TEMA 53 - Parte General

Temario General de la ESTT - OEP 2011Grupo de Materias Generales

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TEMA 53

EL PRESUPUESTO: ASPECTOS GENERALES. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN, ADMINISTRACIÓN, GESTIÓN Y COORDINACIÓN. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO. ESTRUCTURA. PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN

1. EL PRESUPUESTO. ASPECTOS GENERALES 1.1. Introducción 1.2. Concepto

1.3. Principios presupuestarios 1.3.1. Principios presupuestarios de carácter político 1.3.2. Principios contables 1.3.3. Principios económicos

2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN, ADMINISTRACIÓN, GESTIÓN Y COORDINACIÓN

2.1. Aspectos generales 2.2. Principios rectores de la estabilidad presupuestaria

2.2.1. Principio de plurianualidad 2.2.2. Principio de transparencia 2.2.3. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos

2.3. Los instrumentos al servicio de la planificación, administración, gestión y coordinación

2.3.1. El objetivo de estabilidad presupuestaria 2.3.2. Los escenarios presupuestarios anuales 2.3.3. Los programas presupuestarios ministeriales

3. LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO 3.1. Aspectos generales 3.2. Fases

3.2.1. La ordenación del gasto 3.2.1.1. La aprobación o autorización del gasto 3.2.1.2. El compromiso de gasto 3.2.1.3. El reconocimiento de la obligación 3.2.2. La ordenación del pago

Autora : Marta López Fernández Tema 53. Página 1 de 26


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3.2.2.1. La propuesta de pago 3.2.2.2. El pago material

3.2.3. La acumulación de fases

4. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO4.1. Aspectos generales4.2. Ámbito institucional4.3. Contenido de las leyes anuales de presupuestos

5. ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO5.1. La clasificación de los gastos 5.1.1. La clasificación orgánica 5.1.2. La clasificación por programas o funcional 5.1.3. La clasificación económica5.2. La clasificación de los ingresos 5.2.1. La clasificación orgánica 5.2.2. La clasificación económica

6. PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN6.1. Distribución constitucional de competencias entre las Cortes Generales y el Gobierno6.2. Elaboración del proyecto de ley de los presupuestos generales del Estado6.3. Aprobación y presentación en el Congreso de los Diputados6.4. Tramitación parlamentaria del proyecto de ley de los Presupuestos Generales del Estado 6.4.1. La tramitación en el Congreso 6.4.2. La tramitación en el Senado 6.4.3. Examen por el Congreso de los proyectos de Presupuestos Generales del Estado enmendados o vetados por el Senado6.5. Publicación y entrada en vigor6.6. La prórroga de los Presupuestos Generales del Estado



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1. EL PRESUPUESTO: ASPECTOS GENERALES

1.1. INTRODUCCIÓN

La actividad financiera pública tiene por objeto satisfacer determinadas necesidades sociales. El punto de partida es un proceso de toma de decisiones sobre la asignación que ha de hacerse de los recursos disponibles. Ello conforma en gran medida la política económica del Gobierno. El presupuesto es, además de exponente, instrumento imprescindible de esta política económica, la cual se desarrollará a través de las medidas concretas que aquél contiene.

El Presupuesto, como expresión contable de las previsiones de ingresos y los planes de utilización de los recursos financieros de la Administración para un periodo determinado, es una de las principales instituciones en que se basa el entramado financiero de la Administración en nuestros días.

La institución presupuestaria ha ido adquiriendo la configuración e importancia que tiene en la actualidad a medida que se iban consolidando los Estados constitucionales a lo largo del siglo XIX.

En los modernos Estados constitucionales el Presupuesto se concibe como el instrumento del que se valen los Parlamentos (y por tanto, el pueblo representado en ellos) para controlar la actividad financiera de la Administración. El control se establece imponiendo al gobierno la obligación de formular periódicamente un presupuesto comprensivo de todos los ingresos y gastos a realizar en el periodo siguiente (normalmente un año), reservándose el Parlamento la competencia para aprobarlo.

Una vez ejecutado el Presupuesto, el Gobierno tendrá que rendir cuentas al Parlamento acerca de dicha ejecución.

Tras su plasmación en diversas Constituciones, desde la de 1812, la CE de 1978 al regular los PGE recoge en el art. 134.1 el principio de reparto de competencias entre el Gobierno y el Parlamento para la elaboración del Presupuesto: “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación”.

1.2. CONCEPTO

A la luz del art. 134 CE la doctrina ha definido al Presupuesto como “El acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos que la Administración podrá realizar durante un período de tiempo determinado en las actuaciones que detalladamente se especifican, y se prevén los ingresos necesarios para llevarlo a cabo”.

La Ley General Presupuestaria (LGP) (art. 32) lo define como la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a



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liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal

1.3. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

Los principios presupuestarios suelen agruparse en tres grandes bloques:

Principios políticos

Principios contables

Principios económicos

1.3.1. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS DE CARÁCTER POLÍTICO

Asentados en la concepción decimonónica del parlamentarismo democrático, se formularon los principios políticos:

Principio de competencia (También denominado Principio de Legalidad) – el Poder Legislativo es al único que corresponde aprobar el presupuesto mediante ley. El artículo 134 de la Constitución dice al respecto que “corresponde al Gobierno la elaboración de los PGE, y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación”. También el artículo 66, al establecer las funciones de las Cortes Generales, establece que “ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que establece la Constitución”.

Principio de universalidad – Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso.

Principio de unidad presupuestaria – todas las actividades del estado deben quedar recogidas en un único estado de ingresos y gastos.

Principio de especialidad – la autorización para gastar concedida al ejecutivo a través del presupuesto no es una autorización genérica de gasto, sino especifica y condicionada, que además presenta tres acepciones distintas:

especialidad cualitativa: Los créditos presupuestarios de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme a esta Ley. El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será el correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan en aquéllos.

especialidad cuantitativa: No podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las



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disposiciones generales como rango inferior a ley que infrinjan esta norma.

especialidad temporal: Los créditos para gastos que el último día del ejercicio no estén afectados al cumplimiento de obligaciones, quedarán anulados de pleno derecho salvo algunas excepciones.

Principio de publicidad: El presupuesto, su liquidación y las cuentas correspondientes deben ser de conocimiento público.

Principio de desafectación: Los ingresos se destinarán a financiar el conjunto de los gastos salvo que una ley establezca afectaciones específicas.

Principio de anualidad – el presupuesto es un mandato temporalmente dado por el Legislativo al Ejecutivo, por lo que se refiere a un periodo concreto (normalmente el año). El presupuesto es una institución de carácter cíclico que se repite todos los años

1.3.2. LOS PRINCIPIOS CONTABLES

Principio de presupuesto bruto – (equivalente al principio político de universalidad) las partidas presupuestarias deben aparecer siempre por su valor bruto (sin minoraciones)

Principio de unidad de caja – (equivalente al principio político de unidad) todos los ingresos y pagos que comporte la ejecución deben centralizarse en una tesorería única para facilitar su control.

Principio de especificación – (equivalente al principio político de especialidad) todos los ingresos y gastos deben ser registrados en su nivel de desagregación.

Principio de ejercicio cerrado – (equivalente al principio político de anualidad). Finalizado el periodo de vigencia, se deben realizar las operaciones contables de cierre de ejercicio

1.3.3. LOS PRINCIPIOS ECONÓMICOS

Los principios económicos tienen su fundamento en el presupuesto clásico y se basaban en la teoría económica liberal. Con la crisis del 29, estos principios dejan de ser generalmente aceptados. No obstante, es necesario hacer una breve referencia a los cuatro principios básicos del presupuesto clásico a saber: gasto público mínimo, neutralidad impositiva, equilibrio presupuestario y deuda pública autoliquidable

Limitación del gasto público – para los economistas clásicos el gasto público era un consumo improductivo. El sector público sólo debe gastar en mantener la ley y el orden.

Neutralidad impositiva –El impuesto debe recaudar pero no alterar la conducta de los sujetos económicos y para ello es necesario que deje a los



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individuos en la misma situación relativa en la que estaban antes del establecimiento del gravamen. Para los clásicos el impuesto no debía obstaculizar el desarrollo económico, pues desconfiaban de que el estado fuera capaz de realizar fines político sociales a través del presupuesto.

Principio de equilibrio presupuestario anual – conocida como la “regla de oro” de la hacienda clásica. Establece que los gastos presupuestarios habían de ser financiados por ingresos públicos de carácter ordinario, pues considerando el gasto público como consumo y no como inversión, el equilibrio presupuestario tenía la ventaja de limitar sus cifras a lo que se pudiese recaudar mediante impuestos.

Principio de autoliquidación de la deuda – el endeudamiento excepcional del sector público solo debe ser utilizado para financiar gastos públicos de inversión. La deuda será autoliquidable en la medida que permita que el beneficio que va a obtener la sociedad con la inversión pública haga posible el pago de la deuda y su carga financiera sin necesidad de aumentar la carga tributaria.

2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN, ADMINISTRACIÓN, GESTIÓN Y COORDINACIÓN .

2.1. ASPECTOS GENERALES

El presupuesto está fuertemente unido a la política económica estatal, erigiéndose como un instrumento de planificación y asignación eficiente de recursos y no sólo como un cálculo matemático o un mero ejercicio contable. Contiene, por lo tanto, una definición de necesidades y gastos que responden a los objetivos y metas previamente formulados, ordenando o priorizando el gasto en base a tales objetivos y disponiendo consecuentemente los recursos o ingresos que se prevea obtener. En este sentido, el Presupuesto no es una estimación de ingresos y gastos arbitrariamente definidos, sino que ordenados en torno a ciertos objetivos o metas, constituyéndose en una eficaz herramienta en el planeamiento de una política de desarrollo económico, en cuanto permite orientar financieramente la acción necesaria para su consecución.

Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria ,Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria junto con la Ley Orgánica 5/2001,de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, han introducido explícitamente el equilibrio presupuestario en nuestro ordenamiento jurídico, garantizando que la estabilidad presupuestaria sea, de ahora en adelante, el escenario permanente de las finanzas públicas en España, tanto a nivel estatal, como a nivel territorial. Así pues, la medida trasciende del ámbito del Estado y afecta de pleno a comunidades autónomas



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y corporaciones locales, para hacer corresponsables de la estabilidad a todas las administraciones, sin excepción.

2.2. PRINCIPIOS RECTORES DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

Definido el marco general de equilibrio presupuestario, en particular estableciendo un techo de gasto para el Estado -que le impide gastar más y le estimula a gastar mejor-, era necesario descender a una esfera microeconómica para aplicar los principios rectores de la Ley de Estabilidad a los distintos componentes del presupuesto. Estos principios rectores, todos ello al servicio del principio general de estabilidad presupuestaria, son tres: plurianualidad, transparencia y eficiencia.

Principio de estabilidad presupuestaria:

Se entenderá por estabilidad presupuestaria, en relación con los sujetos que conforman el sector público administrativo, la situación de equilibrio o de superávit computada, a lo largo del ciclo económico, en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y en las condiciones establecidas para cada una de las Administraciones públicas.

2.2.1 PRINCIPIO DE PLURIANUALIDAD

La elaboración de los presupuestos en el sector público se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria

2.2.2. PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA

Los Presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria, así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional.

2.2.3. PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN Y UTILIZACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS

Las políticas de gastos públicos deben establecerse teniendo en cuenta la situación económica y el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y se ejecutarán mediante una gestión de los recursos públicos orientada por la eficacia, la eficiencia y la calidad.


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Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración y cualquier otra actuación de los sujetos integrantes del sector público administrativo que afecte a los gastos públicos, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias del principio de estabilidad presupuestaria

La Ley General Presupuestaria que nace de estos principios básicos, aspira a conseguir una mayor racionalización del proceso presupuestario, continuando el camino iniciado por las leyes de estabilidad presupuestaria, a las que desarrolla.

La racionalización se consigue a través de la confluencia de las mejoras introducidas a nivel de sistematización, en tanto que la Ley procede a la ordenación económica y financiera del sector público estatal y sistematiza sus normas de contabilidad y control, y a nivel de eficacia y eficiencia, estableciéndose un sistema de gestión por objetivos, disminuyendo la rigidez en la ejecución de los créditos presupuestarios e introduciéndose el principio de responsabilidad de los centros gestores en la ejecución de los créditos presupuestarios. Todas estas medidas tienen su encaje en el proceso de modernización de la Hacienda Pública, necesario para acompasar y fortalecer el desarrollo de la economía español.

2.3. LOS INSTRUMENTOS AL SERVICIO DE LA PLANIFICACIÓN, ADMINISTRACIÓN, GESTIÓN Y COORDINACIÓN:

En el Capítulo II de la LGP titulado “Programación presupuestaria y objetivo de estabilidad” se recogen los elementos básicos que convertirán al Presupuesto en un auténtico instrumento al servicio de la planificación, administración, gestión y coordinación de los recursos públicos.

2.3.1. EL OBJETIVO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

En el primer semestre de cada año, el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local en cuanto al ámbito de las mismas, fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes.

Dicho objetivo estará expresado en términos porcentuales del Producto Interior Bruto nacional.

La propuesta de fijación del objetivo de estabilidad estará acompañada, de un informe en el que se evalúe la fase del ciclo económico que se prevé para cada uno de los años contemplados en el horizonte temporal de fijación de dicho objetivo.

El acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contenga el objetivo de estabilidad presupuestaria se remitirá a las Cortes Generales acompañado del



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informe citado anteriormente. En forma sucesiva y tras el correspondiente debate en Pleno, el Congreso de los Diputados y el Senado se pronunciarán aprobando o rechazando el objetivo de estabilidad propuesto por el Gobierno.

Si aprobado el objetivo de estabilidad por el Congreso de los Diputados el mismo fuese rechazado por el Senado, el objetivo se someterá a nueva votación del Congreso, aprobándose si éste lo ratifica por mayoría simple.

Aprobado el objetivo de estabilidad por las Cortes Generales, la elaboración del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado habrá de acomodarse a ese objetivo. Si es rechazado, el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento.

2.3.2. LOS ESCENARIOS PRESUPUESTARIOS PLURIANUALES

Los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcarán anualmente los Presupuestos Generales del Estado, constituyen la programación de la actividad del sector público estatal con presupuesto limitativo.

Los escenarios presupuestarios plurianuales determinarán los límites, referidos a los tres ejercicios siguientes.

Los escenarios presupuestarios plurianuales integrados por un escenario de ingresos y un escenario de gastos. se ajustarán al objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente al Estado y a la Seguridad Social establecido de acuerdo a lo previsto en el artículo 8 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, referido a los tres ejercicios siguientes.

Serán confeccionados por el Ministerio de Hacienda, que dará cuenta de los mismos al Consejo de Ministros con anterioridad a la aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año y, en su caso, contendrán la actualización de las previsiones contenidas en los escenarios presupuestarios aprobados en el ejercicio anterior.

2.3.3. LOS PROGRAMAS PLURIANUALES MINISTERIALES

El programa plurianual de cada ministerio contendrá los programas de todos los centros gestores que de él dependan y se aprobará por el Ministro. El Programa plurianual de la Seguridad Social se elaborará separadamente por el Ministro de Trabajo

Los programas plurianuales se remitirán anualmente al Ministerio de Hacienda para la elaboración de los escenarios presupuestarios plurianuales.

El procedimiento de elaboración y la estructura de los programas plurianuales y de actuación plurianual se establecerá por orden del Ministro de Hacienda, en la que se determinará el plazo y la forma de remisión al Ministerio de Hacienda.


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Los programas plurianuales establecerán su contenido referido a los extremos siguientes:

Los objetivos plurianuales expresados de forma objetiva, clara y mensurable a alcanzar en el período.

La actividad a realizar para la consecución de los objetivos.

Los medios económicos, materiales y personales necesarios con especificación de los créditos que, para el logro de los objetivos anuales que dichos programas establezcan, se propone poner a disposición de los centros gestores del gasto responsables de su ejecución.

Las inversiones reales y financieras a realizar.

3. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO


La ejecución del presupuesto de gastos se lleva a cabo a través de un procedimiento administrativo de gasto público, que es la serie compleja de actos y controles a través de los cuales se realiza el gasto público.

Todos los actos de la Administración deben producirse por el procedimiento legalmente establecido. Pero además, para producir actos administrativos generadores de gasto la actuación de la Administración (además del sometimiento a la Ley de todo acto administrativo en general) sólo puede desarrollarse dentro de los medios financieros puestos a disposición del gestor por la Ley de Presupuestos.

De aquí surge la coexistencia de un doble procedimiento: El necesario para dictar la resolución administrativa (art. 53 LRJPAC) y el procedimiento de habilitación del gasto. Ambos procedimientos, pese a ser necesarios se desarrollan sin apenas puntos de conexión entre sí.

Este procedimiento de habilitación del gasto viene impuesto por la legislación presupuestaria, tanto constitucional (la Administración sólo puede realizar gastos de acuerdo con las Leyes) como ordinaria.

El procedimiento de gasto está orientado, por tanto, a garantizar la legalidad financiera de los actos administrativos de gasto.

3.2. FASES



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Dentro del procedimiento de ejecución del gasto se distinguen dos etapas o dos procedimientos concatenados:

La Ordenación del Gasto, que puede definirse como el conjunto de actuaciones administrativas que permiten reconocer una obligación de pago. Incluye la aprobación del gasto, compromiso de gasto y reconocimiento de la obligación.

La Ordenación del Pago, que comprende el conjunto de operaciones que tiene por objeto satisfacer las obligaciones contraídas mediante las oportunas salidas de fondos del Tesoro Público. Incluye el pago material.

Corresponde a los Ministros y Secretarios de Estado y a los titulares de los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los PGE, aprobar y comprometer los gastos propios de los servicios a su cargo, salvo los casos reservados por ley a la competencia del Gobierno.

Los presidentes o directores de los organismos autónomos y los directores de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, poseen, cada uno en su ámbito de actuación, la competencia para la aprobación y compromiso del gasto, así como el reconocimiento y el pago de las obligaciones.

3.2.1. LA ORDENACIÓN DEL GASTO

Comprende las siguientes fases:

3.2.1.1. APROBACIÓN O AUTORIZACIÓN DEL GASTO

La denominada aprobación o autorización del gasto, según el art. 73.2 LGP, “es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario”.

Antes o a continuación del mismo se realizan una serie de actuaciones cuya finalidad es la conformación del expediente de gasto

3.2.1.2. COMPROMISO DE GASTO

El art. 73.3 LGP establece que “el compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable”.

A diferencia de lo que se ha mencionado en relación con la autorización o aprobación del gasto, “El compromiso es un acto con relevancia jurídica para con terceros, vinculando a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social a la realización del gasto a que se refiera en la cuantía y condiciones



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establecidas”, por lo que tiene una cuantía y condiciones “establecidas” de manera que no cabe su revocación.

El compromiso se acuerda por el ordenador del gasto, previa la oportuna propuesta de los servicios a su cargo y, mediante el mismo, la afectación del crédito al gasto, que ha sido previamente autorizado, adquiere un carácter definitivo.

3.2.1.3. EL RECONOCIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN

El artículo 73.4 LGP define el reconocimiento de la obligación como “el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente”.

Si en la fase de compromiso de gasto han surgido una serie de derechos y deberes tanto por parte de la Administración como de un administrado, con las actuaciones tendentes al reconocimiento de la obligación de pago se inician los actos del procedimiento dirigidos al cumplimiento por parte de la Administración de la obligación a su cargo (es decir, a la entrega de una cantidad de dinero).

El artículo 73.4 LGP continúa afirmando que “El reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Pública estatal se producirá previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto” (lo que se denomina “regla del servicio hecho”.

3.2.2. ORDENACIÓN DEL PAGO

De acuerdo con lo establecido en el apartado 1 del artículo 22 de la LGP las obligaciones de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos y de la Seguridad Social se extinguen por el pago, la compensación, la prescripción o cualquier otro medio en los términos establecidos en esta Ley y en las disposiciones especiales que resulten de aplicación.

3.2.2.1 LA PROPUESTA DE PAGO

La conexión entre el procedimiento de gasto (fases de aprobación, compromiso y reconocimiento de la obligación) y estas dos fases finales (procedimiento de pago), como ya se ha mencionado, es la propuesta de pago.

Mediante la propuesta de pago, el centro directivo que haya reconocido la obligación se dirige al ordenador de pagos. Así, la ordenación de pagos



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vincula la gestión del gasto con la ejecución o pago material del mismo, que compete al Tesoro Público.

En lo que se refiere a los Organismos Autónomos, el artículo 74.2 LGP establece que “compete a los presidentes o directores de los organismos autónomos del Estado la aprobación y el compromiso del gasto, así como el reconocimiento y el pago de las obligaciones”.

3.2.2.2. EL PAGO MATERIAL

Con carácter general, el pago significa la extinción de la obligación contraída por la AGE. Esta afirmación sólo es válida para los pagos expedidos a favor del acreedor directo, aunque también se considera pago cuando esta orden se expide a favor de una Habilitación, Caja pagadora u otro agente mediador en el pago para su posterior entrega material a los acreedores.

3.2.3. ACUMULACIÓN DE FASES

El artículo 73.6 LGP prevé expresamente que “Cuando la naturaleza de la operación o gasto así lo determinen, se acumularán en un solo acto las fases de ejecución precisas”.

En la práctica, es frecuente que por razones de economía procedimental las fases de autorización y compromiso se encuentren unidas. Ello es posible porque en determinados tipos de gasto (retribuciones de funcionarios, contratos adjudicados mediante procedimiento negociado, etc.), en el momento de aprobación del gasto ya se conocen los requisitos que configuran la fase de disposición (importe exacto, persona acreedora, etc.), por lo que es posible unir ambas fases en una sola.

La posibilidad de acumular las tres fases es de especial aplicación en los gastos derivados de obligaciones legales, cuando el procedimiento de gasto tiene por objeto exclusivo el desarrollo de los actos de gestión necesarios para la efectividad de obligaciones nacidas fuera del procedimiento (obligaciones nacidas dotadas de exigibilidad).

En los Organismos Autónomos el compromiso del gasto da lugar directamente a la ordenación del pago correspondiente (documento OP), puesto que sus Presidentes o Directores son también ordenadores de pagos.

Esta peculiaridad se debe a que cuentan con una tesorería propia, al tener un presupuesto de ingresos independiente del de la Administración del Estado. Además, la gestión contable está atribuida al propio organismo y desligada de las intervenciones delegadas y los documentos contables no están normalizados.



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4. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO


Los Presupuestos Generales del Estado, a tenor de lo establecido en la Constitución, son elaborados por el Gobierno y se remiten a las Cortes Generales para su examen, enmienda y aprobación. Por tanto, se convierten en el resultado final de una estrategia de acción colectiva, definida en función de las relaciones entre las diversas fuerzas políticas y sociales del país. Los Presupuestos Generales del Estado, elaborados por el Gobierno y aprobados por las Cortes se plasman jurídicamente en una Ley con unas características especiales, dada su singularidad. En primer lugar, desde el punto de vista formal, la propia Constitución regula el plazo de presentación del Proyecto de Ley a las Cámaras, y los Reglamentos de ambas señalan la preferencia en su tramitación y las peculiaridades de ésta. En este sentido, la Constitución establece también determinadas limitaciones al derecho de enmienda, ya que toda proposición o enmienda que suponga un aumento de los gastos o una disminución de los ingresos requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.

Desde la perspectiva material, la Ley de Presupuestos Generales del Estado posee un contenido mínimo y necesario, constituido por la previsión anual de la totalidad de gastos e ingresos del sector público estatal y el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. A ello puede unirse la regulación eventual de otras cuestiones, siempre que éstas tengan relación directa con las previsiones de ingresos y los gastos que integran los Presupuestos o con su ejecución. Existe un límite constitucional al posible contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y es que a través de ésta no podrán crearse nuevos tributos y sólo será posible la modificación de los existentes cuando su respectiva ley así lo establezca.

La formulación del concepto o definición del presupuesto o, si se prefiere, de los Presupuestos Generales del Estado (PGE), requiere atender a los caracteres que los distinguen de otros actos legislativos. La tarea no resulta fácil por la complejidad que ha originado la exigencia constitucional de que comprendan la total actividad financiera del sector público estatal, en el que se incluyen entes de la más diversa naturaleza.

Ley 47/2003, de 26 de Noviembre, General Presupuestaria nos ofrece una definición sintética de los PGE, según el Art. 32 LGP, “los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática, de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal”.

4.2. ÁMBITO INSTITUCIONAL.

El artículo 134 de la Constitución Española establece que los Presupuestos Generales del Estado comprenden la totalidad de los gastos e



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ingresos del sector público estatal. Por tanto, es el concepto de sector público estatal el que delimita el ámbito institucional de los Presupuestos Generales del Estado.

El artículo 2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, realiza una enumeración de todas las entidades incluidas en el sector público estatal, atendiendo fundamentalmente a los criterios de financiación mayoritaria y control efectivo por parte de la Administración General del Estado. Según esta enumeración, el sector público estatal estará integrado por:

La Administración General del Estado.

Los organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado.

Las entidades públicas empresariales, dependientes de la Administración General del Estado, o de cualesquiera otros organismos públicos vinculados o dependientes de ella.

Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social.

Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Las fundaciones del sector público estatal, definidas en la Ley de Fundaciones.

Las entidades estatales de derecho público distintas a las mencionadas en los párrafos b y c.

Los órganos con dotación individualizada en los Presupuestos Generales del Estado que no formen parte de la Administración General del Estado, es decir, los órganos constitucionales.

Por otra parte, atendiendo a la naturaleza económico-financiera de las entidades del sector público estatal, el artículo 3 de la Ley General Presupuestaria distingue entre sector público administrativo, sector público empresarial y sector público fundacional.

A) Sector público Administrativo

Dentro del sector público administrativo se incluyen la Administración General del Estado, los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado, los organismos autónomos del Estado y las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de la Seguridad Social.

B) Sector Público Empresarial

El sector público empresarial está integrado por las entidades públicas empresariales, las sociedades mercantiles estatales y las demás entidades estatales de Derecho público y los consorcios cuando por sus características económicas y financieras no puedan considerarse parte del sector público administrativo.



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Las entidades públicas empresariales son entidades de derecho público que realizan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación económica. Aun cuando son regidos en general por el Derecho privado, les resulta aplicable el régimen de Derecho público en relación con el ejercicio de potestades públicas y con determinados aspectos de su funcionamiento.

Las sociedades mercantiles estatales son aquellas en las que la participación, directa o indirecta, en su capital social de las entidades que forman parte del sector público estatal, sea superior al 50 por ciento.

C) Sector Público Fundacional

Por último, el sector público fundacional se encuentra integrado por las fundaciones estatales, definidas como aquellas que se constituyen con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la Administración General del Estado o demás entidades del sector público estatal, o cuyo patrimonio fundacional esté formado en más de un 50 por ciento por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.

4.3. CONTENIDO DE LAS LEYES ANUALES DE PRESUPUESTO

Por lo que respecta al contenido de los Presupuestos Generales del Estado, lo cierto es que la Ley General Presupuestaria indica claramente, en su Artículo 33.1 que los Presupuestos Generales del Estado estarán integrados por:

Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo.

Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional.

Los presupuestos de los fondos a que se refiere el artículo 2.2 de la LGP

Por su parte, el apartado 2 del citado Art. 33 LGP dispone que los Presupuestos Generales del Estado determinarán:

Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los sujetos referidos en el sector público administrativo.

Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio.

Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar.

Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna.



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La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

La Ley de Presupuestos Generales del Estado, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Española, contiene, para el ejercicio económico correspondiente, la previsión de ingresos y gastos a realizar, así como la regulación de aquellas materias que afectan directamente a sus previsiones y a la ejecución presupuestaria. Asimismo, se incluyen las modificaciones de los tributos cuando sus respectivas leyes así lo prevean.

En este sentido, se tiene presente en la elaboración de la Ley los límites que impone a su contenido el artículo 134 de la Constitución, concretados por el Tribunal Constitucional, que exigen que las normas de la Ley de Presupuestos Generales del Estado tengan una relación directa con los ingresos y gastos presupuestarios o con los criterios de la política económica general de la que el presupuesto es instrumento.

De otro lado, en materia tributaria el apartado 7 del artículo 134 de la Constitución dispone que la Ley de Presupuestos no puede crear tributos aunque sí modificarlos cuando una Ley Tributaria sustantiva así lo prevea.

Naturaleza

La Ley de Presupuestos es una ley singular. La Constitución Española le dedica preceptos que demuestran que la función presupuestaria de las Cortes Generales no es enteramente asimilable a la función legislativa. En su Art. 66.2 dispone: “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos…”, y en el Art. 134, dedicado a los Presupuestos Generales del Estado, se concreta la especificidad de la “Ley de Presupuestos”.

Hoy, en nuestro derecho positivo, a partir de la CE y la jurisprudencia constitucional, podemos afirmar que la Ley de Presupuestos es una ley en sentido pleno, es decir, formal y material.

El problema fue abordado por vez primera por el TC en la Sentencia 27/1981, resolutoria de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Presupuestos para 1981. El recurso pretendía que se declarase la inconstitucionalidad de dicha ley por cuanto regulaba, a través de su articulado, materias relativas a la Seguridad Social, clases pasivas del Estado y modificaciones tributarias, lo que se consideraba contrario a la naturaleza jurídica de la Ley, que, por su carácter de ley formal, no podía contener normas jurídicas sustantivas, propias de una ley material. El TC, tras considerar superada la polémica doctrinal sobre ley en sentido formal y material, rechaza que la función de aprobar el Presupuesto (Art. 66.2 CE) sea una función distinta de la función legislativa. Esta función peculiar es, en palabras del Tribunal, “una competencia desdoblada de la genérica función legislativa”, es decir, una función de carácter legislativo.

El propio Tribunal Constitucional, en la Sentencia 3/2003, de 16 de enero, ha resumido así su doctrina al respecto: “En suma, superada la vieja controversia sobre el carácter formal o material de la Ley de Presupuestos



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Generales, estamos ante una ley singular, de contenido constitucionalmente determinado, exponente máximo de la democracia parlamentaria, en cuyo seno concurren las tres funciones que expresamente el Artículo 66.2 CE atribuye a las Cortes Generales: es una Ley dictada en el ejercicio de su potestad legislativa, por la que se aprueban los presupuestos y, además, a través de ella, se controla la acción del Gobierno”.

5. ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

La estructura de los Presupuestos Generales del Estado y sus anexos se determinará, de acuerdo con lo establecido en la LGP, por el Ministerio de Economía y Hacienda teniendo en cuenta la organización del sector público estatal.

5.1. LA CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS

El presupuesto de gastos se estructura teniendo en cuenta las finalidades u objetivos que se pretende conseguir, la organización del sector público estatal y la naturaleza económica de los gastos. Según lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, los estados de gastos de los presupuestos correspondientes a los sujetos del sector público administrativo, se estructuran de acuerdo con una triple clasificación: por programas, orgánica y económica.

51.1. LA CLASIFICACIÓN ORGÁNICA

Agrupa los créditos (o partidas de gasto) siguiendo la estructura organizativa del sujeto presupuestario y utilizando un esquema de codificación decimal (de 4 dígitos en el Presupuesto del estado y de 5 en OO AA), mediante los que se identifica la unidad orgánica gestora de cada gasto. Esta clasificación se desglosa en varios niveles de desarrollo:

1. Primer nivel de desarrollo . Son las SECCIONES del Presupuesto de Gastos o Grandes Centros Gestores.

Las Secciones aparecen agrupadas en 3 grandes categorías:

i. Órganos Constitucionales el Estado.

ii. Departamentos Ministeriales.

iii. Secciones destinadas a reflejar las relaciones financieras del Estado con los Entes Territoriales y con las CC EE.

2. Segundo nivel de desarrollo . Son los servicios, también denominados Centros Gestores de Gastos, que coinciden con los Órganos Superiores



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y Centros Directivos en que se estructura el correspondiente Órgano Estatal o Departamento Ministerial.

Ej: Dirección General de Tráfico 16.101 (Perteneciente a la Sección 16: Ministerio del Interior)

5.1.2. LA CLASIFICACIÓN POR PROGRAMAS O FUNCIONAL

Permite a los centros gestores establecer los objetivos a conseguir y se adecuarán a los contenidos de las políticas de gasto contenidas en la programación plurianual (art. 35.4 de la LGP)

Ej: En la Dirección General de Tráfico utilizamos el programa 132B cuyo desglose es el siguiente:

1 Área de gasto: Servicios Públicos Básicos

13 Política de gasto: Seguridad Ciudadana e Instituciones Penitenciarias

132 Grupo de programa:

132B Programa: Seguridad Vial

5.1.3. LA CLASIFICACIÓN ECONÓMICA

Agrupará los créditos por capítulos separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contigencia de ejecución presupuestaria.

En los créditos para operaciones corrientes se distinguirán:

Los gastos de personal (Cap. I)

Los gastos corrientes en bienes y servicios (Cap. II)

Los gastos financieros (Cap. III)

Las transferencias corrientes (Cap. IV)

En los créditos para operaciones de capital, encontraremos:

Las inversiones reales (Cap VI)

Las transferencias de capital (Cap VII)

En los créditos para operaciones financieras se distinguirán:

Los activos financieros (Cap VIII)

Los pasivos financieros (Cap. IX)

A su vez, el Fondo de Contingencia (Cap. V) se dotará con un porcentaje de los gastos no financieros y cuya finalidad es atender imprevistos (no existe en los presupuestos de los OO. AA)

Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.



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Ej: 1 GASTOS DE PERSONAL (Capítulo)

10 Altos cargos (Artículo)

100 Retribuciones básicas y otras remuneraciones (Concepto)

10000 Retribuciones básicas (Subconcepto)

5.2. LA CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS

Los estados de ingresos de los presupuestos de las entidades del sector público administrativo se estructuran, a tenor de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley General Presupuestaria, siguiendo una clasificación orgánica y una clasificación económica.

5.2.1. LA CLASIFICACIÓN ORGÁNICA

Distinguirá los ingresos correspondientes a la AGE y los correspondientes a cada uno de los Organismos Autónomos, los de la Seguridad Social y los de otras entidades según proceda.

5.2.2. LA CLASIFICACIÓN ECONÓMICA

Agrupará los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras.

En los ingresos corrientes se distinguirán:

Cap.I: Impuestos Directos y Cotizaciones Sociales.

Cap.II: Impuestos Indirectos.

Cap.III: Tasas, precios públicos y otros ingresos.

Cap.IV: Transferencias corrientes.

Cap.V: Ingresos patrimoniales.

En los ingresos de capital se distinguirán:

Cap.VI: Enajenación de inversiones reales

Cap.VII: Transferencias de capital.

En los ingresos financieros se distinguirán:

Cap.VIII: Activos Financieros.



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Cap.IX: Pasivos financieros.

Los capítulos se desglosarán en artículos y éstos a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.

Ej:TASAS, PRECIOS PUBLICOS Y OTROS INGRESOS (Capítulo)

30 Tasas (Artículo)

306 Tasas de la Jefatura de Tráfico (Concepto)

6 PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN

6.1. DISTRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS ENTRE LAS CORTES GENERALES Y EL GOBIERNO

De forma clara y precisa establece la Constitución Española, en su Artículo 134, que “corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación”. El Artículo 66.2 de la norma constitucional reitera esta competencia parlamentaria: “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos…”.

Nuestra Constitución configura el poder presupuestario como una colaboración entre poderes del Estado: Gobierno y Parlamento.

Con los expresados preceptos se opera una distribución de competencias en la que al Gobierno se atribuye en exclusiva la iniciativa legislativa en materia presupuestaria. Frente a la posibilidad que el texto constitucional admite en otros campos de que semejante competencia pueda ser ejercitada tanto por las Cámaras (proposiciones de ley) como por el Gobierno (proyectos de ley) o incluso por iniciativa popular (Art. 87), en el ámbito que nos ocupa se opera una restricción de las competencias parlamentarias a favor del Gobierno.

Lo expuesto no significa que las Cortes tengan una mera facultad para aceptar o rechazar en bloque el Presupuesto. Su competencia tiene un límite material en la cifra global del proyecto de ley, cuyo techo no pueden elevar por sí solas, pero su facultad de examen se extiende a la valoración de las distintas partidas, pudiendo alterar la composición de las mismas, si al propio tiempo que un alza en un concepto proponen baja de igual cuantía en la misma Sección. También podrán devolver el proyecto en su integridad al Gobierno y reducir el techo máximo.

De otra parte, a partir de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) (actualmente, Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria: Artículos 8 y 12), las Cámaras han adquirido protagonismo incluso en la fijación del techo de gasto, dado que la fijación del límite de gasto no financiero del Estado se eleva por el Gobierno a



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las mismas junto con el objetivo de estabilidad presupuestaria en el primer trimestre de cada año, como paso previo a la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.

La cuestión de la distribución de competencias entre Gobierno y Cortes Generales cobra especial importancia en relación con la facultad de enmienda y de iniciativa legislativa de éstas por las prerrogativas excepcionales que se atribuyen al Gobierno cuando tal facultad afecta a las previsiones presupuestarias. La normativa constitucional al respecto está contenida en el Artículo 134, apartados 5 y 6, de la Constitución, y en los Reglamentos del Congreso (Arts. 111 y 133) y del Senado (Arts. 149 y 151). Los citados preceptos constitucionales son del siguiente tenor:

5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, sólo el Gobierno podrá presentar proyectos de Ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.

6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación

Gobierno a las mismas junto con el objetivo de estabilidad presupuestaria en el primer trimestre de cada año, como paso previo a la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.

6.2. ELABORACIÓN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO.

Tras la fase de programación presupuestaria, introducida por la LGEP, en la que se habrán establecido el objetivo de estabilidad presupuestaria y el límite máximo anual de gasto no financiero del Estado y se habrán elaborado los escenarios, la Ley 47/2003, de 26 de Noviembre, General Presupuestaria (LGP) entra a regular la elaboración del Presupuesto, en línea con la regulación tradicional de esta etapa, aunque afectada lógicamente por las actuaciones de la fase de programación. A tenor del Art. 31.1 LGP, los Presupuestos Generales del Estado (PGE) se habrán de adecuar a los escenarios presupuestarios plurianuales y atenderán a la consecución de los objetivos que se hayan establecido en los programas plurianuales de los distintos departamentos ministeriales, con sujeción, en todo caso, a las restricciones que en orden al cumplimiento de los objetivos de política económica determine el Gobierno para el ejercicio a que se refieran.

A partir de la competencia exclusiva que la CE atribuye al Ejecutivo para la elaboración de los PGE, la asignación de competencias llevada a cabo por la LGP puede resumirse diciendo que corresponde al Ministerio de Economía y Hacienda establecer el procedimiento de elaboración dentro de las normas contenidas en la LGP (Art. 36.2) y elevar al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de la Ley de Presupuestos (Art. 36.5) y a los departamentos ministeriales elaborar y remitir al Ministerio de Hacienda las correspondientes propuestas.



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Igual competencia que a los departamentos ministeriales se atribuye a los órganos constitucionales y demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los PGE.

6.3. APROBACIÓN Y PRESENTACIÓN EN EL CONGRESO DEL PROYECTO DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO.

Elaborado el anteproyecto de ley de PGE, corresponde al Ministro de Economía y Hacienda elevarlo al acuerdo del Gobierno (Art. 36.5 LGP).

Una vez recaído acuerdo del Gobierno, y convertido, en consecuencia, en proyecto de ley, integrado por el articulado con sus anexos y los estados de ingresos y de gastos, con el nivel de especificación de créditos establecido en los artículos 40 y 41 la LGP, será remitido a las Cortes Generales antes del día 1 de octubre del año anterior al que se refiera (Art. 37.1 LGP). Se reitera así el mandato constitucional contenido en el Art. 134.3 CE, que establece que el Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.

Al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, tal y como señala el Art. 37.2 LGP, se acompañará la siguiente documentación complementaria:

1. Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.

2. Las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con especificación de las principales modificaciones que presenten en relación con los vigentes.

3. Un anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros gestores de gasto.

4. Un anexo, de carácter plurianual de los proyectos de inversión pública, que incluirá su clasificación territorial.

5. La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de la liquidación del ejercicio corriente.

6. Las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior.

7. Los estados consolidados de los presupuestos.

8. Un informe económico y financiero.

9. Una memoria de los beneficios fiscales.

6.4. TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

El procedimiento para la tramitación de los presupuestos ha de encuadrarse en el más amplio marco del procedimiento legislativo común. Sin



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embargo, tanto en el Congreso como en el Senado el proyecto de ley de Presupuestos goza de preferencia en la tramitación sobre los restantes trabajos de las Cámaras (Art. 133.2 del Reglamento del Congreso). Se trata de un privilegio reglamentario no reconocido a ninguna otra materia que implica que, durante el tiempo, que la Ley está en el Parlamento, nada puede entorpecer su estudio y ha de anteponerse a cualquier otra actividad de los parlamentarios.

6.4.1. TRAMITACIÓN EN EL CONGRESO

Al estar reservada al Gobierno la iniciativa en materia presupuestaria, la tramitación parlamentaria comienza, en todo caso, con la remisión al Congreso del Proyecto de Ley. Dicha remisión, por imperativo constitucional (Art. 134.3 CE) ha de hacerse al menos tres meses antes de la expiración de los PGE del ejercicio anterior, por lo que éste es el tiempo del que normalmente dispondrán ambas Cámaras para el ejercicio de sus competencias.

El órgano del Congreso que se hace cargo del proyecto es la Mesa. La Mesa puede comprobar si viene acompañado de la documentación que el Art. 37 LGP exige y, en caso contrario, rechazarlos.

La Mesa del Congreso, como primera providencia, ordena la publicación del proyecto en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Una vez publicado, los diputados y grupos parlamentarios tienen un plazo de quince días para presentación de enmiendas.

Las enmiendas pueden ser a la totalidad, al articulado y al estado de autorización de gastos. Son de totalidad las que postulan la devolución del proyecto al Gobierno y sólo pueden ser presentadas por los grupos parlamentarios. Las enmiendas al articulado pueden ser de supresión, modificación y adición. En los dos últimos casos, la enmienda debe contener un texto alternativo (Art. 110 Reglamento del Congreso).

Cerrado el plazo de presentación de enmiendas, si hay a la totalidad, lo que políticamente resulta inevitable, se celebra un debate en el Pleno de la Cámara.

En el debate de totalidad deben quedar fijadas las cuantías globales de los estados de los Presupuestos, según establece el Art. 134 del Reglamento del Congreso, aun cuando reglamentariamente también sería admisible ulteriormente una enmienda que implique aumento de gasto si obtiene la conformidad del Gobierno.

Si se rechazasen las enmiendas a la totalidad o si éstas no se hubieran producido, el proyecto se remite a la Comisión de Presupuestos. Por la Comisión se designan de su seno uno o varios ponentes que redactan a la vista del texto y de las enmiendas un informe, que habrá de ser debatido en la Comisión. Como resultado de este debate se aprobará un dictamen, que habrá de ser elevado al Pleno para el debate final. En éste únicamente pueden ser defendidos los votos particulares y enmiendas rechazadas en la Comisión.

Aprobado el proyecto por el Congreso, su Presidente lo remite, con sus antecedentes, al Presidente del Senado.



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6.4.2. TRAMITACIÓN EN EL SENADO

El Senado tiene, respecto de los PGE, como respecto de cualquier otra Ley (Art. 90 CE), la facultad de aprobarlo íntegramente o de oponer su veto o introducir enmiendas. El plazo de que dispone es, en principio, de dos meses. No obstante, en los proyectos declarados urgentes, como es lo habitual en la ley presupuestaria anual, este plazo se reduce a veinte días naturales, plazo a todas luces insuficiente para un examen en profundidad de la misma.

Recibido el proyecto aprobado por el Congreso, se publica y distribuye inmediatamente entre los senadores. Éstos disponen de un plazo de cuatro días (en aplicación del procedimiento de urgencia) para presentación de enmiendas y de propuestas de veto. Debatidas éstas en la Comisión, pasará el proyecto al Pleno de la Cámara, donde sólo pueden ser defendidas las no admitidas en la Comisión.

El debate en sesión plenaria se inicia con un turno sobre la totalidad en el que pueden participar los portavoces de todos los grupos. Seguidamente, se someten a votación los votos particulares.

La urgencia de la tramitación obliga a agrupar el debate de las enmiendas al articulado por capítulos.

Si el proyecto de ley hubiere sido vetado o enmendado por el Senado, habrá de ser sometido a una nueva consideración por el Pleno del Congreso.

6.4.3. EXAMEN POR EL CONGRESO DE LOS PROYECTOS DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO ENMENDADOS O VETADOS POR EL SENADO

Las enmiendas introducidas por el Senado son sometidas a votación en el Pleno del Congreso, siendo necesario que obtengan mayoría simple para que queden incorporadas al texto.

Si el proyecto hubiere sido vetado, se somete a votación el texto inicialmente aprobado por el Congreso, y, si obtuviera mayoría absoluta, queda levantado el veto. En caso contrario, deben dejarse transcurrir dos meses a contar desde la formulación del veto ates de someterlo nuevamente a votación. En esta segunda votación, el veto quedará levantado con mayoría simple u, si tampoco ésta se consigue, el proyecto queda rechazado.

6.5. PUBLICACIÓN Y ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

La publicación de las leyes viene impuesta por el Art. 91 CE. Los efectos de la publicidad están determinados en el Código Civil, que dispone en su Art.



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2: “Las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa”.

Sin embargo, de la consideración conjunta de los Arts. 134 CE y 38 LGP se deduce que el plazo de entrada en vigor de la Ley de Presupuestos no es el establecido con carácter general en el Código Civil, sino el “primer día de ejercicio económico”, siempre que previamente hubiera sido aprobada y publicada en el BOE.

6.6. LA PRÓRROGA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

El hecho de que los PGE tengan una vigencia temporalmente limitada puede dar lugar a que, al tiempo de su expiración, no se hayan aprobado los nuevos Presupuestos. El Art. 134.4 CE regula esta situación, al establecer que “si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos”.

La institución de la prórroga se regula a nivel de ley ordinaria por el Art. 38 LGP, que dispone que si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el Boletín Oficial del Estado.

La prórroga, tal y como señala el apartado segundo del citado Art. 38, no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo.

Finalmente (Art. 38.3 LGP), debe añadirse que la estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adaptará, sin alteración de la cuantía total, a la organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse.


TEMA 53 - Parte General

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