el nivel provincial no estáconsiderado por haberse dictado la ley con tres años de anterioridad al estudioy aprobación del primer Plan Provincial, pero no significa que quede excluidode la obl igación de someterse, asimismo, a la ley N° 19.300.

Los dos últimos niveles son los que acumulan mayor número de estudios y dondeexiste mayor experiencia, a pesar que en los últimos años han tenido relevanciaplanes en el nivel provincial y algunos regionales. No existe en el nivel nacionalun plan que cubra la totalidad del territorio como algunos países tienen, a pesarque el DFL 458 de 1976 que modificó la Ley General de Urbanismo yConstrucciones ya manifestaba en el artículo 29 que “corresponderá al Ministeriode la Vivienda y Urbanismo la planificación urbana a nivel nacional” y “a travésde la Ordenanza General de la presente Ley establecer las normas específicaspara los estudios, revisión, aprobación y modificaciones de los instrumentoslegales a través de los cuales se aplique la planificación urbana en los nivelesantes señalados”100. La falta de un plan nacional de desarrollo para la totalidaddel territorio, es una anomalía que se hace sentir en la falta de coordinaciónentre las diferentes instituciones que regulan el uso del suelo urbano o rural, quecontrola funciones urbanas, de estructura vial y obras sanitarias, de vialidad ytransporte, de telecomunicaciones, de preservación del paisaje y protecciónde la vida silvestre, entre otras. Lo más cercano que hubo al respecto fue laelaboración por parte del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo de la PolíticaNaciona l de Desar ro l lo U rbano1 0 1 , actua lmente derogada.

El artículo Nº 31 establece la planificación regional, el cual manifiesta que ésta“se realizará por medio de un plan de desarrollo regional urbano que fijará losroles de los centros urbanos, sus áreas de influencia recíproca, relacionesgravitacionales, metas de crecimiento, etc.”, mientras que el siguiente artículoindica que lo “será de acuerdo a las políticas regionales de desarrollo socio-económico” 102. Tal como está expresada la redacción, no constituye un tipode planificación integral pues se concentra exclusivamente en las áreas urbanas,muchas veces cubiertas por otros instrumentos de planificación. En cambioomite todo el resto del territorio regional, con lo que se pierde una oportunidadde contar con un instrumento que verdaderamente vele por el desarrollo deuna región, con lo que se podría darle una orientación a las inversiones y unacoordinación a las actividades, de modo de reforzar los aspectos positivos ycorregir anomalías detectadas.

La planificación urbana intercomunal, según el artículo Nº 34, será “aquélla queregula el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunasque, por sus relaciones se integran en una unidad urbana” y “cuando dichaunidad sobrepase los 500.000 habitantes le corresponderá la categoría de áreametropolitana, para los efectos de su planificación” 103 . En este nivel, uno de

más complejos, se aprecia el gran vacío que existe en su estructura legal yadministrativa, pues no hay una cabeza política para guiar el proceso y tampocose incluye legalmente la participación del público, lo que lo debilitaconsiderablemente, aunque sea uno de los instrumentos de planificación másimportante y, en la medida que la población urbana aumente más intercomunasaccederán a dicha instancia.

El nivel inmediatamente inferior al intercomunal es el comunal. Se entenderápor planificación comunal “aquélla que promueve el desarrollo del territoriocomunal, en especial de sus centros poblados, en concordancia con las metasregionales de desarrollo económico-social”104. En otras palabras, una comunano se puede abstraer de las directivas regionales, así como tampoco de laplanificación de la totalidad de su territorio, aunque el énfasis se ponga en lasáreas urbanas. En el caso de comunas mediterráneas no hay duda alguna queel estudio las cubrirá totalmente, pero para aquéllas que tienen áreas ruralesles es más complejo cumplir con la norma, aunque es necesario que lo hagan.La carencia de un plan regional vuelve a hacerse presente pues el desarrollocomunal no debería quedar aislado de lo que sucede en su área de influencia.

En el caso del nivel comunal, deberán contar con un Plan Regulador Comunal(PRC): “a) las comunas que estén sujetas a la planificación urbana-regional ourbana intercomunal; b) todos aquellos centros poblados de una comuna quetengan más de 7.000 habitantes o más; c) aquellos centros poblados de unacomuna que sean afectados por una destrucción total o parcial y d) aquellosque la SEREMI del MINVU respectiva disponga mediante resolución”105. Laexigencia de extender a un mayor número de comunas para que cuenten conun PRC, es entendible en los casos de quedar afectas por sistemas o fenómenosnaturales, o provocados por el ser humano y aconsejable en los casos bajo laletra d). En esta situación, la SEREMI podrá encargarse del estudio del instrumentode planificación, especialmente en el caso de comunas que no cuenten conla infraestructura técnica o los recursos para hacerlo directamente por lo queuna vez ejecutado por la SEREMI se enviará a la Municipalidad respectiva parasus comentarios y su posterior tramitación de acuerdo al procedimiento usual.

LEGISLACIÓN

A raíz del terremoto de Talca de 1928 y debido a numerosos siniestros,especialmente incendios, se generó un movimiento ciudadano para contarcon una legislación, inexistente hasta el momento, que protegiera la vida delas personas y los bienes inmuebles. Un año más tarde se dicta la Ley Nº 4.563,la que fue seguida por otras disposiciones legales, tal como se resume en laFigura Nº 2.3.

El período señalado estructura el sistema nacional de planificación en el país,aunque con posterioridad se hayan ejecutado algunas reformas y modificaciones,

la más importante de todas es la incorporación de lo relacionado con el medioambiente. Cabe señalar que solamente la ley de 1929 fue la única discutida yaprobada a través del Congreso Nacional. El resto de la legislación, aunquedestacable, ha sido producto de estados de excepción y emanada directamentede la Presidencia de la República. Todo ello ha significado que el sistemanacional de planificación se amplió y modificó, a través del tiempo para llegara lo que conocemos, con total ausencia de una discusión más amplia que pudohaber incorporado otros conceptos. Con posterioridad al año 1976 ha habidomodificaciones y se han agregado otras disposiciones legales, que no modificansustancialmente la estructura legal que rige en el país.

Existe una larga trayectoria en materias legales relacionadas con urbanismo,relación muy simple en un comienzo para tornarse más compleja con el pasode los años. Desde los inicios se entregó la potestad de iniciar, desarrollar ycontrolar el proceso de planificación a los gobiernos locales del país, por lo quehubo que crear y organizar las Direcciones de Obras Municipales (DOM). Conposterioridad el fisco, a través de los Ministerios, también asumió parte de dicharesponsabilidad. Las DOM debieron, asimismo, hacerse cargo de los controlesde edificación de trabajos iniciadas por los particulares, con lo que consiguieronun notable mejoramiento en el diseño arquitectónico y construcción y, por ende,mayor seguridad en los edificios ante sismos y otros peligros. Paralelamente sedio nacimiento a los Colegios Profesionales106 con la obligatoriedad dearquitectos, ingenieros civiles y constructores civiles de enrolarse, como unamanera de contar con profesionales idóneos y hacerlos más responsables porsus actuaciones. Con posterioridad dicha obligación se derogó para convertirlosen Asociaciones Gremiales voluntarias, situación vigente en el presente.

Fuera de lo anterior, existen en Chile varias disposiciones legales que tieneningerencia en el proceso de planificación y que por razones ajenas al mismose han tenido que dictar, con repercusiones importantes e imprevistas. Así, porejemplo, el Decreto Ley Nº 3.516 de 1980, autorizó a los propietarios de terrenosrurales a subdividirlos libremente, lo que dio origen a los loteos de parcelasagrícolas, al permitir hacerlo en superficies no menores de 5.000 m2 o mediahectárea, con un mínimo de urbanización. Dicha legislación contravinoespecíficamente el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones(LGUC) que establece que en las áreas rurales no existen más construccionesque las de carácter agrícola y que “fuera de los límites urbanos establecidos enlos Planes Reguladores no será permitido abrir calles, subdividir para formar

ni levantar construcciones, salvo que fueran necesarias para la explotaciónagrícola del inmueble, o para las viviendas del propietario del mismo y sustrabajadores, o de viviendas sociales de hasta un valor de 1.000 UF que cuentencon los requisitos para obtener el subsidio del Estado”107. En esa forma, fuerade los límites urbanos o fuera del área que abarcan los instrumentos deplanificación se ha autorizado un tipo de subdivisión del suelo que tiene másbien un carácter urbano que agrícola.

Aún cuando el citado artículo 55 está impidiendo que la urbanización vaya másallá de los límites fijados por el respectivo instrumento de planificación, por otraparte deja abierta la puerta para que se puedan levantar viviendas de tiposocial de bajo costo. Con ello se consigue que el inversionista privado si lo deseay aún el gobierno de turno a través del MINVU o de alguna de sus instituciones,implantar poblaciones en lugares donde quizás no sea conveniente hacerlo. Enuna forma indirecta se ha llevado un proceso que es estrictamente urbano ybajo controles de diversa índole al área rural y con un mínimo de supervisión.

Los propietarios de un predio ubicado en suelo rural pueden subdividirlo con laconfección de un plano de subdivisión el cual debe ser aprobado por el ServicioAgrícola y Ganadero (SAG) del Ministerio de Agricultura y luego de lo cual sepuede inscribir en el Conservador de Bienes Raíces. Finalizado estos trámites, elpropietario puede enajenar los lotes resultantes de la subdivisión a terceros. 108

En todo el proceso, el municipio respectivo queda oficialmente marginado eignorante de lo que sucede en el territorio bajo su administración y, por tanto,no puede exigir obras de urbanización. Solamente cuando los nuevos propietariosingresan expedientes de construcción, la DOM está en condiciones de controlarsolamente el proyecto de diseño arquitectónico y de construcción, pero no elde loteo, el cual pudo haber sido aprobado con condiciones mínimas deurbanización.

En algunos casos se ha podido rectificar parcialmente dicha anomalía, comoen el Plan Provincial de Chacabuco, aprobado en 1997 y el Plan Provincial deMelipilla y Talagante y Comunas de Buin y Maipo, aprobado en 2006, dado quela subdivisión agrícola mínima para ambos casos se fijó en 4 Ha.109. Sin embargo,con toda probabilidad gran parte del área rural incorporada en dichosinstrumentos de planificación ya se habría subdividido en gran parte conanterioridad, aunque no se hubiere materializado a la fecha de la modificaciónlegal, cosa que puede ocurrir en cualquier momento.

SISTEMA DE APROBACIÓN DE INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN

Para los efectos de entender el proceso de aprobación de instrumentos deplanificación se seleccionaron dos casos; uno de responsabilidad del gobiernocentral que corresponde a los Planes Intercomunales o Metropolitanos y elsegundo caso al de un Plan Regulador Comunal del gobierno local. Ambostipos son los que más abundan y, por lo tanto, existe mayor experiencia sobrelos mismos. Los planes tienen el carácter vinculante y corresponden a normasjurídicas complementarias de las leyes de urbanismo que se elaboran de manerade ordenar el territorio, sin tomar en cuenta situaciones particulares 110. Sonejemplos ilustrativos de como se da inicio a la gestión administrativa hasta elmomento cuando los instrumentos de planificación quedan aprobados y listospara ser implentados.

PLANES REGULADORES COMUNALES 111

Las comunas siguen siendo responsables de los Planes Reguladores Comunales(PRC), además de los Planes Seccionales (PS) y de Límite Urbano (PLU), unaresponsabilidad importante que les permite tener una imagen objetivo de laporción urbana de su territorio, en anticipación a su desarrollo. Sin embargo, laaprobación de dichos instrumentos de planificación se ha vuelto una marañacompleja en la que participan varias autoridades del gobierno central, comose analiza a continuación.

La confección de un nuevo PRC, o la modificación de uno existente, al igualque la aprobación de un PS es igual en lo que a trámites se refiere, lo que nodebiera ser. La legislación no reconoce la diferencia entre los que abarcan latotalidad de la parte urbana de la comuna y su futura ampliación, en caso depoder hacerse, y los que comprenden sólo un estudio restringido sobre unaparte de la misma. Es indudable que la situación tendría que ser diferente loque facilitaría el estudio de los PS, dado que de ese modo se propendría aconcentrarse en la solución de problemas puntuales con mayor profundidadque los de una visión más general atiende. Las modificaciones a los PRC tendránque ser informadas, según el artículo Nº 45 de la LGUC, a los vecinos sobre lascaracterísticas del instrumento de planificación, pero la Municipalidad podráobviar algunos trámites respecto a la información que se da a ellos cuando las

modificaciones no sean contrarias a los preceptos emanados de la propia leyy su reglamento 112 , lo que parcialmente constituye un al ivio.

El proceso de iniciar un estudio de un nuevo PRC o modificar uno existente seinicia cuando el Alcalde y el Concejo Comunal (CC) acuerdan hacerlo. Es unadecisión política, tal como lo indica B. McLoughlin, puesto que no se podría darcomienzo al estudio técnico si las autoridades comunales no decidieran dar elprimer paso, pues debe ser avalado con la adjudicación de recursos,especialmente económicos, para ser llevado a cabo y que se precisarán en eltiempo que dure el trabajo. Significa que la autoridad local le otorga respaldoy considera que pasa a ser una prioridad para la comuna.

El responsable técnico para el estudio es el Director de Obras (DdO) aunque enocasiones se puede llamar a una propuesta pública o privada para contratarla tarea a urbanistas externos a la institución. Existe también la opción de contarcon los servicios de un consultor externo que trabaje en conjunto con el personalmunicipal, en caso de no tener éstos la capacidad de hacerlo, o por su cuentapara algunos aspectos específicos como podría ser una proyección de poblacióno uno sobre economía urbana. En cualesquiera de las opciones elegidas el DdOno puede rescindir la responsabilidad que la legislación le otorga y deberá, deun modo u otro, involucrarse. La posibilidad de contar con profesionales ajenosal Municipio es conveniente cuando el DdO no tiene mucho entendimiento dela disciplina urbana, especialmente sobre consecuencias que se verán en elfuturo producto de ciertas decisiones tomadas con anterioridad. En muchoscasos los funcionarios municipales que trabajarán en el área de urbanismo, nola han tenido en su formación universitaria, o incluso posteriormente en cursosalusivos de la especialidad, lo que los deja en un mal pie. Un urbanista venidode fuera puede aportar ideas nuevas o considerar alternativas diferentes queinicialmente no se había pensado.

La etapa que sigue es la del estudio propiamente tal del instrumento deplanificación, la que culmina con la confección de un anteproyecto, el cualcontiene una proposición de lo que podría ser el área urbana comunal y suexpansión, en caso de poder hacerse, en un futuro próximo según sea el añohorizonte de la proposición. El anteproyecto y el proyecto de un PRC consta decuatro documentos, a saber: a) “Memoria Explicativa, con los antecedentesdemográficos, socio-economicos y técnicos que sirvieron para las proposiciones,objetivos y metas y prioridades; b) Factibilidad de Agua y Alcantarillado para

113 Amador Brieva y Lionel Bastías,Ordenanza General de Urbanismo yConstrucciones, Editorial Jurídica deChile, Santiago, 2007, pp. 43-44.

114 Comisión Nacional del MedioAmbiente, "Reglamento de Evaluacióndel Sistema de Impacto Ambiental",Diario Oficial del 7.12.02., CONAMA,Santiago, sin fecha, pp. 10-13.

115 Amador Brieva y Lionel Bastías,op. cit., Ordenanza, 2007, p. 74-75.

garantizar que el crecimiento urbano proyectado cuente con dichos servicios;c) Ordenanza Local con las disposiciones reglamentarias y d) Planos que expresengráficamente los usos de suelo, alturas de edificación, zonificaciones, vialidad,límite urbano” 113 y otras exigencias que se desee agregar. Todos ellos constituyenun sólo cuerpo legal, el cual debe ser aprobado por el Alcalde y el CC. Unacopia del mismo deberá ser enviada a la Corporación Nacional del MedioAmbiente (CONAMA) para su evaluación, en conformidad a la Ley Nº 19.300de Bases Generales del Medio Ambiente. Ésta solamente evalúa los aspectosrelacionados con Flora y Fauna, Aire, Agua, Suelo, Vialidad y Medio SocioConstruido, lo que deja fuera lo relacionado con impacto urbano, con excepciónde los dos últimos acápites, donde marginalmente se acerca a dicho concepto.Es en el Reglamento del Sistema de Impacto Ambiental donde se especifica enel Título I, Disposiciones Generales, artículos g) y h) con más detalle bajo lascuales se establecen disposiciones que rigen para el caso del desarrollo urbano114.

Aunque la oportunidad de participar por parte del público es más favorableque en el caso del sistema de planificación territorial, existe un malestar por eldeterioro negativo que algunos proyectos producen en las urbes, como son lasconcesiones de carreteras o de túneles, cuyas salidas no empalmanadecuadamente con la red vial local y otros, los que no están incluidos en losPlanes Reguladores respectivos. El alto costo de un Estudio de Impacto Ambientalobliga muchas veces a que se sustituya por una Declaración de ImpactoAmbiental, trasladando el problema a los privados o entidades fiscales a realizarestos estudios una vez que el PRC entre en vigor.

El CC deberá informar a los vecinos y a las organizaciones legalmente constituidasque estén involucradas, acerca de las principales características del instrumentode planificación territorial propuesto, así como realizar una o más audienciaspúblicas en los barrios para exponer el proyecto. Asimismo, deberá consultar laopinión del Consejo Económico-Social comunal, expresamente citado para talefecto, y con posterioridad a las audiencias públicas, exponerlo al públicodurante 30 días en un lugar seleccionado por la Municipalidad, previa publicaciónde avisos informativos en dos semanas diferentes en el diario de mayor circulaciónde la comuna o mediante avisos radiales, o en forma de comunicación masivamás habitual, con detalles del local de exhibición y horas de visita, entre otros115.Si se desea se pueden agregar otros antecedentes destinados a aclarar dudas,aunque no es lo corriente.

105132

Cualquiera persona, residente o no en la comuna, tiene derecho a visitar laexhibición y comentar sobre lo que le parezca pertinente. Si alguno de los cuatrodocumentos previamente indicados no está disponible, es causal suficientepara declarar la etapa como inválida, aunque se hayan agregado otrosantecedentes que puedan servir como respaldo o para aclarar las decisionessobre diseño urbano. Vencido el plazo de 30 días, los interesados podrán formularúnicamente por escrito, en carta dirigida al Alcalde, observaciones fundadashasta 15 días después de cerrada la exhibición. Nuevamente “se consultará ala comunidad, por medio de una nueva audiencia pública y se citará al ConsejoEconómico-Social donde se presentará un informe que sintetice las observacionesrecibidas” 116.

El hecho de obligar a entregar comentarios por escrito, aunque sea unadisposición entendible, inhibe a algunas personas a hacerlo, dada su menorcapacidad literaria o dificultades para esgrimir un argumento valedero quepueda hacer modificar alguna disposición o proposición de diseño.

La exhibición del instrumento de planificación es una etapa muy importante entodo el proceso ya que es una opción que tiene el público para conocer el PRCdurante un tiempo prolongado y efectuar las críticas del caso. Vale la penadestacar que para la mayoría de las personas les es difícil entender lo que tienenfrente a su vista, pues tanto lo escrito como los gráficos están expresados enlenguaje técnico, por lo que se requiere de una dosis de imaginación parapercatarse como será la imagen tridimensional futura de la comuna. Para elloes preciso relacionar al menos dos de los cuatro documentos expuestos. LosPlanos están dibujados en dos dimensiones pero deben leerse en conjunto conla Ordenanza Local que representa la tercera dimensión. Se facilitaría lacomprensión si la Municipalidad dispusiera una persona que pudiera explicary traducir a los asistentes los posibles resultados que se esperan y agregar unamaqueta, aunque fuera virtual. Con ello se entregaría una visión más precisade lo que se espera, será la parte urbana de la comuna.

Una vez terminada la exposición y recibidos los comentarios, el Alcalde deberápresentar el proyecto para la aprobación por el CC, junto con las observacionesque le hayan hecho llegar los interesados. Éste se pronunciará sobre lasproposiciones y, en caso de aprobarse, cautelará que éstas no impliquen nuevosgravámenes o afectaciones desconocidas por la comunidad 117. Quizás aquídebiera darse una nueva oportunidad al público para comprobar el resultado

de las observaciones y apreciar el proyecto en una etapa más avanzada,aunque se corre el peligro que se vuelvan a hacer nuevos comentarios.

A partir de ese momento, el control del proceso pasa de ser un asunto meramentecomunal a uno donde intervienen otras autoridades. El proyecto aprobado y,resuelta la evaluación ambiental, debe enviarse con todos sus antecedentesa la SEREMI del MINVU para su revisión y emisión de un informe sobre sus aspectostécnicos, dentro de un plazo de sesenta días. Dicho organismo debe velar porel cumplimiento de todas las disposiciones de tipo técnico y administrativo queel MINVU haya dictado al respecto, con la LGUC y la OGUC, además de nocontravenir con el Plan Regulador Intercomunal (PRI) o Plan ReguladorMetropolitano (PRM), en caso de existir uno, fuera de otras materias como serel uso de los colores oficiales, escala de los Planos, etc.

En caso de no existir un PRI o un PRM, el informe de la SEREMI se remitirá alGobierno Regional (GR), con copia al Municipio. Si el informe es favorable elPRC será promulgado por Decreto Alcaldicio, pero si es negativo, se remitirá almunicipio para su corrección. Se supone que la etapa corresponde a unarevisión técnica pero pueden existir observaciones por interpretaciones diferentessobre algún aspecto, o incumplimiento de alguna cláusula administrativa olegal, en cuyo caso los antecedentes se devuelven a la Municipalidad respectivapara su enmienda. Una vez que las observaciones son subsanadas retornannuevamente a la SEREMI, lo que permite aprobar el PRC.

La SEREMI remite el PRC, recién aprobado, al GR para un nuevo trámite deaprobación. El GR es presidido por el Intendente Regional (IR), quien es un entepolítico nombrado por el Presidente, el que preside la discusión y análisis de losdocumentos sobre los cuales los Consejeros Regionales se han impuesto, demanera de estar informados sobre el futuro de la Comuna. Sin embargo, notodos ellos pueden tener conocimientos sobre planificación y urbanismo pero,de todos modos deben pronunciarse sobre dichas materias. En algunos casosse han debido contratar los servicios externos de profesionales con ampliaexperiencia para que los asesore, aunque no es lo habitual.

El pronunciamiento que el GR debe hacer sobre el PRC se “hará sobre la basedel informe técnico de la SEREMI. Si el informe fuese desfavorable, el Consejosólo podrá aprobar el proyecto mediante acuerdo fundado” 118. Una vezaprobado el instrumento de planificación será promulgado por el IR y los actos

administrativos deberá publicarse en el Diario Oficial (DO) con la respectivaOrdenanza, previa toma de razón por parte de la Contraloría General de laRepública (CGR). En algunos casos ha sido esta última institución la que haefectuado observaciones que han obligado a más de una Municipalidad a unnuevo ajuste del plan para satisfacerlas.

La publicación en el DO de la aprobación del PRC incluye el día a partir delcual éste entra legalmente en vigencia. Solamente desde dicha fecha setransforma en un documento oficial y puede ser utilizado finalmente como uninstrumento de planificación, apto para guiar el desarrollo urbano de la comuna.La fecha desde la cual empieza a regir el nuevo instrumento de planificaciónno invalida totalmente la vida del PRC antiguo pues aquellos anteproyectosaprobados bajo dicho instrumento de planificación pueden seguir existiendopor un período de tiempo. En esa forma un anteproyecto aprobado y pagadoslos derechos correspondientes, incluso pocos días antes que el nuevo PRCempiece a actuar, tiene un año de plazo para confeccionar el proyecto dearquitectura definitivo. Sometido a la consideración de la DOM y una vezaprobado por ella, lo que incluye el pago de los derechos correspondientes, elsolicitante obtiene a su vez un nuevo plazo de hasta 3 años, ante de iniciarobras. En otras palabras, la vida útil de un proyecto puede extenderse por unlargo período de tiempo, bajo una concepción tridimensional urbana ycondiciones específicas que desaparecieron con anterioridad, lo que indudabletrae consigo la molestia de los vecinos que se ven sobrepasados por una normaque consideraron permis iva y que fue reemplazada por otra.

PLANES REGULADORES INTERCOMUNALES O METROPOLITANOS

El nombre de uno u otro es indiferente para los efectos de la tramitación yaprobación. Los Planes Reguladores Intercomunales (PRI) o Metropolitanos (PRM)son de responsabilidad del gobierno central y, a diferencia de los comunales,inician su estudio, sea para una modificación de uno existente o para uno nuevoen caso de una intercomuna que por su complejidad merezca tenerlo, en laSEREMI del MINVU. Ésta se encarga de hacerlo con sus propios recursos humanosy económicos, aunque asimismo puede entregarlo a consultores privados, através del algún mecanismo, usualmente por medio de una propuesta pública.

A diferencia de un PRC el PRI o PRM consta de tres documentos, a saber: a)“Memoria Explicativa” que “contendrá los objetivos, metas y programas de

acción”; b) “Ordenanza” que “contendrá las disposiciones reglamentariaspertinentes” y c) “Planos” que “expresen gráficamente las disposiciones sobrezonificación general, equipamiento, relaciones viales, áreas de desarrolloprioritario, límites de extensión urbana, densidades, etc.” 119. Los tres documentosconstituyen un sólo cuerpo legal.

Existen tres grandes diferencias entre los PRC y los PRI o PRM pues los primerosson estudiados y desarrollados exclusivamente para una comuna por la DOMrespectiva, mientras que los segundos lo son por la SEREMI MINVU para un mínimode dos comunas y prácticamente sin intervención de las afectadas cubriendoun territorio más amplio y complejo. En segundo lugar la participación del públicoestá legalmente contemplada en los PRC, en cambio para los Intercomunaleso Metropolitanos no existe, con lo que se margina a todo el público de tenerla oportunidad de emitir comentarios sobre el estudio. De haber participaciónse debe a la buena voluntad del responsable del estudio, aunque la SEREMIdeberá obtener la opinión de los municipios afectados, los que tienen un plazode 60 días para pronunciarse. Vencido el plazo se considera aprobada laproposición si no hay observaciones. Asimismo, puede consultar con algunasinstituciones fiscales que estime conveniente 120 y, a veces, a grupos selectivoscomo pueden ser a Asociaciones Gremiales, pero no a la ciudadanía, lo queparece una anomalía puesto que en última instancia es la que va a tener queconvivir con las consecuencias de decisiones tomadas institucionalmente.

Terminado el estudio y recogidas las escasas opiniones, la SEREMI puede completarel proyecto propiamente tal, constituido por los tres documentos ya mencionados.Una vez concluido inicia el largo recorrido, semejante al de los PRC el queempieza en el GR para continuar con la CGR y culminar con la publicación enel DO, donde se indica la fecha desde la cual empieza a regir. Una vez publicadoel texto de la aprobación de un PRI o un PRM empieza a producirse un efectoque trae consecuencias en las comunas afectadas, pues las disposiciones delnuevo instrumento de planificación pasan a ser obligatorias y se incorporaránen el instrumento de planificación vigente. En caso de la elaboración de unnuevo PRC o de un PS, deberá incorporarse como tal con lo que el nivelintercomunal o metropolitano influye directamente en el nivel comunal. Seentenderán incorporados a éstos como modificaciones, lo que puede hacervariar en aspectos importantes el Plan Regulador existente en alguna de lasrespectivas comunas cubiertas por el Plan Intercomunal o Metropolitano y lasobliga a enfrentar nuevos gastos derivados de la adopción de las disposiciones

recién dictadas. Para los habitantes, éstos solamente vienen a ver los resultadosprácticos cuando las primeras obras empiezan a materializarse en cada comuna.

Otra discrepancia importante se refiere a la autoridad política, pues el nivelintercomunal o metropolitano carece de una, la que la deja acéfala encircunstancias que por su complejidad la debiera tener, mientras que por elcontrario, ésta existe por mandato popular en el nivel comunal, permitiendouna orientación hacia el fin al cual se desea llegar y para controlar el procesode planificación en todas sus fases.

COMENTARIO

Como se habrá podido apreciar, el sistema de aprobación de instrumentos deplanificación en Chile es sumamente engorroso, complejo y con una participaciónde una gran cantidad de autoridades las que tienen puntos de vista diferentes,por lo que al ser sometido un PRC, un PRI o un PRM a la aprobación de todasellas, se hace imposible que no suceda lo que actualmente ocurre. El problemaha suscitado muchas críticas por parte de los inversionistas y autoridadescomunales, lo que es comprensible, pero también por otros autores 121 quienesasí lo han manifestado.

Es corriente que el estudio técnico tenga una duración de 12 a 18 meses y enla tramitación de las diversas aprobaciones se ocupe un tiempo mucho mayor,a veces sobre los 5 años, como ha sucedido con municipios del Gran Santiago.Por ello, las comunas quedan huérfanas de orientación urbana en su desarrollo,pues no pueden contar con un instrumento de planificación aprobado y envigencia que las guíe. En caso de no contar con uno, o continuar utilizando elantiguo, como las comunas de reciente creación que no lo tienen aún, deberánutilizar el de la comuna madre, que puede no les acomode, si ésta cuenta conuno. El carecer de tal norma, en etapas importantes o cruciales en su desarrolloperjudica a los vecinos, a las autoridades y a los inversionistas. Si por el contrario,se trata de una modificación del instrumento existente, lo comuna seguirácontando con aquél que se desea se cambie y que probablemente produzcaefectos negativos sobre el territorio comunal, lo que no debiera suceder.

El que la aprobación de un PRC sea un trámite excesivamente largo, no siemprees culpa de las autoridades del gobierno central y otras que lo revisan. Ciertoque no todas disponen de plazos fijos para hacerlo, pero es usual verificar quepor negligencia municipal no se puede dar curso a la tramitacióncorrespondiente. A menudo es la propia Municipalidad que comete errores deprocedimiento, como no exhibir al público los cuatro documentos requeridos,o enviar legajos incompletos, extendiendo innecesariamente el período deaprobación.

El costo en recursos humanos y económicos es muy alto, tanto para el Municipiocomo para las demás instituciones, al tener que destinar funcionarios durantelargos períodos de tiempo a revisar y comentar una y otra vez sobre un mismo

documento, en lugar de destinar esos esfuerzos a producir estudios técnicosque complementen el instrumento de planificación. El costo en dinero para unacomuna de escasos ingresos puede ser una limitación importante, por lo queen ocasiones es la propia SEREMI la que debe ayudarla, sea pagandodirectamente los honorarios de los consultores privados, o entregando planimetríabásica, fotografías aéreas u otro material técnico e incluso ejecutandodirectamente el estudio. En vista de lo que sucede es entendible que las comunassean reacias a acometer nuevos estudios y traten de mantener el que tienenpor el máximo de tiempo posible, salvo que la presión de los residentes porcambiarlo sea muy severa.

El público no puede tomar parte en los PRI o en los PRM y sólo en forma restringidaen los PRC, oportunidad que no siempre se aprovecha a cabalidad. No esrecomendable que en el caso de los dos primeros se mantengala situaciónvigente y se amplíen las oportunidades para los segundos, dado que la experienciademuestra que hay reacciones negativas por parte de los vecinos por el productofinal urbano que están recibiendo, considerado de mala calidad o inapropiado.Por ello acusan a la autoridad que les queda más cercana, es decir la municipalcontra la cual emprenden acciones legales que pueden llegar a los tribunalesde justicia.

Es especialmente incómodo para la comunidad ver aparecer proyectos dearquitectura que en su entendimiento no podrían ser construidos, puesto quese habían aprobado bajo un instrumento de planificación que habría caducadoo modificado su potestad al ser reemplazado por otro de reciente data. Conla publicación de un PRC en el DO, automáticamente debieran caducar todosaquellos anteproyectos, aunque estuviesen aprobados pero no iniciados, dadoque la situación legal cambia y sobretodo el espíritu del nuevo PRC puede sertotalmente diferente en el sector donde se había presentado el anteproyectooriginalmente. Si hubiese voluntad para canalizar la energía de los vecinos yotros interesados en diferentes etapas del proceso de estudio y aprobación delos PRC, se podrían evitar situaciones perjudiciales y, a su vez, generar elconsiguiente mejoramiento del medio ambiente urbano nacional.

El nivel de planificación comunal es uno de los más relevantes, sino el másimportante, ya que su expresión a través del estudio de sus instrumentos, permiteel desarrollo de las ciudades chilenas, en concordancia con las metas socioeconómicas regionales, junto con el reconocimiento y mantenimiento de la

diversidad de cada una de las urbes y la posibilidad de entregar a sus habitanteslas condiciones para que la vida familiar y de los barrios sea lo mejor posible.Es, por tanto, indispensable abocarse a una revisión del actual sistema deaprobación de los PRC y de los PRI o PRM, de modo de contar con uno mástransparente y eficiente que cuente con una amplia colaboración y respaldodel público desde sus inicios.

PALABRAS FINALES

PALABRAS FINALES

La publicación analizó, en la primera parte, el proceso teórico de la planificaciónurbana y regional en su evolución desde las concepciones clásicas a las máscontemporáneas y con cierto detalle, las fases más importantes en las cualesésta se desglosa, aunque no siempre se dará la estructura del proceso en laforma que se ha presentado. En algunos casos se pondrá más énfasis en ciertasetapas y en otras ocasiones algunas de ellas pueden reducirse considerablementeo incluso agregarse otras. Está claro que el proceso de planificación, tal comose desarrolló en el siglo XX, varió desde un sistema simple y rígido, en la cualcada fase era seguida por la siguiente hasta completar el ciclo, con escasasposibilidades de volver atrás, por otro totalmente diferente. Este último permiteretornos a veces en una ocasión y a veces en varias, de modo de constituirseen un sistema flexible, continuo, con un mayor número de etapas y adaptablesegún las circunstancias. Se observa, asimismo, como aspectos relacionadosinicialmente con la economía y posteriormente con la ecología y el medioambiente han, de un modo u otro, ingresado también al sistema de planificaciónterritorial.

En la segunda parte del trabajo, se discutió la evolución histórica de la legislaciónchilena relacionada con planificación y como ésta fue abriéndose paso parapermitir que diferentes niveles tuviesen cabida. Chile puede exhibir una granexperiencia continua en esta materia a partir de 1929 en adelante, mantenidaa través del tiempo y reforzada por las diversas instituciones que toman parteen el proceso de planificación, aunque leyes dictadas en otros ámbitos hantenido repercusión en el territorio.

A continuación se analizó la situación del sistema de planificación imperanteen el país, según recaiga la responsabilidad en el gobierno central o en elgobierno comunal, con las ingerencias anotadas que el primero tiene sobre elsegundo, lo que le impide a éste último ser completamente autónomo. Tambiénse puso énfasis en entender el proceso de aprobación de los instrumentos deplanificación comunales e intercomunales o metropolitanos, lo que constituyeuna situación que debe ser corregida a corto plazo, pues en ambos casos laparticipación de varios organismos hace que la aprobación de dichos instrumentosde planificación se transforme en un ejercicio donde la parte administrativaimpera sobre la técnica, lo que es una anomalía.

En ese sentido, el rol de algunas de las autoridades debiera reducirse e inclusoeliminarse para agilizar el proceso. En el caso de los PRC, la revisión por la SEREMIdel MINVU y la COREMA no debieran existir, con lo que la Municipalidad podríaenviar el plan definitivo directamente al GR para su revisión y ulterior aprobación.Eso no significa que el medio ambiente quedaría obviado pues la aprobaciónse daría a través de los proyectos, los que por su magnitud merecieran seranalizados y aprobados por la COREMA. Con ello se conseguiría que los vecinospudieran tener una oportunidad para participar, de acuerdo a la Ley de Basesdel Medio Ambiente, con lo que quedarían más satisfechos al saber que nohabría proyectos cuyo impacto en sus barrios fuera tan detrimentes.

Otro aspecto que conviene revisar es la participación del público. No es posiblecontinuar aceptando que las opciones que existen, en el caso de los PRC, esténrelacionada con instancias donde se presentan proyectos en avanzadas etapasde elaboración. El público debiera tener la opción de participar en la formulaciónde Objetivos y Metas para dar la orientación del plan y, más tarde, en unasegunda exposición pública cuando el proyecto definitivo esté confeccionado,antes de ser aprobado por el Alcalde y el CC. Los PRI y los PRM también deberíantener oportunidades abiertas para la participación del público, el que estátotalmente a oscuras respecto de estudios que se desarrollan dentro de laintercomuna donde habita y trabaja.

Es de esperar que la publicación que se entrega al público general constituyaun aporte, en particular para todos aquellos estudiantes de urbanismo y a otrosinteresados en el tema urbano. No son muchos los estudios que ven la luz deldía relacionados con la materia y que permitan, a través de un texto de fácillectura, acceder a un mejor entendimiento sobre los aspectos técnicos de laplanificación territorial y la forma como lo urbano y lo regional se han organizadoen el país, lo que permite destacar las ventajas y problemas que el sistemachileno posee.

La experiencia chilena en materias de planificación no deja de ser importante y es probable que en un futuro próximo continúe evolucionando, según sevayan detectanto nuevas necesidades de planificación urbano regional.

INDICES DE NOMBRES

Y

REFERENCIAS

ÍNDICE DE NOMBRES

A

Acción 22Actos Ejecutivos 56Actos Operativos 56Agua 105Ahumada, Jorge 13Aire 105Alcalde 96, 104, 105, 106, 117Analíticas 65, 66Antiguo Testamento 7Arnstein, S. 50Asociaciones Gremiales 101, 108Aspiraciones 45Atlántico 7Australia 7Autoridad 36, 37, 39, 43, 49, 50, 51, 52, 59, 84, 85, 87, 109Auzelle, Robert 20Análisis Atento 19

B

Bardet, Gastón 18Bases Generales del Medio Ambiente 97, 105Bigwood, Richard 85

C

Canales de Transmisión 61Capacidad 84Censo de Población y Vivienda 67Chadwick, George 13, 25, 26Chile 7, 9, 42, 47, 48, 67, 74, 87, 96, 101, 111, 116Cibernética 26Ciclo de vida de un proyecto 43Circulación 56Cliente 45Cohorte de Sobrevivientes 66Colaboración Conjunta 51Colegios Profesionales 101Comisión de Objetvios Nacionales 40Composición Urbana 33Comunicación 84Comuna 107Comunidad 36, 37, 39, 47, 52, 53Concejo Comunal (CC) 104, 105, 106, 117Congreso Nacional 101Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna (CIAM) 56Conocimiento 81Consejeros Regionales 107Consejo Económico Social 105, 106Consejo Regional 107

Conservador de Bienes Raíces 102Consumidores 77Consulta 51Contraloría General de la República (CGR) 108, 109Control 88Correlación 65Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) 49Corporación Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) 105Corporación Regional del Medio Ambiente (COREMA) 105, 117Costo - Beneficio 75, 76, 77

D

Datos 61Decisión 85De Saint Simon, Henry 8, 18Declaración de Impacto Ambiental 105Decreto Alcaldicio 107Decreto Ley N° 3516 de 1980 101DFL N° 458 de 1976 98Definición de Objetivos 28Determinística 65Determinísticos o Preescriptivos 68Descriptivos 68, 69Deseos 45Diario Oficial (DO) 107, 108, 109, 112Dirección de Obras Municipales (DOM) 96, 101, 102, 108, 109Director de Obras Municipales (DdO) 104Diseño 27Doxiadis, Constantino 58

E

Ecología 28Empleo 66Entendimiento 27Esparcimiento 56Escuela de Arquitectura 7Espacios 61Estados Unidos 19, 75Estructura 57Estudio de Impacto Ambiental 105Estudios Preliminares 21Evaluación 9, 24, 43, 74, 75, 83, 84, 90Evaluación de las Alternativas 22Exploratorios 69Examen Atento 19

F

Fase de Inversión 43Fase de Operación 43Fase de Preinversión 43Factibilidad de Agua y Alcantarillado 104

Fijación de Programas 42Flora y Fauna 105Fowke, R. y Prasad, D. 32Francia 8, 18Friedman, John 48Futuro 69

G

Geddes, Patrick 17, 19, 55, 56Gobernadores Provinciales 96Gobierno Regional 107, 109, 117Grado de Poder Ciudadano 50Grado de Señal Simbólica 50Gran Bretaña 22Grilla CIAM 56Grilla Ekística 57Gran Santiago 109Grilla de Lacaze 33Grundy, K., McAllen, I.y Naude, S. 30

H

Habitación o Vivienda 56Hall, Peter 23, 24Hechos Directivos 56Hill, Morris 78Hoja de Planificación Equilibrada 77

I

Implementación 87Implementación y Control 87Identeficación 84Información 9, 60, 61, 62, 63, 89Intendentes Regionales (IR) 96, 107

L

Lacaze, Jean Paul 33, 50, 51Larousse 8Latinoamérica 8Ley N° 19300 de 1994 97, 105Ley N° 4563 de 1929 100Ley de Bases del Medio Ambiente 117Ley General de Urbanismo y Construcciones de 1988 (LGUC) 98, 101, 103, 107Lichfield, Nathaniel 77Longman 14Lugar, Trabajo, Gente 55Lynch, Kevin 28, 29

M

Malla de Obtención de Objetivos 78,79

Matemático y Gráfico 66Mc Loughlin, J. Brian 22, 35, 104Medio Socio Construido 105Medios de comunicación 37, 39, 61Memoria Explicativa Comunal 104, 105Memoria Explicativa Intercomunal o Metropolitan 108Metas 22, 24, 40, 41, 46Métodos 31Migración y crecimiento 66Miller, G. Gallantery, E. y Pribram, K. 13Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (MINVU) 96, 98, 99, 101, 106, 108, 117Modelo de Planificación Estratégica de Ciudades 85Modelos 65More, Tomás 7Municipalidad 99, 103, 106, 107, 108, 111, 117Municipio 66Mumford, Lewis 19, 21, 47

N

Naturaleza 57Necesidades 45, 81New Deal 75Nivel Provincial 96Nula participación 50

O

Objetivos 22, 23, 24, 31, 40, 41, 42, 43, 46, 69, 74, 77, 78, 79, 80, 85, 89Objetivos y Metas 9, 28, 40, 43, 44, 45, 47, 51, 53, 54, 61, 62, 85, 87, 89, 117Objetivos, Metas y Programas 41, 49Optimización 53, 85, 86Opiniones 62Ordenanza Local 105, 106, 108Ordenanza Intercomunal o Metropolitana 108Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) 47, 98, 107Otava, Francisco 13Oxford 13

P

Participación del Público 9Patrimonio Histórico 56Pensamientos Reflectantes 56Percepción 84Peski, Wojciech 29Plan 19, 20, 21, 22, 43, 47, 50, 51, 79, 84, 87, 88, 96Plan Comunal 69Plan de Desarrollo 46Plan Director 20Plan Regional 69Plan Intercomunal (PRI) o Metropolitano (PRM) 108, 109, 112Plan Provincial 97Plan Provincial de Chacabuco 1997 97, 102

Plan Provincial de Melipilla y Comunas de Buin y Maipo 2006 102Plan Regulador Comunal (PRC) 97, 107, 108, 109, 111, 112, 113Plan Regulador Intercomunal (PRI) 95, 96, 97, 98, 99, 101Plan Regulador Metropolitano (PRM) 107, 108, 109, 111, 112, 113Planes de Límite Urbano (PLU) 103Planes de Desarrollo Urbano 85Planes Reguladores Comunales e Intercomunales 103Planes Reguladores Comunales 97, 104, 106, 109Planes Seccionales (PS) 103, 109Planificación Estratégica 33Planos 105, 107, 108Planificador 43, 44, 60, 61, 65, 66, 68Población 65, 66Poder Delegado 50Poëte, Marcel 18Política Nacional de Desarrollo Urbano 98Políticas 28, 31PPBS 83Predicciones 65Presidencia de la República 101Presidente de la República 96, 107Presidente Eisenhower 40Presidente Roosvelt 75Primer Mandatario 96Probabilística 65Productores 77Profesionales 35, 37, 39, 52, 53, 54, 59Programas 41, 42Proporción y Apropiación 66Provincial 97Proyección y Modelos 9

R

Rand Corporation 80Raposo Moyano, Alfonso 42Readaptación 20, 47Recolección de los datos 28Redes 57, 58Reglamento del Sistema de Impacto Ambiental 105Renacimiento 7Reparto de Peritaje 52Revisión 22

S

San Francisco, Estados Unidos 15Santiago 97Secretaría Regional Ministerial (SEREMI) 96, 99, 107, 108, 109, 112, 117Selección 24Selección, Decisión, Optimización, Implementación y Control 84Ser Humano 57Ser Humano, Pieza, Vivienda 57Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) 101

Siglo XIX 8, 17Siglo XX 8, 17Simples 65Sistema de Evaluación Medio 61mbiental Estratégico (SEMAE) 74, 81Sistema de Impacto Ambiental 97Sistema de Planificación 47Sistema de Planificación, Programación y Presupuesto (PPBS) 80Sistema Chileno de Planificación Territorial 95Sociedad 57Suelo 105Sykes, J.B. 13

T

Talca 100Trabajo 56

U

Ubicación 81Unidad 81Urbanismo de Gestión 33Urbanismo de la Comunicación 33Urbanismo Participativo 33

V

Vialidad 105Vivienda 57

W

White, Brenda 59Wilson, Alan 26

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ÍNDICE DE ILUSTRACIONES

FIGURA N° DESCRIPCIÓN PÁGINA

1.1 Sistema Geddes 171.2 Sistema Bardet 181.3 Sistema Mumford 191.4 Sistema Auzelle 201.5 Sistema McLoughlin 231.6 Sistema Hall 241.7 iSstema Chadwick 251.8 Sistema Wilson 271.9 Sistema Lynch 291.10 Sistema Peski 301.11 Proceso de Planificación 311.12 Sistema Fowkes y Prasad 321.13 Sistema de análisis de urbanismo 331.14 Relación entre actores y medios de comunicación 351.15 Actores 361.16 La relación cliente - consultor 381.17 Proceso de Objetivos, Metas y Programas 411.18 Proceso de Objetivos, Metas, Programas y Proyectos 421.19 Ciclo de vida de un proyecto 431.20 Formulación de objetivos y metas 441.21 Conflicto entre niveles de planificación 451.22 Interrelaciones entre estilos de planificación 481.23 Escala de participación pública 501.24 Grados de participación 511.25 Diagrama Geddes 551.26 Grilla CIAM 571.27 Grilla Ekística 581.28 Sistema de información 591.29 Flujos de información entre los diversos niveles 60

de planificación1.30 Red de conocimiento y desarrollo sustentable 631.31 Diagrama esquemático de las relaciones de un 67

modelo1.32 Tipos de modelos y su relación 681.33 Relación de los modelos con el tiempo 701.34 Modelos de planificación y diseño urbano 711.35 Diseño de un modelo 721.36 Análisis Costo - Beneficio 751.37 Hoja de Planificación Equilibrada 771.38 Malla de Obtención de Objetivos 791.39 Un modelo de evaluación ambiental 821.40 Funciones de Optimización 862.1 El sistema nacional de planificación territorial, 95

niveles y responsabilidades2.2 Modelo de planificación estratégica de ciudades 972.3 Síntesis histórica de la legislación chilena sobre 100

urbanismo y construcciones para el período 1929-1976

AGRADECIMIENTOS

Quiero agradecer a Loreto Guzmán, Master en Salud, mi Ayudante de muchosaños, quien fue la que leyó por primera vez este manuscrito y comentó sobreel mismo. Asimismo al Profesor Alfonso Raposo, Director del Centro de EstudiosArquitectónicos, Urbanísticos y del Paisaje (CEAUP), y al profesor Walter Folch,Arquitecto y Director de la Esuela de Arquitectura de la Universidad Central, pordarle curso al trabajo y a la Profesora Eliana Israel, Arquitecta y Decana de laFacultad de Arquitectura, Urbanismo y Paisaje, por su constante apoyo. ALeonardo Cortés, arquitecto asistente del CEAUP, por su paciencia en enmendartodas las correcciones.

Santiago Ortúzar Larraín.

El Comité Editorial de la Facultad expresa su satisfacción de poder publicar alarquitecto Santiago Ortúzar, a través de este libro, y destaca la labor de sueditor, el arquitecto Leonardo Cortés Estay y la colaboración de Natalia ContrerasQuiroz y Verónica Saud Casanova en el armado gráfico.

Comité Editorial Facultar de Arquitectura, Urbanismo y Paisaje

Universidad Central de Chile