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Tomo 2

LIBRO UEC T2 221015.indd 1 12/17/15 10:48 AM

Tomo 2


Fiscalizacin, Transparencia y Rendicin de cuentas. Tomo 2Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la FederacinLXIII Legislatura. Cmara de Diputados del H. Congreso de la UninAv. Congreso de la Unin 66, Edificio F piso 2Col. El Parque, Delegacin Venustiano CarranzaC.P. 15960, Mxico, Distrito Federal

Diseo de portada e interiores:Alta Impresin S.A. de C.V. / Luis Marrufo

Cuidado de la edicin:Leonardo Bolaos CrdenasNancy Monroy Avila

Primera edicin, en el ao 2015

Impreso en MxicoPrinted in Mexico


Proemio 9Diputado Luis Maldonado Venegas

Presentacin 11Doctor Manuel L. Hallivis Pelayo

Colaboraciones institucionales

Debates contemporneos en torno a la labor de la ASF 29Contador Pblico Certificado Juan Manuel Portal

Rendicin de cuentas y combate a la corrupcin hacia un nuevo marco regulatorio 45Maestro Ricardo Sodi CuellarDoctora Erndira Salgado Ledesma

La vigilancia en la rendicin de cuentas. Una realidad en el Congreso del Estado de Oaxaca 69Arquitecto Jorge Alberto Lpez Gopar

Colaboraciones acadmicas

Notas sobre el rgimen de la funcinpblica en Mxico 103Doctor Luis Jos Bjar Rivera

El nuevo paradigma de los derechos humanos en el Macrosistema de Control Gubernamental y Social de la tica Pblica 141Doctor Eduardo de Jess Castellanos Hernndez

Transparencia y rendicin de cuentas:armonizacin de informes y estadosfinancieros de la Federacin, entidadesfederativas y municipios. El caso del Poder Ejecutivo Federal 179Contador Pblico Nicols Domnguez Garca

Contenido


Notas sobre el nuevo Sistema Nacional de Fiscalizacin 233Doctor Roberto Ehrman

El sistema nacional anticorrupcin: un Prometeo comunicando el gneo don de la esperanza o un Ssifo afanndose en una culminacin imposible? 251Maestro Sergio E. Huacuja Betancourt Doctor Germn Sergio Merino Conde

La transparencia en Mxico. Antecedentes, situacin actual y perspectivas 299Doctora Cecilia Licona Vite

El Sistema Nacional Anticorrupcin: una radiografa de la reformaconstitucional en la materia 365Maestro Carlos F. Matute Gonzlez

Transparencia. La gran reforma en Mxico 383Maestro Miguel ngel Mesa Carrillo

Las adecuaciones presupuestarias alPresupuesto de Egresos de la Federacinen ejecucin y su control parlamentario 399Doctor scar Nava Escudero

La tica del Servicio Pblico ante la Reforma en materia de Anticorrupcin 435Doctor Abraham Nosnik Ostrowiak

Hacia un Sistema Ampliado para la Rendicin de Cuentas. Una propuestadesde la perspectiva de poltica pblica 457Doctor Vctor S. Pea

Ley General de Transparencia y Acceso a la Informacin. La construccin de una poltica pblica 487Doctora Adriana Plasencia Daz


La administracin pblica logr la inmortalidad, venci a la muerte, perono al tiempo y, lo que es peor, a la vejez 527Doctor Manuel Quijano Torres

tica y juricidad en el contexto contemporneo 553Doctor Manuel Reguera Rodrguez

La gobernanza. Conceptos, tipos, e indicadores internacionales: Los retos para Mxico 573Doctor Luis Arturo Rivas TovarDoctora Mara Trujillo FloresDoctor Fernando Lambarry Vilchis

La rendicin de cuentas en Mxico 599Doctor Roberto Rives

Por una nueva gobernanza en el SectorPblico: reflexiones en torno a la situacindel control interno en Mxico 651Doctor Alejandro Romero Gudio

La reserva de la informacin en materia de seguridad pblica. Alcances de la prueba de dao 691Doctor Guillermo A. Tenorio Cueto

La relevancia contempornea de la rendicinde cuentas. Su necesidad en los marcos de la institucionalidad democrtica 727Doctor Ricardo Uvalle Berrones

Reflexiones sobre derecho parlamentario 777Maestra Beatriz Vzquez MorenoLicenciado ngel Miranda Portillo

Recensin

Maestra en Estrategias Anticorrupcin y Estado de Derecho (Plan 2012) 801Instituto Nacional de Ciencias Penales


ProemioDiputado Luis Maldonado VenegasPresidente de la Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la Federacin

Un gobierno eficaz, transparente, responsable y confiable, que acte bajo el predominio de la ley,

es la base de un desarrollo sostenible, no el resultado de ste.

Kofi Annan

La transparencia, dentro de cualquier sistema de gobierno, debe funcionar como un mecanismo que abone a favor de los ciudada-nos para que accedan a la rendicin de cuentas. Como resultado se puede establecer un canal de comunicacin entre la funcin pblica y la sociedad civil que permita un equilibrio democrtico.

Actualmente, una buena parte de la sociedad mexicana cuenta con mayores recursos que le permiten tener acceso a informacin de manera oportuna y veraz. A ello se suma la voluntad de sta de ser ms participativa y, en consecuencia, ejercer su derecho a saber qu pasa dentro del gobierno y cmo funcionan y operan sus institucio-nes. La gente quiere conocer el ejercicio de los recursos pblicos y entender la normatividad bajo la que se ejecuta dicho ejercicio, por lo que la rendicin de cuentas ha cambiado su estatus de opcional y se ha vuelto una demanda de la ciudadana.

A la par de lo anterior, tambin se ha convertido en una necesidad imperante saber acerca del desempeo de los servidores pblicos y as garantizar que sean funcionarios comprometidos, responsa-


Luis Maldonado Venegas

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bles y tiles a la sociedad. Dado que vivimos en un sistema democrtico, el gobierno no slo debe ejercer el gasto pblico de manera honrada y transparente, sino que debe asegurar que su ejercicio sea eficiente y eficaz para el logro de los objetivos de los programas para los cuales est destinado. Son los rganos de fiscalizacin los que deben de ga-rantizar que esto se cumpla y, con ello, buscar ganar la confianza de la ciudadana.

La sociedad es cada vez ms participativa, lo cual ha incentivado al gobierno a realizar grandes cambios y avances en materia de transpa-rencia y rendicin de cuentas; sin embargo, la poblacin exige que los legisladores se comprometan ms con el cargo que la ciudadana les ha encomendado, lo que se traduce en que an nos falta mucho camino por recorrer, razn por la que quienes integramos la Comisin de Vigilan-cia, ante este desafo, nos complace entregar la presente obra Fiscalizacin Transparencia y Rendicin de Cuentas. Tomo 2, con el propsito de apor-tar a la sociedad ideas de actualidad sobre los temas que nos ocupan, as como informar sobre el esfuerzo que est llevando a cabo el Instituto Nacional de Ciencias Penales quien ofrece un programa de Maestra de Estrategias Anticorrupcin y Estado de Derecho.

Agradezco la valiosa aportacin de los servidores pblicos y de los aca-dmicos para la edicin de esta obra, cuya aspiracin es lograr que la fis-calizacin, transparencia y rendicin de cuentas sea pronto una realidad nacional, para lo cual los legisladores de esta LXIII Legislatura estamos comprometidos para poner todo nuestro esfuerzo y capacidad para llevar a cabo las reformas a las leyes secundarias y poner en marcha el Sistema Nacional Anticorrupcin.


PresentacinDoctor Manuel L. Hallivis PelayoPresidente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

Es para m un honor el que la Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la Federacin, a travs de la amable invitacin del doctor Alejandro Romero Gudio, me haya encargado la elaboracin de esta presentacin del Tomo 2 de la obra Fiscalizacin, Transparencia y Rendi-cin de Cuentas, una obra monumental, completa, seria, fresca y til, que seguramente ser de consulta obligada para todos aquellos preocupa-dos por estos temas tan sensibles para nuestro pas.

Considero lo anterior por varias razones, entre otras: su oportunidad, da-da la reciente promulgacin de las reformas en materia de transparencia y de la reforma constitucional anticorrupcin y la importancia que estos temas tienen en el Mxico de hoy; su profundo contenido, no slo prc-ticamente completando todos los temas que el primer tomo no abarc, sino profundizando en muchos de los ya abordados; sus autores, tanto institucionales, como acadmicos, ya que en esta obra escriben muchos de los mejores especialistas sobre estos temas de Mxico; su consisten-cia, ya que el orden temtico y la presentacin de cada tema y subtema genera un resultado por dems armnico, donde se percibe una estricta metodologa y una gran profundidad de anlisis; y, por ltimo, la institu-cin que lo coordina: la Unidad de Evaluacin y Control de la Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la Federacin, lo que le da un significativo aval institucional y democrtico. Con slo una vista a esta obra, se coincidir conmigo en que se trata de un esfuerzo cuyo fruto debe ser reconocido en toda su extensin.


Manuel L. Hallivis Pelayo

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Respecto del tema, me concentrar en resaltar que se trata de un muy cuidadoso anlisis que evidentemente resulta de muchsimo inters y actualidad no slo para todos los estudiosos de la materia, sino para cualquier ciudadano preocupado por Mxico. La profunda intervencin gubernamental en la vida econmica, social y cultural del pas, aunada a los problemas que el desarrollo, el respeto a los derechos humanos y la globalizacin implican; a las circunstancias por las que atraviesan el mundo y la nacin; al tamao del sector pblico; y, a la complejidad de sus funciones, nos llevan a reflexionar sobre la evidente necesidad de asegurar la transparencia, eficiencia, eficacia, honradez y legalidad en el desempeo de las acciones de gobierno, tal y como lo postula nues-tra Constitucin. En esta tarea, el sector pblico juega un papel central: es preciso que las autoridades acten con apego a la ley; que los dere-chos sean reconocidos y que las discrepancias sean resueltas conforme a nuestras instituciones.

Para que nuestro pas pueda avanzar hacia el desarrollo integral y que el proyecto nacional contenido en nuestra Constitucin Poltica se haga una realidad, no podemos concebir una gestin pblica que no sea transparente, eficiente, honesta e imparcial. Para lograrlo, es funda-mental que todos los servidores pblicos cumplan con su encargo con estricto apego a la legalidad y bajo los principios de transparencia, eco-noma, eficiencia, eficacia, lealtad, imparcialidad y honradez.

Los servidores pblicos, son responsables ante el pueblo de los actos que realicen en el desempeo de sus respectivos encargos. Esta respon-sabilidad es garanta para la Nacin, de que los principios rectores de ca-pacidad, honestidad y lealtad, rigen y orientan las acciones de gobierno hacia un ms eficaz y transparente funcionamiento de la Administracin Pblica Federal, Estatal y Municipal. Por ello, existen mecanismos de fis-calizacin y control gubernamental, que permiten orientar, supervisar, evaluar y revisar las acciones de gobierno considerando su veracidad, razonabilidad y el apego a la Ley.

Estas labores se ejercen tanto por el Poder Ejecutivo, como por el Poder Legislativo. Las que realiza el Ejecutivo, en su esfera propia de activida-des, tiene como finalidad asegurar que las acciones de la Administra-


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cin Pblica Federal se realicen correctamente, obteniendo informacin oportuna y veraz para la adecuada toma de decisiones administrativas. Se realiza por la Secretara de la Funcin Pblica y por los rganos inter-nos de control en cada dependencia y entidad, y es el resultado de una constante bsqueda, en lograr un correcto, leal, transparente, eficiente y eficaz desempeo de los servidores pblicos.1

Los rganos de Control Interno, se ubican al interior de las Entidades o Dependencias y su mbito de competencia se circunscribe exclusiva-mente al rgano en el cual se encuentran, pero tienen una dependencia funcional de la Secretara de la Funcin Pblica. De hecho se les deno-mina rgano de control interno en la secretara o dependencia de que se trate, ya que la Secretara de la Funcin Pblica tiene competencia para designar y remover a los titulares de los rganos internos de control, los que dependen jerrquica y funcionalmente de la misma.

Por otra parte, en todo sistema democrtico, el pueblo asume el papel de mandante, encomendando al Ejecutivo federal, en su carcter de manda-tario, a travs de las leyes que expide el Poder Legislativo en las cuales se concretan esos mandatos del pueblo, la realizacin de una serie de actos de gobierno, incluido el manejo de los recursos pblicos, encaminados al logro del proyecto nacional. Siempre que se otorga un mandato, es ne-cesario que los mandantes verifiquen si los resultados correspondieron a sus objetivos y expectativas, lo que implica una fiscalizacin.

As, en todo el mundo, el poder legislativo no slo cuenta con atribucio-nes para concretar en leyes las decisiones soberanas del pueblo al que representa, sino tambin, la facultad de fiscalizar y controlar la accin gubernamental a travs de la funcin denominada fiscalizacin superior, llamada as porque es externa del Poder Ejecutivo y se lleva a cabo a nombre del pueblo, representado por el Poder Legislativo. Se designa

1 Para un muy profundo anlisis histrico de las responsabilidades y de los antecedentes de la Secretara de la Funcin Pblica, se recomienda a Lanz Crdenas, Jos Trinidad, Las Respon-sabilidades en el Servicio Pblico (Teora, Antecedentes y Legislacin Comentada), INAP-Cmara de Diputados, Mxico, 2006. Tambin y del mismo autor: La Contralora y el Control Interno en Mxico, SECOGEF-CFE, Mxico, 1987.



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como superior, en virtud de realizarse desde fuera del Poder Ejecutivo y a nombre del pueblo.

Dado lo complicado y laborioso, y la ndole eminentemente tcnica de la funcin, es imposible que fsicamente la puedan realizar los propios poderes legislativos, por lo que, por regla general, se le encomienda a rganos tcnicos y consiste en una accin dirigida a examinar, revisar y evaluar los resultados de la gestin pblica. En Mxico, desde 1824 existe un rgano tcnico llamado en un inicio Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados, (hoy Auditora Superior de la Fe-deracin), que tiene a su cargo esta delicada tarea, con lo que se forta-lece la divisin de poderes, al propiciar un mayor equilibrio, vigorizando nuestra democracia.

Como se dijo, la Auditora Superior de la Federacin, la Secretara de la Funcin Pblica y los rganos internos de control, constituyen los principales responsables de fortalecer y hacer integral la prevencin, el control, la supervisin, la fiscalizacin, la evaluacin, la sancin y el desa-rrollo de la gestin pblica, cumpliendo con la normatividad vigente y atendiendo a los criterios de racionalidad, austeridad y disciplina presu-puestales y a los principios de eficiencia, eficacia, economa y honradez, a efecto de lograr un correcto, leal, eficiente y eficaz desempeo de los servidores pblicos. Desde la creacin de la secretara de la Contralora General de la Federacin hoy de la Funcin Pblica se concibi al control en forma no slo posterior, sino tambin previa, y paralela al manejo de los recursos pblicos.

Por lo que toca a las sanciones administrativas, stas se imponen, por la Auditora Superior desde el punto de vista externo y por la Secretara de la Funcin Pblica, el contralor interno o el titular del rea de responsa-bilidades, desde el punto de vista interno.2

Esto no es algo novedoso. Ha sido patente la preocupacin del legisla-dor a lo largo de la historia de procurar un adecuado desempeo por parte de quienes prestan un servicio pblico. Para el ciudadano, el que

2 Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, artculos 21 y 16 fraccin IV, respectivamente.


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existan injusticias, negligencias, poca eficiencia, o simplemente que el servidor pblico no se apegue a la Ley en el ejercicio de algn cargo pblico le afecta directamente y en ocasiones resulta en perjuicios, mu-chas veces trascendentes, en su contra. Este tema, entre otros muchos aspectos, tiene dos vertientes que hay que cuidar: por un lado la necesi-dad de preservar el bien comn (o especficamente el inters pblico)3 y, por el otro el de la seguridad jurdica.

El primer aspecto resulta fcilmente deducible: los servidores pblicos son responsables ante el pueblo de los actos que realicen en el desem-peo de sus respectivos encargos. Esta responsabilidad es garanta para la Nacin, de que los principios rectores de capacidad, honestidad y lealtad, rigen y orientan las acciones de gobierno hacia un ms eficaz funcionamiento de la Administracin Pblica Federal, Estatal y Munici-pal. Por ello, no existe duda de que la gestin pblica redunda en el in-ters pblico. Una adecuada gestin pblica ayuda al desarrollo integral de cualquier nacin, mientras que cuando no existe eficiencia, eficacia, economa, honradez y legalidad en el servicio, resulta evidente que se vulnera el inters pblico y por ende el inters de la nacin.

El otro aspecto al que es necesario atender, es el relativo a que quienes ejercen estas labores de control y vigilancia deben poner el ejemplo en el cumplimiento de las leyes y en la atencin a la seguridad jurdica, que, referida a este tema, contempla la posibilidad de poder prever las

3 Rebasa el alcance de este trabajo definir bien comn, puesto que su mero anlisis implicara un ensayo como el presente. Nos conformamos con remitir al lector a clsicos como Jean Dabin, que distingue bien comn de bien pblico consistente el primero en aquel alrededor del cual se agrupan los hombres con miras a un fin lo que corresponde al concepto de sociedad propiamente dicha, hay bien comn, consistente en este mismo fin, querido y perseguido en comn, as como en todos los medios ordenados a l... Pero ese bien comn ser particular o pblico segn se relacione de manera inmediata con intereses particulares o con el inters pblico. He aqu porqu, tratndose del Estado, la expresin bien pblico es preferible a la de bien comn, porque indica con precisin que el bien comn en juego es el bien comn pbli-coel bien pblico es el que concierne a la masa total de individuos y grupos integrados en el Estado: Dabin, Jean, Doctrina General del Estado, Elementos de Filosofa Poltica, trads. Hctor Gonzlez Uribe y Jess Toral Moreno, UNAM, Mxico, 2003, pp. 36-37. Asimismo, podemos recurrir a las definiciones de Recasns Siches: El bien comn no puede ser justificadamente otra cosa que la mayor suma posible de los bienes que se atribuyan a todas las personas o al mayor nmero posible de ellas.: Recasns Siches, Luis, Tratado General de Filosofa del Derecho, 16 edicin, Porra, Mxico, 2002, p. 613.



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consecuencias y el tratamiento de las situaciones y acciones de las per-sonas, pudiendo anticipar cules sern las decisiones de la Administra-cin Pblica, o an de los tribunales, que cabran sobre esas situaciones y acciones. Estn involucrados temas como el cumplimiento al principio de legalidad, principio de inviolabilidad del domicilio, etctera.

Ahora bien, desde 2013 se ha generado un ciclo reformador, de gesta-cin, en el cual se han dado reformas estructurales que van a marcar el camino para nuestro pas en lo que resta del siglo, complementando el Proyecto Nacional que desde 1917 tiene nuestra Constitucin. En Mxico tenemos una de las constituciones ms avanzadas en lo que a derechos humanos respecta y existe ya una fuerte divisin de poderes y competencias; el Estado de Derecho representa seguridades para las personas, lo que les permite ejercer su libertad y dinamizar la economa.

Considero que es un ciclo de gestacin, porque de esas decisiones de-pende que se contine dinamizando el desarrollo integral de Mxico. De todas ellas, quiero centrar mi atencin en la Reforma Constitucional publicada el 27 de mayo de 2015, que crea el Sistema Nacional Anti-corrupcin.4 Prcticamente todas las instituciones que forman este Sistema gozan ya de existencia, pero, con esta reforma, varias de ellas se mejoran y transforman para alinearse con los objetivos que se les confieren de forma coordinada, a efecto de lograr dotar de unidad de criterios, objetivos y articulacin sistmica a los diversos componentes que contiene la lucha contra la corrupcin.

El Sistema Nacional Anticorrupcin constituye, como se dijo en los dictmenes, un cambio de paradigma en nuestro sistema jurdico, que contempla cinco subsistemas que son el de coordinacin entre las auto-ridades de todos los rganos de gobierno; el de prevencin y deteccin de responsabilidades administrativas de los servidores pblicos; el de fiscalizacin superior; el de sancin de las responsabilidades adminis-trativas: y, el de investigacin de hechos de corrupcin y sancin penal de los mismos. El Sistema se integrar por las instancias administrativas y jurisdiccionales encargadas de la identificacin, prevencin, super-

4 Sin dejar de reconocer la otra reforma de importancia, que ya est ms avanzada, la de transparencia.


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visin, investigacin y sancin de hechos de corrupcin en contra de la administracin pblica, o de los principios y valores que ilustran la actividad pblica.

Por principio de cuentas, se contempla el fortalecimiento de los con-troles internos y externos para combatir a la corrupcin, bajo un esque-ma legal homogneo y de coordinacin en el actuar de las autoridades competentes, ya que los esfuerzos aislados y fragmentados seguiran siendo incapaces de lograr los mejores resultados. Por ello se conside-ran cuatro ejes del sistema: la Auditora Superior de la Federacin, la Secretara de la Funcin Pblica, la Fiscala especializada en combate a la corrupcin y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. La idea fundamental fue aprovechar los mecanismos existentes, fortalecerlos, articularlos entre s y vincularlos con la sociedad civil, logrando de es-ta forma, un verdadero sistema integral y transversal de combate a la corrupcin.

Adicionalmente, se crea un Comit Coordinador, pilar fundamental del Sistema, que determinar los mecanismos de suministro, intercambio, sistematizacin y actualizacin de la informacin que sobre estas mate-rias generen las instituciones competentes de los rdenes de gobierno, as como el establecimiento de bases y principios para la efectiva coor-dinacin de esas autoridades. El Comit est formado por los titulares de los cuatro ejes, adems de representantes del Comit de Participacin Ciudadana, el Consejo de la Judicatura y el Instituto Nacional de Trans-parencia y Acceso a la Informacin.

Respecto de la Auditora Superior de la Federacin, se contempla su fortalecimiento mediante, adems de la revisin de la Cuenta Pblica, la posibilidad de revisar durante el ejercicio fiscal (auditora en tiempo real) y sobre actos realizados en ejercicios fiscales anteriores, as como la eliminacin de los principios de anualidad y posterioridad, con el objeto de investigar y sancionar de manera oportuna los actos irregulares.

Se contempla adems, el fortalecimiento de las autoridades respon-sables del control interno, como la Secretara de la Funcin Pblica y los rganos internos de control, que sern los responsables, de auditar el uso de los recursos pblicos o investigar posibles responsabilidades



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administrativas o hechos de corrupcin. Dentro de sus facultades se contempla la instrumentacin de polticas pblicas relativas a capaci-tacin, prevencin, transparencia y participacin ciudadana, adems de los temas relativos a declaraciones patrimoniales y de intereses.

Tambin se crea una Fiscala Especializada en materia de Combate a la Corrupcin, encargada de perseguir y sancionar los posibles hechos de-lictivos en la lucha anticorrupcin, aspecto que complementa a los otros dos ya mencionados con gran relevancia, ya que para que la ciudadana confe es necesario que cualquier hecho de corrupcin que signifique delito, sea adecuadamente perseguido y sancionado, lo que cierra la pinza con el eje que a continuacin mencionaremos.

La accin de los dos controles: el ejercido por los rganos del Poder Ejecutivo y el ejercido por la Auditora Superior de la Federacin, en-cuentran, para este sistema, su complemento fundamental en la accin de los jueces. La tarea jurisdiccional es consustancial a los valores de cualquier sistema jurdico, brindando seguridad jurdica y, en muchas ocasiones, eficacia.

Es por ello que, como cuarto eje, se contempla que en vez de la ASF y las contraloras, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa sea la institu-cin que sancione. Adems, para dotar de homogeneidad al Sistema, se prev que las Constituciones y leyes de los Estados instituyan Tribunales de Justicia Administrativa. As, la integracin y la armonizacin se dar en todas las funciones: fiscalizacin, investigacin, control, vigilancia, san-cin, transparencia, rendicin de cuentas y participacin ciudadana y en todos los niveles: federal, estatal y municipal.

No puedo desaprovechar esta ocasin para comentar algunas de las atribuciones que adquiere el Tribunal Federal de Justicia Administrati-va,5 como uno de los cuatro pilares o ejes fundamentales sobre los cua-les se articul el Sistema Nacional Anticorrupcin. El Tribunal, en agosto de 2015 cumpli 79 aos de servir al pueblo de Mxico con honestidad, imparcialidad, profesionalismo y confianza de la poblacin, contando al da de hoy con autonoma legal de gestin y financiera.

5 Hoy Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.


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El Contencioso Administrativo ha tenido una larga historia en Mxico, que se inicia desde la Colonia,6 pasando por la llamada Ley Lares, (Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo),7 hasta llegar a que, despus de algunos rganos de jurisdiccin retenida, como la Junta Revisora creada por la Ley del Impuesto Sobre la Renta de 18 de marzo de 1925 o la Ley de la Tesorera de la Federacin de 1927,8 pero es hasta la Ley de Justicia Fiscal del 27 de agosto de 1936, que se estableci al Tribunal Fiscal de la Federacin, vigente hasta el 31 de diciembre de 1938, ya que el 1 de enero de 1939 entr en vigor el Cdigo Fiscal de la Federacin, con vigencia hasta el primero de abril de 1967,9 en que fue sustituido por un nuevo Cdigo que, a su vez, estuvo vigente hasta 1982, en que entra en vigor (en la parte contenciosa)10 y que tuvo vigen-cia hasta el 31 de diciembre de 2005 en la parte que nos ocupa, puesto que fue derogado el Ttulo VI del Cdigo Fiscal de la Federacin por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Sin embargo, fueron las reformas de diciembre de 2000 al Cdigo Fiscal de la Federacin, que entraron en vigor en 2001, las que fortalecieron el camino hacia la plena jurisdiccin al establecer claramente temas como la suspensin con pocas formalidades; su denominacin de juicio con-tencioso administrativo; la causa petendi; al restablecer derechos subjeti-vos; y al adicionar como sentido de la sentencia, el declarar la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de una obligacin.

6 Carrillo Flores, Antonio, La Defensa de los Particulares Frente a la Administracin de Mxico, Tribu-nal Fiscal de la Federacin, Coleccin de Obras Clsicas, tomo I, Mxico, p. 157.

7 Decreto expedido por Antonio Lpez de Santa-Anna, el 25 de mayo de 1853, dirigido a Don Teodosio Lares. Cfr. Lares, Teodosio, Lecciones de Derecho Administrativo, dadas en el Ateneo Mexicano, Imprenta de Ignacio Cumplido, Mxico, 1852, pp. 145-387.

8 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, Introduccin a la justicia administrativa en el Ordenamiento Mexicano, El Colegio Nacional, Mxico, 1983, p. 82. Cfr. Gonzlez Rodrguez, Alfonso, La Justicia Tributaria en Mxico, Jus, 1992, pp. 197-205. Carrillo Flores, Antonio, op. cit., pp. 166-167.

9 De mucha importancia puesto que fue en el que se le otorg al tribunal plena autonoma para dictar sus fallos, ya que hasta ese momento actuaba como rgano de jurisdiccin delegada. Cfr. Armienta Caldern, Gonzalo M., Teora General del Proceso, Principios, Instituciones y Catego-ras Procesales, Porra, Mxico, 2003, p. 399.

Vase Margin Manautou, Emilio, De lo Contencioso Administrativo, de anulacin o de ilegitimi-dad, 6 ed., Porra, Mxico, 1997, pp. 61-68; y a Trevio Garza, Adolfo, op. cit., pp. 12-17.



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Este fortalecimiento se consolid con la entrada en vigor en 2006 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que adicio-na o mejora ciertos aspectos como impugnacin de normas generales, cumplimiento de sentencias y medidas cautelares positivas, que consti-tuyen un definitivo avance hacia la plena jurisdiccin. Adicionalmente, la reforma de 2010, contempl el principio de mximo beneficio y cre el juicio sumario y el juicio en lnea, lo que ser complementado con las reformas que est discutiendo en este perodo la Cmara de Senadores para por un lado reducir en un 50% el tiempo de tramitacin y terminar de eficientar el proceso.

Ahora bien, en el debate en torno a la iniciativa anticorrupcin se pens inicialmente en recuperar la figura de un Tribunal de Cuentas, que ya haba tenido Mxico en la poca colonial y que desapareci en 1824, con la creacin de la Contadura Mayor de Hacienda (hoy Auditora Su-perior de la Federacin). Sin embargo, atendiendo a que, tcnicamente, el tema sancionatorio es una especie de lo administrativo, es decir que, coloquialmente hablando, lo de cuentas cabe en lo administrativo, pero no al revs, adems de que un tribunal de cuentas tendra tambin a su cargo la investigacin. De ah su nombre definitivo Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Como todos sabemos, la expresin del poder punitivo del Estado, se presenta a travs de dos vertientes o manifestaciones: el derecho penal y el derecho administrativo sancionador, una de cuyas especies lo cons-tituye el derecho disciplinario. Desde 2006 la Constitucin contemplaba para el Tribunal la encomienda de sancionar servidores pblicos, lo que no se haba podido realizar porque haba quedado pendiente promul-gar la legislacin secundaria. Anteriormente tanto la ASF como las con-traloras sancionaban, lo que generaba una percepcin de que eran juez y parte, con los incentivos negativos que ello implica. Sus resoluciones sancionatorias fueron revisadas por el TFJFA desde los aos 60, lo cual slo implicaba menos del 2% de sus funciones.

A partir de la entrada en vigor de la legislacin secundaria, el Tribunal ser la institucin que, adems de dirimir las controversias entre la Adminis-tracin Pblica Federal y los particulares, tambin impondr sanciones


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a los servidores pblicos federales y de los rganos constitucionalmen-te autnomos por responsabilidades administrativas graves, as como a los servidores pblicos locales por mal manejo o mala aplicacin de recursos federales, y a los particulares que incurran o participen en actos de corrupcin, as como las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daos y perjuicios que afecten a la Hacienda Pblica Federal o al patrimonio de los entes pblicos federales. En esta nueva etapa el Tribunal tendr autonoma constitucional, lo que agradecemos a los legisladores que nos otorgaron su confianza.

Este cambio, en mi opinin, aporta varios beneficios al Sistema, como el que una institucin diferente a la que investig sea la que sancione. Adicionalmente, se espera que cuente con una facultad muy amplia de mejor proveer que le permita que se reduzcan al mnimo los errores de forma y que si recibe expedientes mal integrados, se devuelvan para que se completen debidamente, y los errores formales se reduzcan.

Adems, el proceso deber especificar temas como el respeto a los de-rechos humanos de los presuntos responsables, apego a los principios del debido proceso, de la verdad material, de presuncin de inocencia y de proporcionalidad, a efecto de asegurar una oportuna y justa sancin, la que, adems, debe ser proporcional al dao causado, buscando que cada sancin tenga un efecto multiplicativo ejemplificador que genere en el incumplido la sensacin de que todo incumplimiento ser detec-tado y debidamente sancionado, es decir, la generacin de incentivos para inhibir actos contrarios al sistema jurdico y al inters pblico y que con ello, gradualmente vayamos construyendo un mejor servicio pbli-co que responda a las expectativas del pueblo de Mxico.

En mi opinin, desde 1917 ha habido una favorable evolucin en la ge-neracin de lealtad institucional, profesionalizacin, prevencin, y, en particular, el fortalecimiento de los valores y virtudes de los servidores pblicos, a fin de combatir efectivamente la corrupcin tanto pblica como privada. Sin embargo, no se haba concebido un concepto de sistema en el que participaran todos los involucrados, incluyendo a la sociedad civil.



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Las 808 pginas de este tomo, adecuadamente dosificadas y armoniza-das en dos apartados y 23 subtemas, nos presentan una muy adecuada panormica, tanto del ser como del deber ser, de la fiscalizacin, la trans-parencia y la rendicin de cuentas en Mxico, muy oportuna en estos momentos. De hecho, los temas que se abordan en este Tomo 2, tienen en s mismos tal envergadura que obligan a reflexionar y debatir sus caractersticas, consecuencias y alcances. Destaco esto porque, como coment, las reformas estn inacabadas, y es por ello que consider que nos encontramos en una etapa germinal que debe continuarse con la legislacin secundaria y la instrumentacin de las adecuaciones institu-cionales necesarias.

De todos los aspectos en materia de fiscalizacin y rendicin de cuentas nos tratan con detalle y amplitud, los destacados autores que partici-paron en este libro, que de hecho es la continuacin de una iniciativa editorial que ya tuvo un volumen de caractersticas semejantes apareci-do en 2014, previo a las reformas en materia de fiscalizacin superior y anticorrupcin. Hay que recordar que la Unidad de Evaluacin y Control de la Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la Federacin, es quien ha promovido que se unieran las brillantes plumas que tengo la distincin de presentar.

En ese tenor, el libro inicia con una muy oportuna aportacin del C.P.C. Juan Manuel Portal Martnez, titular de la Auditora Superior de la Fede-racin, respecto a la labor de esta institucin que, como dijimos, es uno de los cuatro ejes fundamentales en el sistema anticorrupcin. Puedo adelantar que es muy importante para la instrumentacin de la reforma captar el alentador optimismo que expresa el Contador Portal al ver for-talecido el papel de la entidad fiscalizadora a su muy digno cargo, con las funciones otorgadas en complemento a las que ya dispona y que le permitir cumplir con las amplias expectativas que Mxico ha puesto en la Auditora Superior de la Federacin.

Ricardo Sodi y Erndira Salgado, acadmicos de la Facultad de Derecho de la Universidad Anhuac, de la que el maestro Sodi es director, nos ayudan a entender el proceso seguido por las reformas y cmo se lleg a establecer un diseo adecuado para las circunstancias de nuestro pas,


Presentacin

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si bien, reconocen que no todo se logr pues falt incluir los diagnsti-cos de estudios que indican temas especficos, como la homologacin de criterios normativos, administrativos, jurisdiccionales y culturales.

El arquitecto Jorge Alberto Lpez titular de la Unidad Tcnica de Vigilancia, Evaluacin y Control de la Auditora Superior del Estado de Oaxaca, expone desde el contexto de su Entidad Federativa, los principales desafos que tiene la fiscalizacin para llevar un adecuado seguimiento de la ejecu-cin del gasto y la consecucin de objetivos de gobierno. El autor seala los principales problemas que detecta, como el de que la Ley Orgnica Municipal no responde adecuadamente a las necesidades locales. Por su parte, el doctor Bjar Rivera, acadmico de la Universidad Panamericana extracta algunas notas sobre el rgimen de la funcin pblica en Mxico en un tono eminentemente jurdico, proponiendo un marco doctrinal para entender las responsabilidades de los servidores pblicos.

A su vez, el doctor Eduardo Castellanos, del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, analiza las reformas como un macro sistema de control gubernamental y social de la tica pblica. Identifica 14 sistemas al interior del gran sistema, destacando la importancia de los Cdigos de tica en la administracin pblica, adems de ofrecer una intere-sante integracin entre los temas de control externo, los derechos hu-manos y la defensa de la constitucionalidad. En su turno, el C.P. Nicols Domnguez Garca aprovecha su experiencia acadmica para encuadrar la aplicacin de los criterios de transparencia y rendicin de cuentas en el marco de la armonizacin de informes y estados financieros del Poder Ejecutivo Federal. Nos expone el marco normativo del Sistema Nacional de Armonizacin Contable, dando cuenta de los avances logrados has-ta la fecha, as como los compromisos internacionales de informacin, concluyendo con una interesante documentacin del estado de las cuentas federales.

A su vez, el doctor Roberto Ehrman, nos expone sus reflexiones sobre el nuevo Sistema Nacional de Fiscalizacin, en particular como se articula-rn el Sistema de Fiscalizacin y el de Anticorrupcin, sealando lo que falta definir en la legislacin secundaria. Por su parte Sergio Huacuja



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Betancourt y Germn Sergio Merino Conde, ven al sistema nacional anticorrupcin ya sea como un Prometeo que comunica esperanza o como un Ssifo de empeos imposibles. Desde luego, la disyuntiva es provocadora y a lo largo del texto hacen un minucioso, recuento de las reformas aprobadas y de las reas que no han sido todava resueltas, que quedan abiertas a la legislacin secundaria.

Por su parte, la doctora Cecilia Licona concentra su atencin en la trans-parencia, contextualizando las reformas para garantizar el derecho a la informacin y la alineacin que guardan en el derecho internacional. Concluye con un elenco de reas de oportunidad que considera necesa-rio atender especialmente en el rgimen transitorio de la Ley General. A su vez, el maestro Carlos Matute Gonzlez nos ofrece sus reflexiones so-bre el Sistema Nacional Anticorrupcin, a partir de la pregunta de cmo se combate a la corrupcin, a la que responde que es mejor prevenirla que sancionarla, siempre con el apoyo de organismos nacionales e inter-nacionales y la sociedad civil. En su turno, el maestro Miguel ngel Mesa Carrillo, considera que la gran reforma en Mxico es la de Transparencia, entre otras razones, porque distribuye competencias en los organismos garantes del acceso a la informacin pblica de nivel federal y estatal y se promueve la cultura de la transparencia en la administracin pblica.

Por su parte, el doctor Oscar Nava, autor del libro Derecho Presupues-tario Mexicano analiza las adecuaciones presupuestarias en ejecucin y control parlamentario y reflexiona sobre lo que implicara la reforma de un presupuesto en ejecucin y sobre el principio de especialidad presupuestaria en la ejecucin del gasto pblico. En su turno, el doctor Abraham Nosnik investigador del Centro de Alta Direccin en Economa y Negocios de la Facultad de Economa y Negocios de la Universidad Anhuac expone el problema de la tica en el servicio pblico a la luz de la reforma en materia de anticorrupcin.

El doctor Vctor S. Pea, investigador del Colegio de Sonora, desarrolla una propuesta de poltica pblica para un Sistema Ampliado para la Rendicin de Cuentas, en el que propone asociar lo social, lo tcnico y lo poltico para contar con un Sistema Integral de Rendicin de Cuen-


Presentacin

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tas que incluya las dimensiones de rendicin de cuentas horizontal y vertical, lo social y lo constitucional. Tambin Sobre el tema de trans-parencia y rendicin de cuentas encontramos el artculo de la doctora Adriana Plasencia Daz, del Instituto Nacional de Administracin Pblica en el que aplica las pautas de varios autores para el anlisis de polticas pblicas, para realizar varias propuestas, tanto para asegurar los logros de las reformas constitucionales como para atender reas hasta ahora insuficientemente garantizadas segn su opinin.

Por su parte, Manuel Quijano Torres, director general adjunto de la Aca-demia Diplomtica en el Instituto Matas Romero, reflexiona sobre la administracin pblica y su relacin con el tiempo, considerando que el cambio de poca amenaza a la administracin pblica con la obso- lescencia y con la incapacidad de atender a las necesidades sociales que justifican su existencia. La agilidad y transparencia de la administracin, en su opinin, son la mejor herramienta para legitimar su existencia. En su turno, el doctor Manuel Reguera Rodrguez, aborda el tema de la tica y la juridicidad, fundamentados a travs de autores clsicos y modernos. En especial, de la mano de Koosgard apunta cmo es la tica la que im-pulsa a la creacin de leyes para imponer sanciones al incumplimiento.

A su vez, el artculo conjunto de los doctores Rivas, Trujillo y Lamba-rry, define el concepto de gobernanza, enriqueciendo el sustrato con el que empleamos ese trmino, adems de aportar un recuento de las aplicaciones empricas con las que se mide la gobernanza. Por su parte, el doctor Roberto Rives, indaga los orgenes del trmino accountability remontndose a tiempos precristianos y desde esos antecedentes, llega a exponer las instituciones destinadas en nuestro pas al control de las cuentas y caudales pblicos. En su turno, el doctor Guillermo Tenorio se enfoca a la reserva de la informacin en materia de seguridad pblica, analizando las excepciones a ese principio.

Por su parte, el titular de la Unidad de Evaluacin y Control, quien coordi-n este Tomo 2, el doctor Alejandro Romero Gudio, nos ofrece un texto en el que expone los retos que tiene el control interno a la luz de las tendencias internacionalmente aceptadas para los rganos destinados



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a esta funcin, considerando la gobernanza corporativa y la nocin de un control interno progresivo, que hace de ste, una herramienta para el cambio y el desarrollo de las organizaciones. Tambin es muy alentador este texto, que nos implica como una Institucin tan importante como esta Unidad, est pendiente de lo que tiene que hacer y cmo lo tiene que hacer para cumplir con Mxico.

A su vez el doctor Ricardo Uvalle, coordinador del Centro de Estudios en Administracin Pblica de la UNAM, reflexiona sobre la importancia de la rendicin de cuentas en el marco de la institucionalidad democrtica, del sentido de la rendicin de cuentas, ahondando en la doctrina que explica la rendicin de cuentas como funcin subsidiaria a la democra-cia moderna. Por ltimo Beatriz Vzquez y ngel Miranda exponen un completo panorama de lo que comprende el derecho parlamentario, reflexionando sobre la forma en que en Mxico se aplica a la fiscaliza-cin realizada por la Auditora Superior de la Federacin.

Con todas estas aportaciones, sumadas a las del Tomo 1, contamos con un texto completo, armnico, interdisciplinario y propositivo, que co-adyuvar a la comprensin de las reformas en materia de transparencia y de anticorrupcin, convirtindose en una obra obligada de consulta que se publica en el mejor momento: a tiempo para informar a la so-ciedad de lo que significan las reformas en materia de transparencia y de anticorrupcin y a tiempo para ser tomados en cuenta en el diseo de la legislacin secundaria anticorrupcin, reformas que constituyen el ca-mino adecuado para fortalecer y profesionalizar el servicio pblico. No hay duda de que el gobierno debe ser un instrumento eficaz, ordenado y serio que llene plenamente las expectativas del Pueblo de Mxico y de que estas reformas son uno de los instrumentos que ayudar a lograrlo.

Reitero mi agradecimiento por el honor de elaborar esta presentacin.


Colaboracionesinstitucionales


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Introduccin

La dcada de 1990 y los primeros aos de nuestro siglo constituyen una etapa trascendental en el desarrollo democrtico nacional.1 En este periodo se consolidaron los sistemas mixtos de representacin que provocaron una redistribucin del poder y abrieron el espacio pblico a la diversidad. Esta nueva dinmica poltica tuvo como una de sus con-secuencias principales, la creacin de un nuevo entramado institucional para la vigilancia intergubernamental; del cual es parte medular la Au-ditora Superior de la Federacin (ASF). A continuacin se presenta un esbozo de estos procesos.

* Contador pblico egresado de la Facultad de Contadura y Administracin de la Universidad Na-cional Autnoma de Mxico. Cuenta con estudios de posgrado en el Programa de Direccin de Empresas D-1 del Instituto Panamericano de Alta Direccin de Empresas (IPADE), y con Maestra en Administracin Pblica por el Instituto de Estudios Superiores en Administracin Pblica. Os-tenta las certificaciones profesionales como Contador Pblico Certificado por el Instituto Mexicano de Contadores Pblicos; como Certified Internal Auditor (CIA) con reconocimiento internacional, otorgado por The Institute of Internal Auditors; Certified Fraud Examiner (CFE), con reconocimiento internacional otorgado por la Association of Certified Fraud Examiners, y Certified Internal Con-trols Auditor (CICA), con reconocimiento internacional, otorgado por The Institute for Internal Controls. Actualmente es el Auditor Superior de la Federacin para el periodo 2010 2017.

1 Mauricio, Merino. Una nueva forma de gobernar, Revista Nexos, Mxico, D.F., octubre 2006, pp. 55-60.; , La segunda transicin democrtica en Mxico: esfuerzos, tropiezos y desafos de Mxico, en busca de un sistema completo, articulado y coherente de rendicin de cuentas, Mxico, D.F., Wilson Center Mexico Institute, 2012, pp. 1-26.

Contador Pblico Certificado Juan Manuel Portal*

Debates contemporneos en torno a la labor de la ASF


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A finales de 1980 y comienzos de 1990, se puso en marcha la reforma electoral2 que estableci las reglas para la contienda legtima por el po-der. Con esto, paulatinamente se desmantelara la red gubernamental de control y coaccin electoral y se abrira la puerta a la pluralidad y a la com-petencia partidista. En consecuencia, el presidencialismo campante que caracteriz la vida institucional de buena parte del siglo XX, cedera ante la presin de los gobiernos divididos cabe recordar que la LVII Legisla-tura (1997-2000) fue la primera sin mayora a favor del partido del presi-dente, en ese entonces, el Partido Revolucionario Institucional (PRI)3.

Aunado a lo anterior, en este periodo se emprendi la apuesta descen-tralizadora con el objetivo de reacomodar las piezas de la estructura po-ltico-administrativa nacional de provisin de servicios.4 En la prctica, la descentralizacin signific una profunda reconfiguracin de la estructu-ra vertical de control de las polticas pblicas. Lamentablemente, como sabemos dicha reforma no estuvo acompaada de una democratiza-cin real de la toma de decisiones va el fortalecimiento de las capacida-des de gestin de los gobiernos locales.

2 Nos referimos a la reforma constitucional en material electoral y a las modificaciones al Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), ambas de 1990; las cuales die-ron origen al Instituto Federal Electoral (IFE), hoy Instituto Nacional Electoral (INE).

3 Casar, Mara Amparo. Quince aos de gobiernos sin mayora en el Congreso Mexicano, Poltica y gobierno, vol. XX, nm. 2, Mxico D.F., CIDE, semestre II, 2013, pp. 219-263.

4 En 1992 se emiti el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica. Este Acuerdo oblig a los estados a desarrollar sus propias estructuras administrativas para la ges-tin operativa y administrativa de los servicios de educacin bsica. Tambin en esta dcada se dio un cambio importante respecto a la asignacin de responsabilidades en materia de seguridad pblica. El 31 de diciembre de 1994 se adicionaron dos prrafos al artculo 21 cons-titucional, con la finalidad de establecer que la seguridad pblica es responsabilidad de los tres rdenes de gobierno. Anteriormente, en 1983 se promulg la Ley General de Salud con la cual naci el Sistema Nacional de Salud, cuyo propsito fue mejorar la provisin de servicios de salud por parte de los estados. En este ao tambin se reform el artculo 26 constitucional y se public la Ley de Planeacin; con la cual se cre el Sistema Nacional de Planeacin. Este Sistema estableci las bases legales para la coordinacin entre la federacin, los estados y los municipios para el logro de las metas nacionales. Mendoza, Enrique Cabrero; Flamand Gmez, Laura; Santizo Rodall, Claudia y Vega Godnez, Alejandro. Claroscuros del nuevo federalismo mexicano: estrategias en la descentralizacin federal y capacidades en la gestin locales, Ges-tin y Poltica Pblica, vol. VI, nm. 2, Mxico, D.F CIDE, segundo semestre, 1997, pp. 329-387.


Fiscalizacin, Transparencia y Rendicin de cuentas

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Los procesos descritos sentaron las bases para la creacin de un gru-po de organizaciones que le imprimieron un nuevo estilo al quehacer burocrtico y trastocaron la cultura poltica imperante.5 En el lapso del 2000 al 2003 surgieron la ASF, el Instituto Federal de Acceso a la Infor-macin (IFAI), el Consejo Nacional para la Evaluacin de la Poltica So-cial (CONEVAL) y la Secretara de la Funcin Pblica (SFP)6. Cada una de estas instituciones tiene una historia singular, no obstante, comparten un rasgo central: todas aparecieron gracias al reacomodo de las fuerzas polticas y al cambio en la interaccin entre los poderes y entre stos y la ciudadana.

De manera particular, el surgimiento de la ASF fue producto de la nece-sidad de reforzar el balance entre los poderes. Si bien, esta institucin es heredera del mandato de la Contadura Mayor de Hacienda, la LVII Legislatura (1997-2000) fund un nuevo marco normativo para la fis-calizacin superior, con el propsito de afianzar el control sobre el uso de los recursos federales. De este modo, se aprob una nueva ley de fiscalizacinadelante se explica y en consecuencia se cre la ASF como rgano tcnico de la Cmara de Diputados, pero con autonoma tcnica y de gestin para vigilar a fondo las finanzas de los tres poderes.

Como vimos, el nacimiento de este nuevo aparato para el control hori-zontal del Estado fue una de las repercusiones primordiales del estable-cimiento de un sistema real de frenos y contrapesos. Los cuatro rganos mencionados conformaron buena parte del andamiaje institucional para la rendicin de cuentas que contina hasta nuestros das.7 Las reformas que dieron vida a esta estructura perseguan desterrar las malas prcticas del gobierno, limitar la discrecionalidad y opacidad de los funcionarios p-blicos, garantizar que las polticas estn alineadas al inters pblico y que los recursos se utilicen de manera eficaz y eficiente, apuntalar la adopcin

5 Tambin es importante mencionar que en esta poca, mediante la reforma al artculo 28 cons-titucional, se dot de autonoma constitucional al Banco de Mxico. Asimismo, con la reforma al artculo 102 constitucional se cre la Comisin Nacional de Derechos Humanos.

6 Merino, Mauricio. Op. cit. Una nueva forma de gobernar.

7 Merino, Mauricio. La segunda transicin democrtica en Mxico: esfuerzos, tropiezos y desafos de Mxico, en busca de un sistema completo, articulado y coherente de rendicin de cuentas.


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de nuevos valores de la gestin pblica como la transparencia y la inte-gridad, y en ltima instancia, combatir la corrupcin.

En suma, los cambios de la dcada de 1990 en el plano poltico se ma-terializaron en las reformas administrativas que moldearon, en gran medida, la estructura institucional moderna de rendicin de cuentas. No obstante, como varios autores lo han apuntado,8 la falta de una ade-cuada articulacin entre estas organizaciones y en especial entre las que tienen funciones de auditora gubernamental, tanto a nivel federal co-mo local, dificult el combate efectivo a la corrupcin. Aunado a lo an-terior, otra crtica recurrente ha sido los pobres resultados de los rganos jurisdiccionales y de procuracin de justicia. La creacin del Sistema Na-cional Anticorrupcin9 (SNA) se plante como la solucin a estas fallas. Este nuevo esquema supone la reconfiguracin de las relaciones entre los responsables del control interno, el control externo y la imposicin de sanciones, tanto penales como administrativas, con el propsito de combatir la corrupcin de manera activa y coordinada.

En general, el SNA junto con la tambin nueva Ley General de Transpa-rencia y Acceso a la Informacin Pblica (LGTAIP10), pueden ser consi-deradas como polticas de segunda generacin en materia de control gubernamental. La primera generacin la constituyen las reformas que crearon las instituciones que hemos mencionado, as como los cambios que a lo largo de estos aos se han llevado a cabo con el propsito de fortalecer su mandato. En este sentido, la conformacin del SNA puede considerarse como un segundo episodio crucial en la construccin del arreglo institucional de rendicin de cuentas y combate a la corrupcin

8 Ackerman, John M. Repensar la estructura institucional para la rendicin de cuentas del Estado mexicano, La autonoma constitucional de la Auditora Superior de la Federacin, John Ackerman y Csar Astudillo (coordinadores), Mxico, D.F., UNAM-IIJ, 2009, pp. 19-44; Merino, Mauricio. Informe sobre la evolucin y el desempeo de la Auditora Superior de la Federacin, Mxico, D.F., CIDE-ASF, 2009, pp.1-181.

9 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupcin (27 de mayo de 2015).

10 Decreto por el que se expide la Ley General de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (4 de mayo de 2015).



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del pas. Esta iniciativa no pas por alto los resultados ni la experiencia que en estos aos han adquirido, por ejemplo, la ASF y la SFP; en reali-dad lo que plantea es generar un espacio comn para la toma de deci-siones. El objetivo, en pocas palabras, es sumar esfuerzos y capacidades de todos los involucrados en tareas de auditora, y asegurar que exista una conexin eficaz entre los hallazgos de las auditoras y la imposicin de responsabilidades administrativas o sanciones penales.

A la luz de esta reforma, es pertinente dar un repaso por la evolucin del diseo institucional de la ASF y reflexionar sobre los escenarios futuros y perspectivas de la labor de la ASF. Este texto da cuenta de estos temas.

Evolucin del marco de actuacin de la ASF

El esquema normativo actual de la ASF es resultado de un proceso inin-terrumpido de perfeccionamiento. Su surgimiento fue consecuencia del agotamiento del modelo de fiscalizacin de la Contadura Mayor de Hacienda. Desde su instauracin en 1824, como producto de la Ley para el Arreglo de la Administracin de la Hacienda Pblica, dicha institucin atraves por muchas vicisitudes y alteraciones en su organizacin, de-nominacin y mandato.11 En 1978 se aprob su ltima Ley Orgnica, la cual contiene algunos rasgos importantes que hered la ASF. Por ejem-plo, se precis que dicho rgano tena carcter tcnico y era dependien-te de la Cmara de Diputados; la materia a auditar se acot a la Cuenta Pblica del Gobierno Federal y la del, en ese entonces, Departamento del Distrito Federal;12 los rubros de la fiscalizacin eran el cumplimiento

11 De 1838 a 1845, la Contadura qued adscrita al Tribunal de Revisin de Cuentas, el cual era dependiente de la Cmara de Diputados. En 1846 se restituy la Contadura, pero en 1853 nuevamente se convirti en un Tribunal de Cuentas. La constitucin de 1857 reestableci la Contadura Mayor, pero durante el Segundo Imperio Mexicano (1863-1867), sta adopt por tercera ocasin, la figura de Tribunal. En 1867 el rgano fiscalizador recuper la denomina-cin de Contadura, y as permaneci hasta su desaparicin en el 2000. Ver: ASF. Fiscalizacin Superior en Mxico. Reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y a la Ley Reglamentaria. Mxico, D.F., ASF-Cmara de Diputados, 2009, pp. 1-356. Disponible en: http://www.asf.gob.mx/uploads/61_publicaciones_tecnicas/185_aniv.pd

12 Las Leyes Orgnicas previas establecan que la Contadura Mayor era responsable de la revisin de las cuentas y la glosa de la Hacienda Pblica Federal.


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de lo dispuesto en las leyes de ingresos, en el presupuesto de egresos y en las especificaciones de las polticas y programas, as como la revisin de la observancia de los trminos de los proyectos de inversin.

Los mecanismos de rendicin de cuentas de la Contadura Mayor tam-bin tuvieron continuidad. En el mencionado ordenamiento legal se asent la obligatoriedad de la presentacin, ante la Cmara de Diputa-dos por conducto de la Comisin de Vigilancia, de los informes de ges-tin financiera13 y del Informe de Resultados de la revisin de la Cuenta Pblica, lo cual tambin lleva a cabo la ASF.14

Sin duda, la larga trayectoria de la Contadura Mayor (176 aos) es indica-tivo de la trascendencia de su labor. No obstante, su escasa autonoma, su incapacidad para imponer acciones resarcitorias, y las restricciones en cuanto al universo de entes y programas auditables, son algunos de los factores explicativos de su desaparicin.

En 1999, la LVII Legislatura (1997-2000) llev a cabo la reforma a los artculos 73, 74, 78 y 79 constitucionales. Posteriormente, en diciembre del 2000, se aprob la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin (LFSF), la cual regul los artculos anteriores. Esta nueva norma dio lugar a la abrogacin de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda y en consecuen-cia surgi la ASF. En definitiva, no se trat nicamente de un cambio de nomenclatura, este marco jurdico entra cambios profundos que inau-guraron una nueva etapa en el desarrollo del control externo.15

13 ste inclua los resultados de la gestin financiera; cumplimiento de objetivos y metas de los principales programas y subprogramas aprobados; el anlisis de subsidios, las transferencias, los apoyos para operacin e inversin y de las desviaciones presupuestales, entre otras. Haro Blchez, Guillermo. Fiscalizacin superior. Avance y retos, Mxico, Miguel ngel Porra, 2010, p. 32.

14 Tambin conviene mencionar la reforma al artculo 74 constitucional, llevada a cabo en 1977. Esta modificacin es trascendente porque dispuso que la revisin de la Cuenta Pblica es una facultad exclusiva de la Cmara de Diputados. En el texto original de la Constitucin de 1917 se menciona que la revisin de la Cuenta Pblica era una responsabilidad del Congreso de la Unin (artculo 67).

15 Astudillo, Csar. Auditora Superior de la Federacin. Contenido, alcances, garantas y fortaleci-miento de su autonoma constitucional, en La autonoma constitucional de la Auditora Superior de la Federacin, John Ackerman y Csar Astudillo (coordinadores), Mxico, D.F., UNAM-IIJ, 2009, pp. 45-89.



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Los dos adelantos ms significativos de este nuevo sustento legal fueron, la concesin de autonoma tcnica y de gestin a la ASF, y la ampliacin de sus lmites competenciales. Respecto al primer punto, la garanta en el texto constitucional16 de estos atributos confirm que los legisladores re-conocieron el peso de la funcin auditora en el entorno gubernamental. Con lo anterior se conform un esqueleto jurdico para la fiscalizacin, acorde con los principios rectores que son avalados por la Organiza- cin Internacional de Entidades de Fiscalizacin Superior (INTOSAI, por sus siglas en ingls), a travs de la Declaracin de Lima.17 Sobre lo se-gundo, el ensanchamiento de la base auditable, es decir, la inclusin de nuevos entes y conceptos susceptibles de ser revisados (los Poderes de la Unin, los entes pblicos federales, las entidades federativas, municipios, mandatarios, fiduciarios, beneficiarios, administradores de fideicomisos, o particulares que hayan recaudado, ejercido o administrado recursos p-blicos federales)18 multiplic los efectos de la fiscalizacin.

En conjunto, los dos aspectos antes mencionados impactaron de mane-ra positiva en el aumento de la calidad y la cobertura de la fiscalizacin. La cadena causal es la siguiente: debido al incremento de su autono-ma, la ASF se vio obligada a adoptar buenas prcticas y a desarrollar sus propias polticas de gestin interna y lineamientos para la definicin de los sujetos, objetos, mtodos, tcnicas y procedimientos de auditora. Esto, sumado a la ampliacin de los entes auditables, redund en un crecimiento cuantitativo y cualitativo de la fiscalizacin.

Otras dos adiciones importantes del mandato de la ASF fueron, la imposicin de acciones resarcitorias y la prctica de auditoras de desempeo.19 El ente auditor adquiri la atribucin para investigar actos u omisiones relacionados con el uso de recursos federales, y fincar las responsabilidades resarcitorias correspondientes (indemnizaciones)20, a

16 Artculo 79 constitucional.

17 Esta Declaracin tambin es conocida como ISSAI 1 (International Standards of Supreme Audit Institutions). Esta norma fue una de las resoluciones del IX Congreso de la INTOSAI, celebrado en Lima, Per en 1977.

18 Artculo 2, fraccin VI de la LFSF.

19 Artculo 79 constitucional y Artculo 16, fracciones IV y XVI de la LFSF.

20 El cobro de las indemnizaciones es responsabilidad de la Tesorera de la Federacin (TESOFE).


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partir de la formulacin de pliegos de observaciones stos incluyen la cuantificacin de los daos patrimoniales a la Hacienda Pblica Fede-ral. Por otra parte, la inclusin de las auditoras de desempeo en el catlogo de fiscalizacin tuvo como finalidad complementar la revisin de la gestin financiera con la constatacin de la eficacia, eficiencia y economa en la ejecucin de los programas y polticas.

Casi 10 aos despus de la publicacin de la LFSF, sucedi otra transfor-macin importante en la base jurdica de la ASF. En el 2008, se reforma-ron los artculos 73, 74, 79, 122 y 134, constitucionales. Lo sobresaliente fue la inclusin explcita de las auditoras de desempeo en el cuerpo del artculo 79 constitucional;21 el adelanto de la fecha lmite para la en-trega de la Cuenta Pblica y del Informe de Resultados;22 la disposicin de que la fiscalizacin superior debe de estar ceida a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confia-bilidad;23 la reiteracin de que la ASF tiene la atribucin de auditar los recursos federales que sean ejercidos por las entidades federativas, los municipios, demarcaciones territoriales del Distrito Federal y los particu-lares;24 el establecimiento de las excepciones a los principios de anua-lidad y posterioridad,25 y por ltimo, la estipulacin de que el Informe de Resultados debe de ser sometido a la consideracin del Pleno de la Cmara de Diputados.

De esta reforma constitucional eman la Ley de Fiscalizacin y Rendi-cin de Cuentas de la Federacin (LFRCF), la cual sustituy a la LFSF. Este ordenamiento fue publicado en mayo del 2009, y sigue vigente hasta la fecha. Esta ley reglamentaria dilucida algunos conceptos y aspectos clave de la fiscalizacin anual: su alcance y objetivos, las reglas para la

21 Como vimos, la reforma de 1998 ya contemplaba esta potestad, no obstante, en la redaccin de dicho artculo no se menciona la palabra desempeo.

22 De los primeros diez das de junio al 30 de abril, y del 31 de marzo al 20 de febrero, respectiva-mente. Artculo 75, fraccin VI.

23 Artculo 79 constitucional. Conviene sealar que tambin el artculo 5 de la LFSF aluda de manera general a estos atributos.

24 Artculo 79 constitucional.

25 Idem.



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fiscalizacin de los recursos federales, el procedimiento para la entrega del Informe de Resultados, y las disposiciones para la determinacin de daos y perjuicios a la Hacienda Pblica Federal y para el fincamiento de respon-sabilidades resarcitorias.

En sntesis, en 15 aos el soporte jurdico de la ASF ha sufrido mltiples transformaciones motivadas por la necesidad de fortalecer su autono-ma y mbito competencial. Como veremos adelante, la reforma cons-titucional en materia de anticorrupcin tambin puede ser entendida como parte de este mismo proceso. Esto nos habla de la relevancia de la fiscalizacin superior en nuestro entorno democrtico.

Aunado a lo anterior, las modificaciones normativas de la ASF han estado acompaadas por el desarrollo de capacidades de gestin y profesionalizacin de los auditores. Gracias a ello, en la actualidad la ASF cuenta con una base normativa slida, buenas prcticas organi-zacionales y un equipo auditor, competente, objetivo y profesional. La aprobacin del SNA traer consigo una serie de cambios que sin duda incidirn en esos y otros componentes. En el siguiente captulo se exa-minan estos puntos.

Viejas y nuevas preguntas sobre la labor de la ASF

En trminos generales, las discusiones acadmicas y mediticas sobre el papel de la ASF han girado en torno a los siguientes temas: sus faculta-des de sancin, su grado de autonoma, y la oportunidad e impacto de sus informes. Algunos coinciden26 en que el marco de actuacin de la ASF es limitativo en cuanto a los tiempos, materias a auditar y el tipo de sanciones aplicables.

26 Merino, Mauricio. Informe sobre la evolucin y el desempeo de la Auditora Superior de la Fe-deracin, Mxico D.F., CIDE-ASF, octubre, 2009, pp. 1-181. Ackerman, John y Astudillo, Csar (coordinadores), La autonoma constitucional de la Auditora Superior de la Federacin, Mxico, D.F., UNAM-IIJ, 2009, pp. 19-44. Figueroa, Aime. La Auditora Superior de Mxico en el horizonte internacional de la fiscalizacin superior, Mxico, D.F., ASF, 2007, pp. 3-272.


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Lo anterior ha animado el surgimiento de propuestas en favor de la au-tonoma total de la ASF.27 El argumento subyacente es que la ruptura del nexo entre la Cmara de Diputados y la ASF, as como la eliminacin de otros candados legales sobre todo los referentes a la temporalidad y los sujetos de auditora traera consigo un reforzamiento de las capacida-des del ente auditor y se acrecentara su mbito de actuacin; lo cual, a su vez, potenciara el impacto de la fiscalizacin. En efecto, una mayor apertura respecto a cundo y qu puede auditar la ASF sera benfico; no obstante, no hay certeza de que exista una relacin directa entre la ausencia de controles y la efectividad de la auditora gubernamental.

En contraste, han aparecido otras iniciativas que parten de una visin sistmica del problema. Es decir, se reconoce que el xito de los me-canismos de rendicin de cuentas, como lo es la fiscalizacin, est en funcin del entrelazamiento de acciones y la comunicacin de los acto-res responsables de su implementacin.28 Por ejemplo, se suele afirmar que para que la fiscalizacin interna y externa surta los efectos deseados debe de existir un encadenamiento lgico de sus procesos y productos. La idea primaria es que los esfuerzos aislados no dan los mejores resul-tados. Esta hiptesis se sustenta en la constatacin de que en la actuali-dad predomina la fragmentacin en la implementacin de las polticas de control y vigilancia gubernamental.29

La reforma constitucional en materia de anticorrupcin plantea una sali-da a este problema. Como sabemos, el pasado 27 de mayo se promulg el Decreto por el que se crea el SNA. ste contempla la modificacin a catorce artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexi-canos (CPEUM), en materia de combate a la corrupcin.30 Se incluye el fortalecimiento del mandado de la ASF y de la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) y otros temas relevantes como: control interno, faltas ad-

27 Ackerman, John y Astudillo, Csar (coordinadores). La autonoma constitucional de la Auditora Superior de la Federacin, Mxico, D.F., UNAM-IIJ, 2009, pp. 19-44.

28 Ver los trabajos y propuestas de la Red por la Rendicin de Cuentas (RRC).

29 Lpez Aylln, Sergio; Merino, Mauricio y Morales, Lourdes. Hacia una poltica de rendicin de cuentas en Mxico, Mxico, D.F., ASF, RRC, CIDE, 2011, pp. 1-138.

30 Los artculos que se modificaron fueron los siguientes: 22, 28, 41, 73, 74, 76, 79, 104, 108, 109, 113, 114, 116 y 122.



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ministrativas y penales relacionadas con actos de corrupcin, rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos, responsabilidad patri-monial del Estado, conflicto de inters, prescripcin de los delitos de corrupcin, entre otros.

De acuerdo con el texto constitucional, el SNA ser la instancia de coor-dinacin entre las autoridades de todos los rdenes de gobierno com-petentes en la prevencin, deteccin y sancin de responsabilidades administrativas y hechos de corrupcin, as como en la fiscalizacin y control de recursos pblicos.31 El SNA operar a travs de un Comit Coordinador conformado por los titulares de la ASF, de la Fiscala Especiali-zada en Materia de Delitos Relacionados con Hechos de Corrupcin, de la SFP, por el presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; por el presidente del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos Personales (INAI), as como por un representante del Consejo de la Judicatura Federal y otro del Comit de Participacin Ciudadana.

El SNA es una nueva figura jurdica creada con la finalidad de estable-cer un punto de contacto entre los involucrados en tareas de auditora, transparencia y persecucin de delitos en materia de corrupcin. Este mecanismo de gobernanza tendr la encomienda principal de gene-rar polticas integrales en materia de fiscalizacin y control de recursos pblicos, de prevencin, control y disuasin de faltas administrativas y hechos de corrupcin, en especial sobre las causas que los generan.32

En este momento se desconoce cmo y qu tipo de decisiones se to-marn en el marco del SNA, qu polticas se instrumentarn para enla-zar de manera efectiva los procesos de auditora con los de imposicin de sanciones y responsabilidades administrativas, cmo se organizar el SNA, cmo se involucrarn las entidades federativas y municipios y cmo se mejorarn sus capacidades de gestin, qu herramientas de participacin ciudadana se establecern, con base en qu criterios se sustentar la planeacin y ejecucin de las auditoras coordinadas plan-teadas en el artculo 79, fraccin I, constitucional, entre otros aspectos.

31 Artculo 113 CPEUM.

32 Idem.


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Las respuestas a estas y otras interrogantes son de la mayor relevancia. No obstante, acorde con el propsito de este ensayo, en esta seccin nicamente se analiza cules son los cambios principales en la organiza-cin y funcionamiento de la ASF, como producto de la reforma.

La nueva redaccin del artculo 79 constitucional contiene los siguien-tes cambios: se eliminaron los principios de anualidad y posterioridad; la fiscalizacin superior podr iniciarse a partir del primer da hbil del ejercicio fiscal, se faculta a la ASF a fiscalizar las participaciones federales de manera directa o en coordinacin con las Entidades de Fiscalizacin Superior Locales (EFSL); bajo ciertas condiciones la ASF podr realizar auditoras sobre el ejercicio en curso, este rgano deber entregar tres informes individuales de auditora, y ahora la ASF ya no podr determi-nar los daos a la Hacienda Pblica Federal ni fincar responsabilidades. De este listado, los cambios ms significativos son la presentacin de los informes cuatrimestrales de auditora y la eliminacin de la facultad de fincamiento de responsabilidades resarcitorias. A continuacin se explica.

La adicin de los informes individuales ampla la interaccin entre la ASF y los legisladores, lo cual maximiza el valor de las auditoras. La ASF de-ber rendir tres informes: el primero en junio (dos meses despus de la entrega de la Cuenta Pblica), el segundo en octubre y el tercero el 20 de febrero del ao siguiente al de la presentacin de la Cuenta Pblica. Con esto se pretende incrementar la oportunidad de la informacin que pro-vee la ASF. En ltima instancia, se busca que los hallazgos de las auditoras alimenten los procesos de toma de decisiones, ya sea para la integracin de iniciativas legislativas o para la adecuacin del reparto presupuestario, las auditoras sobre el ejercicio en curso tendrn el mismo efecto.

Como sabemos, el modelo actual de fiscalizacin contempla la elabo-racin de un nico Informe de Resultados. ste se presenta ms de un ao despus del ejercicio de los recursos, lo cual reduce la utilidad y va-lor estratgico de su contenido. Los informes cuatrimestrales subsanan esta debilidad y adems fortalecen el vnculo entre la ASF y la Cmara de Diputados, lo cual es positivo en trminos de rendicin de cuentas.

Respecto al segundo aspecto mencionado, es importante sealar que la supresin de la facultad sancionatoria de la ASF ayudar a consolidar un



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rgimen homogneo de responsabilidades de los servidores pblicos. En los trminos planteados en los artculos 73, fraccin XXIX-H; 109, frac-cin III, IV; y 122 Base Quinta, constitucionales, se distinguen dos tipos de delitos: los graves y los no graves.33 Respecto a la primera categora, la investigacin de los actos que daen o afecten a la Hacienda Pblica Federal (se incluye el patrimonio y presupuesto de los entes pblicos federales o de las entidades paraestatales), causados por servidores p-blicos, personas fsicas o morales as como por particulares, seguir a cargo de la ASF; no obstante, el proceso resolutivo recaer en el Tribu-nal de Justicia Administrativa34 (hoy Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa). En cambio, los actos o conductas no graves sern re-sueltos, en el plano administrativo, por los rganos internos de control. En materia penal, la ASF dar vista a la Fiscala Especializada en Materia de Delitos Relacionados con Hechos de Corrupcin, dependiente de la Procuradura General de la Repblica (PGR).

Este nuevo sistema jurisdiccional ayudar a darle el curso adecuado a los hallazgos de las auditorias, lo cual garantizar que la fiscalizacin cumpla con su funcin correctiva. Ahora, la ASF deber centrarse en los procesos de auditora y sustanciacin de los casos. Con lo anterior, la ASF contribuir de manera efectiva en la imparticin de justicia y el combate a la corrupcin.

Con lo antes expuesto, es claro que la aprobacin de la reforma referida repercutir de manera importante en el mbito de la fiscalizacin supe-rior. Como vimos, la inclusin de los informes de auditora y la creacin de un tribunal especializado en materia administrativa son dos avances

33 La definicin de estas categoras ser parte del contenido de la nueva Ley General de Respon-sabilidades de los Servidores Pblicos, de acuerdo con lo enunciado en el artculo 73, fraccin XXIX-V.

34 El tipo de sanciones aplicables a los funcionarios pblicos sern: amonestacin, suspensin, destitucin e inhabilitacin, as como en sanciones econmicas, y debern establecerse de acuerdo con los beneficios econmicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daos y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. (Artculo 109, fraccin III). En cuando a las faltas cometidas por particulares, stos sern sancionados por medio de: inhabilitacin para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras pblicas; as como el resarcimiento de los daos y perjuicios ocasionados a la Hacienda Pblica o a los entes pblicos federales, locales o municipales (Artculo, 109 fraccin IV).


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significativos. No obstante, es prematuro lanzar juicios de valor sobre el alcance que tendr la reforma. El contenido de las bases de coordina-cin del SNA, de la nueva ley de responsabilidades y de las leyes regla-mentarias correspondientes, ser la materia que nos permitir anticipar escenarios y formular pronsticos.

Conclusin

En el plano poltico, la dcada de 1990 est marcada por el estableci-miento de relaciones de poder ms equilibradas, lo cual fue producto del aumento de la competencia partidista. En este contexto se dio la esci-sin de facto entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, lo cual dio lugar a un dinamismo sin precedentes en la agenda legislativa. Esta inyeccin de vigor en el Congreso incentiv la discusin y aprobacin de una serie de reformas con el objeto de construir un nuevo aparato para el control y rendicin de cuentas del gobierno. La creacin de la ASF fue resultado de estas iniciativas. El nacimiento de este rgano obedeci a la necesidad de establecer un nuevo balance entre los poderes, va la creacin de contrapesos institucionales.

La aprobacin de la reforma constitucional en materia de combate a la corrupcin significa el inicio de una segunda fase en la construccin de la arquitectura institucional para la rendicin de cuentas en el pas. Dos de las ventajas principales de esta nueva estructura son: la ampliacin del nmero de informes que la ASF deber de entregar a la Cmara de Di-putados y la creacin de un nuevo rgimen jurisdiccional en materia de responsabilidades de los servidores pblicos. De manera general, se espera que con el SNA se pueda combatir de manera efectiva las prc-ticas ajenas al inters pblico, y con ello garantizar que el poder no se ejerza de manera irrestricta. En conclusin, si las reformas de la dcada de 1990 crearon el andamiaje legal para el combate a la corrupcin, el SNA lo har funcional.


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Ackerman, John M. Repensar la estructura institucional para la rendicin de cuentas del Estado mexicano, La autonoma constitucional de la Auditora Supe-rior de la Federacin. John Ackerman y Csar Astudillo (coordinadores), Mxico, D.F., UNAM-IIJ, 2009, pp. 19-44.

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Los antecedentes

Diversos grupos parlamentarios presentaron iniciativas de reforma constitucional ante el Senado de la Repblica en el periodo com-prendido del 14 de noviembre de 2012 al 30 de enero de 2013. Los mode-los de regulacin legal y diseo institucional propuestos con la finalidad de reestructurar el sistema de control del poder y la responsabilidad en el servicio pblico en un inicio fueron cuatro; luego se presentaron otros dos. La necesidad que los motiva resulta irrefutable, las exposiciones de motivos son prolijas en advertir el costo de la corrupcin en Mxico.

Las desviaciones a la normatividad y los actos que atentan contra los principios constitucionales que rigen la funcin pblica: legalidad, hon-radez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, as como la distraccin de los recursos pblicos para fines diversos de los objetivos a los que se desti-

Maestro Ricardo Sodi Cuellar**Doctora Erndira Salgado Ledesma***

Rendicin de cuentas y combate a la corrupcin hacia un nuevo marco regulatorio*

* Doctora Erndira Salgado Ledesma y Maestro Ricardo Sodi Cullar. Facultad de Derecho de la Universidad Anhuac, Mxico Norte.

** Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Especialista en Funcin Judicial por el Instituto de la Judicatura Federal y en Derecho Internacional y Diplomacia por el Instituto Matas Romero. Diploma de Estudios Avanzados en Derecho de la Empresa y Candidato a Doctor por la Univer-sidad Complutense de Madrid. Titular de la Ctedra de Derecho Constitucional desde 1991 en la Facultad de Derecho de la Universidad Anhuac y Director de dicha Facultad. Magistrado del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Mxico y Presidente de la Sala Constitucional.

*** Licenciada, Especialista en Finanzas Pblicas, Maestra y Doctora en Derecho por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Especialista en Amparo por el Instituto de la Judicatura Federal y en Derechos Fundamentales y Garantas Constitucionales por la Universidad Castilla-La Mancha de Toledo, Espaa. Diplomada por el CIDE en Administracin y Empresa Pblicas. Es Docente-In-vestigadora de la Universidad Anhuac Norte y Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.


Ricardo Sodi Cuellar & Erndira Salgado Ledesma

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nan, o bien empleados de forma diferente a como lo ordena la Consti-tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (con eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez), no slo no disminuyen, sino que se incrementan con el paso del tiempo en todos los poderes, niveles de gobierno y rganos dotados de autonoma constitucional, tanto del mbito federal como de las entidades federativas, bajo formas de ejecu-cin diversas. La apertura comercial ha incorporado otras formas de co-rrupcin ms sofisticadas. Algunos aducen que las normas en la materia estn rebasadas. Otros lo explican desde la perspectiva cultural, pues somos proclives a evadir el cumplimiento de las obligaciones de cada cual. Nos parece que ambas cuestiones se relacionan de modo estrecho.

El rgimen de responsabilidades y la fiscalizacin del desempeo de la funcin pblica han observado vigencia desde la poca colonial y hasta la actualidad. Todas las constituciones del Mxico Independiente han incorporado disposiciones para verificar y controlar las actividades del poder pblico con la finalidad de evitar abusos,1 y las reglas se han re-plicado en la normatividad secundaria. Sin embargo, no ha sido posible alcanzar la eficacia normativa. Se necesita tanto de un sistema integral y coherente de responsabilidades como de su aplicacin estricta, con independencia de la jerarqua del servidor pblico y del tamao de la desviacin o afectacin, pues la honestidad no tiene grados.2 Lograr el perfeccionamiento de los mecanismos de la rendicin de cuentas de la funcin pblica exige del compromiso de todos: autoridades en gene-ral, servidores pblicos en lo particular y gobernados,3 pues unos y otros

1 Para mayor profundidad sobre el tema vase el apartado de las responsabilidades de la obra Poderes en conflicto de Erndira Salgado (SCJN, 2007) y Juicio poltico de Cecilia Licona (Expe-diente Parlamentario, Mxico, Cmara de Diputados, LX Legislatura).

2 De ah que nos llame a reflexin que un expresidente municipal que reconoci que rob po-quito haya sido electo de nuevo para el mismo cargo.

3 Como lo expresa el Comit Editorial de la Secretara de la Funcin Pblica en la introduccin del Cuaderno: La rendicin de cuentas en Mxico: Perspectivas y retos, debido a la autora de los especialistas Sergio Lpez-Aylln y Mauricio Merino Huerta, la responsabilidad pblica y la corresponsabilidad ciudadana juegan un papel fundamental en el diseo y construccin de un nuevo orden jurdico-institucional con un nuevo esquema de participacin y vigilancia social como partes indisolubles de la rendicin de cuentas en el Mxico contemporneo, en http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/web/doctos/comunicacion/cuadernos/Cua-derno_de_Rendicion_uno.pdf



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somos responsables de la corrupcin. Si esta afirmacin es cierta, slo juntos podremos enfrentarla y encontrar alternativas para erradicarla.

Para atender esta necesidad, a partir de las iniciativas presentadas por senadores de los partidos Revolucionario Institucional, Verde Ecologista, Revolucin Democrtica y Accin Nacional, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernacin, Anticorrupcin y Participacin Ciudadana y Estudios Legislativos del Senado de la Repblica, con fecha 2 de diciembre de 2013, elaboraron el Dictamen con Proyecto de Decre-to que reforma y adiciona diversos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que fue sometido a consideracin del Pleno de la Asamblea.

La justificacin

Para justificar la necesidad de una reforma de tal envergadura, en el dic-tamen se indic que el barmetro global sobre corrupcin que elabor Transparencia Internacional se muestra que el 76% de los mexicanos manifest que la corrupcin haba aumentado; el 52% consider inefi-caz la lucha del gobierno en este orden, y tres de cada 10 personas reco-nocieron haber pagado un soborno.4 Ello tambin lo seala la Encuesta gobernabilidad y desarrollo empresarial 2010 que revela que 20% de las empresas reconocen haber realizado pagos extraoficiales para influir en el contenido de nuevas leyes, polticas y regulaciones; 13% admite que ha pagado algn soborno para influir en funcionarios

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