XIII Congreso Internacional de Investigación en Ciencias Administrativas
La administración frente a la globalización: Gobernabilidad y Desarrollo
XIII Congreso Internacional de Investigación en Cie ncias Administrativas
La administración frente a la globalización: Gobern abilidad y desarrollo
5, 6, 7 y 8 de mayo de 2009
Federalismo y relaciones fiscales intergubernamenta les en México: hacia la
necesidad de una nueva arquitectura institucional
Rigoberto Soria Romo
Profesor Investigador de la Universidad de Guadalajara
XIII Congreso Internacional de Investigación en Ciencias Administrativas
La administración frente a la globalización: Gobernabilidad y Desarrollo
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Resumen
Propósito: analizar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) en México,
su evolución, estado actual y perspectivas. Como corolario se propone un nuevo
diseño institucional para dicho sistema.
Diseño/metodología/enfoque: se aplican conceptos provenientes de algunas teorías
como el federalismo, las relaciones fiscales intergubernamentales y el
neoinstitutionalismo en su vena económica y social.
Conclusiones: se muestra que el diseño institucional del SNCF impide su innovación
y avance, por lo que se requiere un nuevo diseño institucional.
Originalidad/valor: La mayoría de las obras relacionadas con el SNCF lo enfocan
desde un punto de vista cuantitativo, enfatizando los criterios de asignación de
participaciones. En contraste, este trabajo estudia al SNCF desde una perspectiva
multidisciplinaria, proponiendo cambiar las formas y los mecanismos para la toma de
decisiones, y propone un rediseño y la generación de una nueva arquitectura
institucional fiscal para el federalismo mexicano.
Palabras clave: administración pública, sistemas y estructuras del gobierno,
transferencias condicionadas y no condicionadas.
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Abstract
Purpose: to analyze the National System of Fiscal Coordination (NSFC) in México, its
evolution, actual workings and its perspectives. As a conclusion we propose a new
institutional design for this system.
Design/methodology/approach: we apply concepts coming from several theories:
federalism, fiscal intergovernmental relations and neoinstitutionalism in its economic
and social vein.
Findings: we show that the institutional design of the NSFC inhibits its innovation and
advancement and a new institutional design is needed.
Originality/value: Most of the works related to the SNCF approach it from a
quantitative point of view, dealing with criteria to assign conditional and unconditional
transfers. On the contrary this paper approaches the system from a multidisciplinary
perspective, proposing to change the ways and mechanisms for the decision making
process, and the design and instrumentation of a new fiscal institutional architecture
for the mexican federalism.
Key words: Public administration, systems and government structures, conditional
and unconditional transfers.
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1 Introducción
El objetivo de esta ponencia es analizar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
(SNCF) en México, su evolución y perspectivas. Este análisis toma algunos
elementos teóricos de la teoría del federalismo, la teoría de las relaciones fiscales
intergubernamentales y algunos conceptos del nuevo institucionalismo en su vena
económica y social.
Nuestra hipótesis es que el diseño institucional del SNCF no admite su
innovación e impide su cambio en aspectos fundamentales. Esto se origina en
diversas circunstancias: el diseño del mecanismo de toma de decisiones; el diseño
de suma de cero del Fondo General de Participaciones (FGP); la poca flexibilidad
para adaptarse a los cambios económicos, políticos que ha vivido México y a sus
propios cambios internos. Las instituciones y organizaciones del SNCF sobreviven
porque permiten el cumplimiento de las funciones básicas del sistema, aunque no es
el más eficiente ni el más eficaz para lograr los objetivos planteados cuando el
sistema comenzó en 1980.
Lo señalado anteriormente ha estimulado el surgimiento de nuevos actores
con intereses en la distribución de recursos fiscales generados por el SNCF.
Destaca la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), que ha generado
sus propios mecanismos de toma de decisiones que se sobreponen, y en ocasiones
sobrepasan a aquellos establecidos de manera institucional.
Para desarrollar este tema, la ponencia se divide en 8 secciones adicionales.
En la siguiente parte se presentan algunos desarrollos sobre la teoría del
federalismo y sus modelos. En el tercer apartado, se plantean algunos aspectos de
las relaciones fiscales intergubernamentales en México. El SNCF y sus
componentes se describen en la cuarta parte. En el siguiente apartado se reseñan
los principales cambios ocurridos en la economía, el sistema político y en el sistema
de relaciones fiscales intergubernamentales. Posteriormente, se revisa y evalúa la
organización formal del sistema, así como su comportamiento. En la siguiente
sección se trata sobre el surgimiento de la CONAGO y su impacto sobre el SNCF y
en la parte final, se valora nuestra hipótesis y se presenta una propuesta para una
nueva arquitectura de las organizaciones e instituciones fiscales.
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2 Federalismo y relaciones intergubernamentales: la teoría.
Este apartado tiene el propósito de explorar por un lado el concepto de federalismo y
por el otro el de relaciones intergubernamentales para destacar las convergencias,
diferencias y similitudes existentes entre ambos tanto en el plano teórico como en su
aplicación empírica.
2.1 El federalismo como alternativa de organización.
Existen diversas alternativas de organización que puede adoptar un Estado. En un
extremo se encuentra el Estado unitario caracterizado por la existencia de “un sólo
orden jurídico válido para la totalidad del territorio [...], [que] parte del vértice superior
hasta las normas inferiores formando una estructura jerarquizada” (Gamas Torruco,
1996: 132).
El Estado unitario se rige por una constitución, que es válida para todo el
territorio y puede ser rígida (Francia y Chile) o flexible (Reino Unido y Nueva
Zelanda), que puede modificarse como la legislación ordinaria y en base al derecho
común (Gamas Torruco, 1975: 93). Esta es la forma clásica de organización de la
mayoría de las democracias europeas, con excepción de Suiza, Alemania y Austria
(Gamas Torruco, 1975: 93).
En un lugar intermedio se encuentra la federación, cuyos elementos
estructurales son (Watts y Blinderbacher, 2002: 24-25):
a. Dos o más órdenes de gobierno actuando directamente sobre sus
ciudadanos.
b. La distribución formal constitucional de la autoridad legislativa y ejecutiva y la
asignación de ingresos entre los órdenes de gobierno que aseguran áreas de
autonomía genuina para cada uno de ellos.
c. Representación de los distintos puntos de vista regionales al interior de las
instituciones federales de toma de decisiones, por ejemplo una cámara de
senadores.
d. Una constitución suprema como expresión escrita de la soberanía popular,
que crea dos tipos de órdenes jurídicos: el de la federación y el de los estados
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miembros. El primero es aplicable a la totalidad del territorio y el segundo es válido
en el espacio territorial de cada uno de ellos.
e. Un árbitro (corte o tribunal) que rige la interpretación o aplicación válida de la
constitución.
f. Procesos e instituciones para facilitar la colaboración intergubernamental en
aquellas áreas donde se comparten o superponen las responsabilidades de los
diferentes órdenes de gobierno.
El propósito sustancial de esta forma de Estado es garantizar la unidad,
respetando la diversidad, autonomía y características específicas de cada región o
entidad federada. La superposición de esta diversidad de órdenes jurídicos, políticos
y administrativos locales, requiere el establecimiento de relaciones de diverso tipo,
desde la complementariedad hasta la competencia, pasando por la coordinación y la
concertación (Díaz Cayeros, 1999: 366).
No existe un modelo acabado sobre el reparto de competencias en una
federación, ya que éste depende de sus características, sus órdenes y procesos de
gobierno y de su historia política, administrativa, económica y social. De acuerdo con
lo anterior, el reparto de competencias en los estados federales cambia con su
evolución histórica, por las transformaciones internas y externas que impactan en
cada país.
En el otro extremo se encuentra la figura de la confederación de estados. La
distinción básica entre Estado federal y confederación de estados radica en la
concepción de soberanía de cada uno de ellos. Para la primera, la soberanía es una
cualidad de la totalidad de la organización, al tiempo que las entidades federativas
tienen una zona de autonomía determinada constitucionalmente. Para la segunda, al
confederarse, los estados no pierden ni ceden su derecho a su estricta y absoluta
autodeterminación (Gamas Torruco, 1975: 95).
De esta distinción primaria se desprende un conjunto de diferencias
secundarias entre Estado federal y confederación: a) el Estado federal deriva de una
constitución que es expresión de la soberanía popular. La confederación de estados
deriva de un pacto entre sus unidades componentes, no existe una constitución
como tal, sino un tratado entre estados independientes; b) los dos órdenes de la
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confederación no son “coextensos” como los del Estado federal, sino que priva la
normatividad de los estados componentes sobre la estructura central; c) no hay
autonomía estatal, sino soberanía plena. Los estados miembros que libremente se
unen, pueden separarse con la misma libertad; d) en la confederación no existen
mecanismos de preservación de la integridad como en la federación; f) no existe
necesidad de uniformidad institucional entre las entidades confederadas y la unidad
mayor.
La confederación responde a otro tipo de necesidades como el unirse para
hacer frente a peligros comunes o bien, con propósitos de expansión, habiendo
resultado algunas de ellas a la larga (por ejemplo Alemania y Suiza) en estados
federales (Gamas Torruco, 1996: 133). Como se visualiza desde México, la Unión
Europea avanza hacia una confederación de estados.
2.2 Modelos de federalismo
En la evolución de los estados federales, se han forjado diversos modelos ideales o
puros de federalismo, aunque en la realidad se observa casi siempre una mezcla de
ellos.
En un extremo se encuentra el federalismo clásico o dual, cuya sustancia es la
exclusividad de funciones que la constitución confiere a los gobiernos locales
respecto al gobierno central, por lo cual la concurrencia de atribuciones es mínima y
existe mayor grado de independencia entre ambos. En este esquema las
necesidades de coordinación son menores (Armenta López, 1996: p. 9).
Un modelo intermedio es el denominado federalismo cooperativo que plantea
tareas compartidas entre la federación o gobierno nacional y los estados. Este
modelo implica un nivel más complicado de relaciones intergubernamentales por lo
que requiere el establecimiento de mecanismos constitucionales para fincar una
nueva relación de interdependencia. La esencia de esta modalidad de federalismo
es la
[…] cooperación intergubernamental para conseguir fines comunes, tanto en
materia económica como social y cultural, mediante proyectos de
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financiamiento conjuntos entre entidades federativas y gobierno central
(Armenta López, 1996: 10).
Para la funcionalidad del federalismo cooperativo se requiere de la
participación conjunta del poder central con los poderes locales.
Un tercer modelo es el llamado federalismo creativo que plantea este arreglo
como un instrumento de equilibrio entre poderes y un mecanismo de desarrollo
integral (Díez de Urdanivia, 1996: 106). Esta es una concepción moderna del Estado
federal que plantea la revisión y transformación de las relaciones
intergubernamentales ante los cambios constantes de la realidad, debido
principalmente a los procesos económicos y sociales a nivel nacional e internacional.
Dicha concepción de federalismo postula que el gobierno central apoye con
incentivos y estímulos la participación directa de los gobiernos locales en la
satisfacción de las necesidades de la población, mediante diversos esquemas de
coordinación y financiamiento intergubernamental.
En el mundo real, estos modelos de federalismo no se observan en su forma
pura, sino que se mezclan características de dos o más modelos, aunque por lo
general es posible identificar un modelo dominante. Dependiendo de que modelo
domine, será el grado de intensidad de las relaciones intergubernamentales. El
federalismo, tanto como modelo ideal como en la realidad admite diferentes
variantes de centralización-descentralización.
2.3. Centralización y descentralización en el federalismo
Un sistema federal no implica necesariamente un Estado descentralizado, ni un
régimen unitario significa centralización absoluta de funciones. Existen estados
unitarios con un alto grado de descentralización como Francia y, por otro lado, se
observan estados federales fuertemente centralizados como México. Todo Estado
federal tiene elementos de centralización y descentralización.
Existe centralización en su máxima expresión,
[…] cuando la cantidad de los poderes de los entes locales y de los órganos
periféricos está reducida al mínimo indispensable, para que éstos puedan
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colocarse como entidades subjetivas de administración; existe en cambio
descentralización cuando los órganos centrales del Estado tienen como mínimo
el poder indispensable para el desarrollo de sus actividades (Bobbio, Matteucci
y Pasquino, 1991: 472).
La centralización y la descentralización, como puntos extremos representan
oposición; sin embargo, en la práctica la presencia de uno y otro principio es
esencial ya que se manifiestan bajo formas, por así decirlo, intermedias
tendencialmente descentralizadoras o centralizadoras (Bobbio, Matteucci y
Pasquino, 1991: 473).
La descentralización debe verse como una tendencia y no debe condenarse el
centralismo a priori ya que …
[…] [el] federalismo no por ser centralizador es menos federal. Se trata de un
federalismo con una evolución propia, que deberá tender hacia una menor
concentración de atribuciones en el centro, pero que podrá retomar ciertas
tradiciones históricas propias y auténticas para irse conformando (Díaz
Cayeros,1999: 142).
Independientemente de la naturaleza centralizada o descentralizada del
federalismo, la instrumentación de las políticas asociadas al mismo implica el
establecimiento de un conjunto de relaciones intergubernamentales.
3 Las relaciones intergubernamentales
Relaciones intergubernamentales (RIG´s) es un concepto que surge, en los Estados
Unidos en la década de los 30´s pero, en términos de uno de sus principales
estudiosos, “ha seguido siendo una expresión relativamente oscura y mal
comprendida” (Wright, 1997: 55). Las RIG´s se definen como
[…] un importante cuerpo de actividades o de interacciones que ocurren entre
las unidades gubernamentales de todos tipos y niveles dentro del sistema
federal” (Anderson 1960: 3, citado por Wright, 1997).
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Basados en la opinión de este mismo autor (Wright, 1997: 67) las RIG´s
conllevan los siguientes elementos:
a) Organizaciones. Incluyen entidades gubernamentales de todos
tamaños, tipos y ámbitos de gobierno, junto con su marco normativo y las reglas e
instituciones que regulan y orientan sus acciones.
b) Actores. Se involucra tanto a ciudadanos como servidores y
funcionarios públicos que influyen en la dirección y la orientación de las acciones de
las RIG´S. El elemento humano se incorpora a las organizaciones con su bagaje
cultural, sus intereses, sus preferencias y emociones y sin duda influyen en las
RIG´S de manera importante.
c) Ubicación. Las RIG´S se encuentran por doquier en los sistemas
políticos y administrativos de todos los ámbitos de gobierno que integran un sistema
federal.
d) Temporalidad. Las RIG´S son actuales y enfocan cuestiones críticas de
las políticas públicas; pero al mismo tiempo, tienen hondas raíces en el pasado y su
instrumentación tendrá consecuencias importantes para el futuro.
e) Centradas en políticas. Las RIG´S se centran en políticas enfatizando
los asuntos fiscales y financieros de todos los órdenes y ámbitos de gobierno.
Existen dos tipos de relaciones intergubernamentales (RIG´S): las verticales y
las horizontales. Las primeras se dan entre ámbitos de gobierno de diferente
alcance: federación-estado; estado-municipio; federación-estado-municipio y
federación-municipio.
Las RIG´S horizontales se dan entre ámbitos de gobierno formalmente iguales:
estado-estado y municipio-municipio. Por su parte, las relaciones verticales se
pueden dar entre poderes de un ámbito de gobierno con un poder distinto de otro,
por ejemplo entre poder legislativo federal y poder ejecutivo de una entidad
federativa.
3.1 Federalismo y RIG´s: convergencias y divergencias
Existen varios puntos de divergencia y algunas convergencias entre federalismo y
relaciones intergubernamentales. En primer lugar, el término federalismo surge con
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los Estados Unidos hace más de 200 años, mientras que el concepto de relaciones
intergubernamentales nace en la década de los 30´s asociado a las políticas del new
deal norteamericano, y aún se encuentra en su fase de definición. En México es un
término relativamente novedoso y un problema poco estudiado.
En segunda instancia el federalismo se origina de la cesión de soberanía de
un conjunto de entidades, llamados estados o entidades federativas, para formar
una entidad geográficamente más extensa, conocida como federación, que por este
acto adquiere soberanía en ciertas materias con jurisdicción sobre la totalidad del
conjunto de entidades. Ambos órdenes, entidades y federación, coexisten sobre el
mismo territorio. Las RIG´S no implican cesión de soberanía sino el establecimiento
de relaciones formalmente igualitarias.
En tercer lugar, el federalismo se concentra en las relaciones federación-
estado y ocasionalmente, en las relaciones estado-estado, pero no incluye, ni
implícita ni explícitamente, el conjunto de actividades y significados incorporados en
las relaciones intergubernamentales entre todos los ámbitos de gobierno. El término
RIG´S reclama como objeto de estudio no sólo las relaciones federación-estado,
sino el conjunto de relaciones interestatales, federación-gobiernos locales en ambos
sentidos, estado-gobierno local, también en ambos sentidos y las relaciones
interlocales. En otras palabras, el concepto de relaciones intergubernamentales
“abarca todas las permutas y combinaciones de relaciones entre las unidades del
gobierno de nuestro sistema” (Wright, 1997: 72).
En cuarto lugar, el federalismo es principalmente un pacto político (Díaz
Cayeros, 1995: 43), plasmado en un marco normativo y conlleva algún grado de
jerarquía, por lo que ha generado una serie de debates de naturaleza jurídica,
mientras que las RIG´S se refieren más a los procedimientos institucionales,
organizacionales y administrativos, que no implican necesariamente jerarquía,
utilizados para la instrumentación de objetivos comunes en la interacción entre los
distintos ámbitos de gobierno, que no solo son federación y estados, sino que
incluyen municipios, condados y distritos de diferente naturaleza, dependiendo del
Estado federal de que se trate.
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De acuerdo con lo anterior, las relaciones intergubernamentales están
centradas en las políticas públicas, a diferencia del federalismo, para el que las
políticas juegan un rol menos importante. Inclusive en Estados Unidos se ha
desarrollado el enfoque de "elección de políticas” (policy-choice), aplicado a las
RIG´S que “plantea preguntas que tratan de fines y de medios, de sustancia y de
procedimiento” (Wright, 1997: 102).
Sin embargo, a pesar de estas diferencias, es válido afirmar que el federalismo,
o pacto federal, es el marco o el contexto dentro del cual se plasman las relaciones
intergubernamentales de los tipos y alcances señalados y que, a su vez las
relaciones intergubernamentales cumplen la tarea de hacer funcional el federalismo
y sus interacciones en los diferentes ámbitos y órdenes de gobierno. En suma
relaciones intergubernamentales
[...] es un término distinto, apropiado. Tiene la ventaja de un uso más
restringido y limitado, aunque sólo fuera porque es más nuevo. Además, sus
dos palabras multisilábicas denotan más de lo que connotan; es decir, el
término es neutral, con escasa carga emocional ... el concepto de RIG no
reemplaza ni sustituye al concepto de federalismo. Antes bien, sirve como una
base conceptual diferente, en varios modos preferida, sobre la cual explorar y
resumir experiencias recientes y actuales de funcionarios públicos, así como de
ciudadanos. El concepto de RIG es como un nuevo par de lentes o de gafas;
hace visibles la variedad de colores, el terreno y las pautas del panorama
político que antes estaban oscurecidos (Wright, 1997: 104).
3.2 Modelos teóricos de las relaciones intergubernamentales
Existen en la literatura varios modelos de relaciones intergubernamentales. Al igual
que los modelos de federalismo vistos anteriormente, éstos son ideales en cuanto a
que no se encuentran en la vida real en una forma pura, sino lo más frecuente es
que las relaciones intergubernamentales encontradas en la práctica son una
combinación de dos o más tipos ideales1. En este trabajo se destacan los modelos
1 EL concepto de “tipo ideal” sigue la noción avanzada por Max Weber desde 1922.
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planteados por Wright (1997) mismos que forman un continuum de modelos
alternativos, que se acoplan flojamente con los tipos de federalismo vistos
anteriormente.
3.2.1 El modelo de autoridad coordinada
La característica principal de este modelo es la clara división de atribuciones y
responsabilidades entre el gobierno nacional y el gobierno estatal, del cual forman
parte los gobiernos locales. De lo anterior se desprende que las relaciones entre los
órdenes estatal y federal o nacional de gobierno son de independencia y la pauta de
autoridad es de autonomía entre ambos (Wright, (1997: 105).
Este modelo proviene de la llamada Regla Dillon generada en el decenio de
1860 en los Estados Unidos. En este modelo, existen dos órdenes jurídicos
soberanos sobrepuestos en un solo territorio, con jurisdicción en esferas o materias
distintas. Este modelo de RIG´S esta asociado con el modelo de federalismo dual o
coordinado, visto anteriormente.
3.2.2 Modelo de autoridad traslapante
En este modelo (Wright, 1997) muchas atribuciones y funciones son compartidas por
dos a más ámbitos de gobierno: nacional (o federal) y estatal, estatal y local; federal-
local y federal-estatal y local. Es decir, se presenta un alto grado de
interdependencia potencial o real entre los diferentes ámbitos de gobierno.
Paralelamente cada uno de los ámbitos de gobierno tiene diferentes grados de
autonomía relativa, que se define por sus atribuciones y los recursos a que pueden
acceder.
Para instrumentar las políticas en este modelo se requieren intensos procesos
de negociación y de intercambio entre los ámbitos de gobierno interesados, ya que
las políticas tienen un impacto múltiple. La negociación dominante es que el
gobierno federal ofrece a estados y localidades programas de ayuda o apoyo a
cambio de su acuerdo para implementar un programa o realizar un proyecto o acción
de su interés.
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3.2.3 El modelo de autoridad inclusiva.
Este modelo “sugiere la naturaleza esencialmente jerárquica de la autoridad”
(Wright, 1997:111), donde los ámbitos “inferiores” de gobierno dependen del ámbito
inmediato superior y el gobierno nacional o federal domina enteramente los órdenes
estatal y local, que serían sus simples gerentes o administradores, con un impacto
marginal en la formulación de las políticas públicas.
El poder, los recursos y la responsabilidad de la agenda, la definición de las
políticas públicas y la determinación de sus objetivos están principalmente en el
nivel nacional de gobierno y el estado y las localidades son sus agentes
intermediarios o correas de transmisión de las órdenes y decisiones federales.
También el seguimiento, control y fiscalización están bajo la férula del gobierno
federal. A este modelo se le conoce también como “federalismo nominal o
centralizado (Wright, 1997: 112).
3.2.4 Relaciones fiscales intergubernamentales
Las relaciones fiscales intergubernamentales incluyen el ingreso, el gasto y el
financiamiento público y conforman un campo disciplinario claramente delimitado
denominado federalismo fiscal. Desde esta perspectiva existen cuatro grandes
cuestiones a ser consideradas (Bird, 2002: 8-10) por cada país y tratadas según las
circunstancias específicas del mismo: a) la primera cuestión es quién hace qué, es
decir la asignación de gastos, cuya respuesta depende también de la calidad con
que se hagan las cosas; b) la segunda cuestión es quién cobra qué impuestos y la
efectividad con que lo hacen, es decir la asignación de ingresos; c) el tercer gran
asunto es cómo resolver la inevitable brecha o desequilibrio entre ingresos y gastos
de los gobiernos locales que se genera al tratar los dos primeros asuntos;
finalmente, ¿hasta que punto deberían ajustarse las diferencias en necesidades y
capacidades entre las distintas unidades de gobierno de nivel similar? Esta es la
brecha o desequilibrio horizontal. En México las relaciones fiscales
intergubernamentales se sintetizan en el SNCF.
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4 Las relaciones fiscales intergubernamentales en M éxico en el contexto
de América Latina
Las modalidades que han tomado las relaciones fiscales intergubernamentales en
México son producto de un gran proceso de concentración de las principales fuentes
de ingresos fiscales en el ámbito nacional del gobierno. En el Cuadro 1 se presenta
información acerca de cinco países de América Latina donde se observa que el
gobierno nacional concentra el 74.2% de los ingresos totales, otros países federales
como Argentina y Brasil los gobiernos nacionales recaudan 10% menos de esta
cantidad. La centralización en México es superada únicamente por Chile y Bolivia
que son regímenes unitarios.
Por el lado del gasto en México el gobierno nacional concentra el 65% del
gasto total, fracción que también es muy alta respecto a la de otros países federales
en América Latina como Brasil y Argentina que concentran el 54.2 y el 36.9% del
gasto total. Cabe señalar que la concentración es mas alta en los dos países con
Cuadro 1
América Latina : Participación en los ingresos fiscales, sin seguridad social, por niveles
de gobierno,
1992 - 2001.*
País Nacional Intermedio Municipal Tipo de
régimen
Chile 91.2 % 8.8 % Unitario
Bolivia 87.2 % 8.6 % 4.1 % Unitario
México 74.2 % 19.9 % 6.0 % Federal
Argentina 64.3 % 35.7 % Federal
Brasil 61.8 % 32.1 % 6.1 % Federal
Fuente: Iván Finot. Descentralización, transferencias territoriales y desarrollo local,
(2005:37).
*Para Brasil se consideró el periodo 1991 - 1998 y para México el de 1991 - 2000.
El ordenamiento es propio, basado en orden descendente a nivel nacional.
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régimen unitario que son Bolivia y Chile. Se concluye que la concentración es muy
alta para un país federal.
Los anteriores hechos tienen consecuencias en términos del desequilibrio fiscal
vertical intergubernamental que se observa en México, pues la diferencia entre lo
que ingresa (19.9%) el nivel intermedio de gobierno (entidad federativa) y lo que
gasta (27.7%), así como lo que ingresan los municipios (6%) y lo que gastan los
mismos (7.4%) tiene que ser suministrada por el ámbito nacional de gobierno a
través de un complejo conjunto de transferencias condicionadas y no condicionadas,
subsidios y otros programas de apoyo. Este conjunto de arreglos se integra en el
SNCF.
5 El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y su o rganización
Las relaciones fiscales intergubernamentales en México se instrumentan a través del
SNCF. Este sistema se integra por cuatro elementos principales: la política fiscal, la
distribución de participaciones, la colaboración administrativa y el gasto
descentralizado.
Cuadro 2
América Latina (cinco países): Participación en el gasto público, sin seguridad social,
por niveles de gobierno, 1992 - 2001.*
País Nacional Intermedio Municipal Tipo de
régimen
Chile 91.9 % 8.1 % Unitario
Bolivia 69.7 % 18.0 % 12.3 % Unitario
México 65.0 % 27.7 % 7.4 % Federal
Brasil 54.2 % 30.0 % 15.7 % Federal
Argentina 36.9 % 61.3 % Federal
Fuente: Iván Finot. Descentralización, transferencias territoriales y desarrollo local,
(2005:38).
*El periodo para Brasil es el de 1991 - 1998 y para México el de 1991 - 2000.
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La política fiscal es el conjunto de instrumentos por medio de los cuales el
sector público se apropia de ingresos (impuestos, derechos, productos,
aprovechamientos, tarifas, precios de bienes públicos y contribuciones para la
seguridad social) y los utiliza para financiar el gasto del gobierno y proveer bienes y
servicios a la ciudadanía.
Las participaciones son los ingresos que la federación transfiere a estados y
municipios, en virtud de la firma del convenio de adhesión al SNCF, mediante el cual
estados y municipios suspenden su potestad tributaria a cambio de recibir estos
recursos, que se tratan como ingresos propios y son gastados sin condición y sin
fiscalización de parte de la federación.
La colaboración administrativa es el conjunto de funciones de administración de
ingresos federales, que incluye las funciones del registro federal de contribuyentes,
recaudación, fiscalización y administración, ejercidas por las autoridades fiscales de
las entidades o de los municipios en virtud de convenio firmado entre dichos ámbitos
de gobierno. Por esta actividad, las entidades federativas y municipios reciben
incentivos económicos por parte de la federación. Las participaciones y la
colaboración administrativa son elementos del SNCF desde 1980, año en que se
inicia su etapa moderna.
El último elemento del SNCF es el gasto descentralizado, integrado por
aportaciones, gasto reasignado, gasto bipartita y el financiamiento de la educación
superior entre otros. A diferencias de las participaciones, las aportaciones y otras
modalidades de gasto descentralizado son transferencias condicionadas, es decir,
destinadas a cubrir un servicio específico definido por la federación, además de ser
sujetos a la fiscalización de éste ámbito de gobierno. A continuación se hace un
recorrido histórico de las relaciones fiscales intergubernamentales en México.
5.1 Evolución y situación actual de la coordinación fiscal
A lo largo de la historia mexicana se observa una constante: la tendencia del
gobierno federal a concentrar las fuentes más importantes de ingreso ya sea a
través de la legislación (por ejemplo las leyes de la distribución de ingreso de agosto
de 1824, diciembre de 1846, septiembre de 1857, y septiembre de 1868) o a través
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de las Convenciones Nacionales Fiscales (1925, 1933, 1947). En estos años, el
espíritu de la coordinación fiscal fue distribuir las distintas fuentes de ingreso entre la
federación, los estados federales y los municipios.
El proceso de la centralización se aceleró a partir de la Convención Nacional
Fiscal de 1947 que recomendó centralizar las fuentes principales de ingreso por el
gobierno federal, aunque aceptaba transferir a los estados y municipios parte de
dicho ingreso.
Después de un largo proceso de negociación, para 1979, las instituciones que
serían fundamentales en la siguiente etapa del sistema ya estaban en su lugar:
todos los estados federales habían aceptado cooperar a cambio de la participación
en los ingresos fiscales federales, los órganos de la coordinación fiscal ya se
encontraban funcionando y la disciplina política se había institucionalizado, entre
otros elementos. El conjunto de decisiones, sin embargo, se impusieron aplicando la
política de la zanahoria y el garrote, es decir, se ofrecen recursos a las entidades
federativas que acepten adherirse al sistema y exclusión a las que se nieguen, por lo
que la adhesión fue total.
Usando la política de la zanahoria y el garrote, el gobierno federal se apropió
de las bases impositivas más importantes. Los estados y municipios, a cambio de la
renuncia a su soberanía tributaria2, aceptaron recibir transferencias no
condicionadas en la forma de participaciones por un monto mayor al que podrían
captar con sus propias bases impositivas y fuentes de recursos. Los estados
cedieron su soberanía tributaria a cambio de más ingresos.
Desde el punto de vista meramente financiero, la incorporación inicial al
SNCF fue muy rentable para las entidades federativas, ya que sus participaciones se
incrementaron un promedio de 64% de 1979 a 1980, pero hubo un estado,
Campeche, que observó un incremento de más de 143%, y el estado que menos
incremento obtuvo fue de casi 53%. De esta manera los tesoreros y secretarios de
2 La soberanía tributaria se entiende como la “posibilidad jurídica para imponer tributos a personas, bienes y acciones que se encuentran en la jurisdicción del poder político, que se realizan con las acciones de la administración tributaria. El tributario es un poder irrenunciable, imprescriptible, no es patrimonial y es indelegable, lo que se puede delegar es el ejercicio del mismo (Colmenares, 1999: 416).
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- 19 -
finanzas, no les importó poner en suspenso la soberanía tributaria estatal y sacrificar
otros principios tributarios por la búsqueda de mas ingresos, aceptando la política de
la zanahoria y el garrote.
A fines de los años setenta, el anterior sistema de coordinación había
encontrado sus límites y requería de un nuevo impulso, desde la perspectiva de la
SHCP y de los principales actores del sistema. Esto se intentó mediante una serie
de cambios en el marco jurídico y en el accionar del SNCF, entre los que destaca
una nueva Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y la introducción del Impuesto al Valor
Agregado (IVA) a partir de 1980 en sustitución del Impuesto sobre Ingresos
Mercantiles. Estas modificaciones legales impactaron a su vez los aspectos fiscales,
institucionales, organizacionales y operativos del sistema.
Entre los principales cambios se encuentra la conformación de un Fondo
General de Participaciones (FGP)3, constituido por un porcentaje de la casi totalidad
de la recaudación impositiva federal4 que conformaría la Recaudación Federal
Participable (RFP) y se distribuiría entre las entidades con base en criterios
determinados en la nueva LCF vigente, en lo general, a partir de 1980 y en los
convenios que las entidades celebraron con la federación. A este fondo se añade el
Fondo Financiero Complementario de Participaciones (FFCP) en 1980 y el Fondo de
Fomento Municipal a partir de 1981. Tal como lo consideran diversos autores (Hoyo
D´addona, 1981; Ortiz, 1998: 168; Colmenares, 1999: 418) el sistema de
participaciones fue, en sus inicios, la columna vertebral o espina dorsal del SNCF.
3 La integración del FGP pasa del 16.89% de la RFP en 1980 a 17.23 en 1990.
4 De la recaudación tributaria se excluyen los impuestos adicionales sobre la tarifa general de exportación de 1% sobre petróleo crudo, gas natural y sus derivados, del 2% sobre el resto de las exportaciones, y el 3% adicional sobre la tarifa general de importación. La razón de no incluir estos impuestos es que por ley estaban destinados a las Juntas Federales de Mejoras Materiales que habían sido liquidadas y sus funciones transferidas a los municipios, por lo que el 95% de los recursos de estos gravámenes fueron transferidos a los municipios vía participaciones.
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- 20 -
4.2 El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal entre 1980 y 1989: características
principales
Durante estos años el esquema del SNCF fue resarcitorio o compensatorio, ya
que su principal propósito, a través del FGP, fue compensar a las entidades
federativas por el sacrificio de ingresos en participaciones, gastos de administración
y la pérdida de recursos por suspensión o derogación de impuestos producto de su
adhesión al SNCF. Aquí se retoma la política de la zanahoria y el garrote, ya que
para inducirlas a su incorporación, la federación no sólo garantizó que las entidades
recibirían más participaciones que con el sistema tradicional, sino que les ofreció un
monto mayor de recursos y con una tendencia al crecimiento, para garantizar su
adhesión.
Por otro lado, al definirse tanto el FGP como el FFCP, como un porcentaje de
la RFP si una entidad recibe mayores recursos, otra u otras pierden ese mismo
monto. Lo anterior implica que el SNCF se convierte en un juego de suma cero. Este
es un elemento importante en las discusiones posteriores acerca de la distribución
de participaciones. De esta forma los ingresos potenciales de las entidades se
‘enganchan’ a la suerte de la recaudación federal. Conviene recordar que las
participaciones constituyeron hasta 1997, más del 80% de los ingresos de algunas
entidades federativas.
5.3 El Fondo General de Participaciones entre 1991 - 2007
Comenzando en 1991, se presenta un cambio radical tanto en la integración del
FGP como en la forma de su distribución. En primer lugar en relación a la
composición el FGP se incrementa al 18.51% de la RFP, a lo que se añade el 0.5 %
de la misma para su reparto entre las entidades coordinadas en derechos,
permaneciendo igual para 1992. Para 1994 la proporción del FGP en la RFP se
incrementa 1.50% y se añade un 50% de la reserva de contingencia, equivalente a
0.25% de la RFP, permaneciendo con esta integración hasta el año 2007.
A partir de 1991, el FGP se divide en tres partes y se establece un proceso de
transición hasta 1994 con diferentes porcentajes distribuidos bajo distintos criterios.
Esto se presenta en el cuadro siguiente.
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- 21 -
a) La primera parte se distribuye en proporción directa al número de
habitantes de cada entidad para el ejercicio fiscal respectivo. Con este criterio se
intenta introducir equidad en el sistema, ya que se supone que un estado con más
habitantes requiere de más recursos para proveerles servicios.
b) La totalidad de la
segunda parte, y no el incremento
como era usual en los años
anteriores, de acuerdo a la
captación de una serie de
impuestos denominados
asignables. Con esta parte se
busca estimular el esfuerzo fiscal
de las entidades federativas a fin
de que incrementen sus ingresos.
Se consideran, como asignables
los impuestos sobre automóviles
nuevos, sobre tenencia o uso de
vehículos y los especiales sobre
producción y servicios sobre
petrolíferos, tabacos labrados,
cerveza y bebidas alcohólicas. A
partir de este año se excluye el IVA y los relativos a contribuyentes menores y los
sujetos a bases especiales de tributación como asignables.
c) El 9.66% restante se distribuye en proporción inversa a las
participaciones por habitante que tenga cada entidad por las otras dos partes del
fondo. Esta tercera parte sustituye, de alguna manera, al FFCP ya que se reparte
con el mismo criterio.
Otro hecho importante es que a partir de 1990 desaparece la garantía que las
entidades reciban al menos el mismo monto de recursos que el año anterior,
principio que había prevalecido desde 1980 (Ortiz, 1998: 31). De esta manera, a
Cuadro 2
Régimen transitorio del Fondo General de
Participaciones, (1991-1994)
(Porcentajes)
199
1
199
2
199
3
199
4
Primera parte (población) 18.
05
27.
10
36.
15
45.
17
Segunda parte
(impuestos asignables)
72.
29
63.
24
54.
19
45.
17
Tercera parte (inversa
per cápita de las partes
anteriores)
9.6
6
9.6
6
9.6
6
9.6
6
Fuente: Colmenares, Páramo, David (1999)
con base en la LCF, 1991
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- 22 -
partir de 1990 las participaciones recibidas por los estados, debido a que son una
proporción de la RFP, queda sujeta a los vaivenes de la recaudación federal.
Para 1996, en virtud de una modificación al artículo 2º de la LCF se incrementa
el porcentaje del FGP de 18.51% vigente en 1995 a 20% en 1996, a los que se
añade el 1% por coordinación en derechos. La fórmula y los criterios de distribución
han permanecido sin cambios desde 1994 a la fecha.
También con vigencia a partir de 1996, se introduce un cambio radical en la
LCF mediante el cual se da un giro a las relaciones fiscales intergubernamentales.
Se sustituye el objetivo fundamental del SNCF de eliminar la doble o triple tributación
con el de “impulsar un nuevo federalismo a través del fortalecimiento de los ingresos
propios y del fortalecimiento del sistema de participaciones” (Nuño Sepúlveda, 1996:
65),
Las propuestas para fortalecer los ingresos propios consisten en la devolución
de la administración o de la potestad tributaria sobre algunas materias, entre las que
destacan: tenencia o uso de vehículos, automóviles nuevos y adquisición de
inmuebles, así como algunos derechos sobre la expedición y venta de bebidas
alcohólicas y anuncios espectaculares.
Esto se considera un paso atrás en la coordinación fiscal y en lo que había sido
su más claro propósito de simplificación fiscal o la eliminación de la doble o triple
tributación o visto desde la perspectiva de la soberanía fiscal el regreso de
potestades tributarias a las entidades en el marco del SNCF.
5.4 Los cambios en el SNCF para 2008
Los criterios para distribuir participaciones ha sido un tema siempre presente en los
diversos foros y mecanismos de toma de decisiones del SNCF y también en la
primera Convención Nacional Hacendaria celebrada en 2004.
De ahí que el último cambio fundamental en el reparto de ingresos al interior
del SNCF se observa en 2008, al cambiar los criterios de distribución de
participaciones. La nueva fórmula integra como indicadores a la población, el
Producto Interno Bruto estatal (PIBE) y la recaudación de los impuestos y derechos
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- 23 -
estatales incluyendo la del impuesto predial y los derechos de agua municipales o
estatales (SHCP, 2008).
A partir de 2008, el incremento nominal al FGP respecto al 2007, se dividirá
en tres partes: el 60% se distribuirá en función del crecimiento del PIB entre los dos
últimos ejercicios disponibles multiplicado por la población, el 30% de acuerdo a un
promedio móvil en la recaudación de impuestos y derechos estatales y municipales
(predial y derechos de agua) multiplicado por la población y el 10% restante de
conformidad con la recaudación nominal de los mismos impuestos y derechos
locales multiplicada por la población (Hinojosa, 2008: 20).
Comparando la nueva fórmula con la vigente hasta 2007, se encuentran dos
variables nuevas: el PIB estatal y la recaudación de impuestos y derechos locales,
que amplía el concepto de impuestos asignables vigente hasta 2007. Por otra parte
desaparece la parte compensatoria existente anteriormente, equivalente a 9.66% del
FGP.
Por su parte del criterio de población adquiere mayor importancia en relación
con la fórmula anterior. La población interviene en la distribución del 100% del FGP,
aunque no por si mismo, sino como ponderador del resto de las variables (PIB y
recaudación local). Se puede afirmar que esta nueva fórmula beneficiará a los
estados más poblados y con mayor dinamismo en el PIB, que tienden a ser los
mismos, ya que un estado con dinámica económica tiende a atraer población. De
manera que en el largo plazo veremos un sesgo hacia estas entidades como el
Estado de México, Nuevo León, Baja California y, en general, los estados fronterizos
y aquellos que son polos de atracción turística como Quintana Roo.
Por otra parte la inclusión de la recaudación estatal y municipal, tienen el
objetivo de incentivar la misma. Sin embargo, también se observa una correlación
entre ésta variable y el PIB, pues una entidad que crece, genera una mayor
recaudación de contribuciones tanto federales como locales. De manera que con
estos criterios se beneficia a las entidades más importantes del país.
Finalmente es destacable la desaparición de la parte compensatoria (9.66%
del FGP) y su sustitución por el 10% del mismo FGP que se distribuirá de acuerdo a
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la recaudación local, ponderado con la población. De acuerdo con la experiencia
previa, aquellos estados sin un crecimiento poblacional alto y sin un crecimiento
económico importante como Tlaxcala, Hidalgo, Baja California Sur y Colima, entre
otras, han recibido la mayor parte de sus participaciones de la parte compensatoria,
por lo que al eliminarse la misma, se afectarán los ingresos de dichas entidades. En
resumen, la reforma introduce un sesgo que favorece a las entidades más pobladas,
con mayor crecimiento tanto económico como demográfico.
Un segundo tema relevante es la gradualidad, pues como ha sido el caso de
las reformas anteriores, es decir, se garantiza que las entidades federativas reciban
cuando menos el monto nominal correspondiente a 2007, y las nuevas variables
operan sobre la recaudación adicional, especificándose que la fórmula establecida
en la reforma a la LCF
[…] no será aplicable en el evento de que en el año de cálculo la recaudación
federal participable sea inferior a la observada en el año 2007. En dicho
supuesto, la distribución se realizará en función de la cantidad efectivamente
generada en el año de cálculo y de acuerdo al coeficiente efectivo que cada
entidad haya recibido de dicho Fondo en el año 2007 (SHCP, 2007: Artículo 2).
Lo anterior implica que “se postergará su distribución al 100% con los nuevos
indicadores y mecanismos por varios años sí se considera un crecimiento promedio
del 7.5% anual5” (Hinojosa, 2008: 8).
Hinojosa (2008) nos presenta una estimación de dicha gradualidad en la
Figura 1, afirmando que:
[…] es probable que pasen más de 10 años antes de que las nuevas fórmulas
se apliquen al 100%. Esto puede significar que no haya motivación en las
entidades federativas para mejorar sus indicadores de recaudación porque el
impacto de la nueva fórmula se verá reflejado en administraciones posteriores y
no a corto plazo además de que los fondos distribuidos mantendrán vigentes
dentro de sus montos una proporción alta de un mecanismo de distribución
derogado.
5 En 2008, debido a los nuevos impuestos y mecanismos de recaudación se incrementará la recaudación federal participable (RFP) en un porcentaje mayor a lo observado en los últimos años, pero a partir de 2009 se estabilizará nuevamente.
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- 25 -
6 Los cambios económicos y políticos y organizativo s que han impactado
el SNCF
La teoría de la contingencia en el análisis organizacional indica que frente a los
cambios en su ambiente, las organizaciones, y las instituciones, deben ajustar su
estructura a las nuevas circunstancias. En el caso del SNCF, tanto el contexto
político como el económico han cambiado tanto, que enfrenta presiones importantes
sobre su estructura.
GRADUALIDAD DE LA REFORMA Ejemplo: FGP NACIONAL
-
50,000.00100,000.00150,000.00
200,000.00250,000.00300,000.00350,000.00
400,000.00450,000.00500,000.00
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
AÑOS
MD
P
EXCEDENTEMONTO FIJO 2007
• En los últimos 8 años se ha observado a nivel Nacional un crecimiento promedio del FGP del 7.5% anual.
• El monto fijo 2007 significa que se garantizan transferencias a las entidades federativas de esos recursos.
• El excedente depende del crecimiento de la Recaudación federal y por lo tanto, del tamaño del fondo. (en 2007 el FGP es el 20% de la RFP)
Se distribuye con las nuevas
fórmulas
Cada entidad
recibe como
base fija el monto que
recibió en
2007
Gradualidad
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6.1 El escenario económico
El SNCF y sus organismos fueron
diseñados en la década de los setentas,
pues la LCF fue aprobada por el Congreso
en 1978 y entró en vigor en 1980. El
SNCF y sus organismos fueron diseñados
en una etapa de crecimiento económico
sostenido. México vivió una etapa de 40
años de crecimiento económico sin
interrupción a partir de 1940 y hasta 1981.
Este crecimiento fue acompañado con
estabilidad de precios a partir de la
segunda guerra mundial, un déficit externo
y un déficit fiscal manejables. Estos fueron
los años del llamado “milagro mexicano”.
El SNCF fue diseñado en este
contexto de crecimiento, pero dos años
después de su inicio en 1980, la economía
mexicana entró en una crisis de largo
plazo. Siguió la década perdida de los
ochentas, con una tasa de crecimiento promedio de 1.93%, y un crecimiento per
cápita negativo de –0.34%; cinco años de crecimiento negativo en la década de los
noventas, acompañada con tasas de crecimiento positivo el resto de los años para
dar un promedio de crecimiento de 3.51% para esta década, con un crecimiento per
cápita de 1.83% y los tres años de estancamiento en el siglo XXI con un promedio
de crecimiento de 2.29% y una magro crecimiento del PIB per cápita de 1.01%
anual. Esta crisis económica fue acompañada por una importante crisis fiscal, crisis
de endeudamiento, rescates de amplios sectores de la economía como la banca y
las carreteras y la petrolización de la economía y las finanzas públicas, fenómeno
que en la actualidad continua siendo un factor importante.
Sin duda alguna este drástico cambio en el escenario económico afectó la
evolución del SNCF y algunas de sus transformaciones más importantes como fue el
Cuadro 4
El contexto económico del SNCF
Periodo
Promedio
crecimient
o PIB
Promedio
crecimiento PIB
per cápita
1931-1940 3.36 1.60
1941-1950 5.98 3.14
1951-1960 6.14 2.97
1961-1970 6.48 3.10
1971-1980 6.71 n.d.
1981-1990 1.93 -0.34
1991-2000 3.51 1.83
2001-2006 2.29 1.01
FUENTE: INEGI, Sistema de Cuentas
Nacionales de México,
www.inegi.gob.mx
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- 27 -
cambio de la fórmula de distribución de participaciones de 1990, que redistribuyó de
manera drástica los recursos entre las entidades federativas, sin afectar las finanzas
federales.
6.2 Las transformaciones en la política
En el aspecto político, el SNCF surgió en el contexto de un sistema político de
partido cuasi monopólico, cuya hegemonía comenzó a romperse en la elección de
1988, en la cual el PRI no logra mayoría calificada en la Cámara de Diputados y
posteriormente el triunfo del PAN en Baja California en 1989 y en Chihuahua en
1992. La cámara baja con fuerte participación de la oposición y estos mandatarios
estatales comenzaron a cuestionar desde adentro al SNCF, por lo que éste
comienza a fracturarse.
Años después, en 1997, la oposición obtiene el control de la Cámara de
Diputados y tiene un gran peso en la de Senadores, con lo que los modos de hacer
política tienden a transformarse, junto con el pluralismo del legislativo. Pero el gran
cambio se da en 2000 cuando el PAN gana la presidencia de la república por lo que
la mayoría de gobernadores pasa a la oposición, alterándose radicalmente la
correlación de fuerzas en el sistema político y exigiendo la transformación del
federalismo mexicano, tal como se había concebido hasta esa fecha.
Estos cambios dan pauta al surgimiento de nuevos actores con intereses en las
cuestiones fiscales como la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) y
diversas organizaciones de municipios y de congresos locales, mismas que han
cuestionado la pertinencia y la relevancia de los organismos del SNCF desde la
perspectiva política.
El sistema político hegemónico y dominado por un partido político, reseñado,
ocasionó que el actual SNCF surgiera bajo el diseño y el designio de un actor
todopoderoso y sin contrapeso: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP),
quien determinó e impuso, abierta o veladamente, directa o indirectamente, las
modalidades, fondos, fórmulas, porcentajes y mecanismos de distribución de
participaciones, devolución de potestades tributarias, reasignación de derechos,
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modalidades de colaboración administrativa, descentralización del gasto y otras
formas de asignación y de administración de recursos a estados y municipios.
Con las transformaciones del sistema político señaladas, hoy día no existen
actores todopoderosos, sino una multiplicidad de fuentes de poder y actores
organizacionales no imaginados a principios de la década de los ochentas. Entre
éstas destaca el congreso federal, la CONAGO; diversas asociaciones de
municipios, representando los distintos partidos en el espectro político nacional;
asociaciones de congresos locales y; organizaciones de contribuyentes, entre otros.
Estos actores disputan el poder y la hegemonía con la SHCP sobre las relaciones
fiscales intergubernamentales.
Desde la perspectiva organizacional también han ocurrido cambios, pues los
organismos del SNCF fueron creados para tratar asuntos de ingresos y sus facetas,
como participaciones, colaboración administrativa, coordinación impositiva, entre
otros. Pero a partir de 1998 se agregaron temas de gasto público, aportaciones,
deuda pública y patrimonio, exigiéndose a los organismos del sistema una tarea
para la que no fueron diseñados, lo que sin duda ha rebasado sus potencialidades.
Contra esta realidad, la SHCP ha tratado de ejercer un control absoluto del
sistema resistiendo la intervención de otros actores, sin abandonar el monopolio de
la interlocución con el poder legislativo y no admitiendo modificaciones en la
organización del SNCF. Por otro lado los estados federales enfrentan muchas
dificultades para materializar sus propuestas de cambio, debido a que "Los avances
y las negociaciones son más complicados, lentos y ni siquiera inoperantes" (SNCF c:
2004).
Los desarrollos previos en el sistema político, en la economía y en la escena
organizativa han sobrepasado la concepción y la diseño original del SNCF, de sus
organismos y de las relaciones fiscales intergubernamentales entre federación y
entidades, y obligan a redefinir y actualizar tanto sus instituciones, como sus
organizaciones, procesos y maneras de interacción y no solamente los criterios para
distribuir participaciones.
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7 Los órganos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
A pesar de su importancia, el tema de los órganos de la coordinación fiscal es el
menos investigado. Éstos son la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales (RNFF),
la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales (CPFF), el Instituto para el
Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (Indetec) y la Junta de Coordinación
Fiscal, además de las autoridades hacendarias federales como el Secretario de
Hacienda y Crédito Público, el Subsecretario de Ingresos y el Coordinador General
con Entidades Federativas de la misma dependencia. Estos órganos se determinan
y reglamentan en la LCF.
7.1 La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales
Normativamente, la RNFF es el órgano supremo del SNCF y se integra con los
representantes de las haciendas públicas del gobierno federal y de cada una de las
32 entidades federativas. Se reúne por lo menos una vez al año y es presidido
conjuntamente por el funcionario de mayor jerarquía de la entidad sede y por el
Secretario de Hacienda o su representante. Esta reunión se convoca por el
Secretario de Hacienda o por la CPFF (SNCF, 2004 a; SNCF, 2004 b).
Entre las facultades de mayor relevancia se encuentran la de proponer a los
correspondientes poderes ejecutivos, las medidas de actualización y de mejora del
sistema (SNCF, 2004 a; SNCF, 2004 b). También aprueba los reglamentos de la
propia RNFF, de la CPFF y del Indetec, entre otros.
7.2 La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales
Un segundo órgano es la CPFF, que se forma con la SHCP y ocho entidades. Es
presidida conjuntamente por el Secretario de Hacienda, o por el Subsecretario de
Ingresos, y por el titular del órgano hacendario estatal que elija la Comisión entre sus
miembros. Las entidades son representadas por ocho de ellas de acuerdo a los
diversos grupos en los que se divide la república de acuerdo a su cercanía
geográfica.
Cabe señalar que la representación de las entidades federativas en la CPFF es
rotativa, renovándose anualmente por mitad, es decir, cada año hay cuatro nuevos
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integrantes y los cuatro restantes están a la mitad de su representación. Se convoca
por el Secretario de Hacienda, por el Subsecretario de Ingresos o por tres de sus
miembros. La CPFF celebra entre ocho y diez reuniones por año, algunas de ellas
son ‘cerradas’ con la participación de sus ocho miembros permanentes, pero
también se realizan reuniones ampliadas con los 32 secretarios de finanzas o sus
equivalentes. Tanto la RNFF como la CPFF son instancias que surgieron antes de la
creación del SNCF, como una respuesta a la necesidad de tener un espacio de
diálogo y negociación en temas de interés mutuo para las entidades y la federación.
7.3 El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (Indetec)
El Indetec, es un organismo público, con personalidad jurídica y patrimonio propio
que funge como secretariado técnico del SNCF y de la Comisión Permanente. Es un
organismo cofinanciado y cogobernado por todas las partes de la coordinación
hacendaria. Entre sus funciones destacan: realizar estudios relativos al SNCF; hacer
estudios permanentes de la legislación tributaria federal y estatal, así como de las
respectivas administraciones; sugerir medidas encaminadas a coordinar la acción
impositiva federal y local, para lograr una más equitativa distribución de los ingresos
entre la federación y las entidades; actuar como consultor técnico de las haciendas
públicas locales; promover su desarrollo técnico; capacitar técnicos y funcionarios
fiscales y desarrollar los programas que apruebe la RNFF.
7.4 Grupos técnicos
Existen dos órganos de apoyo al SNCF: los Grupos Técnicos y los Grupos de
Trabajo, que se encargan de dar seguimiento y operatividad a los temas en
discusión del SNCF o buscar nuevas vías para su avance (SNCF, 2004 b: 5). Los
Grupos Técnicos tienen su origen en la conveniencia de que las entidades
federativas conozcan de la manera más oportuna y eficaz los planes, programas y
normatividad instrumentados por la SHCP en relación con las facultades que les han
sido delegadas en materia de administración de ingresos federales.
Los Grupos Técnicos son impulsados por la SHCP y han evolucionado de
acuerdo a la política impositiva federal, ajustándose a las reformas legales y los
cambios en el esquema de colaboración administrativa en materia fiscal federal,
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(SNCF, 2004a; SNCF, 2004b). Estos grupos se dividen por subsistema y tratan
asuntos relacionados con recaudación; auditoría fiscal; aduanas y comercio exterior;
contabilidad gubernamental y presupuesto y gasto federalizado, política financiera y
deuda pública.
7.5 Grupos de Trabajo
Los Grupos de Trabajo son órganos de apoyo creados por la CPFF o por la RNFF
con la finalidad de coadyuvar con los órganos del SNCF en el estudio, análisis y
formulación de propuestas relevantes para el mismo. Cada Grupo de Trabajo se
ocupa de una materia específica e informa de sus avances a la propia CPFF. Estos
Grupos se pueden organizar en subgrupos si el tema lo amerita.
Actualmente los Grupos de Trabajo abordan diversos asuntos como: vigilancia
del sistema; fuentes de ingreso local y potestades tributarias; ingresos coordinados;
descentralización del gasto en salud, del gasto educativo, en seguridad pública y
otro tipo de gasto federalizado; sistemas de información contable, financiera y
presupuestal; deuda pública estatal y municipal.
Tanto los Grupos de Trabajo como los Técnicos, en una primera instancia, sólo
estaban orientados al tema de la armonización y la operación del sistema en materia
de ingresos coordinados, con la excepción del tema del gasto educativo de las
entidades, abordado desde finales de los ochentas y formalizado en su análisis en
1992. Sin embargo, a partir de 1995 estos grupos han incursionado en materias de
gasto y deuda, particularmente para el análisis de los efectos y operación de los
procesos de descentralización en educación, salud, seguridad pública y desarrollo
social y esquemas de financiamiento público, entre otros.
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7.6 Funcionamiento formal del Sistema Nacional de la Coordinación Fiscal
Si nos atenemos a la documentación oficial, los organismos del SNCF forman
un todo armónico que proporciona un espacio de discusión de los principales temas
que afectan el funcionamiento del sistema de acuerdo a la perspectiva tanto de la
SHCP, mediante los Grupos Técnicos, como de las entidades federativas vía los
Grupos de Trabajo. Este mundo ideal se presenta en el esquema 1.
En este todo armónico existe un doble flujo de información, los Grupos
Técnicos y los Grupos de Trabajo realizan la labor técnica y someten sus avances
ante la CPFF que los analiza, revisa, comenta y les da seguimiento en sus reuniones
mensuales (o casi mensuales) y una vez elaborados y puestos en su forma definitiva
se presentan ante la RNFF, que se verifica en forma anual. Si ésta los aprueba lo
somete ante el poder ejecutivo federal, a través de la SHCP, quién a su vez
convierte las propuestas en iniciativas de ley para su aprobación, modificación o
rechazo por el poder legislativo.
Grupos de Trabajo y Comités de Vigilancia
Grupos Técnicos
Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales
Comisión Permanente de Funcionarios
Esquema 1 .- Flujo formal de información entre los órganos del SNCF
Presidente de la República Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Poder Legislativo
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De esta manera, idealmente, en los órganos del SNCF, regulados en la LCF y
en la normatividad complementaria, existe un espacio de diálogo, un mecanismo de
negociación que permite debatir y acordar los asuntos de importancia tanto para
entidades federativas como para la SHCP. También es el mecanismo y el espacio
para proponer cuestiones nuevas, que surgen de la dinámica del sistema y de la
necesidad de atender las demandas de los estados por nuevos recursos, nuevas
facultades y nuevas potestades tributarias en un mundo más o menos sin fricciones,
más o menos feliz.
Sin embargo detrás de la fachada de armonía y de buen accionar se esconde
una lucha de poder donde quién ha ejercido tradicionalmente la dominación y ha
ostentado el cuasi-monopolio de la fuerza, es la SHCP, cuando menos hasta el año
2000, porque en los últimos años han surgido actores que tratan de contrarrestar
dicho poder. Debido a los cambios en el contexto económico y el político del sistema
han surgido nuevos actores que disputan el monopolio del poder: destacadamente la
CONAGO, tres asociaciones de gobiernos municipales, una asociación de
congresos y legislaturas locales y organizaciones de contribuyentes, todos ellos con
la misión y visión de intervenir y participar en los asuntos fiscales de la nación. De
estos nuevos actores, la CONAGO es la que ha causado más impacto e influenciado
el SNCF.
8 La CONAGO y su impacto en el SNCF
La CONAGO fue fundada en 2000 e incluye la totalidad de gobernadores de las
entidades federativas. Una de sus primeras acciones fue reincorporar a la agenda de
la discusión el problema de la esencia del federalismo, es decir, el reparto de
funciones y responsabilidades entre los tres ámbitos de gobierno por un lado y la
asignación de recursos para cumplir esas funciones por el otro y sus modalidades
(potestades, transferencias, subsidios etc.). Con esta acción, también se abordó las
relaciones fiscales federación-entidades federativas que habían vivido una etapa
difícil, y se acercaban a un punto crítico, tal como se muestra en su primer
documento oficial “La declaración de Mazatlán” (CONAGO, 2001) que trata
exclusivamente de cuestiones fiscales y esboza una alternativa a la enviada por el
ejecutivo al legislativo durante ese año (Gutiérrez, 2004: 44).
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Entre las acciones de la CONAGO en el aspecto fiscal y financiero destacan
la propuesta del Programa de Apoyo a las Entidades Federativas, (PAFEF) que
actualmente es un fondo mas del Ramo 33, la convocatoria a la Convención
Nacional Hacendaria, efectuada durante 2004 y otras no menos importantes, como
la formación de un fideicomiso para administrar los excedentes petroleros y la
exigencia de transparencia en la integración de la RFP y de los recursos petroleros.
En estas acciones ha tenido gran relevancia la Comisión de Hacienda de la
CONAGO, conformada por los secretarios de finanzas o sus homólogos de la
totalidad de las entidades federativas, los mismos participantes de la CPFF, en su
versión ampliada del SNCF, pero sin la representación de la SHCP y del Indetec.
La existencia y funcionar de CONAGO implica un cambio del nivel en el
proceso específico de toma de decisiones en el SNCF. Anteriormente la toma de
decisiones cotidianas la hacía el Coordinador con Entidades Federativas de la SHCP
o el Subsecretario de Ingresos en interlocución son los secretarios de finanzas o sus
equivalentes en las entidades federativas, en un proceso más cercano a lo
administrativo. Con la emergencia de la CONAGO, la negociación fiscal se ha
convertido en un proceso político, donde los actores principales son los
gobernadores de los estados, el secretario de la SHCP, el Jefe del Ejecutivo mismo,
la Cámara de Diputados y el Senado de la República. Esto demuestra eso el SNCF
en el que sus organismos y mecanismos se encuentran un momento crítico, un
momento del cambio.
El surgimiento de la CONAGO como actor en el sistema fiscal constituye un
hecho relevante, pues por primera vez, en la época posrevolucionaria, ha surgido un
actor capaz de enfrentar el poder de la SHCP y con la potencialidad de redefinir las
relaciones fiscales intergubernamentales en México. Esto ha sido posible por los
cambios registrados en la estructuras de poder, particularmente en las gubernaturas
estatales y en el poder legislativo. El surgimiento de la CONAGO cuestiona los
cimientos mismos de los organismos del SNCF y los rebasa en varios aspectos.
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9 Comentarios finales: nuestra hipótesis en perspec tiva y la necesidad
para un nuevo diseño institucional del SNCF
Estamos en condiciones de avanzar algunas conclusiones acerca de SNCF:
a) El federalismo en México se acerca más al federalismo cooperativo,
pero esta muy lejos del federalismo creativo
b) El modelo de RIG´S mas cercano al caso mexicano es el modelo de
autoridad inclusiva, ya que existe un claro dominio del ámbito federal de gobierno en
relación con los estados y los municipios. La política es diseñada y financiada por la
federación y estados y municipios sólo intervienen en la fase de instrumentación.
c) El federalismo en México es sumamente centralizado.
d) Los cambios observados en relación a la distribución de ingresos en el
SNCF se han centrado en los indicadores y mecanismos de distribución de
participaciones y no en los mecanismos para la toma de decisiones, ni el diseño
institucional del sistema, lo que realmente se requiere.
e) Nuestra hipótesis es que el diseño institucional de SNCF no admite su
innovación e impide su cambio en sus aspectos esenciales. Los cambios
observados en relación a la distribución de ingresos en el SNCF se han centrado en
los indicadores y mecanismos de distribución de participaciones y no en los
mecanismos para la toma de decisiones, ni el diseño institucional del sistema, lo que
realmente se requiere.
Esto es causado por algunas circunstancias como el mecanismo de toma de
decisiones, dado que el actor más importante y con mayor poder en el SNCF, es
decir la SHCP, distribuye recursos y decide los temas fundamentales. Por otro lado,
el FGP tiene un diseño de suma cero y este hecho impide la innovación en el
proceso de toma de decisiones dado que casi cualquier decisión sobre el monto de
recursos o su reasignación entre las entidades federativas afecta a una o más
entidades federativas y beneficia a otras. Además de lo anterior, el SNCF ha
mostrado poca flexibilidad para adaptarse a los cambios que México ha vivido en su
entorno económico, político y en general las transformaciones estructurales al
interior del sistema, dado que su actor más fuerte no admite los cambios
fundamentales que permitirían la participación en los temas fundamentales, del resto
de miembros del sistema.
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Dado lo anterior se requiere un nuevo diseño institucional que promueva un
cambio en los mecanismos de toma de decisiones y no sólo en los criterios de
distribución de recursos. En este rediseño es importante incluir a los actores que han
surgido en los últimos años, como la CONAGO y canalizar institucionalmente sus
demandas. Las propuestas son las siguientes:
Se sugiere la creación de una Comisión federal de presupuesto, financiamiento
y gasto público. Esta comisión cuyo nombre es sugerido en la “Declaración de
Mazatlán” de la CONAGO, aunque puede llevar otra denominación, se integraría por
el presidente de la república y los 32 gobernadores de las entidades federativas con
reuniones periódicas, quizá semestrales, donde se discutirían los problemas
hacendarios y las propuestas de solución a los mismos. Estas reuniones sustituirían
a las RNFF.
La inclusión de los gobernadores en este organismo canalizaría
institucionalmente su participación que ahora se presenta por canales informales, vía
los diputados que representan a su entidad federativa, ante esta cámara o de
manera organizada por medio de la CONAGO ante los integrantes del poder
legislativo. Sin embargo algunas de esta intervenciones no se sustentan en el
respaldo técnico requerido por la complejidad de la materia fiscal y que ha
ocasionado la aprobación de verdaderos monstruos fiscales como los impuestos a
los artículos de lujo de hace algunos años o el Impuesto a la Producción y a la
Intermediación que estuvo a punto de ser aprobado en años más recientes. Estos
intentos no resuelven ningún problema, pero introducen complejidades innecesarias
en la administración fiscal e incrementan los costos de empresas y contribuyentes.
Una segunda institución a crear sería el Instituto del Federalismo. Desde hace
más de setenta años ha flotado en el ambiente la idea de crear un órgano para
coadyuvar y apoyar las relaciones fiscales intergubernamentales en la nación. El
Instituto del Federalismo sería un órgano con autonomía y personalidad jurídica que
trabajaría en el contexto del organismo propuesto anteriormente. La autonomía del
instituto aseguraría que su funcionamiento estuviera libre de la influencia de la
SHCP o de las entidades federativas agrupadas o en lo individual. Este instituto
sería el cerebro del sistema y vería hacia el futuro no solo de los ingresos fiscales
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intergubernamentales, sino del gasto intergubernamental, del patrimonio y del
crédito público.
Por medio de este instituto se analizarían los principales problemas del
sistema: los principios que lo rigen; la uniformidad en el tratamiento de las entidades
federativas; los debates en relación a la determinación de la RFP; el destino del
excedente petrolero; los problemas de la fórmula o su modificación; el tratamiento de
la equidad global del sistema y la devolución o redistribución de potestades
tributarias entre federación, estados y municipios.
El instituto cumpliría las funciones señaladas por Giugale y otros (2000:4-5):
plantear una visión de largo plazo, con objetivos intermedios y mecanismos de
ajuste para superar la actual trayectoria reactiva y sin plan que ha seguido la
coordinación hacendaria en México; ser un foro de debate y negociación para
nuevos mecanismos en las relaciones fiscales intergubernamentales y para prevenir
los conflictos; proveer de información confiable para los diferentes ámbitos de
gobierno: diseñar, desarrollar y difundir indicadores claves para evaluar los alcances
y logros del proceso y evaluar la capacidad de estados y municipios para asumir
nuevas responsabilidades y producir reportes de los avances de la coordinación
hacendaria. Este organismo también tendría una relación estrecha con el congreso y
sus instancias de fiscalización y evaluación.
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