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UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES “UNIANDES” FACULTAD DE JURISPRUDENCIA CARRERA DE DERECHO PROYECTO DE INVESTIGACIÓN PREVIO A LA OBTENCIÓN DE TÍTULO DE ABOGADO DE LOS TRIBUNALES DE LA REPÚBLICA TEMA: LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR VULNERACIÓN AL DERECHO A LA DEFENSA DEL ADMINISTRADO AUTOR: ANCHUNDIA HENRIQUEZ ANTONIO ANDRES TUTOR: DR. BARCOS ARIAS IGNACIO FERNANDO, MGS. Babahoyo - Ecuador 2019
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UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES
“UNIANDES”
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
CARRERA DE DERECHO
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN PREVIO A LA OBTENCIÓN DE TÍTULO DE
ABOGADO DE LOS TRIBUNALES DE LA REPÚBLICA
TEMA:
LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR VULNERACIÓN AL
DERECHO A LA DEFENSA DEL ADMINISTRADO
AUTOR: ANCHUNDIA HENRIQUEZ ANTONIO ANDRES
TUTOR: DR. BARCOS ARIAS IGNACIO FERNANDO, MGS.
Babahoyo - Ecuador
2019
APROBACIÓN DEL TUTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
CERTIFICACIÓN:
Quien suscribe legalmente CERTIFICA QUE: el presente Trabajo de Titulación
realizado por el Señor Antonio Andrés Anchundia Henríquez, estudiante de la
Carrera de Derecho, Facultad de Jurisprudencia, con el tema LA NULIDAD DEL
ACTO ADMINISTRATIVO POR VULNERACIÓN AL DERECHO A LA DEFENSA
DEL ADMINISTRADO, ha sido prolijamente revisado y cumple con todos los
requisitos establecidos en la normativa pertinente de la Universidad Regional
Autónoma de Los Andes – UNIANDES- por lo que apruebo su presentación.
Babahoyo, Julio del 2019
DECLARACIÓN DE AUTENTICIDAD
Yo, Antonio Andrés Anchundia Henríquez, estudiante de la Carrera de Derecho
Facultad de Jurisprudencia, declaro que todos los resultados obtenidos en el
presente trabajo de investigación, previo a la obtención del título de ABOGADO
DE LOS TRIBUNALES DE LA REPÚBLICA, son absolutamente originales,
auténticos y personales, a excepción de las citas por lo que son de mi exclusiva
responsabilidad.
Babahoyo, Julio del 2019
CERTIFICACIÓN DEL LECTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
Yo, Abg. Jorge Macías Bermúdez, Esp. en calidad de Lector del Proyecto de
Titulación.
CERTIFICO:
Que el presente trabajo de titulación realizado por el estudiante Antonio
Andrés Anchundia Henríquez, sobre el tema: “LA NULIDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO POR VULNERACIÓN AL DERECHO A LA DEFENSA
DEL ADMINISTRADO”, ha sido cuidadosamente revisado por el suscrito,
por lo que he podido constatar que cumple con todos los requisitos de
fondo y forma establecidos por la Universidad Regional Autónoma de Los
Andes, para esta clase de trabajos, por lo que autorizo su presentación.
Babahoyo, Julio del 2019
DERECHOS DE AUTOR
Yo, Antonio Andrés Anchundia Henríquez, declaro que conozco y acepto la
disposición constante en el literal d) del Art. 85 del Estatuto de la Universidad
Regional Autónoma de Los Andes, que en su parte pertinente textualmente
dice: El Patrimonio de la UNIANDES, está constituido por: La propiedad
intelectual sobre las Investigaciones, trabajos científicos o técnicos, proyectos
profesionales y consultoría que se realicen en la Universidad o por cuenta de
ella.
Babahoyo, Julio del 2019
DEDICATORIA
Este trabajo lo dedico en primer lugar a Dios, sin el nada de esto sería posible; a
mis padres y hermanos porque son mi pilar fundamental, mi fuente de amor y
apoyo infinito para nunca rendirme y alcanzar mis metas propuestas. A mis
profesores y compañeros que con cada enseñanza y experiencia vivida he podido
crecer como persona y como futuro profesional. Gracias porque me han motivado
a siempre seguir el camino de la excelencia.
AGRADECIMIENTOS
En primer lugar, agradezco a nuestro Padre Celestial por darme la vida y
permitirme realizar esta tesis, otorgándome sabiduría, fortaleza y perseverancia
para alcanzar una de mis metas propuestas, convertirme en un abogado de la
República del Ecuador.
En segundo lugar, a mi líquido vital, mis padres y hermanos, por ser un apoyo
incondicional a lo largo de mi vida, más aún durante esta etapa de crecimiento
personal, en la que alcanzamos un título profesional.
Finalmente, a mis distinguidos maestros, por brindarme su tiempo, sus
conocimientos y ser mi guía durante mi etapa académica, lo cual siempre
permanecerá latente en mi vida profesional.
De manera especial agradezco al Dr. Ignacio Barcos, quien me acompaño y guio
durante la realización de esta tesis.
RESUMEN
El derecho al debido proceso es uno de los derechos procesales más importantes,
ya que el mismo les permite a las personas realizar actos que permitan ejercer el
resguardo, amparo, tutela y la protección de sus intereses dentro de un
procedimiento de cualquier naturaleza, incluido el administrativo. Si bien es cierto,
de conformidad con lo dispuesto en la Constitución de la República, el deber del
Estado ecuatoriano es la protección de los derechos de las personas, obligación
que se traslada hacia todo funcionario público, en la actualidad existe un
considerable número de casos en los cuales se ha afectado el derecho a la
defensa de las personas en los procesos administrativos, lo que ha generado un
aumento en la interposición de garantías constitucionales por esta causa. Pese a
esta realidad, el reciente promulgado Código Orgánico Administrativo, no dispone
dentro de su artículo 105, dentro de las causales de nulidad de acto administrativo,
a aquellos actos que hayan producido una vulneración del derecho a la defensa de
los administrados, siendo necesario que actualmente se introduzca una reforma a
este artículo en concreto, para que estos actos puedan ser declarados nulos,
garantizando así el derecho a la defensa de las personas.
ABSTRACT
The right to due process is one of de most important procedural rights, since it
allows people to perform acts that allows the exercise of protection, guardianship
and interests within a procedure of any nature, including the administrative one. In
accordance with the provisions of the Replublic’s Constitution it is true that the duty
of the Ecuadorian state is to protect the rights of people, an obligation that is
transferred to every public official; Nowadays there is a considerable number of
cases in which the right to the defense of people in the administrative processes
has been affected, which has generated an increase in the interposition of
Constitutional guarantees for this cause. Despite this reality, the recent
promulgated Organic Code of Administrative law, which in its Article 105 Desent
State That within the grounds of nyllity of the administrative act, those acts that
have produced a vulnerability of the right to the defense of the administered ones,
being necessary to introduce a retonm to this particular article, so that these acts
can be declare null, thus guaranteeing the right to the defense of the people.
ÍNDICE DE CONTENIDOS
Aprobación del Tutor del Trabajo de Titulación
Declaración de Autenticidad
Certificación del Lector del Trabajo de Titulación
Derechos de Autor
Dedicatoria
Agradecimiento
Resumen
Abstract
Introducción ............................................................................................................ 1
Actualidad e importancia .................................................................................. 1
Problema de Investigación ............................................................................... 5
Objetivos de la investigación ............................................................................ 8
Estructura Capitular ................................................................................................ 9
Capítulo I. Fundamentación Teórica ....................................................................... 9
Antecedentes de la Investigación ..................................................................... 9
Principales trabajos desarrollados por otros autores y que tengan relación con
el tema que se investiga ................................................................................... 9
Actualidad del objeto de estudio de la investigación de la eficiencia del derecho a
la reparación integral en la acción de protección .................................................. 10
Nulidad del Acto Administrativo............................................................................. 10
Definición de Administración Pública .............................................................. 10
Proceso Administrativo ................................................................................... 12
Definición de Acto Administrativo ................................................................... 14
Naturaleza jurídica del acto administrativo ..................................................... 16
Definición de Nulidad ..................................................................................... 17
Nulidad de Acto Administrativo ....................................................................... 19
Aportes y limitaciones en el análisis de la teoría y de los trabajos desarrollados en
el área del conocimiento ....................................................................................... 21
Derecho a la Defensa ........................................................................................... 21
El debido proceso .......................................................................................... 21
Definición de derecho a la defensa ................................................................ 23
El derecho a la defensa como parte del debido proceso ................................ 25
Contenido del derecho a la defensa ............................................................... 26
Actualidad ecuatoriana del sector donde se desarrolla el proyecto ....................... 28
Medidas para garantizar el derecho a la defensa en el procedimiento
administrativo ........................................................................................................ 28
Nulidad del acto administrativo en el Código Orgánico Administrativo y sus
efectos ........................................................................................................... 28
Causales de nulidad del acto administrativo ................................................... 30
El derecho a la defensa como un derecho fundamental en la legislación
ecuatoriana .................................................................................................... 32
Explicar las tendencias actuales, cifras y elementos que caractericen el sector que
se desarrolla el proyecto ....................................................................................... 34
Análisis de factibilidad de la incorporación de la vulneración del derecho a la
defensa del administrado como causal de nulidad del acto administrativo ..... 34
Capítulo II. Diseño Metodológico y Diagnóstico .................................................... 37
Paradigma y Tipo de Investigación................................................................. 37
Paradigma Asumido ....................................................................................... 37
Modalidad y Tipos de Investigación ................................................................ 38
Procedimiento para la búsqueda y procesamiento de los datos ..................... 39
Resultados del diagnóstico de la situación actual ........................................... 42
Diagnóstico que caracterice el problema de investigación formulado ............. 42
Análisis e Interpretación de Resultados ......................................................... 43
Resumen de las principales insuficiencias detectadas en la aplicación de los
métodos ......................................................................................................... 53
Capítulo III. Propuesta de Solución al Problema ................................................... 54
Titulo .............................................................................................................. 54
Objetivos ........................................................................................................ 54
Elementos que lo conforman .......................................................................... 54
CONCLUSIONES ................................................................................................. 56
RECOMENDACIONES ......................................................................................... 60
BIBLIOGRAFÍA
1
Introducción
Actualidad e importancia
Para poder establecer la actualidad e importancia del presente tema de estudio, es
necesario partir de la alienación que tiene el mismo con la política central
ecuatoriana, que es el Plan Nacional de Desarrollo según su denominación
Constitucional, pero que posteriormente ha adoptado el nombre de Plan Nacional
del Buen Vivir, estando en vigencia la versión 2017-2021.
Respecto al mismo, la Constitución de la República en su artículo 280 prescribe el
Plan Nacional del Buen Vivir es el instrumento que regula política pública
ecuatoriana, estableciendo cuales son las acciones gubernamentales que deben
implementarse con el objetivo de mejorar la situación social, política y jurídica del
Estado. Precisamente, se considera que el tema propuesto tiene por objeto
mejorar este último aspecto (Constitución de la República, 2008).
De los tres objetivos nacionales de desarrollo, se considera que el tema propuesto
a desarrollarse, tiene relación con el primer eje, que tiene por nombre: “Derechos
para todos durante toda la vida”, que según este instrumento, tiene como finalidad
la protección integral de los derechos de todas las personas, en concordancia con
lo dispuesto dentro de la Constitución ecuatoriana, teniendo que reconocerse que
el Estado ecuatoriano no puede eludir la responsabilidad de proteger los derechos
de todos los ciudadanos, en consideración de que los mismos son inherentes a
toda persona, de allí que deban garantizarse en igualdad de condiciones sin que
exista discriminación de ningún tipo. (Plan Nacional del Buen Vivir 2017-2021,
pág. 48).
Este eje del Plan Nacional del Buen Vivir tiene tres objetivos puntuales, pero se
considera que el tema de investigación se relaciona en primer lugar que todas las
personas tengan las mismas oportunidades, que según explica este mismo
instrumento: el Estado tiene el deber de la protección de los derechos de las
2
personas, sobre todo en lo que se refiere a buscar la igualdad de las personas,
para lo cual es necesario que el Estado brinde todas las condiciones que permitan
garantizar las oportunidades para lograr la protección de tales derechos y alcanzar
el buen vivir, lo que incluye también el aspecto de la justicia (Plan Nacional del
Buen Vivir 2017-2021, pág. 53).
El objetivo en cuestión, contiene 13 políticas, y se considera que una sola de éstas
tiene relación con el tema de investigación, detalla en el objetivo 12 enmarcado
en mejorar los mecanismos de acción del sistema judicial ecuatoriano en razón de
que se debe lograr la tutela integral de los derechos de las personas, ya que este
es su deber prioritario (Plan Nacional del Buen Vivir 2017-2021, pág. 58).
Así mismo, esta política pretende lograr que no exista impunidad frente a la
vulneración de los derechos y las distintas afectaciones que pudieren devenir de
las actuaciones estatales, una meta que sólo se puede consolidar con la correcta
aplicación del sistema de justicia, y además con la correcta ejecución de los
demás procesos en los cuales se resuelva acerca de los derechos de las personas
y que no tengan carácter jurisdiccional, como los procedimientos administrativos,
que también requieren de la tutela del Estado, un aspecto que también se
relaciona con la seguridad jurídica.
Precisamente en este sentido, con el objeto de proteger el derecho a la seguridad
jurídica, debe destacarse el deber de la Función Legislativa del Estado, es decir de
la Asamblea General, por mejorar el marco normativo con la finalidad de que
mediante el mismo no se afecten los derechos de las personas.
Del mismo modo se ha dispuesto que una meta a cumplirse es que dentro del
Estado ecuatoriano no exista impunidad, para lo cual es prioritario que se
garantice la eficacia del sistema jurídico siendo vital que las normas sean claras y
eficientes, de modo que no contradigan los preceptos constitucionales de
protección hacia los derechos de las personas.
3
En este sentido, el presente tema de investigación pretende que no exista
impunidades y que se respete el derecho que tienen las personas, cuando dentro
de los procedimientos administrativos se hayan vulnerado el derecho a la defensa,
que es uno de los más importantes, de modo que dentro del marco legal debe
establecerse la nulidad de estos actos cuando se haya afectado en forma grave a
este derecho humano.
Descripción de la actualidad internacional y nacional con respecto al tema
propuesto
Respecto a la actualidad internacional del tema propuesto, debe señalarse que el
acto administrativo constituye un tema central de la doctrina del Derecho
Administrativo, mientras que en lo que se refiere al tema la nulidad del acto
administrativo también existen algunos tratados desde la perspectiva de las
distintas legislaciones, sobre todo en países como Argentina, Colombia y México a
nivel Latinoamericano, en los cuales se ha llegado a tratar estos temas de manera
profunda.
Con respecto al ámbito nacional, la primera particularidad que se debe mencionar,
es el hecho de la reciente promulgación del Código Orgánico Administrativo, con
el cual, se introdujeron cambios dentro de la Administración y la Función Pública; y
en tal razón, muchos de los estudios doctrinarios fueron realizados en relación a la
anterior legislación dispuesta en el Estatuto del Régimen Jurídico de la Función
Ejecutiva y no bajo los parámetros de la legislación actual.
Por esta razón, ya centrándose concretamente en el tema de investigación, es
decir, en el acto administrativo y su nulidad, debe referirse que son pocos los
estudios doctrinarios que se han realizado bajo la perspectiva del Código Orgánico
Administrativo.
En este mismo sentido, en cuanto a los trabajos de pregrado y posgrado
realizados en el ámbito académico nacional, se observa igual situación, ya que,
4
debido a la reciente vigencia del Código Orgánico Administrativo, se ha observado
que no existen trabajos académicos de estudio con la misma temática.
En lo que se refiere a la importancia del tema a investigarse desde el ámbito
social, económico y jurídico, se puede afirmar que el mismo tiene un alcance
nacional, ya que el mismo se relaciona con el aspecto normativo nacional, al
tratarse de una ley de carácter orgánico, debido a que la finalidad de la presente
propuesta es la de brindar una solución que permita declarar la nulidad del acto
administrativo por vulneración del derecho a la defensa del administrado.
Importancia del tema a desarrollar para el desarrollo socioeconómico del
cantón y de la provincia
La presente investigación tiene un aporte teórico muy relevante en distintas áreas,
de las cuales, la primera tiene que ver lógicamente con el derecho administrativo,
concretamente en los principios y en los derechos que deben respetar los
procesos administrativos y los actos, ya que de lo contrario se podrá solicitar su
nulidad, siendo precisamente esta segunda institución que estudiará dentro del
aspecto administrativo ecuatoriano.
Por otra parte, se estudiará una de las garantías más importantes que tiene el
debido proceso, que es el derecho a la defensa; un derecho fundamental e
indispensable que debe ser respetado por todas las autoridades administrativas y
judiciales en todos los procesos, pues permite la protección de distintos derechos
fundamentales de las personas. En este punto en concreto, se adentrará en
algunos aspectos del derecho constitucional.
Finalmente, con el presente estudio se pretende buscar una solución efectiva al
problema que se ha planteado, buscando la postura de los doctrinarios y de las
personas que han sufrido algunas vulneraciones de su derecho a la defensa en
procesos administrativos, de modo que se pueda optimizar la garantía de
protección de los derechos, conforme dispone el mandato constitucional.
5
Respecto de la significación práctica del presente estudio, puede manifestarse
que, una vez revisado los repositorios nacionales no se ha encontrado un tema
similar al presente, esto pese a que se trata de un tema de alta relevancia
académica y beneficio social, por los motivos antes expuestos; pero sobre todo
porque trata acerca de una de las garantías más importantes del debido proceso,
como lo es el derecho a la defensa, que debe ser garantizado a todas las
personas, siendo una obligación constitucional el respetarlo por toda autoridad
administrativa.
Por estas mismas razones, el tema goza de novedad científica, ya que el derecho
a la defensa no ha sido tratado desde la perspectiva desde el ámbito
administrativo, concretamente en los procesos administrativos y en los actos
administrativos, aun cuando es un mandato que debe aplicarse en esta área,
debido a que dentro de estos procesos también se resuelve acerca de derechos
fundamentales de los administrados. Por dicha razón, el resultado de esta
investigación mejora la seguridad jurídica.
Problema de Investigación
En la actualidad existe un considerable número de casos en los cuales los
procedimientos administrativos realizados por las distintas autoridades del Estado,
no han respetado el derecho a la defensa de los administrados, razón por la cual
se genera una vulneración de uno de los derechos fundamentales de las
personas, como contar con el tiempo, a la información y los medios adecuados
para ejercer su defensa en estos casos.
Debido a estas omisiones realizadas por las autoridades administrativas, se ha
provocado que exista un considerable aumento en la interposición de recursos en
vía contencioso administrativa, así como el ejercicio de las garantías
jurisdiccionales, principalmente de acciones de protección y acciones
extraordinarias de protección, debido a la recurrente violación del derecho a la
6
defensa en los procesos administrativos, siendo una de las principales causas de
interposición de estos recursos y acciones.
Este accionar de las autoridades administrativas ha provocado evidentemente la
vulneración de derechos de los administrados, derivados de la imposibilidad de su
defensa, ocasionándoles pérdidas económicas que dan lugar al reclamo de daños
y perjuicios; y ante la declaración en sentencia de las garantías constitucionales
aceptando que se ha vulnerado el derecho a la defensa, el Estado se ve en la
obligación de reparar integralmente a los afectados, lo que afecta
económicamente al Estado.
En este sentido, el Código Orgánico Administrativo, dispone una serie de causas
por las cuales el acto administrativo puede ser declarado como nulo, sin embargo,
no se determina nulidad por violación grave al derecho a la defensa, por lo cual no
se respeta un derecho fundamental del ordenamiento jurídico, razón por la cual
deben tomarse medidas eficaces que remedien esta situación, en vista del
paradigma constitucional imperante que exige la protección de los derechos de las
personas como su máxima prioridad; ya que al permitirse la nulidad del acto
administrativo por vulnerar el derecho a la defensa, se posibilita que el proceso se
reponga nuevamente hacia el momento exacto donde se produjo el acto
administrativo viciado, de modo que posibilitaría a que el administrado pueda
ejercer su derecho a la defensa en forma efectiva en ese mismo proceso
administrativo, sin recurrir a otras instancias.
Formulación del problema a investigar
¿Cuáles son las consecuencias jurídicas de que no se ha dispuesto una
causal de nulidad del acto administrativo por vulneración grave del derecho
a la defensa del administrado?
7
Árbol de problemas
EFECTOS
PROBLEMA
CAUSAS
Se afectan derechos
fundamentales
Se debe iniciar acciones
constitucionales
Se debe iniciar acciones
administrativas
No se permite la defensa
del administrado
Se afecta al
administrado y al Estado
Se debe invertir más
tiempo y recursos
¿Cuáles son las consecuencias jurídicas de que no se ha dispuesto una
causal de nulidad del acto administrativo por vulneración grave del
derecho a la defensa del administrado?
8
Objetivos de la investigación
Objetivo general
Elaborar una propuesta de reforma del artículo 105 del Código Orgánico
Administrativo para incorporar una causal de nulidad del acto administrativo
por vulneración grave del derecho a la defensa del administrado.
Objetivos Específicos
Determinar en qué consiste la nulidad del acto administrativo.
Analizar los efectos jurídicos de la declaración de nulidad del acto
administrativo.
Desarrollar una propuesta de reforma del artículo 105 del Código Orgánico
Administrativo agregando una nueva causal de nulidad del acto
administrativo.
Identificación de la Línea de la Investigación
Se considera que el objeto de estudio se enmarca en la siguiente línea de
investigación jurídica de la UNIANDES:
Retos Perspectivas y Perfeccionamiento de las Ciencias Jurídicas en el
Ecuador: El ordenamiento jurídico ecuatoriano, presupuestos históricos,
teóricos, filosóficos y constitucionales.
9
Estructura Capitular
Capítulo I. Fundamentación Teórica
Antecedentes de la Investigación
Principales trabajos desarrollados por otros autores y que tengan
relación con el tema que se investiga
En el año 2012, el Abogado Luis Alberto Ordóñez Córdova realizó su trabajo de
maestría en la Universidad Técnica Particular de Loja con el tema: “La
presunción de legalidad del Acto Administrativo en la legislación
ecuatoriana”, trabajo en el cual analiza la presunción de legalidad como una
prerrogativa del Estado que se ampara en disposiciones jurídicas, pero que desde
la perspectiva de los administrados, puede afectar los derechos subjetivos de los
mismos, debido a la amplia discrecionalidad que tiene la administración para
poder expedirlos, debiendo existir a su criterio, una normativa legal que regule
este principio, con el fin de que no se afecten estos importantes derechos.
En el año 2016 la Abogada Jacqueline Alexandra Carrión Lanche, realizó su
trabajo de maestría en la Universidad de Guayaquil con el tema de investigación:
“El derecho a la defensa como garantía básica del debido proceso”, trabajo
en el cual analiza una de las variables relacionadas con el tema de investigación
propuesto, que es el derecho a la defensa de las personas, como una de las
garantías más importantes del Estado constitucional de derechos, contemplada en
numerosos tratados internacionales de Derechos Humanos que son vinculantes
para el Estado ecuatoriano, la cual debe ser garantizada en todos los
procedimientos en los cuales se resuelve sobre los derechos de las personas, a
riesgo de que existan afectaciones que pudieren ser demandadas en acciones
constitucionales, en caso de no ser cumplidas.
En el año 2017 el Abogado Juan Marcelo Huaca Escobar, realizó su trabajo de
maestría en la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, con el tema de
investigación: “Relevancia jurídica de la motivación de los actos
10
administrativos en materia de contratación pública”, trabajo en el cual aborda
una de las variables del presente trabajo de investigación, que es el acto
administrativo y la importancia de su motivación, como una forma de que no se
vulneren los derechos constitucionales y legales, dicho principio debe garantizarse
en todos los procedimiento administrativos, aunque dentro de este trabajo en
concreto, se lo analiza en materia de contratación pública.
Actualidad del objeto de estudio de la investigación de la eficiencia del
derecho a la reparación integral en la acción de protección
Nulidad del Acto Administrativo
Definición de Administración Pública
En cuanto a la definición de Administración Pública, diversos son los autores que
han realizado una aproximación conceptual del mismo, siendo necesario analizar
algunas de las más importantes, en razón de que dentro de la legislación
ecuatoriana no se prescribe alguna definición respecto de la misma. En este
sentido el autor Miguel Galindo realiza la siguiente definición de Administración
Pública:
“Es la actividad estructurada, ordenada y organizada que llevan a
cabo las autoridades correspondientes del gobierno o de alguna
institución u organismo particular, para que mediante las leyes, reglas,
principios y técnicas respectivas, y del esfuerzo cooperativo se
satisfagan las finalidades colectivas que le han sido encomendadas, y
que individualmente no pueden ser satisfechas” (Galindo, 2009, pág. 5)
De acuerdo con el criterio del autor, se puede comprender que la Administración
Pública comprende una actividad que es realizada por los distintos organismos y
autoridades del gobierno, e inclusive algunas personas o instituciones particulares,
quienes tendrán que cumplir con el objetivo de satisfacer las necesidades de la
11
colectividad, y para tal cometido, deberán apegarse a lo que disponga el marco
constitucional y legal respectivo.
Por su parte, el tratadista Nicolás Granja Galindo aporta a la doctrina con el
siguiente criterio:
“La Administración Pública es la acción del gobierno encaminada en
forma ordenada y técnica al cumplimiento y aplicación de leyes y
reglamentos, a promover el bien público en todas sus
manifestaciones, económica, de seguridad, de protección, de
integridad territorial, educación, vialidad, etc., como a dar
resoluciones oportunas a las reclamaciones y peticiones que se
susciten o presentaren” (Granja, 2006, pág. 47)
Nuevamente, en el criterio del autor se comprende como la Administración Pública
es una actividad que es realizada por el gobierno, que se encuentra correctamente
estructura, ordenada y encaminada a la satisfacción de las necesidades de la
sociedad, procurando la protección de sus derechos más importantes; y estas
actuaciones, están reguladas por un marco constitucional y legal.
Un criterio mucho más complejo tiene el tratadista Rafael Entrena Cuesta, quien
realiza la siguiente definición:
“La Administración Pública puede ser considerada, en cuanto a su
concepto, fundamentalmente, desde dos puntos de vista: subjetivo y
objetivo. En el primer sentido se entiende por Administración Pública
un conjunto de órganos; en el segundo una actividad. Ambos puntos
de vista se distinguen en todo momento por la doctrina, pero
poniendo el énfasis sobre uno de ello. Cuando la balanza cae del lado
del aspecto subjetivo, se considera en el sentido inverso por
Administración la actividad realizada por los órganos a los que se
asigna aquel carácter; en cambio, cuando el que predomina es el
aspecto objetivo, la Administración Pública como sujeto estará
12
integrada por el conjunto de órganos —y entes—que realizan la
actividad que se estima como administrativa” (Entrena, 1998, págs. 57,
58).
Desde la perspectiva del autor se comprende como la Administración Pública
implica al menos dos dimensiones, una de carácter subjetivo, mediante la cual, se
considera que la misma es un conjunto de órganos del Estado que se encuentran
regulados por el marco normativo; y una de carácter objetivo, que en este caso se
concreta en las diferentes actividades y actuaciones que son realizadas por este
grupo de órganos, destinado a la satisfacción de las necesidades públicas.
Al revisar la Constitución de la República en su artículo 227 se limita a disponer
que “La Administración Pública constituye un servicio a la colectividad”
(Constitución de la República, 2008) que está regida por una serie de principios;
mientras que el artículo 44 del Código Orgánico Administrativo dispone que “La
Administración Pública comprende las entidades del sector público
previstas en la Constitución de la República” (Código Orgánico Administrativo,
2017); de modo que se comprende que en la perspectiva ecuatoriana, la
Administración Pública tiene un carácter tanto objetivo como subjetivo.
Proceso Administrativo
Respecto a la definición de proceso desde la perspectiva de la doctrina, el autor
Agustín Gordillo tiene el siguiente criterio:
“La idea jurídica de proceso puede ser concebida en sentido amplio,
como una secuencia o serie de actos que se desenvuelven
progresivamente, con el objeto de llegar a un acto estatal
determinado, destacando entonces en el concepto la unidad de los
actos que constituyen el proceso, su carácter teológico, es decir, que
éstos se caracterizan por estar encaminados en su conjunto a un
determinado fin” (Gordillo, 2017, pág. 5).
13
En la perspectiva del autor puede comprenderse que el proceso siempre implica
un conjunto o secuencia de actos que están destinados a la realización de una
cierta finalidad, para lo cual, se encuentran perfectamente estructurados de
manera consecutiva, pero siempre guardan relación en torno a que su unidad
busca un fin o consecuencia jurídica. Ya en lo que se refiere al procedimiento
administrativo en concreto, el mismo autor afirma:
“El procedimiento administrativo es una serie o sucesión de actos
coordinados, que fijan los datos según los cuales ha de ejercerse la
función pública, con derecho del sujeto o sujetos pasivos de la misma
a participar, con el sujeto activo, en su formación” (Gordillo, 2017, pág.
5).
En el mismo sentido que su acepción general, el proceso administrativo implica
una serie de actos, cuya finalidad es la de ejercer la función pública estatal, para lo
cual, los administrados (sujetos pasivos), ejecutan esta secuencia de actos con la
finalidad de que se produzca una consecuencia jurídica; a su vez, el sujeto activo
u órganos del Estado, también tiene participación en dichos actos, dentro del
marco de las competencias legales.
En lo que se refiere a la legislación ecuatoriana, el Código Orgánico Administrativo
no ofrece definición alguna acerca de proceso administrativo; y más bien, dentro
de este cuerpo legal se utiliza la denominación de “procedimiento administrativo”,
pero tampoco se encuentra dispuesta una definición del mismo.
Desde la perspectiva doctrinaria, el autor Jorge Zavala Egas señala que existe una
diferencia conceptual entre las denominaciones de procedimiento y proceso
administrativo, y siguiendo las ideas del tratadista Giuseppe Chiovenda
seguidamente explica que:
“En el proceso se desarrolla una actividad de los órganos públicos
encaminada al ejercicio de una función estatal. Pues bien, decimos
nosotros, aquí encontramos la diferencia conceptual entre
14
procedimiento y proceso: el primero, consiste en esa actividad de los
órganos públicos que se desarrolla en el proceso, para ejercitar una
función estatal; mientras que el concepto de proceso es más amplío
dado que a ese conjunto de actos coordinados se vincula su finalidad”
(Zavala, 2009).
En la perspectiva del autor se comprende como la categoría de proceso
administrativo resulta mucho más amplia que la de procedimiento, de allí que otros
autores como Carnelutti han señalado que el proceso es el género y el
procedimiento la especie; de modo que “todo proceso comporta un
procedimiento, pero no todo procedimiento constituye un proceso” (Ibídem).
En este mismo sentido, el autor Martín Loo Gutiérrez considera que “El
procedimiento administrativo es una sucesión de actos trámite
vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de
particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto
administrativo terminal” (Loo, 2017, pág. 158), de lo que se puede destacar que
la sucesión de actos, siempre tendrá por finalidad lograr un cierto fin para los
particulares.
Definición de Acto Administrativo
La noción de acto administrativo es una de los puntos centrales y más importantes
del derecho administrativo, de modo que se han realizado un sin número de
aportes conceptuales acerca del acto administrativo; y así mismo, las distintas
legislaciones, incluida la ecuatoriana, han procurado disponer una definición
normativa del mismo.
En este sentido, Roberto Dromi, uno de los tratadistas más importantes de la
doctrina comprende como el acto administrativo, constituye una declaración
realizada por los órganos del Estado, que tiene ciertas características, siendo la
primera que se esté ejerciendo en representación de una función estatal
15
legalmente facultada; además, esta decisión siempre produce efectos sobre las
personas particulares de manera directa. Finalmente, el autor considera que la
órbita sobre la cual se desarrollan estos actos, excede la naturaleza jurídica de las
acciones del derecho privado (Dromi, 2015, pág. 72).
Un criterio similar tiene el tratadista Manuel Osorio, quien define al acto
administrativo como la atribución que tienen la autoridad que administra para
intervenir en los deberes y derechos que tienen las personas en general o las
entidades públicas y se compone por casi todas las acciones que ejecute como
son las disposiciones verbales o escritas, resoluciones, acuerdos, instrucciones,
circulares, reglamentos, ordenanzas y demás indicaciones de índole administrativo
sin que se incluya en estas las acciones que dentro del marco legislativo puede
tener un estado o gobierno autónomo. (Osorio, 2010, pág. 36).
En la perspectiva del autor se comprende como el acto administrativo implica una
decisión que ha sido tomado por la autoridad administrativa en el ejercicio de sus
funciones legales, que puede ser general o particular y cuyas consecuencias
siempre tendrán una afectación sobre los derechos o intereses de los
administrados o también sobre otras instituciones públicas.
Por su parte, el autor Carlos García Oviedo define al acto administrativo de la
como un testimonio declarativo de las entidades públicas que se manifiesta con el
ánimo de dispones una obligación para los administrados o para su propio interés
institucional. (García, 2006, pág. 117).
En esta definición doctrinaria, se observa como el acto administrativo constituye
una declaración de un órgano del Estado, aunque el autor señala que
preferentemente debe ser un órgano administrativo, y que el mismo tiene como
finalidad, producir un efecto sobre los administrados, que deben ser reconocido y
protegido por el derecho.
16
En lo que se refiere a la legislación ecuatoriana, el artículo 98 del Código Orgánico
Administrativo define al acto administrativo con los mismos elementos aportados
por la doctrina en cuanto al acto administrativo, es decir, se trata de una
declaración que ha realizado un órgano estatal en representación de una facultad
legalmente atribuida, y sus efectos jurídicos pueden ser de carácter general como
individual. Algo que agrega la normativa, es que el mismo siempre deberá tener
algún respaldo de carácter físico o digital para que tenga constancia en un
expediente llevado por la misma Administración (Código Orgánico Administrativo,
2017).
Naturaleza jurídica del acto administrativo
De las definiciones apuntadas con anterioridad ya se comprende cual es la
naturaleza jurídica del acto administrativo, ya que la misma se compone de los
distintos elementos que se han reconocido dentro de la doctrina jurídica. En este
mismo sentido, el autor Alejandro Paz manifiesta que estos actos son una
declaración obligatoria e indiscutible de un administrador embestido por la
autoridad para ejercer la potestad publica y por ende modificar obligaciones o
derechos de manera que se pueda cumplir con los intereses generales del
bienestar común (Paz, 2017, pág. 128).
De conformidad con lo señalado por el autor se comprende como el acto
administrativo, en primer lugar, tiene una naturaleza jurídica de carácter unilateral,
en razón de que el mismo, es la expresión de una sola voluntad, que es el sujeto
activo, es decir el órgano de la administración pertinente, que conforme al
mandato legal tiene capacidad decisoria dentro del ámbito de las competencias
que el mandato legal le ha provisto.
Así mismo, el autor considera que el acto administrativo tiene una naturaleza
jurídica de carácter externo, puesto que siempre el órgano de la administración
competente lo debe exteriorizar mediante una expresión formal de carácter escrito,
17
en la cual se observe la decisión que la administración haya podido tener respecto
a determinado asunto.
Conforme señala el autor, el acto administrativo además siempre provenir de una
autoridad estatal competente, es decir, solo el órgano de la administración que
tenga determinada competencia en el asunto que debe resolverse puede expedirle
acto, ya que de lo contrario se estaría afectando lo previsto dentro del mandato
legal.
En cuanto a la finalidad, el acto administrativo siempre está destinado a crear,
modificar o extinguir una situación jurídica del administrado, o también de otro
órgano de la administración, y tal objeto siempre deberá ser lícito y alcanzable,
pero además estará destinado a lograr la satisfacción del bien común; y en este
sentido, el autor Rafael Martínez respecto al objeto del acto administrativo señala
que las acciones de la administración se enmarcan el mantener el interés general
y regular así las acciones de los administrados dentro de lo que el marco jurídico
le permite de acuerdo a las competencias y capacidad de actuación dispuesto en
las leyes (Martínez, 2007, pág. 242)
Finalmente, como parte de la naturaleza jurídica del acto administrativo se
encuentran los efectos jurídicos que el mismo tiene, y cuanto a éstos, el autor
Antonio Royo considera que el accionar de la potestad administradora afectan
directamente derechos personales o generales los cuales pueden repercutir tanto
a favor como en contra de los administrados (Royo, 1998, pág. 92).
Definición de Nulidad
Respecto de la definición de nulidad, desde la perspectiva general, la Real
Academia de la Lengua Española la ha definido como aquel “Vicio que
disminuye o anula la estimación o validez de algo” o como el acto “Falto de
valor y fuerza para obligar o tener efecto, por ser contrario a las leyes, o por
carecer de las solemnidades que se requieren en la sustancia o en el modo”
(Real Academia Española, 2018).
18
Ya en lo que se refiere a la doctrina jurídica de manera general, el autor Manuel
Osorio apunta la siguiente definición de nulidad:
“Ineficacia en un acto jurídico como consecuencia de carecer de las
condiciones necesarias para su validez, sean ellas de fondo o de
forma, o, como dicen otros autores, vicio de que adolece un acto
jurídico si se ha realizado con violación u omisión de ciertas formas o
requisitos indispensables para considerarlo como válido, por lo cual la
nulidad se considera ínsita en el mismo acto, sin necesidad de que se
haya declarado o juzgado” (Osorio, 2010, pág. 628).
Basado en este concepto se puede asumir que le acto de nulidad se refiere a la
incapacidad de dar veracidad y jurídica a un hecho administrativo, en razón de que
no se ha realizado conforme a las condiciones que se han dispuesto dentro del
ordenamiento jurídico para que el mismo tenga validez, ya sea que fueren de
carácter sustancial o procedimental.
Así mismo, el autor considera que la nulidad es un vicio que tiene un acto en razón
de que se ha llevado a cabo con expresa violación de los requisitos indispensables
que exige el ordenamiento jurídico para tal efecto, o también cuando se ha omitido
cumplir con tal requisito.
Por su parte, el autor Guillermo Cabanellas Torres, define a la nulidad como la
falta de eficacia o de valor de un acto, que provoca la ilegalidad del mismo, en
razón de que el acto no ha sido realizado de acuerdo con las condiciones
necesarias que se han prescrito dentro de la normativa jurídica para que tenga
validez, ya sea que las mismas se presente sobre el acto mismo (de fondo o
forma), o sobre las personas que lo han realizado (Cabanellas, 2010, pág. 293).
Otro aspecto importante que señala el autor, es que para que un acto pueda ser
considerado como nulo, será dentro de la misma normativa jurídica donde se
dispongan las causales para que se presente dicha nulidad, de modo que las
autoridades, administrativas o jurisdiccionales, no podrán declarar la nulidad de un
19
acto sino por las causas que se hayan prescrito de manera expresa dentro de la
normativa jurídica.
Finalmente, debe señalarse que la nulidad opera de pleno derecho, y que la
misma puede ser de dos formas: completa o parcial; y así el autor Manuel Osorio
explica que esta se produce sin intervención del administrado, efecto opuesto al
que se da en otros ámbitos jurisdiccionales, cuando se dan por validos hasta que
no sean dados por nulos a través de una sentencia, la cual puede ser total o
parcial. (Osorio, 2010, pág. 629).
Nulidad de Acto Administrativo
La teoría de las nulidades es una institución jurídica de carácter general que
pertenece a la teoría del derecho y que se aplica a gran parte de las disciplinas
jurídicas; pero en cada una de éstas, tiene características específicas que la
diferencian de las demás, siendo esta la razón de porque la nulidad concebida
desde el punto de vista del derecho privado no puede imponerse en el ámbito
administrativo.
Según afirma Agustín Gordillo, existen marcadas la nulidad en el derecho privado
se genera en las alteraciones que pudieren darse en la constitución de un acto
jurídico, mientras que en lo que se refiere al derecho administrativo esta nulidad se
genera en la vulneración de los principios jurídicos que regulan el derecho público,
de modo que el acto administrativo por estar viciado no puede integrarse al
ordenamiento jurídico. (Gordillo, 2017, pág. 113)
Por su parte, el autor José Araujo Juárez, respecto de la característica principal
que diferencia la nulidad civil de la administrativa, tiene el siguiente criterio:
“En primer lugar, si la regla general en el derecho privado es la
afirmación de la nulidad absoluta de los actos jurídicos que infringen
la ley, en el derecho administrativo la regla general es, por el contrario,
la nulidad relativa del acto administrativo que infrinja el ordenamiento
jurídico, reservándose la sanción de la nulidad absoluta para los
20
supuestos más graves de actos administrativos irregulares,
particularidad que es común en la tradición jurídica de los
ordenamientos administrativos europeos” (Alemania, España, Italia,
Francia) (Araujo, 2009, págs. 1, 2).
Como explica el autor, en el derecho privado se considera que todos los actos que
han sido realizados de manera irregular, tienen la condición de nulidad absoluta,
mientras que dentro del derecho administrativo existe tanto la nulidad de carácter
absoluto como la de carácter relativo; y esta segunda, es la que se produce en la
mayoría de actos irregulares, de modo que la misma legislación permite que los
mismos sean con validables o subsanables, para lo cual se han dispuesto
procedimientos que deben cumplirse. Sin embargo, también existen aquellos actos
cuyas irregularidades son graves, que al igual que en el derecho civil, son
absolutamente nulos.
Otra de las diferencias entre estos dos sistemas es apuntada por Agustín Gordillo,
quien considera que existen dos vías para declarar la nulidad de los actos
administrativos, por la vía judicial y la otra por la mera voluntad del administrador
(Gordillo, 2017, pág. 114), de esto modo se comprende que la nulidad del acto
administrativo puede ser declarada por dos autoridades de distinta naturaleza, una
de carácter jurisdiccional y otra de carácter administrativa, aunque solo en casos
excepcionales, y en este sentido, el autor José Araujo explica que esto se
relaciona con la facultad de auto tutela que es exclusiva de la administración, y
seguidamente explica:
“Supone la existencia en manos de la administración pública de
potestades de auto tutela que los particulares no disponen, en el
sentido que en los casos de actos administrativos absolutamente
nulos pueden ejecutarlos directamente, por si misma, sin auxilio
judicial alguno, surgiendo en cabeza del particular la carga de
alegación y prueba de su irregularidad” (Araujo, 2009, pág. 2).
21
Como explica el autor, la facultad de la administración por revocar sus propios
actos es una excepcionalidad que se permite dentro del ordenamiento jurídico,
que opera ante los casos de las nulidades más graves, en cuyo caso, a petición de
la persona particular afectada, o por propia iniciativa de la administración, se
declara la nulidad del acto administrativo, sin que en este caso tenga que
intervenir la autoridad de carácter jurisdiccional.
Ya en lo que se refiere a la definición misma de la nulidad del acto administrativo,
el mismo autor realiza el siguiente aporte:
“La teoría de las nulidades del derecho administrativo hace referencia
a las diferentes infracciones del ordenamiento jurídico – llamados
vicios, causas de nulidad, o motivos de impugnación - , que puede
contener un acto administrativo y justificar la cesación de los efectos
(…) Por lo tanto, las notas que la caracterizan son las siguientes: (i)
constituye una sanción; (ii) de carácter ilegal; (iii) el efecto propio es
privar al acto administrativo de los efectos que estaba destinado a
producir; y (iv) responde a causas anteriores o contemporáneas al
nacimiento de acto administrativo” (Araujo, 2009, págs. 2, 3).
En lo que se refiere a la nulidad del acto administrativo dentro de la legislación
ecuatoriana, así como a las causales concretas por las cuales se produce el
mismo, se las tratará más adelante en la investigación.
Aportes y limitaciones en el análisis de la teoría y de los trabajos
desarrollados en el área del conocimiento
Derecho a la Defensa
El debido proceso
Desde la perspectiva jurídica, puede afirmarse que la expresión “debido proceso”
es una de las más ampliamente difundidas y a la vez que más dificultad ofrece al
22
momento de conceptualizar; esto en razón de la diversa naturaleza jurídica que se
le ha dado, que va desde una institución jurídica hasta un derecho fundamental de
toda persona; así como del amplio contenido del mismo. Por esta razón, se
acudirá a la doctrina internacional antes de apuntar los preceptos constitucionales
ecuatorianos que lo rigen.
Respecto de la definición y naturaleza jurídica del debido proceso, el autor Martín
Agudelo afirma que el debido proceso constituye un derecho de carácter
fundamental, y por lo tanto es inherente a cada ser humano, y por tal razón, se lo
ha contemplado dentro de los instrumentos internacionales de derechos humanos
más importantes y también dentro de la Constitución de cada Estado (Agudelo,
2005, pág. 90).
Ya en cuanto a su contenido, el autor considera que el mismo abarca a una serie
de garantías y otros derechos de primera generación de gran importancia en el
ámbito social y jurídico, en razón de que los mismos sirven de mecanismo de
protección que se utilizan en el derecho procesal y que garantizan la efectiva
tutela de cada una de las personas.
Por su parte, el autor Carlos Prieto Monroy apunta la siguiente definición respecto
del debido proceso:
“Debido, en una primera acepción, es lo que se debe, lo que un sujeto
debe a otro, en términos de prestación. Así pues, debido es lo que es
adecuado para hacer algo, y, como adecuado es lo conforme con un
principio, debido es el proceder conforme con un o unos principios.
En este orden de ideas, Debido proceso es la actividad judicial
ordenada a resolver pretensiones, la cual se desarrolla con arreglo y
observancia a unos principios, reunidos en el concepto de justicia, y
particularizados en las normas de procedimiento y las propias de cada
proceso” (Prieto, 2003, pág. 817)
23
El autor utiliza el criterio etimológico para definir al debido proceso, llegando a la
conclusión de que constituye un conjunto de principios mediante los cuales debe
regirse la actividad jurisdiccional en los procesos de cualquier naturaleza, siempre
que se estén resolviendo pretensiones de las personas; este conjunto de
principios abarca unos términos de obligatorio cumplimiento para las autoridades
gubernamentales, a fin de que no se afecte los intereses y derechos de las
personas.
Finalmente, es necesario señalar, que dentro de la legislación ecuatoriana, el
debido proceso puede concebirse como un derecho de carácter fundamental que
se encuentra garantizado por la Constitución de la República dentro de su artículo
76, que prescribe que el debido proceso contiene un conjunto de amplias
garantías (Constitución de la República, 2008), de las cuales se estudiará en
concreto el derecho a la defensa, por estar relacionado con el tema de
investigación.
Definición de derecho a la defensa
El derecho a la defensa es una de las garantías o derechos más importantes que
componen al debido proceso, estas cualidades tienen un alcance global, ya que
no solo se ve en la Constitución si no que es parte de varios tratados
internacionales de derechos humanos y en este mismo sentido opina el tratadista
Víctor Moreno, quien al respecto manifiesta:
“El derecho de defensa es un derecho fundamental reconocido
constitucionalmente y en los textos de derechos humanos, el cual
debe salvaguardarse en cualquier procedimiento jurisdiccional. Es
parte del debido proceso y requisito esencial de validez del mismo”.
(Moreno, 2010, pág. 17).
De conformidad con lo manifestado por el autor, se comprende que el derecho a la
defensa, debido a su importancia, se lo ha prescrito dentro del nivel normativo más
24
alto; y éste a su vez de establecerse como un derecho fundamental que debe
garantizarse en cualquier procedimiento jurisdiccional o administrativo, constituye
un elemento indispensable para que dicho procedimiento tenga validez.
En lo que se refiere a la aproximación conceptual del mismo, el autor Oscar Cruz
Barney considera el derecho a la defensa implica la posibilidad de que cada
persona realice el resguardo, amparo, tutela y la protección de sus intereses
dentro de un procedimiento de cualquier naturaleza: jurisdiccional o administrativa,
para lo cual debe procurarse que se respete la inmediación, la igualdad y la
contradicción de las dos partes dentro de dicho proceso. (Cruz, 2015, pág. 3).
Un criterio mucho más amplio tiene los autores: Juan Montero Aroca, Luis Gómez
y Silvia Baraona, quienes explican que el derecho a la defensa es:
“El derecho fundamental atribuido a las partes de todo proceso y para
ser respetado por el tribunal que conoce del mismo, que consiste
básicamente en la necesidad de que éstas sean oídas, en el sentido de
que puedan alegar y demostrar para conformar la resolución judicial, y
en que conozcan y puedan rebatir sobre los materiales de hecho y de
derecho que puedan influir en la resolución judicial” (Montero, Gómez,
Luis, & Barona, 2005, pág. 141).
Desde la perspectiva de los autores se comprende que el derecho a la defensa
comprende esencialmente, que todas las personas que participan como partes en
un procedimiento de cualquier naturaleza, puedan ser escuchadas por el juez u
otra autoridad competente para su resolución, de modo que puedan exponer
claramente su versión acerca de los hechos, sus argumentos y presentar los
elementos de convicción con los que cuenten a fin de que se trasformen en
pruebas; así como también que puedan refutar, objetar y contradecir, las
argumentos y las pruebas presentados por la contraparte, de modo que tengan
una influencia en la decisión que se toma al final del proceso.
25
El derecho a la defensa como parte del debido proceso
En la doctrina internacional, así como dentro de la misma legislación ecuatoriana
se ha considerado que le derecho a la defensa es un elemento indispensable del
debido proceso, y en este sentido el autor Ronald Aratzi afirma lo siguiente:
“El derecho al debido proceso busca confirmar la legalidad y correcta
aplicación de las leyes dentro de un marco de respeto mínimo a la
dignidad humana dentro de cualquier tipo de proceso, entendido este
como aquella actividad compleja, progresiva y metódica, que se
realiza de acuerdo con reglas preestablecidas, cuyo resultado será el
dictado de la norma individual de conducta (sentencia), con la
finalidad de declarar el derecho material aplicable al caso concreto”
(Aratzi, 1995, pág. 111).
En esta perspectiva puede comprenderse como el derecho a la defensa y el
debido proceso tiene un elemento de origen común, que es el respeto a la
dignidad humana, ya que el mismo, es la base fundamental de la construcción de
los derechos humanos, por lo cual, en cada procedimiento, debe garantizarse que
la persona tenga la oportunidad de ejercer su tutela, protección y resguardo, pues
de lo contrario no habría un debido proceso.
Por su parte, el autor Vittorio Denti, citado por Alex Carocca, considera que la
defensa tiene una doble perspectiva, siendo en un segundo momento cuando el
mismo se lo consideró como parte del debido proceso; y así seguidamente explica
que:
“Una primera de carácter subjetivo, conforme a la cual se la considera
un derecho de cada litigante y en la medida en que aparece
reconocida a nivel constitucional y de tratados internacionales se
caracteriza como un derecho fundamental, que es el punto de vista
tradicional de la cual se habla de esta garantía, y una segunda
acepción de carácter objetivo que ha venido siendo delineada en los
26
últimos tiempos y de acuerdo a la cual se estima a la defensa como
una garantía para el desarrollo mismo del proceso, al margen o por
sobre la voluntad de las propias partes, lo que se traduce en que
nunca podrá estar ausente para la válida constitución de cualquier
clase de proceso y que entre otras consecuencias se traduce en que
es irrenunciable, es decir, que la parte no puede renunciar a la
posibilidad de ejercer la defensa; e inalienable, o sea que el interesado
no puede ser privado de su derecho de defensa”. (Carocca, 1997, pág.
372)
Siguiendo la óptica del autor mencionado, se puede recabar que el derecho a la
defensa existe de manera principal como un derecho del tipo procesal para luego
ser considerado un derecho fundamental que es parte del debido proceso, y su
importancia se refleja en el hecho de que todas las Constituciones del mundo y los
diversos instrumentos internacionales lo incorporen.
Así mismo, el autor considera que la defensa puede ser comprendida como una
garantía indispensable para cada ser humano, y que por lo tanto, es irrenunciable
y que existe independiente de la voluntad de la persona o autoridad, de modo que
no se le puede privar del mismo a ninguna persona que es parte de un
procedimiento, ya que de lo contrario existirán consecuencias jurídicas que se
podría traducir en la ilegalidad, anulabilidad o revocatoria de dicho procedimiento,
y en una sanción para la autoridad judicial o administrativa que lo haya negado o
que no lo haya garantizado en forma efectiva.
Contenido del derecho a la defensa
Respecto del contenido del derecho a la defensa, el artículo 76 de la Constitución
de la República, en su numeral 7 prescribe en primer lugar, la norma suprema
considera que el derecho a la defensa incluye la imposibilidad de que este
derecho le pueda ser privado ni restringido a cualquier persona en las distintas
27
etapas del procedimiento, y en concordancia con ello, además se dispone que con
el objetivo de garantizar una defensa técnica adecuada, se debe otorgar el tiempo
y los medios necesarios a cada persona. Así mismo, son parte de este derecho, el
principio de igualdad de las partes para ser escuchados ante la autoridad que
resuelve el proceso, así como el principio de publicidad, de modo que las
actuaciones de ambas partes puedan ser conocidas por su contraparte.
Respecto a las siguientes cuatro garantías que contiene el derecho a la defensa,
la Constitución ecuatoriana prescribe que, el derecho a la defensa garantiza que la
persona no pueda ser interrogada sin la presencia de su abogado defensor, quien
además deberá asistirlo en todo el transcurso del proceso, existiendo una
comunicación libre entre los dos. En el caso de que no comprenda el idioma,
deberá asistir un traductor; y finalmente, tendrá derecho a presentar su versión,
argumentos y pruebas dentro del procedimiento y replicar los de su contraparte.
Finalmente, la Constitución ecuatoriana prescribe cinco garantías más del derecho
a defensa que son: Como primera garantía se encuentra el no bis in ídem, que
implica que ninguna persona pueda ser juzgada más de una misma vez por el
mismo hecho; así también se dispone el principio de independencia y competencia
judicial para el juzgamiento de la persona y la obligación de que comparezcan al
proceso, ante la autoridad respectiva, los testigos y peritos de cada caso.
Las dos últimas garantías se refieren al derecho a la motivación, que implica la
obligación de toda autoridad judicial y administrativa por exponer con claridad los
hechos y los fundamentos jurídicos en los cuales se ha amparado para resolver de
determinada forma; así como el derecho de la persona de conocer los fallos
judiciales y resoluciones que les afecte, con el objetivo de que pueda impugnarlos
si lo considerara oportuno.
28
Actualidad ecuatoriana del sector donde se desarrolla el proyecto
Medidas para garantizar el derecho a la defensa en el procedimiento
administrativo
Nulidad del acto administrativo en el Código Orgánico Administrativo
y sus efectos
El Código Orgánico Administrativo dispone dentro de su artículo 103 las causales
por las cuales el acto administrativo se extingue, siendo la primera de éstas, por
“razones de legitimidad, cuando se declara su nulidad”; y en el artículo 104 se
dispone una definición legal de nulidad en la que se entiende que todos los actos
administrativos gozan de una presunción de legitimidad, de modo que por regla
general dispuesta en el Código Orgánico Administrativo, todo acto administrativo
se presume válido mientras no se haya decretado su nulidad de acuerdo con el
mismo procedimiento previsto dentro de la normativa. En este sentido, el autor
Clotario Salinas afirma que:
“Los actos administrativos gozan de ciertas características como son
la presunción de legalidad y de ejecutoriedad, como así lo determina
la doctrina y nuestro sistema jurídico (…). La presunción de legalidad,
denominada también de legitimidad, de validez o de juridicidad,
consiste en presumir que el acto fue dictado conforme a derecho, esto
es que su emisión se sujetó a todas las prescripciones de orden
normativo. En efecto, son actos que emanan o supuestamente emanan
de funcionarios públicos competentes señalados por la propia ley, que
deben observar determinadas formas y procedimientos para emitir un
acto administrativo. Por la presunción de legitimidad, el Estado no
requiere declarar que su actividad es legítima y que el acto emitido
goza de legalidad”. (Salinas, 2012, pág. s/p).
Según señala el autor, en la legislación ecuatoriana el acto administrativo goza de
la presunción de legitimidad, que implica que todo acto promulgado por la
29
administración se presume que se ha realizado por parte de la autoridad
competente y respetando el procedimiento para tal efecto, de modo que no es
necesario que el Estado declare que es legítimo cada vez que expide un acto. Así,
para que el acto sea declarado ilegítimo, el mismo autor explica que:
“Para desvirtuar esta presunción es necesario pedirla, sea ante la
misma administración o ante la justicia. El administrado debe pedir la
declaración de ilegitimidad, mientras tanto debe comportarse como si
el acto fuera válido, aunque en verdad no lo sea, para lo cual debe
impugnar ante los órganos jurisdiccionales y a quienes corresponde
probar la ilegalidad del acto impugnado, es precisamente a quien la
impugna. La doctrina nos enseña que esta presunción es legal
provisional, transitoria, calificada como juris tantum, que puede ser
desvirtuada demostrando que el acto impugnado contraviene el orden
jurídico” (Salinas, 2012, pág. s/p).
La presunción de legitimidad, desde el punto de vista doctrinario, es una
presunción juris tantum, es decir, no es absoluta, ya que admite prueba en
contrario, de allí que sea el administrado quien deba solicitar su ilegitimidad (o
también la Administración de oficio en los casos dispuestos en la ley), ya sea ante
el órgano de la Administración que promulgó dicho acto o ante la función
jurisdiccional.
Otro aspecto que señala el autor, es que las presunciones de legitimidad y de
ejecutoriedad implican que el administrado debe comportarse como si el acto fuera
válido mientras éste no hubiere sido declarado como ilegítimo y se pueda exigir su
nulidad, existiendo en la legislación ciertos casos en los cuales se suspende la
ejecutoriedad del acto mientras se obtiene el pronunciamiento de la autoridad
respectiva.
30
Causales de nulidad del acto administrativo
El artículo 105 del Código Orgánico Administrativo dispone 8 causales por las
cuales el acto administrativo es nulo, siendo necesario analizar brevemente cada
una de las mismas.
La primera causal de nulidad dispuesta en el Código Orgánico Administrativo, es
que el acto administrativo “sea contrario a la Constitución y a la ley”, siendo quizás
esta una de las causales más amplias que podrían existir, ya que, si el acto
administrativo vulnera cualquiera de los derechos o principios dispuestos en la
Constitución ecuatoriana, sería nulo. Así mismo, si el acto administrativo va en
contra de cualquiera de los preceptos legales es nulo, lo que implica que no
deberán existir ninguna vulneración de los preceptos sustantivos o
procedimentales.
La segunda causal de nulidad es que el acto “viole los fines para los que el
ordenamiento jurídico ha otorgado la competencia al órgano o entidad que lo
expide”, es decir, cuando el órgano de la administración haya emitido tal acto con
vulneración expresa de su naturaleza jurídica como institución, incumpliendo con
los fines constitucionales y legales que se le ha atribuido.
La tercera causal de nulidad se da cuando el acto se haya dictado “sin
competencia por razón de la materia, territorio o tiempo”. En este sentido, el autor
Manuel Osorio, define la competencia en los siguientes términos:
“Atribución legítima a un juez u otra autoridad para el conocimiento o
resolución de un asunto. Couture la define como medida de
jurisdicción asignada a un órgano del Poder Judicial, a efectos de la
determinación genérica de los asuntos en que es llamado a conocer
por razón de la materia, de la cantidad y del lugar. Las llamadas
cuestiones de competencia se ocasionan cuando dos de ellos creen
que les pertenece entender en asunto determinado” (Osorio, 2010, pág.
182).
31
Según señala el autor, la competencia consiste en la atribución que tiene un
órgano, ya sea jurisdiccional o administrativo, para que tenga conocimiento de una
determinada acción; y tal autoridad, es designada por criterios de lugar, materia o
el tiempo. En este sentido, el mismo autor señala que existe un conflicto en la
competencia, cuando dos órganos entienden sobre un mismo asunto, mientras
que el error se produce cuando un órgano ha emitido un acto cuya competencia
radicaba en otro órgano.
La causal cuarta de nulidad se da cuando el acto haya sido dictado “fuera del
tiempo para ejercer la competencia, siempre que el acto sea gravoso para el
interesado”, es decir, la norma dispone que el acto sea nulo cuando haya prescrito
el tiempo para que el órgano de la administración pudiera realizar esa actuación
en concreto, pero la norma aclara que únicamente habrá nulidad en este caso,
cuando dicho acto tenga un gravamen sobre el administrado, es decir, que se le
haya impuesto una carga sobre los bienes, actividades o patrimonio de la persona.
Como quinta causal de nulidad se ha establecido a los actos administrativos en los
cuales se “determine actuaciones imposibles”, es decir, se tratan de acciones que
no pueden llevarse a cabo de ninguna forma.
La sexta causal de nulidad se aplica a los actos administrativos que hubieren
resultado contrarios “al acto administrativo presunto cuando se haya producido el
silencio administrativo positivo”, de acuerdo con las condiciones y requisitos
dispuesto dentro del mismo Código Orgánico administrativo; y en este sentido, el
autor Pablo Castañeda señala que:
“El silencio administrativo provoca un acto presunto, de aceptación
tácita por la no contestación de la autoridad pública en el término de
30 días, en tal caso si la autoridad no contesta en el término
estipulado da derecho para solicitar el silencio administrativo
positivo” (Castañeda, 2018, pág. s/p).
32
De esta manera, cuando el acto administrativo promulgado por un órgano de la
administración haya sido promulgado fuera del tiempo que tenía para realizarlo, y
es contrario al acto presunto generado a partir del silencio administrativo positivo,
este es nulo.
La séptima causal de nulidad de acto administrativo se produce cuando éste se
haya originado en “hechos que constituyan infracción penal declarada en
sentencia judicial ejecutoriada”. En este sentido, la infracción penal es definida en
el Código Orgánico Integral Penal como: “La conducta típica, antijurídica y
culpable cuya sanción se encuentra prevista en este Código” (Código Orgánico
Integral Penal, 2014), y tal infracción debe haber sido declarada en sentencia
ejecutoriada.
Finalmente, es nulo el acto administrativo que “se origine de modo principal en un
acto de simple administración” según dispone la octava causal. En este sentido, el
autor Luis Béjar define a los actos de simple administración como:
“Todas las actuaciones de la autoridad administrativa que se efectúan
primordialmente en el interior de la propia administración y que por lo
general estos actos son (…) anteriores a una decisión administrativa,
por lo que son una opinión técnico - jurídica calificada sobre la futura
voluntad administrativa” (Béjar, 2012, pág. 248).
El derecho a la defensa como un derecho fundamental en la
legislación ecuatoriana
La Constitución de la República prescribe dentro de su artículo 1, que el Estado
ecuatoriano tiene un modelo de protección de derechos y justicia” (Constitución de
la República, 2008), por lo tanto, la protección de todos los derechos de las
personas es una prioridad para el Estado, como se observa en el artículo 3 de la
misma norma suprema en la que se prevé que la protección de los derechos de
las personas es el más alto deber del Estado ecuatoriano, por lo que todas las
33
actuaciones de los organismos públicos deben estar alineados con este objetivo
estatal, lo que comprende que la actividad normativa, las políticas públicas y la
emisión de actos administrativos deben garantizar la protección de los derechos
fundamentales, incluido el derecho a la defensa como parte del debido proceso.
En este sentido, es necesario aportar con algunas definiciones doctrinarias acerca
de los derechos fundamentales y lo que implican. Así, los autores Marco Aparicio y
Gerardo Pisarello señalan que los derechos fundamentales tiene un doble
alcance, el primero de éstos es que se tratan de bienes jurídicos, necesidades o
expectativas de las personas, y en razón de su importancia, la legislación nacional
e internacional ha procurado su tutela (Aparicio & Pisarello, 2008, pág. 141).
El segundo alcance que tienen los derechos fundamentales, es que se tratan de
expectativas que una persona tiene, para que las demás personas y el propio
Estado respeten.
Un criterio similar tiene el autor Jorge Benavides Ordóñez quien comprende como
los derechos fundamentales son aquellos que les pertenece todo ser humano y le
son inherentes por el hecho mismo de ser personas, siendo un conjunto de bienes
jurídicos de gran relevancia para el desarrollo de su vida, razón por la cual, su
reconocimiento dentro de la legislación nacional e internacional tiene
consecuencias jurídicas, sobre todo cuando se ha producido una vulneración de
los mismos. (Benavidez, 2013, pág. 75).
Vulneración del derecho a la defensa
El autor Ramiro Ávila Santamaría señala que “los derechos se materializan,
cuando son violados” (Ávila, 2012, pág. 187), y en este sentido debe manifestarse
que, pese a las múltiples garantías y derechos que reconoce el Estado
ecuatoriano en la Constitución, instrumentos internacionales de Derechos
Humanos y normativa, existen ciertas actuaciones que se realizan por parte de los
organismos y funcionarios públicos, que frecuentemente suelen vulnerar los
derechos de las personas.
34
En este sentido, el artículo 11 de la Constitución de la República, en su numeral
primero prescribe que las autoridades garantizarán el cumplimiento de los
derechos de modo que se comprende como toda autoridad pública tiene el deber
de proteger los derechos, pues de lo contrario existirán consecuencias jurídicas,
que se encuentran dispuestas en el mismo artículo 11, en el numeral 9 que prevé
que el más alto deber del Estado ecuatoriano la protección de los derechos, los
funcionarios que hayan omitido este deber constitucional y legal, adquirirán una
determinada responsabilidad, de acuerdo con la naturaleza del acto que se hayan
cometido en el ejercicio de sus funciones.
De este modo, siendo la defensa un derecho fundamental dentro de la legislación
ecuatoriana, es un deber de las autoridades y organismos estatales garantizar su
protección; sin embargo, en muchas ocasiones no se respeta este derecho a las
personas dentro de los procesos administrativos, principalmente porque no se
notifica a los administrados de un proceso en su contra o porque no se les
concede el tiempo y los medios adecuados, de modo que no puedan realizar su
defensa técnica, lo cual provoca afectaciones a sus derechos fundamentales y
también patrimoniales.
Explicar las tendencias actuales, cifras y elementos que caractericen el
sector que se desarrolla el proyecto
Análisis de factibilidad de la incorporación de la vulneración del
derecho a la defensa del administrado como causal de nulidad del
acto administrativo
En una investigación realizada por los autores Claudia Storini y Marco Navas
acerca de la acción de protección, se observa como un alto porcentaje de este tipo
de garantías se interpone en contra de actos administrativos que han vulnerado
los derechos de protección, donde se encuentran el debido proceso y el derecho a
la defensa; y así los autores explican que:
35
Respecto a los derechos tutelados en acciones de protección se tiene que
el 45 % corresponden a derechos del trabajo; el 20 % a derechos de
protección; 5 % a igualdad y no discriminación; el derecho a la propiedad
concierne al 4,8 %; le sigue el derecho a la seguridad social con el 4,9 %; el
derecho a la educación suma el 2,5 %; y el de jubilación alcanza el 2,4 % y
15,4 % a otros derechos (Storini & Navas, 2013, pág. 84).
De acuerdo con las cifras presentadas por los autores, se comprende como la
vulneración de derechos de protección constituye el segundo grupo de motivos por
las cuales se presentan acciones de protección, solo por debajo del derecho al
trabajo, correspondiéndose con el porcentaje del 20%, siendo una tasa
considerablemente alta.
Esto refleja la situación que se presenta diariamente dentro de los tribunales de
justicia ecuatorianos, en donde existe un número considerable de garantías
constitucionales debido a la afectación del derecho a la defensa, siendo este un
derecho fundamental e importante para las personas, pues les permite realizar las
acciones de descargo de procesos en su contra, ya sea mediante la presentación
de su versión de los acontecimientos, así como presentar pruebas y realizar
alegatos con el objetivo de ganar el litigio o controversia que se ha presentado
contra la administración. Por esta razón, el autor Carlos Bernal Pulido, lo
considera como el derecho de los derechos, y seguidamente explica que:
“El derecho a la defensa se concreta la garantía de la participación de
los interlocutores en el discurso jurisdiccional, sobre todo para ejercer
sus facultades de presentar argumentaciones y pruebas. De este
modo el derecho a la defensa garantiza la posibilidad de concurrir al
proceso, hacerse parte en el mismo, defenderse, presentar alegatos y
pruebas” (Bernal C. , 2005, pág. 368).
Siendo de tal importancia el derecho a la defensa y también considerando el gran
porcentaje de garantías constitucionales que se interponen por vulneración de
este derecho dentro de los distintos procesos administrativos, es necesario que la
36
vulneración grave del derecho a la defensa se incorpore como una de las causales
de nulidad del acto administrativo, ya que de esta manera se estará realizando
una mejor tutela efectiva de estos derechos fundamentales.
Por esta razón se requeriría la reforma del artículo 105 del Código Orgánico
General de Procesos, para que se incorpore este cambio que permitirá garantizar
en mejor forma el derecho a la defensa de los administrados, frente a las
numerosas actuaciones arbitrarias de los órganos de la Administración Pública y
funcionarios que lo vulneren.
37
Capítulo II. Diseño Metodológico y Diagnóstico
Paradigma y Tipo de Investigación
Paradigma Asumido
Es el “paradigma cualitativo de investigación de teoría fundamentada”, que se
aplicó tanto en la parte de investigación teórica como en la de campo. En la
presente investigación se ha analizado el fenómeno de estudio, es decir, la nulidad
del acto administrativo por vulneración al derecho a la defensa del administrado,
desde la perspectiva de diferentes autores nacionales y extranjeros, así como
también desde la perspectiva de la legislación ecuatoriana, conjuntamente con los
datos obtenidos en la investigación de campo
Respecto al tipo de investigación utilizada, se corresponde con la que es propia de
los estudios bibliográficos, siendo la de carácter descriptivo, que es definida por
Fidias Arias de esta manera:
“La investigación descriptiva consiste en la caracterización de un
hecho, fenómeno, individuo o grupo, con el fin de establecer su
estructura o comportamiento. Los resultados de este tipo de
investigación se ubican en un nivel intermedio en cuanto a la
profundidad de los conocimientos se refiere” (Arias, 2012, pág. 24).
Según afirma el citado autor, la investigación descriptiva es la que permite estudiar
un hecho o fenómeno (en este caso jurídico) de acuerdo con su estructura y sus
características relevantes, por lo que los resultados que busca el investigador son
de carácter profundo.
En este sentido, debe manifestarse que este trabajo de titulación tomó como
fuetes principales las de carácter bibliográfico, sobre todo los libros de Derecho
Administrativo, de Derecho Constitucional y Derechos Humanos en los cuales
existiera información acerca de la nulidad del acto administrativo y también del
derecho a la defensa.
38
Así, se buscó la información más destacada relacionada con el acto
administrativo, que es uno de los ejes principales de la doctrina administrativa, así
como también aquellos documentos de prestigio académico en los cuales se
abordó el paradigma constitucional vigente y la importancia de la protección de los
derechos fundamentales en la legislación ecuatoriana.
En el aspecto normativo se ejecutó la revisión exhaustiva de la Constitución de la
República del Ecuador y el Código Orgánico Administrativo, que es la norma que
regula todo lo relacionado con el acto administrativo y su nulidad. Así mismo, se
estudiaron instrumentos internacionales de Derechos Humanos donde se
consagra el derecho a la defensa.
Para la investigación de campo, se obtuvo información cuantitativa estadística,
que tenía como objetivo demostrar el nivel de procesos administrativos en los
cuales se considera que ha existido una vulneración del derecho a la defensa al
administrado, mismo que se aplicó a funcionarios de la Alcaldía de Babahoyo.
Modalidad y Tipos de Investigación
Los métodos de investigación utilizados en este trabajo académico son los
siguientes:
Método analítico-sintético. - A través de este método de la investigación
científica se realizó un análisis del acto administrativo y de su nulidad, dentro del
Código Orgánico Administrativo, lo que incluyó también el análisis de las causales
por las cuales se produce este efecto dentro de la legislación ecuatoriana.
Método Descriptivo. - 98Con este método de la investigación científica, se realizó
el estudio del derecho a la defensa, desde la perspectiva de los derechos
constitucionales y la normativa internacional de los derechos humanos,
39
concretamente centrándose en cómo se configura tal derecho en el
Ecuador.
Procedimiento para la búsqueda y procesamiento de los datos
Población
Se tomó en consideración al número de funcionarios de la Alcaldía de Babahoyo,
ya que dentro de este Gobierno Autónomo Descentralizado se emiten actos
administrativos que deben garantizar el derecho a la defensa de los administrados
por disposición constitucional, de modo que la persona encuestada tiene un
conocimiento real del nivel de cumplimiento de este derecho fundamental de la
legislación ecuatoriana.
COMPOSICIÓN POBLACIÓN
Encuestados:
Funcionarios públicos de la Alcaldía de
Babahoyo (Fuente: Transparencia de la
Alcaldía de Babahoyo
318
TOTAL 318
Muestra
Se aplicó la siguiente fórmula:
40
Desarrollo
Plan de Recolección de la información
Técnicas de Investigación:
Las técnicas utilizadas en esta investigación son las siguientes:
Técnica Documental. - Se logró recolecto información bibliográfica de
libros de derecho administrativo y constitucional, así como de otras fuentes
de carácter escrito.
Técnica de Campo: Se utilizó para obtener datos de los funcionarios
públicos de la Alcaldía del Cantón Babahoyo
Instrumentos de la Investigación
41
Fichas de contenido.- A través de las mismas se pudieron resumir las
ideas más relevantes de las fuentes documentales de las que se dispuso,
así como también de las fuentes de consulta legal, tanto nacionales como
internacionales.
Formulario. - Se la utilizó para elaborar una encuesta realizada a los
funcionarios públicos de la Alcaldía del Cantón Babahoyo, buscando
información acerca de la afectación del derecho a la defensa dentro de los
procedimientos administrativos.
Validez y Confiabilidad de los Instrumentos
Se considera que los instrumentos realizados para el presente trabajo de titulación
tienen validez y confiabilidad, porque el proceso de elaboración de los mismos ha
respetado los parámetros dictados por el Manual de Investigación científica de la
Universidad Regional Autónoma de los Andes, así como se ha seguido las
recomendaciones realizados por los docentes tutores de metodología y del área
de derecho.
Técnicas de Procesamiento y Análisis de Datos
Se puede afirmar que se ha logrado obtener el máximo nivel de aprovechamiento
de la información obtenida para el trabajo de titulación.
Técnicas de Procesamiento de Datos
Se usaron como técnicas de procesamiento de datos las siguientes:
Proceso Manual. - Es la que permitió realizar el análisis doctrinario y
normativo mediante el proceso de análisis y síntesis por parte del
investigador.
42
Proceso Electrónico Es la que se implementó mediante el procesador de
palabras para realizar el documento electrónico, así como también para la
tabulación y gráficos de las encuestas aplicadas.
Análisis de Datos
Se usaron los siguientes tipos de análisis:
1. Bibliográfico.
2. Jurídico.
3. De campo.
Resultados del diagnóstico de la situación actual
Diagnóstico que caracterice el problema de investigación formulado
Existe un alto porcentaje de actos administrativos que son emitidos por los
órganos de la administración pública en los cuales existe una afectación del
derecho a la defensa, razón por la cual, se considera necesario conocer la opinión
directa de los funcionarios públicos que tienen esta facultad legal de emisión de
actos administrativos, dentro de la Alcaldía del cantón Babahoyo en la provincia
de Los Ríos, y una vez que se verifique la hipótesis planteada, se procederá con la
presentación de una propuesta de solución al problema.
43
Análisis e Interpretación de Resultados
Pregunta 1: ¿Qué tan frecuente considera que se realiza la emisión de actos
administrativos en los órganos de la administración pública?
Análisis e interpretación de resultados
En relación a la frecuencia de la emisión de actos administrativos en los órganos
de la administración pública, se concluyó que el 21% consideró que era muy
frecuente, el 53% contestó que era frecuente, mientras que el 26% considera que
es poco frecuente. Esto demuestra que los funcionarios públicos consideran que
existe una considerable cantidad de emisión de actos administrativos dentro de los
21%
53%
26%
Muy frecuente
Frecuente
Poco frecuente
44
órganos de la administración, de allí la necesidad de que la normativa que los
regule sea eficaz.
Pregunta 2: ¿Qué tan frecuente considera que se producen errores en la
emisión de actos administrativos en los órganos de la administración
pública?
CATEGORIA FRECUENCIA PORCENTAJE
Muy frecuente 31 26%
Frecuente 36 41%
Poco frecuente 20 23%
TOTAL 87 100%
Análisis e interpretación de resultados
En relación a los errores en la emisión de actos administrativos en los órganos de
la administración pública, el 36% lo considera muy frecuente, el 41% contestó que
era frecuente, mientras que el 23% considera que es poco frecuente. Esto
36%
41%
23%
Muy frecuente
Frecuente
Poco frecuente
45
demuestra que, en la actualidad, los funcionarios públicos consideran que existe
un porcentaje bastante considerable de actos administrativos que se realizan de
manera errónea y con ello existen consecuencias jurídicas como la nulidad.
.
Pregunta 3: ¿Qué tan frecuente considera que se presentan nulidades de
actos administrativos en los órganos de la administración pública?
CATEGORIA FRECUENCIA PORCENTAJE
Muy frecuente 23 26%
Frecuente 38 44%
Poco frecuente 26 30%
TOTAL 87 100%
Análisis e interpretación de resultados
Se preguntó sobre la recurrencia de las nulidades de actos administrativos en los
órganos de la administración pública, ante lo cual el 26% consideró que era muy
frecuente, el 44% consideró que era frecuente, mientras que el 30% considera que
26%
44%
30%
Muy frecuente
Frecuente
Poco frecuente
46
es poco frecuente. Esto demuestra que, en la actualidad, los funcionarios públicos
consideran que existe un porcentaje considerable de actos administrativos que
presentan causales de nulidad por los cuales los administrados presentan
recursos.
Pregunta 4: ¿Cuál considera que es la principal causa por la que se
producen nulidades de los actos administrativos?
CATEGORIA FRECUENCIA PORCENTAJE
Vulneración derecho a la defensa 38 44%
Falta de competencia 15 17%
Por ser contrarios a la Constitución y la
ley
22 25%
Otros 12 14%
TOTAL 87 100%
Análisis e interpretación de resultados
Sobre las causas que producen nulidades de los actos administrativos, ante lo
cual un 44% consideró que era la vulneración del derecho a la defensa, un 25%
44%
17%
25%
14% Vulneración derecho a ladefensa
Falta de competencia
Por ser contrarios a laConstitución y la ley
Otros
47
que era por ser contrarios a la Constitución y la ley, un 17% por falta de
competencia y un 14% que son otros. De este modo se evidencia que una de las
principales causas de nulidad del acto administrativo se da por la afectación al
derecho de defensa de las personas.
Pregunta 5: ¿Considera que las actuales causales de nulidad del acto
administrativo resultan insuficientes para garantizar los derechos de las
personas?
CATEGORIA FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 50 57%
No 37 43%
TOTAL 87 100%
Análisis e interpretación de resultados
Sobre la percepción de las actuales causales de nulidad del acto administrativo
resultan insuficientes para garantizar los derechos de las personas, ante lo cual un
porcentaje del 57% respondió afirmativamente, mientras que tan solo un 43%
opinó lo contrario. Esto demuestra que en la actualidad la mayor parte de
57%
43%
Si
No
48
funcionarios públicos considera que las actuales causales de nulidad no resultan
suficientes para lograr la protección efectiva de los derechos de los administrados,
razón por la cual, deben realizarse reformas normativas al respecto.
Pregunta 6: ¿Qué tan frecuente considera que es la vulneración del derecho
a la defensa en procesos administrativos?
CATEGORIA FRECUENCIA PORCENTAJE
Muy frecuente 48 55%
Frecuente 25 29%
Poco frecuente 14 16%
TOTAL 87 100%
Análisis e interpretación de resultados
Se preguntó a los encuestados cual consideraban que era la frecuencia con la que
se vulneraba el derecho a la defensa en procesos administrativos, ante lo cual un
55% dijo que era muy frecuente, un 29% que era frecuente, mientras que un 16%
55% 29%
16%
Muy frecuente
Frecuente
Poco frecuente
49
dijo que era poco frecuente. Esto demuestra que en la actualidad, los funcionarios
consideran que se produce un alto porcentaje de vulneración del derecho a la
defensa de los administrados dentro de los procedimientos administrativos, razón
por la cual, deber realizarse reformas que cambien este aspecto.
Pregunta 7: ¿Qué tan frecuente considera que es la vulneración del debido
proceso en procesos administrativos?
CATEGORIA FRECUENCIA PORCENTAJE
Muy frecuente 41 47%
Frecuente 24 28%
Poco frecuente 22 25%
TOTAL 87 100%
Análisis e interpretación de resultados
Se preguntó a los encuestados cual consideraban que era la frecuencia con la que
se vulneraba el debido proceso en procedimientos administrativos, ante lo cual un
47%
28%
25%
Muy frecuente
Frecuente
Poco frecuente
50
47% dijo que era muy frecuente, un 28% que era frecuente, mientras que un 25%
dijo que era poco frecuente. Esto demuestra que en la actualidad, los funcionarios
consideran que se produce un alto porcentaje de vulneración del debido proceso
dentro de los procedimientos administrativos, razón por la cual, deben realizarse
reformas que cambien este aspecto.
Pregunta 8: ¿Qué consecuencia considera que es la más grave en la
vulneración del derecho a la defensa en los procesos administrativos?
CATEGORIA FRECUENCIA PORCENTAJE
Nulidad de actos administrativos 51 59%
Presentación de garantías
constitucionales
5 6%
Responsabilidad de funcionarios públicos 28 32%
Otro 3 3%
TOTAL 87 100%
Análisis e interpretación de resultados
Se preguntó a los encuestados, que consecuencia consideraban que es la más
grave en la vulneración del derecho a la defensa en los procesos administrativos,
59%
6%
32%
3% Nulidad de actosadministrativos
Presentación de garantíasconstitucionales
Responsabilidad defuncionarios públicos
Otro
51
ante lo cual un 59% consideró que era la nulidad de los actos administrativos,
mientras que 32 % opinó que era la responsabilidad de los funcionarios públicos;
un 6% que era la presentación de acciones constitucionales y un 3% otro. Esto
demuestra que la consecuencia más grave de vulnerar el derecho a la defensa es
la nulidad del acto administrativo, razón por la cual debe incluirse esta causal
dentro de la norma.
Pregunta 9: ¿Qué tan necesario considera es que se realicen reformas a las
causales de nulidad del acto administrativo dispuestas en el Código
Orgánico Administrativo?
CATEGORIA FRECUENCIA PORCENTAJE
Muy necesario 63 72%
Necesario 14 16%
Poco Necesario 10 12%
TOTAL 87 100%
72%
16%
12%
Muy necesario
Necesario
Poco Necesario
52
Análisis e interpretación de resultados
Se les preguntó a los encuestados que tan necesario consideraban que se
realicen reformas a las causales de nulidad del acto administrativo dispuestas en
el Código Orgánico Administrativo, ante lo cual un 72% consideró que era muy
necesario; un 16% que era necesario y un 12% que era poco necesario. Esto
demuestra que en la actualidad, la mayor parte de funcionarios públicos ven la
gran necesidad que existe de que la vulneración del derecho a la defensa sea una
causalidad de nulidad dispuesta en el Código Orgánico Administrativo.
Pregunta 10: ¿Considera que debe reformarse el Código Orgánico
Administrativo para incluir la vulneración del derecho a la defensa como
causal de nulidad del acto administrativo?
CATEGORIA FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 77 89%
No 10 11%
TOTAL 87 100%
89%
11%
Si
No
53
Análisis e interpretación de resultados
Se les preguntó a los encuestados si consideraban que debe reformarse el Código
Orgánico Administrativo para incluir la vulneración del derecho a la defensa como
causal de nulidad del acto administrativo, ante lo cual una amplia mayoría del 89%
consideró que si, mientras que un 11% opinó lo contrario. Esto demuestra que
actualmente existe una necesidad de que se implemente reformas al Código
Orgánico Administrativo con el objeto de que se protejan los derechos de los
administrados.
Resumen de las principales insuficiencias detectadas en la aplicación
de los métodos
A través del estudio doctrinario y legal del tema, así como mediante la aplicación
de las encuestas, se ha podido constatar que existe la necesidad de que se
reforme el Código Orgánico Administrativo con el objeto de que se incluya como
causal de nulidad del acto administrativo, la vulneración del derecho a la defensa,
ya que de esta manera se lograrán proteger los derechos de fundamentales de los
administrados.
De esta manera, se considera oportuno que se planteen reformas normativas
dentro del artículo 105 del Código Orgánico Administrativo que se refiere a las
causas por las cuales el acto administrativo es nulo, ya que mediante esta reforma
se logrará la protección de los derechos de las personas.
54
Capítulo III. Propuesta de Solución al Problema
Titulo
Propuesta de Reforma al artículo 105 del Código Orgánico Administrativo para
garantizar la protección del derecho a la defensa de los administrados
Objetivos
General:
Proponer un anteproyecto de Ley Reformatoria al artículo 105 del Código
Orgánico Administrativo para garantizar la protección del derecho a la
defensa de los administrados.
Específicos:
Establecer la vulneración del derecho a la defensa como una causal de
nulidad del acto administrativo.
Garantizar el derecho al debido proceso en la emisión de actos
administrativos.
Evitar que la afectación al derecho a defensa de los administrados se
extienda hasta los procesos de garantías constitucionales.
Elementos que lo conforman
ANTEPROYECTO DE LEY REFORMATORIA AL ARTÍCULO 105 DEL CÓDIGO
ORGÁNICO ADMINISTRATIVO PARA GARANTIZAR LA PROTECCIÓN DEL
DERECHO A LA DEFENSA DE LOS ADMINISTRADOS
REPÚBLICA DEL ECUADOR
LA ASAMBLEA NACIONAL
EL PLENO
55
CONSIDERANDO:
Que el artículo 3 de la Constitución de la República prescribe que el Estado es un
Estado de derechos, por lo cual tiene el deber prioritario de protegerlo, además de
que la concordancia con ello, el artículo 11, numeral 1 prescribe que estos
derechos se deben exigir de manera directa ante las autoridades.
Que el artículo 11, numeral 9 de la Constitución de la República del Ecuador
dispone la responsabilidad de los funcionarios públicos por la vulneración de
derechos de las personas, así como su deber de repararlos integralmente.
Que el artículo 76, numeral 7, garantiza el derecho garantía del debido proceso, el
mismo que incluye la garantía del derecho a la defensa en todo tipo de
procedimientos en los cuales se sustancie acerca de derechos, lo que incluye los
administrativos
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, expide el siguiente:
Anteproyecto de Ley Reformatoria al Código Orgánico Administrativo
Artículo 1.- Agréguese al artículo 105 del Código Orgánico Administrativo un
numeral 9 con el siguiente texto legal; “9. Vulnere el derecho a la defensa del
administrado”
56
CONCLUSIONES
La Administración Pública comprende la actividad que es realizada por los
distintos organismos y autoridades del gobierno, quienes tendrán que
cumplir con el objetivo de satisfacer las necesidades de la colectividad, y
para tal cometido, deberán apegarse a lo que disponga el marco
constitucional y legal respectivo; pero al mismo tiempo constituye un
conjunto de órganos del Estado que se encuentran regulados por el marco
normativo; y una de carácter objetivo, que en este caso se concreta en las
diferentes actividades y actuaciones que son realizadas por este grupo de
órganos, destinado a la satisfacción de las necesidades públicas.
El proceso administrativo siempre implica un conjunto o secuencia de actos
que están destinados a la realización de una cierta finalidad, para lo cual,
se encuentran perfectamente estructurados de manera consecutiva, pero
siempre guardan relación en torno a que su unidad busca un fin o
consecuencia jurídica; para lo cual, los administrados (sujetos pasivos),
ejecutan esta secuencia de actos con la finalidad de que se produzca una
consecuencia jurídica; a su vez, el sujeto activo u órganos del Estado,
también tiene participación en dichos actos, dentro del marco de las
competencias legales.
El acto administrativo es declaración realizada por los órganos del Estado,
que tiene ciertas características, siendo la primera que se esté ejerciendo
en representación de una función estatal legalmente facultada; además,
esta decisión siempre produce efectos sobre las personas particulares de
manera directa sobre los derechos o intereses de los administrados o
también sobre otras instituciones públicas, que deben ser reconocido y
protegido por el derecho. En cuanto a su naturaleza jurídica, es de carácter
unilateral, en razón de que el mismo es la expresión de una sola voluntad,
que es el órgano de la administración pertinente; además tiene una
57
naturaleza jurídica de carácter externo, ya que siempre está destinado a
crear, modificar o extinguir una situación jurídica del administrado.
La nulidad implica que un acto carezca de eficacia y de validez, en razón de
que no se ha realizado conforme a las condiciones que se han dispuesto
dentro del ordenamiento jurídico para que el mismo tenga validez, ya sea
que fueren de carácter sustancial o procedimental; así la nulidad del acto
administrativo puede entenderse como las diferentes infracciones del
ordenamiento jurídico que puede contener un acto administrativo para
justificar la cesación de los efectos, siendo una especie de sanción legal
que priva de los efectos jurídicos normales a dicho acto.
El derecho a la defensa implica la posibilidad de que cada persona realice
el resguardo, amparo, tutela y la protección de sus intereses dentro de un
procedimiento de cualquier naturaleza: jurisdiccional o administrativa, para
lo cual debe procurarse que se respete la inmediación, la igualdad y la
contradicción de las dos partes dentro de dicho proceso, siendo una de las
garantías o derechos más importantes que lo componen, estando
reconocido por la Constitución ecuatoriana y por los instrumentos
internacionales de Derechos Humanos.
El derecho a la defensa y el debido proceso tienen un elemento de origen
común que es el respeto a la dignidad humana, ya que el mismo, es la base
fundamental de la construcción de los Derechos Humanos, por lo cual, en
cada procedimiento, debe garantizarse que la persona tenga la oportunidad
de ejercer su tutela, protección y resguardo. El contenido del derecho a la
defensa es extenso, ya que comprende garantías y principios que permiten
que la persona pueda ejercer su defensa de manera eficaz y adecuada.
En la legislación administrativa ecuatoriana, se entiende que todos los actos
administrativos gozan de una presunción de legitimidad, de modo que por
58
regla general dispuesta en el Código Orgánico Administrativo, todo acto
administrativo se presume que es válido mientras no se haya decretado su
nulidad, de acuerdo con el mismo procedimiento previsto dentro de la
normativa; otro aspecto que debe resaltarse es que las presunciones de
legitimidad y de ejecutoriedad implican que el administrado debe
comportarse como si el acto fuera válido mientras el acto no hubiere sido
declarado como ilegítimo y se pueda exigir su nulidad, existiendo en la
legislación ciertos casos en los cuales se suspende la ejecutoriedad del
acto mientras se obtiene el pronunciamiento de la autoridad respectiva.
La Constitución ecuatoriana dispone que la protección de los derechos de
las personas es el más alto deber del Estado ecuatoriano, por lo que todas
las actuaciones de los organismos públicos deben estar alineados con este
objetivo estatal, lo que comprende que la emisión de actos administrativos
debe garantizar la protección de los derechos fundamentales, incluido el
derecho a la defensa como parte del debido proceso.
Actualmente, en muchas ocasiones no se respeta el derecho a la defensa
de las personas dentro de los procesos administrativos, principalmente
porque no se notifica a los administrados de un proceso en su contra o
porque no se les concede el tiempo y los medios adecuados para realizar
su defensa técnica, lo cual provoca afectaciones a sus derechos
fundamentales y también patrimoniales. Siendo de tal importancia el
derecho a la defensa y considerando el gran porcentaje de garantías
constitucionales que se interponen por vulneración de este derecho dentro
de los distintos procesos administrativos, es necesario que la vulneración
del derecho a la defensa se incorpore como una de las causales de nulidad
del acto administrativo, ya que de esta manera se estará realizando una
mejor tutela efectiva de este derecho fundamental.
A través del estudio doctrinario, jurídico legal y con la aplicación de las
encuestas, se ha podido constatar que existe la necesidad de que se
59
reforme el Código Orgánico Administrativo con el objeto de que se incluya
como causal de nulidad del acto administrativo, la vulneración del derecho a
la defensa, ya que de esta manera se lograrán proteger los derechos de
fundamentales de los administrados, para lo cual el artículo 105 de este
cuerpo legal debe incluir una nueva causal que disponga que el acto
administrativo es nulo cuando afecte el derecho a la defensa de las
personas.
60
RECOMENDACIONES
A la Asamblea Nacional para que realice las reformas oportunas al Código
Orgánico Administrativo mediante las cuales se pueda incorporar como una
causal de nulidad del acto administrativo la violación del derecho a la
defensa del administrado, ya que este es uno de los derechos procesales
más importantes y fundamentales que debe ser respetado por todo servidor
público y persona privada.
A la Función Ejecutiva del Estado, que siendo la encargada de realizar su
actuación mediante distintas formas, lo que incluye el acto administrativo,
respete los derechos de los administrados, incluido el derecho a la defensa,
pues de lo contrario se afecta a las personas y también a los intereses del
Estado, provocando nulidades y también el inicio de garantías
constitucionales por afectación de este derecho.
A los distintos órganos de la administración que tienen competencia legal
para promulgar actos administrativos, a fin de que respeten las normas
constitucionales y legales vigentes, garantizando todos los principios del
debido proceso, que incluye la posibilidad de permitir el derecho a la
defensa de las personas, ya que la protección de los derechos es la
finalidad y deber primordial del Estado.
61
BIBLIOGRAFÍA
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