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Uruguay. Avances y retos del Gobierno del

Frente Amplio: Consejos de Salarios y

Negociación Colectiva.

Por

Héctor Zapirain1

Sumario: Preámbulo. I. Sistema “jurídico - laboral” uruguayo.

Características históricas. II. Panorama en materia de políticas socio laboral

(Período 1985 -2005). III. Revalorización de las políticas sociales y los cambios

introducidos por el Gobierno del Frente amplio. Epilogo

Preámbulo.

El advenimiento del Frente Amplio al gobierno determinó un

cambio de rumbo en las políticas que se venían aplicando en el país,

en materia económica, tributaria, social y laboral.

Hay una fuerte apuesta al diálogo social y a la negociación, en

cuanto instrumento democrático de resolución de problemas, para

enfrentar la situación de estancamiento en que se encontraba el país

y de la emergencia social heredada de la larga noche neoliberal.

Expondremos aquí los rasgos más sobresalientes de las políticas

aplicadas y los avances obtenidos por el gobierno de centro izquierda,

que dirige los destinos del país desde el año 2005.

Dividiremos nuestra exposición en tres partes: primeramente

haremos un repaso sobre régimen jurídico-laboral uruguayo, luego

daremos un pantallazo de la situación previa a la llegada del Frente

1 Doctor en Derecho y Ciencias Sociales y Magister en Derecho orientación Derecho del Trabajo y de la

Seguridad Social; Profesor de Derecho del Trabajo en la Facultad de Derecho (Universidad de la República), ex Asesor en el MTSS (Uruguay) y actualmente Asesor PIT-CNT.

2

Amplio al gobierno, para finalmente, en la tercera parte, abordar la

política de reformas y sus logros.

Por último, a modo de conclusión, intentaremos realizar una

breve evaluación sobre los cambios operados y los desafíos que tiene

por delante el Gobierno progresista.

I. Régimen “jurídico –laboral” uruguayo.

Características históricas.

El Derecho del Trabajo conforme a sus postulados clásicos es

un derecho de protección, un derecho protector del trabajador. Como

lo señala Ermida Uriarte, un derecho que protege para reducir la

desigualdad propia de la relación de trabajo o evitar los peores

efectos de esa desigualdad.2

Por razones de carácter histórico, social y políticos el Derecho

del Trabajo es esencialmente tuitivo y nivelador, en tanto tiende a

equilibrar la desigualdad social y económica existente entre capital y

trabajo.

Un derecho que, al mismo tiempo que busca compensar

desigualdades, tiene como finalidad primordial preservar y resguardar

la dignidad de la persona que pone a disposición de otra –física o

jurídica– sus energías y su libertad.

2 Oscar Ermida Uriarte, “Protección, igualdad, dignidad, libertad y no discriminación”, en Rev. Derecho

laboral, TLIV –Nº 241 (enero-marzo 2011), p. 9 y ss.

3

Si bien surgió como un derecho circunscripto a una clase social

(el “proletariado industrial y urbano”) su evolución posterior, fruto de

una intrínseca fuerza expansiva, llevará a que se extiendan sus

confines más allá de los límites originarios.

Un derecho que en el plano de lo individual se caracteriza por

restringir la autonomía de la voluntad; en tanto que, en el ámbito de

lo colectivo, donde prevalecen institutos que difícilmente pueden ser

explicados por el derecho común, como lo es la huelga, rige

plenamente la autonomía colectiva (es decir, el poder de los sujetos

sociales de autoorganizarse y de autoregularse, el poder de

representación de los intereses del grupo o el colectivo, la autonomía

normativa y la autotutela colectiva).

En definitiva, un derecho tuitivo, con reglas y principios propios

que, simultáneamente con su desarrollo y consolidación, originó un

derecho procesal laboral regido por esos principios específicos; así

como, mecanismos de tutela social imbuidos de una concepción

democrática y humanista.

Sobre estos paradigmas se fueron construyendo los diversos

ordenamientos jurídicos laborales nacionales; paradigmas que, por

otra parte, inspiran el sistema normativo internacional, cuya base lo

constituyen los Tratados, los Protocolos, las Declaraciones y las

Convenciones relativas a los derechos fundamentales en el trabajo.

4

En Uruguay, la legislación laboral tiene su punto de partida en

dos leyes que fueron pioneras en materia de protección: la Ley Nº

5.032 de 21/07/1914 relativa a la prevención de accidentes de

trabajo y la Ley Nº 5.350 de 17/11/1915 que limita la jornada

máxima laboral en ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas

semanales.

Ambas normas legales se inscriben en una filosofía política y

social de claro signo protectorio.

La reforma de 1934 va ha incorporar al texto constitucional una

serie de derechos de carácter social al elenco de los derechos

fundamentales; en particular, los derechos relativos al trabajo. Se

consagra allí, en forma expresa, la protección del trabajo y de los

trabajadores (artículos 7º,53º y 54º); pero además se acoge el

derecho de sindicación y se reconoce a la huelga como un derecho

preexistente (el artículo 57º declara que la huelga es un derecho

gremial).

A este conjunto de derecho laborales fundamentales se suma,

lo que la moderna doctrina constitucional ha dada en denominar el

“bloque de constitucionalidad”, es decir, todas aquellas disposiciones

y principios sobre derechos humanos – los derechos laborales son

parte de éstos – a los cuales se les reconoce valor constitucional.3

3 Héctor-Hugo Barbagelata, El particularismo del Derecho del Trabajo y los derechos humanos laborales.

F.C.U, 2ª edición actualizada y ampliada, marzo de 2009, Montevideo (Uruguay), 223 y ss. En este bloque, por efecto de los artículos 72 y 332 de la Constitución dela República ingresas todas aquellos

5

Teniendo como fundamento este cuerpo de reglas y principios,

se consolidó a lo largo del Siglo XX, producto de la acción política y

legislativa y de la lucha social, un “modelo jurídico –laboral” cuyas

rasgos singulares pueden sintetizarse en los siguientes aspectos:

a) Un derecho heterónomo tuitivo

Existencia de un Derecho del Trabajo que en su fase individual

se caracteriza por ser tuitivo y mayormente de fuente estatal. La

protección heterónoma, a cargo del Estado, es brindada a través de

una legislación laboral especializada y tuitiva, una jurisdicción

especializada y un proceso laboral autónomo y una administración del

trabajo que se encarga de controlar el cumplimiento de la normativa

laboral y la aplicación de sanciones en caso de incumplimiento de las

mismas.4

b) Un derecho asistemático, fragmentario e incompleto.

A diferencia, por ejemplo de Argentina o Brasil, se carece de un

cuerpo dogmatico y consolidado. Nuestro Derecho del trabajo se

distingue por ser un derecho asistemático, fragmentario e

incompleto.

Su evolución ha estado pautada por una falta de sistematicidad

y ha obedecido fundamentalmente a impulsos legislativos y de

políticas reformistas, sin una mayor preocupación por generar un

principios y reglas contenidas en los Tratados, Declaraciones, Convenciones y Convenios relativas a los Derechos Humanos. 4 Oscar Ermida Uriarte, Introducción a la obra Cuarenta estudios sobre la nueva legislación uruguaya

(Grupo de los Miércoles – XXXV Aniversario), AA.VV, F.C.U., 1ª edición, agosto 2010, Montevideo (Uruguay), p. 6 y ss.

6

cuerpo normativo general y comprensivo de las diversas cuestiones

que involucra el trabajo como hecho social.

De allí que tenemos un conjunto de normas de diferente rango

y origen que regulan en forma fragmentada e incompleta el trabajo

dependiente o asalariado.

c) Relevancia de la doctrina y la jurisprudencia

Particularidad esta que ha llevado a que, tanto la doctrina como

la jurisprudencia, ocupen un lugar relevante en el Derecho del

Trabajo uruguayo. Es así que, más allá del papel que cumplen en

todo ordenamiento jurídico, en el caso de Uruguay, el pensamiento

doctrinal y los fallos jurisprudenciales en materia de trabajo poseen

una especial relevancia como fuentes de derecho.

Esto ha permitido que junto a las reglas del derecho positivo

exista un derecho de fuente doctrinal y jurisprudencial. Mediante la

labor de interpretación, integración y aplicación analógicas de las

normas, no solo han contribuido a completar un derecho positivo

asistemático y fragmentado, supliendo los vacios e insuficiencias de

carácter normativo, sino que, también, a crear derecho.5

d) Ausencia o “a regulación” en lo colectivo.

Otra de las características que nos ha distinguido y diferencia

del resto de los países latinoamericanos es la cuasi ausencia de

normas que regulen la relación colectiva de trabajo.

5 Como ejemplo de esto podemos citar las figura del despido abusivo, el jus variandi y el concepto de

notoria mala conducta, que son básicamente de creación doctrinal y jurisprudencial.

7

En ese sentido, salvo algunas disposiciones de carácter puntual,

el ordenamiento jurídico nacional ha carecido de una regulación

heterónoma, rigiendo plenamente la autonomía colectiva.

Esa realidad ha llevado a que en nuestro país las normas de

fuente internacional tengan una especial relevancia práctica,

fundamentalmente, aquellas que tiene que ver con la libertad sindical

y la negociación colectiva.6

II. Panorama en materia de políticas socio laboral

(Período 1985 -2005).

Tras una etapa que podríamos denominar de restauración,

consecuencia del retorno al Estado democrático luego del período

dictatorial (1973 -1985), en el cual recobraron plena vigencia los

derechos políticos, civiles y sindicales y que se adoptaron algunas

leyes sociales de carácter progresista,7 se iniciara un ciclo marcado

por el predominio de políticas claramente regresivas en materia social

y laboral.

6 Uruguay a ratificado los Convenios 87,98, 154 y 151; así como los Convenios 110 (Plantaciones) y

141(organizaciones de trabajadores rurales), y recientemente el Convenio 135 sobre representantes de los trabajadores. 7 Se convocan nuevamente a los Consejos de Salarios; se aprueba un nuevo régimen de prescripción

laboral (Ley Nº 15.837 de 28/X/1986), se regula con carácter general en trabajo en tiempo extra (Ley Nº 15.996 de 17/XI1988) y se consagra un beneficio para el mejor goce de la licencia anual equivalente al 100% del jornal liquido de vacaciones (Ley Nº 16.101 de 10/XI/2989). Pero además, durante esta época fueron ratificados varios Convenios internacionales del trabajo (Convenios núm. 100, 111, 141, 144, 148, 150, 151, 153, 154, 155, 156,159 y 161); así como la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”. También el Poder Ejecutivo de ese momento presentó varios proyectos de ley en materia laboral (protección del fuero sindical, creación del fondo de garantía de los créditos laborales, modificación al régimen de seguro de paro, etc.) que finalmente no tuvieron andamiento legislativo.

8

Si bien el país tenía una larga experiencia en la aplicación de

políticas de corte liberal economicista, será con el gobierno del

Partido Nacional (1990 -2004) que la ideología neoliberal ejercerá su

más fuerte hegemonía.

No obstante señalarse que el proceso de flexibilización había ya

comenzado con la aprobación del Código General del Proceso que

eliminó el proceso laboral autónomo y con la promulgación de la ley

de horas extras,8 lo cierto es que, a partir de la asunción del Dr. Luis

Alberto Lacalle, se instala en la elite gobernante una concepción que,

al tiempo que propugna un retraimiento del Estado en materia social

y económica, impulsara políticas de flexibilización y desregulación del

mercado de trabajo y de los mecanismos de tutela sociolaborales.

Los gobiernos posteriores (períodos 1995 -1999 y 2000 -2005)9

no introdujeron mayores cambios sino que, en puridad, continuaron

con la aplicación de las políticas instauradas por el gobierno del Dr.

Lacalle.10

Esta etapa del país estará signada por la flexibilización y la

desregulación de las relaciones de trabajo, lo cual tiene repercusiones

en diversos planos.

En primer lugar, en el debilitamiento del rol del Estado y, en

particular, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Una

8 El Código General del Proceso entró en vigencia en el año 1989 y la ley de horas extras fue aprobada

en el año 1988(Ley Nº 15.996, de 17/11/1988. 9 Gobiernos del Dr. Julio Ma. Sanguinetti y Dr. Jorge Batlle (Partido Colorado).

10 Un detalle no menor es que durante todo ese período, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

estuvo a cargo de un ministro perteneciente al Partido Nacional.

9

subordinación de lo social a lo económico lo cual determinó que, en

los hechos, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social tuviera escasa

o nula incidencia en las políticas generales; fundamentalmente, con

aquellas que tienen que ver con el empleo y la fijación de salarios.

Respecto a los mecanismos administrativos de fiscalización y

contralor de la normativa laboral, estos sufrirán un fuerte deterioro

debido a la carencia de recursos materiales y de personal suficiente;

y, sobre todo, por la aplicación de una política desproteccionista del

trabajo y de los trabajadores.11

Desde el punto de vista de la legislación, a diferencia de otras

experiencias en América Latina y el mundo, la flexibilización se

llevará a cabo más bien por la no aprobación de normas que por la

adopción de leyes desreguladores;12 sin perjuicio de haberse

aprobado algunas normas de claro contenido desregulador

(verbigracia, la ley que reduce el plazo de prescripción de los créditos

laborales y la ley que le otorga estatus legal a las denominadas

“empresas unipersonales”).

Las propias características del Derecho laboral uruguayo,

sumado a una política prescindente, llevo a que el proceso de

flexibilización y desregulación fuera más de hecho que de derecho. Lo

11

Cabe indicar que Uruguay fue observado en la Conferencia Internacional del Trabajo del año 2002 por incumplir con el Convenio núm. 81 sobre la Inspección de Trabajo. 12

No sólo no hay iniciativas en ese sentido, sino que habrá un bloqueo parlamentario a todo intento de la oposición de legislar en materia laboral.

10

cual además, fue coadyuvado por una informalidad creciente (llegó

alcanzar el 39 % de la PEA)13 y los altos índices de desocupación.14

El surgimiento de formas “nuevas” o “atípicas de trabajo”, la

precarización del empleo y la tercerización o descentralización

empresarial son elementos que vinieron a contribuir a una creciente

individualización de las relaciones de trabajo y al predominio de lo

individual frente a lo colectivo, en detrimento de la sindicalización y la

negociación colectiva.

La experiencia práctica de estos años, fundamentalmente a

partir de 1992, en que el Gobierno decide no convocar más a los

Consejos de Salarios, demuestra que, salvo el caso de ciertas ramas

de de actividad – como lo fue la Banca, el Transporte, la Salud

Privada y la Construcción – se produjo un verdadero declive de la

negociación colectiva.

Esa situación tuvo consecuencias directas en el sistema de

relaciones colectivas de trabajo; por un lado alentó la negociación por

empresa en menoscabo de la negociación por rama y, por otro,

favoreció una liberalización salarial que provocó una pronunciada

caída de los niveles del salario real.15

13

Jorge Notaro. El problema del empleo en el Uruguay. Diagnósticos y propuestas. Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo, 2005 (Uruguay), p.80 y ss. 14

La tasa de desocupación oscilo entre un 10% y un 12,2 %, con un pico más alto en 2003 que trepó al 16,8%, en relación a la PEA (Cf. Para entender la economía del Uruguay. CINVE, F.C.U., 1ª edición, diciembre de 2006, Montevideo (Uruguay), p. 254 y ss. 15

Debemos recordar que la OIT había observado reiteradamente a Uruguay por no cumplir con el Convenio núm. 131 relativo a la fijación de los salarios, en virtud de que el gobierno fijaba de forma unilateral e inconsulta el salario mínimo nacional y el salario mínimo de los trabajadores rurales y domésticos.

11

En un país donde casi el 90% de las empresas son catalogadas

como medianas o pequeñas empresas,16 en las cuales se hace muy

difícil organizar un sindicato y sindicalizarse, la negociación por

empresa significará para la gran mayoría de los trabajadores que la

determinación de los salarios quedará sujeta al arbitrio de los

empleadores.

Por otra parte, la ausencia de mecanismos efectivos de

protección de la actividad sindical, aunado a la existencia de una

clase trabajadora cada vez más fragmentada por los cambios

operados a nivel de la empresa, repercute en un fuerte debilitamiento

de las organizaciones sindicales.

En los primeros años de la década el 90 hubo intentos por parte

del Gobierno de regular la huelga, una iniciativa que finalmente no

prospero por falta de apoyo a nivel parlamentario.

Por demás, durante estos años, ha influjo del pensamiento

neoliberal, se producirá un quiebre en la doctrina ius laboralista,

generándose una corriente doctrinal cuestionadora y adversa a los

postulados sobre los cuales se consolidó el Derecho del Trabajo

uruguayo. Cambios que por otra parte, son acompasados por una

evolución (o involución) de la jurisprudencia hacia orientaciones

civilista o refractarias a los principios de protección y desigualdad

16

Notaro da cuenta que de un total de 115.000 empresas formales existentes en el país, 110.000 tienen menos de 20 trabajadores (Jorge Notaro. La reforma laboral en el Uruguay 2005-2009 Participación para la regulación, Instituto de Economía, Serie Documento de Trabajo (DT 08/09),Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (Universidad de la República), Diciembre de 2009, Montevideo (Uruguay), p. 52.

12

compensatoria, de irrenunciabilidad y de continuidad que son pilares

del derecho laboral clásico.

La prescindencia del Estado, el descaecimiento de la

negociación colectiva y el debilitamiento sindical, sumado a un

contexto de desempleo e informalidad, provocaron un reequilibrio de

las relaciones laborales a favor del sector empresarial. Situación que

redundó en un desmejoramiento en las condiciones de vida de la

clase trabajadora.17

Por último, en el campo de la tutela social, se llevó a cabo una

reforma que implicó retrocesos y un desmejoramiento en derechos y

beneficios históricamente consolidados.

Así, con la aprobación y entrada en vigencia de la Ley Nº

16.713, de 3 de setiembre de 1995, se instauró en el país un nuevo

régimen previsional inspirado en la experiencia chilena.

Junto al régimen de cobertura de jubilación por solidaridad

generacional a cargo del Estado, se crearon regímenes de jubilación

por ahorro individual obligatorio y por ahorro voluntario a cargo de

entidades administradoras de carácter comercial, las Administradoras

de fondos de ahorro previsional (AFAP). Estas entidades

administradoras son personas de derecho privado, organizadas

17

Al final del periodo los niveles de pobreza y marginalización se habían incrementado sensiblemente (estimándose que la población en esa situación ascendía una cifra cercana a un millón de personas). Habiéndose producido un fuerte deterioro del salario real (se estima que en el periodo comprendido entre 1997 y 2004, agravado por la crisis financiera del año 2002 que puso al país al borde del default, el poder adquisitivo del salario disminuyó un 25% (Cf. CINVE, obra citada, p. 274 y ss. y Daniel Olesker, Crecimiento y Exclusión, Ediciones TRILCE 2001, Montevideo, Uruguay).

13

mediante la modalidad de sociedades anónimas, cuyas acciones son

de carácter nominativo.

Dicha reforma a su vez, entre otras modificaciones, extendió la

exigencia para acogerse al beneficio de la jubilación común de 60 a

65 años la edad y de un mínimo de 30 a 35 años de servicios con

cotización efectiva.

En resumen, al finalizar el período el país exhibe un franco

retroceso de los mecanismos de tutela social y un nivel de

desprotección alarmante y escandaloso.

III. Revalorización de las políticas sociales y los

cambios introducidos por el Gobierno del Frente

amplio.

1. Un cambio de rumbo.

La llegada de la izquierda al gobierno importa un quiebre con

las políticas que hasta ese momento se venían implementando; en

especial, hay un cambio radical en cuanto al papel del Estado y el rol

que este debe jugar en materia de elaboración e ejecución de

políticas que tiendan a contemplar las necesidades socio-económicas

de la población.

Al respecto, señala Olesker, “La visión social de este

gobierno ha sido de reformas estructurales y de quebrar la

visión de los noventa de que las políticas sociales y el acceso a

14

los servicios lo resuelve bien el mercado y que el Estado solo

debe actuar focalizadamente sobre los excluidos.” 18

En el marco de una nueva orientación se llevaron a cabo un

conjunto de reformas de carácter social y redistributivo, de cuyos

rasgos y resultados más trascendentes daremos aquí un breve

pantallazo, a fin de no apartarnos del plan expositivo que nos hemos

trazado.

Con la finalidad de paliar la emergencia social se puso en

marcha el Plan Nacional de Atención a la Emergencia Social (PANES),

tendiente a dar respuesta inmediata a la situación de los hogares en

extrema pobreza.

Este plan se aplicó a través de diversos programas sociales con

multiplicidad de objetivos, cuya ejecución implicaba una dimensión

asistencial (atender la situación de emergencia de la población

comprendida) y otra promocional (tendiente a superar el estado de

exclusión social y lograr la reinserción social y laboral). Componente

del PANES fueron los programas Trabajo por Uruguay, de Atención a

los sin Techos, el Plan alimentario y el Mejoramiento del hábitat

(mejora calidad habitacional).19

En una segunda etapa, profundizando el programa de reformas

sociales iniciado con el PANES, se implementará el Plan de Equidad

18

Daniel Olesker. Crecimiento e inclusión. Logros del gobierno frenteamplista. 2009, Ediciones TRILCE, Montevideo (Uruguay), p. 57 y ss. 19

El PANES estuvo a cargo del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES); ministerio creado durante el gobierno del Dr. Tabaré Vázquez.

15

(una red de asistencia e integración social que desarrolla un sistema

de transferencias monetarias a los sectores sociales más

desprotegidos).20

Es así que, el Presupuesto Nacional para el período 2010-2014,

para el cumplimiento del Plan de Equidad a cargo del Ministerio de

Desarrollo Social, destina la suma de $ 492.000.000 (unos U$S

2.660.000) para los siguientes programas: a) Red de Asistencia e

Integración Social, Proyecto Trabajo protegido (capacitación, salud

bucal, alimentación, transporte), Proyecto Apoyo alimentario (entrega

de leche fortificada a hogares con niños menores a 3 años), y

Proyecto Apoyo alimentario (tarjeta alimentaria a hogares con

ingresos menores a 1,25 CBA21); b)Programa Políticas de Empleo,

Proyecto iniciativas socio laborales (Emprendimientos productivos); y

Programa Educación media, Proyecto Medidas de inclusión social

(Centro educativos abiertos).22

Por último, conjuntamente con la aplicación de planes y

programas destinados a establecer una red de asistencia e inclusión

social, el país se embarcó en dos grandes reformas: la reforma

tributaria y la reforma del sistema de salud.

Ambas reformas de gran impacto social dado su carácter

inclusivo y redistributivo. 20

Creado por Ley Nº 18.172, de 31/08/2007. Ley de rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal, año 2006. 21

Canasta básica alimentaria (valor monetario que fija línea de indigencia) que para Montevideo es de $ 1.735,44 (U$S 93,80) y $ 1.631,28 para el interior urbano (U$S 88,17).En cuanto a la línea de pobreza es $ 7.123,84 (U$S 385) para Montevideo y $ 4.818,94 (U$S 260) para interior urbano. 22

Ley 18.719, de 27/12/2010.

16

Se crea un Sistema Nacional Integrado de Salud que asegura

cobertura universal, equitativa y solidaria de salud a la población;

dicho sistema se basa en la constitución de un fondo único

contributivo de los hogares complementados con aporte del Estado.

Los hogares aportan en función de sus ingresos y adquieren

derecho a cobertura familiar. Tienen derecho a la libre elección de

prestadores de salud integrales público o privados sin fines de lucro;

las instituciones prestadoras de salud deben otorgar el Plan Integral

de Atención en Salud por igual a todos sus afiliados, cobrando al

Fondo Nacional de Salud cápitas ajustadas por edad, sexo y metas de

prestaciones.

En cuanto a la reforma tributaria, sobre lo cual no ingresaremos

por ser una materia ajena a nuestro dominio, debemos reseñar que

ha tenido como objetivos: la redistribución del ingreso y la riqueza,

estimular la producción y el empleo, y mantener la recaudación fiscal.

2. La política laboral.

Las líneas maestras por donde discurriría la nueva política

laboral quedaron plasmadas en los Considerando del decreto del

Poder Ejecutivo convocando a los Consejos de Salarios, no bien se

instaló el gobierno en marzo de 2005.23

A saber: a) garantizar la participación de los empresarios y las

organizaciones sindicales en la determinación de las condiciones de

trabajo y la fijación de salarios; b) fomentar la negociación colectiva,

23

Decreto 105/005, de 7/03/2005 (Considerando III y IV).

17

en cuanto mecanismo adecuado para un desarrollo normal y

equilibrado de las relaciones laborales de conformidad con los

principios y derechos laborales fundamentales; y c) siendo el objetivo

primordial de la política social la promoción de la creación de empleos

genuinos y establecer las condiciones necesarias que propicien la

existencia de trabajo digno.

Es en esa dirección que se propició, mediante medidas

legislativas y acciones concretas, el restablecimiento del equilibrio de

las fuerzas sociales a fin de permitir un relacionamiento fluido entre

éstas.

Se fortaleció las instancias de consulta, de diálogo y

participación, aunado a una firme voluntad de garantizar el ejercicio

efectivo de los derechos relativos al trabajo y los trabajadores. En

especial, de los derechos inherente a la Libertad sindical.

Enmarcado en esa política laboral se promovió, a través de los

Consejos de Salarios, 24 la fijación salarial negociada para todas las

ramas de la actividad privada, incorporando al sistema sectores

tradicionalmente excluidos como era el caso del sector rural o del

servicio doméstico.25

El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social asume un activo

protagonismo, apartándose de lo que había sido una constante de las

24

El régimen de Consejos de Salarios, creado por Ley Nº 10.449, de 13/11/1943, constituye un sistema de fijación de salarios mínimos por categoría laboral y por rama de actividad, de carácter tripartito. 25

Hasta la convocatoria de Consejos de Salarios para estos sectores, el salario mínimo y los ajustes salariales los fijaba en forma unilateral e inconsulta el Poder Ejecutivo a través de decretos.

18

administraciones precedentes; es así que, más allá del hecho de

convocar nuevamente a los Consejos de Salarios, promoverá y

facilitará la instalación de ámbitos e instancias de deliberación y

negociación, procurando consolidar una práctica de consulta y diálogo

permanente entre todos los actores que componen el sistema de

relaciones laborales.

Precisamente, siguiendo esa dirección de priorizar el diálogo

social y la negociación, en cuanto instrumento de interrelación y

resolución de problemas, se instalarán diversos ámbitos de carácter

tripartito. Instancias donde fueron abordados temas relacionados con

el empleo, el salario, las condiciones de trabajo, la legislación laboral

y previsional, etc.

Entre las instancias más destacadas, podemos mencionar, al

Consejo Superior Tripartito, al Consejo Tripartito Rural, la Comisión

Bipartita para la Función Pública,26 el Compromiso Nacional para el

empleo, los ingresos y las responsabilidades, el Diálogo Nacional

sobre Seguridad Social, el Consejo Nacional Consultivo Asesor en

materia de salud y seguridad ocupacional y la comisión tripartita para

la reglamentación del Convenio internacional del trabajo, núm. 184,

26

Será en el seno de esta comisión que primero se celebrara un Acuerdo Marco y luego se acordará un ante proyecto de ley que será el origen de la Ley 18.508, de 26/VI/2009, de Negociación colectiva en el marco de las relaciones laborales en el sector público.

19

relativo a la salud y seguridad laboral en las actividades

agropecuarias.27

En lo concerniente a los cometidos de policía del trabajo se

desplegará una política tendiente a reforzar, desde el punto de vista

material y legal, los instrumentos de fiscalización y contralor en el

cumplimiento de las normas laborales y las condiciones de seguridad

y salud de los lugares de trabajo.28

Aplicación de una política activa de empleo y formación

profesional, a través de diversos programas (“Uruguay Trabaja” y

“Objetivo Empleo”) a cargo de los Ministerios de Desarrollo Social y

de Trabajo y Seguridad Social, tendientes a reducir la desocupación

existente en el país.29

Fruto de esa política se crea, en acuerdo con empresarios y

trabajadores, el Instituto Nacional de empleo y Formación Profesional

(INEFOP) que viene a sustituir la Junta Nacional de Empleo. El

INEFOP es una persona pública no estatal, de integración tripartita,

que tiene como objetivo actuar en el ámbito del empleo y la

formación profesional del sector privado.30

27

Actualmente se inicio la segunda etapa del Dialogo Nacional sobre Seguridad social y se ha convocado al Diálogo Nacional por el Empleo. 28

Fundamentalmente en lo que tiene que ver con la Inspección de Trabajo. 29

En el primer periodo de gobierno se crearon más de 200.000 empleos. 30

Este instituto, entre otros cometidos, tiene a su cargo la administración del Fondo de Reconversión Laboral, asesorar al Poder Ejecutivo en materia de políticas de empleo, de capacitación y de formación profesional, ejecutar acciones que el P.E. determine en materia de políticas de empleo, promover un sistema de certificación de conocimientos y acreditación de competencias laborales, promover la formación continua y la normalización de competencias en el marco de la negociación colectiva, etc.

20

Conjuntamente con las medidas destinadas a reducir el

desempleo y la desocupación, se impulsaron políticas atinentes a

rescatar la capacidad productiva ociosa e incentivar el desarrollo

productivo. Para lo cual, además de promoverse la inversión privada,

se destinarán recursos públicos para la financiación de proyectos

productivos.31

La convocatoria de los Consejos de Salarios, junto con la

aprobación de una serie de leyes laborales, introducirá modificaciones

sustanciales en el panorama jurídico –laboral y en lo que hace a las

relaciones colectivas de trabajo. Su reinstalación tendrá como

consecuencia inmediata el retorno de la negociación colectiva y un

“renacimiento” de la actividad sindical.

En un sistema donde la negociación por rama de actividad sigue

siendo clave, la instalación de este ámbito permitió a las

organizaciones sindicales un mejor posicionamiento y fortaleza para

negociar salarios y condiciones de empleo y trabajo.32

Históricamente, los Consejos de Salarios no sólo han sido un

procedimiento de fijación de salarios mínimos, sino que, sobre todo,

31

El programa del Frente Amplio previa la puesta en marcha del programa “Uruguay Productivo” con miras al desarrollo del potencial productivo del país. Actualmente, el Gobierno se encuentra embarcado en proyectos que tienden a dar una nueva matriz energética y la realización de obras de infraestructuras a fin de dotar al país de mejores condiciones de competitividad (reflotamiento del transporte ferroviario, construcción de un puerto de aguas profundas y la explotación de recursos mineros, entre otros). 32

Las ramas de actividad están clasificadas en 24 grupos de actividad, existiendo u Consejo de Salarios por cada una; a su vez, en cada grupo existen sub grupos (un total de 216 subgrupos), abarcando la tot5alidad de los trabajadores de la actividad privada (810.000 trabajadores). De acuedo a la última ronda de negociación (2010/2011) el 95% de estos grupos arribo a acuerdos, el resto la decisión en los grupos y subgrupos respectivos se adoptó por mayoría o culmino con un decreto del Poder Ejecutivo.

21

han constituido “el ámbito” por donde ha transitado mayoritariamente

la negociación colectiva en el Uruguay.

Por otra parte, estos también han tenido un papel importante

en lo que tiene que ver con el fortalecimiento de las organizaciones

sindicales; prueba de ello es que, en los períodos en que los Consejos

de Salarios funcionaron, el crecimiento de la tasa de afiliación sindical

ha sido notorio.33

Desde el punto de vista legislativo la novedad estará en una

proficua labor que, saliendo del letargo de varios años de inacción,

llevó a aprobar más de medio centenar de leyes de carácter laboral y

previsional.

Es así que, durante el periodo de la Administración Vázquez, se

produjo un avance con respecto a la legislación del trabajo el cual,

puede ser calificado, como el más importante que el país ha tenido en

el transcurso de los últimos cincuenta años.34

Los cambios introducidos, si bien carentes de sistematicidad,

constituyen una verdadera reforma laboral.

Entre las normas heterónomas más relevantes aprobadas, en

cuanto a la relación individual de trabajo, podemos citar: la ley que

modifica el régimen de prescripción de los créditos laborales

33

Fenómeno que se observa tanto cuando se pusieron en funcionamiento los Consejos de salarios allá por 1944, como en 1985 y ahora. La tasa de sindicalización en estos últimos siete años paso de alrededor de un 10 % a un 30% (actualmente un número de afiliaciones se encuentra cercana a los 350.000 trabajadores de un universo de alrededor de un 1.100.000 trabajadores dependientes (públicos y privados) 34

No obstante ese avance legislativo no se ha repetido en esta segunda administración frenteamplista, hasta la fecha no se ha aprobado ninguna norma digna de mención.

22

ampliando el plazo a cinco años y extendiendo el espectro de

posibilidades para interrumpir los plazos de prescripción;35 las leyes

que regulan la descentralización empresarial(establece un régimen de

responsabilidad subsidiaria y solidaria, entre las empresas que

utilizan mano de obra tercerizada, frente a los créditos laborales, los

aportes a la seguridad social y demás obligaciones laborales);36 la ley

regulatoria del trabajo en el servicio doméstico;37 la ley que consagra

la limitación legal de la jornada laboral y el régimen de descansos en

el sector rural;38 y la ley de abreviación de los juicios laborales

(restablece la autonomía del proceso laboral y reduce los plazos de

los procedimientos).39

Con respecto a la dimensión colectiva del trabajo, se adoptan

tres normas fundamentales: la ley de protección y promoción de la

libertad sindical; y las leyes sobre negociación colectiva para la

actividad privada y para el sector público.40

Además, durante este período, se ratificaron los convenios

internacionales del trabajo sobre seguridad social (C.102), facilidades

para los representantes sindicales (C.135); seguridad y salud en la

construcción (C.167), las condiciones de trabajo en hoteles y

restaurantes (C.172) y la seguridad y salud en la agricultura (C.184).

35

Ley Nº 18.091, de 07/01/2007. 36

Ley Nº 18.065, de 27/11/2006 y Ley No. 18.251, de 06/01/2008. 37

Ley Nº 18.065, 27/11/2006. 38

Ley Nº 18.441, de 24/12/2008. 39

Ley Nº18.572, de 13/09/2009. 40

Ley No. 17.949, de 02/01/2006(Libertad Sindical. Normas para su promoción); Ley 18,566, de 11/09/2009(Sistema de negociación colectiva); y Ley Nº 18.508, 26/06/2009 (Negociación colectiva en el marco de las relaciones laborales en el sector público).

23

En el campo de la protección social, fruto del Diálogo Nacional

sobre la Seguridad Social, se llevará a cabo una serie de reformas al

régimen previsional.41 Reformas que entrañan, entre otras mejoras,

la flexibilización en el acceso a los beneficios jubilatorios (se reduce la

edad y los años de trabajos a 60 y 30 años respectivamente y

computo ficto de servicios a la mujer con cargas familiares) y se

consagran nuevas prestaciones; modificaciones al seguro de paro (se

extiende la cobertura de este beneficio a los trabajadores rurales y

del servicio domésticos y se cambia el régimen de prestaciones); se

introducen modificaciones al régimen de asignaciones familiares y al

subsidio por enfermedad común; la inclusión de artistas y deportistas

profesionales al régimen de protección previsional; y se reforman los

Servicios de Seguridad Social paraestatales y estatales (Policías y

Militares).

3. Logros de las políticas aplicadas.

Como resultado de las políticas económicas y sociales llevadas a

cabo por el Gobierno del Frente Amplio, se redujeron las tasas de

pobreza e indigencia, pasando la primera del 40% al 18% y la

segunda del 4% al 1%.

La desocupación bajó a niveles históricos. De acuerdo a

recientes datos manejados por el Instituto Nacional de Estadísticas

41

Para una información detallada de la nueva legislación ver “nómina sistematizada de las principales leyes adoptadas en el período marzo 2005 a febrero 2010”, Hugo Barreto Ghione, en Cuarenta estudios sobre la nueva legislación laboral uruguaya (Grupo de los Miércoles, XXXV Aniversario), AA.VV, F.C.U., 1ª edición, agosto 2010, Montevideo (Uruguay), p. 445 -452.

24

(INE) la tasa de desocupación promedio se sitúa actualmente en un

6,4%, siendo el total de ocupados 1.600.000 personas. En tanto que

la tasa de empleo ha alcanzado el 50.9% de la población en edad de

trabajar la que, según datos del Censo de año 2004 proporcionado

por el INE, asciende a 1.726.611 personas.

El salarial real experimentó un crecimiento del 25 % en el

período que va de 2005 a 2009; crecimiento que, en sectores de

salarios sumergidos, ha sido superior a ese porcentaje, caso por

ejemplo, el de los trabajadores rurales. En cuanto al salario mínimo

nacional (mínimo legal) este fue triplicado, ubicándose a partir del

mes de enero de 2001 en $ 6.000, lo que equivale a unos U$S 324.42

Además de la sustancial mejora de los salarios, la reinstalación

de los Consejos de Salarios, sumado a una mejor gestión en la

recaudación de las contribuciones de seguridad social, permitió

reducir una informalidad cercana al 40% de la PEA.

La tasa de informalidad fue disminuida en casi 11 puntos,

actualmente se sitúa en alrededor del 29%, lo que condujo a un

crecimiento en el número de afiliados al Banco de Previsión Social

(Organismo encargado de las prestaciones de Seguridad Social) y por

tanto, de trabajadores con derecho a acceder a cobertura previsional.

Es así que, sí se observa la evolución de los contribuyentes al

Banco de Previsión Social, se puede apreciar que en los últimos años

42

Se incremento a partir del 1º/01/2011 un 25% y está previsto que para el 1º/01/2012 se incremente un 25% y para el 1º/01/2013 un 10%. El movimiento sindical reivindicaba llevar el salario mínimo nacional a $ 10.000 (U$S 540) al final del período.

25

se produjo un sensible aumento en la tasa de registración, lo que

entrañó una mayor formalización del mercado de trabajo.

Finalmente, cabe destacar, que la política de asignaciones

familiares implementada llevo abarcar, en una primera etapa, a más

de 300 mil niños y adolescentes provenientes de los hogares más

carenciados;43 y se mejoraron sensiblemente las prestaciones

jubilatorias y pensionarias, principalmente de aquellas jubilaciones y

pensiones consideradas sumergidas.44

Epilogo.

A la luz de los diversos indicadores socioeconómicos debemos

coincidir, sin mayor hesitación, que las políticas llevadas adelante por

la administración frenteamplista han sido positivas.

Las reformas implementadas en el sistema tributario, en el

sistema de salud y en el régimen de protección social, aunado a una

política salarial y laboral activa, han permitido reducir los índices de

pobreza y exclusión y mejorar las condiciones de vida y trabajo de

una importante parte de la población.

En un país signado por años de estancamiento, de políticas

erráticas y anti populares, con una crónica emigración y un desaliento

generalizado por la falta de perspectivas, los cambios operados en los

43

La perspectiva es su extensión a todos los hogares en situación de vulnerabilidad socioeconómica (Olesker, Daniel, Crecimiento…, obra citada). 44

La jubilación mínimo creció de $ 1.404(diciembre 2004) a $ 2.916 lo que implicó un crecimiento en valores reales de 60%. Actualmente el tope de las jubilaciones para el grupo 1 es de $ 6.958,58 (U$S 376) y para el grupo 2 es de $ 5.565 (U$S 300). Recientemente las pasividades fueron aumentadas en 12,96 %; siendo que, el aumento para el caso de 144.000 pasividades de menores recursos, se incrementaron un 15,96 %.

26

últimos seis años han implicado un retorno no sólo de la esperanza

sino de la recuperación de la confianza en las posibilidades de

desarrollo del país.

Si perjuicio de que han existido factores externos que

contribuyeron al crecimiento económico sostenido, lo que permitió

incrementar el gasto social,45 la clave de los logros ha estado en las

políticas sociales aplicadas.

Una política de diálogo, consulta y participación en el campo de

las relaciones laborales, al tiempo que posibilitó un reequilibrio de las

fuerzas sociales, habilitó a una transformación sustancial en la forma

en que ese relacionamiento venia dándose.

La reforma laboral introdujo modificaciones importantes e

implico un progreso en términos de derechos socio-laborales;

contribuyendo además en el afianzamiento de la Libertad Sindical,

mediante la consagración de mecanismos tutelares que aseguran, en

la práctica, el ejercicio efectivo de los derechos sindicales.

Ahora bien, no obstante los avances anotados, siguen

quedando zonas grises u opacas, las que constituyen un “debe” en la

administración frenteamplista.

Si bien es cierto que se han hechos ingentes esfuerzos para

lograr una mayor equidad redistributiva, persiste una profunda

45

Uruguay ha tenido un crecimiento sostenido en los últimos seis años en un promedio de 4 a 4,5 %,; se estima que para el año 2011 rondará el 6,5 % y para el año siguiente un 4,5%. Un ejemplo de aumento del gasto público es el incremento del gasto presupuestario destinado a la educación que se llevó al 4,5% del PBI.

27

brecha, entre las clases más ricas y el resto de la población, según

algunos estudios esa brecha a crecido; subsiste aún un espectro

amplio de la población que continua sumida en la pobreza y la

indigencia, calculándose la existencia de un universo de más de

600.000 personas que se encuentran por debajo de los índices de

pobreza.

No se ha logrado aún reducir a niveles aceptables la

informalidad. Las mujeres y los jóvenes continúan siendo el segmento

de la población que tienen, a la hora de acceder al mercado laboral,

mayores dificultades; además, son quienes presentan un mayor

índice de desocupación. Situaciones estas que no se han podido

revertir.

Los salarios han tenido una sustancial mejoría, recuperando en

gran parte la capacidad pérdida luego de la crisis del año 2002;

aunque, en muchos casos, ello no determino que hubiera una

recuperación salarial que contemplara el deterioro sufrido durante el

tiempo en que prácticamente no existió negociación colectiva.

Por otra parte, no obstante el esfuerzo realizado con motivo de

la última ronda de Consejos de Salarios, persisten salarios que

pueden ser considerados sumergidos ya que apenas superan los

valores monetarios fijados para medir la línea de pobreza.

En cuanto a la reforma laboral impulsada, si bien introdujo

importantes modificaciones en el panorama del derecho positivo,

28

principalmente en el campo del derecho colectivo, esta ha sido

aluvional y carente de sistematicidad, lo que en cierto forma conspira

contra la idea de robustecer un cuerpo dogmatico normativo que

consolide los cambios introducidos y, sobre todo, refleje la concepción

que inspiró dichos cambios.

Llamativamente, en lo que va de la presente administración, no

sólo no se ha emprendido una tarea de profundización en esa

dirección, sino que tampoco se ha continuado con la labor legislativa

emprendida en el período anterior.

Por último, el país hoy se enfrenta a nuevos retos, algunos

propios de una etapa de crecimiento y otros derivados de cuestiones

aún no resueltas.

Entre los primeros podemos citar la creciente carencia de

personal calificado y las dificultades que presenta una fuerza laboral,

cuya composición es mayoritariamente nueva y, en muchos casos,

carente de una cultura de trabajo; y con respecto a lo segundo, es

que persiste un clima de desconfianza entre los actores sociales, con

actitudes que muchas veces no ayudan a superar los problemas y

desafíos que entraña una economía en desarrollo y abierta al

mercado mundial.

Dificultades en cuanto a la negociación colectiva en el sector

público; a pesar de haberse adoptado una ley que regula en esta

materia, lo cierto es que hasta la fecha los funcionarios públicos no

29

han podido negociar adecuadamente sus condiciones de trabajo ni las

reformas que para la administración pública se vienen anunciando.46

Por otra parte, existen desafíos en cuanto a la educación y a la

propia reforma del sistema de salud que siguen pendientes o se

encuentran rezagados.

En suma, se ha avanzado mucho pero aún falta camino por

recorrer, la consolidación de las reformas emprendidas están en

cierta medida condicionadas en como se resuelva la ecuación

crecimiento/distribución.

En otras palabras, en como el crecimiento económico y el

progreso material, se traduce en una mejor calidad de vida, en una

mayor equidad social, en un fortalecimiento de los Derechos

Humanos y en una profundización de la Democracia.

--//--

46

Esta situación a llevado a que la Confederación de Funcionarios Públicos (COFE) presentará este año una denuncia ante la OIT.