Tomo 3 - Cámara de...

Tomo 3

LIBRO UEC T3_301116.indd 1 30/11/16 01:49 p.m.

Fiscalizacin, Transparencia y Rendicin de cuentas. Tomo 3

Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la FederacinLXIII Legislatura. Cmara de Diputados del H. Congreso de la UninAv. Congreso de la Unin 66, Edificio F piso 2Col. El Parque, Delegacin Venustiano CarranzaC.P. 15960, Mxico, Distrito Federal

ISBN: 978-607-8501-04-5

Diseo de portada e interiores:D3 Ediciones SA de CV/ Josu Garca de la Fuente,Ana Karina Mendoza Cervantes

Cuidado de la edicin:Leonardo Bolaos CrdenasNancy Monroy Avila

Primera edicin Tomo 1, 2014Primera edicin Tomo 2, 2015Primera edicin Tomo 3, 2016

Impreso en MxicoPrinted in Mexico


Directorio

Mesa Directiva

Dip. Edmundo Javier Bolaos Aguilar Presidente

Dip. Mara Guadalupe Murgua Gutirrez Vicepresidente

Dip. Jernimo Alejandro Ojeda AnguianoVicepresidente

Dip. Gloria Himelda Flix NieblaVicepresidente

Dip. Sharon Mara Teresa Cuenca AyalaVicepresidente

Dip. Ral Domnguez RexSecretario

Dip. Ernestina Godoy RamosSecretaria

Dip. Alejandra Noem Reynoso Snchez Secretaria

Dip. Vernica Delgadillo GarcaSecretaria

Dip. Isaura Ivanova Pool PechSecretaria

Dip. Mara Eugenia Ocampo BedollaSecretaria

Dip. Andrs Fernndez del Valle LaisequillaSecretario

Dip. Ana Guadalupe Perea SantosSecretaria

Cmara de Diputados LXIII Legislatura

Junta de Coordinacin Poltica

Dip. Francisco Martnez NeriPresidente

Dip. Csar Octavio Camacho Quiroz

Dip. Marko Antonio Corts Mendoza

Dip. Jess Sesma Surez

Dip. Norma Roco Nahle Garca

Dip. Jos Clemente Castaeda Hoeflich

Dip. Luis Alfredo Valles Mendoza

Dip. Alejandro Gonzlez Murillo


Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior

de la Federacin

PresidenteDip. Luis Maldonado Venegas

Secretarios

Dip. Fidel Almanza MonroyDip. Jorge Carlos Ramrez Marn

Dip. Martha Sofa Tamayo MoralesDip. Ruth Noem Tiscareo Agoitia

Dip. Eukid Castan HerreraDip. Minerva Hernndez Ramos

Dip. Luis Gilberto Marrn AgustnDip. Maricela Contreras Julin

Dip. David Jimnez RumboDip. Emilio Enrique Salazar Faras

Dip. Alicia Barrientos PantojaDip. Claudia Sofa Corichi GarcaDip. Francisco Javier Pinto Torres

Integrantes

Dip. Marco Antonio Aguilar YunesDip. Ricardo ngel Barrientos Ros

Dip. Pablo Bedolla LpezDip. Paloma Canales Surez

Dip. Manuel Jess Clouthier CarrilloDip. Marko Antonio Corts Mendoza

Dip. Araceli Damin GonzlezDip. Javier Guerrero Garca

Dip. Gonzalo Guzar ValladaresDip. Armando Alejandro Rivera Castillejos

Dip. Mara Esther de Jess Scherman LeaoDip. Vctor Manuel Silva Tejeda

Dip. Mara Monserrath Sobreyra SantosDip. Mara Luisa Snchez Meza

Dip. Alma Carolina Viggiano Austria

Secretario Tcnico Mtro. Isaac Rojkind Orleansky

Unidad de Evaluacin y Control de la Comisin

de Vigilancia

TitularDr. Alejandro Romero Gudio

DirectoresMtro. Francisco Vega Rodrguez

Mtra. Mara del Carmen Lastra y LastraDra. Guadalupe Blanca Leticia

Ocampo Garca de AlbaDr. Jorge Alejandro Ortiz Ramrez

Secretario tcnicoDr. Leonardo Arturo Bolaos Crdenas


Presentacin 9

Colaboraciones institucionales

El papel del Tribunal Federal de Justicia Administrativa en el Sistema Nacional Anticorrupcin 17Magistrado y Doctor Manuel L. Hallivis Pelayo

La nueva ley de fiscalizacin y Rendicin de cuentas de la federacin 33Licenciado Max Alberto Diener SalaMaestro Guillermo Lecona Morales

Implicaciones del Sistema Nacional Anticorrupcin en el Poder Judicial de la Ciudad de Mxico 61Maestra Ana Yadira Alarcn Mrquez

El parlamento abierto 83Licenciado Sadot Snchez Carreo

La transparencia y el acceso a la informacin en el Consejo de la Judicatura Federal 105Licenciado Marino Castillo Vallejo

Colaboraciones acadmicas

El Tribunal Superior de Justicia Administrativa: eje del Sistema Nacional Anticorrupcin 123Licenciado Carlos Reta Martnez

El principio de presuncin de inocencia en la ley general de responsabilidades administrativas. 137Maestro Leopoldo Reyes Equiguas

El reto del combate a la corrupcin y el Sistema Nacional Anticorrupcin en Mxico 155Maestro Carlos Alberto Prez Cuevas

Las resoluciones del Poder Legislativo federal y de los congresos de las entidades federativas. Propuesta para la Constitucin de la Ciudad de Mxico 175Doctor Leonardo Arturo Bolaos Crdenas

Contenido


Anlisis crtico de las reformas en materia de transparencia y anticorrupcin 231Doctor Jaime Fernando Crdenas Gracia

Bases constitucionales y legales del sistema Nacional anticorrupcin. El aspecto procesal 263Doctor Eduardo de Jess Castellanos Hernndez

La participacin de la sociedad civil en el diseo de la ley general del sistema nacional anticorrupcinUna mirada desde el parlamento abierto 301Doctora Guadalupe Cordero Pinto

Armonizacin de las Cuentas Pblicas en MxicoPilar fundamental de la Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas 323C.P. Nicols Domnguez Garca

Los subsistemas de control interno y externo en la legislacin reglamentaria de la reforma constitucional de 27 de mayo de 2015, en materia de combate a la corrupcin, Cabeza de Argos con cien ojos o un solo ojo y diente para las Tres Greas? 347Maestro Sergio E. Huacuja Betancourt Doctor Germn Sergio Merino Conde

El sistema nacional anticorrupcin y su normatividad 421Doctora Cecilia Licona ViteLicenciada Consepcin Licona Garca

Transparencia y sindicatos en Mxico 467Doctor Porfirio Marquet Guerrero

Breves comentarios en materia presupuestaria sobre la reforma constitucional y legal del Sistema Anticorrupcin 489Doctor scar Nava Escudero

Propuestas para fortalecer el diseo y operacin del Sistema Nacional de Fiscalizacin. 513Doctora Guadalupe Blanca Leticia Ocampo Garca de Alba


Sanciones Administrativas derivadas de la Fiscalizacin Superior: una revisin de su eficiencia 543Doctor Jorge Alejandro Ortiz Ramirez

Implicaciones del sistema nacional de Transparencia y el Sistema Nacional Anticorrupcin para la Cmara de Diputados 565Doctora Adriana Plasencia Daz-Walls

Breve historia de la lucha contra la corrupcin en Mxico 587Doctor Manuel Quijano Torres

Fiscalizacin comparada del sistema de trasporte pblico en la Ciudad de Mxico 617Doctor Luis Arturo Rivas Tovar

Breves apuntes sobre el Tribunal Federal de Justicia Administrativa en sus 80 aos 685Magistrado Juan Antonio Rodrguez Corona

Mxico.- Impresin inicial sobre el cumplimientode compromisos internacionales en materia de combate a la corrupcin 701Maestro Isaac Rojkind Orleansky

Racionalidad jurdica y sistemas locales de fiscalizacin superior 717Doctor Alejandro Romero Gudio

Auditora al desempeo gubernamental en Mxico. A la luz del Sistema Nacional Anticorrupcin 737Doctor Jernimo Jess Salinas Garca

Control interno, tica y combate a la corrupcin 759Doctor Jess Antonio Serrano Snchez

Nuevas Institucionalidad Democrtica en Mxico: El Sistema Nacional Anticorrupcin 787Doctor Ricardo Uvalle Berrones

Consideraciones para la Implementacin del Sistema Nacional Anticorrupcin desde una prespectiva de Derechos Humanos 819Maestra Patricia Villa Berger


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Presentacin

No ha pasado un ao todava de que viera la luz el tomo 2 de la que, con este ejemplar, puede considerarse una serie dedicada a la Fiscalizacin, transparencia y rendicin de cuentas. Este tiene que ser un primer motivo de beneplcito, pues se han concitado un destacado nmero de autores, que con trabajos de la ms alta calidad y tocando ngulos diversos, propios de sus campos de experiencia y trayectoria, nos ayudan a tener una visin multidisciplinaria de los tres temas que alude el ttulo, ms uno, que es la corrupcin en virtud de que todos los temas han pasado a ocupar un puesto en lo que se ha definido como Sistema Nacional de Combate a la Corrupcin.

Para destacar la magnitud de esta obra colectiva, quiero recordar que el tomo 1, cont con 16 trabajos y la pluma de 19 autores, el tomo 2, se complet con 25 trabajos y 31 autores. El libro que tengo el gusto de

Cualquiera que considere como esencial el papel del gobierno en el mejoramiento de la vida de la gente, debe tambin ser un

gran crtico de aquellos que abusan de la confianza pblica.

Eric Schneiderman

Diputado Luis Maldonado Venegas*

* Presidente de la CVASF


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Presentacin

prologar, llega con 28 trabajos, que representan la participacin de 30 autores, de los cuales 5 son autores institucionales.

La suma de todo este esfuerzo supone en conjunto, como puede apre-ciarse, un total de 69 ensayos. Lo que, me permito reiterarlo, supone 69 experiencias, formaciones disciplinarias y puntos de vista distintivos, bajo la pluma de exponentes que pertenecen a diferentes responsabili-dades en el servicio pblico o la academia.

Por su circunstancia, esta obra ha ido acompaando las iniciativas y de-bates previos a la Reforma Constitucional en Materia de anticorrupcin (tomo 1), por eso, entre los principales temas figuraban el control parla-mentario y la fiscalizacin superior, en su calidad de temas amplios que hacen de ejes para la renovacin institucional. Tras la aprobacin y publi-cacin de la reforma (tomo 2), el debate se situ en la revisin sobre los alcances de la norma establecida y los pendientes que se desprendan de ella, en especial lo tocante a la trasparencia, la tica y la gobernanza. Ahora, el tomo 3 tiene oportunidad de analizar varios aspectos que deja la legislacin secundaria, en especial la Ley General del Sistema Nacional de Combate a la Corrupcin y la nueva Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin.

La Comisin de Vigilancia de la ASF con la colaboracin de la Unidad de Evaluacin y Control, ha procurado la edicin de estos volmenes. La importancia de que la Comisin aliente este tipo de investigacin, as como hacer la divulgacin ms amplia posible de estos planteamien-tos, salta a la vista porque la Comisin requiere, para cumplir su funcin parlamentaria, de acercarse informacin sustentada, actualizada, el an-lisis de expertos y, en general de toda aquella contribucin que pueda enriquecer y propiciar el cumplimiento de sus tareas. Adems porque en una sociedad democrtica, inspirada en el paradigma de parlamen-to abierto y, todava ms, de acuerdo a los criterios de INTOSAI para el funcionamiento de los comits parlamentarios de fiscalizacin y cuenta pblica, se requiere la mxima publicidad de los trabajos de esta Comi-sin, de ah la importancia de procurar la publicacin de esta obra en un formato que favorece su circulacin y estudio.


Fiscalizacin, Transparencia y Rendicin de cuentas

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En esta tercera entrega encontramos trabajos especializados que abor-dan transversalmente los efectos y retos que la reforma anticorrupcin representa para campos como el de transparencia y rendicin de cuen-tas; la fiscalizacin superior; la presuncin de inocencia, los aspectos procesales de la ley, tica, democracia y derechos humanos; los sistemas de control interno, el papel de los rganos garantes que darn cumpli-miento a las dimensiones del Sistema Nacional Anticorrupcin; el papel del control parlamentario, la dimensin presupuestal y de armonizacin contable; las instituciones y procedimientos de sancin de faltas admi-nistrativas; la tcnica legislativa, as como una necesaria memoria de los esfuerzos realizados para llegar a la concrecin de la poltica de estado en materia anticorrupcin.

Justificar la importancia de estas materias parece poco menos que inne-cesario, ante una sociedad altamente sensibilizada, ante las problem-ticas que deja a su paso tanto la corrupcin, como el abuso del poder, los malos manejos de las finanzas pblicas, as como la opacidad y la discrecionalidad de los gobiernos. Los medios de comunicacin han hecho resonar hasta nuestros odos tanto reclamos como propuestas e inquietudes que se suman en un torrente. Sin embargo, me parece obligado compartir una reflexin que sirve no slo de justificacin, sino que evoca la responsabilidad de los legisladores para disponer de todas las ideas y propuestas que vengan a resolver y dar luz a los acuciantes desafos del diseo de instituciones, que no se puede considerar finali-zado, sino siempre queda abierto al perfeccionamiento que garantice su racionalidad y eficacia.

Agradezco en primer lugar la contribucin de las instituciones que apa-recen representadas por sus titulares: El Magistrado y Doctor Manuel L. Hallivis Pelayo, Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, con el artculo El papel del Tribunal Federal de Justicia Administrativa en el Sistema Nacional Anticorrupcin; el Licenciado Max Alberto Diener Sala, Procurador Fiscal de la Federacin, con el artculo La nueva ley de fisca-lizacin y Rendicin de cuentas de la federacin; y su Coautor el Maestro Guillermo Lecona Morales; la Maestra Ana Yadira Alarcn Mrquez, Con-sejera del Consejo de la Judicatura del Distrito Federal, con el artculo


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Presentacin

Implicaciones del Sistema Nacional Anticorrupcin en el Poder Judicial de la Ciudad de Mxico; el Licenciado Sadot Snchez Carreo, Director General del Centro de Estudios en Derecho e Investigaciones Parlamentarias de la Cmara de Diputados, con el artculo El parlamento abierto; el Licen-ciado Marino Castillo Vallejo, Contralor Interno del Poder Judicial de la Federacin, con el artculo La transparencia y el acceso a la informacin en el Consejo de la Judicatura Federal.

En el mismo sentido, quiero agradecer las contribuciones acadmicas que aparecen tambin en el libro, comenzando por el Licenciado Carlos Reta Martnez, Presidente del Instituto Nacional de Administracin P-blica, con el artculo El Tribunal Superior de Justicia Administrativa: eje del Sistema Nacional Anticorrupcin; el Maestro Leopoldo Reyes Equiguas, Rector Institucional de la Universidad Latina y Presidente del Comit de Derecho Tributario Electrnico de la Academia Mexicana de Derecho In-formtico, A.C., con el artculo El principio de presuncin de inocencia en la Ley General de Responsabilidades Administrativas; el Maestro Carlos Al-berto Prez Cuevas, ex Diputado Federal, Consejero nacional del Partido Accin Nacional y coordinador de la Facultad de Derecho de la Univer-sidad Pontificia de Mxico, con el artculo El reto del combate a la corrup-cin y el Sistema Nacional Anticorupcin en Mxico; el Doctor Leonardo Arturo Bolaos Crdenas, Secretario Tcnico de la Unidad de Evaluacin y Control, con el artculo Las resoluciones del Poder Legislativo Federal y de los congresos de las entidades federativas. Propuesta para la Constitucin de la Ciudad de Mxico; el Doctor Jaime Crdenas Gracia, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, con el artculo An-lisis crtico de las reformas en materia de transparencia y anticorrupcin; el Doctor Eduardo de Jess Castellanos Hernndez, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, con el artculo Bases constitucionales y legales del Sistema Nacional Anticorrupcin. El aspecto procesal. De igual manera agradezco a la Doctora Guadalupe Cordero Pinto, Coordinadora Administrativa del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias de la Cmara de Diputados, por su ar-tculo La participacin de la sociedad civil en el diseo de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupcin. Una mirada desde el parlamento abierto; al C. P. Nicols Domnguez Garca, Director de Cuenta Pblica Federal en



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la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, quien contribuy con el ar-tculo Armonizacin de las Cuentas Pblicas en Mxico. Pilar fundamental de la Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas; al Maestro Sergio E. Huacuja Betancourt, Coordinador del Comit Anticorrupcin de la Barra Mexica-na del Colegio de Abogados de Mxico y a su Coautor el Doctor Germn Sergio Merino Conde, por su artculo Los subsistemas de control interno y externo en la legislacin reglamentaria de la reforma constitucional de 27 de mayo de 2015, en materia de combate a la corrupcin, Cabeza de Argos con cien ojos o un solo ojo y diente para las Tres Greas? y a su Coautor Ger-mn Sergio Merino Conde; a la Doctora Cecilia Licona Vite, Investigadora del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias de la Cmara de Diputados, por su artculo El Sistema Nacional Anticorrup-cin y su normatividad y a su Coautora la Licenciada Consepcin Licona Garca; al Doctor Porfirio Marquet Guerrero, Profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM, por su contribucin con el artculo Transparencia y sindicatos en Mxico; al Doctor scar Nava Escudero, por su artculo Bre-ves comentarios en materia presupuestaria sobre la reforma constitucional y legal del Sistema Anticorrupcin; a la Doctora Guadalupe Blanca Leti-cia Ocampo Garca de Alba, Directora de Control Interno y Evaluacin Tcnica en la Unidad de Evaluacin y Control, quien contribuy con el artculo Propuestas para fortalecer el diseo y operacin del Sistema Nacio-nal de Fiscalizacin. Asimismo al Doctor Jorge Alejandro Ortiz Ramrez, Director de Evaluacin del Desempeo y Apoyo a las Funciones de Con-tralora Social de la Unidad de Evaluacin y Control, por su contribucin con el artculo Sanciones Administrativas derivadas de la Fiscalizacin Su-perior: una revisin de su eficiencia; a la Doctora Adriana Plasencia Daz por su artculo Implicaciones del Sistema Nacional de Transparencia y el Sistema Nacional Anticorrupcin para la Cmara de Diputados; al Doctor Manuel Quijano Torres, Consejero del Instituto Nacional de Administra-cin Pblica y Profesor en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM, por su artculo Breve historia de la lucha contra la corrupcin en Mxico; al Doctor Luis Arturo Rivas Tovar, Profesor e Investigador de la Escuela Superior de Contadura y Administracin del Instituto Politc-nico Nacional, quien contribuy con el artculo Fiscalizacin comparada del sistema de transporte pblico en la Ciudad de Mxico; al Magistrado


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Presentacin

Juan Antonio Rodrguez Corona, Presidente de la Sala Especializada en Propiedad Intelectual del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, por su contribucin con el artculo Breves apuntes sobre el Tribunal Federal de Justicia Administrativa en sus 80 aos; al Maestro Isaac Rojkind Orleansky, Secretario Tcnico de la Comisin de Vigilancia de la ASF, por su artculo Mxico.- Impresin inicial sobre el cumplimiento de compromisos interna-cionales en materia de combate a la corrupcin. Tambin agradezco al Doctor Alejandro Romero Gudio, Titular de la Unidad de Evaluacin y Control de la CVASF, quien contribuy con el artculo Racionalidad jur-dica y sistemas locales de fiscalizacin superior; al Doctor Jernimo Jess Salinas Garca, por su artculo Auditora al desempeo gubernamental en Mxico a la luz del Sistema Nacional Anticorrupcin; al Doctor Jess An-tonio Serrano Snchez, Asesor del titular de la Unidad de Evaluacin y Control, por su artculo Control interno, tica y combate a la corrupcin; al Doctor Ricardo Uvalle Berrones, Vicepresidente del Instituto Nacional de Administracin Pblica y Profesor de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM, quien contribuy con el artculo Nueva Institu-cionalidad Democrtica en Mxico: El Sistema Nacional Anticorrupcin; a la Maestra Patricia Villa Berger, Directora de Posgrado del Instituto Na-cional de Ciencias Penales, por su artculo Consideraciones para la Imple-mentacin del Sistema Nacional Anticorrupcin desde una perspectiva de Derechos Humanos.

A todos va mi ms amplio reconocimiento y por mi conducto el de las Diputadas y Diputados integrantes de la Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la Federacin.


Colaboracionesinstitucionales


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Magistrado y Doctor Manuel L. Hallivis Pelayo*

El papel del Tribunal Federal de Justicia Administrativa en el Sistema Nacional Anticorrupcin

Para que nuestro pas pueda avanzar hacia el desarrollo integral y que el proyecto nacional contenido en nuestra Constitucin Poltica sea una realidad, no podemos concebir una gestin pblica que no sea trans-parente, eficiente, honesta e imparcial. Para lograrlo, es fundamental que todos los servidores pblicos cumplan con su encargo con estricto apego a la legalidad y bajo los principios de transparencia, economa, eficiencia, eficacia, lealtad, imparcialidad y honradez.

Los servidores pblicos son responsables de los actos que realicen en el desempeo de sus respectivos encargos. Esta responsabilidad es garanta para la Nacin, de que los principios rectores de capacidad, honestidad y lealtad, rigen y orientan las acciones de gobierno hacia un ms eficaz y

* Presidente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Ocup diversos cargos en la SHCP, en la Contadura Mayor de Hacienda, Fertimex y el IMSS. Es Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y Maestro en Administracin Pblica por la Universidad de Michigan. Autor de los libros Interpretacin de Tratados Internacionales Tribu-tarios, Teora General de la Interpretacin, Fisco Federalismo y Globalizacin y Tratado de Derecho Fiscal y Administracin Tributaria de Mxico; coautor y/o ensayista en ms de 23 libros colec-tivos y ms de 80 artculos y/o ponencias; catedrtico en la Universidad Iberoamericana, en la Universidad Panamericana, y en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Miembro de diversas asociaciones como la Barra Mexicana, Colegio de Abogados, el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de Mxico y el Colegio Nacional de Profesores e Investigadores en Derecho Fiscal, entre otras.


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Manuel L. Hallivis Pelayo

transparente funcionamiento de la Administracin Pblica Federal, Estatal y Municipal. Por ello, existen mecanismos de fiscalizacin y control guber-namental, que permiten orientar, supervisar, evaluar y revisar las acciones de gobierno considerando su veracidad, razonabilidad y el apego a la Ley.

Estas labores se ejercen tanto por el Poder Ejecutivo, como por el Poder Legislativo. Las que realiza el Ejecutivo, en su esfera propia de activida-des, tiene como finalidad asegurar que las acciones de la Administra-cin Pblica Federal se realicen correctamente, obteniendo informacin oportuna y veraz para la adecuada toma de decisiones administrativas. Se realiza por la Secretara de la Funcin Pblica y por los rganos internos de control en cada dependencia y entidad, y es el resultado de una cons-tante bsqueda, en lograr un correcto, leal, transparente, eficiente y eficaz desempeo de los servidores pblicos.1

Los rganos de Control Interno, se ubican al interior de las Entidades o Dependencias y su mbito de competencia se circunscribe exclusiva-mente al rgano en el cual se encuentran, pero tienen una dependencia funcional de la Secretara de la Funcin Pblica. De hecho se les deno-mina rgano de control interno en la secretaria o dependencia de que se trate, ya que la Secretara de la Funcin Pblica tiene competencia para designar y remover a los titulares de los rganos internos de con-trol, los que dependen jerrquica y funcionalmente de la misma.

Por otra parte, en todo sistema democrtico, el pueblo asume el papel de mandante, encomendando al ejecutivo federal, en su carcter de mandatario, a travs de las leyes que expide el poder legislativo en las cuales se concretan esos mandatos del pueblo, la realizacin de una serie de actos de gobierno, incluido el manejo de los recursos pblicos, encaminados al logro del proyecto nacional. Siempre que se otorga un mandato, es necesario que los mandantes verifiquen si los resultados correspondieron a sus objetivos y expectativas, lo que implica una fis-calizacin.

1 Para un muy profundo anlisis histrico de las responsabilidades y de los antecedentes de la Secretara de la Funcin Pblica, se recomienda a LANZ CRDENAS, Jos Trinidad, Las Responsabilidades en el Servicio Pblico (Teora, Antecedentes y Legislacin Comentada), INAP-Cmara de Diputados, Mxico, 2006. Tambin y del mismo autor: La Contralora y el Control Interno en Mxico, SECOGEF-CFE, Mxico, 1987.



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As, en todo el mundo, el poder legislativo no slo cuenta con atribucio-nes para concretar en leyes las decisiones soberanas del pueblo al que representa, sino tambin, la facultad de fiscalizar y controlar la accin gubernamental a travs de la funcin denominada fiscalizacin supe-rior, llamada as porque es externa del poder ejecutivo y se lleva a cabo a nombre del pueblo, representado por el poder legislativo. Se designa como superior, en virtud de realizarse desde fuera del Poder Ejecutivo y a nombre del pueblo.

Dado lo complicado y laborioso, y la ndole eminentemente tcnica de la funcin, es imposible que fsicamente la puedan realizar los propios poderes legislativos, por lo que, por regla general, se le encomienda a rganos tcnicos y consiste en una accin dirigida a examinar, revisar y evaluar los resultados de la gestin pblica. En Mxico, desde 1824 existe un rgano tcnico llamado en un inicio Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados, (hoy Auditora Superior de la Fe-deracin), que tiene a su cargo esta delicada tarea, con lo que se forta-lece la divisin de poderes, al propiciar un mayor equilibrio, vigorizando nuestra democracia.

Como se dijo, la Auditora Superior de la Federacin, la Secretara de la Funcin Pblica y los rganos internos de control, constituyen los principales responsables de fortalecer y hacer integral la prevencin, el control, la supervisin, la fiscalizacin, la evaluacin, la sancin y el desa-rrollo de la gestin pblica, cumpliendo con la normatividad vigente y atendiendo a los criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presu-puestales y a los principios de eficiencia, eficacia, economa y honradez, a efecto de lograr un correcto, leal, eficiente y eficaz desempeo de los servidores pblicos. Desde la creacin de la secretara de la contralora general de la federacin hoy de la funcin pblica se concibi al con-trol en forma no slo posterior, sino tambin previa, y paralela al manejo de los recursos pblicos.

Por lo que toca a las sanciones administrativas, stas se imponen, por la Auditora Superior desde el punto de vista externo y por la Secretara de la Funcin Pblica, el contralor interno o el titular del rea de responsa-


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bilidades, desde el punto de vista interno.2 Estas sanciones son juzgadas en juicio contencioso administrativo por el hoy Tribunal Federal de Jus-ticia Administrativa.

En la lucha anticorrupcin tiene que participar toda la sociedad puesto que la corrupcin es una espiral interminable que se fortalece con la indiferencia y la complicidad. Si cada uno de nosotros con acciones indi-viduales logramos romper un eslabn de esta espiral, la sociedad entera se ver beneficiada.

Desde 2013 se ha generado un ciclo reformador, de gestacin, en el cual se han dado reformas estructurales que van a marcar el camino para nues-tro pas en lo que resta del siglo, complementando el Proyecto Nacional que desde 1917 tiene nuestra Constitucin. En Mxico tenemos una de las constituciones ms avanzadas en lo que a derechos humanos respecta y existe ya una fuerte divisin de poderes y competencias; El Estado de Dere-cho representa seguridades para las personas, lo que les permite ejercer su libertad y dinamizar la economa.

De todas estas reformas, probablemente la ms importante sea la publica-da el 27 de mayo de 2015, que cre el sistema nacional anticorrupcin y que ha impactado de manera positiva en el Tribunal Federal de Justicia Ad-ministrativa al dotarlo de autonoma constitucional y mayores atribuciones.

Segn la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), un rgimen disciplinario efectivo debe ser primero comprensi-vo, es decir, abarcar a todos los mbitos y agentes de gobierno; segundo, coordinado, centrado en la prevencin e investigacin y con las facul-tades y elementos suficientes para sancionar las actividades ilegales, de forma que se disuadan futuras acciones de incumplimiento; tercero, eficiente y eficaz, en tanto que los procesos administrativos y jurisdic-cionales, estn diseados de forma que las acciones sean oportunas; y, cuarto, justo, garantizando a los particulares un debido proceso.3

2 Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, artculos 21 y 16 fraccin IV, respectivamente.

3 Cfr. Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pblica. Estudios de la OCDE sobre Integridad en Mxico. Reforzando la integridad: El rgimen administrativo disciplinario para servidores pbli-cos federales en Mxico. OCDE 2016.



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El Sistema Nacional Anticorrupcin constituye, como se dijo en los dictmenes, un cambio de paradigma en nuestro sistema jurdico, que contempla cinco subsistemas que son el de coordinacin entre las auto-ridades de todos los rganos de gobierno; el de prevencin y deteccin de responsabilidades administrativas de los servidores pblicos; el de fiscalizacin superior; el de sancin de las responsabilidades adminis-trativas: y, el de investigacin de hechos de corrupcin y sancin penal de los mismos. El Sistema se integrar por las instancias administrativas y jurisdiccionales encargadas de la identificacin, prevencin, super-visin, investigacin y sancin de hechos de corrupcin en contra de la administracin pblica, o de los principios y valores que ilustran la actividad pblica.

Por principio de cuentas, se contempla el fortalecimiento de los contro-les internos y externos para combatir a la corrupcin, bajo un esquema legal homogneo y de coordinacin en el actuar de las autoridades com-petentes, ya que los esfuerzos aislados y fragmentados seguiran siendo

Sistema Nacional Anticorrupcin

Comit Coordinador del SNA

CuatroEjes

Fortalecimientode la ASF

Reforzamiento de la SFP

Salas Especializadas

Fiscala Especializada Comit de Participacin Ciudadana

Tercera Seccin Principios Razonabilidad ProporcionalidadVerdad Material

Transformacindel TFJFA

Creacin de la Fiscala

Especializada

SFP

ASF

INAI CJF TFJFA


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incapaces de lograr los mejores resultados. Por ello se consideran cuatro ejes del sistema: la Auditora Superior de la Federacin, la Secretara de la Funcin Pblica, la Fiscala especializada en combate a la corrupcin y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. La idea fundamental fue aprovechar los mecanismos existentes, fortalecerlos, articularlos entre s y vincularlos con la sociedad civil, logrando de esta forma, un verdadero sistema integral y transversal de combate a la corrupcin.

Adicionalmente, se crea un Comit Coordinador, pilar fundamental del Sistema, que determinar los mecanismos de suministro, intercambio, sistematizacin y actualizacin de la informacin que sobre estas mate-rias generen las instituciones competentes de los rdenes de gobierno, as como el establecimiento de bases y principios para la efectiva coor-dinacin de esas autoridades. El Comit est formado por los titulares de los cuatro ejes, adems de representantes del Comit de Participacin Ciudadana, el Consejo de la Judicatura y el Instituto Nacional de Trans-parencia y Acceso a la Informacin.

La accin de los dos controles: el ejercido por los rganos del Poder Ejecutivo y el ejercido por la Auditora Superior de la Federacin, en-cuentran, para este sistema, su complemento fundamental en la accin de los jueces. La tarea jurisdiccional es consustancial a los valores de cualquier sistema jurdico, brindando seguridad jurdica y, en muchas ocasiones, eficacia.

Es por ello que, como cuarto eje, se contempla que, en vez de la ASF y las contraloras, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa sea la institucin que sancione. Adems, para dotar de homogeneidad al Sis-tema, se prev que las Constituciones y leyes de los Estados instituyan Tribunales de Justicia Administrativa. As, la integracin y la armoniza-cin se dar en todas las funciones: fiscalizacin, investigacin, control, vigilancia, sancin, transparencia, rendicin de cuentas y participacin ciudadana y en todos los niveles: federal, estatal y municipal.

No puedo desaprovechar esta ocasin para comentar algunas de las atri-buciones que adquiere el Tribunal Federal de Justicia Administrativa,4 como uno de los cuatro pilares o ejes fundamentales sobre los cuales se articul

4 Hoy Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa



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el Sistema Nacional Anticorrupcin. El Tribunal, en agosto de 2016, cumpli ochenta aos de servir al pueblo de Mxico con honestidad, imparcialidad, profesionalismo y confianza de la poblacin, contando al da de hoy con autonoma legal de gestin y financiera.

El Contencioso Administrativo ha tenido una larga historia en Mxico, que se inicia desde la Colonia,5 pasando por la llamada Ley Lares, (Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo),6 hasta llegar a que, despus de algunos rganos de jurisdiccin retenida, como la Junta Revisora creada por la Ley del Impuesto Sobre la Renta de 18 de marzo de 1925 o la Ley de la Tesorera de la Federacin de 1927,7 pero es hasta la Ley de Justicia Fiscal del 27 de agosto de 1936, que se estableci al Tribunal Fiscal de la Federacin, vigente hasta el 31 de diciembre de 1938, ya que el 1 de enero de 1939 entr en vigor el Cdigo Fiscal de la Federacin, con vigencia hasta el primero de abril de 1967,8 en que fue sustituido por un nuevo Cdigo que, a su vez, estuvo vigente hasta 1982, en que entra en vigor (en la parte contenciosa)9 y que tuvo vigen-cia hasta el 31 de diciembre de 2005 en la parte que nos ocupa, puesto que fue derogado el Ttulo VI del Cdigo Fiscal de la Federacin por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Sin embargo, fueron las reformas de diciembre de 2000 al Cdigo Fiscal de la Federacin, que entraron en vigor en 2001, las que fortalecieron el camino hacia la plena jurisdiccin al establecer claramente temas co-

5 CARRILLO FLORES, Antonio, La Defensa de los Particulares Frente a la Administracin de Mxi-co, Tribunal Fiscal de la Federacin, Coleccin de Obras Clsicas, tomo I, Mxico, p. 157.

6 Decreto expedido por Antonio Lpez de Santa-Anna, el 25 de mayo de 1853, dirigido a Don Teodosio Lares. Cfr. LARES, Teodosio, Lecciones de Derecho Administrativo, dadas en el Ateneo Mexicano, Imprenta de Ignacio Cumplido, Mxico, 1852, pp. 145-387.

7 Cfr. FIX-ZAMUDIO, Hctor, Introduccin a la justicia administrativa en el Ordenamiento Mexica-no, El Colegio Nacional, Mxico, 1983, p. 82. Cfr. GONZLEZ RODRGUEZ, Alfonso, La Justicia Tributaria en Mxico, Jus, 1992, pp. 197-205. CARRILLO FLORES, Antonio, op. cit., pp. 166-167.

8 De mucha importancia puesto que fue en el que se le otorg al tribunal plena autonoma para dictar sus fallos, ya que hasta ese momento actuaba como rgano de jurisdiccin delegada. Cfr. ARMIENTA CALDERN, Gonzalo M., Teora General del Proceso, Principios, Ins-tituciones y Categoras Procesales, Porra, Mxico, 2003, p. 399.

9 Vase MARGIN MANAUTOU, Emilio, De lo Contencioso Administrativo, de anulacin o de ilegi-timidad, 6 ed., Porra, Mxico, 1997, pp. 61-68; y a TREVIO GARZA, Adolfo, op. cit., pp. 12-17.


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mo la suspensin con pocas formalidades; su denominacin de juicio contencioso administrativo; la causa petendi,; al restablecer derechos subjetivos; y al adicionar como sentido de la sentencia, el declarar la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de una obligacin.

Este fortalecimiento se consolid con la entrada en vigor en 2006 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que adicio-na o mejora ciertos aspectos como impugnacin de normas generales, cumplimiento de sentencias y medidas cautelares positivas, que consti-tuyen un definitivo avance hacia la plena jurisdiccin. Adicionalmente, la reforma de 2010, contempl el principio de mximo beneficio y cre el juicio sumario y el juicio en lnea, lo que ser complementado con las reformas que est discutiendo en este perodo la Cmara de Senadores para por un lado reducir en un 50% el tiempo de tramitacin y terminar de eficientar el proceso.

Adicionalmente, el 18 junio de 2016, entraron en vigor una serie de re-formas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que han permitido instrumentar una nueva manera (ms rpida y efi-ciente) de resolver el juicio contencioso, mediante: la notificacin elec-trnica universal y el boletn jurisdiccional; as como distinguir entre las medidas cautelares y la suspensin; ampliar la procedencia de la va su-maria; flexibilizar los criterios para el ejercicio de la facultad de atraccin; homologar y reducir los plazos del juicio contencioso administrativo en la va ordinaria; mejorar el desahogo y valoracin de la prueba pericial; eliminar trmites innecesarios en el juicio; precisar los efectos de la sen-tencia, as como los plazos en que debe cumplimentarse; precisar los efectos de la queja improcedente; fortalecer la actividad jurisprudencial del pleno de la sala superior; imponer multas disciplinarias a las partes que no se conduzcan con probidad; reducir requisitos para el trmite del juicio en lnea; analizar los supuestos de procedencia de la revisin fiscal; y, dar celeridad en la resolucin de conflictos competenciales por razn de territorio. Estas reformas han impactado positivamente en la celeridad del juicio contencioso administrativo, reducindolo en por lo menos en un 50% el tiempo de tramitacin.



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Ahora bien, en el debate en torno a la iniciativa anticorrupcin se pens inicialmente en recuperar la figura de un Tribunal de Cuentas, que ya haba tenido Mxico en la poca colonial y que desapareci en 1824, con la creacin de la Contadura Mayor de Hacienda (hoy Auditora Su-perior de la Federacin). Sin embargo, atendiendo a que, tcnicamente, el tema sancionatorio es una especie de lo administrativo, es decir que, coloquialmente hablando, lo de cuentas cabe en lo administrativo, pero no al revs, adems de que un tribunal de cuentas tendra tambin a su cargo la investigacin, fue que se decidi por los legisladores su nombre definitivo Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Como todos sabemos, la expresin del poder punitivo del Estado, se presenta a travs de dos vertientes o manifestaciones: el derecho penal y el derecho administrativo sancionador, una de cuyas especies lo cons-tituye el derecho disciplinario. Desde 2006 la Constitucin contemplaba para el Tribunal la encomienda de sancionar servidores pblicos, lo que no se haba podido realizar porque haba quedado pendiente promul-gar la legislacin secundaria. Anteriormente tanto la ASF como las con-traloras sancionaban, lo que generaba una percepcin de que eran juez y parte, con los incentivos negativos que ello implica. Sus resoluciones sancionatorias fueron revisadas por el TFJFA desde los aos sesenta, lo cual slo implicaba menos del 2% de sus funciones.

A partir de la entrada en vigor de la legislacin secundaria, el Tribunal ser la institucin que, adems de dirimir las controversias entre la Adminis-tracin Pblica Federal y los particulares, tambin impondr sanciones a los servidores pblicos federales y de los rganos constitucionalmen-te autnomos por responsabilidades administrativas graves, as como a los servidores pblicos locales por mal manejo o mala aplicacin de recursos federales, y a los particulares que incurran o participen en actos de corrupcin, as como las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daos y perjuicios que afecten a la Hacienda Pblica Federal o al patrimonio de los entes pblicos federales. En esta nueva etapa el Tribunal tendr autonoma constitucional, lo que agradecemos a los legisladores que nos otorgaron su confianza.


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Este cambio, en mi opinin, aporta varios beneficios al Sistema, como el que una institucin diferente a la que investig sea la que sancione. Adi-cionalmente, en la ley secundaria se le otorga una facultad muy amplia de mejor proveer lo que le permitir que se reduzcan al mnimo los erro-res de forma y que si recibe expedientes mal integrados, se devuelvan para que se completen debidamente, y los errores formales se reduzcan.

Adems, las leyes secundarias especifican los principios a los que se su-jeta el procedimiento como el respeto a los derechos humanos de los presuntos responsables, apego a los principios del debido proceso, de la verdad material, de presuncin de inocencia y de proporcionalidad, a efecto de asegurar una oportuna y justa sancin, la que, adems, debe ser proporcional al dao causado, buscando que cada sancin tenga un efecto multiplicativo ejemplificador que genere en el incumplido la sensacin de que todo incumplimiento ser detectado y debidamente sancionado, es decir, la generacin de incentivos para inhibir actos con-trarios al sistema jurdico y al inters pblico y que con ello, gradualmen-te vayamos construyendo un mejor servicio pblico que responda a las expectativas del pueblo de Mxico.

Como se dijo, esta reforma dot al Tribunal Federal de Justicia Adminis-trativa de autonoma constitucional y mayores atribuciones. Ahora, ade-ms de tener a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administracin pblica federal y los particulares, tambin se encargar de imponer sanciones a los servidores pblicos por responsabilidades administrativas graves y a los particulares que participen en actos vincu-lados con dichas responsabilidades.

No puedo desaprovechar esta ocasin para comentar que, en agosto de 2016 el Tribunal cumpli ochenta aos de servir al pueblo de Mxico con honesti-dad, imparcialidad, profesionalismo y confianza de la poblacin, contando al da de hoy con autonoma constitucional de gestin y financiera.

Ahora bien, conforme al mandato constitucional, esta Reforma fue complementada con leyes secundarias, las cuales fueron promulgadas el 18 de julio de 2016. Esta legislacin promueve de manera prcticas los principios de honestidad, integridad y rendicin de cuentas.



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As, durante el Periodo Extraordinario de Sesiones de la LXII Legislatura, se aprobaron siete paquetes legislativos que incluye la expedicin de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupcin, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, de la Ley de Fiscalizacin y Rendi-cin de Cuentas de la Federacin, as como reformas a la Ley de Coor-dinacin Fiscal y a la Ley General de Contabilidad Gubernamental, a la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, al Cdigo Penal Federal, a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, y, por su-puesto, a la Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Por lo que respecta a la Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Ad-ministrativa, establece a esta institucin como la encargada de imponer sanciones a funcionarios y particulares que incurran en faltas administrati-vas graves. El Tribunal, como rgano jurisdiccional, contar con jurisdiccin plena y formar parte del Sistema Nacional Anticorrupcin.

En su artculo 4 seala que El Tribunal conocer de las Responsabilida-des Administrativas de los Servidores Pblicos y Particulares Vinculados con Faltas Graves promovidas por la Secretara de la Funcin Pblica y los rganos Internos de control de los entes pblicos federales, o por la Auditora Superior de la Federacin, para la imposicin de sanciones en trminos de lo dispuesto por la Ley General de Responsabilidades Ad-ministrativas. As como fincar a los responsables el pago de las indemni-zaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daos y perjuicios que afecten a la Hacienda Pblica Federal o al Patrimonio de los entes pblicos federales.10

Asimismo, se prev la creacin de una Tercera Seccin dentro de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la cual tendr competencia en materia responsabilidades administrativas. El Tribunal, adems, contar con cinco salas regionales especializadas en materia de responsabilidades administrativas, las cuales tendrn competencia respecto de las entidades que conformen las cinco circunscripciones administrativas que determine en su momento el Pleno General y la

10 Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 18 de julio de 2016.


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Junta de Gobierno y Administracin con base en estudios cualitativos y cuantitativos.11

Es decir, las salas regionales sustanciaran el procedimiento sancionatorio, que en su totalidad debe tardar 90 das y emitirn la sancin correspon-diente, pudiendo cuando reciben el expediente devolverlo si no viene bien integrado o si no se trata de una infraccin grave, sin que se sobresea el asunto, con lo cual se limitan al mnimo los errores de forma. Adicional-mente, se podrn ordenar las diligencias o trmites necesarios a conside-racin del Tribunal, con base en su facultad amplia de mejor proveer.

En este sentido, las salas especializadas resolvern respecto de las faltas administrativas graves, investigadas y substanciadas por la Auditora Su-perior de la Federacin y los rganos internos de control respectivos, y sern las encargadas de determinar la imposicin de sanciones respecto de las faltas administrativas graves en que incurran particulares o servi-

11 Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Artculo 11. Las resoluciones de la Seccin Tercera se tomarn por mayora de votos, por lo que para la validez de las sesiones se requerir siempre de la presencia de tres Magistra-dos. Si dos Magistrados no se encuentran presentes se diferir la sesin.

().

Artculo 13. La Primera y la Segunda Seccin cuentan con competencia administrativa y fiscal, y la Tercera con competencia en responsabilidades administrativas.

Artculo 14. Las Secciones Primera y Segunda estarn integradas cada una por cinco Ma-gistrados de Sala Superior.

La Seccin Tercera se compondr de tres Magistrados de Sala Superior, quienes integrarn Pleno General. Por la naturaleza de su especializacin no integrarn el Pleno Jurisdiccional, ni podrn ser designados como integrantes de la Junta de Gobierno y Administracin. Esta Seccin contar con Salas Especializadas en materia de Responsabilidades Adminis-trativas que le estarn adscritas para imponer las sanciones a los servidores pblicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, as como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daos y perjuicios que afecten a la Hacienda Pblica Federal o al patrimonio de los entes pblicos federales.

()



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dores pblicos y dictarn las medidas preventivas y cautelares dentro de los procesos sancionatorios.12

Una vez emitida la sancin, las partes podrn ocurrir en apelacin a la tercera Seccin de la Sala Superior, lo cual hace que la primera y se-gunda instancia se desahoguen en el Tribunal, procediendo despus el amparo directo o la revisin fiscal.13

En nuestro actuar como juzgadores, y, sobre todo, en esta nueva en-comienda, se deber atender a los principios de la verdad material, de razonabilidad o proporcionalidad, de presuncin de inocencia, de tipi-cidad y de debido proceso, contando con una amplia facultad de mejor proveer, a efecto de que cada sancin se emita en forma adecuada, tu-telando derechos humanos.

La verdad material implica la bsqueda de la realidad, es decir la ade-cuacin entre la idea que se tiene de un objeto y lo que ese objeto es en realidad, contrario a la verdad formal que slo nos presenta lo que los hechos aparentan.14

12 Fiscalizacin, Transparencia y Rendicin de cuentas, Tomo 2, Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la Federacin, Primera Edicin, Mxico 2015, p. 20

13 Ley General de Responsabilidades Administrativas

Artculo 215. Las resoluciones emitidas por los Tribunales, podrn ser impugnados por los responsables o por los terceros, mediante el recurso de apelacin, ante al instancia y conforme a los medios que determinen las leyes orgnicas de los Tribunales.

El recurso de apelacin se promover mediante escrito ante el Tribunal que emiti la re-solucin, dentro de los quince das hbiles siguientes a aquel en que surta sus efectos la notificacin de la resolucin que se recurre.

()

Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Artculo 20. Son Facultades de la Tercera Seccin las siguientes:

()

II.- Resolver el recurso de apelacin que interpongan las partes en contra de las resolucio-nes dictadas por las Salas Especializadas en Materia de Responsabilidades Administrativas.

()

14 Tesis de Jurisprudencia P./J. 17/97, de rubro PRUEBAS Y ACTUACIONES PROCESALES. EL JUZGADOR DE AMPARO DEBE ALLEGARSELAS CUANDO LAS ESTIME NECESARIAS PARA RESOLVER EL ASUNTO. ()De acuerdo con esta regla y atendiendo a la necesidad de


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De esta manera la verosimilitud de un alegato defensivo siempre deber ser analizado por sus propios mritos, de acuerdo con el material que obre en el expediente y a travs de un ejercicio de valoracin razona-do. Para ello, se requiere que el expediente sea enviado sin calificar los hechos, a efecto de que todo el procedimiento se lleve a cabo por el tri-bunal y de que si el expediente viene mal integrado se pueda devolver.

Por cuanto hace al principio de razonabilidad (tambin denominado de proporcionalidad), se debe hacer hincapi en que la medida debe ser tanto idnea para inhibir la corrupcin, como necesaria y proporcional a la falta cometida.

Es decir, debe imponerse en una relacin de medio al fin que se persigue obtener con ella, logrando un efecto ejemplificativo multiplicador, que permita generar la percepcin en el incumplido, de que todo acto de corrupcin ser detectado oportunamente y sancionado justamente.

Por otra parte, se deber atender a los principios de presuncin de ino-cencia,15 de tipicidad, y de reserva de la ley. Este ltimo lo cumple la ley, al precisar las conductas que darn lugar a la sancin y el lmite de stas.16

Definitivamente, para lograr la operatividad gubernamental, de la es-pecializacin en el conocimiento y la consecuente sancin de hechos graves de corrupcin necesariamente se requera de un fortalecimiento del hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que le permita cum-plir de manera eficaz y contundente lo que est nueva potestad implica.

De manera adicional, el Tribunal ha tomado medidas que han resultado eficaces en la reduccin del retraso de la accin por parte de los opera-

encontrar la verdad material sobre la formal(...) publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo V, Febrero de 1997, pgina 108.

15 Tesis de Jurisprudencia P./J. 43/2014 (10a.), de rubro: PRESUNCIN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MA-TICES O MODULACIONES. Visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federacin, Libro 7, Junio de 2014, Tomo I, pgina 41.

16 Tesis de Jurisprudencia P./J. 100/2006, de rubro: TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NOR-MALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SAN-CIONES ADMINISTRATIVAS, visible en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXIV, Agosto de 2006, Pgina 1667.



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dores jurdicos, con el objeto de evitar inactividad procesal innecesaria, ya que justicia tardada, es justicia denegada.

Se debe recordar que el derecho humano a la tutela jurisdiccional se tra-ta del derecho pblico subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y trminos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensin o a defenderse de ella, con el fin de que a travs de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensin o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisin.

Es por ello, que el Tribunal, desde siempre, ha buscado hacer efectivo el derecho fundamental contenido en el segundo prrafo del artculo 17 de la constitucin poltica de los estados unidos mexicanos, mediante medi-das contundentes que reduzcan la inactividad procesal innecesaria.

Esta reforma, permitir a nuestro pas continuar con la evolucin de las instituciones y sus integrantes, de la mano con el proyecto nacional contenido en nuestra constitucin poltica, teniendo muy en claro que no podemos concebir una gestin pblica que no sea transparente, efi-ciente, honesta e imparcial.

Es muy importante recordar que los servidores pblicos, somos respon-sables ante el pueblo de Mxico de los actos que realicemos durante el ejercicio de la funcin pblica.

Por ello, todas las instituciones que nos encontramos llamadas a asumir las nuevas responsabilidades que implica la puesta en marcha del sistema nacional anticorrupcin, tenemos un mayor compromiso con la sociedad mexicana, que nos demanda certeza jurdica y confianza en las autorida-des para fortalecer de ese modo el estado de derecho.


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Introduccin

La nueva Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin recientemente aprobada, forma parte de la legislacin secundaria de la reforma constitucional en materia de combate a la corrupcin que entr en vigor en el ao 2015. Dicha legislacin es producto de un procedimiento legislativo sin precedentes, en donde la activa y pblica participacin de actores de los sectores de la sociedad civil y guberna-mentales fue definitoria en la construccin de un marco jurdico integral

Licenciado Max Alberto Diener Sala*Maestro Guillermo Lecona Morales**

La Nueva Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin

* Procurador Fiscal de la Federacin. Fungi como Asesor de la Direccin General de Protec-cin Consular en la Secretara de Relaciones Exteriores. Fue Director de Proyectos con el Banco Mundial en la Secretara de Desarrollo Social, Director General Adjunto de Normas e Investigacin Presupuestal y Director General Jurdico de la Subsecretara de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Asimismo, desempe los cargos de Subprocura-dor Fiscal Federal de Legislacin y Consulta, Subsecretario de Asuntos Jurdicos y Derechos Humanos de la Secretara de Gobernacin, as como Consultor Jurdico de la Secretara de Relaciones Exteriores. Es Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Cuenta con un Diplomado en Ideas e Instituciones Polticas por el Instituto Tecnol-gico Autnomo de Mxico y realiz estudios de posgrado en Relaciones Internacionales en la Academia Diplomtica de Viena, Austria.

** Subprocurador Fiscal Federal de Legislacin y Consulta desde enero de 2012. Durante su trayectoria de ms de 19 aos en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ha participado directamente en diversas reformas constitucionales y legales en materia de presupuesto, coordinacin fiscal, contabilidad gubernamental, disciplina financiera en entidades federati-vas y municipios, fiscalizacin y combate a la corrupcin, as como en la elaboracin y nego-ciacin de los decretos de Presupuesto de Egresos de la Federacin durante dicho periodo. Es Licenciado en Derecho por la Universidad de las Amricas-Puebla y Maestro en Derecho por la Universidad de Georgetown.


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Max Alberto Diener Sala y Guillermo Lecona Morales

que busca combatir de manera eficaz la corrupcin y fortalecer la rendi-cin de cuentas en beneficio de todos los mexicanos. Destaca tambin dentro de este proceso legislativo la aprobacin de la primera iniciativa ciudadana en la historia de nuestro pas y el nfasis que la nueva legisla-cin otorga a la participacin ciudadana.

Tanto la ley mencionada, como el nuevo rol de la Auditora Superior de la Federacin, al formar parte de un sistema normativo integral y com-plejo, no se pueden entender sin contextualizarlas dentro del mismo marco normativo y en el contexto de su aprobacin. Por lo anterior, el presente ensayo comenzar con una breve descripcin del marco normativo integral de combate a la corrupcin, particularmente en el contexto del nuevo Sistema Nacional Anticorrupcin. Posteriormente, se analizarn especficamente los cambios constitucionales en materia de fiscalizacin, as como la forma en que el Congreso de la Unin los reglament en la legislacin secundaria.

Es de destacar que el Congreso de la Unin, con la decidida participacin de la sociedad civil, la Auditora Superior de la Federacin y el Gobierno de la Repblica, ha establecido un andamiaje institucional sin precedentes que sin duda representar un parteaguas en el combate a la corrupcin y el fortalecimiento de la rendicin de cuentas. El reto de su implementa-cin no es menor, por lo que ejercicios acadmicos como el que realiza la Cmara de Diputados, a travs de la Comisin de Vigilancia y particu-larmente de su Unidad de Evaluacin y Control, son de vital importancia para difundir el contenido de la reforma y explicar sus alcances.

Finalmente, cabe destacar que el xito de la implementacin de la refor-ma en materia de combate a la corrupcin depende, en gran medida, de una adecuada y permanente coordinacin entre los Poderes y rga-nos de los tres rdenes de gobierno, con la activa participacin de la sociedad civil, por lo que es responsabilidad de todos velar porque esta reforma tenga los resultados esperados por todos los mexicanos.

Reforma en materia de combate a la corrupcin

Para un mejor entendimiento del alcance de la nueva Ley de Fiscaliza-cin y Rendicin de Cuentas de la Federacin, es indispensable realizar



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una breve recapitulacin del contenido de la reforma constitucional en materia de combate a la corrupcin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 27 de mayo de 2015, as como de las dems leyes secun-darias que derivaron de la misma.

La reforma constitucional represent una profunda transformacin de las instituciones de las que se servir el Estado Mexicano para prevenir, perseguir y sancionar responsabilidades administrativas y hechos de corrupcin.

En este sentido, la reforma constitucional cre un Sistema Nacional Anticorrupcin como una instancia de coordinacin entre las autorida-des de todos los rdenes de gobierno competentes en la prevencin, deteccin y sancin de responsabilidades administrativas y hechos de corrupcin, el cual estar a cargo de un Comit Coordinador integrado por los titulares de seis instituciones pblicas,1 entre ellas la Auditora Superior de la Federacin, as como por un ciudadano, representante del Comit de Participacin Ciudadana. Asimismo, prev la creacin de sistemas locales anticorrupcin, con el objeto de coordinar a las auto-ridades locales competentes en la prevencin, deteccin y sancin de responsabilidades administrativas y hechos de corrupcin.

Cabe destacar que el Constituyente determin que el Sistema Nacional Anticorrupcin cuente con la facultad de disear y promover polticas integrales en materia de fiscalizacin y control de recursos pblicos, institucionalizando en el marco jurdico al Sistema Nacional de Fiscali-zacin que ya vena operando antes de la reforma. Este ltimo Sistema es el mecanismo interinstitucional de coordinacin entre los rganos responsables de las tareas de auditora gubernamental en los distintos rdenes de gobierno, con el objetivo de maximizar la cobertura y el im-pacto de la fiscalizacin en todo el pas.

1 El Comit Coordinador est integrado por los titulares de la Auditora Superior de la Fe-deracin; de la Fiscala Especializada en Combate a la Corrupcin; de la Secretara de la Funcin Pblica; el presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; el presidente del Instituto Nacional de Transparencia; un representante del Consejo de la Judicatura Federal y otro del Comit de Participacin Ciudadana.


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Por otra parte, un cambio paradigmtico de la reforma se da en mate-ria de responsabilidades administrativas de los servidores pblicos. En primer lugar, el Constituyente determin homologar la materia en los tres rdenes de gobierno, a efecto de establecer un solo catlogo de conductas que implican responsabilidades, as como un procedimiento nico para investigarlas y sancionarlas.

La nueva clasificacin de responsabilidades administrativas las divide en: graves y no graves. Siendo que las primeras, adems de los actos de particulares vinculados con la mismas, sern investigadas y substan-ciadas tanto por los rganos internos de control como por la Auditora Superior de la Federacin, y sancionadas exclusivamente por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa; mientras que las segundas sern inves-tigadas, substanciadas y sancionadas por los rganos internos de control. En el mbito local, las funciones sealadas las realizarn las respectivas autoridades locales.

De conformidad con la nueva clasificacin, las faltas administrativas gra-ves (que se relacionan con las conductas ms nocivas para el servicio pblico y la sociedad, como el cohecho, peculado o el desvo de recur-sos pblicos), sern determinadas y sancionadas por un ente pblico imparcial y ajeno a cualquier injerencia de los Poderes Ejecutivo y Legis-lativo Federal, o de los organismos constitucionales autnomos: el Tri-bunal Federal de Justicia Administrativa. En este sentido, fue necesario fortalecer a dicho Tribunal y dotarlo constitucionalmente de autonoma, as como crear en su Sala Superior una Seccin especializada en respon-sabilidades administrativas.2

El Constituyente permanente, y posteriormente el Congreso de la Unin, brindaron elementos para orientarnos respecto de la naturaleza de las fal-tas administrativas y su diferencia con los tipos penales. Si bien es cierto que las faltas administrativas graves tienen una gran similitud con ciertos delitos, tambin lo es que dichas faltas cuentan con elementos propios e independientes de las conductas penales. Ello en plena congruencia con

2 Ver contenido de la fraccin XXIX-H del artculo 79 constitucional y el Transitorio Terce-ro del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrup-cin, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 27 de mayo de 2015.



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la Constitucin Federal, que establece de manera expresa que los hechos de corrupcin son considerados delitos y, por tanto, deben ser castigados en trminos de la legislacin penal,3 mientras que las faltas administrativas constituyen responsabilidades administrativas que, en consecuencia, se-rn sancionadas conforme a sus propias reglas y procedimientos.

Asimismo, acorde con lo que ha determinado la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, las faltas administrativas cuentan con elementos propios y diferentes de la legislacin penal, y corresponde al derecho administrativo sancionador desarrollar sus propios principios jurisdiccionales. Cabe des-tacar que hasta antes de la reforma se haba optado por aplicar al derecho administrativo sancionador los principios del derecho penal, atendiendo a que ambas materias constituyen representaciones de la potestad pu-nitiva del Estado,4 lo que haca evidente la necesidad de contar con un marco normativo constitucional y legal que permitiera el desarrollo aut-nomo de dichos principios.

Por su parte, las faltas administrativas no graves (que se relacionan con supuestos ms bien del orden disciplinario), sern investigadas y san-cionadas por los rganos internos de control, lo cual persigue la lgica de mantener a dichos rganos cercanos a su funcin principal, que es la de garantizar el cumplimiento de la normatividad en materia de control interno y mejora de la gestin de los entes pblicos.

En este orden de ideas la reforma constitucional requiri diversas mo-dificaciones al artculo 73 de la Carta Magna, particularmente en sus fracciones XXIV, XXIX-H y XXIX-V, con las que se facult al Congreso de la Unin para emitir las leyes generales del Sistema Nacional Anticorrup-cin y de Responsabilidades Administrativas, as como para expedir la

3 Fraccin II del artculo 109 de la Constitucin Federal: La comisin de delitos por parte de cualquier servidor pblico o particulares que incurran en hechos de corrupcin, ser sancionada en los trminos de la legislacin penal aplicable.

4 Tesis de Jurisprudencia P./J. 99/2006, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, con motivo de la accin de inconstitucionalidad 4/2006, identificable con el rubro: DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TC-NICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO; misma que puede ser consultada en el Tomo XXIV del Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, del mes de agosto de 2006.


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ley que regule la organizacin y facultades del Tribunal Federal de Justi-cia Administrativa.

Aunado a lo anterior, en el rgimen transitorio de la reforma se estable-ci la obligacin del Congreso de la Unin para realizar las modificacio-nes requeridas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, con el propsito de que la Secretara de la Funcin Pblica asumiera las facultades necesarias para cumplir con la nueva encomienda constitu-cional que le corresponde al Poder Ejecutivo.5

Adicionalmente a las leyes antes referidas, la reforma constitucional motiv:

a) La aprobacin y publicacin de diversas reformas al Cdigo Penal Federal y a la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repbli-ca, en atencin a la necesidad de contar con un catlogo de delitos relacionados con hechos de corrupcin (109, fraccin II), as como con una Fiscala Especializada en Combate a la Corrupcin (artculo 102, Apartado A), en virtud de que su titular ocupar un asiento en el Comit Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupcin, y

b) La expedicin de una nueva Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin, derivado de las reformas y adiciones a los artculos 74 y 79 de la Constitucin Federal.

Finalmente, no se omite mencionar brevemente otros temas impor-tantes que fueron incluidos en la reforma constitucional que, sin duda,

5 Cabe recordar que mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 2 de enero de 2013, se reformaron los artculos 26, 31, 37, 44, y 50 de la Ley Orgnica de la Admi-nistracin Pblica Federal, a fin de desaparecer y transferir las atribuciones de la Secretara de la Funcin Pblica. Si bien es cierto dichas reformas nunca entraron en vigor pues en trminos del Transitorio Segundo del Decreto, stas cobraran vigencia en la fecha en que el rgano constitucional autnomo que se propona crear en materia anticorrupcin en-trara en funciones, tambin lo es que result necesario derogar dicho artculo transitorio, as como adecuar las facultades de esa Secretara para que fueran acordes con el nuevo Sistema Nacional Anticorrupcin, lo cual qued plasmado en el Decreto por el que se reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal en Materia de Control Interno del Ejecutivo Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 18 de julio del presente ao.



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fortalecen el combate a la corrupcin y la rendicin de cuentas en los tres rdenes de gobierno:

Se prev la posibilidad de utilizar la figura de extincin de domi-nio por delitos de enriquecimiento ilcito.

Se ampla la prescripcin de las responsabilidades administrati-vas a cuando menos siete aos cuando sean graves.

Se fortalece la colaboracin entre Poderes en el nombramien-to de servidores pblicos encargados de prevenir, combatir y sancionar las responsabilidades administrativas. En especfico el Secretario de la Funcin Pblica que requerir la ratificacin de la Cmara de Senadores, as como de los titulares de los rganos internos de control de los organismos constitucionales autno-mos, que sern nombrados mediante una votacin calificada de dos terceras partes de los miembros de la Cmara de Diputados.

Se incluy la obligacin de los servidores pblicos de presentar su declaracin patrimonial y de intereses ante las autoridades competentes.

Se establecen sanciones administrativas a los particulares, in-cluyendo a las personas morales, que pueden ir desde multas e inhabilitaciones para participar en licitaciones pblicas, hasta suspensin de actividades, disolucin o intervencin de la socie-dad respectiva cuando se trate de faltas administrativas graves sistemticas que causen perjuicio a la Hacienda Pblica o a los entes pblicos.

En materia local, se introducen sistemas locales anticorrupcin; se re-corta el plazo para presentar las respectivas cuentas pblicas locales (30 de abril); los informes de auditora se hacen pblicos, y se dota de atribuciones a los tribunales de justicia administrativa locales de manera homologada con el tribunal federal en dicha materia.


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Disposiciones en materia de fiscalizacin de la Reforma Constitucional

Las reformas y adiciones a los artculos 74 y 79 de la Constitucin Federal son muy relevantes en el marco del nuevo Sistema Nacional Anticorrup-cin en la medida en la que permiten establecer nuevos controles a la gestin financiera (tradicionalmente estaban acotados a revisiones de Cuenta Pblica de carcter ex post y solo sobre recursos de la Federa-cin), que sin duda constituyen una nueva herramienta en la deteccin y sancin de responsabilidades administrativas o hechos de corrupcin, amn del resarcimiento de los daos y perjuicios ocasionados a la Ha-cienda Pblica o al patrimonio de los entes pblicos.

Con dicha reforma se ha fortalecido a la Auditora Superior de la Fede-racin, dotndola de nuevas herramientas para que realice de manera ms eficiente sus tareas de fiscalizacin, investigue y persiga las res-ponsabilidades administrativas de manera ms efectiva, recupere con mayor prontitud los daos y perjuicios a la Hacienda Pblica y, en ge-neral, participe activamente en el combate a la corrupcin y contribuya a inhibir conductas contrarias al manejo honesto y transparente de los recursos pblicos.

Los principales cambios que conllev la reforma constitucional en materia anticorrupcin y que son la fuente de los contenidos de la nueva Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin, son los siguientes:

Fiscalizacin en tiempo real y mayor oportunidad en las auditoras

Con la eliminacin de los principios de posterioridad y anualidad que eran aplicables a las labores de fiscalizacin, se suprime una importante limita-cin para que la Auditora Superior de la Federacin pueda actuar de ma-nera directa durante el ao en curso o revisar ejercicios anteriores al de la Cuenta Pblica, previa denuncia y con la autorizacin del titular de la Audi-tora Superior de la Federacin.



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Lo anterior fortalece sin duda a la Auditora Superior de la Federacin y el combate a la corrupcin, ya que permitir, de manera independiente a la revisin de la Cuenta Pblica, detectar posibles daos o perjuicios a la Hacienda Pblica o al patrimonio de los entes pblicos y promover la imposicin de las sanciones administrativas y penales que correspondan, sobre irregularidades que se presenten durante el ejercicio fiscal en curso o aqullas ocurridas en aos distintos al de la Cuenta Pblica en revisin.

Al respecto, cabe recordar que el nuevo plazo de prescripcin de respon-sabilidades administrativas graves es de siete aos, lo cual permitir a la Auditora Superior de la Federacin fiscalizar y, en su caso, promover la sancin de conductas ocurridas durante dicho periodo, a pesar de que las cuentas pblicas correspondientes ya hayan sido revisadas. Sin duda con esta nueva atribucin se cierran espacios a la impunidad y se desincentiva el comportamiento deshonesto de quienes manejen recursos pblicos.

La nueva atribucin es sin perjuicio de que se mantiene la facultad de la Auditora Superior de la Federacin relativa a que en la fiscalizacin de la Cuenta Pblica que corresponda, tambin podr revisarse informacin rela-tiva a otros ejercicios fiscales, cuando el programa, proyecto o la erogacin, abarque para su ejecucin y pago diversos ejercicios fiscales o se trate de revisiones sobre el cumplimiento de los objetivos de programas federales.6

Por otro lado, la Auditora Superior de la Federacin tendr ms tiempo para llevar a cabo su tarea de fiscalizacin de la Cuenta Pblica. Podr iniciar el proceso de fiscalizacin de la Cuenta Pblica, a partir del primer da hbil del ao siguiente al ejercicio correspondiente, sin perjuicio de que las observaciones o recomendaciones deben referirse a la informa-cin definitiva presentada en la Cuenta Pblica.

Lo anterior, representa cuatro meses ms para la fiscalizacin, dado que anteriormente solo poda iniciar sus trabajos hasta que fuera presentada la Cuenta Pblica el 30 de abril de cada ao.

Adems, por lo que respecta a los trabajos de planeacin de las auditoras, podr solicitar informacin del ejercicio en curso, respecto de procesos

6 Ver el contenido de los prrafos cuarto y quinto del artculo 79 de la Constitucin Federal.


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concluidos,7 por lo que la Auditora Superior de la Federacin contar con la informacin que le permita iniciar sus auditoras a partir de enero.

Por ltimo, la Auditora Superior de la Federacin no tendr que espe-rar hasta la presentacin del informe del resultado (ahora denominado Informe General Ejecutivo), para presentar a la Cmara de Diputados los hallazgos de sus auditoras. Ahora realizar entregas parciales de sus audi-toras concluidas, el ltimo da hbil de junio y de octubre del mismo ao de presentacin de la Cuenta Pblica, as como el 20 de febrero del ao siguiente. Lo anterior har ms eficiente el trabajo de la Auditora Superior de la Federacin y le permitir organizar de mejor manera sus actividades.

Fiscalizacin de recursos pblicos ejercidos por entidades federativas y municipios

En trminos del segundo prrafo de la fraccin I del artculo 79 cons-titucional, la Auditora Superior de la Federacin fiscalizar de manera directa y exclusiva todos los recursos federales, inclusive los que admi-nistren las entidades federativas y los municipios, o los transferidos a fideicomisos, fondos o mandatos, ya sean pblicos o privados.

Asimismo, la Auditora Superior de la Federacin fiscalizar las participa-ciones federales de manera directa o en coordinacin con las entidades locales de fiscalizacin, lo cual implica una innovacin constitucional de la mayor relevancia, pues hay que tener presente que las participaciones federales son recursos pblicos propiedad de las entidades federativas que se obtienen derivado de los convenios de coordinacin que sus-criben con la Federacin, en trminos de la Ley de Coordinacin Fiscal.

Por lo anterior, no obstante que las participaciones no son recursos fe-derales, sern fiscalizadas por la Auditora Superior de la Federacin a fin de vigilar su correcta aplicacin, en virtud de que el Constituyente Per-manente consider que algunas entidades federativas o municipios han realizado un uso inadecuado de las mismas con efectos negativos tanto para la ciudadana como para las finanzas pblicas, lo que motiva la inter-vencin de la Federacin en su control y vigilancia.

7 Consultar el contenido de los prrafos tercero y cuarto del artculo 79 constitucional.



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Lo anterior se expresa en el mismo dictamen de la Comisin de Puntos Constitucionales de la Cmara de Diputados, la cual consider, respecto de la inclusin de las participaciones federales que ahora: se fiscalice todo el gasto pblico, con el objetivo final de garantizar que el gasto pblico se destine en todos los casos a los destinos aprobados en los tres rdenes de gobierno y, en caso de no hacerlo, se investigue y san-cione de manera efectiva, atacando decididamente con ello la impuni-dad, consolidndose en este rubro como un subsistema en las metas integrales del Sistema Nacional Anticorrupcin.8

Aunado a lo anterior, la Auditora Superior de la Federacin revisar el destino y ejercicio de los recursos correspondientes a emprstitos de las entidades federativas y municipios, que hayan sido otorgados con garanta a cargo de la Federacin. Cabe destacar que dicha facultad se incorpora en el marco de la reforma constitucional en materia de disci-plina financiera de las entidades federativas y los municipios, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 26 de mayo de 2015, y de la que deriv la expedicin de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios.

Mayor eficacia en la recuperacin de daos y en la imposicin de sanciones

Con la reforma de la fraccin IV del artculo 79 constitucional se elimin la posibilidad de que la Auditora Superior de la Federacin pudiera fincar directamente las responsabilidades por los daos y perjuicios causados a la Hacienda Pblica o al patrimonio de los entes pblicos; es decir, se suprimieron de nuestro sistema jurdico las denominadas responsabilida-des resarcitorias, las cuales eran investigadas, substanciadas y fincadas por dicha entidad de fiscalizacin superior.

Con la desaparicin de las responsabilidades resarcitorias resulta esen-cial explicar que, atento al contenido del artculo 109, fraccin III, de la Constitucin Federal, todo acto u omisin de servidores pblicos o parti-culares que impliquen un dao al erario pblico, deber ser sancionado en trminos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, co-

8 Dictamen publicado en la Gaceta de la Cmara de Diputados el 26 de febrero de 2015, p. 51


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rrespondiendo al Tribunal Federal de Justicia Administrativa determinar las indemnizaciones y sanciones econmicas que correspondan para el adecuado resarcimiento de la Hacienda Pblica o de los entes pblicos.

Lo anterior, lejos de representar una merma en las atribuciones de la Auditora Superior de la Federacin, implica un ajuste necesario para que dicha entidad de fiscalizacin superior pueda enfocarse en sus labores de fiscalizacin, as como en sus funciones de autoridad in-vestigadora y substanciadora de faltas administrativas graves. Bajo esta lgica, si derivado del ejercicio de sus atribuciones la Auditora Superior de la Federacin conoce de actos u omisiones que causen un dao al erario pblico, deber iniciar el procedimiento de responsabilidades administrativas, para posteriormente remitir el expediente correspon-diente al Tribunal Federal de Justicia Administrativa para su resolucin, en trminos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

Ahora bien, en caso de que derivado de sus funciones conozca la comi-sin de hechos (delitos) de corrupcin deber presentar las denuncias co-rrespondientes ante la Fiscala Especializada en Combate a la Corrupcin.

Cabe destacar que la Auditora Superior de la Federacin ahora cuenta con la facultad de recurrir resoluciones por el no ejercicio de la accin penal y las resoluciones del Tribunal de Justicia Administrativa, por lo que se fortalece decididamente sus facultades de investigacin y de promocin de responsabilidades.

Informes a la Cmara de Diputados

Respecto a los informes que deber presentar la Auditora Superior de la Federacin a la Cmara de Diputados derivado de las labores de fiscali-zacin, es importante anotar que la reforma constitucional estableci la entrega de cuatro tipos de informes: i) el Informe General Ejecutivo, que sustituye al Informe del resultado de la revisin de la Cuenta Pblica; ii) los informes individuales de auditora, que debern ser presentados por cada una de las auditoras practicadas; iii) los informes especficos, que sern aquellos que se generen cuando, derivado de una denuncia, se



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realicen revisiones del ejercicio en curso o respecto a aos anteriores a la Cuenta Pblica, y iv) los informes semestrales, que debern dar cuenta so-bre el seguimiento a las recomendaciones y acciones promovidas ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, los rganos internos de control y la Fiscala Especializada en Combate a la Corrupcin.

Concluida esta breve explicacin sobre el contenido de la reforma constitu-cional en materia anticorrupcin, pasamos a abordar lo relativo a la nueva Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin.

Principales disposiciones de la nueva Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin

Toda reforma constitucional representa un reto legislativo. Si bien la Constitucin Federal establece los pilares que rigen el Estado de Dere-cho, lo cierto es que nuestro sistema jurdico requiere forzosamente de la creacin de instituciones y mecanismos legales que den plena efica-cia a los contenidos constitucionales. Es a partir de dicho entendimiento que es posible advertir la necesidad y complejidad de nuestra legislacin, pues en la mayora de los casos el xito de una reforma constitucional depender de la efectividad de las leyes que le den operatividad.

Como se analiz en el apartado anterior, la reforma constitucional en materia de combate a la corrupcin estableci un nuevo paradigma en materia de fiscalizacin y rendicin de cuentas, que representa el origen y fin de los contenidos de la nueva Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin.

En este sentido, se destacarn cinco ejes temticos de la nueva Ley de Fis-calizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin (Ley de Fiscalizacin), por considerarlos el corazn del contenido de la ley: (i) las funciones de la Auditora Superior de la Federacin; (ii) el nuevo esquema en materia de responsabilidades administrativas; (iii) las relaciones de la Auditora Supe-rior de la Federacin con la Cmara de Diputados; (iv) el Sistema Nacional de Fiscalizacin, y (v) la participacin ciudadana.


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Funciones de fiscalizacin de la Auditora Superior de la Federacin

La Auditora Superior de la Federacin tiene a su cargo las labores de fiscalizacin superior de: i) la Cuenta Pblica, incluyendo los recursos federales transferidos a los gobiernos locales y particulares; ii) las partici-paciones federales; iii) la deuda pblica local con garanta del gobierno federal, y iv) aqullas situaciones irregulares que deriven de denuncias presentadas en relacin con el uso indebido de recursos pblicos (fede-rales y participaciones) durante el ejercicio en curso o correspondiente a aos anteriores al de la Cuenta Pblica en revisin.

Cuenta Pblica

Respecto a la fiscalizacin de la Cuenta Pblica, la ley precisa que su finalidad es:9

i) Evaluar los resultados de la gestin financiera de los recursos pblicos federales; es decir, revisar el manejo, custodia y apli-cacin de los ingresos, egresos y la deuda pblica,10 y

ii) La prctica de auditoras del desempeo en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales del Presupuesto de Egresos de la Federacin.

La Ley de Fiscalizacin fortalece a la Auditora Superior de la Federacin al dotarle expresamente la facultad de fiscalizar cualquier operacin que in-volucre recursos pblicos. Al efecto la ley dispone en su artculo 1 que po-dr fiscalizar las operaciones que involucren recursos pblicos federales o participaciones federales a travs de contrataciones, subsidios, transfe-rencias, donativos, fideicomisos, fondos, mandatos, asociaciones pblico

9 Ver los artculos 2 y 14.

10 La fraccin XVII del artculo 4 de la Ley de Fiscalizacin define el concepto de gestin finan-ciera como: las acciones, tareas y procesos que, en la ejecucin de los programas, realizan las entidades fiscalizadas para captar, recaudar u obtener recursos pblicos conforme a la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos, as como las dems disposiciones aplicables, para administrar, manejar, custodiar, ejercer y aplicar los mismos y dems fondos, patrimonio y recursos, en trminos del Presupuesto de Egresos y las dems disposiciones aplicables;.



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privadas o cualquier otra figura jurdica y el otorgamiento de garantas sobre emprstitos de Estados y Municipios, entre otras operaciones.

Por otro lado, contrario a su predecesora, la nueva Ley de Fiscalizacin no permite que la Auditora Superior de la Federacin celebre conve-nios con las entidades fiscalizadoras locales para que stas le auxilien en la revisin del ejercicio de los recursos pblicos federales que son ejercidos por las entidades federativas y los municipios, pues acorde al mandato constitucional, corresponde nica y exclusivamente a la Audi-tora Superior de la Federacin realizar tal funcin.

En ese sentido, la nueva Ley de Fiscalizacin ya no contempla la exis-tencia del Programa para la Fiscalizacin del Gasto Federalizado (mejor conocido como PROFIS). El PROFIS permita la distribucin de recursos federales a las entidades de fiscalizacin en las entidades federativas, con el objeto de que auxiliaran a la Auditora Superior de la Federacin en las labores de fiscalizacin de la Cuenta Pblica, en trminos de los convenios que se suscriban para tal efecto. En este sentido, atendiendo a que la Auditora Superior de la Federac

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