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33Ecos febreromayo de 2007

Tendencias y reformasen educacin

PRESENTACIN

El propsito principal de este en-sayo es mostrar las diferentes fuentes de origen de las refor-mas y tendencias en educacin en Mxico y Amrica Latina. El argumento central es que el origen de las reformas se en-cuentra en las medidas de ajuste estructural que llevaron a cabo los estados nacionales a instancias de los organismos multilaterales en los distintos pases.

Se sostiene tambin que, como consecuencia del

atraso educativo que caracterizaba a la regin, auna-

do a los efectos adversos de las medidas del ajuste, se

proponen nuevas reformas con el n de hacer ms e-

ciente y ecaz, no solo la educacin pblica, sino en

general la administracin de los gobiernos nacionales.

La tesis principal es que las distintas tendencias y

reformas en educacin no obedecen exclusivamente a

las medidas del ajuste estructural, ni nicamente a la

siguiente generacin de reformas que en la mayora de

los casos se enmarcaban en la lgica del mercado, sino

tambin a las distintas propuestas de diversos actores,

entre ellas la de los intelectuales, la burocracia inserta

en los estados nacionales y la inuencia de distintos or-

ganismos de carcter no monetario, como la UNESCO

y la OEA.

De esta manera es posible identicar, dentro de los

ejes de poltica educativa en las actuales tendencias de

cambio en educacin, la presencia de distintas lgi-

cas y posiciones. Desde diferentes ngulos y visiones,

en la mayora de los casos buscan mejorar la calidad

y equidad de la educacin, a travs de medidas tales

como la rendicin de cuentas, la evaluacin, la mejora

de los sistemas de gestin, pero tambin a travs de la

reforma curricular, la capacitacin de docentes, entre

otros.

Tal como fue la descentralizacin la medida ms

importante en los ochenta, actualmente se observan

dos grandes tendencias. Por un lado, mejorar la fun-

cin del Estado en cada una de sus actividades princi-

pales, reconocindolo como un actor protagnico para

regular las inequidades del mercado; y por otro lado, la

construccin de una sociedad ms participativa de tal

manera que los cambios y reformas en educacin no

dependan nicamente de un Estado autoritario, sino,

en la medida de lo posible, de la participacin y con-

certacin de los distintos grupos de inters.

INVESTIGACIN

Federico Ortega Estrada Profesor-investigador de la Universidad Pedaggica Nacional, unidad 081 Chihuahua y de la Universidad Autnoma de Chihuahua

34 Ecos febreromayo de 2007

Las reformas en los sistemas educativos, ocurren

con frecuencia al mismo tiempo que las reformas del

Estado. De ah que, para entender las reformas o ten-

dencias educativas en cada pas es necesario compren-

der los procesos de modernizacin de los estados na-

cionales. Las reformas de Estado ocurren en el marco

del denominado ajuste estructural que se present, en la mayora de los pases de Amrica Latina como con-

secuencia de la crisis del Estado Benefactor, asociado

a las limitaciones del modelo de industrializacin que

promovieron los pases latinoamericanos desde nes

de la segunda guerra mundial.

En un anlisis de las reformas del Estado latino-

americano se pueden identi car al menos dos grandes

momentos o etapas; la primera de ellas coincide con la

reforma estructural del Estado y la siguiente, conocida

como la segunda generacin de reformas, actualmente

vigente, pretende hacer ms e ciente y e caz la admi-

nistracin pblica a travs de la modernizacin de los

aparatos del Estado.

Para entender las reformas o tendencias educativas en cada pas, es necesario comprender los procesos de moderniza-cin de los estados nacionales

Tendencias y reformas en educacin

La reforma del estado

Primera generacin de reformas

Segunda generacin de reformas

La nueva gestin pblica

Principales actores de las

reformas del estado

Reformas estruc turales en el s

ector educativo

Ejes de poltica educativa

RED CONCEPTUAL

Efectos perversos en los sistemas

educativos

Otros actores, otros objetivos de las

reformas


I. La Reforma del Estado

1.1. Primera generacin de Reformas

La primera serie de reformas que se ubican dentro

de lo que se conoce como ajuste estructural1, tenan

como propsito fundamental atender la crisis de los

aos setenta, a travs de medidas econmicas tendien-

tes a lograr el equilibrio macroeconmico tales como la

desregulacin, la descentralizacin y la privatizacin.

La pretensin de sanear y estabilizar las nanzas pbli-

cas llev a los organismos multilaterales a recomendar

incluso la disminucin del gasto social, el cual se con-

sideraba junto con la incompetencia del Estado y la

corrupcin que le era inherente, la principal causa de

la crisis que se estaba experimentando.

De ah que el argumento central fuera, que para

alcanzar los niveles de eciencia econmica los esta-

dos latinoamericanos, tenan que pagar un alto costo

social. Sin embargo, mientras los pases en desarrollo

adoptaban una poltica de austeridad sobre todo en el

rubro de gasto social, en los pases desarrollados se in-

crementaba cada ao el gasto en esta rea.

El costo social de dicho ajuste estructural gener

mayor profundizacin en los niveles de pobreza, ma-

yor desigualdad y exclusin social y baja calidad de

vida. De hecho, de acuerdo con la Comisin Econmi-

ca para Amrica Latina, a este proceso de ajuste estruc-

tural, basado en la depredacin de los recursos natura-

les y en las bajas remuneraciones de los trabajadores,

se le conoce como competitividad espuria; en contraste

con el desarrollo autntico, en el que se protegen los

salarios, se promueve un desarrollo tecnolgico con

equidad y se garantizan los derechos bsicos como la

salud y la educacin (CEPAL, 1992).

Incluso, Stiglitz, exasesor del Banco Mundial para

las reformas de Estado, en un anlisis crtico de las me-

didas establecidas en los ochenta, seala que las re-

formas impulsaron la privatizacin y el fortalecimiento

del sector privado, pero dieron muy poca importancia

al mejoramiento del sector pblico; no mantuvieron el

equilibrio adecuado entre el Estado y el mercado (Sti-

glitz, 2003).Al mismo tiempo que las reformas del Estado y las

reformas en el sector productivo, se venan gestando

las reformas en los sistemas educativos. Segn Tedes-

co (2000), las reformas de Estado no fueron neutrales

frente al desarrollo de las reformas educativas. Agre-

ga que, a pesar de la gran diversidad de situaciones, la

transformacin productiva que gener este proceso de

cambio logr controlar la inacin, recuperar el creci-

miento econmico, incluso que las economas latinoa-

mericanas se insertaran mucho mejor en el mercado

internacional, pero no logr resolver el problema de la

pobreza y gener una situacin de alta vulnerabilidad

y de gran inestabilidad.

1.1.1. Efectos en los sistemas educativos

Las consecuencias de esta clase de desarrollo tuvie-

ron sus efectos en la educacin. Aparentemente, du-

rante los aos del ajuste estructural el crecimiento de

los sistemas educativos se mantuvo, manifestado en

las tasas de acceso y cobertura; sin embargo en otros

mbitos de la educacin se experimentaron graves re-

trocesos.

La primera consecuencia de las medidas del ajus-

te estructural o de las reformas econmicas fue en la

mayora de los pases de Amrica Latina, una fuerte

reduccin de los gastos en educacin. Un informe de la Organizacin de las Naciones Unidades para la Educa-

cin, la Ciencia y la Cultura (Unesco/Orealc, 1992)

reporta que el gasto pblico en educacin, tan slo en

los primeros cinco aos de la dcada de los ochenta, se

redujo en trminos reales en un 30%. A pesar de que se

registr cierto incremento en el PIB dedicado al gasto

pblico en educacin; el gasto por habitante en edu-

cacin continuaba por debajo del registrado en 1980

y continuaba representando el equivalente a la dcima

parte de los recursos que destinan a educacin los pa-

ses industrializados.

Lo que pasaba en educacin era un reejo de lo que

se estaba presentando en la inversin para el desarro-

llo social en Amrica Latina y el Caribe ya que, el gas-

TENDENCIAS Y REFORMAS EN EDUCACIN


to social real per cpita, se redujo en esa poca en un

24%. Aun cuando se present cierta recuperacin en

la dcada de los noventa, en esos aos la inversin en

educacin todava fue menor al gasto que se efectua-

ba durante los setentas en la mayora de los pases de

Amrica Latina (Ocampo, 1998).

El segundo efecto del ajuste estructural en educa-

cin fue el aumento en la desigualdad de oportunidades y la disminucin de la calidad de la enseanza (Mc-

Ginn 1997). La desigualdad estructural que ya se vena

presentando en los sistemas educativos en el periodo

1950-1970 se agudiz durante los aos de la crisis. Se-

gn Tedesco (1987), la evolucin educativa de la re-

gin se caracteriz por un conjunto de desequilibrios

anteriores a la crisis; entre otros la polarizacin de la

estructura educacional, la creciente diferenciacin in-

terna de la oferta educativa; la escasa capacidad para

denir modelos curriculares y organizativos apropia-

dos a las condiciones de heterogeneidad cultural de los

pases de la regin, as como la ineciencia y rigidez

administrativa, entre otros.

La tercera consecuencia fue el deterioro grave en las condiciones de educabilidad de la poblacin en edad de estudiar, producida por la reduccin del salario real.

Esto debilit la capacidad de las familias de bajos in-

gresos para asumir los costos de la educacin y para

aprovechar la oferta existente. De ah que uno de los

aspectos ms daados y que generalmente ha pasado

desapercibido, es el descenso en la igualdad de opor-

tunidades para acceder a la educacin de la poblacin

ms marginada. Otro aspecto, que tiene que ver con las

condiciones de educabilidad se reere a la disminucin de la capacidad de aprovechar la oferta educativa debi-

do al deterioro en los niveles nutricionales de los nios

en edad escolar o tambin, como ms adelante plantea

Lpez y Tedesco (2002), ayuda a identicar cul es el

conjunto de recursos, aptitudes o predisposiciones que

hacen posible que un nio o adolescente pueda asistir

exitosamente a la escuela.

Un cuarto efecto de la crisis econmica que es ne-

cesario destacar es la disminucin del salario docente. Segn la Comisin Econmica para Amrica Latina y

el Caribe (Cepal, 1992) la fuerte reduccin del gasto

pblico en educacin afect principalmente al salario

docente, provocando fenmenos generalizados de au-

sentismo, huelgas prolongadas, abandono de la profe-

sin por parte de los ms capacitados y la bsqueda de

un segundo o tercer empleo. De esta forma, disminuy

tanto el tiempo real de exposicin al aprendizaje como

la calidad de la docencia.

II.- Reformas en Educacin

Las reformas en los sistemas educativos, estn fuer-

temente asociadas tanto a las reformas del Estado,

como a la modernizacin de la administracin pblica.

De hecho, por su importancia estratgica y la cantidad

de recursos que maneja, este sector ha sido el campo

donde se han experimentado con mayor profundidad

las transformaciones.

Resulta particularmente importante, para com-

prender el sentido y alcance de las reformas, la cate-

gorizacin citada por Carnoy y De Moura (s/f) acerca

de los argumentos o razones que pretenden justicar

las reformas educativas. Segn esta caracterizacin, las

reformas obedecen a alguna de las siguientes razones

econmicas, de competitividad y de equidad. En el primero de los casos, la premisa econmica es

reducir los presupuestos del sector pblico con el n

de responder a las demandas de la deuda externa y la

crisis del Estado Benefactor. En el caso del sector edu-

cativo, la estrategia fue reducir el presupuesto asigna-

do a educacin y promover la descentralizacin2. Las

reformas impulsadas por la competitividad pretenden responder a un mundo regido por la lgica del merca-

do, el desarrollo tecnolgico y la necesidad de contar

con recursos humanos sucientemente calicados. El

tercer imperativo de las reformas es resolver los pro-

blemas de equidad; la agudizacin de la pobreza y la exclusin obligan al sistema a redenir acciones para

disminuir la creciente desigualdad social.

En conexin con lo anterior se pueden identicar

etapas en la aplicacin y extensin de las reformas. En



la primera etapa es posible identicar que, mediante

las reformas de carcter econmico, se impuls la re-organizacin para la gestin, nanciamiento y acceso al sistema. Estas reformas ocurrieron principalmente durante los aos ochenta y estuvieron centradas en la

descentralizacin de los sistemas pblicos, transrien-

do recursos y responsabilidades a los estados y muni-

cipios. En algunos pases se transri al sector privado

la administracin de ciertos mbitos de la educacin.

Esta medida estuvo acompaada de una reduccin del

aparato pblico.

En la segunda etapa de reformas, ocurrida princi-

palmente durante los aos noventa, se presentan cam-

bios en modos de gestin y evaluacin del sistema. Aqu se observan determinantes que operan tanto dentro de

la lgica de la competitividad como de la equidad.

Gajardo (2000) presenta una categorizacin que

dene e incluye la mayora de las reformas educativas

que se presentaron durante los noventas. Segn esta

autora todos los cambios, estrategias o programas ins-

trumentados durante estos aos en educacin se pue-

den ubicar al menos en cuatro grandes ejes de poltica:

gestin, equidad y calidad, perfeccionamiento docente y nanciamiento. En cada uno de estos ejes es posible identicar e incluir la mayora de las tendencias en los

sistemas educativos de Amrica Latina.

Estas reformas trastocan, por un lado, todos los

procedimientos de organizacin interna de los sistemas

educativos, las relaciones con los trabajadores, con los

beneciarios e incluso modican los mecanismos de

distribucin y asignacin de los recursos nancieros.

Por otro, estn dirigidas a la escuela y a la regulacin

de las relaciones entre sus miembros.

Adems de cambios curriculares y en las prcticas

pedaggicas, estas reformas pretenden otorgar mayor

autonoma y poder a directores y maestros, as como

estimular la participacin de los docentes mediante

sistemas de incentivos de acuerdo con su desempeo.

Segn Martinic (1999) este nuevo ciclo de reformas

est centrado en la calidad de la educacin y promueve cambios en el proyecto y gestin educativa de los esta-

blecimientos, en la pedagoga, el currculo y los siste-

mas de evaluacin.

En sntesis, varias transformaciones, orientadas a



reformar los mecanismos de gestin y administracin

de los centros escolares, se pueden ubicar dentro del

paradigma de la nueva gestin pblica. Estas reformas, que se han introducido de manera muy gradual y ais-

lada, buscan establecer mecanismos que aseguren el

desempeo ecaz de las organizaciones educativas. Al-

gunas estrategias consisten en la seleccin competitiva

de los directivos, la asignacin de recursos con base en

desempeos, la competencia entre centros escolares

por los recursos va proyecto escolar, la rendicin de

cuentas mediante la evaluacin y la publicacin de los

resultados.

A pesar de que la baja calidad de los desempeos

en los centros escolares, expresado en un pobre nivel

de aprovechamiento escolar y en altas tasas de repeti-

cin, justican la introduccin de medidas que favo-

recen la mejora de los centros escolares, no todos de

los llamados reformadores intelectuales comparten

est posicin. Al respecto, Tedesco (1987) comenta

que se debiera abrir la pregunta sobre la validez de al-

gunos enfoques que basan el dinamismo del sistema, y

el mejoramiento de la calidad, en la competencia en-

tre instituciones. La pregunta es hasta dnde, efecti-

vamente, la competencia entre instituciones y agentes

puede ser compatible con polticas de equidad social,

especialmente a nivel de la educacin bsica?. Arma

que en este nivel, se debiera partir del supuesto de que

no puede haber perdedores. En la educacin bsica

todos tienen que ganar, todos tienen que tener derecho

a una educacin de una buena calidad, y el mecanismo

competitivo no parece ser el que garantice niveles ade-

cuados de equidad3.

1.1. Reformas de Segunda Generacin

Gran parte de los cambios subsecuentes que se han

presentado en los sistemas educativos, y de manera

ms categrica en los centros escolares, se explican a

partir de lo que se ha denominado reformas de segunda generacin.

Esta serie de reformas, adems de la intensicacin

de algunas medidas de la primera, pretenden introdu-

cir cambios en la administracin pblica, con el n de

hacer ms eciente y ecaz la oferta de servicios so-

ciales. Algunas versiones de estas reformas introducen

mecanismos de mercado al introducir la competen-

cia en la provisin de servicios, inclusin del sector

privado y cambios en la modalidad de apoyo estatal;

por ejemplo el uso de la focalizacin en la distribucin

de recursos, la discriminacin positiva o pasar de sub-

sidios a la oferta a subsidios a la demanda.

Vargas (2002) considera que estas reformas buscan

aplicar tcnicas y mtodos de la gerencia privada con

el n de optimizar el gasto de las funciones pblicas del

Estado y combatir la corrupcin, el fraude y el despil-

farro de los recursos pblicos. Sin embargo, tambin

reconoce que existe consenso en que la administracin

pblica tiene que reformarse para profundizar los cam-

bios econmicos, polticos y sociales.

A esta clase de reformas se les conoce como refor-

ma del servicio pblico, reforma de la nueva gestin

pblica o reforma gerencial.

El origen de estas reformas est en discusin. Mien-

tras que para algunos las reformas pueden ser de origen

neoliberal, en otros casos tambin se considera que la

fuente son los gobiernos socialdemcratas. Inclusive

Bresser (2001) arma que las reformas de la primera

generacin (ajuste scal, privatizacin, liberacin del

comercio), fueron recomendacin directa de los orga-

nismos multilaterales como el Banco Mundial, mien-

tras que las reformas de la segunda generacin han sido

solo en cierta medida por inuencia de este organismo,

ya que al Banco solo le interesaba la modernizacin del

servicio pblico o lo que se conoce como el servicio

civil de carrera Sin embargo, las reformas de la segun-

da generacin del Banco Mundial no incluyeron la re-

forma gerencial. Reforma del Estado signic para el

Banco Mundial y todava signica, en primer lugar

downsizing (reduccin del aparato); y en segundo, rea-lizar la reforma del servicio pblico (Bresser, 2001).

No obstante, para el anlisis de esta clase de reformas

es importante revisar el Informe del Banco Mundial de 1997 en el cual es posible identicar la forma y alcance de este tipo de cambios desarrollados bajo la tesis del



Estado Ecaz. En este informe se destacan las fallas del Estado para alcanzar el bienestar y el desarrollo social.

Adems, el Informe va ms all al reconocer que en

amplios sectores del mundo en desarrollo empezaron

a arraigar estrategias en armona con el mercado. El

pndulo haba oscilado desde el modelo de desarrollo

dirigido de los aos sesenta y setenta hasta el Estado

minimalista de los ochenta (Banco Mundial, 1997).

Sin asumir que los organismos multilaterales ju-

garon un papel especial en la implementacin de es-

tas polticas el Informe reconoce que algunos pases

agobiados por la deuda han reducido radicalmente los

fondos para programas fundamentales en los sectores

de educacin, salud e infraestructura. La consecuen-

cia de lo anterior ha sido el abandono de las funciones

esenciales del Estado, que pone en peligro el bienestar

social y menoscaba los cimientos para el desarrollo del

mercado (op. cit.: 26). A la vez que se reconoce que

en un Estado dbil es imposible asegurar el desarro-

llo nacional, acepta que el debate entre las funciones

del Estado y el mercado es estril, en tanto que, para el

Banco, la prioridad es analizar una crisis mas funda-

mental, la de la ecacia estatal. De acuerdo con el Banco, las disfunciones del mer-

cado y los problemas de equidad justican la interven-

cin estatal, siendo esta ltima su objetivo fundamen-

tal. El reto para el Estado es fomentar su propia capa-

cidad institucional; esto es, establecer reglas y normas

institucionales que permitan suministrar bienes y ser-

vicios colectivos en forma eciente, y en segundo lugar,

reforzar la capacidad del sector pblico por medio de

reglas, asociaciones y presiones competitivas tanto ex-

ternas como internas (op. cit.: 29).

Otros rasgos de la nueva gestin pblica de acuer-

do con Durn (2001) son: 1) delegacin de la toma de

decisiones, ya que as los encargados de ellas estn ms

prximos al problema y tienen objetivos ms claros; 2)

orientacin hacia el desempeo, dando un nfasis a los

productos ms que a los insumos; 3) orientacin ha-

cia el cliente: el informar y escuchar al pblico permite

comprender mejor lo que quieren los ciudadanos y res-

ponder con productos ms adecuados; 4) orientacin

al mercado a travs de contratos de gestin y personal

y de la competencia entre los organismos pblicos.

En un documento de la CEPAL, se distingue la mo-

dernizacin de la administracin pblica, de la moder-

nizacin de la gestin social. Para este organismo esta

ltima implica la recuperacin de principios, prcticas

y tcnicas de la gestin social tales como la equidad (atender a la poblacin con necesidades ms urgentes),

la focalizacin (concentrar los recursos disponibles en aquellos que presentan la carencia que el programa

pretende atender), y el impacto (medir y analizar la magnitud del cambio en las condiciones de bienestar

de la poblacin objetivo). (CEPAL, 1998) (GRFICA

N 1).

GRAFICA N 1

MODERNIZACIN DE LA GESTIN SOCIAL Y

REFORMA DEL ESTADO

Independientemente de su origen, las Reformas de

la Segunda Generacin cumplen mltiples propsitos.

Por un lado, se da continuidad a un modelo donde se

privilegian los mecanismos del mercado para favorecer

el desarrollo y, por otro, se establecen patrones de re-

gulacin al interior de las organizaciones, tales como la

competencia por los recursos, la gestin basada en los


LA REFORMA DEL ESTADO

Modernizacin de la Administracin Pblica

Modernizacin de la gestin

social


resultados, la transparencia y la rendicin de cuentas,

los cuales han de mejorar y pulir los cambios intro-

ducidos en la primera etapa de reformas. Esto impli-

ca el desarrollo de la infraestructura organizativa del

Estado con el n responder con eciencia y ecacia

a las demandas de un mundo globalizado, pero tam-

bin tratar de corregir por un lado las deciencias del

mercado, y por otro, resolver el saldo del ajuste estruc-

tural.

As mismo, se reconoce que la degradacin de las

funciones del Estado genera severos problemas de go-

bernabilidad y en el caso de Amrica Latina, graves

problemas de exclusin social, de ah que sea nece-

sario dotar de nuevas funciones a los estados que, sin

intervenir directamente en el mercado, compense las

desigualdades y genere estrategias para el desarrollo

social.

1.2. Reformas en los sistemas educativosAunque es posible identicar un paralelismo entre

las reformas correspondientes a la nueva gestin pbli-

ca, con los cambios y tendencias actuales en educacin,

es importante notar que no todas responden a esta l-

gica. Sin descartar la inuencia de esta corriente y las

propuestas de reforma provenientes de los organismos

nancieros, existen otras razones o circunstancias que

determinan las tendencias de las reformas en los sis-

temas educativos. En esta lgica se pueden identicar

diferentes instancias que tambin estn jugando un pa-

pel determinante en el diseo e implementacin de las

reformas educativas.

Son varias las razones que explican la participacin

e inuencia de distintos actores en los sistemas educa-

tivos. Segn el poder que ostentan, los actores toman

posicin por el presente y futuro en la educacin y des-

pliegan una inuencia determinante. El principal ar-

gumento son los pobres desempeos de los sistemas

educativos ya que existe un fuerte consenso acerca de

la mala calidad de la educacin expresada en altas tasas

de repeticin y desercin escolar, en bajo rendimiento,

fracaso escolar, as como carencias en la formacin que

presentan los egresados del sistema, todo lo cual hace

vulnerable al sistema educativo para la introduccin de

cambios provenientes de distintos actores.

El fracaso de los sistemas educativos para alcanzar

una educacin de calidad con equidad, producto de las

deciencias que presentaba el sistema, y debido a su

agravamiento como consecuencia de las medidas del

ajuste estructural, llevaron a diversos grupos a reexio-

nar sobre los procedimientos y caminos ms pertinen-

tes para mejorar la educacin.

Uno de estos grupos fueron los llamados reforma-dores intelectuales, quienes desempearon un papel im-portante en el contenido y orientacin de las reformas

educativas, principalmente en los pases del Cono Sur.

En distintas organizaciones acadmicas, como FLAC-

SO, CIDE, CEPAL, entre otras, tuvieron oportunidad,

con distintos grados de autonoma, de reexionar y

desarrollar investigaciones relacionadas con la intro-

duccin de innovaciones en los sistemas educativos

(Braslavski, 1996).

Otros actores que desempean un papel importan-

te en la denicin de las polticas educativas son los

Estados Nacionales. Seala Braslavski (op. cit) que en todos los pases de Amrica Latina son los Estados Na-

cionales quienes estn propiciando, articulando, lide-

rando y determinando en mayor medida los procesos

de nueva regulacin y conguracin de los sistemas

educativos en forma sostenida a travs del tiempo.

Por otra parte, distintas organizaciones internacio-nales estn proponiendo agendas de polticas educati-vas para los Estados nacionales. A travs de Reuniones

y Declaraciones en algunos casos con representacin

mundial, denen y establecen grandes lneas de pol-

tica educativa. El caso ms paradigmtico es el de la

Organizacin de las Naciones Unidas para la Ciencia,

la Cultura y la Educacin (UNESCO) quien, en 1990,

hace pblica la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos y Marco de Accin para Satisfacer las Ne-cesidades Bsicas de Aprendizaje (Cuadro, N 1), en la cual propone reformas de poltica educativa para la

vitalizacin de las instituciones para la satisfaccin de

las necesidades de aprendizaje. Propone cuatro medi-

das para el desarrollo de un contexto poltico favorable



en las que destacan la disminucin de la inecacia de la

administracin pblica:

1) la iniciacin de actividades a nivel na-

cional y subnacional para renovar el compro-

miso amplio y pblico con el objetivo de la

educacin para todos;

2) la reduccin de la inecacia del sector

pblico y de las prcticas abusivas en el sec-

tor privado;

3) la mejor capacitacin de los adminis-

tradores pblicos y el establecimiento de in-

centivos para retener a hombres y mujeres

calicados en el servicio pblico; y

4) la adopcin de medidas para fomentar

la participacin en la concepcin y ejecucin

de los programas de educacin bsica.

Otros actores que estn desempeando un rol de-

terminante en la denicin de las tendencias educati-

vas para Amrica Latina, son los Ministros de Educa-cin a travs de los planteamientos expresados en las Declaraciones que emiten en cada Reunin Regional.

Tambin, otro relevante actor es la Ocina Regional de

la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (ORE-

ALC), quien jug un papel importante en los noventa

en la denicin de las polticas educativas para Amri-

ca Latina a travs del Proyecto Principal para Amrica Latina y el Caribe.

De la misma forma, la Organizacin de Estados

Americanos (OEA) y el Programa para la Promo-

cin de las Reformas Educativas en Amrica Latina

(PREAL), nanciado por el Banco Interamericano de

Desarrollo (BID), a travs de una serie de estudios y

diagnsticos continan planteando el sentido y carc-

ter de las reformas educativas para la regin.

En un anlisis comparativo acerca de los distintos

planteamientos de reforma que proponen los cuatro

organismos4 sealados arriba; John Swope, S. J. y Pau-

lina Schiefelbein (1999), identicaron algunas de las

tendencias de reformas educativas que ya se estn im-

plementando en distintos pases.

CUADRO N 1

DECLARACION MUNDIAL SOBRE EDUCACION PARA TODOS Y MARCO DE ACCION PARA SATISFACER LAS NECESIDADES

BASICAS DE APRENDIZAJE

Aprobada por la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos Satisfaccin de las Necesidades Bsicas de Aprendizaje

Jomtien, Tailandia 5 al 9 de marzo de 1990

EDUCACIN PARA TODOS: OBJETIVOSARTICULO 1. SATISFACCION DE LAS NECESIDADES BASICAS DE APRENDIZAJE1. Cada persona nio, joven o adultodeber estar en condiciones de aprovechar las oportunidades educativas ofrecidas para satisfacer sus necesidades bsicas de aprendizaje.

EDUCACIN PARA TODOS: UNA VISIN AMPLIADA Y UN COMPROMISO RENOVADO.ARTICULO 2 PERFILANDO LA VISIN1. Satisfacer las necesidades bsicas de aprendizaje exige algo ms que una renovacin del compromiso con la educacin bsica en su estado actual. Lo que se requiere es una visin ampliada que vaya ms all de los recursos actuales, las estructuras institucionales, los planes de estudios y los sistemas tradicionales de instruccin, tomando como base lo mejor de las prcticas en uso.

ARTICULO 3 UNIVERSALIZAR EL ACCESO A LA EDUCACION Y FOMENTAR LA EQUIDAD1. La educacin bsica debe proporcionarse a todos los nios, jvenes y adultos.

ARTICULO 4 CONCENTRAR LA ATENCION EN EL APRENDIZAJE.Que el incremento de las posibilidades de educacin se traduzca en un desarrollo genuino del individuo o de la sociedad depende en denitiva de que los individuos aprendan verdaderamente como resultado de esas posibilidades, este es, de que verdaderamente adquieran conocimientos tiles, capacidad de raciocinio, aptitudes y valores.

ARTICULO 5 AMPLIAR LOS MEDIOS Y EL ALCANCE DE LA EDUCACION BASICA

ARTICULO 6 MEJORAR LAS CONDICIONES DE APRENDIZAJEEl aprendizaje no se produce en situacin de aislamiento. De ah que las sociedades deban conseguir que todos los que aprenden reciban nutricin, cuidados mdicos y el apoyo fsico y afectivo general que necesitan para participar activamente en su propia educacin y beneciarse de ella.

ARTICULO 7 FORTALECER LA CONCERTACION DE ACCIONESLas autoridades nacionales, regionales y locales responsables de la educacin tienen la obligacin prioritaria de proporcionar educacin bsica a todos, pero no puede esperarse de ellas que suministren la totalidad de los elementos humanos, nancieros y organizativos necesarios para esa tarea.

EDUCACIN PARA TODOS: LAS CONDICIONES NECESARIASARTICULO 8 DESARROLLAR POLITICAS DE APOYO1 . Es necesario desarrollar polticas de apoyo en los sectores social, cultural y econmico para poder impartir y aprovechar de manera cabal la educacin bsica con vistas al mejoramiento del individuo y de la sociedad.

ARTICULO 9 MOVILIZAR LOS RECURSOS1. Si las necesidades bsicas de aprendizaje para todos se han de satisfacer a travs de acciones de alcance mucho ms amplio que en el pasado, ser esencial movilizar tanto los recursos nancieros y humanos existentes como los nuevos recursos, pblicos, privados o voluntarios.

ARTICULO 10 FORTALECER LA SOLIDARIDAD INTERNACIONAL1. La satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje constituye una comn y universal tarea humana. Para llevar a cabo esa tarea se requieren la solidaridad internacional y unas relaciones econmicas justas y equitativas a n de corregir las actuales disparidades econmicas.



Por ejemplo, en lo que respecta a la evaluacin de

los logros educativos y la descentralizacin de la edu-

cacin, los autores encontraron que los cuatro docu-

mentos recomiendan establecer estndares nacionales de evaluacin y, salvo la Cumbre, dar amplia difusin de los resultados obtenidos. Igualmente, todos con-

cuerdan en los benecios de descentralizar la gestin y administracin central de los sistemas educativos y de-legar las responsabilidades a las escuelas, favoreciendo

la participacin de los padres y de la comunidad en la

educacin de sus hijos.

En lo que respecta al desarrollo de polticas de fo-

calizacin para la asignacin de los recursos, en los

cuatro documentos hay acuerdo general en atender de

manera especial a los nios ms necesitados y elaborar

acciones de discriminacin positiva que disminuyan la inequidad en el acceso a una educacin de calidad y

permitan reducir la brecha que existe entre los alum-

nos de familias con menores ingresos y los de familias

con mayores ingresos econmicos.

En sntesis, las cuatro declaraciones coinciden en

sealar que las reformas educativas deben tener como

misin la necesidad de elevar la calidad y la equidad

de la educacin en la Regin. Los objetivos principa-

les de stas deben ser: ampliar la cobertura, establecer

consensos, procurar una evaluacin constante a los

procesos puestos en prctica, descentralizar la gestin

administrativa, mejorar la calidad de los procesos edu-

cativos en el aula y nanciar los proyectos que resulten

ser exitosos (Swope y Schiefelbein, op. cit.).

Posteriormente, la UNESCO, en el llamado Informe Delors estableci su posicin sobre el futuro de la edu-cacin y de las reformas que han de ser necesarias bajo

el argumento de que la educacin puede contribuir

a mejorar la suerte de todos y cada uno de nosotros

(Delors,J. 1996). (Cuadro N 2)

CUADRO N 2

DELORS, J. et. al. 1996. La educacin encierra un tesoro, Informe a la UNESCO de la

Comisin Internacional Sobre la Educacin para el Siglo XXI. Madrid: Santillana-

Tres agentes principales coadyuvan al xito de las reformas educativas: en primer lugar, la comunidad local y, sobretodo, los padres, los directores de los establecimientos de enseanza y los docentes; en segundo lugar, las autoridades pblicas y, por ltimo, la comunidad internacional.

En el pasado, la falta de un compromiso rme por parte de alguno de los protagonistas mencionados provoc no pocas exclusiones. Resulta evidente, adems, que los intentos de imponer las reformas educativas desde arriba o desde el exterior fueron un fracaso rotundo. Los pases en los que este proceso se vio coronado por el xito en mayor o menor grado son aqullos que lograron una participacin entusiasta de las comunidades locales, los padres y los docentes, sustentada por un dilogo permanente y por diversas formas de ayuda externa, tanto nanciera como tcnica y profesional. En toda estrategia de aplicacin satisfactoria de una reforma es clara la primaca de la comunidad local.

La participacin de la comunidad local en la evaluacin de las necesidades, mediante un dilogo con las autoridades pblicas y los grupos interesados dentro de la sociedad, es una primera etapa fundamental para ampliar el acceso a la educacin y para mejorarla. La continuacin de este dilogo a travs de los medios de comunicacin, en debates dentro de la comunidad y mediante la educacin y la formacin de los padres, as como la capacitacin de los docentes en el empleo, suele contribuir a una mayor toma de conciencia e incrementa el discernimiento y el desarrollo de las capacidades endgenas en el nivel comunitario. Cuando las comunidades asumen ms responsabilidades en su propio desarrollo aprenden a valorar la funcin de la educacin, concebida a la vez como un medio para alcanzar determinados objetivos sociales y como una mejora deseable de la calidad de la vida.

En ese sentido, la Comisin destaca la conveniencia de una descentralizacin inteligente, que permita incrementar la responsabilidad y la capacidad de innovacin de cada establecimiento escolar.

En todo caso, ninguna reforma dar resultados positivos sin la participacin activa del cuerpo docente. Por esa razn, la Comisin recomienda que se preste una atencin prioritaria a la situacin social , cultural y material de los educadores.

Este informe presenta recomendaciones relativas al

contenido de la formacin de los docentes, se pronun-

cia por un pleno acceso a la formacin permanente,



por la revalorizacin de la condicin de los maestros

responsables de la educacin bsica y por una presen-

cia ms activa de los docentes en los medios sociales

desasistidos y marginados.

Hace un llamado al poltico para que asuma plena-

mente su responsabilidad y ya no se comporte como

si el mercado fuera capaz de corregir por s solo los

defectos existentes o como si una especie de autorre-

gulacin bastara para hacerlo.

Parte de que la educacin es un bien colectivo al

que todos deben tener acceeso; sin embargo, una vez

admitido ese principio, sugiere combinar fondos p-

blicos y privados, segn diversas frmulas que tomen

en consideracin las tradiciones de cada pas, su nivel

de desarrollo, o estilos de vida y distribucin de ingre-

sos. No obstante, argumenta que en todas las decisio-

nes que se adopten debe predominar el principio de la

igualdad de oportunidades.

Diez aos despus de la primera cumbre, en la

que se suscribi la Declaracin Mundial sobre Educa-cin para todos, en el ao 2000, en el Foro de Dakar, la Unesco se pronuncia por la necesidad de un mejor go-

bierno de los sistemas de educacin en lo que se reere

a eciencia, responsabilidad, transparencia y exibili-

dad, de modo que puedan responder de manera ms

efectiva a las necesidades diferentes y constantemente

cambiantes de los alumnos (Cuadro N 3).

CUADRO N 3

Educacin para Todos:cumplir nuestros compromisos comunes

Texto aprobado por el Foro Mundial sobre la Educacin Dakar, Senegal, 26-28 de abril de 2000

Establecer sistemas receptivos, participativos y responsables de buen gobierno y gestin de la educacin.

La experiencia del ltimo decenio ha puesto de relieve la necesidad de un mejor gobierno de los sistemas de educacin por cuanto se reere a eciencia, responsabilidad, transparencia y exibilidad, de modo que puedan responder de modo ms efectivo a las necesidades diferentes y constantemente cambiantes de los alumnos. Hace falta con urgencia una reforma de la gestin de la educacin, que permita pasar de unas formas de gestin sumamente centralizadas, normalizadas y basadas en las rdenes a una adopcin de decisiones, una aplicacin y una supervisin ms descentralizadas y participativas en los niveles inferiores de responsabilidad. Estos procesos han de ser reforzados con un sistema de gestin de la informacin que recurra tanto a las nuevas tecnologas como a la participacin de la comunidad para producir informacin oportuna, pertinente y precisa.

En conclusin, el diseo de las polticas educativas

est determinado por las visiones e intereses de distin-

tos actores, tanto de ndole nacional (como los refor-

madores intelectuales de cada pas y los Estados nacio-

nales) como internacional (a travs de la Declaracio-

nes de organismos multilaterales). En la mayora de los

casos existen simetras en el marco ideolgico, aunque

dieren en los matices y acentos que debe orientar

cada reforma. Como una constante, se observa una

preocupacin por la calidad y equidad de la educacin

y un inters por modicar las prcticas equivocadas y

las condiciones que impiden la consecucin de los ob-

jetivos de la educacin.



1.3. El caso de Mxico

En el caso de Mxico, las polticas educativas, ade-

ms de responder a necesidades propias del contexto

nacional, generalmente se encuentran en conexin

con una poltica educativa internacional expresada en

las Declaraciones de los organismos y las instancias ya

mencionadas. Es el caso de la adhesin de Mxico a de-

claraciones internacionales relacionadas con polticas

educativas, tales como la capacitacin de profesores en

servicio o las polticas de equidad y calidad de la edu-

cacin. Generalmente estas tendencias internacionales,

en el contexto nacional son expresadas en documen-

tos normativos o propositivos como la Ley General de

Educacin o los Programas de Desarrollo Educativo.

Fundamentados y derivados de este marco norma-

tivo, se desarrollan, con el apoyo institucional y nan-

ciero de la estructura administrativa del Estado, pro-

gramas especcos que, en el marco de la descentrali-

zacin y/o de la federalizacin, pretenden materializar

las visiones y aspiraciones del deber ser del sistema

educativo.

Si bien existe una recuperacin de las polticas

educativas, en muchos puntos exacta, de las tenden-

cias internacionales expresadas en los propsitos de la

reforma educativa, no es el caso respecto a los princi-

pios de operacin, tcnico-pedaggicos que se fun-

damentan en aos de experiencia de reformas exitosas

o en modelos desarrollados con base en resultados de

numerosas investigaciones. No obstante que el Estado

desarrolla grandes intervenciones y maniobras, dan-

do vida y estructura organizacional a los programas

y realizando considerables esfuerzos para institucio-

nalizarlos, en gran medida las inercias propias de un

Estado con una historia de un centralismo radical hace

difcil recuperar visiones desde otros grupos de inters,

especcamente el de los investigadores o bien de los

llamados reformadores intelectuales, que hicieran ms

pertinente la reforma educativa propuesta.

Algunos factores que inuyen en la determinacin e

implementacin de las polticas educativas tales como

la capacidad de gobernabilidad de los sistemas educati-

vos, los conictos entre los distintos grupos de inters,

las mediaciones que existen entre la formulacin de las

polticas y su materializacin en los contextos espec-

cos, tienen un impacto determinante en la denicin

y operacin de las polticas educativas, tanto como la

capacidad tcnica de los gobiernos locales y nacional

para disear y operar programas educativos pertinen-

tes.

Si bien, se sabe que existen ambientes polticos que

condicionan en gran medida la ejecucin de los pro-

gramas, en el caso de Mxico gran parte de la dicultad

se encuentra en el mbito de las capacidades tcnicas.

Los problemas para operar los programas de desarro-

llo educativo en el pas, especcamente los que surgen

despus de la federalizacin de la educacin, presentan

graves debilidades que se originan en concepciones

tcnicas y metodolgicas errneas.

Para que los operadores tcnicos y los docentes pue-

dan cumplir con su papel como sujetos y protagonistas

del cambio educativo, se debe considerar que para la

introduccin de las reformas es necesaria la voluntad (querer hacer), las competencias (saber hacer) y las con-diciones (poder hacer) (Aguerrondo, 1994).

El reto de la introduccin de las reformas educativas

en Mxico est en superar, por un lado, las limitaciones

impuestas por las carencias tcnico metodolgicas de

los responsables de disear las reformas y, por otro, la

incapacidad de recuperar las visiones de los distintos

actores, tanto de los usuarios como de los supuestos

beneciarios de las reformas.

Por su parte, McGinn seala que cualquier refor-

ma no est bien trazada si pide a los maestros ejecutar

acciones para las cuales no estn preparados, o porque

no tienen las capacidades ni los recursos necesarios.

Y agrega que los maestros, en su mayora, estn dis-

puestos a poner en marcha los cambios si se dan tres

condiciones:

Entender cules son las metas de la reforma

del nuevo programa

Comprender lo que de ellos se espera en

trminos de cmo deben cambiar sus prc-

ticas



Tener habilidades y recursos para efectuar

las nuevas prcticas que se piden5.

Para la introduccin de las reformas cada uno de

los protagonistas: Estado, sociedad, docentes y organi-

zaciones docentes, deben armar su capacidad e in-

tencin de establecer el dilogo y la concertacin para

que, en la medida de lo posible, cada una de las visio-

nes y situaciones puedan ser recuperadas.

Al Estado lo corresponde promover acciones de in-

ters colectivo, pero a los docentes y directivos luchar

por la escuela que quieren, desde dentro y desde fuera

de la escuela. En el primer caso, dando sentido y perti-

nencia a los programas que, ya sabemos, responden a

una poltica educativa que pudo haber sido construida

bajo un modelo participativo o bien bajo una perspec-

tiva vertical o autoritaria, y en la segunda participando

activamente, con propuestas y opciones de poltica en

la denicin de las tendencias educativa.

Para que las reformas logren instalarse decidida-

mente en la escuela, en la sala de clase, en la relacin

entre maestro y alumno y logren alterar el proceso de

enseanza aprendizaje, es necesaria la participacin

denida de los profesores. En otras palabras, sin la

participacin responsable y comprometida del docen-

te, las reformas, aquellas que pensamos que realmente

puedan mejorar la calidad y la equidad de la educa-

cin, quedarn solo en documentos llenos de buenos

deseos e intenciones, pero la realidad, los nios, que-

darn igual o peor que antes.

En sntesis, las tendencias en educacin no depen-

den nicamente de las lneas dictadas por los organis-

mos internacionales, sino que dependen tambin de la

contraparte nacional (Coraggio, 1995), de la existencia

o no de un proyecto educativo local, de la vulnerabi-

lidad econmica del gobierno, de la existencia de una

esfera pblica en que se discutan la estrategia educati-

va, y del papel que en ella jueguen los intelectuales, los

agentes de la educacin, las organizaciones sociales y

polticas, las organizaciones de la sociedad civil.

Por otra parte, la escuela reeja los imaginarios de

la sociedad que desea construirse. Es en el campo de

batalla donde se maniestan los efectos, las orienta-

ciones y los sesgos de las reformas de Estado y de la

Administracin Pblica. En la medida en que exista

un magisterio informado y documentado, se tendrn

respuestas inteligentes a las reformas, no solo resisten-

cia ciega, sino propuestas que trasciendan o vayan ms

all de las mismas reformas.



NOTAS

1 Ramrez, F. J. (1999) distingue entre el trmino ajuste que lo dene como el proceso mediante el cual la balanza de pagos se equilibra despus de una per-turbacin y el ajuste estructural puede ser denido como el ajuste durable de la balanza de pagos, obtenido por medio de la readecuacin global de las es-tructuras econmicas de un pas y poniendo especial nfasis en sus estructuras productivas; esto es, el equilibrio obtenido por medios distintos a la reduccin drstica de los niveles de las actividades econmicas.2 De acuerdo con Tedesco, (2000) las reformas institucionales de la educacin estn basadas fundamentalmente en la idea de la descentralizacin. Tedesco sos-tiene que la descentralizacin no es, per se, en s misma beneciosa ni garantiza ms eciencia y ms equidad. 3 Segn Carnoy, M. en Chile, la evidencia disponible sugiere que no hubo las me-joras esperadas en la eciencia a partir de la mayor competencia entre escuelas y del mayor rol otorgado al sector privado derivados de la reforma que implant los vouchers educativos (McEwan y Carnoy, 2000; Hsieh y Urquiola, 2001; Bellei, 2001.) Carnoy, M. Estn funcionando las reformas educativas en Latinoamrica? Nuevas perspectivas. Documento de Trabajo. Stanford University Washington, D.C., 4 y 5 de abril de 2002.4 Los documentos analizados y que fueron elaborados por las instancias seala-das, son los siguientes: a) la Declaracin de Santiago y su Plan de Accin, ambos aprobados en la Segunda Cumbre de Las Amricas; b) el Informe Final de la Sptima Conferencia de Ministros de Educacin de Amrica Latina y el Caribe (MINEDLAC VII) y de la Sexta Reunin del Comit Regional Intergubernamental del Proyecto Principal para Amrica Latina y el Caribe (PROMEDLAC VI), reali-zado por UNESCO; c) el estudio Educacin en las Amricas, Calidad y Equidad en el Proceso de Globalizacin, concebido por la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) y d) el Futuro est en Juego, realizado por una Comisin Internacional establecida por el Dilogo Interamericano y la Corporacin de In-vestigaciones para el Desarrollo (CINDE).5 McGinn, Noel (1993) pp 33, 34.

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