Catalina Wainerman Ruth Sautu Compiladoras

LA TRASTIENDA

DELA INVESTIGACION

3ª edición ampliada

~~''''' :¡ - -- ... Ediciones Lumiere

Diseño de tapa: Grupo M - Comunicación Visual Composición y armado: Eduardo San Martín

lª ediciónjunio de 1997. 2ª edición seti~mbre de 2000. 3ª edición julio de 200 l.

ia Reimpresión de la 3ª edición ampliada: Septiembre de 2004.

© 2001 Ediciones Lumiere S.A. e-mail: edicioneslumiere@infovia.com.ar

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Indice

Prefacio a la 3º' edición ampliada ...........•.......... .. .......... ........ 11 Prefacio............................................................................... 13

Capítulo 1: Acerca de la formación de investigadores en ciencias sociales Catalina Wainerman .................................................... .

El "modelo Germani" de formación de investigadores sociales ....................................................................... .. El fracaso de la formación de investigadores sociales . Errores comunes en la formulación de investigaciones sociales ....................................................................... .. Lo que enseñan los errores más frecuentes y recomendaciones para superarlos .............................. .. Aprendiendo a hacer investigación de la mano de maestros ..................................................................... ..

Bibliografia ...................................................... ·· ...................... .

Capítulo 2: Estrategias teóriccrrnetodolbgicas en un estudio de la herencia y el desempeño ocupacional Ruth Sautu .................................................................. .

La elaboración de un proyecto de investigación: teoría y metodología en la definición de los objetivos .......... ..

l. El encuadre teórico general del proyecto ............ . 2. Las chances de vida y los estilos de vida .......... .

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78 Ruth Sautu

aj Contemporary Britain. Harmondsworth, Middlesex Penguin Books Ltd., 1977.

Wrtgth, E. O y D. Cho, "The Relative Permeability of Class Boundaries to Cross-Class Frtendships: A Comparative Study of the United States, Canada, Sweden and Norway", American Sociological Review, 57, 1992.

Western, M. y E.O. Wright, "The Permeability of Class Boundaries to Intergenerational Mobility Among Men in the United States, Canada, Noruc-ay, and Sweden", American Sociological Review, 59, 1994.

Capítulo 3

Consideraciones a propósito de las ideas del diario La Nación

Ri.cardo Sidicaro

En el punto de partida intelectual de mi investigación sobre las ideas políticas del diario La Nación me encontré con una sorpresa. Finalizada en 1977 mi tesis de doctorado en Francia sobre la primera década de experiencias de poder del peronismo, y a modo de vistosa y secundaria referencia sobre el golpe de estado del '55 busqué el comentario editorial jubiloso al respecto, se me ocurría, debió formular entonces La Nación. En lugar del festejo encontré una reflexión editorial mesurada y para nada antiperonista. Leí entonces las ideas expresadas en esos editoriales durante los últimos meses del peronismo y hallé que el diario defendía la política de Perón y de su gobierno. A la luz de mi ignorancia al respecto comencé a intuir que allí existía un tema atractivo. Años más tarde, en 1982, preparé en la Universidad de California un proyecto de investigación sobre la inestabilidad política en la Argentina, buscando la relación entre intervenciones militares, intereses de los principales sectores socioeconómicos y las ideas que legitimaban las iniciativas castrenses y para este último tema me proponía indagar sobre el pensamiento que imaginaba golpista de los diarios La Nación y La Prensa. Como estaba más convencido, por investigaciones previas y lecturas, del apoyo de, o de la convergencia entre, militares y. corporaciones empresarias que sobre el rol de esos dos matutinos tradicionales, y la experiencia de mi error sobre el '55 y La Nación me invitaban a la cautela, antes de completar el proyecto leí las ideas editoriales del diario fundado /f.) por Mitre en los periodos previos a los golpes y allí encontré una complejidad que me mostró definitivamente la falsedad de mis

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prenociones acerca del pensamiento político del diario. En 1987 me propusieron en el CISEA 1 hacer una investigación, que yo imaginé relativamente breve, sobre las ideas de La Nación, en un contexto global en el que todo parecía orientar el trabajo hacia un prota­gonismo coherente y compacto de los desempeños del diario junto con los sectores económica y políticamente dominantes de la sociedad argentina en la época que se inició en 1955. Una vez iniciada la ínvestigación me resultó muchísimo más interesante indagar sobre un período bastante más prolongado y hacer de los editoriales del diario La Nación un relator privilegiado de la política argentina entre el Centenario y nuestros días. Lejos de cualquier forma de linealidad en esa columna de reflexión política había una exposición, día por día, del drama, la frustración, la crisis, la declinación, los sueños, los proyectos, de una parte de los sectores político intelectuales que se consideraban con derecho a hablar sobre qué pasaba y qué debía pasar en nuestra vida política. El pensamiento liberal conservador, fue así como lo caractericé, no tuvo expresión más continuada en el tiempo que la que se escribió en esa columna. La Prensa, con un estilo más combativo, conoció el rigor de la clausura impuesta por el peronismo, fue expropiado y le costó luego abandonar una óptica cargada del enojo dejado por sus propias peripecias. La Nación se me presentó, para decirlo un tanto metafóricamente, como uno de los cerebros en los que se podía ver el pensamiento cotidiano de una parte de los sectores tradicionales argentinos. Allí estaban las trazas de los primeros impactos de los acontecimientos políticos que festejaba, condenaba u observaba neutralmente. A diferencia de un libro, en el que su autor escribe tiempo después, más alejado de la conmoción inicial, los editoriales se redactan en el calor de las coyunturas. Un autor de un libro recibe comentarios pasado un cierto tiempo. Un editorial de un diario tradicional repercute al día siguiente, de él se habla o con él se dialoga. Son ideas en movimiento en las que es dable reconocer la--inmediata voluntad política de quien se hace responsable de ellas.

¿Cómo abordé ese corpus tan particular publicado durante 80 años constituido por alrededor de 80.000 editoriales? Partí de la opción de considerarlos como un tratado de teoría política. Me

1 Centro de Investigaciones sobre el Estado y la Administración.

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interesé por el aspecto sustantivo de sus posiciones y dejé de lado la retórica. Reconstruí las tramas argumentales básicas en que se expresaban las ideas políticas del diario a partir de preguntas sobre tres órdenes distintos de problemas conectados estrechamente entre sí: el papel del Estado y sus relaciones con la sociedad; las características de los diferentes sectores sociales que se relacionan en la sociedad; y la conformación del sistema de representación política y la legitimidad de los actores que en él intervienen. Estas preguntas orientaron los ejes fundamentales en la búsqueda de la organización del pensamiento político del diario en su expresión editorial. Aclaro que considero que podrían tomarse otros abordajes y sus correspondientes corpus: los títulos y la puesta en página de las noticias, las fotos, el estilo expositivo, las notas sociales o, porqué no, las recetás de cocina, pero a mí me interesó la columna editorial puesto que quería analizar la reflexión del diario sobre el proceso político argentino y para eso necesitaba un corpus duro. No niego que podrían ser pertinentes las indagaciones de los temas muy sumariamente citados, siempre y cuando no se caiga en el absurdo de analizar las recetas de cocina de La Nación y llegar a la conclusión de que se trata de una "gastronomía de clase", ejercicio escolar entretenido del que no imagino la relevancia. No cabe duda que son superficiales y arbitrarios muchos estudios que se realizan sobre los medios de prensa cuando el soporte empírico que se selecciona no se halla debidamente sistematizado y contro­lado. Suelo llamar "inducción poética" a esos peculiares estudios de la prensa que saltan de los títulos a los "comics'', del "feuiUeton" a las necrológicas, de las páginas literarias a los "hechos diversos". Esas estrategias de análisis carentes de control metodológico y de vigilancia epistemológica se colocan frente a los textos y los hacen decir lo que el "analista" quiere escuchar. En el extremo de ese peculiar tipo de abordaje se encuentran las atribuciones de sentido más arbitrarias y descontextualizadas que proponen muy imagi­nativas hipótesis sobre los procesos de recepción, tan imaginativas como imposibles de someter a prueba.

De los 80.000 editoriales había alrededor de un 10 por ciento que se referían a los temas en tomo a los cuales había construido las preguntas de mi investigación. En la medida que cada una de las preguntas y de las diferentes dimensiones que ellas suponían /1-.J. remitían a las restantes, los recortes analíticos fueron en algunos casos complicados. El diario editorializa combinando perspectivas

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explicativas y normativas, pasando con facilidad de unas a otras. Me interesaban ambas pero en especial las primeras, puesto que en su pretensión de neutralidad y objetividad era donde colocaba y coloca el mayor esfuerzo intelectual. La columna invita a razonar desde lo que considera la lógica y el buen sentido y trata de "mirar a todos los actores desde arriba" sin confundirse con ellos. En consecuencia, más atractivo que reconstruir las perspectivas ideo­lógicas aconsejadas por los editoriales, me resultó interesante plantear y hacer inteligible el modo de razonamiento y de análisis de los problemas, tratando, en· la medida de lo posible, de captar las argumentaciones que tenían pretensiones de objetividad en su propia especificidad. Podría decirse que la "tribuna de doctrina" cedió su lugar en múltiples coyunturas al "puesto de combate", pero que aun así, en los momentos más densos de la situación política no dejó de preocuparse por tratar de combinar su óptica ideológica propia con argumentaciones fundadas en lo que creía eran los datos objetivos y la correcta manera de elaborarlos revelando la pretensión, como diría Weber, de que hasta un chino pudiese entender, quizás sin compartir, el fundamento de aquello sobre lo que exponía.

Cuando se trabaja con un corpus tan abundante y abierto como el que elegí se corre el riesgo de hacer un homenaje a la inteligencia de quienes lo escribieron o bien poner el foco arbitrariamente sobre determinados puntos y tergiversar el sentido del pensamiento estudiado. La primera opción fue frecuente en estudios de revistas que parecieron invitar a los analistas a perder distancia con el tema y festejar la sagacidad y la corrección de los pensamientos en ellas expuestos. De la segunda alternativa suelo dar como ejemplo de verdadera mala fe intelectual a un libro panfletario que se escribió a propósito del centenario de La Prensa, editado por el Sindicato de Luz y Fuerza, en 1970, y que recorta cuanta frase "reaccionaria" y "prooligárquica" el autor encontró en los textos. Sin que la intención sea tan ideológica, la imagen que muchos tenemos del pasado de los diarios tradicionales está nutrida, en buena medida, por las referencias, a veces acompañadas con citas textuales, de las tomas de posición de esos medios de prensa frente a algunos acontecimientos importantes. Es común, por ejemplo, en estudios sobre la Semana Trágica o la masacre de la Patagonia de comienzos de los años '20, citar la opinión favorable de esos diarios a la acción represiva, escrita en el momento de los hechos. Otro modo dispo-

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nible de acceder al pensamiento de los diarios tradicionales sobre el pasado surge de las historias institucionales y celebratorias que ellos mismos publican en algunos aniversarios importantes. Diga­mos que nuestras prenociones sobre el tema se alimentan también de un prejuicio gracioso que supone que es posible saber o tener una casi plena certeza de lo que debió pensar uno de esos diarios sobre el pasado proyectando hacia esas épocas las posiciones que tiene en la actualidad o que expresó en períodos recientes.

Consciente de esos riesgos, cuando trabajé sobre La Nación me previne para evitar los sesgos que sin quererlo podía introducir en mi investigación. El pensamiento del diario revela un singular esfuerzo de coherencia y si se trataba de pensar su evolución desde una perspectiva que no ignorara los enfrentamientos de las distin­tas épocas, en la manera y claves en que estos ocurrían, me pareció importante remitir a cómo La Nación era vista por otros actores con los que interactuaba. Así busqué las caracterizaciones que del diario hacían otros diarios, algunos personajes políticos de las diferentes épocas, los gobiernos y los partidos. De esa manera reconstruí, en la medida de lo posible, el vivencial campo de relaciones en el que el diario participaba. Tarea dificil en algunos casos y más fácil en otros. El diario La Epoca, de los radicales en tiempos de Yrigoyen o Democracia, durante los gobiernos de Perón 46-55, se dedicaban con frecuencia a criticar a La Nación. Así, cuando La Nación hablaba del gobierno radical me remitía a los periódicos radicales de la época y si lo hacía del peronismo buscaba diarios peronistas; de este modo observaba cómo los otros actores veían la evolución de La Nación y en qué términos establecían con ella un diálogo. Los periódicos del nacionalismo de derecha hacían, también, del diario fundado por Mitre uno de sus blancos prefe­ridos. El enemigo principal que tuvo La Nación en el campo periodístico, y político, fue siempre el nacionalismo de derecha; me resultó muy fácil encontrar allí referencias en contra de La Nación en cualquier momento del período histórico analizado. Ellos, a mi juicio, siempre sobreponderaron el rol ideológico de La Nación. En este dominio la investigación no podía ser sistemática, pero al igual de lo que sucedía con la opinión de los partidos o de los gobernantes respecto al diario se podía reconstruir la mirada de los otros, lo que se llamaría "el debate en el campo periodístico". Desde esos ,/~,3 otros actores podía descubrir el minucioso entramado que cons­tituía el modo en que era vista La Nación en cada momento. El

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campo periodístico me podía dar características de la época que me permitían introducir referencias importantes sobre La Nación, y me podía contar historias sobre ella -no sé si verdaderas o falsas-, que me interesaban en términos de lucha ideológica librada como un sistema de caracterizaciones múltiples en las cuales La Nación es permanentemente caracterizada por otros actores. Como el pensamiento de La Nación, además, está repro­ducido por múltiples órganos de prensa. o por múltiples intelec­tuales o por múltiples partidos políticos, yo no podría medir la importancia -ni me interesaba- del mensaje de La Nación. Lo que sí me interesaba era ver cómo ese mensaje se iba transformando, y en todo caso, podía repercutir sobre otros órganos de prensa o sobre discursos de intelectuales o políticos de la época, atribuyén­dole al diario la responsabilidad de determinadas medidas. Tome­mos un ejemplo que creo está entre los más interesantes: en el año 1916 cuando Hipólito Yrigoyen ganó las elecciones no tenía Colegio Electoral propio para acceder a la presidencia y se discutió mucho si dársela o no, porque era relativamente simple hacer una coalición de electores en su contra. El diario La Nación sacó un editorial que era asombrosamente claro diciendo que había que darle el gobierno a Yrigoyen porque no se podía dar a los radicales la razón de una nueva revolución. Sostenía que los radicales en el gobierno iban a demostrar su incapacidad, pero no había que impedir que asumieran porque la sociedad lo iba a vivir como una situación fraudulenta. Federico Pinedo, 20 años después, en Tiempos de la República (1946) dice que sin ese editorial de La Nación el conser­vadurismo no hubiese aceptado nunca la presidencia de Yrigoyen. Lo interesante para nuestro ejercicio es visualizar en un pensador de primera linea del conservadurismo la importancia que podía tener La Nación.

Esta estrategia de búsqueda de interlocutores críticos de época revelaba aspectos de la evolución del matutino que completaban el análisis de su pensamiento. En sentido estricto, las ideas del diario no se pueden en muchos casos entender sin analizar la evolución en un período prolongado, razón por la cual las citas que son habituales en estudios sobre acontecimientos precisos, repi­tamos el ejemplo de la Semana Trágica, carecen totalmente de sentido en la medida que se encuentran descontextualizadas. Por eso el trabajo de investigación suponía una paciente labor de lectura de una problemática y no de opiniones sobre hechos

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puntuales. Con ese tipo de abordaje se puede captar cómo poco a poco el diario elaboraba sus posiciones y captar el significado de muchas de sus ideas incomprensibles cuando se las aísla de ese proceso global de reflexión. Para abordar mi objeto de investigación no cabía realizar muestreos sobre el amplísimo universo del corpus total de editoriales, dado que ciertas coyunturas densas en el pensamiento del diario sólo podían captarse mediante una lectura minuciosa de cada uno de los editoriales publicados. Quizás uno de los ejemplos más ilustrativos al respecto resulte de lo que ocurrió con el editorial en el que se analizaba el intento de golpe de estado del general Menéndez, en 1951, contra Perón. En ese editorial se capta con singular claridad la inflexión que hace el pensamiento del diario en su proceso de reconsideración positiva del peronismo. Al reflexionar sobre el vencido movimiento militar La Nación lo condenaba y sostenía de un modo como nunca lo había hecho hasta entonces, que el de Perón era un gobierno democrático. La lectura de libros de la época, de testimonios de personas que colaboraban con el diario y entrevistas con algunos viejos perio­distas o directivos de ese período o de personas que al menos conocían la historia del diario desde adentro, me sirvió para comprender la importancia de algo que, en principio, era sólo significativo e incorporable como dato "duro" en mi investigación, en tanto estaba escrito en un editorial. Supe así que ese texto de 1951 produjo una crisis interna, puesto que Alfonso de Laferrere, responsable de la sección editorial renunció al diario en desacuerdo con la posición adoptada frente al fallido golpe y el notorio paso en acercamiento al gobierno dado por La Nación con su nueva caracterización del régimen peronista hasta ese momento criticado por antidemocrático. Obviamente, nada de esto se registra en los números aniversario en los que el diario cuenta periódicamente su historia. El paso del matutino al apoyo al peronismo que cubre todo el período comprendido entre el comienzo de la segunda presidencia de Perón y el golpe del ·55 fue tema, diría, olvidado por práctica­mente todos los participantes del juego político postperonista.

En la medida que el centro de mi interés residía en estudiar la evolución del pensamiento político de La Nación debí preguntar-me también sobre lo que ocurría con la empresa editora. No cabía perder de vista que en tanto empresa con fines de lucro las /'Jf amenazas de clausura por parte de los gobiernos y la oportunidad . de negocios que podía ofrecerles el Estado eran factores que,

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qmzas, incidían en sus ideas. Sin formular una hipótesis muy estructurada al respecto, la relación costo-beneficios de la política editorial estuvo presente en mi indagación. La dificultad mayor en este aspecto se encontraba en el hecho que las amenazas o riesgos de sanción al diario no necesariamente son públicas y, por lo tanto, no poseía acceso a información empírica sobre el tema. Con afirmaciones más firmes en algunos casos -el peronismo clausuró muchos diarios, el "proceso" usó métodos violentos contra direc­tívos de diarios Y'Tevistas- y menos en otros, el horizonte de la censura y las amenazas estuvo presente en algunas de las expli­caciones que propuse sobre la evolución de las ideas de La Nación, aun cuando no podía, en sentido estricto, salir del plano de la conjetura. ¿Fue La Nación favorable al peronismo entre 1952 y 1955 por las amenazas de clausura, suerte que corrió La Prensa?; ¿lo fue en razón del giro al liberalismo de la política económica gubernamental?; en todo caso, interés empresario y situación global me servían para pensar el cambio de orientación editorial. Igualmente ilustrativo resulta lo ocurrido durante el "proceso". La Nación fue más complaciente con los sistemáticos atropellos al derecho realizados durante el régimen militar. Mientras La Prensa criticaba a la dictadura en su página editorial y con artículos de colaboradores totalmente identificados con el diario, la línea edi­torial de La Nación fue sensiblemente más moderada. Es decir, en e1 mismo contexto de amenaza a la libertad de prensa y de empresa hubo una clara diferencia en las posiciones de los dos diarios tradicionales de Buenos Aires. En la comparación se podía neu­tralizar la eventual gravitación de la acción restrictiva del gobierno militar y de ese modo considerar como una opción ideológica de moderación de La Nación frente a la política de la dictadura. Aquí necesité vincular el pensamiento del diario con datos de la situación que me permitían ubicar mejor sus ideas.

Uno de los problemas que necesariamente tuve que plantearme en mi investigación-fue el de la p:royección teórico-filosófica del pensamiento político de La Nación. ¿Había en esa dimensión una unidad en sus ideas? En realidad los editoriales son el fruto de múltiples plumas, es decir, en esa columna participaron hombres que se inscribían en orientaciones teóricas y filosóficas muy distintas y hasta enfrentadas entre sí. Lo que el diario hacía era solicitarles que escribieran sobre un tema de su especialidad y ese aporte podía dejar traslucir más o menos claramente, según los

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casos, las posiciones filosóficas de su autor, que eran diferentes a la de otro autor especialista en otro dominio, que escribía, también sin firmar, ese mismo día otra contribución en la misma página editorial y todas esas ideas eran asumidas como pensamien­to propio por el diario, responsable institucional de esa columna. Lo que sin duda había era coherencia política y si bien podían buscarse las contradicciones subyacentes en los fundamentos teóricos más profundos de algunas de esas cont..ribuciones de los anónimos especialistas que convergían en ese intelectual colectivo, conformado por la dirección editorial del diario, no me pareció interesante abordar ese tema.

Para resolver conceptualmente esa tan particular construcción ideológica, que caracterizaba como el pensamiento político de La Nación, que surgía de las plumas independientes de individuos cuyas ideas sobre múltiples aspectos divergían pero que eran solicitados a colaborar en la común empresa editorial, comencé pensando con metáforas: una orquesta en la que cada instrumento entre y se articule con los otros produciendo un efecto de conjunto, que va más allá de cada una de las participaciones individuales. Sin embargo, el problema era más complejo que el de una orquesta. Señalemos, a modo de ejemplo, que Leopoldo Lugones escribió editoriales reclamando el apoyo del Estado al desarrollo industrial en la década del '20 o que José Luis Romero redactó editoriales favorables a la descolonización del emergente Tercer Mundo entre 1954 y 1955. Pero, por eso, evocar ambos casos resulta interesante, la línea editorial de La Nación no coincidía ni con el profascismo de Lugones ni tampoco, con el prosocialismo de Romero. La metáfora de la orquesta se hizo débil muy rápidamente. la orquesta suponía una partitura y más elementos en común. Lo atractivo de esa particular empírea que eran los editoriales del diario provenía, justamente, del hecho de que se trataba del pensamiento de La Nación en la medida que esa columna unificaba objetivamente los aportes de los autores inspirados en teorías disímiles, y hasta opuestas, construyendo un singular intelectual colectivo que, al fusionar en principio ideas presentadas como yuxtapuestas, gene­raba por los efectos de contigüidad, una estructura ideológica diferente a la de cada uno de los fragmentos que articulaba.

La pregunta sobre la vinculación entre la evóluc-ién del pen- ../ f .J""" samiento editorial de La Nación y las perspectivas, estrategias, interés y situación en las relaciones sociales de los sectores

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sociopolíticos con los cuales el diario tenía mayor afinidad supuso uno de los problemas más difíciles de abordar por la investigación. Rechazada la simplificación que reduce las ideas a la representa­ción de intereses, quedaban abiertos más interrogantes que res­puestas. El pensamiento del diario me ofreció una vía para esta­blecer el nexo con determinados sectores sociales en la medida que en sus exposiciones editoriales retomaba demandas, iniciativas y reclamos de los mismos, expresados usualmente por sus organi­zaciones corporativas. En ciertos momentos manif está solidaridad en sus editoriales con determinadas coaliciones o partidos políticos. En términos generales, puede afirmarse que en las ideas de La Nación hubo permanentemente un intento de acercar posiciones que no necesariamente se hallaban próximas en la práctica política o corporativa. Con su vocación pedagógica les explicó a muchos actores que sus intereses podían converger, o que tuvieran en cuenta la variable X, o que analizaran problemas que no incluían en sus consideraciones más coyunturales. En ese sentido, mantuvo en muchos períodos una distancia profesional con los distintos intereses sectoriales, tratando de "mirarlos desde arriba". Así, su afinidad con el "arriba social", es decir con los sectores que ocupaban posiciones predominantes en la distribución del prestigio y honor social, de la riqueza y de los partidos políticos denominados en general conservadores, no llevaba al matutino a identificarse totalmente con ellos. Me fue necesario construir en el curso de la investigación una serie de explicaciones que dieran cuenta de las cambiantes relaciones del diario con esos actores sociales "altos" en las respectivas esferas consideradas. Este objetivo suponía proponer un conjunto de explicaciones necesariamente de carácter abstracto y a modo de grandes frescos globalizantes sobre cómo se transformaban las relaciones sociopolíticas argentinas a las que el diario se refería y que, por otra parte, constituían el escenario global en el que La Nación, en tanto actor específico, era "producido" por las relaciones -que en él mantenía. "Productor'' en tanto él operaba en esa dinámica de relaciones entre actores por la vía de sus intervenciones intelectuales, "producido" en la medida que las consecuencias de ese campo de relaciones modificaban sus ideas y sus percepciones, la estrategia analítica que adopté se propuso en todo momento no "cosificar" -las ideas del diario. No había en su pensamiento ni invariancia "fundamentalista" ni, tampoco, pura

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adaptación oportunista y situacional.2 Por eso resultaba complica­do ligar las dos esferas explicativas: una más interna y referida a la coherencia del pensamiento editorial y la otra que buscaba hacer inteligible en apretada síntesis conceptual las claves de la dinámica sociopolítica de los distintos subperiodos analizados. El nexo propuesto fueron una serie de imputaciones causales. del carácter que suele tener este tipo de asignación de inteligibilidad en los estudios de las condiciones más generales de funcionamiento de la sociedad y de la política. Las proposiciones probabilísticas, correspondientes a mi objeto de análisis, no podían, naturalmente tener sino un carácter abierto y no cabía, de ningún modo, agotar con ellas la complejidad del tema tratado. Así, una explicación relativamente abstracta en su enunciado, pero siempre basado en un firme fundamento empírico, acompañaba a modo de conclusio­nes parciales al desarrollo de cada una de las partes en que se exponía con toda la minuciosidad pertinente las ideas del diario sobre lo ocurrido en cada período.

El problema de la periodización surgió del análisis del pensa­miento del diario y siguió sólo parcialmente al de las etapas institucionales argentinas correspondientes a la época tratada.3

2 Un ejemplo por demás interesante es la posición adoptada por el diario durante la Revolución de 1930. El apoyo al golpe militar del general Uriburu no fue una respuesta coyuntural. La Nación comienza a elaborar la idea de un golpe de estado en 1921 trabajando la aceptabilidad de la intervención militar en la Argentina. Fue un largo proceso en el cual el pensamiento liberal-conservador tenía que operar contra sí mismo porque durante mucho tiempo había bregado por la profesionalización de los militares frente al riesgo de que éstos se acercaran al radicalismo. Para un politico cualquiera. el paso del profesionalismo al golpismo puede ser una cuestión de "real politic", pero resultó muy interesante ver cómo tuvo que hacer ese paso un actor intelectual, como es el caso de la columna editorial del diario La Nación.

En realidad. yo no hubiese podido entender la posición adoptada por el diario en 1930 de no haber seguido toda la evolución del problema militar. ¿Cómo LaNación teniendo un pensamíento profundamente civil y apegado al democratismo, podía estar a favor del golpe militar con un discurso de defensa de las instituciones democráticas? La lectura minuciosa de los editoriales del período me permitió entender que la matriz de decodificación de la política de La Nación y de aquella época no era como podemos pensar nosotros hoy democracia o dictadura. sino democracia o demagogia, matriz que vuelve aceptable la caída de gobiernos "demagógicos" en favor del restablecimiento de la democracia.

3 Cuando surgió la necesidad de realizar una periodización, a partir de algunas entrevistas, la lectura del diario y la lectura de las publicaciones especiales de La . Nación que suelen aparecer cada 20 años contando su historia, llegué a la conclusión / 9{; de que había un momento, en el cual, había nacido LaNación tal como yo la concebía: el año 1909. Pensé en partir de allí y buscar periodos que me permitieran encontrar

90 Ricardo Sidicaro

Comienzo en 1909, en razón de que es en ese momento que el matutino, fundado en 1870, decide, bajo la conducción de los herederos y nietos del general Mitre, tomar distancia de los partidos y asumir el rol de orientador de la clase dirigente en su conjunto. Desde allí en más establecí los períodos a partir del análisis de las maneras en que en los editoriales se exponía aquello que se pretendía narrar como explicación a sus lectores, a quienes siempre consideraba capaces de captar su razonamiento ya sea para emprender iniciativas en consecuencia o para componerse un cuadro de situación, o bien para reafirmar sus convicciones ideo­lógicas o para modificarlas a la luz de nuevas realidades nacionales o mundiales. Al diario, como a muchos otros, no le resultó fácil en esos 80 años explicar qué ocurría. Si al primer período lo llamé "El tiempo de las certezas" fue porque entre· 1909 y 1943 el matutino creía saber editorialmente cómo explicar lo que sucedía en el país. De allí en más, por momentos se replegó en la sorpresa, la indignación moral y la búsqueda de claves nuevas para pensar, eso ocurrió en los años del primer peronismo. Más tarde vivió en sus ideas el ciclo completo del desconcierto y la nostalgia, una época de ingobernabilidad en la que sus interlocutores privilegiados se fragmentaron en intereses corporativos y perdieron la capacidad no sólo de dirigir la sociedad consensualmente, sino de concertar mínimamente una estrategia de dominación compartida y asegurar un orden político estable aun cuando fuese de carácter autoritario. En esa dinámica los interlocutores pref erenciales del diario entra­ron en crisis y esa situación repercutió sobre el pensamiento editorial haciéndolo más chato y con menos matices en compara­ción con el que había tenido en épocas de "certezas". Por momentos el diario hizo de su columna editorial una caja de resonancia de

coyunturas densas. Una de las estrategias que imo.giné. y hacia la que me incliné en primera instancia, fue la de realizar los cortes considerando los cambios de gobierno. las elecciones y otras situaciones decisivas que me resultaran significativas para la vida política dei país. Pero cuando trabajé con el texto me encontré que los editoriales no me permitían hacer esto porque había una continuidad de pensamien­to que no se interrumpía en esos períodos que había establecido para el análisis. La continuidad de pensamiento y ia coherencia pretendida por el diario hacía imposible saber en qué momento se había comenzado a elaborar una idea, lo cual me colocaba frente a la necesidad de buscar una nueva estrategia. La construcción de esas ideas no la iba a poder encontrar en las coyunturas densas. ni menos aún por algún sistema de muestreo. No había ninguna forma de seleccionar de este corpus algunos períodos o editoriales y comprender la evolución de esas ideas.

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reclamos corporativos y perdió su antigua aspiración de actuar pedagógicamente sobre el comportamiento de actores con capaci­dad de desarrollar estrategias de alcance más universal. Los avatares de la Argentina con sus sistemas de acción corporativizados fueron uno, no el único, de los factores que probablemente llevaron a La Nación a perder el horizonte más amplio de sus análisis, en el que había aspirado instalarse en etapas mejores. Sin embargo, la idea del actor intelectual con vocación explicativa no desapareció en ningún momento y siguió nutriendo, digamos, el espíritu de la tribuna de doctrina.

En tanto investigación de carácter cualitativo el trabajo de interpretación corría el riesgo de verse malogrado por cuestiones que se escaparan a mi lectura inicial de los textos editoriales, imponiendo, sin quererlo, sesgos a esa primera recolección de información. Para tratar de neutralizar en la medida de lo posible ese riesgo, hice trabajar a tres asistentes de investigación que según suponía, tenían miradas espontáneas frente al diario La Nación y a la realidad argentina diferentes entre sí. Con esta, no sé si original, estrategia de control me aseguré que la lectura que había realizado no estuviera sesgada por mi óptica. Cabe señalar al respecto que un diario es un objeto de amor-odio muy singular, puesto que se opta por él todos los días, probablemente de una manera mecánica y, de una forma u otra, si somos lectores permanentes de sus páginas desde hace muchos años, es mi caso con La Nación, el vínculo no es neutro. Nada me impide reconocer que creo que es el mejor diario que se publica hoy en el país y que mís ideas son y fueron siempre muy distintas a las expresadas por su pensamiento editorial. La neutralidad valorativa de mi investi­gación sorprendió no sólo a algunos ideólogos de las más disímiles layas que pululan en los márgenes de campo de las ciencias sociales, sino también a especialistas que parecieron desconsola-dos al comprobar la fragilidad de sus ideas y prejuicios sobre la evolución del pensamiento del diario. Mis descubrimientos, si así se los puede denominar, no sólo contradicen muchas de las ideas recibidas al respecto, sino que pueden y deberían ayudar a revisar interpretaciones "consagradas" que en realidad son meros slogans sin ningún tipo de fundamentación empírica y que se justifican, quizás en parte, por la profunda y perjudicial politización que fue ./'1-¡. habitual en los estudios de este siglo, en el que pareció que muchos autores creyeron poder inocentemente compensar la falta de horas

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de trabajo serio y sistemático, poniendo en su lugar la verbalización de un supuesto compromiso con la realidad o con el conflicto que estudiaban. Nuestro autoconocimiento en tanto sociedad perdió mucho con esa peculiar estrategia de pseudoconocimiento y las ciencias sociales no ganaron, tampoco, nada.

¿Cómo saber a quiénes se dirigen los editoriales de La Nación? En principio, la más superlicial aproximación a los textos revela que para quien los redacta existe un lector imaginado que se encuentra en posiciones de poder y que debe o debería tomar decisiones cuyas consecuencias, se supone, serían importantes para la sociedad. Es decir, si La Nación cree hablar entre 1909 y 1943 con influencia y con intervención sobre la sociedad política en ia Argentina, es en buena medida porque considera que sus interlocutores están ubicados en posiciones de poder estratégicas en cuanto a la toma de decisiones. En otros períodos, la desestructuración de la clase dominante fue dando como conse­cuencia que este diario, que se pretendía intelectual de esos sectores, fuera perdiendo interlocutores dejando muchas veces su discurso en el vacío. En algunos casos, el texto parece dirigido a alguna instancia bien precisa, casi personalmente acotada, y a él se dirige el mensaje. En otros, se habla en nombre del "buen sentido", de la "fuerza de las cosas", de los "imperativos de la hora", de la "tradición republicana", etcétera y la escritura revela un destinatario más difuso. Pero a mi no me interesaban los problemas de la recepción, sino el de la construcción de argumentación política, a veces de corte general y ético y otras de marcado interés coyuntural sobre alguna medida o decisión que deben tomar las autoridades. De allí que necesitaba reconstruir conceptualmente el sistema de relaciones políticas en el que operaba mi "productor­producido" para entender las características de su mensaje y las modulaciones o transformaciones que presentaban al mismo. Al colocar el foco de mi análisis en las ideas y posiciones de La Nación, si en el texto se hablaba como si el poder estatal en un momento o período dado estaba en crisis o prácticamente no existía, esa mirada me llevaba a hacerme preguntas sobre la situación de la autoridad estatal y de su relación con la sociedad. No se trataba de acordar una aceptación total a lo que el diario decía. La verificación empírica de sus posiciones no me interesaba en el sentido de decir si era verdadero o falso su diagnóstico. Pero como perspectiva conceptual en mi proceso de investigación consideré

Consideraciones a propósito de las ideas del diario La Nación 93

que las argumentaciones eran los síntomas de una situación que podía verse desde muchas perspectivas de actores y que la del matutino era una de las más significativas. Por lo tanto, se trataba de objetivar esa mirada-síntoma, explicarla en el conjunto de las relaciones sociales en la que se realizaba, sin perder de vista que era una posición de un testigo comprometido, pero cuyo atractivo mayor era que se tomaba en serio el lugar socioprofesional de la reflexión sobre la accidentada vida política y social argentina. Allí radicaba el valor de su preocupación por la coherencia que revela cómo se toma en serio aquello sobre lo que expone.

En algún momento me pregunté sobre las razones por las que el diario La Nación despierta tanta animadversión y consecuentes prejuicios en ciertos ámbitos usualmente denominados "progresis-tas" de la sociedad y de la ciencias sociales. Probablemente la respuesta se encuentre en el hecho de que la opción que una persona hace al comprar cada mañana su diario tiene mucho de autoclasificación social, y la convicción de que hay diarios dedi­cados a cada sector social les suscita a muchos un rechazo de clase (media) contra aquellas publicaciones que se ubican más abajo de su nivel social (Cr(>nica, Dio.río Popular) o más arriba (La Nación). El tema es atractivo y quizás alguna vez me proponga investigar al respecto. Pero volviendo a la cuestión de la animadversión hacia La Nación, mi problema no era abrir una indagación psicosocial sino uno mucho más práctico: cómo hacer verosímiles para un eventual lector que, aun sin compartirlos vive en esa atmósfera prejuiciosa aquellos hallazgos que contradecían sus íntimas con­vicciones, algunas de ellas arraigadas desde hace mucho y cual los Idolos del Teatro siguen operando en sus razonamientos, bloquean-do conocimientos nuevos. Naturalmente, el problema es general cuando se marcha a contracorriente y creo que esto pasa casi siempre que se hace avanzar el conocimiento en ciencias sociales. Entendí que, en mi caso, la solución del "problema del lector" debía buscarse en una forma expositiva que sin aburrir en exceso reprodujera textualmente breves párrafos ejemplificando el modo de pensar del diario. La referencia empírica no era una serie estadística ni tampoco, un documento histórico decisivo e inape-lable, sino un prolongado razonamiento cuya reproducción era imposible. En consecuencia, opté por un trabajo meticuloso de fl-(f explicación de las ideas del diario sobre mis grandes temas, tratando de ejemplificar con algunas, el mínimo posible, citas

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textuales que se articulaban perfectamente en el desarrollo del texto. Mi exposición de las ideas de La Nación se centró tanto en sus aspectos generales como en consideraciones sobre aquellas problemáticas específicas que resultaban más relevantes, aun cuando no necesariamente estas últimas remitieran a aconteci­mientos que luego fueron retenidos por las narraciones realizadas por los historiadores que se ocuparon de los distintos períodos. Leí los editoriales de La Nación, como si fuera un texto de un solo autor que reflexiona sobre la sociedad y sus problemas. En esa estructura se funde el pensamiento de muchas personas, cada una especia­lizada en un tema y que no necesariamente comparte la ideología global de los editoriales; por eso no me interesaba detenerme en quién los escribía -si bien no son muchos los editoriales que han trascendido a su autor, sabemos que entre quienes prestaron su pluma se encuentran, por ejemplo, Leopoldo Lugones,4 Alberto Gerchunoff, Roberto Giusti y José Luis Romero-. Pero quien estudia el pensamiento de un autor tiene las ventajas de hacer referencia a libros normalmente accesibles. Con La Nación la reconstrucción resultaba mucho más propia y personal ya que salvo en casos excepcionales la argumentación se desplegaba en varios editoriales, que a lo largo de un período relativamente prolongado trataban determinado tema. La comprensión del sen­tido o el trabajo hermenéutico no podía dejar de tener en cuenta los malentendidos o los saberes o de los que creían saber respecto a las ideas de La Nación, y si bien esos no podían ser mis interlocutores imaginados, tampoco cabía ignorar la "polución ideológica" que podía operar como obstáculo a la lectura de la

4 Entre 1924 y 1926 Leopoldo Lugones escribía anónimamente los editoriales sobre economía e industrialización, y en el mismo diario presentaba artículos con su firma con contenidos fuertemente militaristas. Esto es, La Nación le pedía artículos sobre industrial!zación puesto que su pluma escribiendo sobre explotación de materias primas, por ejemplo. permitía hacer editoriales que sin firma eran asumidos por el diario, pero no sobre política nacional porque en ese momento, el diario apoyaba abiertamente al gobierno de Marcelo T. de Alvear.

La relación de Leopoldo Lugones con el diario es por demás interesante ya que fue tergiversada por todos. La Nación le sigue rindiendo homenaje cada febrero. cuando se recuerda su suicidio y tiene que olvidar que lo despi_qió en 1931 por el alto contenido fascista de sus artículos. Sin embargo, escritoi;,y;rliario, tuvieron una reconciliación casi poética: antes de suicidarse en el Tigre,.Lugones estaba traba­jando sobre la vida del general Roca y lo último que escribió ,allí fue el. nombre interrumpido del diario. Eso, probablemente, tocó hondo a La,placióny para siempre.

Consideraciones a propósito de las ideas del diario La Nación 95

investigación. Dicho de otro modo, no estaba dispuesto a escribir un "créase o no" sobre el pensamiento de La Nación, pero no cabía hacer como si no supiese la sorpresa que en muchos, o en no pocos, lectores podía despertar una investigación que contradecía creen­cias arraigadas. De allí que la estructura expositiva me requirió una labor suplementaria. Por ejemplo, cómo explicar la evolución de las ideas del matutino a favor del intervencionismo estatal en la economía desde la Primera Guerra Mundial, sus reclamos de intervención estatal en esa misma época para resolver problemas de los sectores populares, la buena acogida que dio en sus editoriales a las ideas del coronel Perón en 1943, su adhesión a las políticas del gobierno peronista en los años que precedieron inmediatamente a la llamada "Revolución libertadora", y así mu­chos otros temas ... ; allí estaban las meticulosas referencias a los editoriales con los que trabajé, pero la organización explicativa no se agotaba en la mera empíria, sino que suponía una articulación conceptual y temática que daba sentido a esas posiciones y a sus transformaciones. Estimo que es muchísimo más fácil investigar sobre otros temas. Pero elegí La Nación porque creí y sigo creyendo que bien valía el esfuerzo dada la importancia del tema que, por otra parte, fue una investigación que despertó mi interés por muchas cuestiones de sociología política y de sociología del cono­cimiento igualmente complicadas. Deseo concluir esta exposición señalando que recibí como satisfacción el hecho que, periódicamen­te, me contactan algunos investigadores jóvenes y otros que no lo son tanto quienes me comentan que descubrieron nuevos temas al leer La Política mirada desde arriba.

Nota

Desde el punto de vista de su objeto de análisis, la investigación comentada remite al campo de la sociología política y al de la

· sociología del conocimiento. Sin embargo, por el hecho de que las ideas estudiadas se encuentran expresadas por un soporte tan particular como es un diario, me formulé preguntas sobre el carácter de ese tipo de medio de comunicación. Al respecto, entre las bibliografias específicas cabe en primer término mencionar la ./ 19 clásica compilación de Berelson y Janowitz (1955). Como estudio de caso de la visión sobre un proceso histórico de un diario, el libro

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del historiador inglés Denis Mack Smith (1978) sobre el Corrí.ere deUa Sera. Sobre la dinámica comparada de dos grandes diarios, Le Monde y el Washington Post, cabe citar el trabajo de Padioleau (1985). Una aproximación global y didáctica para quien quiera abordar la relación entre diarios y política puede encontrarse en Borrat (1989). Sobre la cuestión del vinculo entre poder intelectual y medios de comunicación encontrará sugerentes ideas en Debray (1991). Me he limitado aquí a hacer sólo referencia a textos que acercan a la intersección entre la naturaleza de un diario en tanto soporte material y la difusión· de ideas políticas. Para el resto, el lector interesado está invitado a consultar las dieciocho páginas de bibliografía sobre debates políticos argentinos y teoría sociológica que forman parte de mi libro La política mirada desde arriba (Sidicaro, 1993).

Bibliografía

Berelson B. y H. Janowitz, Reader in PubUc Opínion and Communication, Glencoe, The Free Press, 1955.

Borrat, H., El periódico actor político, Barcelona, Gustavo Gilli, Mass Media, 1989.

Debray, R., Cours de médiologie générale, Paris, Gallimard, 1911. Mack Smith, D., Storia di cento anni di vita italiana visti attraverso

il Corriere della Sera, Milán, Rizzoli Editare, 1978. Padioleau, J. G., "Le Monde" et le "Washington Post", Paris, PUF,

1985. Pineda, F., En tiempos de la República, Buenos Aires, Mundo

Forense, 1946. Sidicaro, R., La política mirada desde arriba. Las ideas del diario

La Nación, 1909-1989, Buenos Aires, Sudamericana, 1993.

Capítulo 4

Estrategias de vida en hogares rurales

Floreal H. Fomi

Introducción

.. Hace un par de años, Catalina Wainermam me invitó a par­ticipar de un curso en el IDES sobre "La trastienda de la inves­tigación social". En ese momento, la tarea coincidió con la com­paginación de un libro en que varios autores presentábamos un estudio sociodemográficd sobre la población rural de la provincia de Santiago del Estero (Fomi, Benencia y Neiman, 1993). Al abocarme al trabajo editorial, me inspiré en un libro muy influyente en el momento en que realicé mi doctorado en la Universidad de Chicago, en el que varios investigadores contaban el proceso de generación de sus ideas y la maduración de su libro o tesis (Hammond, 1967). Escribir un capítulo introductorio sobre la historia de la investigación hizo coherente nuestro propio libro. i

En las líneas siguientes voy a presentar la historia y algunos resultados de la investigación llevada a cabo en Santiago del Estero para reflexionar, a partir de esa experiencia, sobre los procesos de descubrimiento o generación de hipótesis en ciencias sociales.

La historia de la investigación

Cuando visité por primera vez la ciudad de Santiago del Estero

1 Este capítulo reproduce con algunas modificaciones los capítulos I y III de Forní, Benencia y Neiman (op. cit).

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Capítulo 5

Provisión y regulación pública en los sectores sociales 1

Luis Beccaria

En esta ocas1on voy a presentar en forma resumida una investígación que hicimos con Ricardo Carciofi -quien tuvo a su cargo la coordinación del proyecto--, sobre la intervención del estado en la política social. Más específicamente, el estudio trató de la provisión y regulación pública en los sectores sociales en ocho países de América Latina en la década del '80.

El objetivo de la investigacíón fue analizar algunas experiencias comunes que nos permitieran construir un perfil del modelo de intervención pública en los sectores sociales y de las transforma­ciones, o proyectos de transformaciones, encarados durante esos años.

El trabajo, que fue llevado a cabo durante 1992 y 1993, se originó en una solicitud de UNICEF a Ricardo Carciofi, a fines del '91. Este organismo nos encomendó un estudio sobre las políticas sociales en la década del '80 en América Latina buscando obtener una visión desde la economía, de los problemas que enfrentaba la intervención del sector público en los sectores sociales.

He organizado los comentarios de esta presentación en cinco secciones. En la primera planteo el origen del proyecto, comento las circunstancias y las preocupaciones que dieron lugar al mismo. En la segunda presento los objetivos. Seguidamente, expongo acerca del marco de análisis que sirvió de base para la investiga-

1 La investigación cuyo desarrollo resumimos aqui fue coordinada por Ricardo Carciofi. Sin embargo. esta reseña es de exclusiva responsabilidad del autor.

122 Luis Beccarta

ción, y planteo algunas de las hipótesis que consideramos y que tratamos de explorar. En el cuarto apartado describo brevemente la metodología adoptada y cierro el trabajo con la discusión de algunos de los resultados alcanzados.

l. Origen del proyecto

Como señalé ·anteriormente, el trabajo fue encomendado por UNICEF y se derivó de la presentación que el coordinador del proyecto (Ricardo Carciofi) realizó en un seminario organizado por esa institución a fines de 1991. UNICEF estaba desde hacía algunos años embarcado en una discusión sobre los procesos de ajuste en el mundo en desarrollo, intentando hacer escuchar una voz diferente a la de la ortodoxia que signaba las propuestas de otros organismos internacionales. Adosadas a las visiones más tradicionales, se ha­bían recrudecido las propuestas sobre las modificaciones de tipo estructural en lo que hace al modelo de acumulación económico y en particular al papel del estado en ese proceso de acumulación.

Los ochenta fueron los años de la crisis de la deuda en América Latina -y en gran parte del mundo en desarrollo-. En este contexto de estancamiento productivo y de una marcada inesta­bilidad macroeconómica (elevada inflación, déficit fiscales y del balance de pagos) tomó más fuerza la posición tradicional de los organismos internacionales, especialmente el FMI, que promovía el rápido tránsito de estas economías hacía procesos de ajuste destinados a disminuir la inflación, cerrar la brecha fiscal y generar superávit externo -que permitiese el pago de la deuda-.

Pero juntamente con esta postura tradicional, se planteó con mayor insistencia la necesidad de ir más allá de estos ajustes coyunturales y poner en marcha cambios estructurales en la forma de operar de estas economías. Se hacía referencia a la apertura económica, a la desregulación de los mercados y, en general, al mayor papel de los mecanismos de los mercados en la asignación de recursos, incluso en el campo de la política social. Es decir, las sugerencias de modificaciones estructurales no se res~gían al ámbito de las políticas económicas, sino que también alca.rizaban el modo de intervención que el estado debía adoptar en educación, salud, seguridad social, alimentación, etcétera, como se verá más adelante.

Provisión y regulación pública en los sectores sociales 123

Los modelos de crecimiento basados en ia sustitución de importaciones que habían prevalecido desde la posguerra en América Latina venían mostrando signos claros de agotamiento, por lo que la redirección de la estrategia de acumulación aparecía como una tarea necesaria. Ello seguramente implicaria un cambio en el papel del estado. Sin embargo, la evidencia mostraba que los procesos de ajuste habían tenido efectos extremadamente duros sobre el bienestar de la población al incrementar el desempleo y otras manifestaciones de subempleo y hacer caer fuertemente las remu­neraciones reales. Por tanto, sin negar la necesidad de abordar políticas que fuesen más allá de los programas de estabilización de corto plazo, UNICEF abogaba por un modelo de intervención -"el ajuste con rostro humano"- que minimizase el impacto negativo de esas pdlíticas incluso en el corto plazo.2

Los dos aspectos más característicos de esta propuesta eran las recomendaciones por un lado, hacia una estructura tributaria más progresiva y, por el otro, cambios en la composición del gasto público que privilegiasen erogaciones que tuviesen un impacto más directo, rápido y eficaz sobre los sectores de menores ingresos. Sin embargo, esta posición no se desarrolló plenamente, por lo que no constituyó una alternativa efectiva a las recetas más tradicionales.

La investigación que aquí reseñamos puede entenderse en el marco de estas preocupaciones de UNICEF por ir desarrollando esquemas más comprensivos. Específicamente, aporta información acerca de ciertas cuestiones relacionadas con los aspectos econó­micos de la intervención del estado en los sectores sociales. La organización contaba con una amplia experiencia en los temas sustantivos y específicos de los sectores sociales (salud, sanea­miento, educación, nutrición, etcétera), pero tenía menor involucra­miento en los problemas estrictamente económicos. Razón por la cual nos solicitaran una investigación que, desde la visión de la economía, analizase bs problemas que enfrentaba la intervención en las áreas sociales de los sectores públicos de América Latina.

El proceso de gestación del proyecto fue largo y en su trans­curso precisamos los objetivos y las temáticas específicas que interesaban a UNICEF. A lo largo de esa etapa, los técnicos del

2 Acerca de "el ajuste con rostro humano" sugiero ver Comia, Jolly y Stewart (1987).

124 Luis Beccaria

organismo insistían en la necesidad de enfatizar el papel de los diversos actores sociales en cuanto a su capacidad para influir en las decisiones del gasto público. Nosotros consideramos, sin em­bargo, que un paso previo necesario era analizar la estructura institucional a través de la cual se discutía y canalizaba el gasto público. Finalmente, en una reunión entre Ricardo Carciofi y algunos profesionales de la institución se definieron los objetivos, las estrategias de indagación y, por supuesto, los recursos y otros aspectos. ,

Una vez que habíamos decidido la iniciación del trabajo fijamos, por un lado, el calendario y, por el otro, la forma en que UNICEF apoyaría la realización de las "tareas de campo" que se requerían para la investigación. Como se verá más adelante, nos estamos refiriendo a las visitas a un conjunto de países de la región para obtener información y mantener entrevistas con diferentes respon­sables de las finanzas públicas y la política social.

Planeamos iniciar el trabajo hacia abril de 1992, previendo contar con un primer informe para octubre o noviembre de ese mismo año. A partir de los comentarios que recibiésemos de ese documento pasaríamos a elaborar el informe final, que debería estar listo hacia principios de 1993.

Si bien la solicitud del documento había sido hecha por la oficina central de UNICEF, y con sus profesionales habíamos analizado los objetivos y alcances del estudio en el momento de iniciarlo, dimos intervención a la Oficina Regional de América Latina. Consideramos que, lógicamente, un obvio destinatario de los resultados que pudiéramos alcanzar serían aquellos que están directamente involucrados con la problemática en la región.

Pero, además de la necesidad de estar involucrada en la discusión de resultados, la participación de la Oficina Regional en la logística misma de la investigación aparecía como crucial. No sólo ella contaba con información relevante para las tareas sino que nos sirvió de enlace con las oficinas nacionales de UNICEF de los países visitados. Estas representaciones cumplieron un papel clave: en primer lugar, contaban con información sobre los sectores sociales de cada uno de los países; en segundo lugar, entre su personal se encontraban profesionales con amplia experiencia en la temática; finalmente, coordinaron todas las entrevistas que se realizaron a funcionarios públicos y expertos en diversos temas, especialmente de universidades y centros de investigación.

Provisión y regulación pública en los s~ctores sociales 125

La oficina de Argentina de UNICEF fue también de gran ayuda ya que tuvo a su cargo todo lo relacionado con los aspectos administrativos, fundamentalmente los relacionados con los viajes y flujo de información desde la oficina regional y las oficinas nacionales de los países visitados.

2. Objetivos '

La idea que parecía estar detrás de las posiciones, tanto de quienes proponían el ajuste estructural como del propio UNICEF, era que la política social en los países en desarrollo era ineficiente y, además, que si bien mejoraba la distribución del ingreso no lo hacía en el grado eri que era potencialmente posible. Esto es, se podría lograr un mayor impacto con los recursos invertidos. 3

Partiendo de esta idea, que nosotros compartíamos (ver siguiente sección), la investigación buscaba explorar los factores que nos permitiesen explicar, al menos parcialmente, la relativa inequidad (o insuficiente equidad) e ineficiencia del gasto público social en América Latina y el Caribe. Para ello, no pretendíamos analizar las características sustantivas de las intervenciones, esto es, no nos planteábamos analizar el grado de entrenamiento de los maestros o la tecnología utilizada en el tratamiento de ciertas patologías. Si bien algunas evidencias sobre aspectos de esta naturaleza -provistas por estudios existentes- necesariamente tendrían que ser tomadas en cuenta, nuestro objetivo era identificar los factores que estaban afectando la asignación del gasto público y que llevaban a un efecto global de cierta ineficiencia e inequidad.

3. Marco de análisis

La teoría económica del gasto público constituye el encuadre ·que guió todas nuestras discusiones y de la cual tomamos los elementos básicos para el análisis. Es importante tener esto en cuenta, puesto que será útil para comprender algunas de las

3 Sobre la cuestión de la ineficiencia del gasto social en América Latina. sugiero consultar Grosh (1990).

/J3

126 Luis Beccarta

estrategias de indagación que seguimos, los aspectos que recibieron prioridad en el análisis, los resultados a los que arribamos, etcétera.4

De acuerdo con esta teoría, el estado interviene -o debería intervenir- en la economía cuando se presentan algunas de las siguientes situaciones. En primer lugar, cuando la existencia de pocos oferentes o compradores (mono/oligopolio omono/oligopsonio) hace que el mercado no funcione correctamente. En segundo lugar, cuando hay "exteIJ1alidades", esto es, cuando una actividad afecta positiva o negativamente el beneficio o utilidad de otro agente; en tales casos -cuando el mercado funciona libremente- la oferta de esos bienes sería mayor o menor que aquella que permite lograr el máximo bienestar para la sociedad. Un caso típico de extemalidad positiva son las campañas de vacunación, puesto que no sólo benefician a quien se vacuna, sino que previenen que otros se contagien; la polución que puede generar una fábrica es una extemalidad negativa característica. En tercer lugar, el estado produce (o regula la producción) de los denominados bienes públicos, esto es, aquellos bienes que no es posible (o es muy costoso) producir en el mercado para su consumo y que, además, el uso por parte de un individuo no impide, hasta cierto punto, que otro se beneficie de él. Los ejemplos típicos son las plazas públicas o las actividades de defensa. La falta de información adecuada que sobre el producto tiene alguno de los agentes intervinientes es otra fuente de limitación al libre funcionamiento del mercado. Este es el caso de la salud, donde el comprador tiene escasa información porque ésta es dominada por el oferente. El estado también debería intervenir en el caso de los bienes "meritorios", que son aquellos que la población consumiría menos si no existiese algún incentivo o norma que los obligue. Esto se origina, fundamentalmente, en el hecho de que los agentes tienden a despreocuparse por el futuro, por lo cual gastan poco en el presente en aquellos bienes o servicios que pueden mejorapes la situación en el futuro. La educación y la previsión social son los típicos ejemplos en este caso.

Todas estas razones de intervención del estado se derivan del hecho que el mercado presenta alguna falla, esto es, que en estos casos se limiten las decisiones de los agentes lleva a que la sociedad

4 Se pueden consultar Grosh (op. cit.) y Hicks (1992).

Provisión y regulación pública en los sectores sociales 127

logre un nivel de bienestar agregado mayor que aquel que se alcanzaría sin ningún tipo de participación estatal. Dicho en la jerga de los economistas, se incrementa la eficiencia global del sistema. Queda, sin embargo, otra razón que, desde la teoría económica tradicional, da lugar a la intervención del estado: la necesidad de modificar la distribución del ingreso. Aún cuando el mercado funcione sin fallas y se logre un punto de máxima eficiencia, la distribución entre individuos puede ser considerada como "desigual". Por ejemplo, es posible que a través de la imposición de impuestos y la concesíón de subsidios se logre alcanzar otra posición de máxima eficiencia pero que implique una distribución más equitativa.

En tanto los gastos públicos constituyen una manifestación de la intervención del estado, uno podría entender su estructura en función de los objetivos arriba mencionados. Sin embargo, la teoría económica dominante puede brindar elementos para juzgar el efecto sobre la eficiencia de las intervenciones estatales, pero no ofrece pistas para diagnosticar si una distribución del ingreso dada es más "equitativa" que otra. Suele argumentarse que ésta debería surgir de la opinión misma de la población, a través del mecanismo del voto.

Pero esta visión que sugiere que la opinión de la población constituya -o pueda constituir- un elemento crucial para fijar la estructura del gasto público es simplista. Una primera cuestión que debe tenerse en cuenta es que las erogaciones tienen normalmente una elevada inelasticidad, no son una masilla que pueda moldearse fácilmente; no se puede pasar de gastar el 50% del total en salud en un año al 20% en el siguiente. Una vez que construyo un hospital no lo puedo tirar abajo; tengo que seguir proveyéndole insumos, recursos humanos, etcétera. Por lo tanto, las decisiones que pueden tomarse en relación al gasto público se refieren al marger;_ y las modificaciones sustanciales llevan tiempo.

Esta restricción supone, sin embargo, que la opinión de la población es determinante; otras limitaciones se derivan, directa­mente, de la dificultad para que esa opinión se constituya en un ingrediente significativo de la definición del volumen y estructura del gasto público, aun en el margen. En efecto, existe una serie de factores que mediatizan esa voluntad de la población. En primer./ 8''¡ lugar, los intereses de la burocracia y de lo políticos; no resulta necesario abundar en el uso del gasto con objetivos clientelísticos.

128 Luis Beccaria

Este es un factor cuya importancia depende del sistema político, de su apertura y transparencia.

Otra dificultad para que el gasto refleje los intereses de la población se deriva de la debilidad de los sistemas de programación que da lugar a una estructura muy ineficiente del· gasto. De cualquier manera, éste es un elemento que no puede considerarse como un mero problema técnico puesto que está íntimamente relacionado con el aspecto anteriormente mencionado. En un contexto donde la política social es un elemento más de control político, no tiene sentido el desarrollo de equipos técnicos que programen y ejecuten esas políticas.

El gasto público está también determinado en gran medida por el entorno macroeconómico. No sólo porque el tamaño del producto y la presión fiscal establecen sus límites obvios, sino porque ciertos fenómenos tienen una clara influencia sobre su comportamiento. Por ejemplo, la alta inflación hacía prácticamente imposible hablar de asignación de recursos. En este contexto, aun los procedimien­tos técnicos más desarrollados eran sobrepasados por la realidad; la distribución resultante es en buena medida producto de la amplia variación de precios relativos que acompañan esos procesos de elevada inflación.

Teniendo en cuenta estos elementos, establecimos una serie de temáticas que la investigación debería indagar. La primera de ellas era la forma de intervención. Frente a la existencia de un bien público, o de una externalidad, o al deseo de modificar la distri­bución del ingreso. el estado cuenta con dos maneras básicas de influir. Una de ellas es la de no considerar los mecanismos de mer­cado y producir directamente el bien o servicio, cosa que en buena parte de los países se ha hecho con la educación primaria o la salud. La otra forma es regular el funcionamiento de los mercados; en estos casos, la producción queda fundamentalmente en manos de la actividad privada 5 pero establece normas sobre la forma en que se deben desenvolver las transacciones: por ejemplo, los sistemas privados de pensiones, o el mercado privado de la salud.

El segundo aspecto que debíamos explorar era el grado de eficiencia y equidad de las intervenciones y cuáles serían las

5 Aun cuando también puedan intervenir en el mercado oferentes de propiedad estatal.

Provisión y regulación pública en los sectores sociales 129

fuentes de estos problemas. Para ello, debíamos conocer los me­canismos asociados al gasto público: las instituciones involucradas, que no son sólo las del área social sino también las de finanzas; los procedimientos que -de hecho o de derecho- deben cumplirse. Esto último, nos llevó a investigar lo concerniente a cómo se definen y arbitran las demandas en un área específica (por ejemplo, educación), cómo se considera esta demanda al formularse el presupu~sto global del estado, cómo se gastan los recursos asig­nados, etcétera.

En lo referente a ambas cuestiones, nos planteábamos estudiar la situación a principios de los ochenta, así como las modificaciones que podrían haber acontecido durante la década. Para analizar este aspecto, era fundamental que tuviéramos en cuenta que la región había atravesado un período de fuerte inestabilidad macroeconómica, de generalizado estancamiento con su correlato en una caída de los ingresos de la población, un desmejoramiento de su distribución y un aumento de la pobreza. Esto es, podríamos esperar esfuerzos del lado del gasto público tratando de compensar esta situación, pero al mismo tiempo sabíamos que los estados se encontraban en peores situaciones para hacer frente a esta demanda.6

Un aspecto particular del análisis de lo acontecido durante los ochenta era el estudio de las reformas estructurales que en los sectores sociales se habían encarado 7 o estaban discutiéndose. En especial, nos planteábamos discutir si esas modificaciones podían dar respuesta a los problemas de equidad y eficiencia.

4. Metodología

En esta sección describiré el enfoque metodológico que adop­tamos para atender a los objetivos previstos, teniendo en cuenta el marco analítico arriba comentado. En este sentido, no debemos perder de vista las cuestiones institucionales (antes mencionadas) puesto que definieron muchas de las condiciones dentro de las cuales desarrollamos la investigación.

./8.5' 6 Acerca de la cuestión de la inestabilidad económica en la región se puede

consultar la obra de Damill, Fanelli y Frenkel (1992). 7 Hasta el momento, sólo en Chile se llegaron a introducir cambios sustanciales.

130 Luis Beccarta

4.1. Los recursos

Como en todos los casos, la estrategia de investigación, el tipo de información a utilizar y la profundidad de los análisis estuvieron, en buena medida, determinados por los recursos asignados. Para ello, debe tenerse en cuenta que la tarea la íbamos a realizar dos investigadores, sin ningún otro apoyo en términos de recursos humanos, durante aproximadamente ocho meses. Esto es, tenía­mos un límite de tiempo y un límite de recursos: éramos dos y sólo dos, los que íbamos a trabajar en todas y cada una de las etapas del proyecto; debíamos ver desde el modo de procurarnos los datos de los distintos países hasta atender el último detalle del informe final.

Esto de por sí definía una característica básica del estudio: éste no podía ser una investigación de base, esto es, una que partiese fundamentalmente de información estadística y de otro tipo, inclu­so generada en el marco del proyecto. Planteamos desde el principio que los estudios ya existentes a nivel regional y/ o nacional así como la opinión de los actores involucrados iban a constituirse en las fuentes de información básicas. Por otra parte, al tener que analizar la realidad de la región, deberíamos estudiar la situación de un conjunto representativo de países y, en lo que hace a los sectores sociales en particular, de varios de ellos.

Consideramos imprescindible la visita a los países involucrados ya que la información estadística y documental disponible en Buenos Aires o que pudimos obtener a través de la red de oficinas de UNICEF no era suficiente. Parte de este material está constituido por informes de escasa circulación y datos no publicados. Se nos hizo necesario tomar contacto con funcionarios estatales y analistas de las finanzas públicas y de las áreas sociales.

4.2. La seleccióÍÍ de los países

Durante la fase de conversaciones previas destinadas a definir los objetivos y alcances del proyecto (a las que aludí antes) se estableció que la investigación se realizaría en base a la evidencia que se obtuviese de ocho países: Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, México y Venezuela. La idea fue la de

Provisión y regulación pública en los sectores sociales 131

seleccionar países de diferentes características en cuanto a tamaño y organización institucional -federales y unitarios-.

Desde el principio se decidió la exclusión de Brasil debido, fundamentalmente, a la complejidad que implicaba su estudio y a las restricciones dentro de las cuales se trabajaba. Asimismo, se incorporó Argentina porque nosotros éramos argentinos y Chile porque es el país donde se había dado el mayor proceso de reestritcturación de la intervención pública en los sectores sociales. También se buscó un país caribeño de habla inglesa para garan­tizar la inclusión del Caribe en el estudio y se incorporaron otros países que, dentro de los parámetros seleccionados, tenían parti­cular significación para los funcionarios de UNICEF.

4.3. Los datos

De acuerdo con lo planteado anteriormente, las características del estudio determinaron dos estrategias complementarias para acceder a la información. Una, basada en datos secundarios obtenidos de fuentes muy heterogéneas y con diversos grados de comparabilidad, como estadísticas y documentos producidos por distintos organismos nacionales e internacionales. Otra, consisten­te en la realización de entrevistas a informantes claves selecciona­dos de acuerdo con las características y posibilidades de cada país.

La tarea comenzó en Buenos Aires recolectando información básica y estudios para cada uno de los países seleccionados sobre:

-la situación social y económica; -la estructura del gasto público; -algunos aspectos de la política social (básicamente, estudios

sobre nutrición, seguridad social, educación y salud). Este material que pudimos obtener en Buenos Aires provenía

de dos fuentes diferentes: por un lado, estudios de carácter regional producto, en general, de organismos internacionales. Por otro, información estadística sistematizada por organismos internacio­nales, especialmente en lo referente a las variables macroeconómicas, fiscales, de empleo, salarios, distribución del ingreso y pobreza.

Estos datos suelen presentar serios problemas de comparabilidad, en particular en lo referente a las cuentas fiscales; ./llt. la organización institucional del país (federal o unitario) y la forma _ de contabilidad de los sistemas de seguridad social constituyen, por

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ejemplo, dos fuentes de las diferencias en la cobertura de las cifras que se recogen a nivel internacional.

Dadas las limitaciones de recursos y, fundamentalmente, los objetivos del estudio, no intentamos realizar un esfuerzo por hacer totalmente comparables los datos del gasto público. Como indica­remos, el análisis de esta temática lo efectuamos en base a información obtenida de esas fuentes internacionales y fundamen­talmente de la lograda en los países y consistió en un análisis independiente de cada caso nacional. Sólo realizamos análisis comparativos en lo referente a ciertos aspectos muy generales.

En lo relativo a la información social, los estudios internacio­nales nos permitieron contar con un primer panorama de la intervención del estado en sectores como educación, salud, nutri­ción o previsión social. Ellos solían proveernos evidencias y análisis sobre cobertura, estructura institucional, principales problemas detectados, organizaciones sociales relevantes en cada caso y otros aspectos.8

Con este bagaje de información iniciamos la segunda etapa. que consistió en la visita a los países seleccionados. Como adelantamos, esta tarea contó con el apoyo de las oficinas que UNICEF posee en cada uno de los países. Sus responsables organizaron las agendas a partir de un pedido que se les había hecho llegar en las semanas previas. Allí se solicitaba la organización de entrevistas con:

-funcionarios del Ministerio de hacienda o finanzas; -funcionarios de las áreas sociales (salud, educación, etcéte-

ra), especialmente los involucrados en tareas de programación o planificación y presupuestación;

-investigadores sobre temas sociales y de finanzas públicas. Nuestro objetivo era, en primer lugar, obtener información más

precisa y/ o detallada que la disponible a nivel regional, sea ésta de tipo cuantitativo o sobre la realidad institucional. Este era un aspecto relevante puesto que conocer, por ejemplo, los pasos que efectivamente debe- atravesar el pedido y provisión de fondos para la educación -desde la programación inicial hasta el pago de las erogaciones- así como los organismos e instituciones involucrados constituía un elemento primordial para evaluar el peso de ciertos

8 Entre otros. pueden consultarse los siguientes estudios. internacionales sectoriales: Mesa-Lago (1989). Musgrove (1990) y Winkler (1990).

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mecanismos así como el de algunos actores. En segundo lugar, tratamos de obtener estudios sobre los sectores sociales y los aspectos de finanzas públicas que aparecían como relevantes. Finalmente, teniendo en cuenta lo dicho anteriormente sobre las limitaciones de recursos y tiempo, la opinión de funcionarios, investigadores y otros personajes involucrados en los sectores o en el ciclo presupuestario aparecían claves para la tarea.

En general, las agendas organizadas por los representantes de UNICEF resultaron adecuadas, aun cuando en algunos casos fue necesario modificarlas. Esto obedeció a que no siempre se había contactado a los funcionarios claves y/ o a la dificultad de lograr algunas entrevistas. Esto último resultó más frecuente con los ministerios de hacienda o finanzas puesto que los funcionarios de UNICEF tienen escasos contactos con esas áreas, mientras que, dadas sus tareas cotidianas, se relacionan más fluidamente con las áreas sociales como los ministerios de salud o educación y las oficinas de planificación. En este sentido, los conocimientos de los profesionales de la institución también fueron muy importantes en lo vinculado con el funcionamiento de los sectores sociales.

Más allá de algunas dificultades en el armado de las agendas, la conclusión es que en todos los casos pudimos entrevistar a los personajes claves de los diferentes sectores y obtuvimos el tipo de información requerida. Nos fue posible obtener un panorama del entramado de relaciones institucionales existentes entre el ministe­rio de finanzas y los ministerios sectoriales así como discutir el tipo de reformas que estaban siendo formuladas y, en algunos casos, implementadas. En relación a este último punto. cabe enfatizar que la reforma de los sectores sociales era una temática relevante en todos los países visitados. Varios organismos internacionales habían estado, o estaban, realizando estudios para algunos sectores que eran pensados como documentos de base para propuestas de cambios estructurales. Por ejemplo, durante nuestra visita a Colom­bia había expertos chilenos asesorando sobre modificaciones al sistema de previsión social; en Ecuador se estaba abordando tam­bién el tema previsional y el de salud; en Jamaica se habían producido modificaciones significativas en la política alimentaria.

Si bien durante las entrevistas a funcionarios indagamos sobre el papel de los diferentes actores -gremios, proveedores, organi- /S"J. zaciones de profesionales, los beneficiarios del gasto-, resultaron· importantes los contactos mantenidos con profesionales que no

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pertenecían en ese momento al sector público y que tenían expe­riencia en el análisis tanto de temas fiscales como de la situación de los sectores sociales.

5. Algunos resultados

Los resultados de la investigación fueron publicados en un libro editado por UNIC~F ( Carciofi y Becaria, 1995). En sus dos primeros capítulos tratamos de brindar el contexto dentro del cual se desarrolla la política social durante los ochenta en América Latina. El primero, discute los aspectos macroeconómicos y el segundo, la situación de pobreza y distribución del ingreso. En el tercer capítulo describimos las características y evolución del gasto público social en cada uno de los ocho países estudiados. Poste­riormente, abordamos el análisis de la provisión y regulación pública de los sectores sociales, donde intentamos responder algunas de las preguntas básicas planteadas en la investigación: cómo intervienen los sectores públicos, qué evidencias existen acerca de la eficiencia y equidad con la que operan, qué cambios se han producido durante los años ochenta. El quinto capítulo trata de analizar las razones asociadas a la ineficiencia e inequidad y discute cómo podrían influir las reformas que estaban siendo discutidas o implementadas.

Se desprende del análisis que los sectores públicos de los países seleccionados intervenían en las áreas sociales teniendo en cuenta una serie de objetivos, pero donde el redistribuidor aparecía como el más frecuente aun cuando también debe tenerse en cuenta la existencia de externalidades (en agua y saneamiento, por ejem­plo). La intervención asumía, generalmente, la forma de provisión directa del servicio, lo que implicaba no sólo la ausencia de mecanismos de mercado, sino que la producción estaba organizada por entidades públicas. Finalmente, cabe señalar que el grueso del gasto público estaba destinado a programas que tenían una vocación universalista.

Las evidencias recogidas nos permitieron comprobar algunas de las hipótesis que se consideraron al inicio del trabajo. El grado de equidad era menor que el potencial, incluso teniendo en cuenta el diseño de los programas. Esto se reflejaba en falta de cobertura -lo cual resultaba claro en servicios como agua y saneamiento-

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pero fundamentalmente en la diferente calidad de los servicios que se proveía a distintos grupos de la población. En general, los pobres accedían a malos servicios o, al menos, de inferior calidad que la de aquellos que obtenían los sectores medios. La educación prima­ria, por ejemplo, ya había alcanzado prácticamente una cobertura del 100% en casi todos los países, pero los indicadores -manifies­tamente\ insuficientes, por cierto- de calidad apuntaban a la existenda de brechas significativas. Un caso quizás extremo es el de los servicios sociales en las zonas rurales, los que registran muchos inconvenientes.

Tal situación está asociada a diversos factores. Por ejemplo, las diferencias en la disponibilidad y calidad de los recursos utilizados en la provisión, sean éstos humanos y de otro tipo. También influye la inflexibilidad de los servicios, en el sentido que no contemplan las diferencias que se verifican entre los beneficiarios. Las activida­des, y la capacitación de los docentes, de un primer grado en un área de clase media --donde los chicos han concurrido previamente al jardín de infantes durante dos años y sus padres los estimulan­debe ser diferente de la de un primer grado en una escuela de un barrio periférico de la ciudad, con elevados índices de pobreza a los cuales concurren chichas con bajo grado de socialización y estimulación y, seguramente, con problemas de nutrición.

En relación a la ineficiencia, cabe distinguir dos fuentes. Por un lado, la derivada de la asignación de los recursos. Se tiende a gastar poco en aquellas actividades que tienen un impacto rela­tivamente mayor. En el caso de la salud, resulta conocido que los países de la región no apoyan suficientemente los programas de atención primaria y los hospitales absorben el grueso de las erogaciones. De similar naturaleza es la subinversión en educación pre primaria.

La segunda fuente de ineficiencia es la que podría denominarse "microeconómica" y deriva de un uso inadecuado de los recursos por la unidad generadora del servicio. Aun cuando no se dispone de evidencias cuantitativas sobre el tema, parece incontrastable que la relación producto/costo es elevada en varios programas sociales. Tal situación se deriva del uso de técnicas obsoletas -producto de la falta de inversiones--, de falta de criterios de gerenciamiento, del pago de precios elevados por cierto~ insumos./ 8g como consecuencia de incapacidad administrativa, de ciertas nor­mas que dificultan la negociación o, directamente, de la corrupción.

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El panorama recién descripto sufrió escasas modificaciones durante los ochenta. Salvo el caso chileno que comentaré más adelante, no hubo alteraciones en el diseño básico de las interven­ciones, pudiéndose identificar sólo adecuaciones y puesta en marcha de nuevos programas que tuvieron alcance sólo parcial. Estos cambios no respondieron, en general, a programas compren­sivos.

El generalizado desmejoramiento de la situación macroeconómica, complicó la situación fiscal y, en particular, la política social. Dos aspectos .caben destacarse aquí: por un lado, al reducirse el empleo formal y los ingresos medios y al incrementarse la desigualdad distributiva, se expandieron las brechas sociales que deberían atenderse. Por otro, se restringieron los ingresos fiscales. Finalmente, la elevada inflación dificultó el normal desarrollo del ciclo del presupuesto, lo cual afectó la ejecución de los programas públicos y, particularmente. los de carácter social.

Varios son los factores que pueden considerarse como contri­buyendo a explicar la falta de equidad y eficiencia de la política social. Ellos pueden agruparse en tres tipos: debilidades en los mecanismos de planificación y presupuestación; problemas en el diseño mismo de los programas y/ o proyectos; y dificultades derivadas de la organización institucional.

En lo que hace al primer aspecto, resultó usual el divorcio en los ministerios sectoriales (salud, educación, etcétera) entre las áreas de planificación y las de presupuestación. Eran también inexistentes las instancias de evaluación que facilitasen las tareas de rediseño. En este contexto, la asignación presupuestaria mos­traba una fuerte inercia.

La presión de grupos que se benefician o podrían beneficiarse del gasto constituía un elemento que resultaba de suma relevancia en ciertos contextos. Muchos programas tenían un diseño que los hacían poco flexibles a cambios en el contexto y escasamente sensibles a las diferencias entre beneficiarios.

La elevada centralización de la política social y la fragmentación institucional constituían otros factores que afectaban negativamen­te la eficacia y la eficiencia. En muchos países, por ejemplo, resultaban particularmente claras las dificultades que se derivaban de la actuación simultánea de varias instituciones.

Para terminar, cabe hacer referencia a las reformas a la intervención del estado en la política social. Chile avanzó

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significativamente en la aplicación de estas modificaciones durante los ochenta (Raczynski y Romaguera, 1995). En los restantes países de la región ellas comenzaron a ser discutidas en ese período y a implementarse incipientemente en varios de ellos en la primera mitad de los noventa. Estas reformas giran alrededor de tres ejes: el aumento del papel del mercado, la focalización y la descentra­lización.

~l :primer aspecto implica incrementar el espacio de los me­canismos de mercado. En algunos casos -por ejemplo, en los sistemas previsionales- ello lleva a que el estado abandone o restrinja la producción directa del servicio y pase a regular el sector. En otros, se reemplaza el subsidio a la oferta (vía, generalmente, la provisión directa) por el subsidio a la demanda. Existen algunas experiencias en relación a esto último en el sector de la educación en Chile, aun cuando en otros países de fuera de la región la figura de los "vouchers" ha significado un mayor avance. Parte de la literatura sugiere aquí que este tipo de esquemas puede elevar la inequidad del sistema.

Finalmente, la focalización de las principales acciones en los sectores más carenciados se constituye en un rasgo característico del nuevo modelo de política social. Llevada a su extremo, signi­ficaría que el estado se despreocupa de las diferencias relativas existentes entre aquellos que han logrado un umbral mínimo de satisfacción de las necesidades básicas.

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1990.

Capítulo 6

La invisibilidad censal de las mujeres trabajadoras

Catalina Wainennan

Acerca del contexto del descubrimiento o de cómo surgieron las ideas

A fines de los '70, más específicamente en 1979, Zulma Recchini de Lattes y yo recibimos una invitación de la CEP AL para llevar adelante una investigación. Se trataba de indagar en qué medida los censos de América Latina y el Caribe estaban subes­timando la actividad laboral de las mujeres o, para decirlo de otro modo, estaban subregistrando a las mujeres que trabajan. La pregunta no era casual. Pocos años antes, en 1975, las Naciones Unidas habían convenido en designar a los años 1975-85 la "Década de la mujer". Se trataba de un reconocimiento de que las mujeres carecían de igualdad de oportunidades con los varones en el trabajo, la educación, la participación política, etcétera. La

. influencia del movimiento feminista en esta decisión fue evidente. Con ese reconocimiento advino también la consciencia de la invisibilidad de la verdadera contribución que las mujeres estaban haciendo a la sociedad, fuera mediante la ignorancia del papel que cumple el trabajo doméstico en la reproducción de la sociedad, fuera mediante el ocultamiento (no necesariamente consciente ni intencional) de la contribución económica hecha por las mujeres que efectivamente engrosaban la fuerza de trabajo.

Entonces era poco frecuente que las estadísticas laborales, así /'10 como las educacionales. las de salud y tantas otras se publicaran separadamente para ambos sexos. No había conciencia de que en