Unesco - Gestión de La Educación en América Latina y El Caribe

7/26/2019 Unesco - Gestin de La Educacin en Amrica Latina y El Caribe

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Se puede reproducir y traducir total y parcialmente el texto publicado siempre que se indiquela fuente.

Los autores son responsables por la seleccin y presentacin de los hechos contenidos en estapublicacin, as como de las opiniones expresadas en ella, las que no son, necesariamente, lasde la UNESCO y no comprometen a la Organizacin.

Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la presentacin de los datos que en ellafiguran no implican, de parte de la UNESCO, ninguna toma de posicin respecto al estatutojurdico de los pases, ciudades, territorios o zonas, o de sus autoridades, ni respecto al trazado

de sus fronteras o lmites.

Publicado por la Oficina Regional de Educacin de la UNESCOpara Amrica Latina y el CaribeOREALC/UNESCO Santiago

OREALC/2004/PI/H/7


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Gestin de la Educacin en Amrica Latina y el Caribe: Vamos por un buen camino?

ndice

\\ PRESENTACIN

pg. 5

\\ INS AGUERRONDO

La gestin del sector Educacin en los 90.Algunas cuestiones para mejorar la eficacia educativa pg. 7

\\ R. W. MCMEEKIN

Gestin de la cooperacin internacionalen materia de educacin en los pases de Amrica Latina y el Caribe pg. 35

\\ ERROL MILLER

Mejoramiento de la equidad y provisin de educacin primariade calidad para los grupos vulnerables de Amrica Latina y el Caribe pg. 57

\\ ALBERT MOTIVANS

Roles pblicos y privados en la provisin y elfinanciamiento de la educacin en Amrica Latina y el Caribe pg. 85

\\ CARLOS MUOZ IZQUIERDO

Uso de informacin para mejorar la gestin,seguimiento e impacto de programas y polticas educacionales pg. 105

\\ DONALD R. WINKLER

Mejoramiento de la gestin y de los resultados de enseanazaa travs de la descentralizacin: la experiencia de Amrica Latina pg. 129


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UNESCO esta promoviendo en la regin una profunda reflexin sobre el financiamiento y la gestinde la educacin que asegure el cumplimiento de los compromisos de una Educacin de Calidadpara Todos, y de las estrategias concertadas para lograrla, contenidas en el Proyecto Regional deEducacin para Amrica Latina y el Caribe, PRELAC (2002-2017).

En alianza con la CEPAL nos propusimos presentar una propuesta en esta materia a ser discutidaen un Seminario de Alto Nivel organizado conjuntamente, en el marco del trigsimo perodo desesiones de esa Comisin (30 de junio de 2004 en San Juan de Puerto Rico). Esta propuesta debacontener un anlisis regional de la situacin actual de la educacin y sus desafos, los recursosadicionales necesarios para cumplir al 2015 las metas bsicas en educacin, algunas alternativasde fuentes de financiamiento que permitan disponer de los recursos necesarios y los cambios

requeridos en la gestin de la educacin para alcanzar mejores resultados con los recursos en ellainvertidos.

Con este ltimo propsito la OREALC/UNESCO Santiago estim necesario disponer de seisdocumentos de trabajo que sirvieran de sustento al anlisis evaluativo de la gestin educativaen la regin. Los temas considerados fueron: gestin institucional y del personal docente;descentralizacin educativa; produccin y uso de informacin y conocimiento en las decisiones delsector educacin; combinacin de educacin pblica y privada; polticas y programas de asignacinde recursos que aseguren equidad en educacin; y gestin de la cooperacin internacional aeducacin. Para su realizacin convoc a seis profesionales competentes en estos aspectos, dos delos cuales pertenecen a institutos especializadas de la UNESCO, uno del Instituto de Estadstica dela UNESCO-IEU y otro, del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin, Sede RegionalBuenos Aires, IIPE.

Diversos contenidos de estos documentos de trabajo han sido incorporados en la publicacinpreliminar sobre Financiamiento y Gestin de la Educacin, preparada por CEPAL y UNESCO paraser debatida en el mencionado Seminario de Alto Nivel.

Estos documentos de trabajo representan las opiniones de sus respectivos autores y constituyeninteresantes aportes a nuestra reflexin sobre la gestin educativa en Amrica Latina y el Caribe.Nuestra intencin de publicarlos es contribuir a la discusin colectiva de los aspectos ms crucialesdel tema, en el marco de las estrategias establecidas en el Proyecto Regional de Educacin paraAmrica Latina y el Caribe para lograr una Educacin de Calidad para Todos en la regin.

Ana Luiza MachadoDirectora

OREALC/UNESCO Santiago

Santiago, junio de 2004

Presentacin


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La gestin del sector Educacin en los 90.

Algunas cuestiones para mejorar la eficaciaeducativaIns Aguerrondo1

INTRODUCCIN

El sistema escolar es una gran organizacin, personal-intensiva, que debe ofrecer servicios varios a lo largode todo el territorio de un pas. En siglos de existencia su productividad y eficacia han ido disminuyendo, entreotras razones, porque productividad y eficacia significan actualmente eficiencia, pero tambin calidad y equidad,temas estos que fueron ingresando a la agenda educativa progresivamente, al mismo tiempo que se fueronredefiniendo con sentidos ms complejos y exigentes.

Hoy calidad educativa se refiere menos a la memorizacin y ms a la adquisicin de destrezas de nivel superior;equidad no significa ya lo mismo para todos, sino atender las distintas necesidades de manera de asegurarequivalentes oportunidades de aprendizaje, y eficiencia no se mide por el menor costo, sino en trminos dela optimizacin de la productividad educativa, analizando la relacin entre insumos, procesos y resultados.Estas redefiniciones2estn implicando tambin la necesidad de redireccionar el funcionamiento de los sistemaseducativos para lograr resultados definidos en estos trminos, lo cual introduce directamente el problema de lagestin y de las actuales dificultades de gobernabilidad poltica, tcnica y administrativa.

Las reformas de las ltimas dcadas han demostrado que no es fcil lograr los resultados que se esperan, ya quelas decisiones polticas tienen fuertes dificultades para llegar a la prctica. Aun cuando se trate de aspectos enque todos los actores concuerdan en que deben ser modernizados, a la hora de encarar la accin se producenfuertes resistencias casi imposibles de superar.

1. Quiero agradecer de manera particular la colaboracin dedicada de la Lic. en Economa Julia Curia, responsable de la bsquedade informacin, con la cual he compartido la frustracin de la carencia de datos sobre temas tan relevantes para mejorar la eficacia denuestra educacin.

2. En los aos 90 parece haberse desarrollado una suerte de retrica comn que alude a las necesidades de la educacin a travsde una suerte de conceptos estelares, entre los cuales se destacan los de calidad, equidad y eficiencia. Esa retrica comn consisteun una serie de palabras o conceptos estelares utilizados por la gran mayora de los productores de la agenda pblica acerca de laeducacin. Los conceptos estelares tienen la particularidad de ser transversales a muchas perspectivas paradigmticas que pugnanpor orientar las reformas educativas y, a tal efecto, redefinen conceptos conocidos como calidad, equidad y eficiencia. (Braslavsky,1999).


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GESTIN Y GOBERNABILIDAD EN EDUCACIN

La gestin actual de los sistemas escolares tensiona la gobernabilidad, en tanto para mejorar la eficiencia(y la calidad y la equidad) se deben producir grandes cambios del tipo que, justamente, genera conflictoscuestionando la gobernabilidad.

Las dificultades de gobernabilidad tienen que ver con escasez de recursos. Descontando el recurso estrictamente

poltico que se refiere a la necesidad de llenar con nuevos sentidos 3a la educacin, hay dos grandes rdenes derecursos que, con su escasez, provocan serios problemas de gobernabilidad: por un lado, la escasez de recursosfinancieros (que determinan los recursos materiales); por otro, la escasez de los recursos administrativos, que semanifiesta en procedimientos, normativa y modelos de organizacin que habilitan o traban la accin.

LOS RECURSOS FINANCIEROS

Las discusiones sobre el financiamiento educativo se encuentran todava en un estadio preliminar. Si bien escierto que existe un inters cada vez mayor en este tema, resta todava encarar discusiones de fondo, tales comocul es el peso real de los recursos financieros4en la produccin de educacin o cul el costo mnimo de lacanasta educativa5.

Sin estas discusiones saldadas, el monto del financiamiento necesario para hacer frente a las futuras necesidadesde la educacin en Amrica Latina es prcticamente imposible de prever, salvo a travs de ejercicios llevados acabo en el papel a partir del gasto actual.

La experiencia de los 90 en trminos de expansin muestra que muchos pases de la regin han avanzado en laequidad ampliando su escolarizacin, y que esto ha implicado necesariamente un esfuerzo financiero notable.

Para ampliar la matrcula, los pases han incrementado el porcentaje del gasto educativo en el gasto pblicototal, y tambin han realizado un mayor esfuerzo, medido en trminos del porcentaje del PIB que se dedica aeducacin (Cuadro 1.1.).

No obstante, aun considerando solamente la matrcula incluida, estamos lejos todava de los resultadoseducativos que se desean. Ser posible aumentar los recursos del sector al mismo ritmo en la dcada en curso?Cunto ms se necesita incrementarlos para cumplir con los objetivos que nos proponemos? Cunto para dareducacin de calidad con equidad?

Desde el punto de vista de la eficiencia de la gestin, sera sumamente importante poder avanzar es este tipode perspectivas y poder establecer cul es el monto de financiamiento necesario para cumplir con las metas deEducacin para Todos, con las cuales se ha comprometido desde hace ms de una dcada la mayora de lospases.

3. Michael Fullan se refiere extensamente a este tema, sealando la necesidad de una nuevo propsito moral (moral purpose) para laeducacin, sin lo cual no se puede dar un nuevo rumbo a la educacin (Fullan, 1993).

4. Por ejemplo, hay mucha evidencia que seala que la relacin costo-calidad no es unvoca. Sin embargo, no se discute cul es elcosto (gasto) mnimo por debajo del cual es imposible pensar en una educacin de calidad. En Amrica Latina esta es una discusinmuy relevante porque, por ejemplo, incluira algn elemento de racionalidad en la fijacin de salarios o en la dotacin de recursos parael aprendizaje.

5. Otro tema no encarado es la discusin acerca de cules son los elementos bsicos que componen la funcin de produccinde educacin. Sin este acuerdo, hoy se compara internacionalmente gasto en educacin tomando como unidad los dlaresestadounidenses, pero sin tener idea de qu se est comprando en cada caso, lo que agrega un alto grado de invalidez a lacomparacin y no permite sacar resultados concluyentes sobre la relacin costo-calidad.


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CUADRO 1.1. EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO EN EDUCACIN, DE LA MATRCULA ESCOLAR Y DE LA TASA DE

ESCOLARIZACIN. PASES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE. DCADA DEL 90.

Pas Perodo

Gasto pblico eneducacin. Aos 1990

y 1998Matrcula. Aos 1990 y 1999

Tasa de escolarizacinbruta. Aos 1990 y

1999

% del PIB

% delgasto

pblicototal

Primaria Media Total Primaria Media

Argentina

1990/91 3,3 11,6 5,0 2,2 7,2 106,3 71,1

Ultimo ao 4,7 14,4 4,8 3,7 8,5 118,9 93,7

Ultimo ao vs. Primero 1,4 1,2 1,0 1,7 1,2 1,1 1,3

Brasil

1990/91 3,7 9,9 28,9 3,5 32,4 106,3 38,4

Ultimo ao 3,9 11,2 21,9 25,0 46,9 166,0 103,2


Chile

1990/91 2,6 12,0 2,0 0,7 2,7 99,9 73,5

Ultimo ao 3,9 16,3 1,8 1,4 3,2 106,9 87,5


Costa Rica

1990/91 3,8 9,4 0,4 0,1 0,5 100,7 41,6

Ultimo ao 4,4 11,3 0,6 0,2 0,8 107,5 50,9


Mxico

1990/91 2,6 16,4 14,4 6,7 21,1 113,9 53,3

Ultimo ao 3,8 24,4 14,8 9,1 23,9 113,5 73,4


Panam

1990/91 4,7 10,2 0,3 0,2 0,5 106,2 62,6

Ultimo ao 6,0 11,9 0,4 0,2 0,6 109,9 68,7


Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de UNESCO. Situacin educativa de Amrica Latina y el Caribe, 1980-2000.UNESCO-OREALC. Ao 2001. Compendio mundial de la Educacin 2003. UNESCO.

LOS RECURSOS DE ORGANIZACIN

Aunque las discusiones sustantivas sobre cunto dinero se necesita para dar educacin de calidad con equidadestn todava en paales, un tema que s se discute es cmo hacer rendir mejor los recursos que hoy se asignanal sector. Superando imaginarios anteriores, existe en la actualidad suficiente evidencia que demuestra que lacalidad de los resultados de un sistema educativo no se relaciona de manera unvoca con el costo, aunque hayque reconocer que esos mismos estudios no arrojan certeza sobre cules son los principales determinantes,

descontando las cuestiones externas a la escuela, hoy llamadas condiciones de educabilidad (Lpez, 2003).

Trabajos que se encuentran en esta perspectiva dejan ver que, con niveles de inversin unitaria comparables,algunos pases hacen algo de manera distinta al gestionar sus procesos educativos, que genera mejores resultados(Winkler, 1997, citado por Delannoy, 1998). Un aporte interesante para esta discusin es la impresionantecomparacin de las pruebas TIMSS, realizada por Ludger Woessmann entre 260.000 estudiantes de 39 pases,que llega a la conclusin de que Las amplias diferencias internacionales en los logros de los estudiantes en laspruebas de logro cognitivo no se pueden explicar por las diferencias en los recursos de las escuelas, sino que soncausadas principalmente por las diferencias en las instituciones de los sistemas educativos.... los efectos positivos


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en el logro de los alumnos surgen de los exmenes centralizados y de los mecanismos de control, de la autonomade las escuelas en el personal y en los procesos de decisin, de la influencia de los docentes individuales en losmtodos de enseanza, de los lmites de la influencia de los sindicatos docentes en el mbito del currculo, delescrutinio de los logros de los alumnos y de la competencia de las escuelas privadas (Woessmann, 2001).Frente al avance de las ideas descentralizadoras que ponen la responsabilidad por los resultados, bsicamenteen la institucin escolar, este aporte nos devuelve la importancia de la gestin macro. Como est apareciendo

en muchos anlisis, lo importante es no oponer la gestin micro a la gestin macro, sino encontrar losmecanismos y procedimientos que permiten que ambas se retroalimenten. Pero pareciera que estos mecanismosy procedimientos, as como los resultados de la educacin, estn influenciados, adems, por algo que no essolo del mbito de la gestin o de la organizacin, sino que tiene que ver con la cultura del pas y con la tradicineducativa, como parece ser el caso de los resultados educativos de Cuba o los de los tigres asiticos.

La complejidad de los sistemas escolares compromete hoy la gobernabilidad. Los modelos de organizacin,los procedimientos administrativos y la normativa vigente no han sido aggiornados para enfrentar esta nuevarealidad. La concreta posibilidad de tomar decisiones adecuadas se ve hoy obstaculizada en gran medida porlos modelos de gestin vigentes en la regin, los que pueden caracterizarse, en trminos generales, como pre-burocrticos o burocratizados, distando mucho de disponerse de los procedimientos y facilidades propios deuna gran organizacin flexible y abierta, capaz de gestionar y de conducir el cambio de un sistema complejo enpocas de turbulencia.

LA INFORMACIN SOBRE GESTIN PARA LA GOBERNABILIDAD DEL SECTOR

No se puede gestionar con eficiencia sobre una realidad que no se conoce. Dentro de los recursos deorganizacin, se destaca la escasez de informacin sobre aspectos centrales relativos a decisiones de gestin.Muchos pases desconocen la cantidad de docentes reales que tienen, sus estadsticas de matrcula son soloaproximadas y no existe una sistematizacin de procedimientos y un manual normativo.

Una consecuencia clara de esta realidad es la inexistencia de buena y completa informacin sobre los temas

que discutiremos en estas pginas. Muchos de ellos solo se tratan en reuniones informales y raramente sonabordados en crculos de discusin ms informada; solo puede discutirse sobre ellos sobre la base de opinionesy, en todo caso, de alguna informacin recortada, que no da cuenta del problema en su totalidad. La informacines ocasional, no se encuentra consolidada y esto no permite una gestin adecuada, pero tampoco permite undiagnstico de las necesidades y la elaboracin de estrategias de largo plazo que enfrenten estos retos, ni unadiscusin racional al respecto.

Concientes de esta situacin, en este trabajo hemos optado por no despreciar temas importantes porque nocontamos con informacin de toda la regin para realizar comparaciones y sacar conclusiones. Ms bien, hemospreferido mantenerlos, tanto para introducir la discusin en torno a ellos, cuanto para inducir la necesidad degenerar un compromiso formal de recabar informacin para dimensionarlos y estimar sus soluciones.


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LA GESTIN DE LOS RR.HH.

En Amrica Latina se dedica entre el 4% y el 6% del PIB a educacin, notndose un fuerte incremento en ladcada de los 90 (Cuadro 1.1.). El anlisis de la distribucin del gasto evidencia la condicin de personal-intensiva de los sistemas escolares, por la fuerte incidencia del rubro personal (docente y no docente). En elCuadro 2.1. se presentan los datos para una seleccin de pases de la regin, y las cifras promedio de los pasesde la OCDE.

CUADRO 2.1. DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO CORRIENTE EN EDUCACIN. NIVELES PRE-PRIM ARIO, PRIMARIO

Y SECUNDARIO. PASES DE AMRICA LATINA. AO 1998.

Pas / regin

Participacin de los componentes del gasto corriente en el gasto pblico total (%)

Gastoscorrientes/ gastopblico total (%)

Gasto en personal (%) Otros gastoscorrientes (%)Docentes Otro personal Total

Pases de Amrica Latina

Argentina 95 48 42 90 5

Brasil * 95 79 16

Mxico 95 75 11 86 9Uruguay 92 64 13 77 15

Chile 91 56 35

Per 90 65 25

Promedio pases de la OCDE 92 62 12 74 18

Fuente: Teachers for tomorrows schools. OCDE- WEI. Ao 2001. Nota: * Los datos corresponden al ao 1997.

Normalmente, el abultado gasto en personal se interpreta en funcin de la escasez presupuestaria, entendiendoque las necesidades de profesores son tales que no queda resto para otros gastos ms all de los salarios. Estainterpretacin parece estar cuestionada en este cuadro, por las fuertes diferencias evidenciadas entre los pases

de la regin, referidas tanto al porcentaje de presupuesto que se gasta en personal, como al peso relativo delpersonal docente vs. otro personal.

De todas maneras, lo que es evidente es que los recursos humanos son el insumo fundamental para sostenerel servicio educativo y, por lo tanto, para su calidad. La diferenciacin de la oferta educativa y la crecientecomplejidad de esta tarea determina que el personal de la educacin sea no solo numeroso, sino muydiversificado6. A pesar de ello, el desarrollo de los indicadores de la educacin no abarca todava buenainformacin sobre este tema, lo que ha determinado una limitacin en este anlisis.

A. EL NMERO DE PROFESORES

A pesar de que la cantidad de profesores es un insumo fuer te del gasto educativo, no se conocen parmetros

sobre cul es el nmero adecuado de profesores para una poblacin dada. Parecera que no se trata de un temamenor, ya que las variaciones son grandes y esto obviamente se debe manifestar en los costos.

Un indicio de estas variaciones se presenta en el cuadro siguiente, en el que se compara la proporcin depersonal docente en la fuerza de trabajo de diferentes pases. Teniendo en cuenta que el modelo de propuesta

6. Se pueden considerar tres grandes categoras de personal involucrado: dedicado a la tarea de ensear (incluyendo profesoresy personal tcnico-pedaggico en las escuelas o distr itos), dedicado a la tarea de gestionar (incluyendo directores, supervisores,inspectores y personal de administracin en las escuelas o distritos y ministerios) y dedicado a las tareas de apoyo, incluyendoadministrativos y de sostenimiento material (maestranza). Normalmente, solo se recogen, o se publican, algunas cifras sobre el primerode estos grupos.


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de enseanza es el mismo en toda la regin 7, se supone que las diferencias deberan relacionarse bsicamentecon la relacin alumno-docente o con la estructura demogrfica de la poblacin.8

CUADRO 2.2. PERSONAL DOCENTE COMO PROPORCINDE LA FUER ZA DE TRABAJO DE 25 A 64 AOS. AO 1999.

Pases Niveles primario y secundario

Amrica Latina

Argentina 4.4

Per 3.8

Brasil 3.1

Paraguay 3.1

Uruguay 2.8

Chile 2.1

OCDE

Con menor relacin al/doc.

Hungra 4.6

Noruega 4.4

Italia 3.6

Dinamarca 3.5

Australia 3.1

Con mayor relacin al/doc.

Mxico 3.6

Turqua 2.9

Corea 1.8

Fuente: Teachers for tomorrows schools. UNESCO-WEI, 2001

Qu significa en trminos de calidad y de equidad que en Argentina haya 4.4% de docentes 9en la PEA,mientras que en Chile solo representen 2.1%? Cul de estas cifras es alta y cul baja? En el caso de estos dospases, no parece que tenga que ver con una diferente estructura etrea de la poblacin. Las variaciones songrandes y en trminos de calidad y equidad sera interesante un anlisis de la relacin entre estas cifras y losresultados de logros de los alumnos.

Un indicio al respecto puede ser el caso de Corea, cuyos buenos resultados de aprendizaje son conocidos ytiene una de las ms bajas proporciones de profesores en relacin con la fuerza de trabajo 10. Por los resultadosde aprendizaje que se obtienen, en Amrica Latina tambin es interesante el caso Cuba11. Para este pas no

7. La propuesta de enseanza consiste en agrupar alumnos de edad homognea y encargar a uno (escuela primaria) o varios(secundaria) profesores la enseanza durante un ciclo lectivo, compuesto por 39 semanas de cinco das, durante tres a cinco horasdiarias.

8. El supuesto sera que un incremento en la proporcin de poblacin infantil y de jvenes requerir ms docentes.

9. En este cuadro, Personal Docente se refiere al nmero de personas, independientemente de su tiempo de trabajo. Slo en el casode Australia se toma el concepto de docente equivalente a full-time, pero la definicin no especifica si se trata de personal ocupado ohabilitado para ejercer la profesin.

10. Hay que tener en cuenta que los pases del sudeste asitico estn entre los que tienen ms alto nmero de alumnos por curso, loque sin duda influye tambin en la cantidad de docentes.

11. Segn los resultados de las pruebas del Laboratorio de la Calidad, realizadas por OREALC/UNESCO, los logros de los alumnoscubanos sobrepasan los del resto de los alumnos de la regin.


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se dispone de una cifra estrictamente comparativa con el cuadro anterior, aunque sabemos que los docentesocupados en los niveles primario y medio representan un 2,4% de la fuerza de trabajo en ese tramo de edades(25 a 64 aos).

B. LA PERTINENCIA DE SU FORM ACIN (TITULACIN, CAPACITACIN)

El tema de la calidad de los docentes y de su formacin es hoy una preocupacin en todo el mundo, ya que es

claro que la formacin de los profesores no ha acompaado las nuevas demandas de la sociedad.12Siendo muydifcil operacionalizar qu significa calidad docente, definiremos para estos efectos como formacin adecuadala que se obtiene a partir de estudios que culminan en el ttulo docente correspondiente.

Las exigencias para obtener el ttulo

Los procesos de reforma de la formacin docente han asumido singular importancia en las ltimas dcadas ypueden reconocerse entre ellos algunos rasgos comunes, uno de los cuales es la tendencia constante a alargarlos aos de formacin.

CUADRO 2.3. CANTIDAD DE AOS DE EDUCACIN POST SECUNDARIA

REQUERIDOS PARA SER DOCENTE TITULADO, POR NIVEL EDUCATIVO. AO 1999.

PasesAos de formacin

Primario Secundaria Inf. Secundaria Sup.

Amrica Latina

Argentina 2,5 3,25 5

Brasil 3,5 4 4

Chile 4 4 5

Paraguay 3 4 3

Per 5 5 5

Uruguay 3 4 4OCDE

Alemania 5,5 6 6,5

Espaa 3 6 6

Francia 5 5 5,5

Portugal 4,5 4,5 4,5

Reino Unido 4,5 4,5 4,5

Repblica Checa 4,5 4,5 5

Fuente: Siniscalco, M. A statistical profile of the teaching profession. ILO-UNESCO. Ao 2002.

Si bien se registra una gran variacin, la duracin de la formacin docente en los pases de la OCDE es mayorque en Amrica Latina, lo que les permite combinar una fuerte formacin pedaggica con cursos universitariossobre los contenidos que deben ensear (Martn, 1999)

12. El tema de la calidad profesional de los profesores implica una discusin previa sobre el modelo pedaggico adecuado paraenfrentar los problemas actuales. Las discusiones especficas, como puede ser la cantidad de aos que debe tener esta formacin, uotras caractersticas, se restringen todava prcticamente al mbito acadmico, y en ese mbito todava no se ha llegado a acuerdos

sustantivos que permitan elaborar decisiones pol ticas que puedan sos tenerse.


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Porcentaje de docentes titulados13En todos los pases de la regin existe normativa que exige el ttulo otorgado por los institutos formadores deprofesores o por las universidades para poder ensear. El supuesto es que de esta manera se garantiza laformacin adecuada y, consecuentemente, la calidad del ejercicio profesional.

CUADRO 2.4. DOCENTES TITULADOS DISCRIMINADOS POR NIVEL EDUCATIVO.

PASES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE . CICLO LECTIVO 2000-2001 (EXPRESADO EN %)

Pas

Docentes titulados (%)

Pas

Docentes titulados (%)

Pre-primario Primario Secundario

Pre-primario Primario Secundario

Amrica del Sur Caribe Ingls

Pases ms desarrollados Anguilla 55 77 51 **

Argentina * 83 88 57 Antigua and Barbuda 45 ** 47 ** 53 **

Brasil 87 92 79 Antillas Holandesas 100 100 s/d

Chile 91 92 88 Aruba 100 100 100

Mxico s/d s/d s/d Bahamas 53 *** 58 *** s/dUruguay s/d s/d s/d Barbados 82 82 71

Resto de Amrica del Sur Belice 68 41 41

Bolivia 79 74 77 Bermudas 100 100 100

Colombia s/d s/d s/d Dominica 100 ** 68 32

Ecuador 84 87 73 Granada 28 70 30

Paraguay s/d s/d s/d Guyana 38 ** 51 ** 62 **

Per s/d 78 76 Islas Cayman s/d 100 ** 100 **

Venezuela s/d s/d s/d Islas Turcos y Caicos s/d 100 s/d

Caribe Latinoamericano Islas Vrgenes Britnicas s/d s/d s/dCosta Rica 92 ** 93 ** s/d Jamaica 67 80 86

Cuba 100 100 94 Montserrat 100 95 s/d

El Salvador s/d s/d s/d San Cristbal y Nieves s/d 56 35

Guatemala s/d s/d s/d San Vicente yGranadinas s/d s/d s/d

Hait s/d s/d s/d Santa Luca s/d s/d s/d

Honduras s/d s/d s/d Suriname 100 100 100

Nicaragua 29 73 45 Trinidad y Tobago 20 78 55

Panam 55 75 82

Repblica Dominicana s/d s/d s/dFuente: Pgina Web del Instituto de Estadsticas de la UNESCO.Notas: (*) Datos correspondientes al Censo Nacional de Docentes y Establecimientos. Ao 1994. (**) Corresponden al ciclo lectivo1999-2000. (***) Corresponden al ciclo lectivo 1998-1999.

El crecimiento explosivo del sistema educativo en algunos perodos ha producido situaciones de desequilibrioentre la cantidad de profesores demandados y la de profesores existentes. Debido a este tipo de crecimiento dela matrcula del nivel pr imario en las dcadas de los 60 y 70, y luego de la secundaria en las de los 80 y 90,hoy coexisten en las aulas de la regin enseantes con formacin especfica con otro personal que no la tiene.

13. A pesar de ser este un factor importante para la calidad educativa, es notable la escasez de informacin. Solo para cinco de los 11pases de Amrica del Sur y para 15 de los 30 del Caribe (latinoamericano o ingls) existe informacin disponible.


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Esta diferencia, importante desde el punto de vista de la habilidad o la competencia para ejercer el rol, no setoma en consideracin, a punto tal que ambos tipos de personal se engloban en la denominacin docente.

La escasa informacin disponible, que confirma lo conocido por experiencia, evidencia que el problema es msagudo en la enseanza media. La razn central de esta situacin tiene que ver con cuestiones histricas relativasal patrn de expansin del sistema educativo, pero tambin con la incapacidad de nuestros sistemas escolaresde autorregularse. Las prcticas de planificacin son bsicamente reactivas y sus enfoques no se han actualizado

para incluir la mirada prospectiva.

Enfrentar la necesidad de incrementar el nmero de personal que ensea titulado no es solo una cuestinsemntica. Afecta directamente la calidad de los resultados. La experiencia de los pases centrales muestra quees un problema que puede encararse con decisin poltica y con procedimientos de gestin. Pases que hanrealizado fuertes reformas curriculares sobre todo en el nivel secundario, en el que la formacin requerida esmucho ms especfica que para el nivel primario, se han encontrado con el problema de la carencia de personaltitulado para las nuevas asignaturas a ensear. Las estrategias utilizadas para incentivar al personal a que se titulefueron, por ejemplo, restringir la cantidad de aos que una persona puede ensear sin ttulo, lo cual significaque si a equis cantidad de aos de ensear la materia no se presenta el ttulo, no retiene su puesto (Holanda),o diferenciar la situacin laboral de quienes tienen ttulo de los que no lo tienen. Esto implica, por ejemplo,que quien no tiene ttulo no es docente y, por lo tanto, no tiene los beneficios de antigedad o bonificacionescorrespondientes, no puede ascender en la carrera, etc. (Portugal).

Sin desconocer los problemas de gobernabilidad de estas propuestas, se trata de mecanismos de incentivacinposibles de ser introducidos en las administraciones educativas latinoamericanas para enfrentar el problema dela escasa titulacin de personal de enseanza, sobre todo en el nivel secundario.

Capacitacin en servicio del personal de enseanza

Un segundo tema referido a la gestin de la calidad de la formacin docente se refiere a la capacitacinen servicio. En este tema, se ha pasado de una primera idea de perfeccionamiento docente, que centra laresponsabilidad en el profesor, a la necesidad de desarrollo profesional (Avalos et al., 1999), que requiere de

polticas pblicas especficas para incentivarla masivamente.

En las ltimas dcadas estas polticas han sido comunes en la mayora de los pases. En Argentina, en el perodo1995-1999 se ejecutaron 27.431 cursos de capacitacin docente de acuerdo con el siguiente detalle:

CUADRO 2.5. CURSOS DE CAPACITACIN DOCENTE. ARGENTINA. PERODO 1995-1999.

Nivel educativo

Cursos Destinatarios de los cursos

Cantidad % sobre total CursantesaprobadosDocentes

participantes

Cobertura (%s/docentes en

actividad)

Cursos pordocente

Nivel Inicial 4.637 16,9 128.934 59.051 100,0 2,2

EGB 1 y 2 (1 a 6 grado) 16.691 60,8 457.228 158.154 89,0 2,9

EGB 3 (Secund. bsica) 4.161 15,2 105.839 65.144 35,0 * 1,6

Polimodal (Sec. superior) 356 1,3 6.562 5.578 35,0 * 1,2

Directores 1.225 4,5 40.578 26.077 59,0 * 1,6

Supervisores 77 0,3 s/d s/d s/d s/d

Sin datos 284 1,0 9.503 s/d s/d s/d

Total 27.431 100,0 748.644 314.004 2,4

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de La poltica de capacitacin docente en la Argentina. La Red Federal deFormacin Docente Continua. (1994-1999). Ministerio de Educacin de la Nacin. Argentina. Nota: (*)Proporcin del total dedocentes del nivel respectivo que hizo al menos un curso. EGB3 y Polimodal estn estimados en conjunto, como un solo grupo.


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Respecto de los participantes en los cursos en total asistieron 810.951 cursantes14, de los cuales 748.644aprobaron (92%) y 62.307 (8%) reprobaron o abandonaron el curso.

El peso del financiamiento fue asumido por el ministerio nacional15, que en ese perodo transfiri a las provincias103,2 millones de dlares, destinados a los cursos de capacitacin docente. Este impor te represent un 0,7% delpresupuesto total del Ministerio de Cultura y Educacin del perodo. El costo promedio por curso fue de 3.761dlares; por cursante aprobado, 137,8 dlares, y por docente capacitado ascendi a 328,6 dlares.

A pesar de las sumas cada vez mayores de presupuesto que se asignan a este tema, los resultados medidos enlogros de los alumnos no resultan alentadores. Se destaca una fuerte paradoja: por un lado, existe una granaceptacin de estas estrategias, ya sea entre el personal de la educacin o entre los decisores polticos, lossindicatos y la sociedad en su conjunto, pero por otro lado, no se han logrado acuerdos bsicos sobre cmodeben organizarse y, menos an, sobre cmo se puede garantizar buena calidad de la oferta, acreditacin realen los docentes y resultados en la prctica.

Entre los principales temas de debate estn los siguientes:

- Quin es el destinatario de la capacitacin. Se ha pasado de un primer modelo en el que seofertaban cursos a los docentes (responsabilidad individual), a un modelo en que se prioriza lacapacitacin en equipo dentro de la escuela (responsabilidad institucional).

- Cmo se establecen los controles de calidad. Se ha pasado de un primer momento, en quesolo exista control de asistencia (para obtener derechos que repercuten en el sueldo o en lasposibilidades de ascenso), a un intento no siempre logrado de evaluacin individual con calificacinque permite aprobar o reprobar la actividad.

- Cmo se establece la estrategia. Entre las cuestiones discutidas estn si deben o no ser obligatorios,si deben realizarse o no dentro del horario de trabajo, si se deben reconocer salarialmente, etc. Losejemplos son variados y no existe acuerdo al respecto.

Reordenamiento de la oferta de formacin de docentes

Las cifras sobre profesores titulados desnudan tambin otro problema referido a la inadecuada oferta deformacin docente. En relacin con la distribucin de la oferta, la mayora de los pases forma ms docentesde primaria de los que necesita y menos docentes de secundaria de los que necesita, sobre todo para lasasignaturas correspondientes a las disciplinas exactas, situacin que comprende, asimismo, a los pases del ConoSur. Como resultado, alcanzan o exceden los titulados para ensear en el nivel elemental, pero faltan profesorescon ttulo adecuado para el secundario.

Existe en este tema un campo importante para mejorar la eficiencia del uso de los recursos financieros, ya que enmuchos pases latinoamericanos el problema no reside en la carencia de recursos, sino en histricas decisionesincorrectas sobre el tema. Puede dedicarse a la formacin de docentes una proporcin del presupuestoeducativo que puede ser suficiente, pero el rendimiento de esta inversin se halla muy comprometido debido ados situaciones. En primer lugar, est mal asignado ya que no se destina al tipo de formacin que se requiere

para cubrir las necesidades del sistema Por otro lado, no se exige a estas instituciones mnimos estndares deeficiencia, por lo que sus indicadores de rendimiento (retencin, repeticin, etc.) son los ms preocupantes detodo el sistema.

14. El total de personal docente en ese pas es 750.000.

15. Por tratarse de un pas federal, el gobierno central (nacional) y las provincias comparten las responsabilidades de la educacin.


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Solo para retratar esta situacin, en el caso de Argentina la matrcula del ao 2000 de los institutos de nivelsuperior no universitario de formacin docente exclusivamente, ascendi a 250.413 alumnos, de los cuales un72,2% (180.703) asista a un establecimiento de gestin pblica. Pero los egresados del sistema de gestinpblica, en ese ao, representaron solo un 14,5% (26.276) del total de alumnos16. La misma ineficiencia semanifiesta en el gasto. Siempre para el ao 2000, el gasto pblico ejecutado por las provincias y la ciudad deBuenos Aires en educacin superior no universitaria ascendi a 716,9 millones de dlares. Si se supone que elgasto se distribuye de manera uniforme entre los dos tipos de formacin, el gasto de los institutos que slo forman

docentes ascendi a 509,7 millones de dlares. Se estima as un gasto anual por alumno de 2.821 dlares ypor egresado, de 19.399 dlares, importe que difiere significativamente del gasto terico por egresado (8.462dlares para las carreras de 3 aos y 11.283 dlares para las de 4 aos).

Es imposible mejorar la calidad de la enseanza bsica o la secundaria si no se cuenta con profesoresadecuadamente titulados y con formacin permanente. Es imposible, adems, avanzar hacia la equidadeducativa cuando la distribucin geogrfica facilita la concentracin de estas ofertas formadoras en las zonasms urbanizadas de los pases generando los consiguientes desajustes.

Un tema importante en relacin con los desafos a encarar es precisamente la necesidad de acuerdos dereordenamiento de la oferta de formacin docente dentro de las distintas regiones de un pas, problemtica quesobrepasa la mera mirada institucional y requiere de una poltica pblica. Es necesario hacer una adecuacindel sistema de formacin de docentes y del compromiso del sistema educativo y de las instituciones que formanprofesores, para poder cumplir con la cantidad de personal que el sistema necesita en los distintos niveles ymodalidades, teniendo en cuenta tambin la oferta universitaria y pactar con estas instituciones una distribucinms racional de los esfuerzos.

Esta necesidad de reordenamiento est dada no solamente por los desajustes en trminos de la oferta cuantitativade formacin, sino tambin debido a que la progresiva instalacin de procedimientos de acreditacin y controlde calidad desnudan situaciones difciles de encarar sin conflicto. En todos los pases existe un conjunto deinstituciones formadoras de docentes que ya no prestan el servicio que debieran y que por tanto presentan unserio problema para la decisin. Estrategias como aprovechar el exceso de profesores de una asignatura paralimitar la inscripcin unos aos, armar alternativas de reconversin institucional para cubrir nuevas necesidades,

proponer carreras a trmino hasta que se sature la necesidad, pueden aparecer con bases muy racionales, perosi no estn muy bien presentadas y monitoreadas generan fuertes resistencias.

C. LA CARRERA LABORAL DOCENTE

El ingreso, permanencia y ascenso en la carrera laboral de los profesores tienen caractersticas claras quecondicionan la organizacin del trabajo en educacin. Ellas se pueden resumir en una serie de rasgos comunes,entre los que se destacan (Morduchowicz, 2002):

La carrera est conformada piramidalmente por una serie de puestos jerrquicos que suponendiferentes funciones.

Para ascender tienen ms importancia los elementos formales (credencialismo y antigedad) que el

desempeo. Los sistemas de evaluacin no funcionan sobre bases objetivas. No hay indicadores reales, no haycultura de la evaluacin.

El rgimen de compensaciones est desvinculado de lo que se hace en la escuela. La escala paga igual por diferentes esfuerzos, aptitudes y desempeos. El puesto de trabajo es inamovible, lo que dificulta responder a nuevas demandas educativas.

16. La relacin inversa, alumnos por egresado, ascendi a 6.9, valor que puede interpretarse como la duracin promedio de la carrera,que es de tres aos para profesor de elemental.


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Por las condiciones de estabilidad, son pocas las posibilidades de modificar las caractersticas del trabajo ode limitar los servicios de los profesores. Debido a que la educacin es un servicio que debe adecuarse a losmovimientos y necesidades de la poblacin, no es raro que se plantee la necesidad de decidir sobre la aperturao el cierre de secciones de grado, el traslado de localizacin de una escuela, el agotamiento de demanda paraalgunas ramas de la enseanza media, etc. Todos estos temas afectan de alguna manera el movimiento depersonal, lo cual resulta siempre complicado a pesar de que en la letra las regulaciones laborales reconocenla necesidad de flexibilizacin.

Toma de decisiones sobre aspectos de la carrera laboral

En la bsqueda por la mayor eficiencia en la gestin, una tendencia importante en las ltimas dcadas ha sidola descentralizacin. Este proceso ha determinado que en la actualidad exista una gran diversidad en AmricaLatina en lo que se refiere a las competencias de las diferentes instancias del Estado sobre las decisiones quetienen que ver con la carrera laboral de los profesores.

Sin que puedan determinarse tendencias homogneas, pareciera que los pases ms extendidos de la regin(Argentina, Brasil y Mxico), cuya organizacin poltica es de federacin, han optado por descentralizar estasdecisiones, por lo menos al nivel de los Estados federados17, mientras que los menos extendidos, como es el caso

CUADRO 2.6. NIVEL DE TOMA DE DECISIONES DE LAS ESCUELAS PBLICAS PRIMARIAS Y SECUNDARIAS. AO 1996.

PasContratacin y despido Promocin de

maestros Salario Inversiones Mantenimiento Librosde maestros de directores

Amrica del Sur. Pases ms desar rollados

Argentina Provincial Provincial Provincial Provincial Provincial Provincial Provincial

Brasil

Minas Gerais Estado/escuela Escuela Estado * Estado Escuela Escuela Estado

San Pablo Estado/escuela Estado Estado * Estado Distrito esc. Distrito escolar Estado

Chile Municipal Municipal Estado * Nacional Municipal Municipal NacionalMxico Estado Nacional ** Estado ** Nacional Agencia nac. Estado Nacional

Uruguay Nacional Nacional Sin datos Nacional Nacional Nacional Sin datos

Resto de Amrica del Sur

Bolivia Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional- FIS Escuela Escuela

Colombia Departamental Departamental Departamental Nacional Municipal Municipal Municipal

Ecuador Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional

Per Estado Estado Estado Nacional Agencia nac. Estado Hogar

Venezuela Nacin/Estado** Nacional Nacional *** Nacional Agencia nac. Agencia nac. Hogar

Caribe Latinoamericano

Costa Rica Nacional Nacional Sin datos Nacional Nacional Nacional Hogar

Ecuador Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional Nacional

Guatemala Nacional Nacional Nacional * Nacional Nacional-FIS Nacional Nacional

Jamaica Escuela Escuela/Min.Ed. ** Escuela/Min. Ed. Nacional Nacional Nacional Nacional

Fuente: Congreso de la Repblica de Per. Comisin de Educacin, Ciencia y Tecnologa. Dictamen de la Ley Marco de Educacin.Notas: (*) De acuerdo con el Estatuto Docente. (**) El gremio docente participa en el proceso. (***) Lo establece el estatuto y elgremio participa. En Jamaica las escuelas proponen los candidatos docentes a ser promocionados y el Ministerio de Educacintoma la decisin final.

17. Brasil es la excepcin, ya que ha descentralizado muchos de estos procesos hasta el mbito del municipio, sobre todo en lo que serefiere a la enseanza de los grados inferiores. Esta estrategia, sin embargo, no ha dado todos los frutos esperados, sobre todo en elcaso de los e ueos munici ios rurales.


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de los del Caribe, mantienen las decisiones a nivel central. La excepcin parece ser el tema del salario, que entodos los casos (salvo Argentina), se decide en el nivel nacional.Superposicin de la oferta educativa

Los procesos de descentralizacin han quedado en algunos casos a mitad de camino, superponindose lasdiferentes instancias de gobierno. Como muestra el Cuadro 2.7, hay pases en la regin donde se superponen

ofertas municipales, estaduales (provinciales) y nacionales, duplicando costos y dificultando la prestacin deservicios de asistencia y orientacin a los equipos docentes en las escuelas en razn de la atomizacin de laoferta que esto implica.

CUADRO 2.7. MBITO RESPONSABLE DE L A CONTRATACIN DE LOS MAESTROS

DE NIVEL PRIMAR IO. PASES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE.

Pas Local/ Escuela Municipal Provincial/Estatal Central

Amrica del Sur

Pases ms desarrollados

Argentina X

Brasil X X

Chile X

Mxico X X

Uruguay X


Bolivia X

Colombia X

Ecuador X

Paraguay X

Per X

Venezuela X X X


Costa Rica X

El Salvador X

Guatemala X X X

Honduras X

Nicaragua X

Panam X

Repblica Dominicana X X X XFuente: Alvarez B. y Majmudar J. Quin est preparando a nuestros hijos para el siglo del conocimiento?. Banco Mundial, abril de2001.

Evaluacin del desempeo del profesor

Estas caractersticas se han desarrollado en el marco de un Estado en permanente deterioro, sin capacidad deplanificacin, que ha contado cada vez con ms demandas pero siempre con menos recursos para enfrentarlas, lo


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que lo ha llevado a flexibilizar notablemente las exigencias y los controles. Una de las situaciones paradigmticasen ese sentido se manifiesta en el proceso de evaluacin del desempeo de los profesores.

En trminos formales, en todos los pases existen instancias de evaluacin de los profesores, ya sea en el mbitode los directores de las escuelas o de los supervisores/inspectores. Son poco comunes otras instancias deevaluacin, como los pares, otros profesionales o los alumnos. En el Cuadro 2.8. aparece informacin para 18pases de la regin que evidencia el uso poco homogneo de los resultados de las evaluaciones.

Solo en un tercio de estos pases la evaluacin del desempeo docente tiene efectos en el ascenso o en el salario,y en gran parte de ellos solo se realiza un informe sin consecuencias posteriores.

CUADRO 2.8. EVALUACIN DE LOS DOCENTES. PASES DE AMR ICA LATINA Y EL CARIBE. AO 1998.

Pas Inspectores Directores Otros maestros Otro Utilizacin/consecuencias

Amrica del Sur

Pases ms desarrollados

Argentina X X Promociones

BrasilChile X Informes regulares

Mxico X X X Promociones

Uruguay X Informes y promociones


Bolivia X X Asesores Ninguna

Colombia X Ninguna

Ecuador X X Promociones

Paraguay X X Informes y promociones

Per X X Informes regularesVenezuela X X Coord. Departamental Informes y promociones


Costa Rica

El Salvador X X Informes regulares

Guatemala X Capacitador tcnico Informes regulares

Honduras Director departamental Informes regulares

Nicaragua

Panam X X Ninguna

Rep. Dominicana X X Estudiantes Aumentos de salar ioFuente: Alvarez B. y Majmudar J. Quin est preparando a nuestros hijos para el siglo del conocimiento?. Banco Mundial, abril de2001.

Mejorar la carrera docente implica una serie de fuertes desafos ya que se trata de modificar una situacinextrema de desregulacin o de regulacin formal, transitando hacia la inclusin de controles de calidad quecumplan con la funcin de mejorar el desempeo de los profesores.


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D. EL ASPECTO DE TRABAJADOR DE LOS DOCENTES

Los profesores como servidores pblicos

En la regin latinoamericana, la educacin es un servicio pblico18. A los efectos laborales, el docente estatales un empleado pblico, por lo que su situacin profesional y sus condiciones de trabajo reconocen un primermarco regulatorio en factores que estn fuera del campo educativo. Una de las caractersticas ms problemticas

en este sentido y que est en la base de las discusiones actuales sobre el desarrollo profesional de los profesores,tiene que ver con la estabilidad del empleado pblico.

Ser nombrado e ingresar en el sector pblico ha dado histricamente una especie de derecho adquirido queno se relaciona con la capacidad para el desempeo de la tarea, sino con el tiempo de permanencia. Esto hasignificado que, a la hora de institucionalizar mecanismos laborales a travs de regulaciones legales, en la granmayora de los casos, el factor ms importante de incremento salarial est dado por la antigedad.

Hace ya un tiempo que se cuestiona la definicin tradicional de estabilidad del servidor pblico. 19 Estecuestionamiento se origina en contraponer los derechos individuales a los derechos generales, del conjunto dela poblacin. En el campo de la educacin, se trata de rever el derecho a la estabilidad del empleado pblicooponiendo el derecho de la sociedad a recibir educacin de calidad. La oposicin de un derecho individual,como es la estabilidad personal en el puesto, enfrentada con un derecho social, como es la necesidad de lasociedad de tener buena educacin, ha llevado a desarrollar el concepto de idoneidad acadmica y eficienciaen el desempeo como requisito que relativiza la estabilidad.

En buena parte de las experiencias de reforma del Estado se han tratado de producir cambios en este sentido,pero la experiencia parece demostrar que el desarrollo y la inclusin de procedimientos concretos que permitanevaluar tanto la idoneidad acadmica como la eficiencia en el desempeo, es todo un problema en los aparatosestatales en general y en el sector educativo en particular.

En la actualidad, la gran mayora de nuestros sistemas educativos transitan la encrucijada de esta problemtica.Por un lado, los modelos de ingreso, permanencia y ascenso a la tarea educativa arrastran tradiciones que deben

ser superadas; por el otro se acumulan una serie de intentos que todava no muestran claros resultados.

El salario de los profesores y su techo

La caracterstica de personal-intensivo de la organizacin educativa determina que la mayor cantidad de losrecursos econmicos se destine a salarios docentes, pero el techo presupuestario de nuestros pases estableceun lmite real a las posibilidades de incrementos salariales.

En trminos de poder adquisitivo, en Amrica Latina los salarios de los docentes de los niveles primario,secundario inferior y secundario superior son bajos. Comparados con los vigentes en la OCDE representan un37,0%, 43,8% y 34,9% de estos ltimos en el mximo de la escala, respectivamente. En los tres niveles educativoslos docentes de Per y Uruguay son los que muestran los valores ms bajos y Mxico los ms altos. 20

18. Esto no significa que en todos nuestros pases no haya una red importante de educacin privada, pero que debe someterse a lasregulaciones estatales para que su tarea sea reconocida como vlida por el Estado.

19. Un ejemplo interesante es el caso de los pases que conforman el Reino Unido, que han hecho una fuerte reforma del Estadoen la dcada de los 80, pasando de los modelos jerrquicos tradicionales a una organizacin sistmica en red, conformada por laadministracin central (donde existen civil servants que sostienen las caractersticas clsicas) y por agencias de asistencia y de control(donde trabajan public servants que estn nombrados por proyecto y no tienen los derechos y obligaciones de los anteriores).

20. Para Amrica Latina, slo se dispone de informacin comparable para seis pases.


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CUADRO 2.9.A. SALARIOS DOCENTES DE NIVEL PRIMARIO EN INSTITUCIONES PBLICAS. PASES DE LA OCDE Y

AMRICA LATINA . AO 2000 (EN US$ EQUIVALENTES Y COMO PROPORCIN DEL PIB PER CPITA)

PasSalario (en US$ equivalentes) Vs. PIB per cpita (en %)

Inicial Con 15 aosexperienciaMximo de la

escala InicialCon 15 aosexperiencia

Mximo de laescala

Promedio pases desarrollo medio 12.822 17.657 25.562 1,1 1,4 2,0

Pases de Amrica Latina 8.278 10.333 13.451 1,0 1,2 1,6Argentina 9.027 12.545 14.897 0,7 1,0 1,2

Brasil 7.420 10.176 11.309 1,1 1,5 1,6

Chile 10.716 12.038 16.122 1,2 1,4 1,9

Mxico 11.235 14.824 24.536 1,2 1,6 2,6

Per 5.523 5.523 5.523 1,2 1,2 1,2

Uruguay 5.749 6.891 8.317 0,7 0,8 1,0

Promedio pases desarrollo alto 23.804 32.452 36.316 0,9 1,3 1,4

Pases tradicionales de Europa 24.506 32.833 39.452 1,0 1,3 1,6

Pases Escandinavos 22.294 26.530 28.453 0,8 1,0 1,0Pases de la regin Asia- Pacfico 22.237 38.257 42.205 0,9 1,6 1,7

Estados Unidos 27.631 40.072 48.782 0,8 1,1 1,4

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Education at a Glance. OCDE y Financing Education - Investments andReturns. OCDE-UNESCO. Ao 2002.

CUADRO 2.9.B. SALARIOS DOCENTES DE NIVEL SECUNDARIO INFERIOR EN INSTITUCIONES PBLICAS. PASES DE L A

OCDE Y AMRICA LATINA. AO 2000 (EN US$ EQUIVALENTES Y COMO PROPORCIN DEL PIB PER CPITA)

PasSalario (en US$ equivalentes) Vs. PIB per cpita (en %)

Inicial

Con 15 aos

experiencia

Mximo de la

escala Inicial

Con 15 aos

experiencia

Mximo de la

escala


Pases de Amrica Latina 10.914 13.430 17.538 1,3 1,6 2,0

Argentina 14.623 21.188 25.742 1,2 1,7 2,1

Brasil 14.820 16.240 18.723 2,2 2,4 2,7

Chile 10.716 12.038 16.122 1,2 1,4 1,9

Mxico 14.383 18.760 30.859 1,6 2,0 3,3

Per 5.462 5.462 5.462 1,2 1,2 1,2

Uruguay 5.479 6.891 8.317 0,7 0,8 1,0

Promedio pases desarrollo alto 24.745 33.744 40.008 1,0 1,3 1,5Pases tradicionales de Europa 26.112 35.011 42.430 1,0 1,4 1,7

Pases Escandinavos 22.741 27.232 29.449 0,8 1,0 1,1

Pases de la regin Asia- Pacfico 22.323 38.262 42.210 0,9 1,6 1,7

Estados Unidos 27.643 40.072 47.908 0,8 1,1 1,3



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CUADRO 2.9.C. SALARIOS DOCENTES DE NIVEL SECUNDARIO SUPERIOR EN INSTITUCIONES PBLICAS. PASES DE LA

OCDE Y AMRICA LATINA. AO 2000

(EN US$ EQUIVALENTES Y COMO PROPORCIN DEL PIB PER CPITA)

Pas

Salario (en US$equivalentes) Vs. PIB per cpita (en %)

Inicial Con 15 aosexperienciaMximo de la

escala InicialCon 15 aosexperiencia

Mximo de laescala


Pases de Amrica Latina 13.613 12.550 15.337 1,3 1,5 1,8

Argent ina 14.623 21.188 25.742 1,2 1,7 2,1

Brasil 15.500 16.121 19.776 2,3 2,3 2,9

Chile 10.716 12.582 16.883 1,2 1,5 1,9

Mxico s/d s/d s/d s/d s/d s/d

Per 5.462 5.462 5.462 1,2 1,2 1,2

Uruguay 6.257 7.398 8.824 0,7 0,8 1,0

Promedio pases desarrollo alto 26.130 36.814 43.980 1,1 1,4 1,7

Pases tradicionales de Europa28.292 39.392 47.720 1,1 1,5 1,9

Pases Escandinavos 23.366 29.727 33.314 0,9 1,1 1,2

Pases de la regin Asia- Pacfico 22.323 38.270 42.758 0,9 1,6 1,7

Estados Unidos 27.751 40.181 48.037 0,8 1,1 1,3


Adicionalmente, un anlisis complementario resulta interesante y es el que toma en cuenta la relacin salarioversus PIB, que se muestra en la parte derecha de los cuadros 2.9. Esta relacin es importante porque seala que,en trminos de esfuerzo financiero, el realizado por Amrica Latina es mayor que el de los pases centrales. Enlos tres niveles educativos (primaria, secundaria bsica y secundaria superior) se presenta esta situacin, aunque

es ms notoria en el secundario inferior y superior.

En promedio, en los seis pases de Amrica Latina el salario docente supera hasta en un 100% el PIB per cpita.De los casos revisados, Uruguay es el que muestra la relacin ms baja en los tres niveles educativos y no superala calculada para los pases de desarrollo alto. Por su parte, Mxico es el que muestra los valores ms altos: enese pas, el salario docente llega a triplicar el PIB per cpita.

Otro criterio que es til para determinar el nivel real de los salarios es la comparacin con otras ocupaciones.En la regin, el salario docente es inferior al de los otros profesionales y tcnicos asalariados con un nivel deformacin comparable. Las cifras que se manejan en este sentido permiten afirmar que en Amrica Latina laremuneracin docente es entre un 25% y un 40% menor que la de los dems profesionales asalariados. EnArgentina, esta proporcin se estima en un 36%, y se eleva a un 50% cuando se comparan los salarios de las

mujeres que ejercen una y otra actividad. 21

Estos datos abren cuestiones interesantes para discutir. Una hiptesis es que estn sealando que, siendo elsalario el rubro central del gasto educativo, el monto que hoy se dedica a educacin en nuestros pases tiene unlmite de crecimiento, quizs dado por el extremo esfuerzo que estn haciendo en la actualidad para sostenerel servicio. Por lo tanto, para avanzar en el camino de ms educacin con calidad y equidad en la regin esnecesario encontrar modelos alternativos de produccin de educacin que, sobre la base de esquemas deorganizacin diferentes y de procedimientos pedaggicos alternativos, sean capaces de poner en la prctica unapropuesta de enseanza ms costo-eficiente (Aguerrondo, 1997).

21. Cristina Dirie e Irene Oiberman (2001), La profesin docente en el mercado de trabajo actual, mimeo.


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Incentivos no tradicionales para el profesor

Llegar al docente profesionalizado requiere de una serie de estrategias mltiples y de tiempo. Solo el primerpaso, mejorar la motivacin y la moral de los profesores, necesita de un conjunto de incentivos que tienen quever tanto con lo econmico y las condiciones de servicio, como con el apoyo provisto por el sistema, la culturadel establecimiento y el estilo de gestin del director (Delannoy, 1998).

A pesar de ello, quizs porque es una propuesta que viene fundamentalmente de los economistas de la educacin,la discusin sobre incentivos para los docentes se restringe casi exclusivamente al aspecto econmico. Lasexperiencias realizadas en este sentido, casi todas ellas en los Estados Unidos, no son tan promisorias.

Un espectro algo ms amplio presenta Kemmerer22 como resultado de una indagacin sobre polticas deincentivos para profesores encaradas fundamentalmente en lugares tan distante como los pases del norte deAmrica, Asia y los de Oceana. El rango de las ofertas se divide en las que tienen que ver con la remuneraciny las que afectan las condiciones de trabajo. En cada uno de estos rubros existe una buena cantidad de aspectospara explorar, que pueden determinar polticas interesantes y no siempre tan costosas financieramente.

INCENTIVOS DOCENTES ORIENTADOS A MEJORAR LA EFECTIVIDAD DE LA ENSEANZ A

Remuneracin Condiciones de trabajo

Salario Adicionales Entorno Capacitacin docente

* Inicial* Escala salarial* Pagos regulares* Mritos

* Por asistencia regular* Por desempeo de losalumnos* Beca por proyectos en el aula

* Instalaciones de la escuela* Instalaciones del aula* Nmero de estudiantes* Rango de edad de losalumnos* Comunidad acadmica

* Conduccin de la clase* Uso de los materiales* Preparacin de lecciones* Aplicacin de pruebas

Asignaciones Beneficios Apoyo a la enseanza Oportunidades de carrera

* Vacaciones pagas* Licencia por enfermedad* Licencia por maternidad* Seguro de salud

* Asistencia mdica* Pensin* Seguro de vida* Empleo adicional* Trabajo docente adicional* Exmenes para el ascenso* Redaccin de libros de texto* Proyectos de desarrollo

* Entrega de materiales* Costo de vida* Condiciones desfavorables* Gastos de traslado

* Guas para los docentes* Computadoras para losalumnos* Programacin de las clases* Provisin de recursos * Maestra docente* Director

* Supervisor* Entrenamiento post servicio

Suplementos en especie

* Subsidio o gratuidad de lavivienda* Subsidio o gratuidad dealimentacin* Terreno para la construccinde vivienda* Prstamos a tasapromocional* Becas para los hijos* Entrega gratuita de libros

Supervisin

* Observacin* Retroalimentacin* Coaching

Fuente: Kennedy, Kerry. Enhancing the status of teachers in the Asia-Pacific region: An exploration of the issues. Ao 1998(tomado de F. Kemmerer, An integrated Approach to Primary Teachers Incentives, en Chapman and Carrier (ed.), ImprovingEducational Quality: a Global Perspective, Greenwood Press, NY, 1990).

El campo de los incentivos para el docente, desde est perspectiva ampliada, esta totalmente inexplorado ypuede ofrecer buenas pistas para trabajar. Una condicin para ello y para la gerencia de polticas pblicasadecuadas en este sentido, es la reorganizacin del Estado para la gestin eficiente sobre todo en lo que hacea la de los recursos inmateriales.

22. Frances Kemmerer (1990), An integrated Approach to Primary Teachers Incentives, en Chapman and Carrier Ed. Improvingeducational quality: a global perspective, Greenwood Press, NY, citado por Kennedy, 1998.


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3. LA GESTIN DE LOS RECURSOS MATERIALES

El peso de los salarios en el presupuesto educativo determina que los gastos corrientes representen casi latotalidad de los recursos del sector. En los pases de la OCDE, el peso promedio de estos gastos es del 92% delpresupuesto, similar a Per, Chile y Uruguay, y algo ms bajo del 95% que gastan Argentina, Brasil y Mxico23

(Cuadro 3.1). Esto significa que, en trminos generales, los pases cuentan con un 5% al 10% del presupuestopara gastos de capital, entre los cuales el gran insumo es el costo de la infraestructura edilicia, incluyendo las

instalaciones y el equipamiento bsico.24

CUADRO 3.1. DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO EN EDUCACIN. PASES DE A MRICA L ATINA. AO 1998.

Pas

Pre-primario, primario y secundario Nivel Superior

Total gastoscorrientes (%)

Total gastos decapital (%)

Total gastoscorrientes (%)

Total gastos decapital (%)


Argentina 95 5 96 4

Brasil * 95 5 97 3

Mxico 95 5 92 8

Uruguay 92 8 93 7

Chile 91 9 s/d s/d

Per 88 12 88 12

Promedio pases de la OCDE 92 8 87 13

Fuente: Teachers for tomorrows schools. OCDE- WEI. Ao 2001. Nota. (*) Datos del ao 1997.

A. LA GESTIN DE LA INFRAESTRUCTURA Y EL EQUIPAMIENTO

La bibliografa que discute este tema se refiere a cmo debe ser la distribucin del espacio para permitir unaenseanza de calidad, fundamentalmente desde la perspectiva de la arquitectura escolar, focalizando su miradabsicamente en los centros educativos. De manera similar a lo que ocurre con el tema de la cantidad de personalque requiere un sistema educativo, no tiene un lugar relevante en las discusiones para la toma de decisiones elanlisis de la cantidad de escuelas que debe existir para una poblacin dada en un territorio dado 25, cul es ladistribucin ptima de localizacin de la oferta educativa, cmo se enfrenta la cuestin de las migraciones depoblacin o qu infraestructura alternativa puede ofrecerse.

No es habitual que estos temas, de indudable importancia para la gestin eficiente del sistema educativo y parala mejor utilizacin de los recursos financieros, estn presentes en la agenda de discusin sobre estrategias de laoferta educativa pblica para la calidad y la equidad.

23. Los pases de la OCDE donde la participacin de los gastos de capital supera el 10% del gasto pblico sectorial, son los siguientes:Corea 17%; Turqua 16%; Grecia 15%; Noruega 14%, y Suiza y Estados Unidos 11%. OCDE-WEI (2001), Teachers for Tomorrow sSchools (Los datos corresponden a 1998).

24. En este apartado nos referimos a los costos del edificio (construccin, mantenimiento y servicios) y su equipamiento bsico (mesas ysillas). Los laborator ios, libros y facilidades informticas se consideran recursos de aprendizaje y no se tratan aqu.

25. A pesar de las indagaciones realizadas ha sido imposible poner nmeros a esta preocupacin. Valga como indicio el proxi querepresenta saber que en Argentina, con casi 10 millones de alumnos, existen 47.000 escuelas (de todos los niveles), mientras que enUSA para 50 millones de alumnos hay 100.000 escuelas. La pregunta es cmo afecta esto a los costos y cul puede ser la estrategiapara establecer parmetros que permitan encontrar los ptimos posibles.


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La distribucin de la oferta edilicia

Una primera preocupacin tiene que ver con la correspondencia entre la densidad de la poblacin y la ofertade servicio educativo. En la realidad actual, despus de cien o ciento cincuenta aos de existencia de nuestrossistemas escolares, esta correspondencia dista mucho de ser la ms adecuada. La infraestructura edilicia tieneun tiempo de vida largo (de varias dcadas) pero es esttica, mientras la poblacin se desplaza en ese lapsoprovocando desequilibrios que redundan en la coexistencia de regiones con oferta subutilizada y con necesidades

de infraestructura no cubiertas en otras. Habitualmente, las zonas de mayor sobreoferta son las zonas rurales,donde la poblacin ha migrado, y los centros de las ciudades, sobre todo cuando estas reas se transforman enno residenciales.

El tema tiene implicancias varias. Una no menor es el clculo de la inversin de los prstamos internacionales.El procedimiento que suele aplicarse para asignar la inversin en proyectos de infraestructura considera launidad educativa, desconectada de lo que acontece en su entorno. La ineficiencia de este enfoque ha sidotransparentada por un modelo desarrollado por el rea de Estudios Sociales de la CEPAL26, que considera quelos costos de inversin y tambin los de acceso son consecuencia directa de la localizacin de las escuelas.

Este enfoque fue aplicado en una primera experiencia en la ciudad de Ro Cuarto en la provincia de Crdoba,Argentina. El anlisis seal que en 1998, con la distribucin espacial de la infraestructura escolar en esa ciudad,se gastaban 22.000 dlares diarios en concepto de acceso a la educacin pblica, esto es, alrededor de 230dlares por alumno/ao. Las estimaciones realizadas en funcin del modelo propuesto indicaron que un sistemaracional de localizacin de la nueva infraestructura educativa permitira subir la cobertura de 68% a 100%, conuna disminucin de costos de 8% a nivel total y de 34% por alumno 27.

Este modelo tambin se aplic, en el ao 2001, en dos distritos escolares de la provincia de Buenos Aires,Almirante Brown y Malvinas Argentinas. En el primero de ellos, las alternativas estudiadas permitiran reducirsensiblemente los costos por alumno, en particular de los niveles Polimodal (secundaria superior) e Inicial (61%y 49%, respectivamente). En el segundo, las mayores disminuciones del costo por alumno se presentaron en elPolimodal (58%).

Estas cifras son claros indicios de la importancia de tener en cuenta estos aspectos y de la conveniencia deintegrarlos a las discusiones sobre la necesidad de mayor eficiencia en la gestion de la educacin.

Otros temas relativos

Temas asociados a la distribucin de la oferta de infraestructura que tampoco reciben la atencin que debieranson, por ejemplo, cmo enfrentar la problemtica de las escuelas unitarias, en el sentido de qu cantidaddebe haber para una poblacin dada segn su distribucin territorial y etrea; o cmo armar propuestas pararacionalizar este tema. Una segunda cuestin se refiere a cmo relocalizar escuelas sin conflicto, para lo cualse deberan tener en cuenta no solo las alternativas a ofrecer a la poblacin, sino tambin qu se puede hacercon la infraestructura educativa que entra en desuso. Una idea sera pactar con otras reas de la administracindel Estado o municipal la utilizacin (o la venta) de la infraestructura que quede sin uso por desplazamiento de

la poblacin.

En el marco de los procesos de optimizacin de la gestin, estas son decisiones que solo pueden tomarseen el mbito de las administraciones centrales, porque tienen que ver con la existencia de una carta escolarque d cuenta de los flujos histricos y pueda prever el crecimiento localizado de la poblacin. Existeadicionalmente espacio para decisiones en otros niveles. El tema de cmo y quin construye las escuelas abre la

26. CEPAL- ECLAC, Seminario Localizacin de Infraestructura Educativa, Santiago de Chile, noviembre de 2001.

27. Estas estimaciones excluyen el costo de gestin, que no est asociado a la localizacin.


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participacin regional y hasta local en el mbito de la escuela. Existen experiencias interesantes que muestranque descentralizar recursos hacia las escuelas para la construccin o mantenimiento edilicio conlleva una seriede efectos positivos28, aunque requiere sin duda la reorganizacin de las estructuras centrales, en orden a quesean capaces de gestionar administrativamente estos nuevos procedimientos y, sobre todo, que se incluyanmecanismos especficos de rendicin de cuentas exigibles a quienes reciben estas nuevas responsabilidades.Ambas cosas requieren de un proceso progresivo y planificado que d tiempo para el aprendizaje institucional.

B. LOS DETERMINANTES (OCULTOS) DEL ESPACIO

A pesar de que los recursos materiales y su gestin tienen indudable importancia en la interseccin entrecalidad y eficiencia, muchos de los temas relevantes implicados son poco discutidos, cuentan con escasainformacin especfica y son habitualmente tratados ms con opiniones que a travs de anlisis racionales. Doscuestiones que sobresalen al respecto son cmo incide en los costos del servicio educativo el tamao del grupoescolar (la cantidad de alumnos por aula) y el tiempo (diario y anual) de aprendizaje que se ofrece en cada niveleducativo. Estas parecen ser condiciones de la propuesta pedaggica que se han transformado en supuestossubyacentes que no se cuestionan, desconociendo en gran medida que determinan, por ejemplo, la cuestin delos edificios escolares y su equipamiento bsico.

El tamao del grupo escolar (cantidad ptima de alumnos)

Dentro de los mitos vigentes alrededor de la educacin, quizs uno de los ms instalados y aceptados por todoslos actores sociales (padres, comunidad, polticos y docentes) es el de que existe un tamao ptimo para la clase.El nmero mgico parece ser 25 alumnos por grupo, instalado de tal manera que hasta ha funcionado comojustificativo de estrategias de mejoramiento de la calidad educativa29.

Este tema ha sido bastante estudiado fuera de la regin con investigaciones tipo survey, y dentro de la reginsobre la base de investigacin cualitativa. En general, puede decirse que la evidencia es contraria al mitoinstalado, ya que la bibliografa seala que no se encuentran diferencias significativas en trminos de logros deaprendizaje en relacin con el tamao del grupo escolar. Eric Hanushek, en una interesante presentacin enla que analiza 300, estudios llega a la conclusin de que este tema ha interesado durante mucho tiempo y se

ha estudiado profusamente, pero que la investigacin emprica ha demostrado que es solo un mito, ya que laevidencia existente indica que el logro del estudiante tpico no se afecta aplicando las reducciones del tamaode la clase del tipo de las que se han aplicado recientemente. La consecuencia ms notable de las polticas dereduccin del tamao del aula es un dramtico incremento en los costos escolares, que no se acompaa conganancias en los aprendizajes. 30

28. El Plan Social Educativo de Argentina (1993-1999) llev adelante una estrategia para terminar con las escuelas rancho,construcciones pobres en zonas rurales que no podan ser erradicadas, entre otras razones, porque el modelo tradicional de construirescuelas a travs de licitaciones pblicas invitando a empresas constructoras de las grandes ciudades suba considerablemente loscostos. La modalidad de girar el dinero a la escuela y de que la construccin se decidiera y se hiciera a nivel local permiti bajar un30% el costo por m2. (Cf. Ministerio de Cultura y Educacin (1999), Mejor educacin para todos. Programas compensatorios 1993-1998, Argentina).

29. Un caso muy conocido es el pedido de incremento de presupuesto educativo realizado por el Presidente Clinton para lograr aulasde 25 alumnos en las escuelas pblicas de USA.

30. Hanushek, Eric, 1999, The Evidence on Class Size. Occasional Paper Number 98-1. W. Allen Wallis Institute of Political Economy,University of Rochester.


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Las principales conclusiones de este trabajo son las siguientes:

1. Existe amplia experiencia en la reduccin del tamao del aula y tambin amplia evidencia de queesto no ha funcionado. Entre 1950 y 1995, en los EE.UU., la relacin alumno-docente cay enun 35%. Aunque no hay informacin sobre los logros de los estudiantes para todo el perodo, lainformacin del NAEP (National Assessment of Educational Progress) desde 1970 indica que losadolescentes de 17 aos tenan, aproximadamente, los mismos logros en 1996 que en 1970.

2. La experiencia internacional sugiere que no hay relacin entre la tasa alumno-docente y el logrode los estudiantes. Las amplias diferencias en las tasas alumno-docente y en el tamao del aulaa lo largo de una serie de pases no se relacionan con los puntajes obtenidos en matemtica yciencia. Existen muchas diferencias entre pases que son difciles de ajustar en cualquier anlisis ytambin existen amplias diferencias en las relaciones alumno-docente. Estas diferencias permitencomprender el efecto del tamao de la clase en el rendimiento, pero sorpresivamente lasdiferencias internacionales sugieren una relacin positiva muy dbil entre las tasas de alumno-docente y los logros de los estudiantes

3. La investigacin economtrica intensiva no muestra relacin entre el tamao de la clase y elrendimiento de los estudiantes. Estos estudios son importantes porque proveen una perspectivadetallada de las diferencias entre las clases escolares, perspectivas que separan la influencia delas escuelas de las de la familia, los pares y otros factores. En su conjunto, cubren la influenciadel tamao de la clase en relacin con una diversidad de situaciones de los estudiantes, con elrendimiento en los diferentes grados y con los logros en diferentes tipos de escuelas y diferentesreas del pas. En suma, proveen evidencia amplia y slida.

4. El proyecto STAR, en Tennessee, no apoya la reduccin generalizada del tamao del aula,exceptuando quizs el jardn de infantes. En el experimento STAR, los estudiantes fueron asignadosal azar a clases pequeas (de 13-17 alumnos) o a clases ms grandes (21-25 alumnos con o sinayudantes). Se mantuvieron en estas clases pequeas o ms grandes desde jardn hasta tercergrado y se midieron los logros al finalizar cada ao. Si las clases pequeas eran efectivas en cadagrado, las brechas deban ampliarse. Esto no ocurri.

5. La calidad del docente es mucho ms importante que el tamao de la clase. Existe considerableevidencia que muestra que por lejos las diferencias ms grandes en el impacto de las escuelas

sobre el rendimiento de los estudiantes est relacionado con las diferencias en la calidad de losdocentes. De este modo, si la reduccin de la escala del tamao del aula ayuda o daa, dependems de si un nuevo docente que se incorpora es mejor o peor que el docente existente.

6. As como no existen las balas de plata, existen disponibles soluciones mucho ms superadoras.El mayor impedimento a cualquier cambio constructivo en las escuelas es que hoy en da nadietiene un claro incentivo para mejorar el rendimiento de los alumnos. Simplemente, la carreradocente no est hecha sobre la base del rendimiento de los estudiantes. El flujo de recursos no serelaciona positivamente con el rendimiento. En realidad, es ms probable que est perversamenterelacionado con el rendimiento.

La evidencia de este estudio es consistente con la investigacin realizada dentro y fuera de la regin. Losespecialistas acuerdan en que, probablemente, se deben sostener grupos escolares de hasta 25 alumnos durante

el nivel inicial y el primer ciclo de la educacin elemental (aproximadamente, hasta el tercer grado) y tambin enel mbito de la educacin especial. Esto deja un amplio margen para grupos ms grandes en la gran mayora deltrayecto educativo, lo que seguramente podr tener consecuencias interesantes sobre los costos del servicio.

El tiempo de enseanza (la oportunidad de aprendizaje)

As como la investigacin educativa se pronuncia contra el mito del tamao del aula, tambin ha demostradoque el tiempo de exposicin (la oportunidad) al aprendizaje tiene efectivamente relacin con los logros de los


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alumnos. Estas diferencias se producen por dos cuestiones: por un lado, la cantidad de das lectivos del aoescolar, y por el otro, por la duracin en horas de la jornada diaria.

La informacin disponible permite sealar que nuestra regin propone menos horas de enseanza a los alumnosentre 9 y 14 aos que el promedio de los pases de la OCDE.

CUADRO 3.2. HORAS DE ENSEANZA QUE SE PROPONE RECIBAN LOS ALUMNOS EN

INSTITUCIONES EDUCATIVAS DE GESTIN PBLICA. PASES DE AMR ICA LATINA Y OCDE.

AO 2000

Pas

Total de horas de enseanza acumuladas

9 a 11 aos 12 a 14 aos Total 9 a 14 aos


Argentina 2.187 2.784 4.971

Brasil 2.400 2.400 4.800

Chile 3.180 3.240 6.420

Paraguay 2.258 3.034 5.292

Per 2.349 2.741 5.090

Uruguay 1.365 2.738 4.103

Promedio pases de la OCDE 2.519 2.804 5.323

Con mayor cantidad de horas

Australia 2.960 3.058 6.018

Escocia 3.000 3.000 6.000

Grecia 2.784 3.192 5.976

Mxico 2.400 3.500 5.900

Nueva Zelanda 2.955 2.845 5.800

Francia 2.441 3.126 5.567

Irlanda 2.822 2.672 5.494

Con menor cantidad de horas

Japn 2.284 2.625 4.909

Repblica Checa 2.257 2.600 4.857

Corea 2.210 2.601 4.811

Finlandia 2.081 2.423 4.504

Islandia 2.077 2.427 4.504

Suiza 2.222 2.222 4.444

Noruega 1.539 2.480 4.019

Turqua 2.388 1.592 3.980

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Financing Education - Investments and Returns. OCDE-UNESCO. Ao 2002.

En la regin, existen algunos intentos serios de modificar la jornada escolar llevando las escuelas a jornadacompleta31, costosos financieramente ya que nuestra realidad es que los edificios escolares se usan como mnimo

31. El pas que ha avanzado ms en este tema es Chile, que inici hace ya ms de un lustro su programa de jornada completa paratodas las escuelas.


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dos turnos para dos grupos distintos de nios. Por este motivo, incrementar masivamente las horas de la jornadaescolar es una propuesta interesante, pero sumamente exigente desde el punto de vista financiero.No existen, en cambio, estrategias que apunten a la modificacin del ciclo lectivo que, por un lado, es cortoen trminos de meses y das de clase, y por el otro, se organiza con un nico perodo de clase y otro de no-clase o vacaciones, que resulta de este modo excesivamente largo, interrumpiendo la secuencia del proceso deaprendizaje.

Pero el calendario escolar expresa algo ms que cantidades: muestra una forma cultural de combinar el estudiocon el descanso... El calendario escolar es ms que una norma burocrtica. Es la expresin de la sociedad yel Estado de la decisin de educarse y de la relacin entre el esfuerzo, el estudio y el trabajo, con el ocio y lasvacaciones (Narodowski, 2003).

Dice ese autor en su comentario que en Amrica Latina est presente una forma de organizacin poco inteligente,en la que los estudiantes tienen un mnimo de 80 das corridos de vacaciones de verano (que pueden llegar a105 o ms), ms los 14 das corridos de las vacaciones de invierno. Con este esquema, es imposible superarlos 180 das de clases reales. La solucin que se da en otros contextos y que permite llegar hasta 195 das declases radica en tener un ao escolar ms extenso, pero separado en periodos de vacaciones semanales quepueden coincidir con la Pascua, con una conmemoracin patria, o con la primavera. En este esquema, vigenteen una cantidad de pases del mundo, se suman ms das de clases y, sobre todo, se achica el tiempo de cortedel proceso de aprendizaje.

CUADRO 3.3. CANTIDAD ANUAL DE SEMANAS Y DAS DE CLASES. INSTITUCIONES DE NIVEL PRIM ARIO DE

GESTIN PBLICA. PASES DE AMRICA LATINA Y LA OCDE. AO 2000.

Pas Semanas de enseanza Das de enseanza

Promedio pases desarrollo medio 39 191

Pases de Amrica Latina 39 193

Argentina 38 180

Brasil 40 200

Chile 40 190

Mxico 42 200

Per 36 S/d

Uruguay 38 S/d

Promedio pases desarrollo alto 38 187

Pases tradicionales de Europa 37 185

Pases Escandinavos 39 188

Pases de la regin Asia- Pacfico 38 195

Estados Unidos 36 180

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de Education at a Glance. Ao 2002. OCDE y Teachers for Tomorrows

schools. OCDE-UNESCO. Ao 2002.

La decisin poltica de aplicar un nuevo calendario escolar no resuelve la cuestin de fondo, que no pasa(solo) por la cantidad de das de clases sino por la cantidad de horas efectivas y su aprovechamiento real. Lasinvestigaciones muestran que mientras las escuelas privadas aumentan su nmero de horas de clases efectivas,las escuelas pblicas las reducen en virtud de utilizarlas para las necesarias tareas de asistencia social. Comocomplemento de este nuevo calendario escolar, Amrica Latina debera tender a duplicar el nmero de horasefectivas de clases (que en las escuelas pblicas no supera las 700 horas anuales en promedio), no solo porqueesto genera condiciones necesarias (aunque no suficientes) para un aumento de la calidad educativa, sino tambin


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porque frente a la violencia urbana, la inseguridad y la desocupacin, la escuela aparece como un recursoimportante ya que al final el lugar de los chicos y de los adolescentes debe ser la escuela. (Narodowski, 2003).Modificar el ciclo lectivo es una estrategia que puede tener dos versiones. Una de ellas es modificar la secuenciadel periodo lectivo sin incrementar los das de clase 32, lo cual puede generar resistencias, pero no incrementala carga real de trabajo de los profesores. La otra es alargar el ciclo escolar, incrementando los das de clases,estrategia que puede despertar ms resistencias, pero que puede ser negociada progresivamente con losprofesores en ocasin de algn incremento salarial.

C. LOS COSTOS OPERATIVOS: MANTENIMIENTO Y SERVICIOS

Un tema adicional que hace a la eficiencia del gasto en educacin tiene que ver con el costo de los servicios(agua, luz, gas, telfono, conectividad a Internet, etc.) y del mantenimiento edilicio. Estos aspectos no estngeneralmente dentro de las prioridades para la asignacin presupuestaria, ya que el porcentaje implicado noes importante si se mira la totalidad del presupuesto del sector. Por ello, este gasto se considera prcticamenteresidual.

Sin embargo, las estrecheces con que nuestras administraciones se enfrentan en este rubro no las han motivadoa crear mecanismos de control que mejoren su eficiencia, ya que, en trminos absolutos, no es despreciable ladiferencia que puede producir a nivel de las escuelas un uso ms efectivo de estos recursos.

Aunque la situacin en Amrica Latina es variada, pocos pases han desarrollado estndares a partir de loscuales se pueda establecer la adecuacin o no del gasto en un servicio de acuerdo con las caractersticas detamao y modalidad del establecimiento. Algunos indicios pueden dar cuenta de la importancia de este tema.

Un estudio realizado en las escuelas de la ciudad de Buenos Aires en 200233, analizando el gasto telefnicoarroj que en el perodo 2001/2002 escuelas del mismo tipo gastaban entre $1,7 y $ 18 por ao por alumno,siendo el promedio de $ 4. La metodologa aplicada, desarrollada por la Universidad de La Plata de Argentina34,tiene por objeto optimizar los consumos y gastos de servicios bsicos urbano regionales de las escuelas, talescomo agua, luz, gas, electricidad y telfono, a partir del conocimiento del sistema consumidor clasificado portipo de servicio y nivel de consumo y la identificacin y construccin de ndices estndar y tericos de consumo.

En cuanto al servicio telefnico, la metodologa se aplic sobre una muestra de 490 establecimientos (56,9%del total) 35.

A partir del registro de los consumos, se detectaron aquellos con valores excesivos (los que superaban la media),lo que permiti cuantificar una primera fuente de ahorros, que generara una reduccin del gasto por esteconcepto y por alumno de 3,6% en los niveles inicial y primario y de 17,3% en el nivel secundario. Luego dela determinacin del consumo estndar mximo y mnimo, el mtodo propuesto permite calcular el gasto porestablecimiento, y el total de todos aquellos que sobrepasan el valor estndar establecido. El importe de ahorroas calculado equivale a un 7,7% del gasto total por este concepto de las escuelas de inicial y primario incluidasen el estudio y a un 14,2% de las de nivel secundario.

La existencia de estndares de consumo (y gasto) en servicios puede alentar una estrategia por la cual se

incentive a las escuelas a mantenerse dentro del consumo promedio, y hasta puede revertrseles en algo positivosi se devuelve a aquellas escuelas que consumen por debajo de su estndar el dinero que no gastan, para quelo utilicen de acuerdo con las prioridades de su proyecto institucional.

32. Un ejemplo para esto puede ser Francia, que tiene 180 das de clases, pero adems de las vacaciones de verano, el

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