Título 6. Gestión Territorial
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Esquema de Ordenamiento Territorial Municipio Socorro
Gestión, Seguimiento y Evaluación
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Título 6. Gestión Territorial
La Gestión del EOT del municipio implica la integración de recursos humanos, financieros,
organizacionales y políticos, para hacer realidad la propuesta de organización territorial con la que
se busca satisfacer, con criterios de equidad social y sostenibilidad ambiental y económica, las
necesidades de los diferentes sectores de la población.
Es tarea principal de los agentes del sistema de Planeación, Acalde, Secretaría de Planeación y
Desarrollo, Secretario de Gobierno, Consejos de Gobierno, Consejos de Planeación y Concejo
Municipal y constituye un reto sin precedentes, pues ello implica ajustar las condiciones financieras,
políticas e institucionales del municipio.
“La gestión del EOT tiene un alto contenido político ya que al ser participativa, genera escenarios
en los que se reconocen conflictos y se establecen alianzas. Por lo tanto es necesario que las
acciones territoriales derivadas del plan, apunten a armonizar la estructura territorial, a la luz del
interés general de la función pública del urbanismo”.
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1. MARCO GENERAL
El municipio es el eje básico de la estructura colombiana y por eso la importancia de su gestión, su
proceso de planeación y de su desempeño en la provisión de bienes y servicios a la comunidad.
La gestión debe ser comprendida o entendida como el proceso integral y sistemático de planear,
ejecutar y evaluar las principales estrategias de desarrollo económico, político, social y ambiental,
encaminada al logro de los resultados efectivos, mesurables y cuya responsabilidad por su logro sea
claramente atribuible. Para obtener estos resultados es necesario disponer de una serie de
instrumentos, recursos y procedimientos. La gestión esta constituida por tres pilares
fundamentales:
Planeación. El proceso de Planeación debe ser permanente, unificado, debe estar relacionado en
todas las áreas, sectorial, organizativo y financiero. El Esquema de Ordenamiento Territorial es la
expresión fundamental del proceso de planeación municipal, allí se integran estrategias de corto,
mediano y largo plazo en relación con el modelo de ocupación y uso del suelo, orientados a
promover el ordenamiento vial integral e intermunicipal, a localizar o reubicar los equipamientos
especiales dentro del componente general y urbano, a definir y desarrollar las zonas homogéneas y
los tratamientos para redefinir y aplicar la normatividad que garantice la adecuada distribución de
cargas y beneficios y en el desarrollo del componente rural, la gestión esta orientada a determinar
las áreas críticas o de conflicto que permitan establecer las zonas de extensión del territorio
subexplotadas o subreutilizadas, según parámetros agrológicos e hídricos para lograr su
conservación y una adecuada explotación o usos de los recursos naturales.
Ejecución. Esta deberá consistir en el seguimiento periódico, sistemático y continuo a las acciones
de la administración, de acuerdo a los lineamientos, políticas, estrategias, programas, proyectos y
evalúen sus niveles de impacto del Ordenamiento Territorial que retroalimenten la planeación. Es
aquí donde se deberán presentar los resultados de cada una de las metas trazadas, está evaluación
será soportada por un sistema de información que se convierta en un instrumento de consulta del
municipio.
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Con la elaboración del EOT se inicia un proceso de gestión para cumplir con las metas propuestas y
la aplicación del modelo territorial teniendo en cuenta la estructura, el poder local en los aspectos
financieros, institucional y la gestión urbanística empleando instrumentos que le permitan la
implementación, control y seguimiento del Esquema.
Evaluación. Constituye el tercer momento de la gestión que consiste en realizar un seguimiento
periódico, sistemático y continuo a las acciones de la administración, de acuerdo con los
lineamientos, estrategias y metas del EOT. Es el momento de la gestión que permite presentar
resultados sobre la base de los Programas y Proyectos recogidos en el Ordenamiento Territorial.
La evaluación le permite a la administración municipal conocer “el estado de las cosas” porque ella
informa sobre el proceso y sus resultados y la administración municipal en cabeza del alcalde debe
ser capaz de adaptar su gestión de acuerdo a los resultados de la evaluación.
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2. ORGANIZACION POLÍTICA DEL TERRITORIO
En lo referente a la organización del territorio o en la conformación, ejercicio y control de la
planeación del ordenamiento territorial del orden municipal, el Congreso de la República expidió la
Ley 388 de 1997, llamada de desarrollo territorial, que estableció medios e instancias para que la
ciudadanía interviniera, también otorgo facultades a la administración local para que delimitara en el
área comprendida dentro del perímetro urbano, los barrios o agrupamientos de barrios residenciales
usualmente reconocidos por sus habitantes como referentes a su localización en la ciudad y que
definen su pertenencia inmediata a un ámbito local o vecinal; y en el caso rural, la división territorial
se referirá a veredas o agrupaciones de veredas, es decir para que dotara de contenido político y
de mecanismos de organización del espacio y lo convirtieran en territorio socialmente organizado.
En el proceso de formulación del EOT, la organización del espacio debe mantenerse para su
ejecución y revisión, en la medida en que la Ley establece una serie de acciones que pueden ser
desarrolladas en el territorio a instancia de las mismas organizaciones cívicas tales como proponer,
en los casos excepcionales que consideren las normas urbanísticas generales, la asignación
específica de usos y aprovechamientos del suelo, la delimitación del centro histórico esto en los
casos donde el efecto se limite exclusivamente a sus respectivos territorios y no contraríen las
normas estructurales. En las zonas exclusivamente residenciales estas propuestas podrán referirse
a normas de paisajismo, regulaciones al tránsito vehicular y demás previsiones tendientes al
mantenimiento de la tranquilidad de la zona, siempre y cuando no se afecte el uso del espacio
público de acuerdo a las normas generales. De igual forma estas organizaciones podrán formular y
proponer planes parciales para actuaciones urbanísticas dentro de su área, de acuerdo con las
previsiones y autorizaciones del componente urbano del EOT.
Es necesario establecer mecanismos de gestión para contribuir a organizar políticamente el
territorio, como de creación, apoyo y estímulo a organismos administrativos de base (Juntas
Administradoras Locales, Juntas de Acción Comunal) y de organismos no gubernamentales, a través
de estos mecanismos se hace más eficiente las labores administrativas y se mejoran los canales de
comunicación del gobierno con la comunidad.
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3. PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD
EN LA GESTION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El éxito del Ordenamiento Territorial no puede ser responsabilidad única de las autoridades
municipales, tales como el Alcalde, Secretario de Gobierno, Secretaria de Planeación y Desarrollo,
Secretaria de los institutos Centralizados y Descentralizados del municipio y Dependencias de la
Administración pública; este desarrollo social también dependerá de la participación activa de cada
uno de los estamentos, con un interés común y de acuerdo con sus propias fortalezas y
posibilidades. Es así, como la comunidad o sociedad civil (población, gremios, sindicatos,
asociaciones, etc) deben brindar su aporte al logro de los objetivos de desarrollo.
La gestión y el grado del ordenamiento están relacionados con el liderazgo y capacidad de la
administración local para generar la participación y compromiso de la comunidad. La participación
ciudadana junto con la dirigencia política, asegurara la transparencia, retroalimentación y los
procesos de evaluación y resultados del EOT.
Para la participación de la comunidad en todas las etapas de la gestión, la administración municipal
deberá crear, diseñar, aplicar e implementar, mecanismos que divulguen permanentemente los
resultados de su gestión.
ACTORES DE LA GESTION ACTORES PLANEACION EJECUCIÓN EVALUACIÓN
Administración Local Formula el Esquema de Ordenamiento en coordinación con los Programas y Proyectos del Orden Nacional y Departamental
Formula los planes de acción, el plan de inversión y el presupuesto.
Elabora y presenta al Concejo, y a la comunidad los informes de gestión sobre la base de las metas del Ordenamiento.
Sociedad Civil Participa en la Formulación del –Ordenamiento a través de las diferentes estancias.
Participa en la identificación, formulación y ejecución de programas y proyectos.
Ejerce funciones de veedurías sobre la administración territorial.
Dirigencia Política Aprueba las estrategias y programas del Esquema
Aprueba el plan de inversión y el presupuesto
Recibe y evalúa los informes de gestión.
Fuente: Acoplado Gestión y Planificación del Desarrollo Local Escuela Superior de Administración Pública.
La participación ciudadana implica la creación y fomento de instancias donde la comunidad, directa
o a través de sus representantes, tenga voz y voto en las decisiones sobre las prioridades del
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desarrollo de los programas y proyectos del EOT, la determinación de fuentes de financiamiento
acordes con las características municipales y sus posibilidades de ingreso y su aporte en la
ejecución de obras y administración de los servicios públicos y sociales.
Para garantizar la participación comunitaria en la toma de decisiones y darle continuidad y legitimidad
al proceso del EOT, adicional a los Consejos Territoriales de Planeación, se dispondrá e
implementarán las siguientes instancias, mecanismos e instrumentos de participación y control social
e institucional para establecer una veeduría ciudadana.
Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial. No es obligatoria su creación para el caso del
municipio. El Consejo Consultivo será una instancia asesora de la Administración Municipal o distrital
en materia de ordenamiento territorial, que deberán conformar los alcaldes. Estará integrado por
funcionarios de la administración y por representantes de las organizaciones gremiales,
profesionales, ecológicos, cívicas y comunitarias vinculadas con el desarrollo urbano. Así mismo
hará parte los curadores urbanos.
Serán funciones de este Consejo, además de las previstas en el Artículo 29 de la Ley 388 de
1997 y el Artículo 31 del Decreto 879 de 1998, el seguimiento del Esquema y proponer ajustes
y revisiones cuando sea el caso.
Consejos Municipales de Planeación. Continuará siendo una instancia corporativa y representativa
de los diferentes sectores gremiales y organizaciones sociales del municipio, sus actuaciones como
ente consultor en materia de planeación estará reguladas por lo establecido en la Ley 152 de
1994, el Acuerdo reglamentario que determina su constitución y por la Ley 388 de 1997.
Veedurías Ciudadanas. Continuará siendo un mecanismo democrático de representación que le
permite a los ciudadanos o las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre el
proceso de la Gestión, frente a las autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales y
legislativas así como la convocatoria de las entidades públicas o privadas o de la prestación de un
servicio público y estará regulado por lo establecido en la Ley 134 de 1994 y la Ley 563 de
2000 que determina su constitución, procedimiento, objetivos, principios, funciones, medios y
recursos, derechos y deberes, requisitos, impedimentos y prohibiciones.
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Comité de Veeduría y Control Ciudadana. Se creara para el seguimiento de la gestión del EOT.
Estará integrado por el Personero municipal, un representante del Concejo Municipal, un
representante del Consejo Municipal de Planeación, un representante del Consejo Consultivo de
Ordenamiento, un representante del sector urbano y un representante del sector rural, dos
representantes de las asociaciones comunales, bajo la coordinación del representante de las
asociaciones comunales, y dirección del Secretario de Planeación Municipal o quien delegue el
Alcalde.
3.1 OTROS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
Para garantizar el normal desarrollo del proceso del EOT y para defensa de los intereses generales
y particulares se ejercerán los demás mecanismos constitucionales e instrumentos de participación.
Comités de Desarrollo y Control Social. Deberán constituirse de acuerdo a lo establecido en la Ley
142 de 1994 y la Constitución Política de Colombia según el Artículo 369, el Decreto 1429 de
1995. Con el objeto de organizar la participación comunitaria en la vigilancia de la Gestión y en la
fiscalización de las entidades de carácter privado, oficial o mixto, que presten los servicios públicos
domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible
por red, telefonía fija pública conmutada y telefonía local móvil en el sector rural.
Instrumentos de Planificación. El Plan de Desarrollo Municipal y el EOT son los principales
instrumentos de planificación del desarrollo municipal y se deberán formular y gestionar en
coordinación y armonía, bajo el principio de complementariedad.
Instrumentos Técnicos. La información contenida en los planos, mapas y bases de datos que hacen
parte del EOT y demás que lleguen a conformar el Sistema de Información Municipal se constituye
en el instrumento técnico para la gestión del Ordenamiento. Metodológicamente el proceso de
formulación y ajuste del Ordenamiento debe atender a los lineamientos conceptuales y
procedimientos que sobre la materia establezcan las entidades competentes, según normatividad
vigente.
Instrumentos de información municipal. Para el adecuado manejo, procesamiento y uso de la
información, se creará el sistema de información municipal compuesto por los archivos estadísticos,
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documentales y cartográficos que contengan la información de los estudios del análisis territorial.
Está será responsabilidad de la Secretaria de Planeación y Desarrollo o quien haga sus veces y de
la oficina de Proyectos, la actualización y retroalimentación del Banco de datos y Proyectos
Municipales, siendo su objetivo primordial la formulación e inscripción técnica, económica y social de
los programas y proyectos identificados en el EOT.
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4. GESTION INSTITUCIONAL
La estructura administrativa, organizativa y operativa son la base fundamental para la ejecución del
EOT, aplicando permanentemente la capacidad técnica, administrativa y de planificación, en
concordancia con los objetivos y estrategias propuestas; el EOT, define un modelo de ocupación
del territorio urbano y rural, señalando sus estructura básica y las acciones territoriales necesarias
para su adecuada organización, el deberá estar en interacción y armonía con el Plan de Desarrollo
del Municipio. El proceso de gestión y ejecución debe realizarse participativamente y estar
acompañado de un proceso de evaluación y seguimiento participativo, de tal forma que los
resultados obtenidos sean el fruto del esfuerzo de la administración municipal y la comunidad.
Las instancias de Gestión del EOT estarán en cabeza de la administración municipal, en particular
por el Alcalde Municipal, quien es su principal gestor, seguido del Secretario de Gobierno y por las
Secretarías de Despacho y jefes de dependencia, en su calidad de organismo de consulta que
asesora al ejecutivo en materia de planeación y de Ordenamiento territorial; la Secretaria de
Planeación o quien haga sus veces, como entidad coordinadora del proceso y responsable directo
de los aspectos técnicos y operativos del EOT, EL Consejo Municipal de Planeación y el Consejo
Municipal, como corporaciones administrativas que regulan el proceso de formulación y gestión del
EOT mediante su adopción normativa.
La gestión del EOT esta dada en la capacidad y el compromiso institucional municipal, compromiso
este que se genera tanto desde la formulación del EOT, al conformarse los grupos de trabajo
administrativo e institucionales, como al aplicar los canales de la planificación participativa de la
comunidad. Para esto es importante que el gobierno municipal cree no solo capacidad política, por
su convocatoria, sino de autonomía técnica y sancionatoria a través de la Oficina de Planeación y
demás dependencias del municipio, que oriente el proceso y ejecute posteriormente las decisiones
tomadas por los actores sociales. Instancias no únicamente gubernamentales, hacen parte de esta
capacidad municipal; las más significativas son el Consejo Municipal de Planeación, Comités Locales
de Prevención y Atención de Desastres, el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial, el
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Comité de Desarrollo Rural y la Asociación de Juntas de Acción Comunal, los Comités cívicos,
culturales y deportivos entre otros.
Las instituciones no gubernamentales (ONG) más importantes serían las asociaciones o gremios
privados de productores y organizaciones con fines de desarrollo rural y del medio ambiente. Las
primeras tendrán los roles que les dan su carácter mientras que las segundas ayudarán a definir los
programas gubernamentales, participar en sus ejecuciones y realizar veeduría respectiva.
Las estructuras institucionales de soporte no se refieren exclusivamente a las gubernamentales, sino
a las de la sociedad en su conjunto; el ordenamiento territorial, como política y como proceso de
planeación y ejecución, afecta los intereses de todos los actores y sectores sociales de la
población en general, encontrándose que las de un alto nivel de importancia son las acciones
institucionales que desarrolla la Secretaria de Planeación Municipal en concordancia con el Consejo
Consultivo de Ordenamiento Territorial, quién debe implementar además un sistema evaluativo del
EOT que involucre tanto la ejecución del gasto como la medición del impacto social que tendrá el
desarrollo de las estrategias, políticas, programas y proyectos contenidos en el EOT, con sus
correspondientes indicadores de gestión y logro social. La administración del EOT se refiere a la
gestión de los procesos necesarios para lograr el objetivo de llevar a cabo todas las acciones y
proyectos que permiten concretar los objetivos y metas de éste, en condiciones de eficiencia; para
el cumplimiento de este fin se debe contar con las directrices del Alcalde Municipal, el Consejo
Consultivo de Ordenamiento Territorial, el Concejo Municipal en lo pertinente, y la Secretaria de
Planeación Municipal.
En la actualidad el proceso de reestructuración y modernización administrativa deberá someterse a
una revaloración que adecue el funcionamiento de la administración pública local a los requerimientos
de la descentralización, al ajuste institucional nacional y los objetivos del desarrollo local expresado
en el Ordenamiento Territorial, con el fin de elevar el nivel técnico y funcional del municipio, a través
de la optimización de los recursos y acciones en la ejecución de proyectos y calidad del servicio,
con una visión integral que articule al sector urbano y rural, y los recursos de los sectores públicos
y privados, en un proceso permanente y continuo que permita la organización y redistribución de
funciones, la planeación de procedimientos y proyectos orientados a elevar la capacidad técnica y
de gestión.
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La disponibilidad de un Sistema de Información ágil y confiable que permita que la labor de gestión
institucional y los procesos de reestructuración y modernización administrativa se articulen, basado
en un sistema de información centralizado, integrado en red y georeferenciado, capaz de contener
información del conjunto de los sectores sociales y económicos, que genere una cultura de
proyectos. De igual forma es de suma importancia fortalecer el Banco de Datos y Proyectos
municipales o regional, que registre técnica, social y financieramente las iniciativas contempladas en
el EOT y los proyectos mixtos de los sectores y de las organizaciones comunitarias.
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5. GESTION FINANCIERA
La gestión financiera es una de las principales herramientas que permiten al gobierno municipal
consolidar el EOT, implementando sus políticas, estrategias, programas y proyectos, regular la
actividad fiscal y presupuestal. Esta debe ser parte integral del proceso de planificación,
permitiendo definir estrategias para incrementar la capacidad de recaudo del recurso, al mismo
tiempo que establece mecanismos para reducir los gastos burocráticos y maximizar la razón costo -
beneficio de los proyectos a ejecutar, utilizando eficientemente las diferentes fuentes de
financiación.
La planificación es un proceso permanente y dinámico de análisis, toma de decisiones y ajustes,
que determina la capacidad real de inversión con el fin de lograr el máximo porcentaje de ejecución
de programas y proyectos del municipio en el corto, mediano y largo plazo. Esto requiere el
desarrollo de medidas tendientes al incremento y la combinación más racional de los recursos
propios con otras fuentes de financiamiento (transferencias, regalías, recursos del crédito).
Las bases suministradas por el Ministerio de Desarrollo Económico “Herramientas de Planificación y
Gestión” así como las disposiciones de la Ley 388 de 1997 de desarrollo Territorial, permiten el
desarrollo de los instrumentos de Gestión que el municipio puede ampliar en el proceso de
ejecución del EOT. Estos instrumentos se describen a continuación.
5.1 REPARTO DE CARGAS Y BENEFICIOS
El EOT tiene como principio general el reparto equitativo de las cargas y beneficios que se deriven
del proceso de ordenamiento urbano entre los respectivos afectados, Como se establece en el
Artículo 39 de la Ley 388, las cargas correspondientes al costo de infraestructura vial principal y
redes matrices de servicios públicos se distribuirán entre los propietarios de toda el área
beneficiaria delas mismas y deberán ser recuperadas mediante tarifas, contribución de valorización,
participación en plusvalía, impuesto predial, etc., al igual que las inversiones que se ejecuten para
dotar de infraestructura a las áreas de expansión, La ley establece que la distribución equitativa de
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las cargas y beneficios se podrá realizar mediante compensaciones en dinero, intensidades de uso
en proporción a las cesiones y participación en las demás cargas o transferencias de derechos de
desarrollo y construcción, y beneficios y estímulos tributarios.
El Aprovechamiento Urbanístico. El aprovechamiento urbanístico constituye la base del cálculo del
reparto equitativo de cargas y beneficios para la delimitación y gestión de unidades de actuación,
de conformidad con los lineamientos y criterios de uso y urbanización concretado en el Esquema de
Ordenamiento municipal. El objetivo de este instrumento es separar el potencial aprovechable o
edificable de una determinada zona del tamaño o características del suelo que se va a intervenir, es
decir, busca modificar la tradicional “área neta” de un terreno por el “aprovechamiento del mismo”,
que se establece de acuerdo con el tipo de uso y la densidad permitida. El aprovechamiento
urbanístico se constituye en la base para asegurar la gestión asociada de proyectos donde sea
necesario modificar la estructura predial, mediante la utilización de reajustes de tierras o integración
inmobiliaria, al eliminar la concreción de los derechos reales sobre un determinado inmueble y
convertirlos en acciones o títulos que pueden estar localizados, una vez realizado el proyecto
urbanístico, sobre otro inmueble. El aprovechamiento urbanístico constituye un indicador que se
expresa en precio por metro cuadrados de techo edificable sobre precios por metro cuadrados de
suelo en cada una de las Unidades de Actuación Urbanística del suelo urbano o urbanizable. Para
esto se requiere calcular previamente el diseño volumétrico y la zonificación prevista por el plan
parcial para cada zona, es decir, las futuras alturas permitidas y los usos, de conformidad con los
criterios y lineamientos establecidos en el EOT y estudios requeridos armonizados con los
lineamientos locales de planeación.
La Compensación. Es el instrumento que permite a los municipios compensar a los propietarios de
los terrenos o inmuebles, definidos en los planes de ordenamiento territorial, en los planes parciales
y demás instrumentos que lo desarrollan, como áreas de conservación histórica, arquitectónica o
ambiental, con el objeto de posibilitar que los propietarios encuentren un incentivo para asegurar el
carácter de estos inmuebles en beneficio de todos los ciudadanos. Para este efecto se entiende
por conservación el tratamiento urbanístico que, por razones ambientales, históricas o
arquitectónicas, limita la transformación de la estructura física de áreas del municipio, de inmuebles
particulares, de obras públicas, y de elementos constitutivos del espacio público. La aplicación del
tratamiento de conservación de una zona, predio, o inmueble, limita los derechos de construcción y
desarrollo. Para compensar esta limitación, se crean los derechos transferibles de construcción y
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desarrollo, equivalentes a la magnitud en que se ha condicionado el desarrollo en una zona, predio
o edificación en particular, en comparación con la magnitud de desarrollo que sin esta limitación
podría obtenerse dentro del uso definido para la zona homogénea clasificada por el EOT. La
compensación es el mecanismos que permite redistribuir de manera equitativa los costos y
beneficios derivados de la aplicación del tratamiento de conservación. La compensación tendrá
lugar en aquellos casos en que por motivos de conveniencia pública se declaren como de
conservación histórica, arquitectónica o ambiental determinados inmuebles.
Esta compensación puede ser retribuida mediante la aplicación de incentivos económicos,
transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros
sistemas que se reglamenten. El valor a compensar será pagado por una sola vez por los fondos de
compensación municipal, a solicitud del propietario del inmueble en cuestión y de ello se deberá
dejar constancia en el folio de matrícula inmobiliaria del bien objeto de la compensación. Como
mecanismo para asegurar el reparto equitativo de las cargas y beneficios generados en el
ordenamiento urbano, y para garantizar el pago de compensaciones en razón de cargas urbanísticas
de conservación, la administración municipal podrá constituir fondos, los cuales podrán ser
administrados mediante encargos fiduciarios.
De igual forma puede haber compensación por obras, cuando con la construcción de una obra
pública, se lesione el patrimonio de un particular; habrá lugar a compensaciones siempre y cuando
los particulares afectados sean vecinos colindantes de la obra, soliciten al municipio su
compensación y demuestren que con ella se lesiona su patrimonio de forma permanente, en términos
que establece esta ley y su reglamento. La lesión en el patrimonio está expresada en el menor valor
de los inmuebles afectados por la construcción de la obra pública, siempre y cuando la diferencia
entre el valor del inmueble al momento de solicitar la compensación y el valor de la última
transacción inmobiliaria, previa a la realización de la obra, actualizando con el índice de precios al
consumidor para empleados, sea superior al treinta por ciento (30%). Para efectos de garantizar el
cumplimiento de las normas legales sobre compensación de las cargas del desarrollo urbano, será
requisito para la afectación de inmuebles por causa de obra pública en los términos previstos en el
artículo 37 de la Ley 9 de 1989, que la entidad pública que imponga la afectación disponga de la
apropiación presupuestal correspondiente al pago de la compensación debida a su propietario por
los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación, cuya tasación será realizada por peritos
privados inscritos en lonjas o asociaciones correspondientes. En los casos de inmuebles
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declarados como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberá garantizarse
igualmente la disponibilidad presupuestal para el pago de la compensación, de conformidad con lo
previsto en la Ley 388 de 1997.
El plazo máximo para presentar la solicitud de compensación por obra pública será de dos (2) años
contados a partir de la finalización de la obra. Para garantizar la disponibilidad de recursos
destinados a las compensaciones, los presupuestos de obra incluirán tal rubro y se colocarán en el
Fondo de Compensaciones que trata el Artículo 49 de la Ley 388 de 1997, si los hubiere creado
el municipio. Los procedimientos y recursos para solicitar compensación se regirán por los
dispuesto en el Código Contencioso Administrativo. En caso de peticiones de compensación
infundadas, temerarias o de mala fe, el peticionario será sancionado con un multa equivalente al
cuarenta por ciento (40%) de la compensación solicitada.
EL monto de la compensación podrá ser pagado en dinero, en títulos valores de derechos de
construcción y desarrollo, en pagarés de reforma urbana, o a través de descuentos del impuesto
predial, o reclasificar estos inmuebles como de estratos 1 y 2, estableciendo condiciones sobre el
manejo y ocupación de los mismos. También pueden otorgar derechos de edificación y de
desarrollo que son títulos que pueden utilizar los propietarios y otros urbanizadores para pagar el
impuesto de construcción u otros impuestos en otras zonas de la ciudad. La Autoridad Ambiental
Corporación Autónoma de Santander o quien haga sus veces puede también establecer beneficios
tributarios sobre los inmuebles localizados en las escarpas, siempre y cuando se asegure el
mantenimiento de estas zonas libre de ocupación. De esta manera, la adquisición de suelos para los
parques previstos en estas zonas se pueden diferir en el tiempo sin riesgo de deterioro.
Derechos Transferibles de Construcción y Desarrollo. Los derechos de construcción y desarrollo
son aquellos que en casos particulares y concretos regulan el aprovechamiento del suelo, el
subsuelo y el espacio aéreo de un predio, de conformidad con la licencia que concede la autoridad
competente, con sujeción a las normas urbanísticas contenidas en el EOT, establecidos en la Ley
388 de 1997 y los instrumentos que los desarrollen. Se adquieren por medio de licencias y son:
a) Derechos de urbanización, construcción o parcelación o sus modalidades, que concretan
normas generales fijadas para zonas geoeconómicas homogénea, planes parciales, o
unidades de actuación urbanística, contenidos dentro del EOT y los instrumentos que lo
desarrollen.
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b) Derechos transferibles de construcción y desarrollo que permiten trasladar el potencial de
construcción de un predio o inmueble con tratamientos de conservación urbanística a un
predio definido como receptor de los mismos dentro del EOT y los instrumentos que lo
desarrollen. Los derechos transferibles de construcción y desarrollo son emitidos por el
municipio por el municipio con la indicación de la zona geoeconómica homogénea receptora,
donde es permitida su utilización y la clase y magnitud adicional permitida. Para su emisión,
el municipio deberá realizar y publicar previamente un estudio de factibilidad que permita
establecer la demanda de ellos y su concordancia con las pautas generales de uso,
tratamiento y aprovechamiento previstas en el EOT y los instrumentos que lo desarrollen.
Los derechos transferibles de construcción y desarrollo pueden ser convertidos en títulos
valores de acuerdo con el reglamento que para el efecto defina el Gobierno Nacional, no
tienen caducidad, pueden ser acumulables, y serán libremente negociables por sus titulares
y causahabientes. Cada nueva transacción que se realice sobre un mismo derecho deberá
ser certificado por la entidad emisora.
Las zonas receptoras de derechos transferibles de construcción y desarrollo deberán estar
localizadas preferiblemente dentro de las mismas zonas geoeconómicas homogéneas donde estos
derechos se generan. Sin embargo, de acuerdo con los objetivos particulares del Esquema y los
instrumentos que lo desarrollen, podrán establecerse relaciones directas y especificaciones entre
zonas generadoras y zonas receptoras de derechos.
A solicitud de los particulares, y con el objeto de generar espacio público en áreas desarrolladas,
el municipio podrá crear áreas generadoras de derechos transferibles de construcción y desarrollo,
para ser incorporadas como elementos de espacio público al EOT o a los Planes Parciales que lo
desarrollen. Los derechos transferibles de construcción y desarrollo podrán ser otorgados
mediante el incremento en los índices de edificabilidad o potencial de desarrollo, representado en
el aumento de cualquiera de las siguientes formas de medición: de la densidad o del número de
unidades construibles, de los metros cuadrados edificables, de los índices de ocupación y
construcción.
El titular del predio o inmueble que tenga que ser compensado opte por recibir el pago de
derechos transferibles de construcción y desarrollo, el valor de éstos para el pago de la
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compensación será equivalente al 100% del monto total de la compensación, ajustándose al
reglamento que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
Como mecanismo complementario, está la posibilidad que tiene el municipio de definir las áreas o
zonas donde se localizaran las cesiones obligatorias gratuitas que se derivan del proceso de
urbanización. En desarrollo de esta competencia el EOT o los instrumentos que lo desarrollen podrá
definir el porcentaje de cesiones urbanísticas gratuitas que deberán localizar todos los
urbanizadores en las áreas que se hayan definido en el EOT, especialmente para la conformación de
parques. De esta manera cualquier particular que vaya a realizar procesos de urbanización en el
municipio podrá dejar un porcentaje de cesiones en su respectivo predio o proyecto y el otro en
los lugares definidos por el municipio, a través de la adquisición de esos suelos y su posterior
entrega al municipio a través del pago del precio equivalente en efectivo para que la administración
municipal los adquiera.
Unidades de Actuación Urbanística. Se establecen como mecanismo para la gestión más eficiente
del suelo, la aplicación del principio de reparto equitativo de los costos y beneficios del
ordenamiento y la compensación como elemento básico para la operación de dicho principio.
Las unidades de actuación son un instrumento que evita que las ciudades continúen siendo
construidas predio a predio, puesto que esta práctica tradicional imposibilita la planificación y
gestión de conjuntos más amplios de terrenos con la posibilidad de lograr el diseño, equipamientos,
infraestructuras y servicios integrales, con economías en costos de urbanización y posibilidades de
mejor calidad.
Dada la importancia de las unidades de actuación urbanística como mecanismo que garantiza, entre
otros aspectos, un uso más racional del suelo, se facilitará el desarrollo de terrenos en la medida
que se determine su gestión asociada por parte de la totalidad de propietarios con la ventaja de
que las cargas correspondientes, como son las cesiones urbanísticas, los usos menos rentables, se
repartan entre aquellos en forma equitativa.
Planes Parciales. Es el instrumento que permite profundizar, desarrollar y complementar el proceso
de planificación general planteado por el EOT y ajustar la normatividad definida, para áreas
determinadas del suelo urbano o del suelo de expansión.
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El plan parcial tiene el carácter de norma complementaria por lo que se sujetará a una normativa
específica en cuanto a usos del suelo, intensidades de ocupación y construcción, aislamientos,
empates y alturas y demás aspectos particulares necesarios para el desarrollo de las unidades de
actuación definida al interior de los planes parciales.
Serán de obligatorio cumplimiento, el desarrollo de actuaciones urbanísticas de urbanización y
construcción mediante planes parciales, las que se propongan en la totalidad de las áreas de
expansión y en las áreas definidas con el tratamiento de consolidación. Los planes parciales además
de la propuesta urbanística deberán incluir simulaciones financieras que aseguren el reparto
equitativo de las cargas y los beneficios entre los actores participantes así como los mecanismos
de financiación. Son factores determinantes a manera de procedimiento para definir y delimitar el
plan parcial.
• El sistema de Espacio Público: El plan parcial comprende la definición de los sistemas
secundarios que complementan los sistemas estructurantes del EOT, y comprenden:
Sistema víal secundario y local, tanto para el transito vehicular como peatonal, Sistema
de parques, zonas recreativas y espacios al aire libre, Sistemas de redes de servicios
públicos domiciliarios, Sistema de equipamientos.
• El Sistema del Espacio privado: Se definen las condiciones de ocupación a partir de:
Forma de las manzanas, Estructura predial, Localización de las edificaciones, Ocupación
de las edificaciones frente a la manzana, Volumetría en la totalidad del área de
intervención, Usos específicos para la totalidad del área.
5.2 INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN SOBRE LA ESTRUCTURA PREDIAL
Estos instrumentos permiten modificar e intervenir directamente sobre la morfología urbana,
estructura predial e indirectamente sobre la propiedad y su forma de tenencia, generando formas
asociativas de gestión entre los propietarios de determinado sector del suelo urbano o de
expansión.
Redefinición de la estructura predial. En la medida en que las actuaciones urbanísticas pueden ser
desarrolladas por propietarios o individuales en forma aislada, por grupos de propietarios asociados
voluntariamente, o de manera obligatoria a través de unidades de actuación urbanística,
directamente por entidades públicas o mediante formas mixtas de asociación entre el sector público
y el sector privado; es necesario redefinir en algunos casos la estructura predial para lograr una
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233
mejor configuración del terreno que conforma la unidad de actuación, o para garantizar una justa
distribución de las cargas y beneficios, según se trate de urbanización en suelo de expansión,
renovación, o redesarrollo en suelo urbano respectivamente. El instrumento que establece la Ley
388 para lograr tal redefinición es el Reajuste de Tierras o Integración inmobiliaria (artículo 45 y 46
la Ley 388, Ley 9 de 1989), y para cuyo desarrollo es necesario constituir una entidad gestora, la
cual elaborará el proyecto urbanístico correspondiente el cual formará parte del plan parcial.
Con el plan parcial se elaborará y presentará para aprobación de la autoridad de planeación
correspondiente, el proyecto de reajuste de tierras o integración de inmuebles correspondiente, el
cual deberá ser aprobado por un número plural de partícipes que representen por lo menos la mitad
más uno de la superficie comprometida en la actuación. En dicho proyecto de reajuste o de
integración se señalará las reglas para la valoración de las tierras e inmuebles aportados, las cuales
deberán tener en cuenta la reglamentación urbanística vigente antes de la delimitación de la unidad,
así como los criterios de valoración de los predios resultantes, los cuales se basarán en los usos y
densidades previstas en el plan parcial. Las restituciones se harán con los lotes de terreno
resultantes, a prorrata de los aportes, salvo cuando ello no fuere posible, caso en el cual se hará la
correspondiente compensación económica. 1
Reajustes de suelos. Es un mecanismo de gestión sobre el suelo, cuyo fin es generar
transformaciones en la estructura predial existente de un territorio, en especial para el desarrollo
de actuaciones urbanísticas en suelos de expansión o urbano con tratamiento de desarrollo, para
obtener una mejor configuración del terreno y garantizar una justa distribución de las cargas y
beneficios.
Integración inmobiliaria. Este instrumento asegura el reparto equitativo de cargas y beneficios en
actuaciones urbanísticas en suelo urbano con tratamiento de renovación urbana y desarrollo o
actualización.
1 El tramite del reajuste o la integración es la siguiente: Una vez se apruebe el proyecto de reajuste o de integración inmobiliaria, se otorgará la escritura pública de reajuste de tierras o integración inmobiliaria, en la cual se indicará cada uno de los partícipes de la actuación sobre los terrenos e inmuebles aportados y su englobe. A continuación se señalaran las cesiones urbanísticas gratuitas y el nuevo loteo, de conformidad con el proyecto de urbanización, y finalmente se describirán las restituciones de los aportes en nuevos lotes, señalando su valor y la correspondencia con el predio aportado. Esta escritura pública será registrada en el folio de matricula inmobiliaria de cada uno de los predios e inmuebles aportados, los cuales se subrogarán, con plena eficacia real, en los predios inmuebles restituidos. Los lotes adjudicados quedarán afectados al cumplimiento de las cargas y al pago de los gastos de urbanización correspondientes al desarrollo de la unidad de actuación. Una vez recibidas las obras de urbanización correspondiente, la edificación de los lotes adjudicados podrá ser adelantada en forma independiente por su s propietarios, previa la obtención de la licencia de construcción respectiva.
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234
Cooperación entre partícipes. Este instrumentos es utilizado para el reparto de cargas y
beneficios en el desarrollo de actuaciones urbanísticas que no requieran de una nueva configuración
predial de superficie y las cargas y beneficios de su desarrollo puedan ser repartidas en forma
equitativa entre sus propietarios, garantizando la cesión de terrenos y el costo de las obras de
urbanización correspondientes.
5.3 ADQUISICION DEL SUELO DE INERTERVENCION JURÍDICA
Uno de los instrumentos fundamentales para poder ordenar el territorio e inducir procesos de
renovación y desarrollo a la vez garantizar un continuo y regulado crecimiento urbano de la ciudad,
es el de identificación y declaratoria de áreas de utilidad pública o interés social. Para tal efecto la
Ley 388 modifica el articulo 10 de la Ley 9 de 1989 y establece que para efectos de decretar la
expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad
pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines: ejecución
de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de salud, educación,
recreación, seguridad ciudadana, centros de acopio, desarrollo de proyectos de vivienda de interés
social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a
las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la
reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo, ejecución de
programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos, ejecución
de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos
domiciliarios; ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de
transporte masivo; ejecución de proyectos de ornato, turismo y deportes; funcionamiento de las
sedes administrativas de las entidades públicas con excepción de las empresas industriales y
comerciales del Estado y las de las sociedades de economía mixta siempre y cuando su localización
y la consideración de utilidad pública estén determinados en el EOT o en los instrumentos que los
desarrollen, preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional y local,
incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico, constitución de zonas de reserva para
la expansión futura, constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los
recursos hídricos, ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios, ejecución
de proyectos de urbanización , redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de
unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras; integración inmobiliaria,
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235
cooperación o los demás sistemas previstos en la Ley 388 de 1997, el traslado de poblaciones
por riesgos físicos inminentes.
Para que un bien o inmueble pueda ser expropiado es necesario que sea considerado como de
utilidad pública y de interés social, y en el caso de expropiación por vía administrativa, que tenga el
motivo de urgencia la cual debe ser declarada por la instancia o autoridad competente, según lo
determine el Concejo Municipal, mediante acuerdo, declaratoria que debe estar basada en los
criterios: Precaver la elevación excesiva de los precios de los inmuebles, carácter inaplazable de
soluciones, consecuencias lesivas para la comunidad que se producirán por la excesiva dilación de
las actividades de ejecución del plan, programa, proyecto u obra prioridad otorgada a las
actividades que requieren la utilización del sistema expropiatorio en los planes y programas del EOT.
En la medida en que sea necesario la declaración previa de utilidad pública y de interés social, del
carácter de no urgencia quedan excluidos los motivos de ejecución de proyectos de ornato,
turismo, y deportes, funcionamiento de sedes administrativas de las entidades públicas, con
excepción de las empresas industriales y comerciales del estado y las de las sociedades de
economía mixta, siempre y cuando su localización y la consideración de utilidad pública estén
claramente determinados en el EOT o en los instrumentos que los desarrollen, constitución de zonas
de reserva para la expansión futura.
En los casos de unidades de actuación de desarrollo prioritario, si en un plazo de seis meses
contados a partir de la delimitación de la unidad de actuación no se hubiere producido el proceso
de enajenación voluntaria, la administración podrá optar por la expropiación por vía administrativa de
los inmuebles correspondientes. En todo caso, los inmuebles expropiados podrán formar parte de
la asociación gestora de la actuación y los recursos para su adquisición podrán provenir de está.
(Artículo 44, 64 y 65 Ley 388 de 1987).
Habrá lugar a la iniciación del proceso de enajenación forzosa en subasta pública, por incumplimiento
de la función social de la propiedad sobre los terrenos localizados en suelo de expansión, de
propiedad pública o privada, declarados como de desarrollo prioritario, que no se urbanicen dentro
de los 3 años siguientes a su declaratoria, los terrenos urbanizables no urbanizados localizados en
suelo urbano, de propiedad pública o privado, declarados como de desarrollo prioritario, que no se
urbanicen dentro de los 2 años siguientes a su declaratoria, los terrenos o inmuebles urbanizados
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236
sin construir, localizados en suelo urbano, de propiedad pública o privada, declarados como de
construcción prioritaria, que no se construyan dentro los dos años siguientes a su declaratoria. Lo
anterior sin perjuicio de que tales inmuebles puedan ser objeto de los procesos de enajenación
voluntaria y expropiación de que trata la Ley 388 de 1997.
Corresponde al Alcalde, mediante resolución motivada, ordenar la enajenación forzosa de los
inmuebles que no cumplan su función social y en dicha resolución se especificara el uso o destino
que deba darse al inmueble en lo sucesivo, de conformidad con lo establecido en el EOT y normas y
urbanísticas que lo desarrollen.
Si es necesario afectar la estructura predial actual, para ejecutar los planteamientos contenidos en
las unidades de actuación urbanística o implementar planes parciales, la Ley establece los
instrumentos de la enajenación voluntaria, expropiación judicial y expropiación por vía administrativa
para tales efectos.
Enajenación Voluntaria. El desarrollo de las unidades de actuación implica la gestión asociada de los
propietarios de los predios que conforman su superficie, mediante sistemas de reajuste de tierras o
integración inmobiliaria o cooperación, según lo determine el correspondiente plan parcial. La
ejecución de la unidad de actuación se iniciara una vez se definan las bases para la actuación,
mediante el voto favorable de los propietarios que representan 51% del área comprometida. Los
inmuebles de los propietarios renuentes serán objeto de los procesos de enajenación voluntaria
(artículo 61 de la Ley 388 se introducen modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria,
regulado porla Ley 9 de 1989) y por expropiación por parte de la entidad municipal competente
(artículo 9, 10, 11Ley 9 de 1989 – artículo 59 Ley 388 de 1997), quienes entrarán a formar
parte de la asociación gestora de la actuación, sin perjuicio de que puedan transferir tales derechos
a la misma (Artículo 44 Ley 388)
El municipio deberá comunicar mediante oficio a los propietarios y poseedores su oferta de compra,
que contiene la destinación que le dará al inmueble, el precio fijado con base al avalúo realizado por
el IGAC o peritos privados y la forma de pago propuesta. El propietario tiene 30 días hábiles para
aceptar la oferta de compra, mediante la firma de una promesa de compraventa. Los recursos para
el pago de los inmuebles adquiridos por el municipio pueden provenir del presupuesto, o de un
tercero que puede ser privado o público, con quién vaya a desarrollar el proyecto. Es decir,
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237
pueden concurrir recursos de un particular o de la Autoridad ambiental, de las empresas de
servicios públicos, de los fondos municipales de vivienda entre otros.
Expropiación Forzosa (Judicial y por vía administrativa). Es el procedimiento judicial mediante el cual,
el municipio puede adquirir los inmuebles, declarados de utilidad pública o interés social sobre los
cuales no se llega a un acuerdo en el proceso de enajenación voluntaria. Una vez cumplido los 30
días hábiles, contados desde la notificación de la oferta de compra, sin llegar a suscribirse la
promesa de compraventa, es deber del municipio solicitarle ante un juez civil, que se inicie el
proceso de expropiación, para lo cual es necesario realizar una oferta de compra tendiente a tener
un acuerdo de enajenación voluntaria, precio de la indemnización y condiciones de pago (artículo
66, 67 Ley 388/97). Igualmente en el mismo oficio se puede solicitar la entrega anticipada del
inmueble, siempre y cuando haya consignado el 51% del precio establecido en el avalúo practicado
para el proceso de enajenación voluntaria. El juez civil debe expedir la resolución de expropiación y
realizar la notificación al propietario quién tiene solo el recurso de reposición. En la sentencia de
expropiación que dicta el juez se define el precio del inmueble, incluyendo las indemnizaciones sobre
lucro cesante y daño emergente a que hubiere lugar. El proceso de expropiación puede terminar
sise vende el inmueble por el precio fijado mediante avalúo actualizado según el índice de costos de
la construcción de vivienda de ingresos medio, elaborado por el DANE.
El proceso judicial sobre el acto administrativo lo resuelve el Contencioso Administrativo, es decir,
el Tribunal del Departamento y en segunda instancia el Consejo de Estado.
El pago de los inmuebles adquiridos mediante este procedimiento se hará a plazos, siempre y
cuando el precio del inmueble no sea inferior a doscientos salarios mínimos mensuales legales
vigentes, cuyo pago será de contado. De acuerdo con el precio del inmueble se paga entre el
20% y el 40% en efectivo y el saldo se paga en cuotas anuales (entre 6 y 8) a través de emisión
de pagarés de reforma urbana. La tasa de interés a aplicar a los pagarés corresponde al 80% del
incremento porcentual del IPC de los 6 meses anteriores a cada vencimiento. Lo anterior permite
concluir que en el evento en el cual el propietario no llegue a un acuerdo en la etapa de enajenación
voluntaria, el municipio puede emitir pagarés de reforma urbana y financiar la adquisición durante el
plazo establecido por la Ley 9 de 1989 según el precio de los inmuebles. De otra parte, los
recursos para el pago de los inmuebles adquiridos por el municipio mediante expropiación judicial
pueden provenir de su presupuesto (actual o futuro), o de un tercero que puede ser privado o
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238
público, con quien vaya a desarrollar el proyecto. Es decir, pueden concurrir recursos de un
particular, de la Autoridad Ambiental competente, de las empresas de servicios públicos, de los
fondos municipales de vivienda, entre otros.
La resolución que ordene la enajenación forzosa se notificará de conformidad con lo establecido en
el Código Contencioso Administrativo y contra dicha resolución sólo procederá, por la vía
gubernativa, el recurso de reposición, que deberá interponerse dentro de los 15 días siguientes a
la fecha de la notificación. Transcurrido el término de dos meses, contados a partir de la fecha de
la interposición del recurso de reposición contra esta resolución sin que se hubiere resuelto dicho
recurso, éste se entenderá negado y la autoridad competente no podrá resolverlo, sin perjuicio de
las sanciones disciplinarias y judiciales a que hubiere lugar. Una vez en firme el acto administrativo
que ordena la enajenación forzosa se inscribirá en el folio de matrícula inmobiliaria de los terrenos e
inmuebles correspondientes, inmuebles que quedarán fuera del comercio a partir de la fecha de
inscripción y mientras subsista ninguna autoridad podrá otorgar licencias urbanísticas. La situación
de enajenación forzosa se consignará en los certificados de libertad y tradición de los inmuebles
objeto de dicho proceso. (artículo 62 Ley 388, Ley 9 de 1989)
Una vez se produzca la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, corresponderá a la
administración municipal, dentro de los 3 meses siguientes, someter los terrenos e inmuebles
respectivos a enajenación forzosa mediante el procedimiento de pública subasta, cuya convocatoria
incluirá por lo menos los siguientes aspectos: La determinación del plazo para la urbanización o
edificación, según el caso, el cual no podrá ser superior al previsto en la Ley 388 de 1997 para el
propietario inicial. La especificación de que el terreno objeto de la transacción tiene la declaratoria
de desarrollo o construcción prioritaria. El precio de base de la enajenación, que no podrá ser
inferior al 70% del avalúo comercial del inmueble definido por peritos inscritos en la lonja de
propiedad raíz y otras entidades especializada. Si en la subasta convocada al efecto no se
presentaren posturas admisibles, se citará para una segunda subasta, en la cual será postura
admisibles, el que iguale el 70% del avalúo catastral. Si en la segunda subasta no se presentaran
ofertas admisibles, el municipio o distrito iniciará los trámites de la expropiación administrativa de
los correspondientes inmuebles, cuyo precio indemnizado será igual al 70% de dicho avalúo
catastral, pagado en los términos previstos en el artículo 67 de la Ley 388 (artículos 44,52,54,
Ley 388/97).
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239
5.4 INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN FINANCIERA
Son los mecanismos que posibilitan la recuperación de cargas urbanísticas, del mayor valor
generado a ciertos bienes inmuebles por acciones urbanísticas, que compensan las desigualdades
generadas por los procesos de planificación, permitiendo ampliar las fuentes de financiación del
desarrollo urbano.
La Participación en la Plusvalía. Basada en el artículo 82 de la Constitución Política Nacional y bajo
la consideración que las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo
urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades
públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones, la Ley 388 de 1997, definió y
reglamentó el instrumento de la Plusvalía y estableció que fuera el Honorable Concejo Municipal,
quien estableciera, mediante Acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la
participación en la plusvalía en sus respectivos territorios y la tasa de participación que se imputará
a la plusvalía generada, la cual podrá oscilar entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro
cuadrado. Entre distintas zonas la tasa de participación podrá varia dentro del rango del 30 y
50%, tomando en consideración sus calidades urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de
los hogares propietarios de los inmuebles. Cuando sobre un mismo inmueble se produzca
simultáneamente dos o más hechos generadores en razón de las decisiones administrativas, en el
cálculo del mayor valor por metro cuadrado se tendrán en cuenta los valores acumulados, cuando a
ello hubiere lugar. En razón de que el pago de la participación en la plusvalía al municipio o distrito
se hace exigible en oportunidad posterior, de acuerdo con lo determinado por el artículo 83 de la
Ley 388 de 1997, el monto de la participación correspondiente a cada predio se ajustará de
acuerdo con la variación de índices de precios al consumidor, a partir del momento en que quede en
firme el acto de liquidación de la participación.
Como hechos generadores de plusvalía se definieron la incorporación de suelo rural a suelo de
expansión urbana cuando se incorpore suelo rural al de expansión urbana, el efecto plusvalía se
estimará de acuerdo al siguiente procedimiento: Se establecerá el precio comercial de los terrenos
en cada una de las zonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la
acción urbanística generadora de la plusvalía. Esta determinación se hará una vez se expida el acto
administrativo que define la nueva clasificación del suelo correspondiente. Una vez se apruebe el
plan parcial o las normas especificas de las zonas beneficiarias, mediante las cuales se asignen
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240
usos, intensidades y zonificación, se determinará el nuevo precio comercial de los terrenos
comprendidos en las correspondientes zonas, como equivalente al precio por metro cuadrado de
terrenos con características similares de zonificación, uso intensidad de uso y localización. Este
precio se denominará nuevo precio de referencia. El mayor valor generado por metro cuadro se
estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la
acción urbanística. El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor
valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la
plusvalía. Este mismo procedimiento se aplicará para el evento de calificación de parte del suelo
rural como suburbano.
La consideración de parte del suelo rural como suburbano, el establecimiento o modificación del
régimen o la zonificación de usos del suelo. Cuando se autorice el cambio de uso a uno más
rentable, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento: Se establecerá
el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas beneficiarias, con características
geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. Se
determinará el nuevo precio comercial que se utilizará en cuanto base del cálculo del efecto plusvalía
en cada una de las zonas consideradas, como equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos
con características similares de uso y localización. Este precio se denominará nuevo precio de
referencia. El mayor valor generado por metros cuadrados se estimará como la diferencia entre el
nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística. El efecto total de
plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por
el total de la superficie del predio objeto de la participación en la plusvalía. (Artículo 76 Ley
388/97)
La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevado el índice de
ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez; en la media que se destine el inmueble a un
uso más rentable, o se incremente el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área
edificada. Cuando se autorice un mayor aprovechamiento del suelo, el efecto plusvalía se estimará
de acuerdo con el siguiente procedimiento: Se determinará el precio comercial por metro cuadrado
de los inmuebles en cada una de las zonas beneficiarias, con características geoeconómicas
homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. En lo sucesivo este precio
servirá como precio de referencia por metro cuadrado. El número total de metros cuadrados que
se emitirán como objeto del efecto plusvalía será, para el caso de cada predio individual, igual al
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241
área potencial adicional de edificación autorizada. Por potencial de edificación, se entenderá la
cantidad de metros cuadrados de edificación que la nueva norma permite en la respectiva
localización, como la diferencia en el aprovechamiento del suelo, antes y después de la acción
generadora. El monto total del mayor valor será igual al potencial adicional de edificación de cada
predio individual multiplicado por el precio de referencia, y el efecto plusvalía por metro cuadrado
será equivalente al producto de la división del monto total por el área del predio objeto de la
participación en la plusvalía. (artículo 77 Ley 388 de 1197)
Los artículos 80,81,82,83,84 y 85 de la Ley 388 de 1997 establecen el procedimiento para el
cálculo de la plusvalía, la forma de liquidación, la revisión, la exigibilidad, la forma de pago y la
destinación de los recursos que se obtengan mediante este instrumento, que deben orientarse
fundamentalmente a compra de predios o inmuebles para desarrollar planes o proyectos de vivienda
de interés social; construcción o mejoramiento de infraestructura vial, de servicios públicos
domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales para la adecuación de asentamientos
urbanos en condiciones de desarrollo incompleto o inadecuado; ejecución de proyectos y obras de
recreación, parques y zonas verdes y expansión y recuperación de los centros y equipamientos que
conforman la red del espacio público urbano, financiamiento de infraestructura vial y de sistemas de
transporte masivo de interés general; actuaciones urbanísticas en programas de renovación urbana y
otros proyectos que se desarrollen a través de unidades de actuación urbanística; pago de precio
o indemnizaciones por acciones de adquisición voluntaria o expropiación de inmuebles, para
programas de renovación urbana, fomento de la creación cultural y al mantenimiento al patrimonio
cultural del municipio o distrito mediante la mejora, adecuación o restauración de bienes inmuebles
catalogados como patrimonio cultural, especialmente en las zonas de la ciudad declaradas como de
desarrollo incompleto o inadecuado.
También existe plusvalía por ejecución de obras públicas previstas en el EOT o en los planes
parciales o en los instrumentos que los desarrollen, y no se haya utilizado para su financiación la
contribución de valorización, y que se traduzca en un mayor valor de los predios en razón de tales
obras, y liquidar la participación que corresponde al municipio. En este caso el efecto de plusvalía
se calculará antes, durantes o después de concluidas las obras, sin que constituya límite el costo
estimado o real de la ejecución de las obras. Para este efecto, la administración, mediante acto
que no podrá producirse después de 6 meses de concluidas las obras, determinará el valor
promedio de la plusvalía estimada que se produjo por metro cuadrado y definirá las exclusiones a
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242
que haya lugar, de conformidad con lo previsto en la Ley 388 de 1997 y en lo posible se aplicarán
las disposiciones de liquidación, revisión y valor y será exigible tal y como está prescrito en la Ley,
lo mismo que sus formas de pago.
Pagares y Bonos de Reforma Urbana. Son títulos, libremente negociables, denominados en
moneda nacional, que pueden ser emitidos por las entidades públicas (ya sean estas de carácter
nacional, departamental, metropolitano, o municipal) para financiar las obras y proyectos urbanísticos
que desarrollen y para pagar el precio de adquisición o el valor de la indemnización de inmuebles
adquiridos por ellas mediante los procedimientos de enajenación voluntaria y expropiación judicial.
Las mismas entidades mencionadas en el instrumento anterior también tendrá la posibilidad de emitir
otra clase de títulos de deuda pública denominados Bonos de Reforma Urbana, para financiar los
proyectos de desarrollo urbano previsto en el EOT.
Contribución de valorización. La contribución de valorización es un instrumento tradicional de
financiación de las obras públicas que realiza los municipios. Tiene por objeto recaudar el valor de la
inversión, cobrando a los beneficiarios de la obra pública a los cuales se le incrementa el período de
sus inmuebles por el valor agregado que genera el Estado.
5.5 OTROS MECANISMOS E INSTRUMENTOS DE GESTION Y FINANCIACION DEL EOT
Existen otros mecanismos que están asociados al conjunto de planes, programas y proyectos
establecidos en el EOT y en cuya gestión y búsqueda de financiación debe estar comprometida la
administración municipal y las organizaciones de base del municipio.
Fuentes de Financiación del Plan víal municipal. Departamento, INVIAS, Fondo Nacional de Regalías,
Fondo de Cofinanciación para la infraestructura urbana (FCIU), Fondo para la Confinación de vías para
la valorización, Sobretasa combustible automotor, Asociación de Municipios Comuneros, Fondo de
Solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos, Fondo de inversión para la PAZ, Tasas y
recursos propios, en los cuales se incluyen tanto aquellos que puedan provenir del presupuesto
municipal, como aquellos que se obtengan de la aplicación de los mecanismos de la Ley 388 de
1997.
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243
Fuentes de Financiación del Plan de Saneamiento básico urbano y rural. CAS, Empresa privada,
Ministerio del Medio Ambiente, Fondo Nacional de Regalías, Departamento, Transferencias del
Sector Eléctrico, INURBE, Secretaria de Salud Departamental y municipal, Oficina de Saneamiento
Básico Local, Recursos propios.
Fuentes de financiación del Programa de Protección del recurso hídrico. CAS, Ministerio del Medio
Ambiente, Fondo Nacional de Regalías, Departamento, Transferencias del sector eléctrico,
Certificado de incentivo forestal (CIF), Fondos municipales (tasas, derechos, indemnización y
multas), Recursos propios.
Fuentes de financiación del Plan de Equipamientos y Espacio Público. Departamento, FCIU,
Valorización, Fondo de inversión urbana, Ministerio de Cultura, FINDETER , Fondo Nacional Regalías,
FIS (Fondo de Inversión Social). Recursos propios.
Fuentes de financiación del Programa de Atención y prevención de Desastres. Oficina Saneamiento
Local, Oficina Nacional Atención y Prevención de Desastres (ONAD), CAS, Recursos propios a
través del Comité Local de Atención y Prevención de Desastres.
Fuentes de Financiación del Plan de Servicios Públicos domiciliarios. Departamento, Fondo de
Inversión Urbana (FIU), Fondo de Solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos,
valorización, Ministerio de Cultura, Fondo de confinanciación para la infraestructura (FCIU), INURBE,
FINDETER, Fondo de Regalías, FIS, Recursos Propios.
Fuentes de Financiación del Plan de Vivienda. Departamento, Recursos propios, FIU, FCIU, INURBE,
Secretaria de Salud Departamental, Nacional, Oficina de Prevención y Atención de Desastres, Cajas
de Compensación Familiar, Fondo de Regalías, Fondo Nacional del Ahorro.
Fuentes de Financiación del Programa de Protección de Ecosistemas estratégicos. Ministerio del
Medio Ambiente, CAS, Fondo Nacional de Regalías, Departamento, Transferencias eléctrico,
Recursos propios.
El Impuesto Predial Unificado. Este impuesto forma parte de los recursos propios y es el resultado
de la fusión del impuesto predial, el impuesto de parques, arborización, el impuesto de
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estratificación socioeconómico, la sobretasa catastral, fue establecido por la Ley 44 de 1990 con
el fin de simplificar el cobro tributario de los impuestos sobre propiedad del inmueble.
El hecho generador de este impuesto es la propiedad de inmuebles ubicados tanto en el perímetro
urbano como rural del municipio, por tanto el sujeto pasivo es el propietario del bien. Con este
recurso es posible apalancar inversión directa para lo cual es necesario realizar su estudio y
vinculación con el código de rentas actualmente en proceso de actualización en el municipio.
Sobretasa de la Gasolina. Este es un impuesto que pueden recaudar los municipios y distritos cuya
recaudación está autorizada por la Ley 105 de 1995 del transporte. La sobretasa a la gasolina se
causa al momento de la venta de la gasolina al consumidor por parte de los distribuidores
minoristas quienes son los responsables de la liquidación, declaración y pago de la misma, de
acuerdo con las condiciones que establezca el municipio al respecto.
Los ingresos por concepto de esta sobretasa, para el caso del municipio pueden ser utilizados en el
financiamiento de proyectos viales previstos a nivel intramunicipal, los de articulación del municipio a
nivel subregional, adicionalmente se incluye lo relacionado con la construcción, mantenimiento y
rehabilitación de las vías identificadas para la consolidación de la malla víal urbana.
Las Transferencias de la Nación. Los recursos recibidos de la nación por concepto de la
participación en los ingresos corrientes cuya utilización está reglamentada en la Ley 60 de 1993, lo
que se constituye en la principal fuente de ingresos del municipio para la financiación de la
inversión y del funcionamiento.
Recursos del Crédito. Los recursos del crédito se constituyen en una fuente importante de
recursos con que puede contar el municipio para financiar los proyectos del EOT.
La utilización de estos recursos debe ser planeado muy responsablemente siguiendo los
lineamientos establecidos en el Decreto 2626 de 1994 relacionados con la capacidad máxima de
endeudamiento que puede tener una entidad territorial es aquella en que el servicio de la deuda no
supere el 30% de los ingresos corrientes, incluido los provenientes por concepto de las
transferencias de ingresos corrientes de la Nación, caso contrario deberá solicitarse permiso al
Ministerio de Hacienda; adicionalmente la Superintendencia estableció que las entidades financieras
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deberán constatar que el saldo del endeudamiento de la entidad territorial incluido el valor del
nuevo crédito que se otorga, no sobrepase el 80% de los ingresos corrientes.
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6. INSTRUMENTOS PARA LA INVERSIÓN PRIVADA
EN EL SECTOR RURAL – AMBIENTAL
Incentivos Económicos. El municipio en coordinación con la Autoridad Ambiental competente
Corporación Autónoma de Santander CAS, deberá impulsar la aplicación de incentivos económicos
para la revegetalización y/o reforestación de suelos degradados en áreas de importancia ambiental e
interés público localizado en predios de particulares, que hagan atractiva y compensatoria una
actitud de manejo sostenible (descuentos exenciones en el impuesto predial entre otros).
El municipio deberá gestionar la adopción de incentivos que promuevan y estimulen los usos
agropecuarios con carácter sostenible en el suelo rural a los productores, y de estímulos por el uso
adecuado de la tierra. De igual forma el municipio deberá propiciar mecanismos para concertar y
programar inversiones con la Corporación Autónoma Regional de Santander, con fundamento en el
Artículo 44 de la Ley 99 de 1993 las “Corporaciones destinarán recursos para la ejecución de
proyectos y programas de protección o restauración del medio ambiente y los recursos renovables,
de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción, para la
ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se seguirán las reglas especiales sobre
planificación.
Incentivos a la Capitalización Rural (ICR). Desarrollado para el estímulo de la competitividad
agropecuaria. Aplicable para áreas tales como la adecuación de tierras, la comercialización, la
mecanización, la modernización del aparato productivo, la adquisición de insumos, y la transferencia
de tecnología.
Para la Gestión y asignación del ICR, deberá tenerse en cuenta que su distribución refleja las
posibilidades que ofrecen productos con capacidad de competitividad a nivel regional, nacional e
internacional.
Certificado de Incentivo Forestal. Estos están contemplados para las áreas de protección de
acuíferos y zonas de recarga hídrica, lo mismo que para las zonas de recuperación forestal los
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cuales requieren para su aplicación de la asesoría de la Unidad de Asistencia Técnica Municipal
UMATA.
Instrumentos de Políticas Sectoriales.
a) Incentivo vía crédito. La política crediticia agropecuaria del Gobierno Nacional busca
incentivar la inversión rural con recursos provenientes del el Plan Colombia para proyectos
productivos participativos rurales y promoción de la sostenibilidad ambiental del Fondo de Inversión,
para la cual el sistema financiero nacional con el apoyo de FINAGRO, fundamentan el logro de dichos
propósitos. Así como las líneas de crédito para proyectos productivos, competitivo en cultivos, a
través del Banco Agrario con las nuevas políticas de mejores servicios financieros rurales, ampliación
de la cobertura y acceso especialmente de los pequeños productores.
b) El Fondo Agropecuario de Garantías.
c) Seguro Agropecuario al Financiamiento rural. Por operación del mercado de capital, de la
bolsa agropecuaria.
d) Ciencias y tecnología. Como política estatal estará articulada al plan de desarrollo
municipal, buscando como objetivo la aplicación de tecnologías que permitan la satisfacción de las
necesidades básicas y el logro de la competitividad del aparato productivo. Las actividades
científicas y tecnológicas son multisectoriales y por lo tanto involucran a todos los niveles de la
población.
e) Comercio exterior. Esta dirigida a promover la producción y el desarrollo de productos que
permitan su comercialización nacional e internacional.
f) Reforma Agraria. A través del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino.
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Título 7. Seguimiento y Evaluación
El artículo 344 de la Constitución Política de Colombia establece que los organismos
departamentales de planeación harán la evaluación de gestión y resultados sobre los programas y
proyectos de desarrollo e inversión de los Departamentos y Municipio, y participarán en la
preparación de los presupuestos en los términos que señale la Ley. El artículo 28 de la Ley 388
de 1997 define que las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su
aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con
cambios significativos en las previsiones sobre población urbana. El artículo 27 del decreto 879
de 1998 establece que la etapa de evaluación y seguimiento se desarrollará de manera permanente
a lo largo de la vigencia del EOT con la participación de todas las partes interesadas y en especial
el Consejo de Planeación Territorial o el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial.
2En esta etapa juegan papel importante la participación, tanto en su realización como en la vigilancia
y control del mismo. Para esto se deben establecer mecanismos de participación e implementar las
veedurías que legitimen el proceso y garanticen su continuidad y cabal cumplimiento. Con ello la
ciudadanía posee control del funcionamiento del Estado y del gasto público.
EL sistema de seguimiento y evaluación del EOT es indispensable, para asegurar el logro de las
metas y medir los resultados de la acción en función del desarrollo alcanzado. Este debe ser
claramente establecido en la Oficina de Planeación Municipal, mediante mecanismos de control que
harán que el sistema de planificación pase a ser de alta responsabilidad.
2 Guía metodológica para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal. Instituto Geográfico Agustín Codazzi
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1. INSTRUMENTOS DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
Estos tienen como objetivo medir los resultados, en este deberán participar los actores sociales
comprometidos.
1.1 EXPEDIENTE MUNICIPAL3.
El expediente municipal es un sistema de información urbano que sustenta el diagnóstico y la
definición de políticas, así como la formulación de planes, programas y proyectos de ordenamiento
espacial del territorio por parte de los diferentes niveles territoriales.
Se deberá constituir e implementar en 6 meses después del momento de la aprobación del EOT,
este instrumento de modernización de la gestión, que permitirá optimizar los recursos y evaluar el
impacto de las intervenciones y decisiones del EOT. De igual forma servirá de herramienta de
planificación que registre de manera permanente y mediante indicadores, el comportamiento de las
dinámicas territoriales y de las acciones y procesos que inciden sobre ellas.
Este recopilara la información estadística y la cartográfica básica y temática del territorio y
contendrá un inventario de los estudios, investigaciones y consultorías adelantadas.
El artículo 112 de la Ley 388 de 1997 exige que los municipios y distritos organicen un
expediente conformado por documentos, planos e información georeferenciada, acerca de su
organización territorial y urbana.
El expediente municipal no debe ser simplemente la recopilación de la información estadística y la
cartografía básica y temática del territorio ni un inventario de estudios, investigaciones y
consultorías; el expediente municipal se convierte en una herramienta de planificación dinámica para
la administración municipal y los distintos agentes del desarrollo del territorio.
3 Documento Gestión del Plan de Ordenamiento territorial Ministerio de Desarrollo Económico.
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250
El expediente mantiene la memoria histórica del municipio, se actualiza el diagnóstico y se lleva a
cabo el monitoreo y evaluación del EOT.
“El expediente municipal debe ser la “Memoria histórica viva y permanente del municipio”
Los componentes principales del expediente son:
El archivo técnico. Harán parte de este archivo la documentación e información relativa al EOT y el
desarrollo territorial del municipio: Cartografía, estudios técnicos, normatividad, información
estadística e histórica, etc.
El sistema de seguimiento a los proyectos. Comprenden los indicadores de gestión de los
proyectos del programa de ejecución así como de la aplicación de los mecanismos organizativos y
técnicos para obtenerlos.
El sistema de información de impacto y logro de objetivos. Este permitirá la evaluación del avance y
desarrollo territorial, los logros en la construcción del Modelo Territorial, el cumplimiento de su
objetivos de corto, mediano y largo plazo. En este sistema juegan papel importante los
indicadores de Equidad, competitividad, sostenibilidad y gobernabilidad.
Indicadores en el Expediente Municipal. Estos permitirán realizar un monitoreo a la implementación
de las decisiones de planificación y medir tanto la eficacia y la eficiencia en los proyectos, como los
efectos y el impacto de los mismos, de igual forma permitirán:
• Cuantificar y calificar el cumplimiento de los objetivos y metas del EOT.
• Medir el impacto de las acciones e intervenciones territoriales en el mejoramiento de la
calidad de vida de los ciudadanos y en la solución de los problemas detectados en el
Diagnóstico.
• Comparar periódicamente el avance en el desarrollo urbanístico de las distintas zonas
identificadas, que sustentan el modelo territorial propuesto.
• Evaluar el avance de los proyectos estratégicos y la participación de entidades públicas
y privadas vinculadas.
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• Evaluar el desarrollo institucional de las entidades públicas municipales y su participación
en las tareas definidas en el EOT.
• Definir los factores críticos para la gestión.
• Medir los efectos negativos generados por las decisiones adoptadas en el EOT.
• Medir los cambios generados antes, durante y después de las intervenciones del EOT.
Indicador de Impacto. Con este indicador se medirá el cambio en las características del
territorio y los beneficios para la población. Estará relacionado con los logros a corto,
mediano y largo plazo.
Indicadores de Efecto. Se medirán el logro paulatino de los objetivos y metas planteadas
en el Modelo Territorial, las estrategias de gestión y las acciones territoriales.
Indicadores de Gestión. Permitirán evaluar la forma como se ejecutan los programas y
proyectos, en términos del avance de las actividades, la ejecución de recursos, los
resultados y los productos obtenidos.
• Indicadores de Recursos. Informarán sobre la asignación y ejecución de los
recursos destinados a los proyectos del programa de ejecución.
• Indicadores de procesos. Determinan el tipo de participación de los actores
sociales en el proceso de implementación y ejecución de las actividades
previstas en cada programa del EOT.
• Indicadores de Eficacia y Eficiencia. El seguimiento se realizara con el objeto
de tener un control en el cumplimiento de las decisiones tomadas en el EOT,
éste se realiza por parte de la sociedad civil, para lo cual se deben conformar y
capacitar comités de veedores, que permitan estar en continuo seguimiento
con las acciones que deben realizar los ejecutores del EOT.