INFORME FINAL
LECCIONES APRENDIDAS DEL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DEL PLAN DE
ORDENAMIENTO DEPARTAMENTAL territorial “PODT”
Fuente: Adaptado de Berdegué, et al. 2000.
Situ
acio
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icia
l
• Se describe lo que eldepartamento tiene enOT - antes de laintervención
Pro
ceso
de
Inte
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ón
• Qué se hizo(actividades)
• Cuándo lo hizo(tiempos)
• Quién lo hizo (actores)
• Cómo lo hizo (método)
• Con qué lo hizo(medios y costos)
Situ
acio
n F
inal • Cómo se compara la
actual situación con lasituación inicial
• Cuáles son losbeneficios tangibles eintangibles
Situación inicial Contexto del proceso de
PODT
Proceso de
intervención del
PODT
Situación final Logros y retos del proceso de
PODT
LECCIONES APRENDIDAS
¿Que volvería hacer y que no haría en?:
- Articulación interinstitucional - Funcionamiento de CROT, - Análisis multi-actor - Articulación de políticas nacionales y regionales - Dialogo para generación de acuerdos - Desarrollo de capacidades del recurso humano de la gobernación
1. Situación inicial: Contexto del proceso de PODT
La atención puesta al Plan de Ordenamiento Departamental Territorial -PODT- inició con la
creación de la Comisión de Ordenamiento Territorial del Departamento del Caquetá -
CDOTC-, dando cumplimiento a la Ley 1454 de 2011, mediante Ordenanza 040 de 2012,
con el liderazgo de la Secretaría de Planeación y de las TIC (TIC: Tecnologías de la
Información y las telecomunicaciones) del Departamento.
La Gobernación del Caquetá inicio el proceso, mediante contrato TT-ARD-CCE-514-00581-
13-C-251, en asocio con CORPOAMAZONIA, la Unidad Especial para la Consolidación
Territorial, Colombia Responde, USAID, la Fundación AVINA, donde contrató a la ONG
MISIÓN VERDE AMAZONIA para realizar la "Formulación de los lineamientos generales
de ordenamiento territorial para el Departamento del Caquetá” en el contexto de la Ley
388 de 1997, el Decreto 3600 de 2007 y la ley 1454 de 2011, y demás normatividad vigente,
el cual sirvió como insumo para la planificación y gestión de los municipios.
En este sentido, el proceso de construcción colectiva del POTD tuvo su primer resultado
con el documento técnico de soporte de las Directrices de ordenamiento territorial para
el departamento del Caquetá y sus entidades territoriales abarcando los ámbitos:
Político-administrativo, económico productivo, socio cultural, gestión y prospectiva
territorial, donde conto con la participación de actores internacionales, nacionales,
regionales y locales, como; Agencias Internacionales de Cooperación Técnica, Instituciones
Gubernamentales del nivel nacional (ministerios, organismos y programas de la
Presidencia de la Republica); del nivel regional, (Corporación Autónoma Regional, Instituto
de Investigaciones); instituciones descentralizadas del nivel nacional presentes en el
departamento; administraciones de gobierno del nivel departamental y municipal;
Organizaciones No-Gubernamentales internacionales, nacionales y locales; y Sociedad
civil Organizada.
Los ejercicios adelantados en este proceso, se han constituido en un esfuerzo colectivo,
participativo y concertado, que ha logrado sintetizar los principales parámetros para la
formulación de una estrategia de desarrollo territorial, en la cual se tomaron en cuenta
lecciones aprendidas sobre la formulación e implementación de las diferentes experiencias
y esfuerzos por formular políticas, programas y proyectos que permitan garantizar el
mejoramiento de la condición de vida de los habitantes del Departamento del Caquetá. La
Secretaría de Planeación oriento este proceso bajo los lineamientos del modelo de
desarrollo amazónico; (diversidad, equidad, diferenciado, buen vivir, bienes naturales,
resiliencia, bienes comunes, gobernabilidad, socio-ecosistémico), a partir de los cuales se
articuló los esfuerzos de todos los actores del desarrollo regional. Así mismo, y muy
especialmente, estas acciones se desarrollaron en el marco de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en procura de la armonización y equilibrio
entre la voluntad de organización unitaria del Estado y la autonomía territorial que se predica
en la Constitución Política de Colombia, y que requiere del ejercicio armónico de las
competencias territoriales de los diferentes niveles de gobierno y administración (Art. 288).
Esto implica que la Gobernación no desconoce las competencias de otros niveles de
gobierno frente al proceso y, por el contrario, busca que aquellos se articulen a su esfuerzo
de contemplar la visión de desarrollo supramunicipal.
Adicionalmente, este ejercicio de planificación territorial, es un trabajo que si bien se ha
tomado dos periodos de gobierno constitucional, es el punto de partida de un proceso
dinámico, que trasciende el cumplimiento de los mandatos legales, y que puede ser
considerado como el insumo básico para la construcción de la política pública de gestión
territorial para el departamento del Caquetá, y que deberá concluir con la formulación del
Plan de Ordenamiento Territorial Departamental. Con los lineamientos formulados, el
departamento tiene la intención de avanzar en la definición de un modelo de ocupación y
gestión de su territorio así como en el diseño e implementación de un plan de ordenamiento
productivo, para los cuales se sientan directrices y lineamientos, pero que deben ser
concretados en ejercicios concertados de una segunda fase (que es el mencionado Plan),
respondiendo a las características de estos procesos, como lo son dinamismo, flexibilidad,
progresividad y evolución.
2. Proceso de intervención del PODT
En primer momento fue que el tema de ordenamiento territorial se asumiera en la agenda
de este gobierno, es así, que en el Plan de Desarrollo Departamental 2016 – 2019, en el
componente de ordenación del territorio y conservación ambiental se redactó una acción
que dice “Formular el Plan de Ordenamiento Territorial Departamental para propender por
un desarrollo sostenible y seguro, que atienda las determinantes y asuntos ambientales de
patrimonio cultural amazónico, y que promueva acciones preventivas, con criterios
prospectivos, frente a los riesgos naturales”.
Seguidamente, la Gobernación cuando reconoce que este proceso, en sus diferentes fases,
debe tener un enfoque territorial para la promoción y gestión del desarrollo, lo que implica,
entre otros aspectos, que se debe trabajar sobre los siguientes asuntos estratégicos:
Ordenamiento Territorial en torno al recurso hídrico;
La sustentabilidad ecosistémica;
La conectividad, la provisión de servicios públicos y la distribución de equipamientos
sociales de alto nivel para salud, educación (fomento de ciencia tecnología e
innovación);
La distribución de la población en el territorio (sistema de asentamientos humanos y
estructuras urbano-regionales) y de las actividades productivas (aumento
productividad y competitividad);
La generación de información estadística y geográfica y la gestión del conocimiento,
así como el fortalecimiento de la gobernanza, la gobernabilidad y el buen gobierno,
entre otros.
Así mismo, la Gobernación reconoce que se requiere re-significar los territorios y generar
una nueva forma de pensamiento, de actuación, y de ejercicio de la política, rompiendo
esquemas, construyendo nuevos paradigmas y fijándose retos. La realidad departamental
no es simplemente la suma de sus partes, tiene una lógica y una identidad propia que debe
contar con estrategias e instrumentos diferentes pero pertinentes, generando valores
agregados que trasciendan visiones individuales, municipales y enfoques sectoriales, hacia
concepciones integrales y holísticas basadas en valores y principios que orienten y guíen
sus decisiones.
2.1 Que se hizo
Fundamentos de la estrategia de intervención institucional.
El enfoque de gestión ha implicado, primero que todo el ordenamiento de la intervención
del estado sea como conjunto y no como piezas o sectores separados y autónomos.
La articulación institucional es un valioso instrumento para el desarrollo de las políticas de
ordenamiento territorial, pues no solo complementa económica y técnicamente los
esfuerzos que se adelantan en su formulación y ejecución, sino que a su vez representa en
concreto un respaldo político a las grandes apuestas que impulsa el actual Gobierno.
En tal sentido, la Estrategia de intervención institucional para el ordenamiento territorial
tiene su sustento en cuatro dimensiones 1) Ordenamiento Ambiental, 2) Ordenamiento
Social de la Propiedad, 3) Ordenamiento Productivo y 4) Ordenamiento de la Intervención
Sectorial – Estatal (Figura 1).
Grupo de trabajo
Se consolido un grupo de trabajo en torno al proceso de ordenamiento territorial conformado
por los diferentes actores, el cual se lidero desde la Gobernación de Caquetá, este grupo
está integrado por centros de investigación de la región (institutos y universidades),
entidades estatales, los gremios productivos, las organizaciones no gubernamentales de
carácter regional, nacional e internacional, la sociedad civil, todos estos actores con
intereses en los diferentes procesos de ordenamiento territorial.
A partir de este liderazgo se pudo reactivar la CROT durante los años 2017 y 2018 donde
se convocó a los diferentes actores territoriales y nacionales a un dialogo para construir
conjuntamente los enfoques de trabajo y la visión de desarrollo regional del departamento.
Figura. Enfoque de gestión
Fuente: Vargas & Méndez, 2017
2.2 Quién lo hizo
Este proceso ha sido liderado por la Gobernación de Caquetá específicamente por la
secretaria de Planeación, pero rescatando que es el resultado de un ejercicio de articulación
institucional y multiactor de los últimos 6 años en el departamento de Caquetá, recoge el
Ordenamiento Territorial EEP
Ordenamiento Ambiental
Ordenamiento Social de la Propiedad
Ordenamiento productivo
Ordenamiento sectorial
Tres propósitos: - Prevención de conflictos ambientales. - Resolución de conflictos ambientales. - Reversión de procesos de deterioro ambiental.
Ordenado y Regulado
Minero. Hidrocarburos. Eléctrico. Vial. Inversión Público-Privada.
Eficiencia y Participación
Planeación y Territorialidad
- Reconversión productiva. - Ciencia tecnología y asistencia técnica para generar valor al producto. - Gestión de Información y conocimiento para la planificación. - Generación de incentivos (instrumentos económicos, institucionales, reglamentarios,
Sustentable e Integral
- Formas de tenencia (Tenedores, Poseedores, Usufructo, Titulo, Escritura). - Acceso a tierras. - Articulación de instrumentos de política. - Redistribución de la propiedad
rural y mercado de tierras.
Enfoque Socio-Ecológico y Territorial
aprendizaje institucional, gremial, social y la experiencia de diversos contrapartes que han
estado en diferentes momentos del ejercicio de planificación y desarrollo territorial.
3. Situación final: Logros y retos del proceso de PODT
Articulación interinstitucional
LOGROS
Organizaciones de la sociedad civil, institucionespúblicas y de cooperación internacional, se haninvolucrado en los procesos de diálogo y toma dedecisiones para el ordenamiento territorial.
La difusión y diálogos sobre el ordenmaientoterrioptrial ha abierto oportunidades para quemujeres, jóvenes, agricultores, comunidadesindígenas, entre otros empiecen a tener acceso aparticipación plena y activa en los espacios deconsulta y toma de dediciones.
La incorporación de demandas y propuestasrelacionadas con la gobernanza sustentable delos recursos naturales (agua, suelo y bosques) enel contexto del cambio climático ha influido en laspolíticas y agendas de los sectores sociales,gobiernos locales y sector empresarial para elreconocimiento e inclusión de acciones con mirasa mejorar su desempeño frente a los desafíosambientales que afronta el departamento.
Se ha generado interés entre las organizacionessociales entorno a dialogar y nutrir el enfoque dedesarrollo teriotrial, las perspectivas sobre elacceso-tenencia-gobernanza de la tierra, el usosustentable de los recursos naturales y cambioclimático.
La iniciativa ha generado el establecimiento de ungrupo de trabajo Interinstitucional de apoyo a laGobernación de Caquetá inicialmenteconformado por 7 organizaciones y abierto a laintegración de otras nuevas. El grupo tiene elcompromiso de impulsar la incorporación delenfoque de desarrollo sustentable yagroambiental en las intervencionesimplementadas en la región además de articular ycoordinar actividades relacionadas a temas deinterés común.
RETOS
Establecer acuerdos sociales e institucionales /alianzas público – privadas y de cooperaciónenmarcados en una visión y objetivos concertadospara el territorio.
Definición de una hoja de ruta crítica y mecanismosde coordinación de acciones / gestión.
No existe una visión compartida de mediano y delargo entre los sectores relacionados con el uso delsuelo.
Establecimiento de convenios, contratos, acuerdosde voluntades bilaterales y multilaterales, en dondese agreguen mecanismos de coordinación con otrosactores, y sostenibilidad de programas – proyectos.
Funcionamiento de CROT
La creación de la comisión de
ordenamiento territorial de
Caquetá está consagrado en la
ordenanza No 040 del 30 de
noviembre de 2012. Dentro del
proceso que hemos
acompañado tenemos algunas
lecciones aprendidas.
Mientras los temas de ordenamiento territorial no sean de interés de los
mandatarios, el espacio se queda en los temas técnicos y no transciende al
nivel político para su implementación.
Una lección positiva ha sido el importante papel del grupo de apoyo a la
gobernación como un mediador confiable y neutro de este espacio de
diálogo. Ha sido sumamente importante el apoyo técnico que ha ofrecido las
organizaciones en el diseño, implementación de la metodología y en la
elaboración de documentos así como en la coordinación y articulación
interinstitucional que será indispensables para el logro de los resultados
planteados.
Las secciones de la CROT que se realizaron durante el año 2017 y 2018,
han sido espacios de diálogo y concertación donde se incluyó por primera
vez, sectores normalmente excluidos, en la toma de decisiones relacionadas
al ordenamiento territorial.
La labor de la cooperación técnica es fundamental para generar insumos para
el dialogo y la facilitación de los espacios. Asimismo promueve la integración
de más actores.
No se cuenta con un responsable desde la Gobernación para liderar,
convocar y dinamizar este espacio.
La CROT debe ser una instancia de vinculación entre el Estado y la sociedad
civil. Esto incluye fortalecer el espacio con representaciones amplias y
legítimas, mejorar la capacidad de iniciativa, crear vinculaciones efectivas
con el Ejecutivo, entre otros instrumentos que le permitan consolidarse como
un mecanismo de realización de políticas que trasciendan a las iniciativas de
un gobierno en particular, sino que logren acuerdos que permanezcan en el
mediano y largo plazo
Análisis Multiactor
“Las soluciones nunca son monólogos” (Monedero, 2011, pág. 32)
Los Diálogos Multiactor buscan ser procesos voluntarios, flexibles, centrados en el cuidado
de las partes y sus relaciones en el territorio, en un marco de corresponsabilidad y
cumplimiento de sus obligaciones
legales. Como proceso, su foco
está en el futuro: las fases del ciclo
del ordenamiento territorial, la
sustentabilidad del sistema
socioambiental, y la construcción
conjunta y corresponsable (de
acuerdo con las capacidades de
cada parte) de un desarrollo territorial incluyente, resiliente, competitivo, sustentable e
intergeneracional.
En este sentido se presentan las lecciones aprendidas
Antes de establecer un diálogo
multiactor, es fundamental fijar
criterios de colaboración claros con
los actores que tienen la voluntad política
para negociar, discutir y elaborar
conjuntamente programas nuevos.
Es de máxima relevancia contar
con un claro y cuidadoso análisis del
contexto político para determinar
qué temas son factibles de impulsar.
La formulación de las políticas
nacionales sobre temas complejos,
como la tenencia de la tierra, o el
modelo de desarrollo exige trabajar a
través de coaliciones que sean realmente
capaces de redefinir cuestiones claves,
cambiar los términos del debate y
establecer nuevos puntos comunes de
convergencia que trasciendan previas
discusiones polarizadas.
Los actores claves que promueven
diálogos multiactor deben incluir a
un amplio y variado número de
interesados y haber ganado un sentido de
legitimidad sólido de todos los
participantes, ya que esto es
indispensable para la creación de un
ambiente de colaboración y comunicación
abierta.
Con el fin de que los actores se
comprometan con el diálogo, la
agenda planteada debe poder
influenciar procesos formales de toma de
decisiones. Para tener efectos duraderos,
debe poder vincular las conclusiones o los
resultados del diálogo con resultados
concretos.
El papel de los actores
intermediarios, que tienen un alto
capital político legitimado por todos
los participantes, aumenta el potencial
para alcanzar decisiones sustantivas y
para asegurar su implementación efectiva
a mediano plazo.
Es necesario que los procesos de
diálogo se piensen como procesos
flexibles y abiertos, tanto a la
variedad de sus actores posibles, como a
los tiempos y procedimientos que no
deben convertirse en camisas de fuerza
para su desarrollo.
Una mirada de largo plazo sobre el
sistema socioambiental que se
constituye permite que la solución
de los problemas del corto plazo se
contextualice en el futuro y en las
generaciones futuras, lo que contribuye a
que se realicen anhelos colectivos.
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No se trata de que todos veamos o
pensemos igual; se trata de que
podamos llegar a acuerdos sobre
prácticas para vivir juntos en esas
diferencias.
Articulación de políticas nacionales y regionales
Incrementar el liderazgo del gobernante del departamento a nivel
nacional y local para ser agente de cambio frente a los nuevos retos
de política territorial.
Identificar, desde el departamento y de acuerdo con la visión de
desarrollo, los asuntos prioritarios a implementar con el apoyo de la
cooperación internacional.
Dar a conocer las fortalezas del territorio y de los procesos de
ordenamiento territorial implementados, identificando las
potencialidades locales y trabajando en mejorarlas.
Retomar y analizar los procesos de priorización de acciones en
materia de desarrollo local y ordenamiento territorial elaborados por
diferentes actores del territorio.
Articulación de los diferentes instrumentos de planificación que
contribuyan al proceso de ordenamiento territorial en las diferentes
escalas de la gestión territorial.
9
Dialogo para generación de acuerdos
Dentro del proceso de ordenamiento territorial el dialogo se plantea como una estrategia
metodológica que facilita el abordaje de asuntos, conflictos o problemas sociales asociados
al desarrollo territorial cuyas formas de abordaje no atienden su complejidad ni tienen en
cuenta la pluralidad de actores y puntos de vista involucrados.
En el diálogo se busca asegurar la participación del universo completo y diverso de actores
que se relacionan con el conflicto, asunto o problema que busca ser abordado, asegurando
una nueva forma de relacionamiento entre los mismo, centrada en la palabra como ruta
para la construcción de sentidos comunes, acuerdos y alternativas de solución según cada
caso. Dentro del aprendizaje tenemos que el dialogo promueve:
- La diversidad de pensamientos y opiniones.
- Supone la posibilidad de una respuesta mejor que cualquiera de los puntos iniciales.
- Indagar, explorar, descubrir.
- Más fluído, más dinámico y más vivencial.
- Busca la transformación de las relaciones humanas y la creación de nuevas
capacidades para resolver problemas.
Pero a su vez plantea que debemos establecer unas reglas de relacionamiento de grupo
para establecer un dialogo útil.
Es un diálogo entre personas:
1. Los participantes hablan desde su experiencia
personal, no en representación de las
organizaciones y/o entidades a las cuales estén
vinculados.
2. La permanencia y asistencia de todos los
miembros es de vital importancia. Por eso, como
colectivo, se velará porque se mantenga.
El respeto como la base de una buena
conversación:
3. Respetar las posiciones, inquietudes y
sugerencias del otro es fundamental para
la deliberación y el diálogo.
4. La diversidad del grupo es su fuente de
riqueza y debe ser respetada en todo
momento.
5. Estos espacios no son para
recriminaciones personales entre los
miembros del grupo. Se trata de un
proceso constructivo basado en la
deliberación con argumentos.
El consenso como la base de lo colectivo:
6. En las conversaciones y discusiones que se
hagan durante el proceso, se dará prioridad a
la búsqueda de consensos.
7. Los acuerdos que se consigan en el proceso
se respetarán y se cumplirán de la forma en
que el grupo decida.
8. La agenda del proceso es la que se
construye colectivamente.
Estamos en un espacio de confianza:
9. Las opiniones, observaciones,
argumentos, y en general todo lo que los
participantes comparten en el espacio, no
será citado ni referenciado por fuera de
éste, bajo ninguna circunstancia.
10. Los registros documentales y/o fotos
serán utilizados exclusivamente como
insumos para documentar el proceso y
solo serán públicos cuando el grupo, por
consenso, así lo decida.
Desarrollo de capacidades del recurso humano de la gobernación
El desarrollo de capacidades del
recurso humano involucrado en el
proceso de ordenamiento ha sido un
aspecto fundamental, debido a que no
se debe olvidar que el ordenamiento es
un proceso liderado por personas
(funcionarios - contratistas) y son ellos
quienes deben comprender la
importancia y trazar la ruta para
llevarlo a un feliz término.
Es por esta razón, que todo proceso de desarrollo de capacidades se enmarca en analizar
el comportamiento y potencializar las capacidades de cada una de las personas
involucradas, así como comprender las dinámicas internas de las relaciones, el
conocimiento y el que hacer de las personas en su contexto laboral. En este sentido, dentro
de las lecciones aprendidas se pueden mencionar las siguientes:
Es importante que haya claridad conceptual y práctica en la definición de
que se entiende por ¿Ordenamiento territorial? y ¿Desarrollo
sustentable?, a partir de ahí, poder comprender la importancia de lo que
significa plantear un ordenamiento a nivel departamental basado en el
uso adecuado y sustentable de la oferta natural y del espacio geográfico en
correspondencia con la fragilidad de sus ecosistemas. Teniendo claridad que el OT es un
instrumento para posibilitar la conservación del medio ambiente y el uso sustentable de los
recursos naturales a través del aprovechamiento económico de los ecosistemas respecto a
su potencial y restricciones ambientales, como base para lograr la sustentabilidad del
territorio.
La decisión de desarrollar un Ordenamiento Territorial, debe ser
entendida por todas las personas involucradas como un proceso y NO
como un documento qué se elabora una única vez, considerando que el
territorio es dinámico y por ello, el fin único no debe ser un documento
sino el empoderamiento y desarrollo de capacidades de las personas como parte de la
estrategia; de ahí parte la importancia de comunicar y conocer los avances, establecer
diálogos participativos, compartir el conocimiento, acordar compromisos claros y lograr
consensos entre distintos actores, entendiendo al OT como instrumento de planificación y
de gestión del desarrollo integral y sustentable de la región.
El ordenamiento territorial del departamento debe ser el resultado de las
interrelaciones de actividades económicas, sociales y su interacción con
el ambiente; por lo tanto, debe ser un proceso que articule y coordine a
todas las dependencias que conforman la gobernación y no se debe dejar y/o limitar a una
sola dependencia, debido a que se debe trabajar en armonizar y dinamizar las dinámicas
socioeconómicas del territorio, a partir de visiones compartidas de desarrollo y
ordenamiento.
Por último, el ordenamiento debe ser comprendido como un proceso
progresivo, gradual, flexible, regido por unos principios y líneas
estratégicas de desarrollo. En este sentido, se debe comprender las
particularidades de cada sector/área y orientar el proceso de ordenamiento a propuestas
que armonicen la diversidad regional y que permitan comprender el territorio de una manera
integral, promoviendo la cohesión territorial, guiados por una visión compartida de
desarrollo.
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