UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS

MONOGRAFIA TEMA: LA DEUDA PÚBLICA

PRESENTADO POR: MARIO EDUARDO ABREGO CRUZ

LUIS FRANCISCO RODRIGUEZ MELENDEZ

PARA OPTAR AL GRADO ACADEMICO DE: LICENCIATURA EN CIEN CIAS JURIDICAS

ASESOR: LIC. JAIME EMMANUEL VALLE TORRES

ENERO, 2007

SAN SALVADOR EL SALVADOR CENTROAMERICA

UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS

AUTORIDADES

RECTOR: ING. MARIO ANTONIO RUIZ RAMIREZ

VICE-RECTORA: DRA. LETICIA ANDINO DE RIVERA

SECRETARIA GENERAL: LICDA. TERESA DE JESUS GONZALEZ DE MENDOZA

DECANO: DRA. DELMY ESPERANZA CANTARERO MACHADO

SAN SALVADOR EL SALVADOR CENTROAMERICA

TABLA DE CONTENIDO

I. Resumen

II. Introducción

III. Capítulo I Evolución de la deuda pública 9

1. Origen colonial 9

2. Evolución en Latinoamérica 15

3. Punto de vista de la hacienda pública clásica y moderna en

relación a la deuda pública 18

a. La Doctrina Clásica 18

b. La Doctrina Moderna 20

4 Historia del Ministerio de Hacienda en El Salvador 24

III. Capitulo II Definición, Clasificación, Naturaleza de la Deuda

Pública 26

1. Definiciones 26

2. Clasificación 27

3. Naturaleza Jurídica 31

4. Modalidad 34

5. Contenido 35

6. Ventajas de Suscriptores 36

7. Modificación 38

8. Extinción 42

IV. Capitulo III La Deuda Pública en Ordenamiento Jurídico

Salvadoreño 46

1 La Constitución 46

2 La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado 48

V. Conclusiones 61

VI. Bibliografía 63

VII. Anexos

RESUMEN DE MONOGRAFIA

TEMA: LA DEUDA PÚBLICA Evolución histórica de la deuda publica. El reino de Guatemala se separó de la metrópoli, de la Nueva España en el

año de 1821. Hay dos fenómenos de la apertura de la Economía Centroamericana: la

llegada masiva de mercancía inglesa y la liberación del comercio internacional. En

1870 y 1880 se inicio el proceso de privatización de las tierras. En el siglo XIX, la

deuda pública cobró auge como resultado de la implantación del estado de Derecho.

La década pública era considerada como un recurso extraordinario, la institución no

era bien vista por los economistas del liberalismo. Venezuela adeudaba a

particulares de origen alemán, inglés e italiano cuando no paga se da un bloqueo

pacifico a los puertos Venezolanos para que cumplan con la deuda; este es el origen

de la doctrina Drago: “ninguna potencia puede obligar a otra, por medio de la fuerza

armada, al pago de las deudas públicas”.

Hay dos doctrinas en relación a la hacienda pública: la clásica y la moderna.

“La distinción entre recursos y tesorería es totalmente evidente”; tesoro se refiere a

un corto plazo y el segundo, moderno, a un medio o largo plazo. Para Levoy

Branlieu, la deuda o empréstito público, es la facultad que tiene el estado de

procurarse el goce o la disposición de un capital ajeno. Para Cesar Albiñana, Keynes

mantuvo los efectos estimulantes de una expansión prácticamente ilimitada de la

deuda pública para la recuperación de la actividad económica privada.

El Ministerio Hacienda nace en febrero de 1829, asume el gobierno José

María Cornejo y asigna como encargado a Manuel Barberena. La estructura actual

de la Dirección General del Presupuesto, según el sistema de Administración

Financiera Integrada, SAFI es: Dirección Subdirección, Unidad Técnica de Apoyo,

Unidad de Informática, Dirección de Desarrollo Económico y Empresas públicas,

División de Conducción Administrativa, División de Desarrollo Social de Integración y

Análisis Global del presupuesto, División Administrativa, Unidad de valúos y la

Unidad de Comunicaciones y Relaciones Públicas. Bayona y Soler definen a la

deuda pública como “conjunto de relaciones jurídicas que los entes públicos

establecen con otros sujetos del ordenamiento jurídico, que entreguen cierta cantidad

de dinero mediante el compromiso de cumplir determinadas obligaciones

patrimoniales”. “Es aquella deuda contraída por el estado por medio de la figura

jurídica del empréstito”.

La deuda pública se clasifica: a) estatal; b) de instituciones autónomas, y c)

municipal esto en razón del ente público que asume la deuda. Por el orden del capital

que se solicita en el préstamo: a) interna y b) externa, puntos de esta clasificación: a)

económico, b) político y c) jurídico.

En relación a la naturaleza jurídica de la deuda pública, ésta es considerada

como un contrato de préstamo. Es una relación de Derecho Público cuyas

condiciones se fijan en un acto unilateral, expresión de la soberanía del Estado.

Existen modalidades de la deuda pública, éstas son: 1) concertada con un sujeto

determinado y 2) contraída acudiendo al mercado anónimo de capitales. La deuda

pública tiene un contenido: Las obligaciones que nacen para el Estado o cualquier

ente público prestario; éstas son dos: 1) de carácter principal y 2) de carácter

accesorio. Otro aspecto importante a considerar son los derechos del prestamista: a)

que se le devuelva el dinero que ha prestado y b) el pago de intereses si se han

pactado.

La deuda pública se puede modificar: el mecanismo es la conversión; en

sentido amplio y en sentido restringido. La conversión se da en dos formas: forzosa,

facultativa y obligatoria. La deuda, también se extingue por: amortización facultativa,

obligatoria; por prescripción, repudio y condenación.

Se enmarca, la deuda pública, en el Ordenamiento Jurídico constitucional Art.

148 inciso 1. CN En la ley orgánica de la ley orgánica de la Administración Financiera

del Estado. Desde 1995 se ha modernizado por medio del sistema de Administración

Financiera integrado, SAFI. El Decreto Legislativo No. 516, crea la Ley Orgánica de

la Administración Financiera del Estado.

Para el ordenamiento público se establece un proceso.

a) La emisión y colocación de bonos y otros títulos

b) La contracción de prestamos con instituciones financieras nacionales o

extranjeras

c) La contratación, conversión y negociación

d) La consolidación, conversión y negociación

En lo relativo a las conclusiones a las que arribo el equipo.

Se establece que:

1. En la hacienda pública se tratan temas que se relacionan con el fundamento del

sistema político de la nación. El financiamiento de todas las estructuras del

Estado.

2. El problema de la deuda pública no es el nuevo, es una característica del país

como nación independiente.

3. Es difícil de pensar como salirse del círculo vicioso de discutir el papel del

Estado en la sociedad Salvadoreña. El gasto público está lleno de

inflexibilidades.

4. El objetivo fundamental de la política económica, según las orientaciones

neoliberales, es propiciar el funcionamiento flexible del mercado.

5. El crecimiento elevado de la deuda pública, está haciendo insostenible el

modelo estatal neoliberal estas han favorecido a élites locales, en perjuicio de

los trabajadores, el desempleo y la exclusión social.

i

INTRODUCCION

Cada vez que se habla del crecimiento económico de un país, se encuentra en la

situación de que la mayoría de países considerados subdesarrollados, para poder

seguir en el proceso de desarrollo, deben recurrir a los países desarrollados u

organismos internacionales, con el fin de obtener fondos económicos suficientes,

e invertir en obras sociales y de otra naturaleza.

La mayoría de países latinoamericanos, para poder financiarse el presupuesto

anual, recurren a empréstitos, de aquí nace la controversia de que estos

préstamos para algunos tratadistas ya forman parte del presupuesto, y para otros,

son un recurso extraordinario de financiamiento.

El Salvador escapa a esta realidad, por lo que año con año, siempre originan

acaloradas discusiones entre los diferentes paridos políticos, cuando se trata de

aprobar el presupuesto anual; cada uno de ellos plantea sus argumentos respecto

al tema de endeudamiento del país.

La deuda pública, es un tema de discusión, tanto para los economistas como

para los políticos, que consideran que esta problemática está perjudicando

grandemente el desarrollo de los países altamente endeudados, que en su

mayoría son latinoamericanos, y los Centroamericanos.

Para esta región se puede afirmar que el endeudamiento público, tiene sus

orígenes desde la época colonial, por lo que se considera también para

Latinoamérica sea de la misma manera, por lo que en esta monografía se aborda

la problemática desde la época colonial hasta la actualidad.

Además de presentar cómo las diferentes corrientes hacendistas tratan la deuda

pública, incluyendo una breve reseña de cómo nació ésta en El Salvador, como

se encuentra conformada su estructura, sus facultades y funciones principales.

ii

También se pretende conocer algunos conceptos de deuda pública, su

clasificación, naturaleza jurídica, su modalidad, forma de conversión y extinción;

entre otros aspectos de gran relevancia, todo en un aspecto meramente

doctrinario, según algunos tratadistas.

Se aborda, además cómo está formada jurídicamente la Institución de La Deuda

Pública en El Salvador, cuáles leyes le son aplicables, quiénes son los órganos

responsables de aprobación, control y vigilancia, y cuál es el proceso a seguir

para adquirir un préstamo, seguidamente aparecerán los anexos respectivos y

finalmente las conclusiones a las que llegó el equipo investigador.

9

CAPÍTULO I

I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA DEUDA PÚBLICA

1. Origen Colonial de La Deuda Pública. 1”Como resultado de la onda Independencia de la Nueva España, el Reino de

Guatemala se separó de la metrópoli en el año de 1821. Tan magno acontecimiento

llego en un momento en que la región centroamericana tenía ya más de dos décadas

de conocer dificultades económicas y fiscales provocadas por la decadencia de la

economía del añil, principal y casi único producto de exportación de esta perdida y

desolada parte del imperio hispánico desde mediados del siglo XVIII.

Y por el derrumbe del Sistema de comunicaciones y del comercio de los españoles

en América, como consecuencia de las guerras europeas de la Revolución Francesa.

El contrabando con los ingleses a través de Belice, Jamaica y Panamá apenas había

paliado el retroceso constante y prolongado de la economía regional.

En tales circunstancias América Central se encontró con la Independencia, coyuntura

que le creaba la oportunidad de eliminar para siempre el principio del exclusivo

colonial y de establecer relaciones comerciales con todas las naciones del mundo y,

en especial, con la más importante de todas ellas: Inglaterra. En este sentido, 1821

marca el momento de apertura del antiguo Reino de Guatemala al comercio mundial.

Así se posibilitó la llegada de mercancías, mercaderes y capitales europeos y, en

particular, británicos.

En los puertos del Pacífico y en las ciudades capitales se instalaron agentes de

casas comerciales inglesas, quienes sirvieron de intermediarios en los primeros

1 Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana. Historia del Istmo Centroamericano. Tomo II. San José, Costa Rica 2000. Págs. 271-286.

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empréstitos adquiridos por el abortado estado federal centroamericano. Esos

préstamos inauguraron una larga historia de endeudamiento externo de la región y

dieron razón o excusa a la política de las cañoneras inglesas con la que también se

inauguró la intervención de las potencias extranjeras en las frágiles y nacientes

repúblicas centroamericanas. En suma, la liberalización del comercio internacional

fue una de las principales consecuencias económicas de la Independencia, cuyos

resultados fueron más bien contradictorios.

Hay otros dos fenómenos que son atribuibles a la apertura de la economía

Centroamericana al flujo de los intercambios internacionales.

En primer lugar, la llegada masiva de mercancías inglesas tuvo efectos desastrosos

sobre las artesanales y manufacturas locales. En efecto, los textiles importados

pusieron en desventaja a la producción local y favorecieron su decadencia, en

especial en Guatemala.

En segundo lugar, la liberalización del comercio internacional provocó la

desarticulación de la red de intercambios de la región centroamericana, dominada

por la clase mercantil asentada en la ciudad de Guatemala, capital del antiguo reino.

El capital comercial guatemalteco había sido el principal beneficiario del "pacto

colonial" pues había monopolizado, o había pretendido monopolizar, pues el

contrabando siempre existió sobre todo después de 1796, el comercio exterior del

Istmo. Después de la Independencia, los mercaderes de las otras provincias

centroamericanas pudieron comerciar directamente con el mundo exterior, sin la

Incómoda y expoliadora intermediación de los negociantes de la capital del Reino.

Así, de manera paradójica, la integración al comercio mundial inició el proceso de

desintegración del espacio económico centroamericana tal y como había sido legado

por la época colonial y, por lo tanto, creó las condiciones que llevarían a la formación

de economías nacionales y de estados naciones en las circunscripciones

administrativas que habían integrado el Reino de Guatemala.

11

La Independencia y la liberación del comercio exterior no implicaron Inmediatamente

ni prosperidad ni cambios económicos. Por el contrario, tras un breve respiro en el

primer lustro de la década de 1820, la región se hundió en un profundo marasmo

económico en el que jugó un papel esencial la anarquía política que se instauró

durante la época de la República Federal (1824 - 1838) y durante los años de la

década siguiente dominados por la revancha de los conservadores y el gobierno

paternal y populista de Rafael Carrera. Las continuadas guerras civiles de esas tres

décadas tuvieron efectos destructivos sobre los capitales y la modesta infraestructura

de la región; crearon una permanente inseguridad para bienes y personas y

atentaron contra las potenciales inversiones, a causa del abuso de los préstamos

forzosos por parte de los bandos en pugna.

Igualmente destructiva fue la circunstancia de que los brazos disponibles para la

agricultura fuesen encolados, por las malas, más que por las buenas, en las

montoneras de los distintos caudillos y en los ejércitos de quienes decían ser los

legítimos gobernantes. Este panorama desolador imperó en especial en el triángulo

norte del Istmo, Guatemala, Honduras y El Salvador, cuyas historias políticas y

militares en aquellos años estaban irremediablemente entrelazadas, y también en

Nicaragua

Así, en las décadas de 1870 y 1880 se inició el proceso de privatización de la tierra y

se emitieron las primeras leyes que establecieron el trabajo forzoso, medidas que

serán continuadas por el régimen liberal de Zelaya. En Honduras no hubo ni

privatización, ni expropiación del campesinado y en Costa Rica la privatización fue un

proceso lento y continuo desde la década de 1830. En dicho país, por la existencia

de muchos baldíos, por la escasez de población y por la debilidad relativa de la

naciente burguesía agraria, el campesinado tuvo acceso a la experiencia cafetalera y

a la propiedad de la tierra, gracias a la colonización agrícola, fenómeno que

caracterizó su historia hasta mediados del siglo XX.

12

Debemos decir que tanto los campesinos indígenas corno los mestizos no fueron

refractarios, a los cultivos comerciales y de exportación como el café, pues el caso

de Costa Rica prueba lo contrario, sino que como en el caso de El Salvador, el

gobierno y los terratenientes consciente y expresamente les vedaron esa posibilidad,

negándoles el crédito o despojándoles de sus tierras.

Tierra y mano de obra fueron los dos factores de producción fundamentales de la

expansión de la caficultura centroamericana. También hubo necesidad de capitales,

lo que significó el establecimiento de un sistema bancario y de una red de relaciones

financieras con casas consignatarias europeas, británicas y alemanas en particular.

No obstante, aquí nos interesa ocuparnos de los problemas de la infraestructura de

la producción cafetalera por los efectos que ésta tuvo sobre la historia económica

posterior de la región.

En efecto, como ya dijimos, la construcción de Ferrocarriles fue el gran designio de

los liberales, tanto por lo que este medio de transpone simbolizó como emisario de la

modernidad como porque era indispensable para la comunicación de las zonas

productoras de café con los sitios de embarque y para la habilitación de zonas no

integradas a la economía nacional, como era el caso de la costa del Caribe de

América Central. Como norma general, en la década de 1870 los propios gobiernos

centroamericanos Intentaron tender vías férreas recurriendo para ello a empréstitos

extranjeros y, como regla general, en ese intento fracasaron.

Además hipotecaron las finanzas públicas, pues la secuela de tales empréstitos, que

sólo se invirtieron en una porción mínima en la construcción ferroviaria porque la

mayor parte se esfumó entre comisiones, prebendas, fraudes y estafas, fue la

formación de una pesada deuda pública externa. Así la vergüenza nacional del

fracaso de la, construcción de los primeros ferrocarriles y el agobio y el apremio del

endeudamiento externo que dejaron, fueron los padrinos de la inversión extranjera

que terminó estableciendo las economías bananeras de enclave en la región

centroamericana.

13

En efecto, so pretexto de un arreglo de la deuda externa y de la continuación de

paralizadas o abandonadas obras ferroviarias, algunos inversionistas terminaron

apoderándose de esas vías de comunicación y obteniendo jugosas concesiones de

inmensas cantidades de baldíos nacionales y de sitios costeros para instalaciones

portuarias; así nacieron las economías de enclave centroamericanas.

En 1913, cuarenta años después del ascenso de los liberales, Centroamérica ya se

había especializado como suplidora para el mercado mundial de dos productos de

sobremesa: café y banano. En ese año dichos artículos representaban más del 50%

de las exportaciones en cada uno de los países centroamericanos. Tres lustros

después, en 1929, en la antesala de la crisis, esos dos artículos ascendían a más del

70% del valor total de las exportaciones en cada uno de los distintos países. Las

cifras son elocuentes sobre la hiperespecialización y el monocultivo que

caracterizaba a las economías del Istmo. Debe indicarse que había variaciones entre

las economías. Honduras era el país bananero por excelencia en el que la

producción de café era marginal. Por el contrario, El Salvador era el país del café,

pues en él por razones ecológicas, la plantación bananera no se implantó.

El contraste entre estas dos repúblicas tuvo una particular significación económica y

política, ya que El Salvado fue el lugar en donde la influencia del capital extranjero y

la injerencia geopolítica de los Estados Unidos fueron menores, mientras que

Honduras fue el estado centroamericano que más se ajustó al estereotipo de la

"banana republic". Costa Rica y Guatemala compartieron el rasgo de ser países

cafetaleros y bananeros, lo que brindó un mayor margen de maniobra a sus

respectivas clases dominantes y Estados.

En fin, también Nicaragua produjo café y tuvo enclaves bananeros, mineros y

madereros en el Caribe, pero su historia quedó sobredeterminada por su potencial

canalero y, en consecuencia, por la sombra de los intereses estratégicos de los

Estados Unidos que llevaron a la ocupación de dicha nación a partir de 1912 y hasta

1933.

14

El crecimiento agroexportador tuvo muy limitados efectos diversificadores en las

economías centroamericanas, ya que los llamados enlaces hacia adelante y hacia

atrás fueron casi inexistentes, en especial en el caso de la producción de bananos.

No hubo en la región ni una industrialización inducida por la exportación, ni un

proceso de sustitución de importaciones en las fases en las que se perturbaron las

relaciones con los mercados exteriores, como por ejemplo durante la Primera Guerra

Mundial. La falta de diversificación también estuvo condicionada por la forma exigua

con que fue remunerado el factor trabajo, lo que inevitablemente provocó el

estrangulamiento del mercado interno.

La hiperespecialización también provocó una caída y un déficit estructural en la

producción de subsistencia. Así, y aunque parezca inconcebible, un rubro importante

en las importaciones de los centroamericanos fueron los alimentos. Asociado a este

tipo de crecimiento encontramos un patrón de gastos y de ingresos estatales en

donde predominan los impuestos indirectos y no se gravan ni la inversión extranjera

ni los intereses criollos agroexportadores en donde los mayores rubros del gasto son

el servicio de la deuda pública y las partidas para las instituciones militares y

represivas.

El comportamiento fiscal es indisociable del destino del comercio exterior,

caracterizado por un constante superávit, contrarrestado por un déficit en la balanza

de pagos en el que las obligaciones de la deuda externa y las remesas de capitales,

son fundamentales. Por otra parte, los ingresos estatales dependen totalmente del

comercio exterior porque su principal rubro son los derechos sobre las importaciones.

En fin, como se concluye de lo ya señalado, este crecimiento fue esencialmente

empobrecedor; los liberales despojaron a los campesinos centroamericanos de sus

tierras, les redujeron su abastecimiento de alimentos y los obligaron a trabajar por la

fuerza. La llegada de los liberales fue una catástrofe para la mayoría de los

15

centroamericanos, quienes tuvieron mejores condiciones de vida durante la época de

los conservadores”.2

2. Evolución en Latinoamérica. ”En el siglo XIX, la deuda pública cobró auge, en parte como consecuencia de la

implantación de un Estado de Derecho que sujetaba al ente público en mayor medida

al cumplimiento de sus obligaciones, proporcionándole mayor credibilidad ante sus

acreedores. A ello se sumó otro factor: la creación de un sistema de ingresos

permanentes y productivos que hicieron desaparecer el temor de los prestamistas a

las declaraciones de bancarrota y a los repudios fraudulentos de la deuda contraída,

tan común entre los soberanos en la antigüedad.

Si bien estamos afirmando que a partir del siglo pasado la utilización de la deuda

pública como recurso financiero, conoció un período de auge, es importante hacer

dos consideraciones:

1. La deuda pública era considerada como un recurso extraordinario para el

financiamiento de los gastos del Estado;

2. A pesar de las necesidades de muchos países de obtener recursos financieros

a través de este medio por su crónica deficiencia de capitales, esta institución

no era bien vista por los economistas del liberalismo, que propugnaban los

principios del equilibrio presupuestario y la minimización del gasto estatal. El

hecho de contraer deudas rompía el equilibrio en el presupuesto y aumentaba

los gastos del Estado, lo cual traía como consecuencia nuevos impuestos en

2 Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana. Historia del Istmo Centroamericano. Tomo II. San José, Costa Rica 2000. Págs. 271-286.

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detrimento del sector productivo particular, lo que debía ser evitado a toda

costa.”3

Sin embargo, el aumento de la actividad del Estado, especialmente en los campos

económico y social, ha superado los principios del liberalismo y ha permitido al

instituto de la deuda pública crecer mucho más, a tal grado que la mayoría de los

tratadistas modernos en la materia ya no lo consideran como un recurso

extraordinario, puesto que los Estados recurren a ella en forma permanente,

especialmente en la modalidad de deuda externa.

“Un aspecto de gran importancia en la evolución histórica de la deuda pública ha sido

tradicionalmente el cobro de la misma cuando el acreedor era otro Estado actuando

por sí, o en defensa de los intereses de sus nacionales. Uno de los casos más

notorios es el de Venezuela en el año de 1902. Por entonces, este país se

encontraba en mora en los pagos de la deuda pública emitida y los tenedores de los

títulos que la garantizaban eran ciudadanos alemanes, italianos e ingleses. Los

gobiernos de esos tres países presentaron al de Venezuela reclamos sobre el pago

que éste adeudaba a sus nacionales, prometiendo el país deudor resolver la

situación al término de la guerra civil que se desarrollaba en su territorio y que era la

principal causa de la mora en el pago de sus obligaciones.

Alemania, en respuesta, el 12 de diciembre de 1902 apresó dos buques mercantes

cuyo destino era Venezuela. Italia se unió a los alemanes en un bloqueo pacífico de

los puertos venezolanos, e intentaron ocupar las aduanas a fin de cobrarse la deuda

con el secuestro de los impuestos allí recaudados. Semejante medida, como era de

esperar, puso en alarma a los países vecinos de Venezuela”.4

3 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica 1ra Edición 1993 Pág. 417. 4 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica 1ra Edición 1993 Págs. 418-419.

17

Entre estas reacciones, se destacó la intervención de Luís María Drago, por

entonces Ministro de Relaciones Exteriores de la Argentina quien, por medio del

Ministro argentino en Washington, doctor García Merov, cursó nota al gobierno

estadounidense intentando llamar su atención sobre los graves sucesos acaecidos

en aquella nación del sur.

En esa nota plasmó importantes consideraciones sobre los empréstitos realizados

por capitalistas a Estados extranjeros, concluyendo que la deuda pública no podía

dar lugar a la ocupación material del suelo de las naciones americanas por una

potencia europea, porque ello daría lugar a la subordinación de los gobiernos locales

a los países acreedores. La tesis argentina sostenida por Drago causó mucha

controversia y discusión; el gobierno de los Estados Unidos de América optó por no

opinar sobre ella, aunque sí rechazó el bloqueo que ejercían Alemania e Italia en los

puertos de Venezuela, lo que trajo como consecuencia que éstos declararan la

guerra al país deudor.

Los argumentos expuestos por Drago en la famosa nota enviada al gobierno de los

Estados Unidos de América, han recibido la denominación de “Doctrina Drago” lo

que, sintéticamente, consiste en que: “Ninguna potencia puede obligar a otra, por

medio de la fuerza armada, al pago de las deudas públicas (. . .) ni mucho menos, a

ocupar el territorio, por igual motivo, de ninguna otra nación”.

El cobro compulsivo e inmediato en un momento dado, por medio de a fuerza, no

traería otra cosa que la ruina de las naciones más débiles y la absorción que les es

inherente, por los fuertes de la tierra”5.

5 Guillermo Cabanellas, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Vigésima Edición Tomo III, p 301. Editorial Heliasta, Buenos Aires, 1992

18

Lamentablemente, el caso de Venezuela no ha sido el único. Nicaragua, por ejemplo,

se vio envuelta en 1943 en una situación similar ante el ultimátum que le dirigió

Inglaterra con relación a las deudas que aquélla nación había contraído con súbditos

ingleses. Por fortuna, las condiciones del mundo moderno, han vuelto muy remotas

las posibilidades que tales actos de prepotencia se repitan.

3. Puntos de vista de la Hacienda Pública Clásica y Moderna en relación a la Deuda Pública “Sólo la filigrana de los grandes hacendistas nos ha podido dibujar los contornos y

las fronteras propias de las posiciones de los financistas clásicos y de los financistas

modernos. DUVERGER, hacendista y politólogo francés, nos ha mostrado con

estricto rigor las fronteras y las particularidades específicas de estas dos posiciones

en torno a la Hacienda Pública. Sin perjuicio de recurrir a los textos de este jurista

francés, a continuación exponemos los puntos de vista de la Hacienda Pública

Moderna y de la Clásica en relación al debatido tema del empréstito o deuda pública.

a. La Doctrina Clásica Los hacendistas clásicos y los particulares coinciden en que la distinción entre

recursos y tesorería es totalmente evidente. Para los segundos, la tesorería siempre

ha consistido en disponer sensatamente de todos aquellos recursos necesarios para

los gastos que se hayan previsto o que sean indispensables.”6

“Asimismo, han entendido el empréstito como toda aquella acción destinada a

proveerse de fondos con el fin de hacer frente a los gastos que son urgentes realizar

en el presente; y el ahorro, como esa disminución temporal de sus rentas actuales

para tener recursos disponibles en el futuro.

6 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrua 6ta Edición año 2003 Págs. 145 -146.

19

Los hacendistas clásicos han sostenido la idea de que la tesorería pública no tiene

como fin primordial el de conseguir recursos, sino fundamentalmente el de

implementar una serie de técnicas y sistemas que permitan asegurar la distribución

de los recursos oportunamente, así como de adecuar los bienes económicos a los

gastos, por lo general en el período de un año, que es casi siempre el establecido

para la ejecución del presupuesto.

Es frecuente que al inicio del año fiscal las tesorerías no dispongan de los recursos

suficientes para hacerse cargo de los gastos que se han de pagar de inmediato.

Cuando esto acontece, el tesoro trata de obtener recursos principalmente a través de

empréstitos a corto plazo, que son lo que se ha denominado deuda flotante; ésta se

va pagando a medida que se van obteniendo ingresos por los cauces normales.

Ahora bien, cuando el Estado requiere hacer gastos excepcionales —como en el

caso de una guerra, una epidemia, o un desastre económico que ponga al Estado

mismo en situación de bancarrota— y existe una total imposibilidad de cubrir con los

recursos ordinarios, es necesario recurrir al empréstito, repartiendo la carga

financiera en presupuestos sucesivos.

La distinción entre tesoro y empréstito dentro de este contexto de ideas es que,

mientras el primero se refiere a un corto plazo, el segundo hace referencia a un

medio o largo plazo. Aunque esta distinción no es muy precisa, la realidad es que el

empréstito y el tesoro son de tal naturaleza con gran frecuencia uno y otro término se

encuentran implicados.

Para LEROY-BRAULIEU, la deuda o empréstito público es la facultad que tiene el

Estado de procurarse el goce o la disposición de un capital ajeno, ya sea mediante la

promesa de un reembolso a fecha fija, ya mediante una remuneración, que recibe de

ordinario el nombre de interés, y cuya duración puede ser limitada o indefinida, ya

mediante una y otra condición. Es decir, la deuda pública, en su ortodoxa acepción,

20

tiene la naturaleza propia de un empréstito voluntario concertado con los particulares,

a breve o largo vencimiento, sobre el mercado interior o exterior de capitales o del

dinero.

Para la Hacienda Clásica el ideal lo concretiza en un presupuesto equilibrado y en

una deuda reducida. Para esta corriente, el crecimiento acelerado de la deuda

pública y un presupuesto desequilibrado, constituyen el peor peligro para la

estabilidad financiera de un país.

b. La doctrina Moderna Para los hacendistas modernos, la oposición entre recursos públicos y tesorería

pública se encuentra muy atenuada. Según DUVERGER, el empréstito y tesoro no

solamente proporcionan un anticipo de ingresos sino que además aseguran la

financiación del “impasse” presupuestario.

Los hacendistas modernos consideran que el empréstito constituye en sí mismo un

auténtico recurso, una fuente de ingresos de tipo ordinario como los impuestos. Para

ellos, el fin primordial del tesoro público no es únicamente distribuir los recursos

existentes durante un año, desde la iniciación y hasta el término de la ejecución del

presupuesto.”7

“El tesoro ha venido a ser uno de los medios más poderosos con que cuenta el

Estado para hacerse de recursos, desempeñando además una serie de funciones

financieras de primer orden como son, por ejemplo, el control de las operaciones de

la banca, la bolsa y el cambio, etc. que por su origen no corresponden directamente

a la estructura de los recursos y gastos públicos, pero que en cambio sí guardan una

estricta correspondencia con una de las tareas más importantes de la Hacienda

Pública Moderna.

7 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003

21

Esta tarea consiste primordialmente en asegurar el equilibrio económico y monetario

de una nación. Consideremos el caso de un particular que desea construir una casa

o el de un industrial que requiere de la compra de equipo costoso. Tanto la

construcción de la casa como la compra del equipo son gastos de carácter

excepcional, que constituyen una erogación demasiado considerable para ser

cubierta por las rentas normales de estos particulares.

En ambos casos se pueden seguir dos caminos: Primero, renunciar a construir su

casa o a comprar el equipo, ahorrando de sus rentas una cantidad determinada

hasta reunir la suma necesitada; o segundo, pedir prestado el dinero necesario

pagando de sus rentas personales o de su industria una cantidad por el préstamo y

otra por los intereses que hayan sido fijados.

De esta manera puede verse que el empréstito es un medio para proveerse de

recursos que pueden emplearse inmediatamente en el presente, pero que serán

reintegrados en forma fraccionada o seriada en un tiempo futuro. Si esto es

indispensable en el caso de los particulares, lo es más cuando se trata del interés

público, como cuando el Estado hace fuertes inversiones en carreteras, alguna

presa, una planta de energía eléctrica, etc.“8

“En este caso, la cuantía de las inversiones públicas, aunque no se trata de gastos

excepcionales, hace que el empréstito sea el único camino para que el Estado no

sacrifique ni a la generación presente ni a las generaciones futuras. Es decir, la

construcción de una presa o de una planta de energía puede constituir, en

determinado momento, una inversión social impostergable que, a falta de recursos

suficientes, sólo pueda realizarse consiguiendo un empréstito.

8 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003

22

En este caso, el empréstito es un instrumento poderoso que el Estado tiene a su

disposición para realizar aquella obra necesaria y no sacrificar con la carga de

recursos necesarios a las generaciones presentes o a las futuras. Esos recursos que

el Estado recibe prestados los va liquidando durante varios años.

“Para MOULTON, la Hacienda Moderna, sostiene que una cuantiosa deuda pública

no es un pasivo en la estructura económica de un país, sino fundamentalmente un

activo nacional, provechoso para la comunidad, y que la prosperidad económica de

una nación depende de un continuo déficit presupuestario.

Como lo afirma CÉSAR ALBIÑANA, KEYNES mantuvo los efectos estimulantes de

una expansión prácticamente ilimitada de la deuda pública, que originaría una

completa recuperación y expansión de las actividades económicas privadas. Una

fase propicia al desarrollo de estas ideas permitió se concediese importancia a los

activos creados por la deuda pública, ya se tratara de bienes tangibles, ya de

servicios, ya fueran rentables, ya simplemente útiles a la sociedad.

Cualquiera que fuera su naturaleza, todos los gastos Públicos eran en realidad

inversiones. Y así se propuso que todo aumento de los gastos públicos representa

una renta para alguien y que toda reducción de tales gastos implica una pérdida. El

principio de que para la plena ocupación y prosperidad permanente son

indispensables incesantes empréstitos públicos, descansó a juicio de M0ULT0N— en

tres conceptos económicos de caracteres generales y relacionados entre sí:

1. Que en una economía madura ya no existe la fuerza impulsora de la

expansión del capital.

2. Que se padece un permanente exceso de ahorro monetario, y

3. Que modernamente las empresas se han liberado en grado considerable de

la dependencia en que se hallaban respecto de los mercados de capitales,

sufragando sus ampliaciones con recursos internos principalmente.

23

HANSEN, fiel seguidor de KEYNES, ha razonado sobre este particular, según el

siguiente resumen de PAREDES MARCOS: “La relación entre renta nacional y

deuda nacional es uno de los factores que han de servir dentro de amplios límites

para juzgar del aumento posible de la deuda pública; la esencia del problema radica

en si nos adherirnos al dogma de que la deuda pública es nefasta y debe

amortizarse, o si abandonamos esta creencia, para seguir una política fiscal que

ayude a conseguir la estabilidad económica dentro de la plena utilización de los

recursos productivos; reducir o no la deuda pública depende de las circunstancias

económicas; MOULTON insiste en imbuir al público la idea de que la deuda

representa una seria amenaza.

El equipo investigador cree “que una deuda pública adecuadamente distribuida y con

una sana estructura fiscal puede, de hecho, llegar a ser verdaderamente beneficiosa

para la economía; coincide con MOULTON en que lo fundamental en cuanto a la

deuda pública, radica en sus efectos sobre la distribución de la renta nacional, en

que lo realmente significativo es como está distribuida la propiedad de los títulos y de

qué grupos y clases económicas se recaudan los impuestos.

Uno de los temas más críticos en el estudio de la deuda pública en circulación, es su

volumen final. HANSEN, defensor de una deuda creciente, ha sostenido que la

deuda pública circulante no es peligrosa, en tanto se mantenga dentro de límites

prudentes. Este autor da los siguientes factores como indicativos del principio en que

el volumen de una deuda pueda ser peligrosa.

Para CÉSAR ALBIÑANA, es SCHUMACHER quien con más acierto sintetiza el

verdadero problema de la deuda pública, exponiéndolo de la siguiente forma:

“El volumen de la deuda publica, en cuanto se deba a la consecución de la

ocupación total, es un factor que sólo causa preocupación para razón de su

influencia sobre la distribución de las rentas brutas y sobre el volumen de titulo en

dinero que aquella acumula en manos de una reducida minoría” 9

9 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003

24

4. Historia del Ministerio de Hacienda en El Salvador “La historia del Ministerio de Hacienda comienza en febrero de 1829, cuando asume

el Gobierno de El Salvador, don José María Cornejo, quién asigna como encargado

de Hacienda y Guerra a don Manuel Barberena, sustituido durante el mismo período

por el prócer don Joaquín Durán Aguilar. Posteriormente asumió el poder don

Joaquín de San Martín, en febrero de 1833, y nombró como Secretario de Hacienda

y Guerra a don Juan José Córdova.

En mayo de 1938, el vicejefe del ejecutivo, don Timoteo Menéndez, nombró Ministro

General al ilustre patricio don Antonio José Cañas. Este comienza a trabajar

arduamente y organiza a la Administración Pública en cuatro secciones; Hacienda,

Guerra, Relaciones y Gobernación. Don Antonio José Cañas, ha sido siempre

considerado como el primer Ministro de cada una de las cuatro carteras más

antiguas del gabinete de Gobierno de El Salvador.

Posteriormente se integran el Ministerio de Economía con el de Hacienda, pero el 13

de marzo de 1950 queda funcionando el Ministerio de Hacienda independientemente.

En síntesis, desde 1829 el Ministerio de Hacienda está organizado, controlando las

finanzas y equilibrando el gasto público.

La Dirección General del Presupuesto fue creada en 1939 según Decreto Legislativo

No. 45, publicado en el Diario Oficial No. 98 del 9 de mayo de 1939, con el propósito

de que un ejecutivo (Director General) se dedicara de manera permanente a los

estudios necesarios para lograr la preparación y ejecución de presupuestos realistas

y equilibrados auxiliando así al presidente del la República y al Ministro de Hacienda

en la delicada labor del manejo de la Hacienda Pública, a partir de esa fecha inicia

sus funciones, enmarcando su actuación en los preceptos legales contenidos en la

Ley Orgánica de Presupuestos decretada el 14 de mayo de 1938 y que fuera

derogada por la que tomó vigencia el 29 de diciembre de 1945, que a su vez fue

sustituida por la vigente desde el 1º. de enero de 1955.

25

Hasta el año de 1952 fue elaborado el presupuesto bajo el sistema tradicional en el

que los egresos se proyectaban por renglones específicos de gastos. En el año de

1964 se introduce al país el Sistema de Presupuesto por Programas, como

instrumento estratégico mediante el cual se pudieron concretar los objetivos estatales

en materia de política económica y fiscal.

En este contexto de Sistema de Administración Financiera Integrada como se ubica,

componente de la modernización del subsistema presupuestario con la adopción del

enfoque del Presupuesto por Áreas de Gestión, cuya implementación en 1996

implica para la oficina del presupuesto una reestructuración organizativa bajo el

concepto del ciclo presupuestario, el cual comprende la formulación, ejecución,

seguimiento y evaluación como proceso integrado.

Actualmente la Dirección General del Presupuesto está integrada de la siguiente

manera: Dirección, Subdirección, Unidad Técnica de Apoyo, Unidad de Informática,

División de Desarrollo Económico y Empresas Públicas, División de Conducción

Administrativa, División de Desarrollo Social, División de Integración y Análisis Global

del Presupuesto, División Administrativa, Unidad de Valúos y la Unidad de

Comunicaciones y Relaciones Públicas.”10

10 Tomado de la página Web del Ministerio de Hacienda: www.mh.gob.sv

26

CAPITULO II DEFINICIÓN, CLASIFICACIÓN, NATURALEZA DE LA DEUDA PÚBLICA

1. Definiciones de Deuda Pública “Se entiende por Deuda pública al conjunto de títulos de renta fija (títulos

Representativos de una parte alícuota de un crédito concedido contra la entidad que

los emite) emitidos por el Estado y que se corresponden con la deuda que tiene

contraída con los inversores que han suscrito dichos valores, que cuenta con la

garantía del Estado. “11

“Es el conjunto de obligaciones financieras generadoras de interés, de un gobierno

central con respecto a otro gobierno, a empresas o a individuos de otros países, e

instituciones internacionales (públicas o privadas)."12

Bayona y Soler definen la deuda pública como “el conjunto de relaciones jurídicas

que los entes públicos establecen con otros sujetos del ordenamiento jurídico al

objeto de que estos les entreguen voluntariamente una cantidad de dinero mediante

el compromiso, por parte del ente publico beneficiario, de cumplir determinadas

obligaciones patrimoniales”.

Deuda Pública, Es aquélla contraída por el Estado a través de la figura jurídica del

Empréstito, con el objetivo de obtener dinero para invertir en proyectos sociales, por

lo cual el Estado se convierte en Deudor, de organismos nacionales o

internacionales, y está en la obligación de cancelar la deuda en forma establecida en

el contrato 13

11 José Tobar Jiménez

12 Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Editorial Porrúa,

pág. 1128.

13 Paréntesis son de nuestra autoría.

27

2. Clasificación de la Deuda Pública “A nivel doctrinario se han propuesto diferentes clasificaciones sobre la deuda

pública, que responden a diversos criterios. Se expondrán a continuación las más

destacadas.

1. En razón del ente publico que asume la calidad de prestario la deuda publica

se clasifica en:

a) Deuda Estatal b) Deuda de Instituciones Autónomas c) Deuda Municipal

a) Deuda Estatal. Es aquélla en la cual el Estado es el deudor directo del préstamo y por consiguiente

el único beneficio del mismo.

b) Deuda de Instituciones Autónomas Es la que algunas organizaciones autónomas descentralizadas realizan para

financiar sus proyectos; para alcanzar los fines; pero el Estado siempre interviene

como avalista.

d) Deuda Municipal Es aquella en la cual las municipalidades recurren a organismos internacionales o

nacionales para solicitar empréstitos para financiar su préstamo y de esa forma

invertir en proyectos de beneficio local.

2. Por el orden del capital que se solicita en el préstamo: a) Deuda Interna b) Deuda Externa

Por lo que dentro de esta clasificación podemos encontrar tres puntos de vista

diferentes.

28

- Desde el punto de vista económico

- Desde el punto de vista político - Desde el punto de vista jurídico”14

Desde el punto de vista económico “Económicamente la deuda es interna cuando el dinero que el Estado obtiene por el

préstamo provienen de la propia economía nacional, es decir, cuando corresponde a

la frase “debernos a nosotros mismos” la deuda externa, en cambio, se refiere al

dinero prestado que proviene de economías foráneas.

La dimensión económica de la deuda interna tiene una gran importancia en virtud de

que la emisión y negociación del préstamo significan, fundamentalmente, una

transferencia del poder de compra de los particulares hacia el sector público;

situación que no ocurre en el caso de la deuda externa, ya que el Estado ve

incrementadas sus disponibilidades económicas sin que las economías de los

particulares nacionales hayan sufrido alguna reducción. Adquiere también

importancia la diferencia en el momento del reembolso y pago de intereses pues, en

el caso de la deuda interna, éstos permanecen en la economía nacional, en tanto

que se envían fuera del país en el caso de la deuda externa.”15

Desde el punto de vista político

“Desde el punto de vista político, la deuda interna es aquélla que se emite y se paga

dentro del país, aplicándose el orden jurídico de la nación, sin importar que los

prestamistas sean nacionales o extranjeros.

14 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica 1ra Edición 1993 Págs. 423-425. 15 Hugo arenada Dorr. “Finanzas Publicas” Chile: Editorial Jurídica de Chile 3ra Edición marzo de 1994.

29

FONGOUGE afirma que para la duda interna nada tienen que ver la nacionalidad o

el domicilio de los prestamistas que inclusive pueden ser extranjeros y la deuda

externa se considera aquella en a cual el ordenamiento jurídico aplicable es el del

acreedor.” 16

Desde el punto de vista jurídico “La doctrina no ha sido unánime para uniformar los elementos que integran los

criterios para distinguir, desde el punto de vista jurídico, entre la deuda interna y la

externa. Los más prestigiados financistas han empleado diversos criterios, como son

el lugar de la emisión de los títulos, la moneda elegida para el pago, el lugar de pago

de la deuda, etc. Sostiene F0NG0UGE que la moneda o divisa elegida, criterio

preconizado por GASTÓN JEZE, debe descartarse como elemento unificador de

criterios de distinción de la deuda, dado que lo que caracteriza al pago internacional

no es la moneda empleada, sino como lo afirma SHOO la transferencia de divisas al

exterior. Para este autor, la obligación financiera internacional es “aquella que es

adeudada en una o varias plazas extranjeras. Siendo pagadera, además en uno o

varios centros financieros del exterior, mediante una transferencia de valores”.17

El equipo cree que jurídicamente el elemento distintivo de la deuda externa es la

obligación para el Estado de hacer el pago en el exterior, mediante la transferencia

de valores, siguiendo el régimen de una legislación extranjera.

“3. En razón del número de prestamistas que intervienen en el contrato.

Es Posible distinguir entre deuda singular y deuda general. En el primero de los

casos, se hace referencia a un sujeto determinado; el ejemplo más común son los

préstamos entre Estados, o con un organismo internacional, verbigracia el Banco

16 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003 17 . ibidem.

30

Centroamericano de Integración Económica (BCIE); el Banco Interamericano de

Desarrollo (BlD); el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y otros.

En el segundo de los casos, se está en presencia de un sujeto indeterminado; por

ejemplo, las emisiones de bonos adquiridas por los particulares

4. Según esté o no prefijado el plazo de reembolso de la deuda, ésta se clasifica en

amortizable o perpétua.

5. En base al plazo y las condiciones de la amortización o reembolso, la deuda

puede ser de tres tipos: a corto, a mediano y a largo plazo. La legislación de El

Salvador no establece un criterio para diferenciar el cómputo de estos plazos, por lo

que operan en base a la costumbre: se considera “corto plazo” un período de hasta

cinco años; de “mediano plazo”, un período entre cinco y diez años; y de “largo

plazo”, cuando el término del pago supera la década.

6. Otros criterios de clasificación de la deuda pública. Entre las clasificaciones menos

significativas de la deuda pública, se encuentran las siguientes:

a. Deuda pública general y especial. La clasificación se basa en los procedimientos

de emisión. Cuando los títulos que la respaldan son ofrecidos abiertamente en el

mercado de capitales, se este en presencia de una deuda pública general.

Cuando se realiza la oferta a un sujeto determinado o a varios en consorcio, se trata

de una deuda pública especial.

b. Cuando el Estado se dirige al mercado anónimo de capitales, documentando la

deuda en un título, ésta puede ser: nominativa, al portador, mixta o por anotaciones

en cuenta.

En el primer caso, el principal y los intereses de la deuda se pagan a quien designe

el título. En el segundo caso, el principal e intereses se pagan al tenedor del título.

Cuando la deuda es mixta, el principal se paga al titular y los intereses al portador. El

31

sistema de anotaciones en cuenta sustituye los títulos por un registro informatizado

que se lleva en el Banco Central del país.

c. Existen otras clasificaciones que responden a los ordenamientos jurídicos de los

diferentes países. Así, Bayona y Soler señalan la deuda pública inscrita y la no

inscrita, según ésta conste o no en el Registro Oficial de la Deuda. Hasta hace poco

tiempo, en España se distinguía entre deuda del Tesoro, a corto plazo y para

atenciones coyunturales de liquidez y deuda del Estado, a largo plazo y para la

financiación de inversiones.” 18

3. Naturaleza Jurídica de la Deuda Pública.

“Se ha dicho en otras intervenciones u ocasiones, que la deuda pública es un

contrato de préstamo, posición que comparten la mayoría de los tratadistas de

Derecho Financiero. Sin embargo, cabe señalar que existe una tesis que niega a

este instituto el carácter contractual, considerándolo como un acto unilateral de

soberanía del Estado. Lo que realmente interesa aquí, es determinar si la fuente de

la obligación que para el Estado supone la deuda es la voluntad unilateral del Estado,

manifestada en el momento de la emisión, o bien un contrato nacido del concurso de

voluntades.

Los defensores de la tesis unilateral sostienen que la emisión de deuda pública es un

acto de soberanía y que las relaciones que se establecen entre el Estado que

contrae la deuda y sus suscriptores, no tienen el carácter de vínculos contractuales,

sino de relaciones de soberanía. Así, la relación de deuda pública es una relación de

Derecho Público cuyas condiciones se fijan en un acto unilateral, expresión de la

soberanía del Estado. Es una obligación unilateral, no un contrato, que nace antes e

independientemente del consentimiento del primer adquirente del título.

18 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica 1ra Edición 1993 Págs. 423-425.

32

Hay autores que aceptan la tesis contractualista, pero establecen algunas

limitaciones en el sentido de que la voluntad de los particulares se encuentra

gravemente reducida por la sumisión del ciudadano al Órgano Legislativo, creador

del ordenamiento jurídico interno. Ello le permite al Estado anular por medio de una

ley, los efectos producidos en su relación con los particulares. Los que sostienen

esta posición prescinden de la idea de que el Estado actúa en forma diferente

cuando desempeña cada una de sus tres funciones básicas (legislativa, ejecutiva y

judicial). Sainz de Bujanda dice al respecto: “Cuando el Estado legisla, crea el

ordenamiento jurídico interno, crea normas que regulan relaciones, pero las regula

quedando fuera y por encima de ellas.

Cuando el Estado actúa como Administración, puede crear relaciones, pero la crea

formando parte de ellas, como las crean formando parte los particulares. Cuando

actúa de esta última forma, el Estado se somete al ordenamiento jurídico interno.

Son dos momentos totalmente diferentes que debemos tener siempre presentes

cuando hablamos de un contrato de préstamo público. Cuando el Estado contrata, la

relación está disciplinada por el ordenamiento jurídico interno, como cualquier

contrato. El que el Estado pueda anular sus efectos por medio de una ley no influye

en la naturaleza jurídica del mismo. No lo destipifica, porque la ley es algo que está

por encima y por fuera de la relación contractual. En este sentido, no puede decirse

que la posibilidad de que una ley modifique los derechos del prestamista sea una

característica del contrato. También la ley puede modificar los efectos de un contrato

privado. Y no se diga que en el caso del empréstito público es el deudor quien lo

modifica, porque el deudor es el Estado-administración y el que lo modifica es el

Estado-legislador”.

33

Se cree que, con lo expresado queda perfectamente demostrada la debilidad de las

tesis distintas de la contractualista, así como la que la acepta con limitaciones. En

consecuencia, se da el pronunciamiento a favor de la tesis apuntada.”19

Ahora bien, la deuda pública es un contrato de préstamo. Sin embargo,

definitivamente sería un error enmarcarla en las normas de Derecho Privado. Se

trata, sí, de un contrato, pero de un contrato de Derecho Público, por las siguientes

razones:

1. El Estado no actúa como un particular; lo hace investido de su poder de imperio,

sin colocarse en un plano de igualdad con el particular.

2. El fin que persigue el Estado con la deuda pública es obtener ingresos que

destinará a la satisfacción de las necesidades públicas.

3. El propio contenido del contrato, la intención expresada por las partes, los

privilegios que concede el Estado a los prestamistas, etc., ponen de relieve que

quien contrata es un ente público como tal, y que la relación a la que se da vida

encuentra su régimen jurídico en las normas del Derecho Público.

En caso de que el prestamista sea otro Estado o un organismo internacional, la

relación surgida del contrato de préstamo puede estar sometida a las normas del

Derecho Internacional, o al ordenamiento interno de una de las parles, según lo que

éstas pacten.

19 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica 1ra Edición 1993 Págs. 420-422.

34

4. Modalidad de Deuda Pública

“Se ha hablado de la deuda pública como una relación del Estado con los

particulares, sin embargo, este contrato de préstamo presenta dos modalidades que

necesariamente amplían esta visión y hacen posible la participación de otros sujetos,

lo cual resulta totalmente coherente con el concepto de deuda pública antes

enunciado.

Las modalidades que presenta la deuda pública son:

1. La concertada con un sujeto determinado. Tal es el caso de los préstamos

recibidos de otro Estado, un banco, un organismo internacional.

2. La contraída acudiendo al mercado anónimo de capitales. Esta modalidad está

dirigida a los particulares, básicamente por el mecanismo de la emisión de bonos.

La primera de las modalidades señaladas es la que generalmente se emplea en El

Salvador, así como en la mayoría de los países latinoamericanos caracterizados por

la escasez de capitales nacionales. A modo de ejemplo se citan que en el

presupuesto nacional para el año de 1993, aparece anotada dentro del rubro de

“capital de inversión’ la cantidad de 796.417.000 colones provenientes de préstamos

externos. El año anterior, se contaba en el mismo rubro con 737.212.210 colones,

cantidad que, en el transcurso del año, se vio aumentada por varios préstamos

negociados, debidamente autorizados y reconocidos por la Asamblea Legislativa.

Este mecanismo resulta el de más fácil análisis jurídico por la simplicidad de la

relación, a diferencia de los casos en que el Estado acude al mercado de capitales,

situación en que la multiplicidad de sujetos participantes en la relación contractual y

las condiciones en que ésta se establece tornan más complejo su análisis.”20

20 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica 1ra Edición 1993 Págs. 416-417.

35

5. Contenido de la Deuda Pública

“Cuando se habla del contenido de la deuda pública se esta refiriendo:

1) En primer lugar, a las obligaciones que nacen para el Estado o cualquier otro ente

público prestatario. En este sentido, son dos las obligaciones que se consideran

inherentes al contrato de préstamo:

a) Una de carácter principal, cual es la devolución al o a los prestamistas del dinero

recibido en el plazo previamente establecido; y b) Otra de tipo accesorio, que es el pago de los intereses cuando así se ha pactado.

Otra obligación del ente prestatario que, aunque no es propia de la naturaleza del

contrato de préstamo, se establece invariablemente tanto en la deuda pública interna

como en la externa- es el estricto empleo de los fondos adquiridos para el fin

determinado en el contrato o emisión, sin posibilidad alguna de desviarlos a otros

objetivos. Cuando la deuda es interna, si el Estado (Administración Pública) incumple

esta obligación, se somete a las sanciones de tipo político-legal que le imponga el

Órgano Legislativo por violación de la ley (que emite la deuda).

En cambio, cuando la deuda pública es externa, además de las sanciones político-

legales mencionadas, la Administración puede sufrir otro tipo de consecuencias,

como la resolución del contrato por parte del Estado o del organismo prestamista, lo

que implica considerar la obligación de plazo vencido y la negativa de posibles

nuevos créditos.

2) El segundo aspecto a considerar en el contenido de la deuda pública, son los

derechos del prestamista que obviamente, son correlativos a las obligaciones del

prestatario. Los derechos del prestamista son:

36

a) A que se le devuelva la cantidad de dinero que ha prestado, en el tiempo

preestablecido; y

b) A el pago de los intereses cuando así se ha pactado.

Con respecto a la obligación del prestatario de emplear los fondos para un

determinado fin preestablecido y se trata de un préstamo singular -es decir, con

persona determinada- ésta tiene el derecho de exigir todas las comprobaciones que

estime convenientes sobre si se está haciendo uso de los fondos en el destino

señalado, siempre que así se haya previsto en el correspondiente contrato de

préstamo.” 21

6. Ventajas de los suscriptores.

“La doctrina ha distinguido tradicionalmente" en relación con la deuda pública,

ventajas de diversos tipos para los suscriptores:

1) Ventajas relacionadas con el capital. Entre éstas se destacan las emisiones bajo la

par, que suponen la entrega de un título valor representativo de la deuda a cambio

de una cantidad menor de la que en el mismo se declara recibida. El caso contrario

está representado por las emisiones sobre la par que suponen, lógicamente, una

ventaja para el ente público prestatario. En la emisión a la par no existen ventajas en

un sentido ni en el otro.

2) Ventajas relacionadas con el pago de las obligaciones derivadas de la deuda

pública, tales como las cláusulas llamadas de indicación del empréstito. Se han

destacado determinadas condiciones relacionadas con el pago de las obligaciones

derivadas de la deuda pública, tales como las cláusulas llamadas de “indicación” del

empréstito, destinadas a corregir los efectos de la depreciación monetaria sobre la

21 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica 1ra Edición 1993 Págs. 426-427.

37

deuda emitida a mediano y largo plazo. La cláusula más frecuentemente empleada

con este fin ha sido la llamada “cláusula valor oro”, habiéndose utilizado, asimismo,

la fijación del pago en moneda extranjera, o bien, una cláusula de opción que faculta

al acreedor para elegir entre distintas monedas, en el momento de hacerse efectivo

el pago de aquellas obligaciones.

3) Ventajas relacionadas con el interés. Estas ofrecen un doble aliciente para los

suscriptores. Uno, relacionado con el propio tipo de interés, que hará la emisión más

atractiva cuanto mayor sea su porcentaje al aumentar la rentabilidad del capital

invertido en el empréstito. Otro, de carácter tributario; en este sentido, el interés

obtenido por los suscriptores de las emisiones de deuda pública tiene carácter de

rendimiento del capital mobiliario sometido como tal a gravamen en el ámbito de la

imposición personal sobre la renta.

La ventaja fundamental para los suscriptores de empréstitos públicos radica en el

carácter consolidado de los créditos presupuestarios necesarios para hacer frente al

pago de las obligaciones financieras derivadas de la deuda pública. En este país,

esta garantía se fundamenta en el Art. 33 de la Ley Orgánica de Presupuestos, que

dispone sobre la prioridad de las asignaciones presupuestarias, en los siguientes

términos: “No se consignará en los presupuestos, sus proyectos o anteproyectos,

ningún otro gasto hasta que se haya destinado en ellos sumas suficientes para:

a) Sufragar los sueldos y demás gastos necesarios para los servicios corrientes de la

Administración Pública;

b) El pago de intereses y amortización de la Deuda Pública:...”

Además de la garantía material expuesta anteriormente, la medida que normalmente

se aplica en nuestro país corno incentivo al prestamista, consiste en imprimir una

mayor fluidez a los títulos valores que el prestatario le entrega, de tal manera que

puedan ser utilizados para el pago de cierto tipo de impuestos, de sanciones, y

también puedan emplearse como garantía para ciertas operaciones, etc.,

38

Además de todas las ventajas que ofrece el Estado para obtener de los posibles

prestamistas fondos para cubrir sus necesidades, el acreedor del ente público cuenta

con la garantía más importante de todas que es, la voluntad del Estado en cumplir

con sus obligaciones, dado el carácter inembargable de sus bienes.” 22

7. Modificación de la Deuda Pública.

Las condiciones del contrato de deuda pública pueden ser modificadas. El

mecanismo normalmente utilizado para esos efectos es la conversión.

“La conversión no constituye una forma de extinción de la deuda, en virtud de que el

Estado no cumple en definitiva con su obligación de pagar los títulos. Se trata en

realidad de una transformación de la deuda inicial. Jurídicamente la conversión tiene

una consecuencia análoga a la novación en las obligaciones privadas, pues ésta

desaparece en el empréstito inicial, siendo reemplazada por otra. Desde este punto

de vista, si pudiera hablarse de una extinción.

El objeto principal de la conversión es la reducción del tipo de interés, pues se

cambia un título antiguo por otro del mismo valor en capital pero con interés menor.

Sin embargo, no es éste el único motivo de la conversión, pues también puede

perseguir la disminución o espera de los servicios de amortización, transformar los

plazos; más aún, puede haber conversión por entrega de un nuevo título de interés

mayor que el primitivo, cuando ello resulta conveniente para el crédito del Estado.

Se puede entender la técnica de la conversión de la deuda en un sentido amplio y en

uno restringido: En el primero entendemos por conversión toda modificación de las

condiciones del empréstito que se haga con posterioridad a la emisión del mismo. En

22 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica 1ra Edición 1993 pags. 427-429.

39

el segundo significado existiría la conversión cuando se modificara de alguna manera

el tipo de interés. En el sentido amplio, la conversión consistiría en transformar una

deuda de corto plazo con deuda a largo o mediano plazo, transformación en la cual

el tipo de interés no es importante, pudiendo en consecuencia variar o quedar igual.

Desde el punto de vista jurídico, la conversión puede ser de tres formas: Forzosa,

facultativa, y obligatoria. “23

“Debe entenderse que el principio de legalidad que rige la deuda pública, regula

también las operaciones de conversión, pues no puede concebirse que una ley fije

las condiciones en que se contrae una deuda, y cualquier modificación sobre éstas

se realice por medio de otra vía, puesto que ello resultaría incongruente con los

principios básicos del Derecho.

En nuestro ordenamiento jurídico salvadoreño, es bastante escueto en relación a la

conversión. Apenas reconoce su existencia, en el inciso 32 del Art. 228 Cn., que

dice: “Sólo podrán comprometerse fondos de ejercicios futuros con autorización

legislativa, para obras de interés público o administrativo, o para la consolidación o

conversión de la deuda pública. Con tales finalidades podrá votarse un presupuesto

extraordinario”. Sin embargo, no presenta ninguna disposición que regule sus límites

o alcances, ni establece ningún procedimiento para su realización.” 24

Doctrinariamente, se reconocen tres modalidades de la conversión a saber:

23 Héctor. B. Villegas. “Manual de Finanzas Publicas” Buenos Aires Argentina: Editoriales de Palma, 1ra Edición 2000. 24 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica 1ra Edición 1993 Pág. 430.

40

a. Conversión forzosa de la deuda. “La conversión forzosa, llamada también por TROTABAS “por vía de autoridad”, se

da cuando el Estado por un acto unilateral impone al emisor un cambio de sus títulos

de deuda, sin que éste tenga ninguna alternativa. HÉCTOR VILLEGAS, GARINO

CANINA y FONROUGE, sostienen que la conversión forzosa es un procedimiento

arbitrario que perjudica al crédito público y que se opone a muchos regímenes

constitucionales.

Los autores que consideran a la deuda pública como un contrato opinan que la

conversión forzosa rompe con los principios tradicionales del contrato clásico, donde

la voluntad de las partes es la suprema ley y lo único que hace posible la formación

jurídica de las obligaciones. VILLEGAS añade que el prestamista no puede ser

obligado a canjear su título por otro que puede lesionar sus intereses.

FONROUGE, a pesar de que no considera al empréstito como un contrato, piensa

que toda conversión forzosa es atentatoria contra los legítimos intereses de los que

se suscriben a los títulos de la deuda, quienes adquieren derechos que tendrán que

ser protegidos por garantías constitucionales.

Este autor cita a GARINO CANINA quien sustenta la opinión de que los

procedimientos de la conversión forzosa significan “cierta decadencia moral”, y que

en el ámbito financiero, el progreso técnico y científico ha sido superior al ético.”25

b. Conversación facultativa de la Deuda. “Mientras que en la conversión forzosa el cambio de los títulos se opera por la

exclusiva voluntad del Estado, sin que cuente para nada la decisión del suscriptor, en

cambio, en la conversión facultativa, el tenedor puede optar libremente por la

alternativa de conservación el título originario, o bien convertirlo por el nuevo que

25 Cristóbal Pérez Jerez. “Finanzas Publicas y Desarrollo” Costa Rica: Editoriales Fama Cinco, S.A. 1ra Edición 2000.

41

le ofrece el Estado. La libertad del tenedor para optar por el cambio es el elemento

esencial de la conversión facultativa, siendo el interés del tenedor en última instancia

lo que lo decida por la conversión del título. Por lo general, en este tipo de técnicas el

Estado ofrece la alternativa al tenedor del título a cambiarlo por uno nuevo,

modificándose el plazo paro el reembolso, siendo casi siempre un plazo mayor, pero,

ofreciéndosele a cambio de ello, un interés más alto. Muchas veces el tenedor del

título obtiene un bajo rendimiento debido a la depreciación monetaria, por lo que el

Estado le ofrece la oportunidad de canjear los títulos mediante el ofrecimiento de un

rendimiento más adecuado a la realidad actual.” 26

c. Conversión Obligatoria de la Deuda. “En la conversión forzosa el tenedor del título está obligado a aceptar el nuevo título

que le ofrece el Estado, sin ninguna alternativa, pues en caso de desecharlo,

simplemente pierde el título. En cambio, en la conversión obligatoria, el

procedimiento es menos gravoso para el tenedor del título, ya que en este caso se le

da al inversionista la alternativa de optar por el nuevo título aceptando un interés

menor o, en su caso, ser reembolsado. Este procedimiento de conversión obligatoria

es la más frecuente, ejerciéndose sobre el inversionista cierta presión en una de las

cláusulas del título donde se establece que la falta de expresión de la voluntad del

tenedor en un determinado plazo supone la aceptación tácita del nuevo título y del

nuevo valor inscrito.”27

“Los partidarios de la corriente contractualista consideran que el procedimiento de la

conversión obligatoria es una violación al carácter contractual del empréstito. El

financista argentino HÉCTOR VILLEGAS, se adhiere al criterio de la Corte Suprema

Nacional de su país que en forma reiterada ha sostenido la tesis de la naturaleza

26 Cristóbal Pérez Jerez. “Finanzas Publicas y Desarrollo” Costa Rica: Editoriales Fama Cinco, S.A. 1ra Edición 2000. 27 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003

42

contractual del empréstito, resolviendo como ilegal el procedimiento del Estado por el

cual obliga al tenedor a admitir la conversión, o ser reembolsado.

Por su parte, GUILIANI FONROUGE, quien no participa del criterio contractualista

del empréstito, sostiene la tesis de que siendo el empréstito una obligación unilateral

de Derecho Publico, creada por ley, que es expresión de soberanía, el Estado sí

tiene el derecho de obligar al tenedor a aceptar el nuevo título con mayor interés o,

en su caso, aceptar el reembolso, con la única obligación por parte del Estado de

pagar en efectivo el valor correspondiente.

En cambio, FONROUGE opina que en el caso de que en el título se haya insertado

una disposición sobre inconvertibilidad durante cierto término, en caso de que el

Estado realizara la conversión en forma intempestiva, estaría obligado a indemnizar

al tenedor del perjuicio causado y a entregar el reembolso total.” 28

8. Extinción de la Deuda Pública. “La Deuda Publica puede extinguirse por las modalidades siguientes:

1º La Amortización De la deuda publica consiste en “el reembolso hecho por el

Estado de la suma que recibió a préstamo; la palabra amortización viene a significar

que los Estados no acostumbran rembolsar toda la deuda junta. Como a menudo

hacen los particulares. sino en pequeñas fracciones cada año, según un plan más o

menos regular.

Ante el radical hecho de la existencia de una deuda pública, concreta expresión de

obligaciones financieras a cargo del Estado, urge acotar las posibilidades de su

manejo. El primigenio elemento de análisis estriba en el grado de conveniencia del

pago de la deuda. La postergación del cumplimiento de obligaciones por el Estado en

la estructura de la deuda, es tópico central en las modernas corrientes hacendarías.

28 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003

43

Decidir en liquidar de prisa la deuda es capital decisión del Estado que de hacerlo, se

ponen en serio peligro ricas posibilidades financiera.

La amortización presenta dos modalidades: total o repentina y paulatina. Cuando es

total, el prestatario devuelve la totalidad de lo adeudado al o a los acreedores, al

momento del vencimiento del plazo. Cuando es paulatina, en cambio, la amortización

puede efectuarse de diversas formas: a) División del empréstito en serles, fijando

para ellas una fecha de amortización; b) Por sorteo entre los títulos representativos

de la deuda, determinando así los que deben ser amortizados en cada plazo; c) Por

anualidades, de modo que con el pago de los intereses se satisface, al mismo

tiempo, una parte de capital; y, ch) Por subasta, que implica aceptar para la

amortización, los documentos que se ofrezcan al precio más bajo.

“Amortizar : es rembolsar” Puede suceder de dos maneras distintas, siendo una de

ellas cuando el Estado cumple con una obligación contraída, amortizando la deuda

de manera obligatoria, y la otra, cuando por aria declaración unilateral del Estado, es

decir, del emisor, la amortiza, denominándose a esta última, facultativa.” 29

“Amortización Obligatoria. En los de corto plazo, la amortizaron obligatoria se lleva a cabo cuando el Estado

reembolsa las cantidad, obtenidas en préstamos en una fecha determinada. En los

casos de los a largo plazo y a plazo intermedio, el sistema más común es el de la

amortización paulatina o escalonada, que consiste fundamentalmente en aplicar los

dos procedimientos más usuales, que son, el de anualidades terminales, el de

sorteo, y el de licitación, o la combinación de ellos.

En el sistema de anualidades terminales el Estado amortiza paulatinamente su

deuda pagando en los plazos establecidos las tasas de interés estipuladas más una

fracción del capital prestado. En el sistema de sorteos, cada título se reembolsa 29 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003

44

íntegramente en una sola vez, de forma anual, mediante un sorteo que incluye una

fracción del total de la emisión. Por último, el sistema de la licitación consiste en que

el Estado paga parte de su deuda, capital más intereses, a aquellos tenedores de los

títulos de deuda que hagan ofertas de rescate, aceptando el Estado las más

reducidas.

Amortización Facultativa. La amortización es facultativa cuando el Estado se reserva el derecho de rembolsar

la suma prestada antes de la fecha del vencimiento del título de la deuda. Por lo

general, este tipo de amortización es muy poco frecuente. Se habla de una

amortización indirecta que se produce cuando el Estado emite moneda para pagar su

deuda.30

“2) La prescripción es otra forma de extinción de la deuda pública. Algunos países

cuentan con disposiciones jurídicas específicas al respecto. Entre nosotros, el Art.

2236 C. dispone que: Las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a

favor y en contra del Estado, de las iglesias, de las Municipalidades, de los

establecimientos y corporaciones nacionales, y de los individuos particulares que

tienen la libre administración de lo suyo’. En consecuencia, serán aplicables las

disposiciones contenidas en los Arts. 2253 a 2259 C. relativos a la prescripción como

medio de extinguir las acciones judiciales.

3) El repudio de la deuda es la tercera modalidad de extinción y consiste en la

declaración unilateral del prestatario, en forma expresa tácita, de que no cumplirá en

el futuro con las obligaciones originadas en los contratos de préstamos. No puede ni

debe confundirse con la declaración de quiebra de un Estado, pues las

consecuencias jurídicas son diferentes.

30 Cristóbal Pérez Jerez. “Finanzas Publicas y Desarrollo” Costa Rica: Editoriales Fama Cinco, S.A. 1ra Edición 2000.

45

En el caso del repudio de la deuda, se trata de una decisión de no cumplir con sus

obligaciones; en cambio, cuando un Estado declara su quiebra, se encuentra

imposibilitado de cumplir, al menos mientras dure su insolvencia. En otras palabras,

estamos frente a la quiebra cuando un estado no puede pagar sus deudas, y frente al

repudio cuando no quiere cancelarlas.

Por supuesto, el repudio de la deuda es el mecanismo de extinción menos empleado

por los estados -al menos modernamente- en razón de que la garantía que ofrece el

Estado es la credibilidad en la responsabilidad de sus obligaciones, y el repudio

destruye esta credibilidad por completo. Sin embargo, en este siglo encontramos aún

casos de repudio de la deuda, a raíz de la asunción de un gobierno de una tendencia

política radicalmente opuesta a su antecesor.

Nos referimos concretamente al año de 1917, en que el gobierno de la hoy extinta

Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, repudió la deuda pública contraída por

los Zares de Rusia. En 1945 las Municipalidades de Génova y de Milán, repudiaron

también las deudas contraídas por la República Social Italiana.

4) La condonación o perdón de lo adeudado también extingue la deuda pública

total o parcialmente. Aunque se trata de una forma poco común, cabe mencionar la

condonación de más de cuatrocientos millones de dólares de deuda que el Gobierno

de los Estados Unidos de América hizo en favor de El Salvador con ocasión de la

finalización del conflicto armado. Esta condonación se efectuó el 15 de diciembre de

1992, y se tradujo en una reducción de más de doscientos millones de colones,

correspondientes a la amortización de la deuda externa en el presupuesto de

1993.”31

31 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica 1ra Edición 1993 pags. 427-429.

46

CAPÍTULO III LA DEUDA PÚBLICA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO Y SALVADOREÑO.

1. La Constitución: Nuestra Constitución claramente recoge su fundamento en el principio de Legalidad

de la Deuda Pública pues asÍ se encuentra establecido en el inciso 1º del art. 148 el

cual reza.

“Corresponde a la Asamblea Legislativa facultar al Órgano Ejecutivo para que

contrate empréstitos Voluntarios, dentro o fuera de la república, cuando una grave y

urgente necesidad lo demande, y para que garantice obligaciones contraídas por

entidades o municipales de interés público.”

Lo que significa no puede realizarse o emitirse ninguna deuda publica si no en virtud

de una ley.

Algunos países que están apegados a este principio de Legalidad, encuentran un

problema doctrinario directamente en lo relativo al alcance que debe tener dicho

principio, en cuanto a los distintos elementos que integran su contenido.

Es decir, se debe precisar si la intervención del legislativo se imita a la simple

emisión y/o contratación o, por el contrario, dicho Órgano se encuentra facultado

para determinar las características de este acto y cuáles han de ser las facultades

que la misma ley debe fijar. Algunos autores sostienen que la actuación del

Legislativo se limita a una mera autorización; otros optan por considerar que el

principio de legalidad abarca la determinación de las condiciones en que se debe

contraer la deuda, por considerar que lo contrario iría en detrimento de las

atribuciones inherentes al Órgano Legislativo.

47

Por lo planteado anteriormente el constituyente salvadoreño ya se pronuncio al

respeto de este problema, manifestado y sosteniendo que la ley debe establecer las

condiciones en que se contrae la deuda tal como lo impone.

La constitución, en el inciso 3º del Art. 148 “El decreto legislativo en que se autorice

la emisión o contratación de un empréstito deberá expresar claramente el fin a que

se destinarán los tondos de éste y, en general, todas las condiciones esenciales de

la operación”

En cuanto a su constitución, el ordenamiento jurídico distingue tres momentos

básicos:

1) El primer momento está determinado en el inciso I del Art. 148 Cn., que en lo

pertinente dice: “Corresponde a la Asamblea Legislativa facultar al Órgano Ejecutivo

para que contrate empréstitos voluntarios, dentro o fuera de la República...;” es decir,

que antes de entablar cualquier negociación para la contratación de un préstamo, el

Ejecutivo debe, necesariamente, contar con la debida autorización del Legislativo la

que, según el inciso 39 de la referida disposición, debe expresar “claramente el fin a

que se destinarán los fondos de éste y, en general, todas las condiciones esenciales

de la operación”. Así a título de ejemplo, se cita el Decreto Legislativo Nº 568, de

fecha 30 de agosto de 1990, que contiene una autorización al Ejecutivo para

contratar un préstamo fuera del país, determinándose en dicho decreto: a) Monto:

138 millones de dólares de los Estados Unidos de América; b) Ramo del Ejecutivo

encargado de contratar: Ministerio de Hacienda; c) Destino: pago de los servicios de

la deuda exterior; ch) Prestamista: el Club de Paris, en Francia; y los gobiernos de

Estados Unidos de América, de Japón y de Francia. Con esta disposición se cumple

a cabalidad el principio de legalidad, al que se hizo referencia en el punto 3 del

presente capítulo.

2) El segundo momento de la constitución de la deuda pública externa es la

contratación en sí, efectuada por el Órgano Ejecutivo a través de alguno de sus

48

ministerios. Cabe mencionar que el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, en su

Art. 33 ordinal 72, establece claramente, entre las atribuciones del Ministerio de

Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social, su obligación de

“gestionar, negociar conjuntamente con dicho Ministerio Hacienda y la Secretaria de

Estado o entidad correspondiente, la contratación de empréstitos con los organismos

internacionales, gobiernos, entidades extranjeras y particulares”.

3) El tercer momento, está establecido en el inciso 2 del ya citado Art. 148 Cn., que

al efecto dispone: “Los compromisos contraídos de conformidad con esta disposición

deberán ser sometidos al conocimiento del Órgano Legislativo, el cual no podrá

aprobarlos con menos de los dos tercios de votos de los Diputados electos”. De lo

expuesto, se puede deducir que, para contraer una deuda externa, el Órgano

Ejecutivo recibe primeramente la autorización legislativa para contratar,

estableciéndose las condiciones esenciales de dicha contratación. Contrata y por

último se perfecciona la operación con la aprobación del Órgano Legislativo

exigiéndose el voto calificado de las dos terceras partes de los diputados electos.

2. La Ley Orgánica de La Administración Financiera del Estado.

Desde noviembre de 1995, El Salvador ha modernizado la gestión financiera del

sector público, con el objeto de contribuir a la estabilidad macroeconómica y

posibilitar el logro de los fines del Estado, creando el Sistema de Administración

Financiera Integrado (SAFI), habiéndose también emitido un marco normativo básico

y orgánico que armonice las distintas disposiciones legales con los principios y

criterios de la administración financiera moderna.

El Decreto Legislativo N°516 Crea la Ley Orgánica de la Administración Financiera

del Estado, es la norma que establece la integración coordinada de los sistemas

administrativos de Presupuesto, Tesorería, Contabilidad Gubernamental y Crédito

Público, a los que denomina subsistemas, determinando también sus atribuciones y

competencias, así como del Ministerio de Hacienda.

49

Art. 7.- Créase el Sistema de Administración Financiera Integrado, que en adelante

se denominará "SAFI", con la finalidad de establecer, poner en funcionamiento y

mantener en las entidades e instituciones del sector público en el ámbito de esta Ley,

el conjunto de principios, normas, organización, programación, dirección y

coordinación de los procedimientos de presupuesto, tesorería, crédito público y

contabilidad gubernamental.

Por lo cual corresponde al Ministerio de Hacienda llevar a cabo la elaboración de la

política de endeudamiento publico, para corto, mediano y largo plazo, la cual debe

ser respetada en los planes d4 desarrollo económico y social del país.

Art. 84.- La formulación de la política de endeudamiento público, para el corto,

mediano y largo plazo, compete al Órgano Ejecutivo en el ramo de Hacienda. La

política de endeudamiento público deberá ser respetada en el plan de desarrollo

económico y social, los presupuestos del sector público y los demás instrumentos de

política económica.

El SAFI tiene como objetivo el establecer los mecanismos de coordinación de la

administración financiera entre las entidades e instituciones del sector público, para

implantar los criterios de economía, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación

de los recursos públicos y tiene como característica básica la centralización

normativa y la descentralización operativa.

El cumplimiento de las funciones de la Administración Financiera está a cargo del

Ministerio de Hacienda, el mismo que para el adecuado funcionamiento de los

subsistemas cuenta con las Direcciones Generales de Presupuesto, Tesorería,

Contabilidad Gubernamental y, Crédito Público. La programación, ejecución y

seguimiento de la inversión pública, de las entidades e instituciones públicas la

realiza el Sistema Nacional de Inversión Pública (SINACIP) Sistema de Presupuesto.

Según la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, es competencia

del Ministro de Hacienda elaborar la política presupuestaria y presentarla al

50

Presidente de la República para la discusión y aprobación por el Consejo de

Ministros, a más tardar en la segunda quincena del mes de abril de cada año.

Art. 28.- Compete al Ministro de Hacienda elaborar la política presupuestaria. El

Ministro de Hacienda propondrá la política presupuestaria al Presidente de la

República para la discusión y aprobación del Consejo de Ministros, a más tardar en

la segunda quincena del mes de abril de cada año.

a) Subsistema del Presupuesto Art. 20.- El Subsistema de Presupuesto comprende los principios, técnicas, métodos

y procedimientos empleados en las diferentes etapas o fases que integran el proceso

presupuestario.

El Subsistema de Presupuesto, integrante del SAFI, esta conformado por la

Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda quien es el órgano

rector del sistema y por las Oficinas de Presupuesto de cada entidad del sector

público. El Art. 23º del mencionado Decreto precisa que la Dirección General del

Presupuesto tiene las siguientes atribuciones:

• Proponer al Ministro de Hacienda los lineamientos de la política

presupuestaria para cada ejercicio financiero fiscal, sobre la base de las

estimaciones de disponibilidad de recursos financieros, a los resultados de

ejercicios anteriores, a los objetivos del Gobierno y al programa de inversión

pública.

• Analizar e integrar los proyectos de presupuesto de las entidades del sector

público y proponer los ajustes que considere necesarios, conforme a la política

presupuestaria aprobada por el Consejo de Ministros, y las obligaciones de ley

de las respectivas instituciones.

• Planificar, dirigir y evaluar el desarrollo de las fases del proceso

presupuestario y Asesorar técnicamente en materia presupuestaria a todas las

entidades e instituciones del sector público regidas por la presente ley, por lo

51

cual queda facultado para dirigirse directamente a todos los titulares

correspondientes;

• Conducir, normar y realizar los procesos de ejecución y seguimiento

presupuestarios del sector público y en coordinación con las entidades e

instituciones correspondientes, intervenir en los ajustes y modificaciones a los

presupuestos de acuerdo con las atribuciones que le señale esta Ley.

• Evaluar la ejecución parcial y final de los presupuestos, aplicando las normas

y principios establecidos en esta Ley, su reglamento y las normas técnicas

respectivas.

El proceso presupuestario comprende las fases de: programación, formulación,

aprobación, ejecución, control y evaluación del presupuesto. Tales fases se regulan

anualmente por la Ley de Presupuesto General del Estado. El Ministerio de Hacienda

es el responsable de analizar los proyectos de presupuesto recibidos de los

organismos públicos, de conformidad a la política presupuestaria, debiendo efectuar

los ajustes necesarios y elaborar el proyecto de Ley de Presupuesto General del

Estado.

b) Subsistema de Tesorería El Subsistema de Tesorería según Ley Orgánica de la Administración Financiera del

Estado, tiene comprendidos todos los procesos relacionados con la percepción,

depósitos, erogaciones transferencias y registros de todos los fondos provenientes

del sector publico.

Art. 60.- El subsistema de Tesorería comprende todos los procesos de percepción,

depósito, erogación, transferencia y registro de los recursos financieros del tesoro

público; recursos que, puestos a disposición de las entidades y organismos del

sector público, se utilizan para la cancelación de obligaciones contraídas con

aplicación al Presupuesto General del Estado.

52

El Subsistema de Tesorería tiene como característica la centralización de la

recaudación de los recursos del tesoro público en un solo fondo, a la orden de la

Dirección General de Tesorería; y la descentralización de los pagos, en el ámbito de

cada una de las entidades e instituciones del sector público que forman parte del

Presupuesto General del Estado. Art.62. Art. 63.-La Dirección General de Tesorería, como ente encargado del subsistema de

tesorería, tendrá competencia para:

a. Administrar la Cuenta Corriente Única del Tesoro Público y la Cuenta Fondos

Ajenos en custodia, que se crean por la presente Ley;

b. Recaudar oportunamente todos los ingresos tributarios y no tributarios, agilizar

las acciones para obtener los recursos provenientes del crédito público y

contratar financiamiento de corto plazo; dentro de los límites establecidos en

el Art. 227 de la Constitución de la República;

c. Concentrar los recursos del tesoro público y transferirlos a las tesorerías de

las unidades financieras institucionales oportunamente, para facilitar el

cumplimiento de los objetivos y metas establecidas en el Presupuesto General

del Estado;

d. Emitir Letras del Tesoro, conforme lo dispuesto en el Artículo 72 de esta Ley;

e. Participar conjuntamente con la Dirección General del Presupuesto, en la

programación de la ejecución del presupuesto;

f. Elaborar anualmente el presupuesto de efectivo y realizar las evaluaciones y

ajustes mensuales;

g. Procurar el óptimo rendimiento de los recursos financieros del tesoro público,

mediante inversiones financieras a corto plazo, previa autorización del

Ministerio de Hacienda;

h. En caso de que sea necesario se podrá hacer uso de los recursos de la

cuenta fondos ajenos en custodia para cubrir deficiencias temporales de la

cuenta corriente única del tesoro público, los mismos que deberán ser

reintegrados una vez subsanada la deficiencia, o cuando sean demandados;

i. Todas las demás atribuciones que establece la presente Ley.

53

Para la Recaudación de Recursos Financieros la Dirección General de Tesorería

autorizará a entidades que recibirán los mismos, éstas tendrán a su cargo la custodia

temporal y el depósito de todo lo recaudado. A solicitud del contribuyente, la

Dirección General de Tesorería puede conceder plazos escalonados hasta un

máximo de seis meses, para el pago del Impuesto sobre la Renta.

En caso de mora en el pago de los plazos concedidos, la Dirección General de

Tesorería, tiene facultad privativa para realizar el cobro de las obligaciones tributarias

que, por aplicación de leyes y reglamentos se encuentren pendientes de pago al

haber vencido los términos señalados, procediendo al cobro ejecutivo.

La cuenta corriente única del tesoro público, la cuenta fondos ajenos en custodia y

las demás cuentas del Gobierno Central sujetas a esta Ley se mantiene en el Banco

Central de Reserva de El Salvador y únicamente con la autorización de éste Banco

se podrá abrir cuentas en otros bancos y financieras.

Las entidades o instituciones del sector público efectúan el pago de sus propias

obligaciones directamente a sus acreedores y servidores, con cargo a la

correspondiente cuenta subsidiaria dependiente de la cuenta corriente única del

tesoro público, a través de cheques, documentos fiscales de egresos u otros medios

que precise el respectivo reglamento.

c) Sistema de Contabilidad Gubernamental El Subsistema de Contabilidad Gubernamental, es el elemento integrador del

Sistema de Administración Financiera Integrado. El subsistema está constituido por

un conjunto de principios, normas y procedimientos técnicos para recopilar, registrar,

procesar y controlar en forma sistemática toda la información referente a las

transacciones del sector público, expresable en términos monetarios, con el objeto

de proveer información sobre la gestión financiera y presupuestaria. Art. 98

El Subsistema de Contabilidad Gubernamental tiene como característica que

funciona en la base de la descentralización de los registros básicos en el ámbito

54

institucional y una centralización de La información financiera para efectos de

consolidación contable en la Dirección General de Contabilidad Gubernamental.

Según el Art. 99 de La Ley Orgánica del Sistema de Administración Financiera del

Estado, establece como competencias de la Dirección General de Contabilidad

Gubernamental las siguientes:

• Proponer al Ministro de Hacienda, para su aprobación, los principios y normas

generales que regirán al Subsistema de Contabilidad Gubernamental.

• Analizar, interpretar e informar de oficio o a requerimiento de los entes

contables interesados, respecto a consultas relacionadas con la normativa

contable y aprobar los planes de cuentas y sus modificaciones, de las

instituciones del sector público, en estos casos, deberá pronunciarse por su

aprobación o rechazo formulando Las observaciones que correspondan,

dentro de un plazo de treinta días hábiles desde su aprobación.

• Realizar el seguimiento contable respecto al manejo del patrimonio estatal y

producir La información pertinente con criterios objetivos y ejercer en las

instituciones del sector público la supervisión técnica en materia de su

competencia;

• Preparar estados financieros e informes periódicos relacionados con la gestión

financiera y presupuestaria del sector público

• Preparar los estados financieros del Gobierno Central, así como la cuenta

ahorro inversión del Estado.

d) Sistema de Crédito Público El Subsistema de Crédito Público integrante del SAFI es el encargado de la

administración del endeudamiento público a través de la Dirección General de

Crédito Público del Ministerio de Hacienda. Esta Dirección General es el órgano

rector del sistema y tiene como finalidad obtener, dar seguimiento y controlar

recursos internos y externos, originados por la vía del endeudamiento público.

El llamado subsistema de Crédito Publico, tiene tres finalidades: 1) Obtención de

Recursos 2) Dar Seguimiento a dichos fondos para que sean destinados a los

proyectos de inversión social u otros casos previstos por la ley y 3) Controlar que

55

estos sean invertidos en su totalidad a tales proyectos; así lo establece

explícitamente el articulo siguiente:

Art. 82.- El Subsistema de Crédito Público tiene como finalidad obtener, dar

seguimiento y controlar recursos internos y externos, originados por la vía del

endeudamiento público. Tales recursos solamente podrán ser destinados al

financiamiento de proyectos de inversión de beneficio económico y social,

situaciones imprevistas o de necesidad nacional y convenida para refinanciar los

pasivos del sector público, incluyendo los intereses respectivos.

Además este sistema es responsable de verificar que todas la políticas y procesos de

autorización, negociación, contratación y legalización de de empréstitos, sean

cumplidas, y esto es para todas las instituciones publicas incluyendo a las alcaldías

pero en los casos que el Gobierno Central sea el garante o contratante.

Art. 83.- El Subsistema de crédito público rige para todas las entidades e

instituciones del sector público, también rige para las Municipalidades cuando el

Gobierno Central sea el garante o contratante. Este Sub Sistema se caracteriza

porque, las decisiones y operaciones referidas al endeudamiento público están

supeditadas a procesos centralizados de autorización, negociación, contratación y

legalización.

Art. 95.- Cuando el Gobierno Central sea garante de obligaciones contraídas por

entidades del sector público o municipalidades, el Ministerio de Hacienda deberá dar

seguimiento en materia de su competencia a La aplicación y cumplimiento de los

créditos adquiridos. Para tal efecto, dicho Ministerio, por medio de la Dirección

General de Crédito Público, establecerá las normas y procedimientos necesarios que

aseguren la efectividad de este seguimiento obligatorio.

Art. 85.- La Dirección General de Crédito Público, como ente encargado del

subsistema de crédito público, tiene competencia para:

a. Proponer al Ministro de Hacienda la política de endeudamiento público. La

política propuesta deberá tomar en cuenta la capacidad de cumplir con el

56

servicio de la deuda pública, los límites de endeudamiento público, el

programa de financiamiento externo y el programa de inversiones;

b. Definir los criterios de elegibilidad de los créditos, salvaguardando los

intereses del Estado;

c. Establecer los procedimientos para la negociación, el trámite y la contratación

del crédito público por parte del Gobierno;

d. Recomendar al Ministro de Hacienda la autorización de las solicitudes de las

entidades e instituciones del sector público para la iniciación de las gestiones

de crédito público garantizado por el Estado; analizar las ofertas de

financiamiento y preparar informes con recomendaciones para el Ministro de

Haciendo;

e. Velar por el cumplimiento de las normas, técnicas, condiciones, estipulaciones

y pre-requisitos de desembolso de los convenios de deuda pública y

supervisar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la misma;

f. Mantener un registro actualizado de la deuda pública interna y externa,

debidamente integrado al subsistema de contabilidad gubernamental;

g. Llevar un registro actualizado de los recursos financieros no reembolsables

provenientes de cooperación internacional;

h. Administrar el servicio de la deuda pública a cargo de La Hacienda Pública.

i. Gestionar la concesión y recuperación de créditos internos; y,

j. Todas las demás atribuciones que establece la presente Ley.

La Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado expresamente prohíbe los

actos administrativos de las entidades e instituciones del sector público que de

cualquier modo comprometa el crédito público, sin previa autorización escrita del

Ministerio de Hacienda. Como consecuencia de esto prohibición los contratos que se

realicen serán nulos.

Art. 89. - Se prohíben los actos administrativos de las entidades e instituciones del

sector público que de cualquier modo comprometa el crédito público, sin previa

autorización escrita del Ministerio de Hacienda.

57

Las operaciones de crédito público realizadas en contravención a lo dispuesto en

este artículo son nulas. Sin perjuicio de la responsabilidad penal y civil en que

incurran.

El Ministerio de Hacienda puede hacer debitar las cuentas de las instituciones

oficiales autónomas, que no cumplan en término el servicio de la deuda pública, el

monto de dicho servicio y efectuarlo directamente, cuando el Gobierno Central sea el

garante o cuando el incumplimiento afecte los desembolsos de otros créditos.

Proceso de Endeudamiento Público. El endeudamiento público puede originarse por las formas siguientes que son

establecidas por el Art. 86: a. La emisión y colocación de bonos y otros titulas u obligaciones de mediano y

largo plazo;

b. La contratación de préstamos con instituciones financieras, nacionales o

extranjeras, y otros gobiernos y organismos;

c. La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial

se estipule realizar en el plazo de más de un ejercicio financiero posterior al

vigente, siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan

devengado anteriormente;

d. La consolidación, conversión y renegociación de las deudas.

Solicitudes de Crédito Público

Para que se les confiera la autorización del Ministro de Hacienda para iniciar los

trámites de las operaciones de crédito público, las entidades e instituciones del

sector público, sujetas a las disposiciones generales de la presente Ley, deberán

presentar La solicitud respectiva a La Dirección General de Crédito Público, con toda

la información referida al proyecto o proyectos de inversión a ejecutarse, así como la

documentación e información financieras que sean requeridas para el análisis y los

informes pertinentes y los compromisos financieros que del mismo se derivan para el

Gobierno Central.

58

Las otras entidades e instituciones públicas, así como las municipalidades, que

desean contar con la garantía del Gobierno Central, deberán cumplir con lo

establecido en el presente capitulo de esta Ley.

Se aplicará este mismo requisito en los casos de asistencia técnica reembolsable y la

cooperación técnica y financiera no reembolsable que tenga implicaciones

presupuestarias por razones de gastos recurrentes o de contrapartidas.

En todo caso, los proyectos de inversión a financiarse con crédito público deberán

contar con el dictamen técnico favorable de la entidad responsable de la inversión

pública. Art. 87. Informes La Dirección General de Crédito Público elaborará un informe específico para el

Ministro de Hacienda, con relación a cada una de Las solicitudes referidas en el

artículo anterior, en el que se hará constar un resumen de: La descripción del

proyecto, las condiciones financieras del crédito, los organismos que intervienen en

la ejecución del proyecto, el análisis financiero de La entidad beneficiaria del crédito,

su capacidad de endeudamiento, los requerimientos de aporte local y su incidencia

en el Presupuesto General del Estado o en el presupuesto institucional, según sea el

caso, y las conclusiones y recomendaciones. Art. 88.-

Operaciones de Crédito Público Cumplidos los requisitos fijados en los artículos 87 y 88 precedentes, las instituciones

facultadas para el efecto por sus respectivas leyes de creación, podrán realizar

operaciones de crédito público a su favor, dentro de los límites que se establezcan

de acuerdo al análisis de su situación financiera. Para tal efecto,

Las instituciones referidas deberán presentar trimestralmente al Ministerio de

Hacienda su situación financiera, de acuerdo a las normas e instructivos que el

Ministro de Hacienda emita a través de la Dirección General de Crédito Público.

El servicio de los compromisos derivados de las operaciones de crédito público

estará a cargo de cada institución contratante. Art. 90.-

59

Gestión y Negociación de Crédito Público Corresponde gestionar y negociar la contratación de empréstitos con los organismos

internacionales, gobiernos, entidades extranjeras y particulares a los Ministerios de

Relaciones Exteriores y de Hacienda. En el caso del endeudamiento interno, la

gestión y negociación corresponden en forma privativa al Ministerio de Hacienda.

La Secretaria de Estado o entidad ejecutora proporcionará el apoyo técnico que le

sea requerido. Art. 91.

Utilización de Recursos Provenientes de Empréstitos Los recursos del crédito público se utilizarán de la forma y para los objetivos

establecidos en los documentos contractuales. El Ministro de Hacienda tendrá la

facultad de redistribuir o reasignar los recursos obtenidos mediante operaciones de

crédito público, siempre que así lo permitan las condiciones contractuales de la

operación respectiva y las normas presupuestarias.

Prohíbase cubrir los gastos corrientes con recursos del crédito público, u otros

asignados a la inversión pública, excepto aquéllos autorizados por el Consejo de

Ministros y de acuerdo a lo establecido en el Artículo 45 de la presente Ley. Art. 92.

Servicio de La Deuda Art. 93.- El servicio de la deuda pública estará constituido por la amortización del

capital y el pago de los intereses, comisiones y otros cargos que eventualmente

puedan haberse convenido en Las operaciones de crédito público. Los proyectos de

presupuesto de Las entidades e instituciones del sector público deberán formularse

previendo las asignaciones presupuestarias suficientes para cumplir con dicho

servicio.

El Ministerio de Hacienda podrá hacer debitar las cuentas de Las instituciones

oficiales autónomas, que no cumplan en término el servicio de la deuda pública, el

monto de dicho servicio y efectuarlo directamente, cuando el Gobierno Central sea el

garante o cuando el incumplimiento afecte los desembolsos de otros créditos.

60

Sin perjuicio de lo estipulado en el inciso anterior, el incumplimiento del servicio de la

deuda pública dará lugar a que el Ministerio de Hacienda suspenda los trámites que

la institución infractora tuviere pendiente para La obtención de nuevos

financiamientos que impliquen operaciones de crédito público.

Asimismo, dicho Ministerio se abstendrá de hacer cualquier transferencia de fondos

presupuestarios que corresponda al mismo infractor. Lo dispuesto en los incisos

anteriores es sin perjuicio de La responsabilidad en que incurran los funcionarios

respectivos de conformidad con esta Ley. Art. 93.-

Registro de Contratos Los contratos de la deuda pública interna y externa, sea cual fuere su monto, plazo o

modalidad, serán inscritos en la Dirección General de Crédito Público, de acuerdo

con Las normas que para el efecto dicte el Ministro de Hacienda. Art. 94.

Pago de La Deuda Pública El pago del capital, intereses, comisiones y otras obligaciones derivadas de los

contratos de deuda pública interna y externa del Gobierno Central, se realizará a

través del Banco Central de Reserva de El Salvador o de los depositarios oficiales de

los fondos del tesoro público, previo depósito anticipado de los fondos

correspondientes. Art. 96

61

CONCLUSIONES

En primer lugar, referimos la hacienda pública lleva sin escapatoria, a tratar temas

que tienen que ver con el fundamento del sistema político de una nación. El

financiamiento de los órganos del Estado, sus Instituciones y empresas (que

actualmente solo es ANDA), la distribución de las cargas tributarias y los beneficios y

costos del gasto público entre la población, difícilmente pueden verse en forma

aislada a los elementos doctrinarios y políticos que dan sustento al contrato social en

una sociedad y nación. Por ello, si bien conceptualmente puede ser válido desde la

perspectiva del análisis jurídico estudiar la deuda publica, es mucho más importante

evaluar la estructura jurídica actual y realizar grandes e importantes reformas a la

hacienda pública.

En segundo lugar, como en otros lugares, el problema no es nuevo, más bien parece

ser una característica de la vida como nación independiente. Para ello, se ve un

ejemplo:

No existe ninguna novedad cuando se dice, que desde hace muchos años los

presupuestos de la Administración Pública se han cerrado sucesivamente con déficit,

más o menos crecido, siempre con diferencias en contra de la Hacienda Pública. Y

estos saldos acumulados durante cada periodo administrativo han venido pasando a

modo de herencia de un Gobierno a otro, cada vez en aumento, pues a los déficit de

las anteriores se suma el de la nueva administración que a su vez transmitirá a la

que ha de venir.

En tercer lugar, es difícil pensar en cómo salirse del círculo vicioso de discutir el

papel del Estado en la sociedad y la economía Salvadoreña, El gasto público está

lleno de inflexibilidades que impiden cambiar su asignación y es poca la evaluación

que se hace de sus beneficios. Hay muchos buscadores de renta dentro y fuera del

Estado que no quieren que cambie el status quo y, probablemente, el problema tiene

que ver con el alto costo político de entrarle verdaderamente al problema de los

grupos de interés que obtienen un beneficio a costa de la parte de la población que

no se nutre de esas rentas y que, somos, los que pagamos los impuestos.

62

En cuarto lugar sin poder valorar soluciones conceptualmente válidas, como las

privatizaciones, que buena parte de la población no quiere ni oír de ellas. Es cierto

que el temor a que esas privatizaciones sigan los caminos de otros países donde se

prestaron para corrupción y para crear monopolios privados y no el camino de los

casos exitosos, que los hay, donde no hubo corrupción y se mejoraron la calidad y la

cantidad de servicios en mercados competitivos, pero el Estado Salvadoreña le sigue

apostando a estas para poder salir del endeudamiento.

En quinto lugar el objetivo fundamental de la política económica, según las

orientaciones neoliberales, es propiciar el funcionamiento flexible del mercado

eliminando todos los obstáculos que se levantan a la libre competencia. Apenas es

necesario decir que el neoliberalismo ha hecho suya la teoría del libre cambio en

todas sus versiones y se ha apoyado en unas u otras para justificar su concepción

del mundo como un gran mercado donde todos compiten en condiciones de igualdad

entre cada país según sus posibilidades. Por lo cual los beneficiados al final siempre

son los países desarrollados y no el resto, que por tratar de competir a ese nivel se

sumerge cada vez más un abismo sin fondo, de buscar el capital necesario para

competir, y sobre todo abrir sus fronteras.

Por ultimo y en sexto lugar a medida que el crecimiento elevado de la deuda

externa del país, se está haciendo insostenible a través de los designios del modelo

estatal de corte neoliberal. Aparte del impacto en las cargas de la deuda y su

crecimiento, los organismos internacionales y los países industrializados han

favorecido intrínsecamente a élites locales en perjuicio de los trabajadores que

estamos cargando con el peso del mayor ajuste, a través del deterioro del salario

real; el desempleo y la exclusión social. En síntesis, "La deuda cumple una función

esencialmente política de transferencia del poder de decisión sobre las políticas

económicas a los gobiernos de los países acreedores y sus títeres multilaterales y

la acumulación de capital va a manos de unas pocas familias del mundo”.

63

BIBLIOGRAFIA

ARANEDA DORR, HUGO. “Finanzas Públicas”. Tercera Ed. Santiago de Chile:

Editorial Jurídica de Chile, 1994. 237 p. ISBN: 958-10-1039-9.

Coordinación Educativa. Historia del Istmo Centroamericano. Editorial

Coordinación Educativa. Costa Rica. 2000, 246-551p. ISBN: 970-18-5085-8.

FAYA VIESCA, JACINTO. “Finanzas Públicas”. Sexta Ed. México: Editorial Porrua.

2003. 399p. ISBN. 970-07-434-1.

MENDOZA DE KURI Y OTROS. “Manual de Derecho Financiero”. 1ª Ed. San

Salvador, 1993, 1023p. ISBN: 84-89544-06-9.

PEREZ JEREZ, CRISTOBAL. “Finanzas Públicas y Desarrollo”. Editoriales Fama

Cinco. 2000. 148p.

ROMERO PÈREZ, JORGE ENRIQUE. “Deuda Interna: Enfoque Jurídico”. 1ª ed.

San José CR. Editorial Universitaria estatal a Distancia, 1998, 123 p. ISBN: 9977-

64-950-2.

VILLEGAS, HECTOR B. Buenos Aires. “Manual de Finanzas Públicas”. Editorial

Depalma. 2000. 449p. ISBN: 950-14-1781-6.

Titulo [En línea]. Fecha de consulta 14 de Diciembre 2006. Disponible en http://www.mh.gob.sv/portal/page?_pageid=177,1&_dad=portal&_schema=PORTAL © 2006 Ministerio de Hacienda todos los derechos reservados Titulo [En línea]. Fecha de consulta 27 de Diciembre 2006. Disponibles en http://www.csj.gob.sv/idioma.htm

ANEXO No. 1

UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

PLAN DE TRABAJO MONOGRAFÍA

TEMA: “LA DEUDA PÚBLICA”

PRESENTADO POR:

MARIO EDUARDO ÁBREGO CRUZ LUIS FRANCISCO RODRÍGUEZ MELÉNDEZ

PARA OPTAR AL GRADO ACADÉMICO DE: LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS

ASESOR:

AGOSTO 2007.

SAN SALVADOR, EL SALVADOR CENTROAMERICA

INDICE

PLAN DE TRABAJO: CONTENIDO PAGINAS

I. Diagnostico ………………………………………………….. 1

II. Objetivos

i) General……………………………………………….. 3

ii) Específicos…………………………………………… 3

III. Estrategias……………………………………………………. 4

IV. Metas…………………………………………………………. 5

V. Recursos

i) Recursos Humanos………………………………… 6

ii) Recursos Financieros………………………………. 6

iii) Recursos Materiales…………………………………. 6

iv) Recurso de Tiempo…………………………………. 6

VI. Políticas………………………………………………………. 7

VIII. Control y Evaluación……………………………………...... 8

i) Cronograma de Actividades………………………… 10

IX. Bibliografía……………………………………………………. 11

I. DIAGNOSTICO

La deuda pública en El Salvador cada año sufre un aumento, que según algunos

expertos en el tema, ya no es posible seguir financiado el presupuesto general de la

nación, si no se incurre en préstamos con organismos internacionales. Este

endeudamiento tiene sus incidencias en los programas que los gobiernos

implementan en sus políticas económicas, para cubrir las necesidades de todos los

sectores de gobierno.

En estos momentos ya se comienzan las discusiones y las negociaciones, para la

aprobación del presupuesto 2007, entre las diferentes fracciones de los partidos

políticos que forman la asamblea legislativa, ya que este es el organismo

responsable de su aprobación.

La deuda pública, casi siempre se estudia, desde la perspectiva económica ya que

ahí donde tiene su principal incidencia. No obstante deseamos abordar este tema

desde una perspectiva jurídica, pues existen un importante margen de aspectos de

orden técnico jurídico que no han sido abordados sobre este tema.

Es necesario hacer un balance que combine el derecho con la economía, por que

todos los hechos y fenómenos con incidencia económica no se realizan en la nada

o en un espacio vacío, sino en una sociedad que tiene un marco jurídico regulatorio

propio y que esta regido bajo los cánones del Estado Democrático de Derecho.

Este trabajo de acuerdo a juicio del grupo es de gran importancia desde diversos

puntos de vista:

Perspectiva jurídica, es necesario destacar las normas, decretos y reglamentos que

le dan soporte jurídico para que los entes involucrados en la toma de decisiones, no

vulneren la seguridad jurídica al momento de darle el tratamiento y seguimiento al

tema.

Perspectiva Económica – Social, por el impacto que tiene en la estructura de la

sociedad salvadoreña, en este momento, que existe un reto de mejorar las

condiciones económicas de los mismos, el gobierno tiene un enfoque

supuestamente social, por lo que el crecimiento y desarrollo económico del país se

vuelve imprescindible.

Perspectiva Política, el tema de la deuda pública por si mismo genera controversia

en las diferentes fracciones partidarias, los que antes de polarizar el tema deben de

conocer los mecanismos legales que este contiene para dar una solución al

problema.

Por otra parte dar a conocer quienes son los sujetos que intervienen,

características, elementos y sobre todo que leyes le son aplicables, pretendemos

establecer en una forma clara y sencilla, como abordar el tema de la deuda,

utilizando los mecanismos necesarios para su desarrollo.

II. OBJETIVOS

i) Objetivo General Analizar la importancia de la Deuda Pública y su regulación en el sistema

jurídico salvadoreño.

ii) Objetivos Específicos 1. Determinar el desarrollo histórico que ha tenido la deuda pública en El

Salvador.

2. Establecer los conceptos económicos y jurídicos fundamentales de la

Deuda Pública

3. Estudiar la legislación nacional e internacional relativa a la Deuda Pública

III. ESTRATEGIAS Para lograr los objetivos planteados anteriormente se establecen las siguientes

estrategias de grupo:

• Consulta de material bibliográfico en la biblioteca de la Gavidia y otras

bibliotecas de algunas universidades donde se imparta la carrera de Derecho

(UJMD, UCA, UES) y en la biblioteca jurídica nacional.

• Buscar información en publicaciones de periódicos, revistas, boletines

informativos del MH, y páginas Web de instituciones relacionadas.

• Estar pendiente de algunos programas televisivos de opinión donde tratan

aspectos o temas relacionados.

I.V METAS

• Contribuir a acrecentar el acervo jurídico de la comunidad universitaria.

• Dar a conocer el marco jurídico que regula la Deuda Pública

• Identificar los entes responsables de la contraloría de las políticas de la

Deuda Pública

• Determinar cuales son las facultades y atribuciones que los mismos tienen.

V. RECURSOS Los recursos que serán necesarios para realizar la monografía, y con ello llevar un término satisfactorio de la misma será: i) Recursos Humanos: Contamos un grupo de tres personas para la elaboración de la monografía, y un asesor designado por el Decanato de la universidad, además contaremos con el auxilio de informantes claves. ii) Recursos Financieros: Tomando en consideración que este proyecto tiene su costo económico, y tomando en cuenta que todos trabajamos, se determina un fondo común cuya aportación inicial será de $25.00 cada uno, con el cual se tratara de pagar los gastos que se incurran, y el cual se incrementará de acuerdo a la necesidad. Además se establecen los gastos siguientes: Fotocopias $20.00 Impresiones $40.00 Papelería y Útiles $20.00 Transporte $30.00 Empastado $40.00 Otros $25.00 $175.00 iii) Recursos Materiales: Habrá la necesidad de contar con el equipo siguiente: Computadoras Libros Local de reuniones Teléfonos iv) Recurso de tiempo: Para la elaboración del trabajo de monografía de acuerdo a lo acordado con el grupo, ya que todos trabajamos, realizarlas los días de semana a partir de las 5:30 p.m., y los fines de semana, sábados por la tarde y noche y el día domingo por la tarde. 6 meses para elaboración de la monografía

1 mes para búsqueda de información

3 meses para elaboración

2 meses para perfección

1 mes preparación para presentación

VI. POLITICAS

1. Mantener una buena comunicación entre todos los integrantes del grupo

incluyendo al asesor designado.

2. Se debe ser solidario con el grupo en todo asunto relacionado al trabajo de la

monografía.

3. El tipo de investigación será bibliográfica y en algunas ocasiones podrá

consultarse con expertos del tema.

4. La información será otorgada a los integrantes por medio de correo

electrónico, copias, disco flexible entre otros medios.

5. Se elegirá un coordinador de grupo para que realice las convocatorias a

reunión o comunique cualquier información urgente a los integrantes y

asesor.

VII. CONTROL Y EVALUACIÓN

FECHA ACTIVIDAD HORA LUGAR RESPONSABLE INSTRUMENTO

14/08/06 Asignación de

tema y asesor

12:30 a

15:30

Sala de

audiencia

UFG

Egreso y Cood.

De Curso

facultad CC.JJ.

Hoja de

notificaciones

de tema

15/08/06 a

20/08/06

Elaboración

de plan de

trabajo

Noche y

Sábado

Biblioteca

UFG

Grupo de

monografía

Guía de plan de

trabajo y

consulta con

asesor

21/08/06 Entrega plan

de trabajo

para aprob.

8:00 a

12:00

Sala de

Audiencias

Grupo de

monografía

Plan de trabajo

1ª versión

25/08/06 Entrega plan

de trabajo

final

14:30 a

18:30

Decanato Grupo de

monografía

Plan de trabajo

corregido

1ª y 2ª

semana

de Sept.

Búsqueda

información

bibliográfica

Por la

noche y

sábado

Biblioteca

UFG

Grupo de

monografía

Documentos,

separatas e

Internet

3ª y 4ª

semana

de Sept.

Búsqueda de

información

Por la

noche y

sábado

Biblioteca

UFG

Grupo de

monografía

Documentos,

separatas e

internet

1ª y 2ª

semana

de Oct.

Clasificar y

evaluar la inf.

Con asesor

Por la

noche y

sábado

Biblioteca

UFG

Grupo de

monografía

Documentos

3ª y 4ª

semana

de Oct.

Corregir

errores y

digitación

Por la

noche y

sábado

Apart. JC Grupo de

monografía

Computadoras

y documentos

09/01/07 Entrega de

Monografía 1ª

versión

16:00 a

18:30

Sala de

Audiencias

Grupo de

monografía

Documento

impreso y

anillado

16/01/07 Retiro de 1ª

versión de

monografía

16:00 a

18:30

Decanato Egresado y

coordinador de

facultad

Trabajo

presentado en

fecha 09/01/07

17/01/07 a

21/01/07

Subsanar

observaciones

y errores

Por la

noche

Casa Mario Grupo de

monografía

Trabajo ya

revisado

22/01/07 Entrega de

monografía de

2ª versión

12:30 a

15:30

Decanato Grupo de

monografía

Trabajo con

arreglo a las

observaciones

26/01/07 Retiro de 2ª

versión de

monografía

8:30 a

11:00

Decanato Egresado y

coordinador de

facultad

Trabajo

presentado en

fecha 22/01/07

29/01/07 Entrega de

monografía

versión final

16:00 a

18:30

Decanato Grupo de

monografía

Trabajo Final

05/02/07 a

10/02/07

Presentación

defensa

monografía

Según

horario

Según

Decanato

Egresado y

coordinador de

facultad

Según

Decanato

19/02/07 a

24/02/07

Entrega de

monografía

empastada,

CD y Abstract

Horas

laborales

Biblioteca y

Rectoría

Grupo de

monografía

3 ejemplares de

monografía y un

CD

VIII. ANEXOS CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES.

ACTIVIDAD AGO-06 SEP-06 OCT-06 NOV-06 DIC-06 ENE-07 FEB-07

Selección de tema 14

1ra reunión asesor 16

Elaboración de plan

de trabajo

17

Entrega de plan de

trabajo a decanato.

21

Reunión de grupo 21

Reunión con asesor 22

Devolución de plan

de trabajo por

Decanato

1

Reunión de grupo y

asesor

4 y 5

Reunión de grupo 9 y 10

Primer Capitulo 12

Reunión grupo 23 y 24

Reunión con asesor 24

Segundo Capítulo 3

Reunión de Grupo 20 y 21

Reunión con asesor 24

Tercer Capitulo 7

Reunión de grupo 11 y 12

Reunión con asesor 14

Cuarto Capitulo 28

Entrega revisión

final asesor

30

Reunión de grupo 2

Preparación defensa 16

1ra revisión de

monografía

9

2da revisión de

monografía

26

Entrega final de

monografía

29

Presentación y

Defensa

Del 10

al 15

IX. BIBLIOGRAFIA

LEGISGRAFIA: Constitución de la República de El Salvador

Ley de la Corte de Cuentas de la República

Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado

Código de Comercio

BIBLIOGRAFIA: Manual de Derecho Financiero

Romero Pérez, Jorge Enrique. Deuda Interna. San José, Costa Rica: editorial

Universidad a Distancia 1998.

Pérez Jerez, Cristóbal. Finanzas Públicas y Desarrollo. San José, Costa Rica:

Editorial Fama Cinco S.A. 2000.