TEMARIO: CUERPO ADMINISTRATIVO · TEMARIO: CUERPO ADMINISTRATIVO - IVAP 5 Este manual contiene las...

TEMARIO:CUERPO ADMINISTRATIVO

Gobierno Vasco, 2010

Erakunde Autonomiaduna Organismo Autónomo del

TEMARIO: CUERPO ADMINISTRATIVO

Gobierno Vasco, 2010

Oñati, 2010

Erakunde Autonomiaduna Organismo Autónomo del

© Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi Euskadiko Autonomia Elkarteko Administrazioa

Edita: Instituto Vasco de Administración Pública Herri-Arduralaritzaren Euskal Erakundea

ISBN: 978-84-7777-359-7Depósito Legal: BI - 1.060-2010

Fotocomposición: Ipar, S. Coop., Zurbaran, 2-4 - 48007 BilbaoImprime: RGM, S.A., Polígono Igeltzera, pabellón 1-bis - 48610 Urduliz - Bizkaia

TEMARIO: CUERPO ADMINISTRATIVO - IVAP

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Este manual contiene las materias desarrolla-das del temario correspondiente a la convoca-toria de oferta de empleo público para plazas del Cuerpo Administrativo, realizada por del Gobierno Vasco en el año 2010.

El objetivo que ha guiado la elaboración de este manual ha sido el de facilitar a las perso-nas inscritas en el proceso selectivo la prepara-ción y estudio de los contenidos del temario.

Nace este manual con vocación de continui-dad, con objeto de que, con las lógicas mejo-ras y aportaciones, constituya un marco de refe-rencia para las personas que aspiran al ingreso en el Cuerpo Administrativo de la Administra-ción Pública de la Comunidad Autónoma.

Su labor ha de trascender la propia coyun-tura de esta convocatoria de oferta pública para servir, también, de libro de consulta para cuantas personas prestan ya sus servicios en las Administraciones Públicas vascas y para las que, sin duda, en más de una ocasión este ma-nual será de gran ayuda.

Por último quiero agradecer expresamente desde estas líneas a cuantas personas han co-laborado con el IVAP y la Dirección de Función Pública en la redacción de los temas su dedica-ción y contribución.

Tampoco quiero olvidar a quienes han cola-borado en la traducción, revisión, diseño y ges-tión del manual.

Espero sinceramente que esta publicación cum-pla con los objetivos que nos hemos marcado.

Vitoria-Gasteiz, abril de 2010

Encar Echazarra HuguetDirectora del IVAP

Presentación

Eusko Jaurlaritzak, 2010. urtean, deialdia egin du lan publikoaren eskaintzaren bidez Ad-ministrarien Kidegoetako lanpostuak betetzeko. Eskuliburu honetan, deialdi horretako gai-zerren-detako gaiak aurkituko dituzu garaturik.

Eskuliburu hau egin dugu hautaketa-prozesu-rako izena eman dutenek errazago prestatu eta ikasi ahal izan ditzaten gai-zerrendetako edu-kiak.

Eskuliburu honek gerora ere irautea nahi dugu, Euskal Autonomia Erkidegoko herri-ad-ministrazioaren kidego horretan sartu nahi du-tenek erreferentzia bat izan dezaten; betiere, egin beharreko hobekuntza eta ekarpen logi-koekin.

Lan publikoaren eskaintzarako deialdia baino harago iraun behar du eskuliburu ho-nen egitekoak; dagoeneko Euskal Autonomia Erkidegoko herri-administrazioetan zerbitzuak ematen dituztenentzako kontsulta-liburutarako ere balio behar du, behin baino gehiagotan izango baitzaie oso lagungarri.

Azkenik, berariaz eskertu nahi dizkizuet IVAPekin eta Funtzio Publikoko Zuzendaritza-rekin gaiak idazten eta prestatzen lankidetzan aritu zareten guztioi zuen ekarpena eta ar-dura.

Ez ditut ahaztu nahi eskuliburua itzultzen, be-rrikusten, diseinatzen eta kudeatzen parte hartu duten guztiak ere.

Benetan espero dut argitalpen honek geure buruari ezarri dizkiogun helburuak betetzea.

Vitoria-Gasteiz, 2010eko apirila

Encar Echazarra HuguetIVAPeko zuzendaria


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Sumario

I. ORGANIZACIÓN POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA

1. La Constitución Española de 1978. Estructura y contenido. Derechos y deberes fundamentales. Su garantía y suspensión. El Tribunal Constitucional y el Defensor del Pueblo . . . . . . . . . . . . . . . 13

2. La Jefatura del Estado. Las Cortes Generales. Composición, atribuciones y funcionamiento del Congreso y del Senado. El Gobierno y la Administración. El Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . 27

3. La organización territorial del Estado en la Constitución. La Administración Local: La Provincia y el Municipio. Las Comunidades Autónomas: su contenido y competencias. Los Estatutos de Autonomía 47

4. El sistema institucional de la Unión Europea: el Parlamento, el Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y el Tribunal de Cuentas Europeo. . . . . . . . . . . . . . . . 61

5. Organización política y administrativa de la CAPV: Principios generales del Estatuto de Autono-mía del País Vasco. Aspectos generales de la distribución de competencias entre el Estado y la CAPV. El Parlamento Vasco. El Gobierno Vasco y el Lehendakari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

6. Aspectos generales de la distribución de competencias entre las Instituciones Comunes de la CAPV y las Instituciones Forales de los Territorios Históricos. El Concierto Económico . . . . . . . . . 95

7. Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres: Principios generales. Medidas para promover la igualdad en la normativa y actividad administrativa. . . . . . . . . . . . . 111

8. Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos: De-rechos a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos . . . . . . . . . . . . . 123

II. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

9. Fuentes del Derecho Administrativo: la Ley: concepto y clases. Reglamento: titularidad de la po-testad reglamentaria y sus límites. Jerarquía normativa. El principio de legalidad en la Adminis-tración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

10. La organización administrativa: los órganos administrativos. Órganos colegiados. Principios or-ganizativos: Jerarquía y competencia. La delegación, la avocación y la sustitución. Encomienda de gestión. Concentración y desconcentración. Centralización y descentralización. . . . . . . . . . . 147

11. El acto administrativo: producción, contenido, motivación y forma. La presunción de legitimidad de los actos administrativos. La efi cacia del acto administrativo. Nulidad de pleno derecho, anu-labilidad y revocación de los actos administrativos. Silencio administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . 157

12. El procedimiento administrativo: la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Pú-blicas: Principios generales. Interesados. Abstención y recusación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

13. El procedimiento administrativo: la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Pú-blicas: Los derechos de la ciudadanía. Registros administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

14. El procedimiento administrativo: la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Pú-blicas: Fases del procedimiento administrativo. Iniciación, ordenación, instrucción y terminación del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

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Sumario

15. La revisión de los actos administrativos en vía administrativa: principios generales. Rectifi cación de errores materiales. Revocación de actos. Recursos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

16. La responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio: tipos de responsabilidad; concepto y principios generales de la responsabilidad patri-monial de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

17. Licencias administrativas: principios generales. Las sanciones: principios generales del derecho sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

18. Contratos administrativos: capacidad para contratar, procedimientos de adjudicación. Distintos tipos de contratos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

19. Aspectos básicos de la Protección de Datos Personales: conceptos, principios y derechos; en particular, el derecho de información en la recogida de datos, el deber de secreto y la comuni-cación de datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

III. PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

20. El personal al servicio de las Administraciones Públicas: tipología. Estructura y organización del empleo público: relaciones de puestos de trabajo y plantillas presupuestarias. El acceso al em-pleo público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281

21. Derechos y deberes del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Retribuciones. Ne-gociación colectiva. Incompatibilidades. Régimen disciplinario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291

22. Normalización lingüística del uso del euskera en la Administración General de la CAPV. Prin-cipios generales. El perfi l lingüístico. La preceptividad de los perfi les lingüísticos. Los planes de normalización lingüística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

23. Personal funcionario: adquisición y pérdida de la condición de funcionario o funcionaria. Clasi-fi cación en cuerpos y escalas. Provisión de puestos de trabajo. Situaciones administrativas . . . . . 313

24. Personal eventual y altos cargos. Nombramientos y ceses. Retribuciones. Indemnizaciones por cese. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329

25. Personal laboral: contrato de trabajo, contratos de duración determinada, contratos de relevo. Categorías laborales. Movilidad funcional y geográfi ca. Suspensión y extinción de la relación laboral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

IV. ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN ADMINISTRATIVA

26. Sistema de Archivo de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi. Ges-tión y archivo de la documentación en los archivos de ofi cinas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345

27. Organización y funcionamiento de los registros de entrada y salida de documentos en la Admi-nistración General de la C.A.E.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361

28. La expedición de copias de documentos, certifi caciones y legalización de fi rmas en la Adminis-tración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377

29. Sistemas de gestión de la calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

30. Manejo de máquinas de ofi cina: ordenador, impresora, fotocopiadora, escáner, fax, proyector, encuadernadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405

V. COMUNICACIÓN Y ATENCIÓN A LA CIUDADANÍA

31. La ciudadanía como destinataria de los servicios y prestaciones públicas. La información y aten-ción al público. Técnicas de gestión de quejas y reclamaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421

32. La comunicación en la Administración: El uso correcto del lenguaje administrativo, lenguaje ad-ministrativo no sexista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437

33. Contenido y presentación de documentos escritos: correspondencia, comunicaciones, autoriza-ciones, notifi caciones, instancias, certifi caciones, compulsas, pedidos, etc. . . . . . . . . . . . . . . . . 451


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Sumario

VI. CONTABILIDAD Y PRESUPUESTOS

34. El presupuesto y las modifi caciones presupuestarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473

35. Ejecución del presupuesto de gastos. Fases de ejecución. Documentos contables . . . . . . . . . . . . 487

36. Ejecución del presupuesto de ingresos. Fases de ejecución. Documentos contables . . . . . . . . . . . 511

37. Liquidación del presupuesto y cuentas anuales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523

VII. BIBLIOTECAS Y CENTROS DE DOCUMENTACIÓN

38. Concepto de Biblioteca especializada y Centro de documentación. Procesos técnicos básicos de la Biblioteca especializada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 535

39. Sistemas y redes bibliotecarias. El Sistema Bibliotecario de Euskadi. Principales redes de Bibliote-cas en el Estado y en la CAE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545

VIII. PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

40. Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales: Objeto, ámbito de apli-cación, derechos y obligaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 555

41. Prevención de riesgos laborales asociados a pantallas de visualización de datos . . . . . . . . . . . . 571

42. Aspectos básicos de evacuación de edifi cios: planes de actuación ante emergencias . . . . . . . . . 585

43. Primeros auxilios: nociones básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 615

Autores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 633

IOrganización política y administrativa


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1La Constitución Española de 1978.

Estructura y contenido. Derechos y deberes fundamentales. Su garantía y suspensión. El Tribunal Constitucional

y el Defensor del Pueblo

Sumario: 1. La Constitución Española de 1978 (CE 1978). 1.1. Antecedentes. 1.2. Opciones políticas fundamentales de la CE de 1978. 1.3. Otras características.—2. Estructura y contenido de la CE. 2.1. Parte «dogmática» (Preámbulo, Título Preliminar y Título I). 2.2. Parte «orgánica» (Títulos II a X). 2.3. Parte «final».—3. Derechos y deberes fundamentales. 3.1. Los Derechos fun-damentales. 3.2. Los deberes constitucionales.—4. Garantía y suspensión de los derechos fundamentales. 4.1. Garantías no jurisdiccionales. 4.2. Garantías jurisdiccionales. 4.3. La sus-pensión de los derechos y libertades.—5. El Tribunal Constitucional (TC). 5.1. Composición y nombramiento. 5.2. Los procesos constitucionales.—6. El Defensor del Pueblo. 6.1. Concepto. 6.2. Nombramiento y estatuto personal. 6.3. Funciones.

1. LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978 (CE 1978)

1.1. Antecedentes

La Constitución de 1978 surge como resultado de un proceso de evolución o reforma política que permitió pasar de un sistema autoritario, el régimen político del general Franco (1936-1975), a uno constitucional de forma pacífica. La muerte del general Franco el 20 de noviembre de 1975 su-puso la proclamación como Rey de Don Juan Carlos I y la formación de un Gobierno presidido por Adolfo Suárez. Este Gobierno envió a las Cortes un Proyecto de Ley para la Reforma política que fue aprobado por éstas y sometido a referéndum. Esta Ley para la Reforma Política (LRP) sirvió de fundamento para llevar a cabo la transición política y aprobar una Constitución democrática. Par-tiendo de los cambios establecidos en dicha Ley (en ella se reconocían los derechos fundamentales de la persona como inviolables y se confería la potestad legislativa en exclusiva a la representación popular, con un poder legislativo asentado en unas Cortes bicamerales, elegidas por sufragio uni-versal, directo y secreto), se celebraron las elecciones libres y democráticas de junio de 1977, elec-ciones de las que saldrían las Cortes que redactaron la Constitución de 1978. El Congreso nombró una ponencia de siete diputados, que elaboró un anteproyecto de Constitución. Este fue discutido y aprobado por el Congreso, y luego por el Senado. Las diferencias entre ambos exigieron la in-tervención de una Comisión Mixta Congreso-Senado, que elaboró un texto definitivo. Este fue apro-bado por las dos Cámaras, sometido a referéndum, y ratificado el 6 de diciembre de 1978.

1.2. Opciones políticas fundamentales de la CE de 1978

DEFINICIÓN DE ESPAÑA COMO ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO

La CE de 1978 no sólo proclama que «la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado» (art 1.2), sino que también articula los mecanismos necesa-rios para dar efectividad a dicha proclamación. Así, garantiza la participación de los ciudada-nos en la toma de decisiones, tanto de forma directa o democracia directa (mediante mecanismos como la iniciativa legislativa popular, el referéndum, el jurado popular,...), como a través de los

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La Constitución Española de 1978

representantes por ellos elegidos o democracia representativa (con el reconocimiento del derecho al sufragio activo y pasivo y el derecho a participar en asuntos públicos). Como elementos bási-cos que caracterizan al Estado como un Estado de Derecho podemos señalar: la separación de poderes, el principio de legalidad, el principio de constitucionalidad y el reconocimiento de los derechos fundamentales y las libertades públicas. Además, la CE reconoce los derechos sociales y económicos y la intervención del Estado en la economía nacional, intentando que el concepto de igualdad formal (ante la Ley y en la aplicación de ésta) evolucione hacia un concepto de igualdad material o igualdad real de los ciudadanos (Estado Social).

LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA COMO FORMA POLÍTICA DEL ESTADO

La Jefatura del Estado recae en el Rey. Tiene un carácter hereditario y vitalicio. Se le despoja, sin embargo, de poderes efectivos, reconociendo a su función un carácter moderador y simbólico de la «unidad y permanencia del Estado» (art. 56.1 CE). El sistema de gobierno es el parlamenta-rio. Se basa en la relación de confianza y exigencia de responsabilidad política por parte de las Cortes al Gobierno.

PROCLAMACIÓN DE ESPAÑA COMO ESTADO DE AUTONOMÍAS TERRITORIALES

La CE, tras afirmar la unidad de la nación española, reconoce y garantiza el derecho a la au-tonomía de las nacionalidades y regiones que la integran.

1.3. Otras características

Entre las consecuencias posiblemente derivadas de la necesidad de llegar a un consenso cons-titucional sobre el contenido de la CE cabrían destacar: la amplitud de las materias objeto de re-gulación, la diversa precisión a la hora de establecer esta regulación (se regulará con más preci-sión e intensidad aquellas materias en las que existía mayor acuerdo), y el empleo, en los temas de más difícil consenso, de fórmulas más abiertas que precisarán de una interpretación detallada para poder determinar su verdadero sentido.

LA CONSTITUCIÓN COMO SISTEMA DE VALORES

La Constitución se configura no sólo como una norma organizativa de instituciones y garantiza-dora de derechos, sino también como un sistema de valores, proclamando expresamente las fina-lidades que persigue la comunidad política y los principios en que debe fundarse la convivencia. Así, la CE propugna como «valores superiores» del ordenamiento jurídico «la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político» (art. 1.1), y como «principios», de carácter más concreto que los anteriores, el de legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, descentralización, desconcentración, entre otros.

CARÁCTER VINCULANTE Y NATURALEZA NORMATIVA

Por otro lado, existe la pretensión de que sus preceptos tengan una efectiva fuerza vinculante, tanto para la ciudadanía como para los poderes públicos, de manera que su cumplimiento sea exigible por vías jurídicas. En este sentido ha sido determinante la creación de instituciones jurisdiccionales (Tribunal Constitucional) y vías procedimentales para hacerlo posible. De esta forma el Derecho Constitucional se convierte en auténtico Derecho, al adquirir naturaleza normativa en la realidad y no servir, como en otras ocasiones, sólo para dar apariencia de legitimidad a regímenes políticos de tipo autoritario.


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PLENA EFICACIA DEROGATORIA

Esta pretensión de vinculación jurídica de la CE se manifiesta, además, en la introducción de una cláusula derogatoria de gran amplitud que se aplicará a cuantas disposiciones previas se opongan a sus preceptos (las que la contradigan no serán eficaces o aplicables). Esta derogación supone el efecto directo de la CE tras su entrada en vigor, sin necesidad de un posterior desarrollo legislativo, invocable por los ciudadanos y de forzosa aplicación por Administración y tribunales.

SUPREMACÍA NORMATIVA

Resulta evidente, pues, la voluntad de la CE de ser norma fundamental del ordenamiento. Su carácter supralegal se manifiesta en que no puede ser reformada de acuerdo con los procedi-mientos ordinarios válidos para otras normas, sino que exige unos procedimientos específicos de carácter más complejo o dificultoso que el procedimiento legislativo ordinario. La Ley no puede modificar la Constitución. Igualmente, sus preceptos no pueden ser alterados ni contradichos ni ig-norados por los poderes públicos, pues, si así lo hicieran, su actuación sería inconstitucional y, por tanto, susceptible de ser declarada nula. Se puede entender que la Constitución establece así lími-tes a los poderes del Estado. Límites, a veces, de carácter formal (cuando se exigen determinados procedimientos para que una decisión sea válida,...), otras veces de carácter material (cuando se establece un contenido intocable sobre una institución o derecho).

2. ESTRUCTURA Y CONTENIDO DE LA CE

El texto de la Constitución Española de 1978 consta de un Preámbulo, un Titulo Preliminar (arts. 1 a 9), X Títulos (arts. 10 a 169), cuatro Disposiciones Adicionales, nueve Disposiciones Transitorias, una Disposición Derogatoria y una Disposición Final. Podemos organizar su contenido de la siguiente manera:

2.1. Parte «dogmática» (Preámbulo, Título Preliminar y Título I)

Es la parte que contiene:

— La declaración de principios, que recoge:

• Los valores propios de la sociedad en que se promulga la Constitución (valores superiores de libertad, justicia, igualdad y pluralismo político).

• La configuración esencial del Estado (Estado social y democrático de Derecho, soberanía nacional residente en el pueblo, Monarquía parlamentaria, derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones).

• Las señas de identidad del Estado (lengua, bandera, capitalidad).

— Los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos (Título I).

2.2. Parte «orgánica» (Títulos II a X)

En esta parte se define la organización, composición, funciones y límites de los órganos del poder público. Esta articulación es:

— Horizontal: se contempla la organización de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial.— Vertical: se contempla el reparto de funciones y competencias entre el Estado central y los

entes dotados de autonomía política (Comunidades Autónomas), un reparto que luego se concretará y desarrollará a través de los Estatutos de Autonomía.

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2.3. Parte «final»

— Disposiciones Adicionales (cuatro): en ellas se recogen aquellos mandatos o previsiones que no fue posible integrar en ninguna de las dos partes anteriores por su contenido particularí-simo. En la Primera, por ejemplo, se afirma que «la Constitución ampara y respeta los dere-chos históricos de los territorios forales».

— Disposiciones Transitorias (nueve): establecen un régimen de aplicación transitoria, esto es, limitado en el tiempo, que entrará en vigor inmediatamente después de la entrada en vigor de la Constitución y durará hasta que sea posible aplicar plenamente las disposiciones de la misma. Así, se refiere al acceso a la autonomía de nacionalidades y regiones (DT 1.ª-7.ª), la función de las Cortes Constituyentes hasta la elección de nuevas Cortes (DT 8.ª) o la elección de miembros del Tribunal Constitucional (DT 9.ª).

— Disposición Derogatoria (una): relativa a las normas que quedan derogadas tras la entrada en vigor de la Constitución.

— Disposición Final (una): relativa a la publicación del texto constitucional (en el BOE y en todas las lenguas de España) y al momento de su entrada en vigor (el mismo día de la publicación del texto oficial en el BOE).

3. DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES

3.1. Los Derechos fundamentales

Los Derechos fundamentales constituyen un elemento estructural del Estado de Derecho. Ambos conceptos resultan interdependientes, pues sólo en un Estado de Derecho puede hablarse de au-téntica efectividad de los mismos, y sólo donde se reconocen y garantizan los derechos fundamen-tales existe Estado de Derecho. No es posible, por tanto, hablar de democracia sin derechos fun-damentales.

CONCEPTO

La expresión «derechos fundamentales» pone de manifiesto la especial naturaleza de los mis-mos, su consideración como elemento básico y preeminente del ordenamiento, en contraposición con la naturaleza «ordinaria» que puedan tener otros derechos subjetivos. Los derechos fundamen-tales reconocidos por el Título I de la CE presentan una doble dimensión: una dimensión objetiva o axiológica, como elemento que define la estructura política y jurídica del Estado, y otra subjetiva o individual, como derechos subjetivos de los ciudadanos.

Sin embargo, conviene puntualizar. Aun cuando el Título I (arts. 10 a 55) trata «De los derechos y deberes fundamentales», en un sentido estricto, no todos los derechos del Título I son auténticos de-rechos fundamentales. Esta última denominación tiende a reservarse a lo que la CE ha considerado núcleo central del estatus jurídico del individuo, que se concreta en los derechos consagrados en los arts. 14 a 29 (igualdad, derecho a la vida, libertad,... etc.). El estatus jurídico de estos derechos se encuentra reforzado en la CE, como se advierte por el sistema más rígido o agravado que se con-templa para su reforma, y otras garantías previstas para ellos (su regulación por Ley Orgánica, ...).

EFICACIA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

Los derechos fundamentales son plenamente exigibles frente a los poderes públicos, es decir, que cualquier persona, en cuanto titular de uno de esos derechos, puede exigir que el mismo sea respetado sin necesidad de su desarrollo por Ley. Esto es aplicable no sólo a los derechos com-prendidos en los ar tícu los 14 a 29, sino también a otros derechos constitucionales, los cuales,


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como derechos subjetivos reconocidos por la Constitución, son también directamente exigibles (aunque su sistema de protección sea menos rígido).

Pero los derechos fundamentales no sólo vinculan o son exigibles frente a los poderes públicos (vinculación directa), sino que también vinculan a los particulares. En este caso, sin embargo, la vinculación será indirecta, ya que serán los poderes públicos los encargados de determinar el al-cance de los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares o partes privadas: el po-der legislativo a la hora de regular esas relaciones entre particulares (por ejemplo, cuando regule las relaciones laborales deberá respetar y dar contenido a derechos como la igualdad, sindica-ción, huelga, ...), y el poder judicial cuando resuelva las controversias entre los mismos.

LÍMITES DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

Los derechos fundamentales, como todos los derechos subjetivos, no son derechos absolutos que puedan ejercitarse sin límite alguno. Los derechos fundamentales pueden tener límites, límites establecidos en las propias Constituciones, bien de forma genérica o bien de forma específica, sea de manera expresa o implícita.

En concreto, la CE recoge diversos límites al ejercicio de derechos fundamentales: algunos con carácter general (por ejemplo, el respeto al ejercicio de los derechos de los demás), y otros referi-dos a algún derecho en concreto (por ejemplo, el orden público aparece como límite al ejercicio de las libertades ideológica, religiosa y de culto; la existencia de un delito flagrante actúa como límite a la inviolabilidad del domicilio;...). Además, el Tribunal Constitucional (TC) ha reconocido la existencia de otros límites que, aunque no se encuentran recogidos de manera expresa, vienen impuestos por la propia lógica del ejercicio de los derechos. Estos límites implícitos, en cualquier caso, sólo pueden basarse en otros bienes constitucionalmente protegidos. Su determinación o identificación corresponderá a los operadores jurídicos (en última instancia al Tribunal Constitucio-nal), teniendo siempre en cuenta la fuerza expansiva de los derechos fundamentales, que obligará a una interpretación restrictiva de sus límites, que deberán resultar proporcionales y adecuados para alcanzar el fin que persiguen.

CONDICIONES DE SU EJERCICIO

Una de las condiciones de ejercicio de los derechos, con carácter general (se admitirán excepcio-nes), es la mayoría de edad, que aparece fijada por la CE en los 18 años. Otra condición para su pleno ejercicio es la posesión de la nacionalidad. Su regulación se encuentra en el Código Civil, pero la CE también establece algunos principios básicos a este respecto en su art. 11. Así, además de re-mitir su regulación a una Ley posterior, también establece la prohibición de privar de la nacionalidad española a los españoles de origen, y la posibilidad de reconocer la doble nacionalidad (permitiendo a los españoles naturalizarse en determinados países sin perder la nacionalidad de origen).

Si bien las anteriores dos condiciones son necesarias para el pleno ejercicio de los derechos fun-damentales, ellas no bastan para determinar si una persona es o no titular de un derecho. Otros ele-mentos influyen en la determinación de quién es titular del derecho fundamental. Entre ellos uno de los más importantes es el de la personalidad. En principio, las personas naturales son titulares de to-dos los derechos. En cambio, la naturaleza de algunos de estos derechos excluye que su titular pue-dan ser las personas jurídicas (por ejemplo, derecho a la integridad física o la libertad personal).

Con respecto a los extranjeros, la idea central es que cualquier persona es titular de los dere-chos fundamentales como derechos inherentes a la dignidad de la persona (art. 10.1 CE), si bien, su ejercicio en este caso podrá limitarse a veces en función de la vinculación con el Estado. Así, se distingue un grupo de derechos de cuya titularidad se excluye a los extranjeros por mandato del art. 13 CE: los derechos de participación política y acceso a funciones y cargos públicos (se per-mite, en determinadas condiciones, el ejercicio del derecho de sufragio activo y sufragio pasivo en las elecciones municipales). Otros derechos, por su propia naturaleza, son predicables de toda persona, nacional o extranjera (por ejemplo, derecho a la vida, la libertad personal o la tutela ju-

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dicial efectiva). Finalmente, un tercer grupo de derechos deberán ser regulados por Ley o por los tratados en cuanto a su disfrute por extranjeros. En este contexto hay que señalar que el ordena-miento comunitario está impulsando la equiparación entre los nacionales de los diferentes Estados miembros de la Unión Europea.

CLASIFICACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

El Título I CE (arts. 10 a 55) aparece englobado bajo el título «De los derechos y deberes fun-damentales». El ar tícu lo 10.1, de modo introductorio, afirma el carácter inviolable e inherente a la dignidad de la persona de estos derechos. Por su parte, el 10.2 abre la Constitución al Derecho Internacional relativo a los derechos humanos, señalando que la interpretación de los derechos y libertades reconocidos por la Constitución se hará «de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratifica-dos por España».

Tras este ar tícu lo, el Título se estructura en 5 Capítulos:

— Capítulo I: se refiere al tema de la nacionalidad y régimen de extranjería.— Capítulo II: el art. 14 recoge una cláusula general que establece la igualdad de todos los es-

pañoles ante la Ley y prohíbe la discriminación por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra circunstancia personal o social.

• Sección 1.ª (arts. 15 a 29): junto con el art. 14 se considera el «núcleo duro» de los dere-chos fundamentales, pues gozan de una protección excepcional. Estos son los «derechos fundamentales» en sentido estricto, y poseen un sistema complejo y reforzado de garantías (regulación por Ley Orgánica, procedimiento agravado de reforma, procedimiento prefe-rente y sumario ante los Tribunales ordinarios y recurso de amparo ante el TC).

Entre estos derechos se encuentran: el derecho a la vida, la libertad ideológica y religiosa, derecho a la libertad personal, a la intimidad, inviolabilidad del domicilio, libertad de residencia y circulación, de expresión, derecho de reunión, de asociación, de participa-ción, libertad de sindicación, derecho a la huelga, a la educación, libertad de enseñanza, autonomía universitaria, ...

• Sección 2.ª: derechos (a la propiedad, a contraer matrimonio, derecho de fundación, al trabajo, a la negociación colectiva, a adoptar medidas de conflicto colectivo, libertad de empresa,...) y deberes (obligaciones militares, tributarias, deber de trabajar) de los ciuda-danos.

— Capítulo III: recoge los «Principios rectores de la política social y económica». No son dere-chos subjetivos, sino que se trata de mandatos dirigidos a los poderes públicos para orientar su actuación. No son, por tanto, directamente invocables ante los tribunales ordinarios. Si se recoge algún derecho, éste sólo podrá ser ejercitado e invocado ante los tribunales de acuerdo con la Ley que lo haya desarrollado. Aquí se encuentran los principios relativos a la protección de la familia y la infancia, la salud, fomento del deporte, derecho a la vivienda, acceso a la cultura, participación de la juventud, tercera edad, disminuidos físicos, defensa de los consumidores, entre otros.

— Capítulo IV: recoge las garantías de las libertades y derechos fundamentales.— Capítulo V: se refiere a la suspensión de los derechos y libertades.

3.2. Los deberes constitucionales

Los ciudadanos, al igual que los poderes públicos, están expresamente sujetos a la Constitución (art. 9.1 CE). Sin embargo, lo que ésta les impone, por lo general, son deberes de carácter genérico, remitiéndose a leyes que los desarrollen y que establezcan obligaciones concretas para los ciudada-nos. Entonces sí estos quedarán obligados a comportamientos concretos jurídicamente exigibles.


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DEBERES MILITARES Y OBJECIÓN DE CONCIENCIA

El art. 30 establece el «derecho» y el «deber» de los españoles de defender a España, o lo que es lo mismo, de participar en la defensa de ésta. En ambos casos será la Ley la que regule las obli-gaciones militares de los españoles. En la actualidad la obligación más importante se refiere a la incorporación a filas en caso de que una situación de guerra o grave riesgo de ella obligue al Go-bierno a movilizar a más personal militar del que en ese momento se encuentre en servicio activo. La existencia de un servicio militar obligatorio al tiempo de la elaboración de la Constitución llevó al constituyente a incluir de forma expresa, entre las causas de exención a ese servicio militar obli-gatorio, a la objeción de conciencia. También previó la posibilidad de que el legislador impusiera a los objetores la obligación de cumplir con una prestación social sustitutoria del servicio militar, como así fue. La suspensión de la prestación obligatoria del servicio militar deja esta cuestión zanjada.

DEBERES TRIBUTARIOS

La CE establece la obligación de «todos» de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31). El término incluye a todas las personas físicas y jurídicas residentes en España, con inde-pendencia de su nacionalidad, incluso a las que se encuentren en el país de forma transitoria. En todo caso, serán las leyes fiscales las que conviertan este deber en obligaciones concretas.

La CE especifica determinados caracteres a los que debe ajustarse el sistema tributario:

— debe ser un sistema justo,— basado en la contribución de todos según su capacidad económica,— inspirado en los principios de igualdad y progresividad (que paguen proporcionalmente más

impuestos quienes cuentan con un mayor nivel de renta),— y nunca tendrá carácter confiscatorio, esto es, no se llegará a privar al sujeto pasivo de sus

rentas y propiedades.

OTROS DEBERES

La CE contempla la posibilidad de imponer un servicio civil a los ciudadanos en casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública. En todos estos casos está claro que tendrá que ser una Ley la que determine y regule estas concretas obligaciones.

4. GARANTÍA Y SUSPENSIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

El mero reconocimiento constitucional no basta para garantizar la efectiva eficacia de los dere-chos fundamentales. Junto con su reconocimiento formal, la CE establece un sistema de protección que garantiza la eficacia real de los mismos

4.1. Garantías no jurisdiccionales

Su objetivo es prevenir una eventual actuación de los poderes públicos que, con carácter gene-ral y en abstracto, pueda suponer una vulneración o un menoscabo del contenido mínimo que la CE atribuye a los derechos fundamentales.

EFICACIA DIRECTA

Todos los derechos del Capítulo II del Título I son directamente aplicables y pueden ser ejerci-dos por los ciudadanos desde el momento que se encuentran recogidos en la CE, aun cuando no

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hayan sido desarrollados por Ley. De esta forma se evitan los efectos restrictivos que podría tener una eventual inactividad del legislador.

RESERVA DE LEY

La CE exige que la regulación del ejercicio de los derechos fundamentales (el desarrollo de lo que la CE dice sobre los mismos) se realice, forzosamente, por Ley, o lo que es lo mismo, se im-pide su regulación a otro órgano que no sea el legislativo (expresamente se excluye la regulación de los derechos y libertades del Título I por el ejecutivo mediante Decretos-Leyes). Esta reserva de Ley es genérica para los derechos reconocidos en el Capítulo II del Título I.

Esta reserva se refuerza en el caso de los derechos de la Sección 1.ª de este Capítulo II (arts. 14 a 29), exigiéndose su desarrollo mediante Ley Orgánica. Ésta requiere para su aproba-ción o modificación de la mayoría absoluta del Congreso.

CONTENIDO ESENCIAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

La CE impone al legislador la obligación de «respetar el contenido esencial» de los derechos fundamentales cuando regule sobre los mismos, un núcleo mínimo indisponible para todos los po-deres públicos. Se trataría de comprobar: a) si se respetan aquellos rasgos que permiten reconocer un derecho como perteneciente a la categoría o idea generalmente asumida del mismo, y b) si los intereses jurídicos concretos que la Constitución pretende proteger quedan realmente protegidos. Si la norma que desarrolla el derecho no respeta estas dos condiciones se considera que no ha te-nido en cuenta el contenido esencial del mismo.

EL DEFENSOR DEL PUEBLO

Ver punto 6.

4.2. Garantías jurisdiccionales

PROTECCIÓN JUDICIAL

Aunque todos los derechos fundamentales son defendibles ante la jurisdicción ordinaria, la CE (art. 53.2) otorga una protección extraordinaria a los derechos reconocidos en los arts. 14-29 y objeción de conciencia (art. 30.2), al reconocerles un procedimiento ante los tribunales ordina-rios basado en los principios de preferencia (prioridad en la tramitación) y sumariedad (proceso acelerado o especialmente rápido), así como el acceso al TC mediante el «recurso de amparo constitucional».

En el primer caso, la protección la llevaría a cabo un juzgado o tribunal ordinario integrado en el Poder Judicial. El procedimiento al que la Constitución hace referencia no se ha articulado en torno a un único procedimiento sino a través de un complejo sistema de mecanismos procesales de protección de estos derechos. Todos estos procesos tienen un carácter previo al amparo constitu-cional.

La violación del derecho puede proceder tanto de los poderes públicos como de los particu-lares.

EL RECURSO DE AMPARO ANTE EL TC

Ver punto 5.


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LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL

Si todos los mecanismos nacionales de protección de los derechos resultan infructuosos, se puede solicitar su defensa ante instancias internacionales. Dentro de la Organización de Naciones Unidas tiene especial relevancia el Comité de Derechos Humanos, que puede examinar quejas di-rigidas por los particulares contra los Estados. Sus decisiones, sin embargo, no tienen carácter ju-risdiccional.

Más incidencia interna posee la labor del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), con sede en Estrasburgo, órgano encargado de la protección de los derechos recogidos en el Convenio Europeo de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de la Persona. Es-paña, como firmante de este Convenio, está sujeta tanto a respetar los derechos en él consa-grados (en buena medida coincidentes con los recogidos por la CE) como a la jurisdicción del TEDH. De hecho, la CE exige que este Convenio sirva de parámetro para la interpretación de los derechos fundamentales constitucionalmente garantizados (véase el art. 10.2 CE ya mencio-nado).

Al TEDH podrán acceder tanto personas físicas como jurídicas, siempre después de haber ago-tado previamente todas las vías internas, incluido el Tribunal Constitucional. Sus sentencias, una vez firmes, tienen fuerza vinculante. Y aunque en España no son directamente ejecutivas, existe la obligación de cumplir con su contenido (por ejemplo, mediante la concesión de una «satisfacción equitativa» al particular que ha sufrido la violación de un derecho).

4.3. La suspensión de los derechos y libertades

La CE (arts. 55.1 y 116) prevé mecanismos que permitan hacer frente a situaciones de cri-sis que perturben seriamente la convivencia pacífica y pongan en peligro la normalidad cons-titucional. En estos supuestos surge lo que se ha llamado el «derecho de excepción». La CE ha previsto la existencia de tres situaciones excepcionales distintas: 1) el estado de alarma: se esta-blece como reacción frente a grandes catástrofes naturales y accidentes, b) el estado de excep-ción: en caso de graves alteraciones del orden público, y c) el estado de sitio: como reacción ante agresiones dirigidas directamente contra la existencia misma del Estado, su integridad terri-torial y su ordenamiento constitucional. La regulación de los tres ha sido desarrollada por Ley Orgánica.

Con carácter general, podemos señalar las siguientes características principales:

— Suponen la limitación o suspensión del ejercicio de determinados derechos fundamentales (sobre todo, de libertades públicas: libertad y seguridad personal, inviolabilidad del domici-lio, secreto de las comunicaciones, libertad de circulación, de expresión, derechos de reunión y manifestación,...), con un aumento de las facultades del Poder Ejecutivo, en especial de los denominados poderes de policía.

— Poseen un carácter necesariamente transitorio: sólo son aplicables mientras dure la situación de crisis (se prevén plazos concretos).

— Su finalidad exclusiva es la de superar la situación de crisis y volver a la de normalidad.— Los poderes excepcionales no pueden ser ilimitados. Será el propio ordenamiento jurídico el

que establezca qué derechos se pueden suspender y qué facultades poseen los poderes del Estado, impidiéndose así que se convierta en un poder absoluto.

— El uso de los poderes excepcionales debe ser proporcional a la intensidad de la crisis que se intenta combatir.

— El Derecho de excepción, como todo Derecho limitativo de derechos, deberá ser siempre interpretado de manera restrictiva.

Por su parte, el art. 55.2 CE recoge la posible suspensión de derechos fundamentales con ca-rácter «individual» en el curso de una investigación de actuaciones terroristas. En concreto se re-fiere a la inviolabilidad del domicilio, el secreto de las comunicaciones y el aumento del plazo máximo de detención preventiva sin puesta a disposición judicial.

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5. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (TC)

El TC nace con la función primordial de ser el «intérprete supremo de la Constitución» (art. 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional —LOTC—). No es un órgano político, sino juris-diccional (aunque no encuadrado en el seno del Poder Judicial), y, por tanto, independiente en el ejercicio de su función, sin sometimiento a órdenes o indicaciones de ningún otro órgano del Es-tado. Sólo está sujeto a la CE y a su Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre (LOTC).

5.1. Composición y nombramiento

Consta de 12 magistrados, nombrados por el Rey, 4 a propuesta del Congreso de los Diputa-dos, 4 a propuesta del Senado, 2 a propuesta del Gobierno y 2 a propuesta del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ). Los candidatos propuestos por el Congreso y el Senado deben contar con el voto favorable de 3/5 de cada Cámara.

El mandato de todos ellos dura 9 años, si bien la renovación se realiza por terceras partes cada 3 años (cada 3 años 4 miembros deben ser renovados).

Podrán ser nombrados Magistrados aquellos juristas que cuenten con, al menos, 15 años de ejercicio profesional y «reconocida competencia».

La CE y la LOTC se han esforzado por garantizar su independencia, para lo cual han contado con diversos mecanismos:

— Están sujetos a los principios de independencia e inamovilidad (no pueden ser cesados hasta el cumplimiento de su mandato).

— Están sometidos a un rígido sistema de incompatibilidades (no pueden desarrollar otra activi-dad política, profesional, administrativa o mercantil durante el ejercicio de sus funciones).

— No pueden ser reelegidos.— No pueden ser perseguidos por las opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones.— Cuentan con fuero especial (sólo podrá enjuiciarles penalmente la Sala de lo Penal del Tribu-

nal Supremo).

Los Magistrados elegirán de entre ellos a un Presidente por un período de tres años, renovable una vez, así como a un Vicepresidente. El TC actuará de tres formas: en Secciones, en Salas o en Pleno.

5.2. Los procesos constitucionales

5.2.1. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS CON FUERZA DE LEY

Sólo el TC puede declarar la inconstitucionalidad de las normas con fuerza de Ley: Estatutos de Autonomía, Leyes Orgánicas, Leyes ordinarias, Decretos-Leyes, Decretos Legislativos, Tratados internacionales, Reglamentos del Congreso, del Senado y de las Cortes Generales, y aquellas nor-mas equivalentes que puedan dictar las Comunidades Autónomas. En cuanto a las normas del De-recho Comunitario, el TC ha rechazado expresamente que tenga competencia para controlarlas, correspondiendo esta función al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

A) El recurso de constitucionalidad

Supone la impugnación directa de una norma con fuerza de Ley. Pueden interponer el recurso ante el TC: el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 diputados, 50 senadores, y los órganos ejecutivos y legislativos de las Comunidades Autónomas (estos últimos frente a aquellas normas estatales con rango de Ley que afecten a su propio ámbito de autonomía). El plazo para interponerlo es de 3 meses a partir de la publicación de la norma impugnada.


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La eventual declaración de inconstitucionalidad supondrá la nulidad de los preceptos afectados (puede ocurrir que no sea nula toda la norma sino sólo determinados preceptos, los que sean in-compatibles con la Constitución). Las sentencias recaídas producirán plenos efectos frente a todos y vincularán a todos los poderes públicos. No pueden ser recurridas en el ámbito interno o estatal.

B) La cuestión de inconstitucionalidad

Solamente los jueces y tribunales ordinarios podrán plantearla ante el TC, ya sea de oficio o a instancia de parte. Ello ocurrirá cuando, en el seno de un procedimiento del que esté conociendo dicho órgano judicial, surja la duda sobre la constitucionalidad de una norma con fuerza de Ley que debe aplicarse, una duda que deberá ser relevante para la decisión del proceso.

La sentencia del TC sobre la norma impugnada, además de producir efectos generales como en el recurso de inconstitucionalidad, se notificará al juez o tribunal que planteó la cuestión para que éste resuelva en consecuencia el proceso (del caso concreto) en el que tuvo su origen.

C) El control previo de Tratados internacionales

En este caso el TC controla la constitucionalidad de los Tratados Internacionales. Lo caracterís-tico de este mecanismo es que el control del TC se produce antes de la entrada en vigor del Tra-tado. Su texto debe estar definitivamente fijado, pero el Estado no debe haber prestado aún su consentimiento. Se evita así contraer compromisos internacionales contrarios a la Constitución. El control del TC sólo podrá instarlo el Gobierno o alguna de las Cámaras. La declaración del TC al respecto será vinculante para el Estado. Si el TC declara que el Tratado es contrario a la CE, en-tonces el Estado sólo tiene dos opciones:

— no ratificar el Tratado que presenta un contenido inconstitucional— o reformar la Constitución para que no exista contradicción y ratificar entonces el Tratado.

5.2.2. EL RECURSO DE AMPARO ANTE EL TC

Es un instrumento fundamental para la defensa de los derechos y libertades de los ciudadanos ante la actuación de los poderes públicos. Constituye el último recurso interno o estatal para la de-fensa de algunos derechos fundamentales. Podrán interponerlo: el Defensor del Pueblo, el Ministerio Fiscal y toda persona física o jurídica que se hubiera visto afectada por el acto u omisión recurrido.

Hay que destacar el carácter «subsidiario» de este recurso en la protección de los derechos y libertades. Esto es, el acceso al TC no es inmediato, sino que serán los jueces y tribunales ordina-rios los «garantes naturales» de los mismos. Sólo cuando se hayan agotado los instrumentos ordi-narios de defensa ante esos garantes judiciales nacionales se podrá acudir en amparo ante el TC.

Sin embargo, no todos los derechos fundamentales tienen posibilidad de amparo constitucio-nal. Veamos los derechos cuya protección se puede solicitar en amparo:

De acuerdo con el art. 53.2 CE, el recurso de amparo protege frente a cualquier acto de los poderes públicos que atente contra los derechos y libertades reconocidos en (únicamente estos):

— El art. 14 CE: principio de igualdad.— La Sección 1.ª del Capítulo II del Título I CE: derechos fundamentales y libertades públicas de

los arts. 15 a 29 (derecho a la vida, libertad ideológica,... etc.).— El art. 30.2: derecho a la objeción de conciencia.

El fallo se limitará a resolver las cuestiones relativas a la vulneración del derecho fundamental, sin entrar en las cuestiones de fondo que se dirimen en el proceso ordinario. El TC podrá desesti-mar el amparo u estimarlo, total o parcialmente. En caso de otorgar el amparo, la LOTC prevé un posible triple efecto: la declaración de nulidad del acto o resolución impugnado, el reconocimiento al particular del derecho vulnerado y el restablecimiento del recurrente en la integridad de su dere-cho mediante la adopción de las medidas necesarias.

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5.2.3. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA

El TC resolverá los conflictos de competencia que surjan entre el Estado y las Comunidades Au-tónomas, o los de éstas entre sí. Pueden ser:

— Conflictos positivos de competencia: son los conflictos que surgen cuando el Estado o alguna Comunidad Autónoma consideran que una determinada resolución o decisión emanada por el otro invade competencias que le corresponden. Están legitimados para interponerlo ante el TC: el Ejecutivo central o los Ejecutivos autonómicos (en función de quién sea el que se siente invadido).

— Conflictos negativos de competencia: surgen cuando las Administraciones (Estatal y Autonó-mica) declinan o rechazan su competencia para resolver una pretensión jurídica formulada por una persona física o jurídica. En este caso el particular podrá plantear (estará legiti-mado) el conflicto negativo ante el TC. También puede surgir un conflicto negativo cuando el Gobierno central requiera a una Comunidad Autónoma que ejerza una competencia que entiende que le corresponde y ésta declina hacerlo por considerar lo contrario. En estos casos el objeto del conflicto no es una disposición o acto sino la omisión de tales disposiciones y actos.

El TC deberá atender para su resolución no sólo a la CE, sino también a los Estatutos de Auto-nomía y demás leyes dictadas para delimitar los ámbitos competenciales propios del Estado y las CC.AA. (a esto se conoce como «bloque de la constitucionalidad»).

La sentencia del TC determinará qué Administración es competente, anulará aquellas disposi-ciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia, y, en su caso, dispondrá lo que sea proce-dente respecto de aquellas situaciones de hecho o de derecho que hubieran surgido a su amparo.

5.2.4. LOS CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES

Si los conflictos de competencia arriba mencionados son «conflictos territoriales» (surgen del reparto territorial del poder que se hace desde la Constitución y los Estatutos), los conflictos de atri-buciones son conflictos entre órganos constitucionales surgidos con ocasión del reparto de compe-tencias entre dichos órganos. En efecto, se trata de conflictos planteados entre diferentes órganos del Estado cuando alguno de ellos entiende que otro ha invadido su esfera de actuación, es decir, las atribuciones que constitucionalmente le corresponden. Sólo los podrán plantear los órganos constitucionales que culminan la organización de los distintos poderes del Estado (plenos del Go-bierno, Congreso, Senado y CGPJ).

5.2.5. LOS CONFLICTOS EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL

Se trata de un procedimiento para impugnar ante el TC leyes o normas con fuerza de Ley esta-tales o autonómicas que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada. Podrán inter-ponerlos ante el TC: un municipio o una provincia cuando sean los directos y únicos destinatarios de la norma infractora; o varios municipios o provincias afectadas, de acuerdo con las proporcio-nes que exige la LOTC. El TC emitirá sentencia pronunciándose acerca de si existe o no esa lesión de la autonomía local.

5.2.6. LAS IMPUGNACIONES DEL ART. 161.2 CE

El Gobierno del Estado, único legitimado, podrá impugnar ante el TC actos o disposiciones de rango inferior a la Ley de las Comunidades Autónomas que considere contrarios a la Constitución por motivos distintos del reparto de competencias (para este último caso ya existen los conflictos de competencia). La impugnación supondrá la suspensión automática del acto recurrido.


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6. EL DEFENSOR DEL PUEBLO

6.1. Concepto

El art. 54 CE contempla esta figura como alto comisionado de las Cortes Generales, desig-nado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I. Con este objeto super-visará la actividad de la Administración, para detectar posibles violaciones de los derechos com-prendidos en este Título, instando a la rectificación de dichos comportamientos. La CE se remite a una Ley Orgánica para la regulación de esta figura, cumpliéndose este mandato constitucional con la LO 3/81, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo.

Esta institución, sin embargo, carece de competencias ejecutivas. Su proyección es más política o de opinión pública que jurídica, actuando a nivel de persuasión en base a su autoridad, ya sea directamente o a través de sus informes a las Cortes Generales. En efecto, el Defensor del Pueblo debe dar cuenta periódica de su actuación a las Cortes mediante informes anuales que presenta oralmente ante los Plenos de ambas Cámaras, y que luego serán publicados. Así, la eficacia de su actuación dependerá en buena medida de la publicidad de los resultados de su investigación.

6.2. Nombramiento y estatuto personal

Su mandato dura 5 años y puede ser reelegido. El único requisito para acceder al cargo es ser español mayor de edad en plenitud de disfrute de sus derechos civiles y políticos. Será designado por las Cortes a través de un complejo sistema que exige mayoría cualificada en ambas Cámaras. El Defensor del Pueblo se relacionará con las Cortes a través de una Comisión mixta Congreso-Senado.

La Ley le reconoce un status de plena independencia y autonomía para el ejercicio del cargo. También le otorga las prerrogativas parlamentarias de inviolabilidad (por las opiniones o actos efectuados en el ejercicio del cargo), inmunidad (no puede ser detenido salvo caso de flagrante delito) y fuero especial.

6.3. Funciones

Su ámbito de competencia se extiende a la actividad de toda autoridad, funcionario o persona que actúe al servicio de las Administraciones Públicas, incluyendo las Administraciones Públicas autonómicas, y ello aunque la Comunidad Autónoma haya creado un figura análoga (en el País Vasco el Ararteko), con un ámbito de actuación en este caso restringido a las actividades de la Ad-ministración Pública de la propia Comunidad Autónoma.

Su actuación se puede iniciar de oficio o a instancia de cualquier persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo. Las quejas han de estar firmadas, excluyéndose las de carácter anónimo. Las actuaciones son gratuitas, sin que se necesite representación ni asistencia letrada.

El Defensor del Pueblo cuenta con facultades inspectoras y de investigación, lo que incluye la obligación legal de todo poder público de prestarle la colaboración que precise para sus investi-gaciones (comprobar datos, hacer entrevistas, estudiar expedientes,...). La obstaculización de és-tas o la actitud entorpecedora puede constituir un delito, además de suponer la mención expresa en el informe anual ante las Cortes de los nombres de las autoridades y funcionarios que hayan actuado de esta manera.

El Defensor del Pueblo puede presentar demandas ante los tribunales ordinarios. Posee tam-bién la facultad de interponer recursos de inconstitucionalidad y de amparo ante el TC. Puede asi-mismo hacer sugerencias y recomendaciones de diversos tipos a la Administración y a las Cortes (para modificar una normativa, para la adopción de determinadas medidas,...).


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2La Jefatura del Estado. Las Cortes Generales.

Composición, atribuciones y funcionamiento del Congreso y del Senado. El Gobierno y la Administración. El Poder Judicial

Sumario: 1. Introducción. 1.1. La parte orgánica de la Constitución. 1.2. La división de po-deres en el Estado democrático. 1.3. La Monarquía Parlamentaria como forma política del Es-tado.— 2. La Jefatura del Estado.— 2.1. La posición constitucional del Rey. 2.2. La regulación constitucional de la Corona. 2.3. El refrendo. 2.4. La sucesión de la Corona.—3. Las Cortes Generales. 3.1. La importancia de las Cortes Generales (CCGG). 3.2. El bicameralismo. 3.3. La regulación básica de las CCGG. 3.4. La elección de las CCGG: El sistema electoral. 3.5. La tipología de sistemas electorales. 3.6. El sistema de elección del Congreso y del Sena-do.—4. Composición, atribuciones y funcionamiento del Congreso y del Senado. 4.1. Compo-sición. 4.2. Atribuciones del Congreso y del Senado. 4.3. Funcionamiento y organización del Congreso y del Senado. 4.4. El estatuto de los parlamentarios.—5. El Gobierno y la Adminis-tración. 5.1. La posición constitucional del Gobierno. 5.2. Composición y estructura del Go-bierno. 5.3. La formación del Gobierno. 5.4. Funciones del Gobierno. 5.5. La Administración Pública.—6. El Poder Judicial. 6.1. La configuración constitucional del Poder Judicial. 6.2. Los principios relativos al Poder Judicial y su independencia. 6.3. La estructura del poder judicial. 6.4. El Gobierno del Poder Judicial (CGPJ).

1. INTRODUCCIÓN

1.1. La parte orgánica de la Constitución

En el tema anterior se ha estudiado la parte dogmática (los derechos y deberes fundamenta-les) de la Constitución, en este tema se estudiará la parte orgánica de la Constitución, es decir cómo se configuran los diferentes poderes del Estado y el sistema de relaciones entre sus diferen-tes órganos.

1.2. La división de poderes en el Estado democrático

El poder constituyente define los órganos y procedimientos a través de los cuales el Estado va a llevar a cabo las diferentes operaciones. Al margen de la reforma y el control de constitucionali-dad, la Constitución ordena jurídicamente las funciones constituidas de los órganos del Estado:

— Función legislativa: Producción de normas jurídicas, es decir disposiciones generales y abs-tractas para regular la realidad, y que completan la Constitución. Esta función presupone la existencia de un órgano legislativo, que opera a través de un procedimiento regulado en la Constitución y desarrollado en un Reglamento Parlamentario.

— Función ejecutiva: Está relacionada con la acción del Estado. Además de la ejecución de las leyes y las sentencias, también incluye la toma de decisiones políticas de dirección general de la actividad del Estado. En otras palabras, el poder judicial y el Parlamento controlarán ju-rídica y políticamente la dirección política, la Administración civil y la Administración militar, elementos fundamentales de la función ejecutiva, que residirá principalmente en el Gobierno y la Administración.

— Función judicial: Su característica central es la independencia y, por ende, está separada de las otras dos funciones. Los Estados democráticos no están exentos de disputas jurídicas o

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La Jefatura del Estado. Las Cortes Generales. El Gobierno y la Administración. El Poder Judicial

lesiones de derechos. Todas las dudas que surgen sobre la validez de las leyes y los conflictos jurídicos derivada de esta circunstancia tienen que ser resueltas de manera definitivamente vinculante por el poder judicial. La independencia de las/los jueces y el respeto a la Ley y las formalidades procesales son las mejores garantías conocidas para solventar los conflictos del Estado democrático.

Otras funciones constitucionales como la función constituyente (que pertenece al cuerpo electo-ral, y que suele expresarse a través de Asamblea Constituyente y/o del Referéndum), y la dimen-sión territorial de las funciones del Estado, son tratadas en el tema anterior y el siguiente respecti-vamente.

1.3. La Monarquía Parlamentaria como forma política del Estado

La Constitución de 1978 enuncia en su ar tícu lo 1.3 que «la Monarquía parlamentaria es la forma política del Estado». Esta expresión hace referencia a la articulación de los poderes consti-tuidos y a la forma de gobierno, en concreto, a la separación del Rey de la función gubernamental y la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento.

En otras palabras, la Constitución española opta por el sistema parlamentario, frente a otros sistemas de gobierno (presidencialista y semipresidencialista). Las características fundamentales del sistema parlamentario son que la soberanía se deposita en el Parlamento y no existe una sepa-ración rígida entre éste y el Gobierno, y que el ejecutivo distingue entre un jefe de Estado (que no tiene ninguna de las funciones apuntadas aunque es un órgano del Estado) y un jefe de Gobierno.

En cambio, el sistema presidencialista (EEUU) se caracteriza por una separación más rígida de los tres poderes y un/a presidenta/e que concentra en una sola figura al jefe del Estado y al jefe del Gobierno. Mientras que en el caso del sistema semipresidencialista (Francia), la separa-ción de poderes es más compleja, en tanto que el jefe del Estado es elegido democráticamente por el pueblo, y comparte el poder ejecutivo con un jefe de gobierno designado por la mayoría parlamentaria.

Los sistemas parlamentarios como el español se caracterizan principalmente por: a) la relación de confianza existente entre Gobierno y Parlamento (el Gobierno lo conforma el partido que tiene la mayoría parlamentaria) y los mecanismos por los que se materializa esa relación de confianza; b) El pueblo elige al Parlamento que será quién designe al Gobierno (el partido que ostenta la ma-yoría parlamentaria, será quién ostente la titularidad del Gobierno); c) el poder ejecutivo se atri-buye al Gobierno y no al Jefe del Estado (el gobierno suele ser un órgano colegiado); d) el Jefe del Estado suele ser una institución separada del ejecutivo;

En este tema se analiza la división de poderes y funciones en la Constitución de 1978, en con-creto la composición, funcionamiento y atribuciones de las Cortes Generales (Congreso y Senado), y la configuración del Gobierno y el Poder Judicial en el ordenamiento constitucional español. No obstante, la primera explicación corresponde a la Jefatura del Estado, cómo órgano constitucional sin funciones ejecutivas, legislativas ni judiciales.

2. LA JEFATURA DEL ESTADO

2.1. La posición constitucional del Rey

El Parlamento, el Gobierno y el Poder Judicial tienen sus funciones, sin embargo, las diferentes teorías de separación de poderes no otorgan función alguna para la jefatura del Estado. La única justificación para la pervivencia de este órgano del Estado es de tipo histórico: la jefatura del Es-tado sólo es explicable a partir de la circunstancia histórica de que en muchos países europeos existió la monarquía absoluta. En la medida que la razón ha ido aumentando su peso frente a la historia en lo relativo a la organización del Estado, esta institución ha ido debilitando su relevan-


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cia para el funcionamiento del sistema político y constitucional de las actuales democracias parla-mentarias.

En el caso constitucionalismo español, históricamente, el rey ha sido una parte de los poderes del Estado. Sin embargo, el poder constituyente de la Constitución del 78, si bien optó por concre-tar mediante preceptos jurídicos la jefatura del Estado, también situó al Rey fuera del juego entre los poderes del Estado, quedando al margen del proceso político.

2.2. La regulación constitucional de la Corona

Está recogida en el Título II de la Constitución Española (art. 56-65). La Corona aparece en la Constitución no como una parte de los poderes del Estado, pero si como una premisa del sistema político que tiene que quedar fuera de toda discusión. En consecuencia, esos ar tícu los, junto al mencionado ar tícu lo 1.3 están protegidos por la especial rigidez del art. 168 de la Constitución, por lo que su modificación sólo puede realizarse por el procedimiento previsto en ese ar tícu lo.

Como se ha apuntado anteriormente, la principal característica de este órgano constitucional es que el Jefe del Estado tiene unas funciones distintas de la tradicional función ejecutiva. Anali-zando el art. 56.1 y los ar tícu los 62 y 63 se pueden extraer sus principales características y fun-ciones:

a) Se reconoce al Rey como Jefe del Estado y por tanto como órgano constitucional; b) el jefe del Estado formaliza los actos más importantes del Estado (leyes y nombramientos más importan-tes); c) es símbolo de unidad y permanencia del Estado; d) tiene funciones moderadoras y arbitra-les relativas al funcionamiento regular de las instituciones, a partir de una exigencia de neutralidad política; e) le corresponde la alta representación del Estado en las relaciones internacionales; f) el rey es también garante de la Constitución, en tanto que le compete realizar los principales actos de Estado y es mando supremo de las Fuerzas armadas.

Algunas de estas características y funciones vienen precisadas en los sucesivos ar tícu los de este título II y en otros ar tícu los de la Constitución:

1) Función simbólica: Corresponde a la corona ser un símbolo capaz de movilizar sentimientos de lealtad hacia la nación y las comunidades autónomas que la componen (art. 61);

2) Funciones legislativas y ejecutivas: Corresponde al Rey:

— formalizar los actos más importantes del Estado, ya sean de carácter legislativo (art. 62.a y 91: sanciona, promulga y ordena la publicación de las leyes) o gubernamental (62.f: expide los decretos acordados en el Consejo de Ministros, confiere empleos civiles y mili-tares y concede honores y distinciones con arreglo a las leyes);

— hacer las convocatorias y designaciones para la renovación de los titulares de los órga-nos legislativos y gubernamentales (art. 62.b, d y e) y las convocatorias de referéndum (art. 92);

— proponer candidato a Presidente del Gobierno (art. 62.d y 99), nombrar a los ministros a propuesta del Presidente del Gobierno (art. 62.e y 100); y formalmente disolver las Cortes Generales (art. 99.5 y 115.1).

En la práctica, y a diferencia de lo que sucede en los sistemas semipresidencialistas, el Rey como jefe del Estado no tiene «poderes propios» para la disolución del parlamento, la convocatoria de referéndums, el nombramiento del jefe de gobierno, la dirección de men-sajes a las cámaras o la adopción de medidas excepcionales. Sus funciones moderadoras y arbitrales están al servicio del sistema constitucional, mostrándose la jefatura del Estado siempre dispuesta a que prevalezcan las preferencias políticas de las Cortes Generales y del Gobierno, que son los auténticos poderes que ejercen las funciones legislativas y ejecutivas. En la práctica, el Rey no puede nombrar y destituir libremente a los ministros porque debe hacerlo a propuesta de un Presidente del Gobierno, previamente investido de la confianza del Congreso (arts. 99 y 100), y tampoco puede vetar o negarse a la sanción de las leyes (art. 91).

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3) Funciones en el ámbito internacional: El rey acredita a los embajadores y diplomáticos —le-gación activa y pasiva— (art. 63.1); manifiesta el consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados (art. 63.2) y el de declarar la guerra y hacer la paz (art. 63.3). Sin embargo, ni puede decidir la guerra y la paz, ni puede hacer los tratados, porque es tarea de las Cortes Generales y del Gobierno (art. 63, 94 y 97). En definitiva, la política exterior del Estado no la fija el Rey, sino el Gobierno, con las necesarias autorizaciones del Parlamento.

4) Otras funciones: la justicia se administra en su nombre (art. 117.1); nombra al presidente del Tribunal Supremo a propuesta del Consejo General del Poder Judicial (art. 123.2); ejerce el derecho de gracia con arreglo a la Ley (art. 62.i); nombra a los Magistrados del Tribunal Constitucional (art. 159.1) y a los Presidentes de las CCAA (art. 152.1). Al igual que en el detalle de las funciones anteriores, se trata de atributos honoríficos y no de atributos de un poder real o efectivo.

2.3. El refrendo

Esta institución consiste en la necesidad de que todos los actos del Rey como jefe del Estado sean siempre refrendados, es decir autorizados o confirmados por otros órganos constitucionales. El re-frendo se materializa generalmente con la contrafirma de los actos del jefe del Estado, y ésta corres-ponde al Presidente del Gobierno, a los ministros y al Presidente de los Congreso de los Diputados (arts. 56.3 y 64). La ausencia del refrendo determina la nulidad de dichos actos. Este control guber-namental del poder del monarca también está sujeto a un segundo control parlamentario, en la me-dida que los ministros responden política y penalmente de los actos del monarca. En el constitucio-nalismo actual, hay que decir que el refrendo y la inviolabilidad del monarca han ido perdiendo su sentido político, en la medida que el Rey ha dejado de ser el titular del poder ejecutivo, y el refrendo se ha convertido no tanto en un acto del Rey, sino en actos del Gobierno que el Rey firma.

2.4. La sucesión de la Corona

La Constitución de 1978 no ha instaurado una nueva dinastía sino que reconoce como legí-timo heredero de la dinastía histórica al Rey Don Juan Carlos I y sus sucesores (art. 57.1). En este mismo ar tícu lo se fijan las reglas para la sucesión de la Corona: principios de primogenitura y re-presentación, que definen la preferencia del primer nacido de los descendientes del Rey y, subsi-diariamente, de los descendientes del primogénito, si éste hubiera fallecido. Reglas que se comple-tan y matizan con: a) la preferencia de la línea anterior sobre las posteriores (entendiendo que la línea anterior la configuran las personas de diferentes generaciones que forman un línea directa, mientras que las posteriores son las líneas colaterales que no descienden unas de otras, pero si de un tronco común); b) en la misma línea el grado más próximo al remoto (generaciones anteriores sobre los más jóvenes); c) en el mismo grado el varón a la mujer (aspecto conflictivo, porque es una excepción al principio de igualdad jurídica de los sexos del art. 14, y que de hecho es uno de los temas prioritarios para ser abordados en futuras reformas constitucionales); d) y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos.

En el supuesto de extinción de todas las líneas, según el art. 57.3, serían las Cortes Generales quiénes provean a la sucesión en la Corona en la forma que más convenga a los intereses de Es-paña. Mientras que el 57.5 señala que las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica deberán dar su aprobación a las abdicaciones y a los derechos sucesorios y resolver las posibles dudas o con-flictos dinásticos.

La Constitución también prevé la situación excepcional que supone la Regencia (art. 59.1 y 2), cuando las funciones correspondientes al Rey son desempeñadas por su padre o madre en el caso de que el Rey sea menor de edad (y en su defecto por el pariente mayor de edad más próximo); y en el caso de que el Rey está inhabilitado, será regente el Príncipe heredero, siempre que éste sea mayor de edad (en caso contrario, serían válidas las reglas de la regencia). En caso de que no hu-


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biera nadie según las reglas recién mencionadas, las Cortes Generales designarían la Regencia, que podría ser individual o colegiada (en este último caso estaría formada por tres o cinco perso-nas —art. 59.3—).

3. LAS CORTES GENERALES

3.1. La importancia de las Cortes Generales (CCGG)

Las CCGG son, política y jurídicamente, el órgano central de la forma de gobierno definida por la Constitución de 1978, ya que representan al pueblo español (art. 66.1). El resto de poderes del Estado carecen de esta vinculación directa con la voluntad popular por lo que necesitan de la me-diación de las CCGG para su constitución y para la legitimación democrática de sus actividades. La centralidad política de las CCGG se evidencia en que la constitución del Gobierno y la dirección política depende de ellas, en tanto son quienes designan al Presidente del Gobierno y quienes con-trolan la actividad del Gobierno. Y la centralidad jurídica de las CCGG reside en que éstas tienen el monopolio del poder legislativo, y son quienes pueden dictar normas sin más límite que la Consti-tución (en este caso habría que advertir que en la actualidad este monopolio legislativo se comparte con los parlamentos autonómicos y las instituciones comunitarias con capacidad legislativa).

3.2. El bicameralismo

El ar tícu lo 66.1 configura un sistema bicameral al disponer que las CCGG están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. El constituyente español ha dado continuidad a la tradi-ción liberal europea que contempla una segunda cámara, donde históricamente estaban represen-tadas la nobleza hereditaria y las clases privilegiadas, y que con la democratización del Estado, les ha ocurrido algo similar a lo que le ha acontecido con las jefaturas del Estado, difuminándose en buena parte sus funciones político-constitucionales.

En la actualidad estas segundas cámaras se han ido vinculando a los procesos de descentra-lización política y administrativa, imitando la tradición democrática americana donde la segunda cámara aparece vinculada a la distribución territorial del poder. Sin embargo, en el caso español, la configuración concreta del Senado está resultando ser bastante polémica porque no acaba por configurarse como una cámara de representación territorial. La Constitución de 1978 ha tratado de combinar elementos procedentes de esa tradición democrática americana con otros propios de la historia constitucional. En lugar de optarse por un modelo de Cámara de representación de las Comunidades Autónomas, se ha configurado otro que, si bien reconoce al Senado como Cámara de representación territorial (art. 69.1), su composición no tiene esa naturaleza en tanto que miem-bros del Senado representativos de las CCAA son minoría frente a las/los senadoras/es provincia-les, y el cuerpo electoral que los elige es el mismo que para el Congreso.

El bicameralismo español de la Constitución del 78 es un «bicameralismo imperfecto» en tanto que ambas Cámaras no están en posición de igualdad absoluta, siendo evidente la supremacía del Congreso de los Diputados respecto del Senado sobre todo en lo relativo a las relaciones con el Gobierno de la Nación (la investidura del Presidente del Gobierno, la moción de censura y la cuestión de confianza son exclusivos del Congreso de los Diputados). Además, el Senado tiene mermados sus poderes en el ámbito del procedimiento legislativo, ya que no puede bloquear aquellas Proposiciones de Ley aprobadas por el Congreso, y tampoco es necesaria la convalida-ción o derogación de los Decretos-Leyes por parte del Senado (en cambio es obligada la del Con-greso de los Diputados).

Las cámaras deliberan por separado, y cada cámara es independiente de la otra en el campo de la organización y funcionamiento internos. Solamente con motivo de algunos actos no legisla-tivos relacionados con la Jefatura del Estado actúan conjuntamente para lo cual tienen su propio Reglamento (designación del Rey en caso de extinción de la línea sucesoria —art. 57.3—; prohi-

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bición del matrimonio de las personas con derecho a la sucesión en el trono —art. 57.4—; inhabi-litación del Rey —art. 59.2—; nombramiento regencias —arts. 59.3 y 60.1— y recibimiento del juramento del Rey, de los Regentes y del príncipe heredero —art. 61—).

3.3. La regulación básica de las CCGG

Está recogida en el Título III de la Constitución (entre los arts. 66 y 96) dividido en tres ca-pítulos (Capítulo I-De las Cámaras —arts. 66 a 80—; Capítulo II-De la elaboración de las leyes —arts. 81-92—; y Capítulo III-De los Tratados Internacionales —arts. 93 a 96—). El ar tícu lo 72.1 de la Constitución establece que las Cámaras establecerán sus propios Reglamentos (Reglamento del Congreso de los Diputados —RCD— aprobado el 10 de febrero de 1982; y el Reglamento del Senado, aprobado el 3 de mayo de 1994). También cabe mencionar la Ley Orgánica del Régi-men Electoral General (LOREG) como la principal Ley electoral que concreta el sistema de elección del Congreso y del Senado.

3.4. La elección de las CCGG: El sistema electoral

El sistema electoral es el mecanismo a través del cual se hace efectivo el proceso de represen-tación en los regímenes constitucionales, y en consecuencia es el instrumento a través del cual la sociedad se constituye políticamente y crea su auténtica voluntad. La democracia directa no es po-sible en los Estados modernos de grandes dimensiones, y aunque los sistemas políticos suelen con-templar algunos instrumentos de democracia directa, la forma general de gobierno de los Estados constitucionales suele ser la democracia representativa. Los partidos políticos son el instrumento a través del cual se racionaliza esta voluntad política. El cuerpo electoral, es decir el conjunto de ciu-dadanos con derecho a sufragio activo, eligen a sus representantes (generalmente agrupados en esos partidos) a través de elecciones libres y competidas, y son éstas/os representantes quienes adoptan las decisiones políticas y las normas jurídicas.

3.5. La tipología de sistemas electorales

Existen dos grandes fórmulas para los sistemas electorales:

a) El sistema mayoritario, que procede a atribuir el escaño o los escaños que se hayan de cubrir en la circunscripción de que se trate al candidato o candidatura que haya obtenido un mayor número de votos (puede ser a una vuelta o sistema de mayoría relativa, o a doble vuelta, sistema de mayoría absoluta).

b) El sistema proporcional, con varias modalidades diferentes, en los que cada partido obtendrá un número de escaños en proporción al porcentaje de voto popular que haya obtenido (distin-guiéndose entre los sistemas de media mayor, los cuales a través de operaciones matemáticas dividen el número de votos de cada lista por el de escaños a cubrir, y los escaños que restan se otorgaran a aquellas listas que obtienen unas «medias» más próximas al cociente electo-ral; y los sistemas de resto mayor, en el que las listas con restos mayores son las que obtienen los escaños sobrantes).

3.6. El sistema de elección del Congreso y del Senado

La Constitución, simplemente, realiza una puntual referencia respecto a la fórmula electoral, señalando que la elección al Congreso se realice atendiendo a criterios de representación pro-porcional (art. 68.3). Es la LOREG la que ha extendido el criterio de proporcionalidad al conjunto de elecciones (salvo a las del Senado) y ha precisado otros aspectos de los sistemas de elección


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de las CCGG. En concreto, a través del RDL de 18 de marzo de 1977, se establece el Sistema D’Hondt (una de las modalidades del sistema proporcional de media mayor) para las elecciones al Congreso, y las leyes electorales establecen otro correctivo a la proporcionalidad, al excluir de la asignación de escaños a las candidaturas que no hubieran obtenido al menos el 3% de los votos válidos emitidos en cada circunscripción electoral (163.1a LOREG).

La excepción a este criterio de representación proporcional está en las elecciones al Senado, que se rigen por una fórmula mayoritaria con un corrector que procura garantizar la representa-ción de las minorías, que consiste en que los electores votan a un número de candidatos inferior al de escaños que se disputan.

Otra diferencia es que los representantes al Congreso de los Diputados se eligen mediante pa-peletas de votación con listas cerradas y bloqueadas, mientras que en las elecciones al Senado, la modalidad de voto es individual a cada candidata/o, aunque en la práctica el comportamiento electoral para el Senado sigue las pautas partidistas prevalecientes en la elección del Congreso.

La Constitución es más explícita en lo relativo a las circunscripciones electorales, es decir las unidades geográficas para el cómputo de los votos y la asignación de los escaños. Tanto para el Congreso como para el Senado las circunscripciones serán provinciales (arts. 68.2 y 69.2.), sin perjuicio de las excepciones de Ceuta y Melilla (art. 68.2 y 69.4) y de las islas o agrupaciones de estas, que tienen la consideración de circunscripción en las elecciones al Senado (art. 69.3).

4. COMPOSICIÓN, ATRIBUCIONES Y FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO Y DEL SENADO

4.1. Composición

En el caso del Senado (o Cámara Alta), se prevé que cada provincia asigne directamente a cuatro senadores, tres a cada una de las islas mayores, dos a Ceuta, dos a Melilla y una a cada una de las islas o agrupaciones de islas menores (art. 69). El número de senadoras/es se com-pletará con un/a senador/a más, y otra/o más por cada millón de habitantes, designado por las Asambleas Legislativas de las CCAA (art. 69.5)

En el caso del Congreso (o Cámara Baja), el número de diputadas/os a elegir en cada pro-vincia viene determinado indirectamente por la Constitución. El Congreso puede llegar a tener un máximo de 400 y un mínimo de 300 diputadas/os (art. 68.1), donde todas las circunscripcio-nes contarán con una representación mínima, distribuyendo el resto en función de la población (art. 68.2). La LOREG ha fijado un número estable de diputadas/os en el Congreso (350 miem-bros) y ha asignado a cada provincia un mínimo inicial de dos diputados (salvo para Ceuta y Me-lilla con un/a diputada/o respectivamente). El resto (hasta 248 escaños) se asignarán a cada c

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