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Ministerio de Planificación y CooperaciónDivisión Social

Departamento de Evaluación Social

SEMINARIO DESIGUALDAD Y REDUCCIÓN DE BRECHAS DE EQUIDADSISTEMATIZACIÓN DE TÓPICOS PRINCIPALES

- Octubre de 2002 -

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El presente documento ha sido elaborado por un equipo de profesionales del Departamento de EvaluaciónSocial, de la División Social del Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) del Gobierno de Chile.Esto, en el marco del ciclo de Seminarios <<Perspectivas Innovativas en Política Social>>, realizado demanera conjunta entre MIDEPLAN y CEPAL. El primero de estos seminarios, denominado <<Desigualdad yReducción de Brechas de Equidad>>, se realizó en Santiago de Chile el 23 y 24 de mayo de este año.

La sistematización de los contenidos que este documento aborda, se basó en las intervenciones de losexpertos, sectorialistas, académicos y parlamentarios que participaron en dicho evento. El orden de los temasy su desarrollo, contó con la colaboración de GDS Consultores. Las opiniones que aquí se expresan, no hansido sometidas a revisión editorial.

La autorización para reproducir total o parcial este documento debe solicitarse a la División Social delMIDEPLAN, mencionando la fuente e informando su reproducción a www.mideplan.cl

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Índice de Contenidos

Presentación ....................................................................................................................................................... 5

El Debate Sobre La Desigualdad y Las Brechas En El Desarrollo Social........................................................... 5

1.1. ¿Qué significa hablar de <<reducción de brechas>> en política social?........................................... 5

1.2. ¿A qué brechas hace referencia este debate? ........................................................................................ 8

Una Mirada Diagnóstica A Las Brechas Sociales Sectoriales .......................................................................... 13

1. Avanzando en la universalización del derecho a la educación................................................................. 13

2. La gran apuesta de la equidad en salud................................................................................................... 16

3. Más cobertura y mejor calidad: el gran desafío de las políticas de vivienda ............................................ 20

4. La equidad en la estructura de oportunidades y mercado del trabajo ...................................................... 24

5. Las políticas en justicia: un enfoque basado en derechos........................................................................ 27

Desafíos presentes y futuros para las políticas sociales................................................................................... 31

Anexo................................................................................................................................................................ 33

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I

PRESENTACIÓN

Durante los días 23 y 24 de Mayo, convocadospor la Comisión Económica para América Latina yel Caribe (CEPAL) y el Ministerio de Planificacióny Cooperación de Chile (MIDEPLAN), sereunieron en Santiago, representantes deorganismos internacionales y especialistaspertenecientes a ministerios y servicios públicos,además de expertos y representantes del poderlegislativo y de otras instituciones de reconocidatrayectoria en temas de política pública.

El objetivo de este encuentro era contribuir aldebate y reflexión en torno a la política socialactual, observando el quehacer de la mismadesde la perspectiva de la disminución de lasbrechas de equidad. Se pretendía así, difundir,sensibilizar y posicionar un lenguaje común sobrela noción de brechas y avanzar en laidentificación de los desafíos que su reduccióncomporta para el logro de la equidad.

Este seminario, denominado “PerspectivasInnovativas en Política Social: Desigualdadesy Reducción de Brechas de Equidad” seconstituyó en un primer paso para abordar eldesafío que el país ha asumido en materia dedesarrollo social, de manera tal de sintonizar lasprioridades gubernamentales con la preocupaciónpor lograr impactos significativos y sustentablessobre el bienestar de las personas.

Los principales ejes de conversación sobre loscuales se articuló el seminario fueron:

• Las Brechas de Equidad desde la mirada delos Organismos Internacionales: avances ydesafíos.

• Las brechas de equidad y sus posibilidadesde reducción desde la política social.

• Experiencias sectoriales de reducción debrechas: avances y desafíos en el sectorpúblico.

• La reducción de brechas en la política socialdirigida a grupos prioritarios.

• Propuesta para incorporar el enfoque dereducción de brechas en la gestión depolíticas sociales.

El presente texto, intenta poner por escrito lasistematización de los aspectos más relevantesque marcaron el debate desarrollado en esteencuentro, en cuatro capítulos:

• Una mirada a la desigualdad y las brechas enel desarrollo social

• Avances y dificultades en la reducción debrechas en la oferta pública sectorial deprogramas sociales públicos

• Los desafíos de la política pública dedesigualdades y brechas

• Conclusiones y reflexiones relevantes.

II

EL DEBATE SOBRE LA DESIGUALDAD Y LASBRECHAS EN EL DESARROLLO SOCIAL

El presente capítulo tiene como propósito darcuenta de los principales tópicos abordados enmateria de enfoques sobre desigualdad social ybrechas a nivel del desarrollo social, poniendoespecial énfasis en las temáticas emergentesligadas a este campo.

Los análisis y las contribuciones de losrepresentantes de los organismos internacionales,de los especialistas temáticos y diversasintervenciones de los comentaristas queparticiparon en el seminario, permiten tener unaidea general sobre: i) las principales causas queexplican la persistencia y emergencia de brechas;y ii) las dificultades que surgen en laimplementación de las políticas públicas que sepresentan como alternativas concretas para lareducción de brechas e inequidades.

1.1. ¿Qué significa hablar de <<reducciónde brechas>> en política social?

El tema de la desigualdad y la existencia de

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brechas sociales, se vincula fuertemente con ladoctrina de los derechos humanos, que introdujouna nueva forma de entender el desarrollo. Esta<<perspectiva basada en derechos>> integra lasdimensiones económicas, sociales y culturalescomo un marco ético para la definición de políticasespecíficas, basadas fundamentalmente en lapromoción, protección, resguardo y garantía decondiciones mínimas asociadas al bienestar y eldesarrollo de las personas.

Este enfoque considera que cuando dichaperspectiva se instala en el ordenamientoinstitucional y jurídico de las sociedades,“contribuye a arraigar orientaciones éticas a lospropósitos colectivos, y por lo tanto, a lasdecisiones económicas y políticas que permitansuperar las carencias y disminuir desigualdades”(MIDEPLAN 2002).

En un sentido similar, el Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD) señala que elenfoque del desarrollo basado en los derechosestá convirtiendo a los derechos humanos enparte integral de los procesos y políticas dedesarrollo.

Este hecho comienza a instalarseprogresivamente en el plano nacional, como partede las macro orientaciones que hoy estánpresentes en el debate sobre las opcionesestratégicas más adecuadas para enfocar laspolíticas sociales.

Es posible sostener que la relación entre latemática de las brechas sociales y la perspectivade derechos, es que ésta constituye un marcoético y político en el cual se fundamentan lasopciones estratégicas asumidas por las políticaspúblicas actuales. Así, cada brecha existente enmateria de equidad, es visualizada como unavulneración de derechos.

Las nociones de equidad y de igualdad,constituyen las dos caras de la justicia social, yaque la primera apunta a la igualdad deoportunidades individuales para la satisfacción deun conjunto de necesidades básicas oaspiraciones definidas socialmente, mientras que

la igualdad se refiere a la distancia entre grupossociales respecto del poder y la riqueza(MIDEPLAN, 2002).

Para hacer de las brechas un instrumento útil parapensar el rol de las políticas públicas en materiade equidad, es posible sostener que se trata de“aquellas asimetrías o desigualdades generadaspor los procesos de exclusión social einequidades que afectan a diversos grupossociales” (MIDEPLAN, 2002).

En esta línea, el PREALC define las brechascomo el “porcentaje en que debe aumentar elconsumo medio de un satisfactor para que elgrupo objetivo satisfaga sus necesidadesbásicas”. En ese sentido, las brechas sonasumidas como la distancia entre la situaciónobservada y una norma que intenta incorporar lasvaloraciones predominantes en América Latina,valoraciones que a su vez se corresponden conlas aspiraciones y con las tradiciones culturales.

La norma, entonces, representa un horizontehacia el cual encaminar y orientar las iniciativasformuladas a nivel de política pública, cuestiónque sin duda está fuertemente influenciada por losinstrumentos de derecho internacional y por losacuerdos y compromisos asumidos por el Estadocon la comunidad internacional, pues sobre laplataforma de dichos pactos se inscriben losanhelos de las naciones sobre mínimosnecesarios para una vida digna.

Si bien es cierto el tema de las brechas es de usocomún en el lenguaje técnico de quienes tienen asu cargo la formulación y análisis de políticassociales, no siempre resulta suficientementeoperacional como para orientar toma dedecisiones en este campo.

Pese a la amplitud e inespecificidad del concepto,se pueden entender las implicancias que éstecomporta si se asume que las brechas son “ladistancia que señala el estado real de unadesigualdad o una parte de ella respecto de unestándar, norma o un derecho que se hapropuesto garantizar o cumplir”.

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Cabe destacar que, “si bien hay cierto consensoen señalar el rigor que se requiere al calculardistancias entre valores y los estándares decomparación, para estimar efectivamente lamagnitud e intensidad de las brechas, esigualmente efectivo que su valor real no está en lacomplejidad del cálculo sino en la asertividad de lainformación que es analizada desde estaperspectiva” (MIDEPLAN, 2002).

Pedro Güell (PNUD) señala que la noción debrecha, tal como la noción de desarrollo humano,pertenecen a una nueva generación deaproximaciones conceptuales, ya que ven a lasociedad como “intérprete, actor y destino deldesarrollo frente a una ideología de enfriamientode la sociedad. En tal sentido, deben tomarse encuenta las nuevas experiencias de inequidad” quedebilitan a la sociedad para imponerse como actordel desarrollo, ya que son más amplias que lasinequidades económicas.

De ahí que Güell también señale que sonimportantes los enfoques conceptuales queorientan la acción, pues “sólo podemos actuarsobre aquellas realidades que podemos ver yvemos gracias a los mapas conceptuales yculturales que poseemos”. Esto configura undesafío para las políticas de equidad y de pobrezaactuales, ya que éstas aún no logran enfocarcorrectamente las nuevas fuerzas de lo real.

De este modo, para Güell los fines de la políticasocial se definen por lo que la sociedad desea yno por las restricciones de recursos o limitacionesinstitucionales. Se diría que la ética importa, perova más allá. Lo que se está afirmando es que “lasociedad es el sujeto del desarrollo y es ella laque define la necesidad de superar la pobreza. Lohace, no porque ello atente contra la funcionalidadde la sociedad, vía desintegración, reducción decompetitividad o crisis de gobernabilidad. Lo haceporque ella ha decidido que la equidad de todoses un bien colectivo. Es decir, la sociedad es lallamada a definir el sentido de la sociedad”.

Coincidentemente con esto, Etchegaray piensaque “este es un tema ético, porque toca un temacentral de sentido del tipo de sociedad que se

construye”. Citando como referencia al informe delPNUD (2002), dice que el sentirse o no chilenotiene que ver con el tema de la inclusión oexclusión social. Este tema no es nuevo. Por elcontrario, el año 96 un informe de la FundaciónNacional para la Superación de la Pobreza yaseñalaba como el gran tema para Chile, el desafíode la inclusión y la integración social. El proyectode país lo demanda en todos sus ámbitos, a talpunto que el tema de la integración no se puedeconsiderar, exclusivamente, un tema social,económico o cultural, sino una combinaciónvirtuosa y coherente de todas estas dimensiones.

En ese marco, la reducción de brechas es undesafío de país. Desde el punto de vista deMIDEPLAN esta reducción “no es otra cosa que elconjunto de metas de acción priorizadas,realizables y comprometidas por el país, en laoferta pública durante un período de tiempodefinido y, que permite gradualmente irdisminuyendo una desigualdad o inequidadexistente en el país” (MIDEPLAN, 2002).

Para Güell, la definición de estas metas no es untema obvio, no es una teoría, no es una definiciónestática. Se trataría, ante todo, de una definiciónética, lo cual supone “poner adelante una idea desociedad y de fines sociales definida por unmáximo, la equidad. Nadie ha dicho que ello seaposible, pero lo novedoso es que se está diciendoque la acción hay que construirla a partir de lo quela sociedad desea para si, como un valor y no sólode lo que es posible en función de las condicionesdadas.”

Por ello, Güell insiste en que la idea de reducciónde brechas de equidad es poco precisa entérminos empíricos y relativamente vaga entérminos estratégico-técnicos, pero este vacíopermite que la sociedad pueda pensarse a simisma -en el largo plazo- en términos de lo quedesea y no sólo en función de lo técnicamenteposible.

Así, el carácter abierto de esta definición, puedeser una oportunidad, si se acompaña de unproceso permanente de debate y si no sepretende “operacionalizarlo” en base a

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prenociones poco debatidas o alejadas de unamirada más estratégica. Lo anterior puede ayudara percibir cuáles son los aportes y necesidades deprofundización de la idea de brechas de equidad,entendida por Güell como un campo deconversaciones para la acción.

Por otro lado, para Güell la reducción de brechas,es una tarea multidimensional, por lo que habríaque tomar en cuenta las siguientesconsideraciones: i) El reconocimiento de que eltipo de acción sobre las inequidades económicaspuede tener efecto, positivo o negativo, sobreotras inequidades, y ii) La reducción de brechases un asunto que requiere tiempo y, por lo tanto,requiere desarrollar una historia para dotar desentido a ese tiempo, que es de espera y deacción.

De este modo, la afirmación de la “autoría social”del desarrollo, sugerida por la idea de reducciónde brechas de equidad, la hermana al conceptode desarrollo humano. Este concepto afirma que“el principal sentido del desarrollo es la ampliaciónde las oportunidades de realización de laspersonas. Él deriva de una crítica explícita a laprioridad que se le ha dado al crecimientoeconómico como definición del sentido dedesarrollo”.

Unir entonces el desarrollo humano y la reducciónde brechas tiene sentido en la actualidad. Comosostiene el PNUD, hoy día una importante fuentede vulnerabilidad se percibe en el hecho quemuchas personas y grupos se sienten impotentesfrente a las aspiraciones y desafíos que ellosmismos se proponen y, que uno de los bienesmás inequitativamente distribuidos es laautoestima de las personas.

De hecho, los informes de Desarrollo Humano enChile muestran empíricamente que la capacidadde acción colectiva depende mucho de la imagende sociedad que se tenga y de la imagen que laspersonas y los grupos tengan de sí mismos. Portodo esto, Güell propone “poner a la base de laspolíticas sociales una idea positiva de sociedadcomo actor y como intérprete del sentido de loscambios, cuestión que es, al mismo tiempo, un

avance conceptual y un aumento de capacidadesprácticas”.

En la misma línea argumental, Martín Hopenhaynsostiene que la equidad, tanto como la igualdadde oportunidades, es un valor ético “que va másallá del desarrollo, la distribución del ingreso ytiene validez universal”. Por tanto, más allá de lareducción de la pobreza, sigue presente el valorético de la equidad como una deuda pendientecon la sociedad. Del mismo modo, coincide enrelación a la perspectiva de la “ética social ypolítica que se manifiesta en los derechoshumanos, que contienen los derechos civiles,políticos y los de nueva generación, como son loseconómicos, sociales y culturales”.

No obstante, lo que preocupa a Hopenhayn esque “no hay una indicación explícitamenteredistributiva”, que permita la realización concretade todos estos derechos. Las dudas deHopenhayn van en la línea de pensar, porejemplo, “en qué medida colocamos la equidadcomo un valor por sí, y cómo levantamos el pisoético desde el cual pensar la direccionalidad de losocial, y dentro de todo, cómo planteamos losderechos económicos, sociales y culturales”.

En esta línea, Etchegaray sostiene que en estecampo de la reducción de brechas, el Estado tieneuna mayor responsabilidad como garante del biencomún, pero en esta función también debe hacercosas con otros. Con esto, se pone de relieve unhecho básico: si las brechas son desigualdades,“en el fondo estamos poniendo en el debate elcómo se pueden identificar las distancias odiferencias bajo las cuales se debate y sedesarrolla la vida de las personas”.

1.2. ¿A qué brechas hace referencia estedebate?

En relación a este punto, destacan en el seminariolos análisis de las desigualdades sociales y lasbrechas ligadas a las transformacionessocioculturales y económicas experimentada anivel global en las últimas décadas. Estas tienenque ver tanto con la emergencia de una nueva

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diversidad de actores sociales, como con lanecesidad política y ética de redefinición deldesarrollo a la luz de dichos cambios. Paraentender el contexto de la discusión, resultaimprescindible dar cuenta, desde la visión de losactores participantes, de ciertos rasgostradicionales y emergentes ligados al contextosocial y político que cobija y determina el origen(causas) y la irrupción de nuevos tipos de brechasa nivel de las sociedades en proceso dedesarrollo, tomando en consideración los nuevosdesafíos y problemas a los cuales se venenfrentadas las políticas sociales en un contextosocial y cultural que cambia vertiginosamente.

En primer lugar, Pedro Güell (PNUD) señala quelas fuerzas que producen pobreza, desintegracióno inestabilidad política han cambiado en lasúltimas décadas. En ese sentido, se advierte queel mayor problema es que este nuevo contextodebe lidiar con la ideología que acompaña esteproceso de globalización y mercantilización denuestras sociedades: la ideología “de lanaturalización de las dinámicas sociales, nos diceque la complejidad del mundo no puede serconducida de manera intencional por la sociedad.Lo mejor que puede hacerse es dejar que ella seaorientada por sus propios mecanismos deautorregulación”.

Esto ha afectado la pertinencia de las políticassociales, ya que estas no están diseñadas paraesta nueva situación. Así, lo que más puedenhacer estas políticas, es “corregir pequeñasdistorsiones y habilitar a las personas paraadaptarse.” En ese sentido, el diagnóstico deGüell, apunta a que las políticas sociales sonmiradas como intervenciones puntuales que noprivilegian la construcción de una sociedad comoun todo y como motor de desarrollo, ya que ellasse deben enfrentar a “la timidez para promover laparticipación social, a la rigidez de las fuerzaspolíticas y, a la globalización de los mercados”.

Por otra parte, Martín Hopenhayn introduce unimportante matiz a esta discusión, aludiendo a laexistencia de un estilo de crecimiento, un patrónde modernización que no resuelve el tema de loscontrastes sociales, en la medida “que los datos

sobre distribución de ingresos por quintil muestranmucha rigidez para el caso chileno en la últimadécada, a pesar del aumento tan claro deinversión en política social, que implicatransferencias a los hogares, o sea, laautorregulación del crecimiento vía mercadohabría generado mayor concentración delingreso”.

Esta discusión también refiere a otro elementoque tiene que ver con la ciudadanía política, pueslas transferencias no son sólo resultado decriterios técnicos, sino del peso político que losdistintos actores tienen en instanciasdeliberativas. Sobre este punto, Hopenhaynplantea que las sociedades latinoamericanassiempre se han enfrentado al problema de lacorporativización de las demandas sociales, yaque es posible encontrar “actores corporativos conmayor capacidad de negociación, de presiónsobre el estado, con mayor incidencia sobre losmedios de comunicación, que hacen sentir conmás fuerza sus demandas, por lo tanto, obtienenbeneficios de la política pública.”

En contraposición, aparecen los actores socialesexcluidos, débilmente organizados y que nologran hacerse oír. De esta forma, “más sociedadcivil implica que los distintos actores conversen,implica también que aquellos sectores másdesfavorecidos por las dinámicas económicaspuedan hacerse oír.”

Otro elemento significativo planteado porHopenhayn está asociado a las transformacionesde la esfera pública, y tienen que ver con elcambio de esta dimensión, donde ya no seacostumbra a asociar lo público con el Estado.Actualmente, se ha entrado vertiginosamente a lasociedad de la información, donde gran parte delo público se desarrolla a través de los medios. Siestos son cada vez más interactivos, quizás en elfuturo, quien esté conectado a las redes tendrámás acceso a este espacio. Por lo mismo, estaconversación social sobre nuestra sociedad,requiere también de la democratización de losaccesos a las redes.

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A propósito de esto último, MIDEPLAN (2002)destaca que las cifras indican que hoy se estáproduciendo una nueva segmentación, esta vezen el campo de la globalización de lascomunicaciones, es decir, en las limitaciones paraciertos grupos sociales, desfavorecidos en elacceso a los sistemas de televisión por cable einternet, lo que está creando un nuevo fenómenodenominado brecha tecnológica o digital.

Del mismo modo, MIDEPLAN (2002) sostiene queuna de las tendencias y factores que explicanbuena parte de la persistencia de diversasbrechas, está asociado a la transmisiónintergeneracional de factores limitantes, pues laexistencia de desigualdad en una generación,produce desigualdad social en la generaciónsiguiente.

Por su parte, la CEPAL (2000) alude a que lasdiversas expresiones de la desigualdad estándeterminadas por barreras tradicionales comoeducación, empleo e ingresos y por nuevosfactores como género, etnia, generacionales y deterritorialidad. La persistencia de estos factoresnaturalmente genera desigualdades que atentancontra la equidad e integración social dediferentes grupos. Así, a las viejas barreras hoyse agregan nuevas desigualdades o brechas, lasque tienden a agravar aún más las brechasexistentes, situación que ha ido produciendo unproceso creciente de fragmentación ysegmentación social.

Para la CEPAL, los nuevos problemas deintegración social son diversas asimetrías que seexpresan en pobreza dura, discriminación étnica,vulnerabilidad de las familias, segmentaciónlaboral, trabas en la participación democrática,fragmentación urbana y rural del territorio. A estose refiere también Benito Baranda cuando alude alas nuevas brechas de orden cultural, ya que “sepuede estar incubando una forma de separarnosque puede ser más grave que el tener más omenos ingresos, más o menos recursos, más omenos acceso a los beneficios y se puedetambién exacerbar la exclusión social”. Esto, apropósito de los flujos migratorios desde otrospaíses como Perú hacia el nuestro.

Por su parte, la representante del BancoInteramericano del Desarrollo (BID), MayraBuvinic, hace referencia a las nuevas expresionesde la desigualdad. La primera, que denominadesigualdades horizontales, refiere a lasdesigualdades no entre individuos, sino entregrupos de la población. La segunda, se relacionacon la tendencia a la desigualdad de género. Y entercer lugar, destaca los crecientes fenómenos deinseguridad y la violencia.

Para la representante del BID, los grupos a loscuales se hace alusión, aunque tienen identidadpropia, también comparten característicasimportantes: i) La primera y quizás la másimportante de todas, es que son invisibles en lasestadísticas, no son contados, no son valorados,no se hacen proyectos para ellos; ii) compartenuna pobreza estructural y una desventajaintergeneracional; iii) su pobreza tiende a serpermanente; iv) tienden a sufrir estigma ydiscriminación, y v) tienen desventajasacumuladas, es decir, si una persona es mujer yademás es indígena, sufre una desventaja muchomás grande que si fuera sólo mujer o sóloindígena, característica muy peculiar de laexclusión social de los grupos más vulnerados ensus derechos.

Ahora bien, entrando más precisamente en elámbito de los problemas más recurrentes yactuales de la implementación de las políticassociales en el país, se puede afirmar la existenciade una cierta inadecuación de los instrumentos decaracterización y medición de la pobreza y lasvulnerabilidades.

De ahí que expertos como Arturo León (CEPAL)sostengan que la pobreza dura es difícil dealcanzar por su falta de acceso a los programassociales, por lo que resulta cada vez más urgentesalir en busca de dichos hogares, establecersubsidios y hacer seguimiento de las condicionesde vida de estas personas.

Por otro lado, se señala que hay que hacercumplir la legislación vigente en el ámbito laboral -cuestión en que coincide también Hopenhayn-, ya

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que, por ejemplo, el salario mínimo no se cumple,lo que dificulta la reducción de pobreza por estavía. Como señala León, si se simula elcumplimiento de las leyes laborales y su impactosobre la pobreza, ésta se reduciría, en el año2000, de un 16,6% a un 15,7%.

Otro tipo de problemas que pueden emerger en laimplementación de políticas sociales, es que éstasno se centren en los “problemas reales”. En estesentido, como lo señala Rodrigo Martínez(CEPAL) “la política social se debe centrar en losproblemas reales, en las brechas que observamosen la realidad, para generar impacto sobreaquellos problemas que ameritan una intervenciónpreferente por parte del Estado y sus políticas”.

Esto significa entender que el problema desuperación de la pobreza a partir de la reducciónde brechas, implica no quedarse en la generalidadde los temas, e ir caminando hacia laidentificación de brechas particulares.Fundamentalmente, esto significa entendertambién “que hay dimensiones endógenas - de losindividuos - y exógenas - del contexto – y, aveces, la política social se limita a apoyar ominimizar los problemas de lo exógeno y no darrealmente cuenta y apoyar para sacar mejorpartido a las potencialidades de los individuos, delos grupos sociales y valerse de ello para hacermejor inversión social”.

Por otro lado, se pueden encontrar problemas quetienen que ver con la gestión y específicamentecon la flexibilidad de las políticas sociales. Estoestá íntimamente ligado con los problemas dedescentralización de la gestión, cuestión en lacual se ha avanzado bastante pero aún no essuficiente. Como lo señala Rodrigo Martínez,“descentralizar no significa simplemente dar laoportunidad para que los distintos niveles,regionales y locales, presenten sus proyectos ybusquen alternativas de solución. Tambiénsignifica darles buenas herramientas, buenasinformaciones, buenas capacidades para que nogeneremos una segunda brecha entre aquellaslocalidades que tienen mejores ingresos, quetienen mejores capacidades en términos deconocimiento y habilidades técnicas y, tengan

finalmente mejores recursos”. Por lo tanto, hayque centrar la mirada en la gestión que se estarealizando, cuestión que coincide conplanteamientos señalados por Dagmar Raczynsky(Consultora Asesorías para el Desarrollo), conCristian Larroulet (Instituto Libertad y Desarrollo) ycon los planteamientos de Cohen (CEPAL) en elsentido de tender hacia la implementación deenfoques de gestión centrados en la innovación.

Un punto relevante a considerar tiene que vertambién con la falta de capacidad para generarinformación a partir de los datos, al momento dequerer evaluar si realmente se está llegando a lapoblación objetivo (focalización) o al medir elimpacto de las políticas implementadas. Por lotanto, -como señala Rodrigo Martínez (CEPAL)- elproblema no está en la “falta de datos sino en lageneración de información a partir de los datosque se generan, ya que probablemente hay datosaportados por distintas fuentes, que no sonanalizados ni integral ni transversalmente”.

Ligado a este tema del seguimiento y evaluaciónde las políticas sociales, Osvaldo Larrañaga (U.de Chile) señala que un gobierno es muy poco loque puede evaluar en materia de pobreza, porque“los grandes números tienen que ver con lacapacidad que tiene la economía para generarempleo, entonces el gobierno trata de evaluarseen una área que no controla y al mismo tiempo,tiende a no evaluarse en las áreas que sí controla,en el sentido de que buena parte del gasto socialdel gobierno está orientado a financiar serviciosde salud, educación y vivienda”.

La no evaluación lleva a una falta de eficacia, “yaque al no instalar mínimos, no es posiblecomparar qué porcentaje de la población está pordebajo y cómo evoluciona en un período. Y estotiene un costo en la equidad, por el lado de ladesigualdad... pero sabemos que tampoco esmucho lo que un gobierno puede hacer parareducir las desigualdades de ingreso, en formainteligente y sostenible. Pero sí en el caso desalud, educación y vivienda, donde el gobiernotiene más control y es precisamente ahí donde sepuede dar un salto en equidad. Por aquí se puedeavanzar evaluando dónde es posible generar

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transformaciones en la calidad de vida, pero estono se hace” .

Esto lleva a hacerse la pregunta por el rol de losmínimos en la valoración de los logros imputablesa las políticas sociales y los tipos de indicadoresque se podrían implementar. Aquí aparece unadistinción básica que no se debe perder de vista:el monitoreo de recursos (acceso a la educación)y la evaluación de resultados (logros en la pruebaSimce). Para Larrañaga, focalizarse en resultadoses más adecuado porque se contribuye albienestar de las personas. En general, “fijarse enresultados implica mayor exigencia a la políticasocial porque implica que las políticas debencompensar por el efecto de otras variables y, portanto, ser más activas y efectivas. Pero es posibletener un conjunto mixto de indicadores”.

Pese a que es más difícil buscar mínimos ensalud, educación y vivienda, “es posible trabajaruna alternativa tipo norma, un mínimo normativoen que como sociedad nos ponemos de acuerdosobre la calidad de vida aceptable”. Ahora, elproblema de los mínimos es que son pocoflexibles y eso implica que hay sesgo en suaplicación, de no mediar procesos ampliados dediálogo social y un esfuerzo técnico deenvergadura para su validación y actualización.

Cristián Larroulet, del Instituto Libertad yDesarrollo, llama la atención sobre la ineficacia delas políticas educacionales, de salud y devivienda. Detecta -en primer lugar- problemas debrechas en la educación media, donde los jóvenesque no asisten a clases, son mayoritariamente delquintil más pobre.

Señala que es muy importante ampliar elprograma de retención de los sectores vulnerablese implementar programas para personas que yadesertaron. En segundo lugar, se refiere a lasalud, donde le llama la atención que en una seriede enfermedades para ambos sexos, “ladiferencia en la tasa de mortalidad es muysustancial dependiendo del nivel de escolaridad,donde por ejemplo, la muerte por enfermedadescerebrovasculares es 5 veces mayor en mujerescon baja escolaridad. En el caso de los hombres,

el caso de la cirrosis es causa de muerte alta parahombres de bajos ingreso”.

En ese mismo sentido, Larroulet sostiene que unnudo problemático central en salud tiene que vercon la productividad del sistema público, ya que el80% de la población es cubierto por este sistemay, a pesar de todos los recursos utilizados, “elresultado de las prestaciones es lamentable”.

Nuevamente, plantea que esto es un problema deincentivos y, por tanto, de diseño institucional enel sector público de salud. En tercer lugar,Larroulet se refiere a los subsidios de vivienda,donde señala que en los primeros 4 quintiles losmontos del subsidio son parejos, pero el problemase presenta en el acceso a vivienda de lossectores indigentes.

Por su parte, Dagmar Raczynski (Consultora deAsesorías para el Desarrollo) sostiene que hay unfactor que influye fuertemente en la emergencia ypersistencia de brechas y desigualdades en elcontexto chileno. Este factor estaría referido a unabrecha entre el discurso y la acción, por un debateentre lo que es y significa superar pobrezas, queva más allá del mero análisis economicista.

Señala que pese a la existencia de muchasacciones, programas, instituciones, estasiniciativas logran modestos resultados ya que noconvergen en su accionar. Es decir, “hayrestricciones en el diseño de los programas ydificultades en la implementación. Además, se caeen la mirada de los ingresos cuando gran parte dela inversión social no es posible de medir por elindicador ingreso, porque no están orientadas aaumentar ingreso”.

Por otro lado, existe un nudo crítico que afecta losprogramas que se ofrecen, ya que su “estructurainstitucional hace que se funcione vertical ysectorialmente, con programas que se diseñanrígidamente a nivel central, sin lograr adaptarse alas realidades regionales o locales como unoquisiera”. Por último, en opinión de Raczynski, seestaría produciendo una yuxtaposición deintervenciones sociales en el mismo territorio, ya

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que la rigidez con que funcionan generaproblemas de sustentabilidad.

En una perspectiva distinta, pero coincidiendo conlo anterior, Carolina Tohá (Diputada) plantea quelas políticas extensivas parecen fallar en llegar alos más pobres, porque no se hacen cargoadecuadamente de la especificidad de sucondición, sobre todo en materia de vivienda ysalud. Para Tohá “fallan también por la dinámicaprofunda de los actuales sistemas sociales, quepor su esencia son competitivos y diferenciadoresentre diversas modalidades y establecimientos.Ante esta oferta diferenciada, la lista de esperapor las prestaciones o servicios, se resuelve porcapacidad de pago y eso produce inequidades”.

Por último, Tohá señala que “los programasintensivos se diluyen por falta de masa crítica enla intervención. No hay que olvidar que la ideaoriginal era que los programas exitosos seextendieran y los menos logrados se fuerancerrando, pero en la práctica, unos y otrosconviven en una proliferación de pequeñasintervenciones de bajo impacto”.

Todo lo anterior instala la natural preocupaciónpor las respuestas que se deberían generar desdelas políticas públicas, para revertir inequidades.

En relación a este punto, la representante del BIDpropone como principal desafío, el desarrollosimultáneo de macro estrategias, que dicenrelación con: la Modernización del Estado, laCompetitividad, el Desarrollo Social y laIntegración Regional. Más específicamente el BIDseñala que a nivel de integración regional, se estápensando y proponiendo realizar estrategiasintegrales de reducción de la pobreza conparticipación de la ciudadanía, como uno de losvehículos principales para llegar al tema de lapobreza y la desigualdad. En ese mismo marco,es un hecho que las tendencias que se perfilan afuturo en este campo, asocian la inclusión socialcon las estrategias nacionales de desarrollo,teniendo como principios básicos la redistribución,eficiencia, solidaridad y sostenibilidad de lasacciones.

III

UNA MIRADA DIAGNÓSTICA A LAS BRECHASSOCIALES SECTORIALES1

1. Avanzando en la universalización delderecho a la educación

Una reflexión en torno al estado de desarrollo delas políticas educacionales y su impacto en lareducción de brechas de equidad, obliga a hacernecesaria referencia a la reforma educacional, enmarcha desde hace tres años.

La reforma educativa chilena descansa en unconjunto de iniciativas que han adquirido elestatus de una reforma integral cuya principalcaracterística ha sido cambiar las condiciones depiso del sistema escolar chileno, interviniendotanto a nivel del perfeccionamiento de lainstitucionalidad escolar y los instrumentosdisponibles para llevar a cabo la reforma, como anivel del mejoramiento continuo de la calidad de laenseñanza.

La apuesta por lograr más y mejores aprendizajesse expresa concretamente en el nuevo currículo,que busca promover metas altamente exigentesen materia de aprendizaje. Uno de los rasgos mássingulares de este nuevo instrumento, es quebusca impulsar la reforma desde y en las salas declases. Esto implica un desafío no menor, ya quesu éxito depende de que los docentes se apropiende este nuevo currículo y lo implementen demanera efectiva en el proceso de enseñanzaaprendizaje.

La consecución de resultados de excelencia pasafundamentalmente por la readecuación de loscentros escolares y las tensiones que en ellos se 1 Los contenidos de este capítulo se basan en la intervención de lossectorialistas que participaron en este Seminario. Las ponenciaspueden ser consultadas en las páginas web de MIDEPLAN y deCEPAL. Cabe señalar que, por motivos de espacio, se decidióprivilegiar las presentaciones de los Ministerios de Educación, Salud,Vivienda y Urbanismo, Trabajo y Previsión Social y Justicia, sinperjuicio de lo cual los contenidos expuestos por otros sectores, hansido considerados en otros pasajes de este texto.

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produzcan o se estén produciendo ya, se debenprecisamente a la necesidad de modificar lasprácticas asociadas a la gestión escolar. Estaobservación es de tremenda relevancia en elanálisis de las políticas sociales actuales: no esposible proponer objetivos ligados a la reducciónde brechas de equidad, sin generar lascondiciones institucionales que hagan posible lageneración de esos cambios.

En este sentido, bien puede decirse que iniciativascomo la de promoción de la convivencia escolaren los establecimientos es un piso esencial en laescala de aproximaciones sucesivas relacionadascon el impacto de la política educacional sobre elcapital humano del país. La equidad que estádetrás de la construcción del modelo de país quemotiva la reforma educacional, pasa precisamentepor el abordaje simultaneo y complementario demúltiples dimensiones vinculadas al desarrollo.

Es en este marco donde hay que comprender elsentido de iniciativas de esta naturaleza, quebusca mejorar de manera sustantiva no sólo lasnormas de convivencia dentro de las escuelassino también las relaciones al interior de lascomunidades escolares, y la forma en que losdistintos actores se aproximan y se hacen cargodel proceso educativo.

En esta misma línea, las políticas educacionaleshan priorizado la transformación de prácticaspedagógicas y acciones de perfeccionamientodocente. Con ello, se busca incidir en materia deformación continua de los maestros, no sólo en elámbito de la formación en servicio, sino tambiénen el ámbito de la formación inicial de losmaestros, esfuerzo que ha partido desde hacealgunos años.

Junto con ello, se están introduciendomecanismos que permitan asegurar la calidad enel desempeño de la profesión docente. A estoobedece el proceso de presentación de docentesa una asignación de excelencia, donde, a partir deuna evaluación de su desempeño, se premiará eldesempeño a través de un sinnúmero deincentivos. No cabe duda que ninguna de estasiniciativas adquiere sentido si se prescinde de

aquellas medidas, tan urgentes como necesarias,para generar condiciones satisfactorias para lacarrera docente, tanto en relación al salariodocente, como también a las condiciones detrabajo de estos profesionales.

Por último, cabe destacar que en este repertoriode prioridades institucionales, las políticas deeducación están mirando hacia los extremos, estoes, privilegiando medidas relativas a la atenciónpreescolar y a la educación de adultos. Para ellose está realizando un importante esfuerzo relativoal aumento de la cobertura pre-escolar y tambiéna partir de un programa Inter-ministerial paraatender a la población adulta que ha perdidooportunidades de su educación.

La gran apuesta educacional de esta década tieneque ver directamente con la equidad, ya que seestán generando las condiciones que haganposible que el Estado chileno de garantías ciertasde acceso y cobertura a un piso mínimo deescolaridad a toda su población. La apuesta esasegurar el acceso, permanencia con calidad y elegreso del sistema educacional a todos los niños,niñas y jóvenes por lo menos 12 años de susvidas. Esta es, claramente, una respuesta políticaa un conjunto de brechas que aún persisten enmateria de educación.

Así por ejemplo, al analizar la distribución de lamatricula de educación básica por quintiles y ladistribución de la matricula de educación media,se constata que a pesar de haber logrado altosíndices de cobertura, todavía existe una brecharelativamente importante de pérdida de alumnosque en el caso de la educación media es másclara todavía cuando se analiza elcomportamiento del quintil más rico con el quintilmás pobre de la población.

Al observar la cobertura del sistema desde el año’87 en adelante, se observa que ha habido unprogreso notable en el acceso de los estudiantestanto a la educación básica como a la media. Sinembargo, todavía persisten brechas importantesde acceso, dado por un significativo diferencial dela cobertura del sistema en ambos niveles.

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Las cifras también reflejan otras diferencias, queson las que explican las diferencias en el accesofuturo a la estructura de oportunidadesdisponibles: en el caso de la población de 25 a 34años, donde se concentran las personas quetienen una expectativa cierta de tener una vidalaboral larga, el promedio de escolaridad esdesigual, ya que es del orden de los 8 años en elquintil más pobre versus 14 años en el quintil másrico.

Esto es tremendamente sintomático si se piensaque puede hacer diferencias notables en materiade calidad de los empleos y salarios de laspersonas. La motivación para adoptar esta nuevapolítica de aseguramiento de 12 años deescolaridad es clara: 8 años de escolaridadprácticamente no hacen diferencia, sin embargo,la dispersión se produce a partir de los 12 años,quedando claramente comprobado que estos sítienen incidencia en las oportunidades futuras deinserción laboral y empleabilidad.

A partir de la mitad de la década, se constata unabrusca caída del abandono escolar en relacióncon la permanencia de los alumnos en el sistema,pero todavía existe un importante contingente dealumnos que no concluye o que abandona elsistema escolar que aunque desde el punto devista porcentual no parece representar unsegmento considerable, sí lo es en cifrasabsolutas.

En el caso de educación básica, el gran logro dela política educacional es que se ha cubierto, enatención, a prácticamente todos los niños en edadescolar. Pero, si bien se puede decir que lamayoría de los niños chilenos está sentada en unbanco en una sala de clases, el tema de la calidadaparece como el gran desafío. Al respecto, lasmediciones del desempeño escolar soncategóricas en demostrar la correlación que hayentre pobreza, atención escolar por sistema ylogros en el aprendizaje.

De acuerdo a los datos de la prueba SIMCE de1999, la brecha de la calidad en educación se daprecisamente entre sistemas, ya que en el sectormunicipal, los alumnos de desempeño alto, son

porcentualmente un quinto o un cuarto de los decolegios privados mientras que el sector particularsubvencionado, es relativamente el doble delsector municipal.

Estos y otros datos muestran que, a pesar de todoel esfuerzo, persisten brechas importantes enmateria de calidad. Por su parte, si bien la reformaes un bosque de iniciativas bastante frondoso queha intentado atacar integralmente el conjunto deproblemas del sistema, fundamentalmente deacceso, permanencia y calidad, la gran apuestaen equidad de la educación hoy día, tiene que verjustamente con asegurar 12 años de escolaridad atoda la población.

¿Razones para ello?. Un indicador bastanteelocuente en este sentido, es que hay unadiferencia muy importante en materia de egresodel sistema, pues mientras que la totalidad de losjóvenes del quintil más rico concluye su educaciónmedia, cerca de la mitad del más pobre no lologra. En relación con la consecuencia que esotiene para el país, el hecho de que un 65% de losjóvenes sólo termine la enseñanza media y sequede rezagado cerca de un tercio de ellos, afectanegativamente las oportunidades del país enmateria de competitividad.

Una variable clave en relación con resultados decalidad de los alumnos tiene que ver con laescolaridad de los padres y Chile tiene, enpromedio, una baja escolaridad. Así, mover laescolaridad del conjunto de la población, con elesfuerzo de los 12 años garantizados, puedetener consecuencias notables en resultados decalidad para los alumnos. Ahí hay una correlaciónabsolutamente estrecha, entre lo que los alumnoslogran y los niveles de escolaridad de los padres.Prueba de ello es que en los sistemas másdesarrollados, esto ocupa un rol estratégico engran parte de las políticas de equidad.

A esto se suma otra justificación y es laimportancia que la educación tiene para laintegración social, sobre todo en relación condisminuir las posibilidades de riesgo social quejóvenes de sectores más pobres vivencotidianamente en su entorno. Si bien es cierto las

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cifras de la encuesta CASEN del año 2000 hablade una cobertura en la educación media del ordendel 90%, los jóvenes que están fuera del sistemason un número muy importante, sólo si seconsidera el tramo etáreo de 14 a 17 años.

La preocupación debe centrarse en larecuperación de aquellos jóvenes que ni siquieratienen su educación básica completa, y porgenerar mecanismos que garanticen lapermanencia en el sistema, sobre todo en latransición que se produce entre educación básicay media.

Para comprender la magnitud del problema y lasmúltiples aruistas que deben tener las estrategiasde solución propuestas, hay que considerar quecasi el 76% de los jóvenes que quedan fuera delsistema pertenece al 40% más pobre de lapoblación y, gran parte se concentra en la ciudadpor efecto de la mayor densidad poblacional enlas ciudades. Sin embargo, en relación con ladensidad poblacional del campo, es muysignificativo el número de alumnos que no tieneoportunidades educativas en el sector rural,situación que amerita un tratamiento particular.

Hay otro dato que hay que considerar con muchaatención y es que un 33% de los jóvenes queestán fuera del sistema, dice que no estudia pordificultades económicas, un 14% por embarazoprecoz y un 13,9% porque no le interesa. Detrásde esto hay algo que tiene que ver con la calidadde la oferta educativa de los establecimientosescolares, es decir, hay una razón que no sólo esexógena al sistema escolar sino tambiénendógena, en relación con las posibilidades y elatractivo de la oferta educativa para estos jóvenesque desertan del sistema.

Las medidas que se deben implementar parareducir esta brecha son acuciantes, si se piensaque, en que transcurre el momento en que unjoven abandonó sus estudios, las posibilidades dereinserción se hacen cada vez menores, ya queentre un año y otro cambia de un 20% a un 33%.

Estas y otras razones son las que reiteran lavoluntad del Gobierno por hacer efectiva la

garantía del derecho a la educación, asegurandoun piso mínimo de cobertura universal, de 12 añosde escolaridad. Ahora se quiere consagrarlegalmente este deseo: un plan mínimo deeducación para todos. Naturalmente la realizaciónde este derecho exige un esfuerzo de país porqueel esfuerzo por conservar a todos los alumnos enel sistema escolar hasta que concluyan y egresende su educación media, es una iniciativa quepuede competir con otros bienes sociales.

Al consensuar como piso mínimo un mayorestandar de educación obligatoria, lo que se estádiciendo como país es que se va a privilegiar laeducación de los jóvenes versus otrasalternativas que el país también valore. Eso esparte de la discusión y de las condiciones que hayque generar para involucrar en este esfuerzo atodos los actores.

Diversas iniciativas ya se encuentran enoperación. Actualmente se está desarrollando ungran programa que apunta a evitar la deserciónescolar de los jóvenes de enseñanza media, elPrograma Liceo Para Todos. A este se sumantambién otras iniciativas destacadas en materia deeducación de adultos. Esos esfuerzos se van aredoblar a partir del próximo año y ello va a darpie a que el cumplimiento del compromiso que sequiere hacer como Estado, se logre al más breveplazo posible. Así, los que queden fuera delsistema, serán simplemente los jóvenes queabandonen por falta de voluntad de seguirestudiando y no por falta de oportunidades parapoder hacerlo.

2. La gran apuesta de la equidad en salud

Si bien es cierto, la Reforma de la Salud aún estáen fase de diseño, no es posible hoy día hablar dereducción de brechas en salud sin hacerreferencia a esta reforma, ya que su pilarfundamental es precisamente la equidad.

Este análisis debe partir por considerar un par dedatos estructurales. En primer lugar, el gasto desalud en Chile, sobre el Producto Nacional Bruto,es un gasto moderado, similar a otros países de

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América Latina, como Costa Rica y Cuba, peroinferior a países como Argentina y Brasil, peronotablemente inferior a países desarrollados comoCanadá y Estados Unidos. A la vez es tambiénbastante superior a otros países de AméricaLatina como Perú, como Bolivia y México.

En segundo lugar, el problema actual de la saluden Chile, hay que analizarlo en función delproceso de Envejecimiento de la población y su yaconocida transición demográfica.

Las proyecciones para los siguientes añosmuestran una incidencia superior de las adultas yadultos mayores. Eso, obviamente, tieneconsecuencias para la salud, y para el sistemaque organiza la distribución de este servicio a lapoblación, previstos ya los altos costos queimplicará la incorporación de nuevas tecnologías yla introducción de nuevos tratamientos destinadosa la tercera edad.

En tercer lugar, hay que considerar el cambio enel perfil epidemiológico de la población: entre losaños ‘60 y ‘98 ya se produjo un cambio drásticocon las enfermedades que más afectan lamortalidad de las personas. Así, lasenfermedades infecciosas predominantes pasaronde un 32% a un rango mínimo de 3% y lo que hoypreocupa, en cambio, es la preponderancia actualde los tumores malignos -los cánceres -, losproblemas cardiovasculares y los accidentes. Estose conoce típicamente como la TransiciónEpidemiológica de enfermedadespredominantemente de países subdesarrollados aun perfil epidemiológico de un país en desarrollo oen fase de desarrollo.

En relación con la situación de la equidad ensalud en Chile, hay que señalar que en estecampo, la equidad se da cuando las personas quetienen iguales necesidades en salud, sonatendidas de igual manera, y donde los individuoscontribuyen al financiamiento de la salud, deacuerdo a su capacidad de pago. Esta es unadefinición internacionalmente aceptada y queChile ha recogido como aspecto fundamental dela Reforma.

Por lo tanto, a la hora de evaluar la equidad en elsistema, es muy importante reconocer que setrata de un sistema segmentado por ingreso,cuestión que es clara si se analiza la distribuciónde la población según adscripción a sistemas desalud y según quintil de ingreso. El sistemapúblico se hace cargo de los grupospertenecientes a los quintiles de ingresos máspobres y el sistema privado, por el contrario, tienecomo beneficiarios a los grupos más ricos de lasociedad.

Por otra parte, el tema de la edad también esimportante pues, como se sabe, el sector públicode salud se hace cargo de la mayoría de losadultos mayores, esto es el 80% de las personasde 60 años y más; lo mismo ocurre con los niñosmenores de 15 años. Por su parte, el sectorprivado tiene su mayor adscripción en los gruposmás productivos de la sociedad, esto es laspersonas que se encuentran en la edad másproductiva, entre 30 y 49 años, que es también lapoblación en edad más sana.

Por otro lado, hay antecedentes suficientes queindican que el sistema público de salud actúa,desde el punto de vista de la provisión de la salud,como un reaseguro implícito del sector privado, enel sentido que muchas de las acciones másimportantes de la salud, la cantidad de personasque las demanda y recibe atención por ellas, esmayor en el sector público que la poblaciónbeneficiaria. La población usuaria, en muchasprestaciones, es mayor que la beneficiaria.

En cuanto al estado de salud, Chile es un paísque se resalta a nivel internacional como un paíscon buen estado de salud, en relación a suingreso. Si bien se trata de un indicador del PNUDque por referirse a calidad de vida no incluyesolamente salud, demuestra que Chile está enuna posición bastante privilegiada dentro delconcierto de América Latina.

Por otro lado, si se analiza la situación de laesperanza de vida al nacer, hay que considerarque la de Chile es de 75 años promedio, lo que loubica en un rango similar a países como CostaRica y Cuba, en un rango superior respecto a

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otros países de América Latina, pero nuevamenteun tanto inferior a países más avanzados comoEstados Unidos y Canadá.

En otros aspectos de la cuestión sanitaria, comolos temas del tratamiento de la tuberculosis, eltratamiento del Sida, la conexión urbana de aguapotable, la eliminación de excretas, lasvacunaciones masivas, Chile también muestraindicadores bastante auspiciosos.

Pero lo que se ha dicho en la Reforma, es que nobasta con mirar los promedios de estosindicadores, sino que hay que mirar lasdispersiones que se pueden encontrar al interiorde ellos. Esta es una pregunta esencial enmateria de inequidades, desigualdades y brechas,ya que las cifras globales suelen ocultar elcomportamiento de indicadores particulares queson los que denotan la existencia de aquellasbrechas que deben motivar la formulación depolíticas específicas de equidad.

Entre los ejemplos que se han mencionado variasveces, destaca el de la mortalidad infantil,básicamente porque se trata de un indicador deeficacia sanitaria. Sin embargo, también es unclaro indicador de disparidad: en Chile, lamortalidad infantil es, en promedio, de 10 por mil;sin embargo, la dispersión geográfica essignificativa, ya que hay regiones y comunas quepueden alcanzar los 40 por mil, mientras que enotras es sólo de al 3 por mil.

Al complejizar el análisis también es posibledilucidar brechas ligadas a la calidad ocupacionalde los padres, ya que los hijos de profesionales,de directivos y de técnicos tienen tasas demortalidad infantil similares a las de los paísesavanzados, mientras que los hijos de empleados yde obreros tienen tasas de mortalidad infantilbastante más altas.

Por último, no cabe duda sobre la incidencia de lavariable socioeconómica. También para esteindicador las brechas son notorias, ya que en lascomunas más ricas de la capital la mortalidadinfantil es sumamente baja - no alcanza a los 6por cada mil – mientras que en otras comunas

supera los 50 por mil. Todo esto sólo viene aconfirmar que para valorar la equidad en salud nobasta con mirar los promedios, dadas lasdiferencias que ellos esconden y eso sucede encasi todos los indicadores importantes para elsistema sanitario.

En el ámbito de la pobreza, las inequidades ybrechas en salud también comportan destacadarelevancia, como lo muestra el indicador de<<años de vida potencialmente perdidos>>, cuyaprincipal potencialidad es que es también unindicador del estado de salud de las comunidades.Si la población se ordenara en deciles, en unaescala de menor a mayor daño, se observa unacorrelación directa con la pobreza ya que, a mayorpobreza, mayor carga de enfermedad.

En relación al tema del acceso a la salud, tambiénes necesario hacer análisis desagregados quepermitan identificar la prevalencia de brechas.Habitualmente, se muestra que en Chile hay unacceso alto a la salud pero se hacen pocasreferencias a la composición del segmentocorrespondiente al no acceso, que es claramentees regresiva.

Dicho de otro modo, los quintiles más pobres sonlos que tienen menos acceso, fundamentalmenteporque o no obtuvo hora o porque le cuesta llegar.Esto confirma que los quintiles más pobres tienenmucho más problemas de acceso que los quintilesde mayores ingresos y eso es claramente materiade preocupación para las políticas de equidad ensalud.

Por otro lado, los datos muestran que losbeneficiarios del sector público tienen menosacceso a prestaciones complejas. Asimismo, enambos sistemas el acceso mejora en la medidaque aumentan los ingresos, lo que quiere decirque en ambos el acceso es regresivo. En elsistema público hay algunas prestacionesprogresivas que realiza el sistema, dirigidas agrupos de riesgo, fundamentalmente lo que tieneque ver con los controles preventivos, laalimentación complementaria y otras prestacionesa nivel de salud pública, incluida las atenciones deurgencia.

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Cabe observar que en la consulta deespecialidades por quintiles de ingresos, se veclaramente que son las personas de mayoresingresos las que acceden con mayor facilidad alas consultas de especialidades. En el caso de lasconsultas preventivas es al revés, ya que laspersonas de menor ingresos acceden con mayorfacilidad a estas consultas y eso esfundamentalmente acción del sistema público.Entonces lo que uno puede ver es que la tasa deuso de las prestaciones, en especial las de menorcosto, son mayores en el sistema privado.

Las hospitalizaciones son mucho mayores en elsector público y los exámenes de apoyo, los dediagnósticos, y las intervenciones terapéuticasson mayores en el sistema privado, lo que puedeestar explicando también el significativo aumentode sus costos.

Finalmente, en el diagnóstico sobre la equidad ensalud, hay que revisar la equidad en elfinanciamiento. De acuerdo a lo señalado por laOrganización Mundial de la Salud el año 2000,Chile se encuentra muy bien ubicado en el rankingmundial, en relación a indicadores tales comonivel de salud en menores de 5 años y en el nivelde desempeño sanitario. No ocurre lo mismo conla capacidad de respuesta y menos aún con elindicador de equidad financiera. Aquí hay unhecho tremendamente elocuente: en cuanto acotizaciones, el sector privado recauda cerca del60% de ellas, para atender el 20% de lapoblación; en cambio, el sector público recaudamenos del 40% de ellas, para atender al 67% dela población.

Por otro lado, en el fondo público de salud -Fonasa -, se practica la solidaridad entre loscotizantes de mayores ingresos hacia los demenores ingresos; en cambio, en el sectorprivado, que es el mismo sistema de seguridadsocial de salud, pero administrado por el sectorprivado, eso no ocurre, ya que se trata de unsistema de capitalización individual.

La inequidad en el tema del financiamientoprovoca también que más del 65% de las horas

médicas se destinen fuera del sistema públicopara un tercio de la población y, por otro lado, hayproblemas en el sector privado que tienen que vercon las prácticas de mercado asociadas a losseguros privados, lo que conlleva selección deriesgos y discriminación, por ingreso, por sexo ypor estado de salud.Esto es claro en relación a lo que ocurre con ladiscriminación de los precios de los planes: lamujer siempre es discriminada porque sus gastosesperados hasta más o menos los 50 años, sonmucho mayores a los de los hombres y entonceslos planes que se cobran son más caros, lasprimas que se cobran son más caras y el hombrees más barato para el sistema, aunque sólo hastalos 60 años, porque después se vuelveinfinitamente más caro. En consecuencia, no sólola mujer es discriminada sino también el adultomayor.

Ahora bien, no hay que perder de vista que lasdesigualdades también se dan al interior delsector público: en el caso de algunasprestaciones, por regiones, se constata que haymáximos y mínimos de consultas por servicios desalud, ya que algunos entregan 4,3 prestacionesde especialidad per cápita y otros entregan 1prestación de especialidad per cápita. Otros queentregan 2,31 consultas de urgencia contra 0, 79y, en cuanto a egresos hospitalarios, algunosservicios entregan 190 egresos por mil, contra 85u 86 egresos hospitalarios por mil. Esto estaríaindicando que las inequidades se producentambién en la asignación de recursos, esto es, enla estructura de gasto dentro del sistema públicode salud.

En virtud de este diagnóstico sobre equidad ensalud, tanto en acceso, como en financiamiento yestado de salud, se decidió impulsar los sistemasrelativos a la reforma. A partir de políticas deestado, que son las que detectan las necesidadesde salud y, a partir de la delegación de esaresponsabilidad en una autoridad sanitarianacional, que es el Ministerio de Salud, lo que seha hecho hasta ahora es definir objetivossanitarios para la década.

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A través de la reforma a la salud se busca corregirlas inequidades de acceso a través de una seriede garantías explícitas. Para ello, es necesarioavanzar decididamente en cambiar el modelo deatención en salud, reforzarlo, transformarlo en unmodelo con énfasis preventivo, con énfasis en lapromoción de la salud y hacer de éste un sistemaestratificado en niveles de atención, para que seresuelvan los problemas a niveles costo -efectivos. Esto naturalmente implica generarmecanismos más solidarios de financiamiento.

Frente a todo este esquema de cambios, hay quetener una autoridad sanitaria, una autoridadregulatoria mucho más fuerte, tanto en el sectorpúblico como en el sector privado.

El Plan AUGE es un listado de enfermedadespriorizadas para su garantía, pero que tambiénincluyen acciones de salud pública, necesariaspara mantener y profundizar los logros sanitariosque ya se conocen. Los componentes de saludque van directamente a las personas, y que estánen dicho listado, son básicamente acciones quesurgen de los objetivos sanitarios, acciones quesurgen de las enfermedades catastróficas,aquellas que tienen mayor riesgo financiero o quesignifican algunas veces la bancarrota de lasfamilias. Y, las urgencias y otras accionespriorizadas por los estudios de largasenfermedades, que son las que han determinadoeste listado de priorizaciones.

Hacer referencia al tema del financiamiento eshacer referencia a la reforma misma, ya que estees un plan de desarrollo total del sector. Por lomismo, es necesario estimar el costo de esto paradeterminar su viabilidad. Si se estudia lacapacidad, la suficiencia financiera que tienen loscotizantes para cubrir sus planes de salud,considerando sus cargas familiares, es posibleestablecer brechas negativas, equivalentes a loque les falta para cubrir ese plan. Si se suman lasbrechas de las cotizaciones en el sector público,lo que se obtiene es más o menos una suma de150 mil millones de pesos anuales, que es lo quecuesta adicionalmente el AUGE. Lo mismo ocurresi se analiza la situación desde el lado de la

oferta, esto es, las inversiones que hay queefectuar para readecuar la oferta.

3. Más cobertura y mejor calidad: el grandesafío de las políticas de vivienda

El análisis de la situación de la equidad envivienda no está exento de dificultad. En principio,porque las cifras sobre el déficit en viviendapueden ser tan diversas, como el número deinvestigadores que hayan hecho algunaaproximación al tema. Pero en términos generalesse puede señalar lo siguiente: según datosaportados por la CEPAL, hacia 1995, el total deviviendas en Latinoamérica y el Caribe era deaproximadamente 85 millones, para atender a 95millones.

Por lo tanto, esa simple diferencia da un déficit delorden de 10 millones de viviendas en toda laregión. Del stock de viviendas y su clasificación enbuenas, recuperables y malas, se constata quehay 8,5 millones de viviendas malas, que deberíansumarse al déficit cuantitativo de falta decobertura, por lo que la magnitud del déficit enLatinoamérica y el Caribe es de alrededor de 18 ymedio millones.

A esto se agrega anualmente un incremento denecesidades por causa de nuevas familias(nuevos hogares que se van formando) y porcausa del deterioro de las viviendas, o viviendasque cambian de destino. Por lo tanto, a los 18millones hay que agregar alrededor de 3 o 4millones por año, contrastando con un volumen deconstrucción anual del orden de 750 mil viviendasen toda la región.

En cuanto a Chile, alrededor del año 2000 setenían unos 3 millones 750 mil hogares y un déficitestimado del orden de 750 mil viviendas. A estohay que añadir una estimación gruesa delincremento anual de necesidades del orden de 90mil y, una construcción anual que es la delpromedio del decenio de los 90, es decir, 120 milviviendas. Por lo tanto, se reduce anualmente eldéficit en cerca de 30 mil viviendas.

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No cabe duda que Chile es un caso paradigmáticoen esta materia, ya que es el uno de los pocospaíses que ha tenido una historia de más de 10años de reducción persistente de su déficithabitacional. Pero por otra parte, el tema decobertura en el sector vivienda está muy lejos deser satisfecho. Si esta situación es analizadadesde el punto de vista de los estándaresmínimos, aún se está bastante lejos de una metade esas características.

Asimismo, hay que considerar también que enChile la principal forma en que se manifiesta eldéficit habitacional es el allegamiento, originadoen la invasión de predios urbanos producto delcrecimiento de los hogares de los sectores debajos ingresos y de las migraciones campo-ciudad. Esto dio origen a formas de cohabitaciónligadas al hacinamiento, la densificación y lapromiscuidad al interior de las viviendasexistentes.

Según las estimaciones efectuadas porMIDEPLAN, entre el ‘90 y el 2000 los cerca de900 mil hogares allegados que habían al inicio delperíodo, fueron disminuyendo paulatinamente,pero con un freno en la tasa de reducción quellegó a los 750 mil. Desde este punto de vista,existiría un 19% de reducción en el déficit.

Significa entonces que de los 3 millones y mediode hogares que existen en la actualidad, haycerca de 750 mil con allegamiento, los que sonpotencialmente convertibles en demandahabitacional, aunque esta cifra comprende tantohogares como núcleos. Descartando a estosúltimos, en atención a la definición de hogar comoaquel grupo familiar que tiene independenciaeconómica, tiene presupuesto de alimentación ytiene la vocación de alimentarse separadamentede otros, de los 750 mil estimados originalmente,se llega a los 290 mil hogares con allegamiento.

Si se analiza la situación de los allegados esposible observar brechas muy significativas. Alobservar al total de hogares - incluyendo núcleos -en cuanto a los quintiles de ingreso, se verificaque los allegados están distribuidos en todos lossegmentos de Ingresos. Sin embargo, claramente

hay una brecha de equidad en el sentido de queafecta mucho más fuerte a los quintiles demenores ingresos.

Notable es que el segmento del segundo quintiltiene mayor cantidad de hogares allegados, másaún incluso que el segmento del primer quintil.

Hay que llamar también la atención sobre lasituación de la tenencia en la propiedad del sitioen el cual está ubicada la vivienda, ámbito dondeha existido una política que ha favorecido a lapropiedad de la vivienda. Esta política tiene unaconsecuencia bien importante cuando uno trabajacon el tema de Focalización, porque cuando setransfiere el acceso de la vivienda en propiedad,no sólo el Estado está haciendo una transferenciaque tiene por resultado dar un cierto estándar decalidad de vida a la familia.

Además de facilitar el acceso a una vida encondiciones higiénicas, en condiciones deprotección frente al medio ambiente y al clima, demanera de favorecer la vida de la familia y susalud, también se está haciendo una transferenciade patrimonio fiscal al patrimonio de determinadasfamilias que es igual al monto de los subsidios o,a veces, bastante mayor que el monto de lossubsidios explícitos.

En relación a la distribución por quintil de lapoblación que arrienda viviendas lo que seobserva es que la población que tiene másfrecuencia en el arrendamiento, es el quintoquintil, que es un modo de acceso a la viviendaformal en el cual existe un pago. Aquí claramentetambién se observa una brecha de acceso,porque los quintiles más bajos tienen menoscapacidad de acceder a una vivienda en arriendo,que los quintiles más altos. Por último, están lasotras formas de acceso a la vivienda que son másprecarias, - cedidas, en usufructo, ocupaciónirregular, etc. -, donde claramente destacan elprimer y segundo quintil.

En relación a la propiedad de la vivienda, hay queconsiderar que en el caso de las mediaguas, lasfamilias pueden ser propietarias de su vivienda yno ser propietarias de su sitio. En este caso, la

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frecuencia más alta de propiedad está en elprimer quintil, lo que demuestra en buena medidala focalización efectuada en la política públicapara vivienda.

En cuanto a la Materialidad de la Vivienda,Mideplan ha construido un índice de materialidaddonde se resume el conjunto de característicasrespecto de materiales, muros, techos y pisos y,se categorizan en buenas y aceptables,recuperables y deficitarias. Si se agrupan lasbuenas y aceptables se observa que hay, engeneral, una buena calidad del stock habitacional.La diferencia entre el primer quintil y el quintoquintil, es que el 77% y el 98% de los hogarestienen viviendas de buena calidad,respectivamente. En cuanto a las viviendasrecuperables, más deficitarias, un 23% de loshogares del primer quintil tienen viviendas dematerialidad dudosa, contra sólo un 2% en elquinto quintil. En relación a la condición desaneamiento, la situación es bastante parecida.

En general, todos estos indicadores se analizan ala luz de la situación mostrada por los quintiles deingreso. Sin embargo, las diferencias tambiénpueden surgir entre lo urbano y lo rural ya que loshogares que viven en viviendas sin déficit son un66% en el área urbana y un 37% en el área rural.Sin embargo, la composición del déficit esdiferente porque predomina el déficit deHabitabilidad, es decir, de saneamiento ymaterialidad en el sector rural, mientras que en elsector urbano predomina el déficit deallegamiento.

Lo anterior tiene que ver con un diagnóstico muygeneral sobre la situación del déficit habitacionalen el país. Esto se explica, en buena medida, porlas políticas públicas impulsadas en esta área. Enla década, los principales logros han sido lapaulatina reducción del déficit habitacional, lamejora de materialidad y el aumento de superficieen las viviendas básicas2. Efectivamente, ha

2 En relación al tamaño de las viviendas, se pasó de una superficieunitaria de 36 metros cuadrados en promedio, a los 45 metroscuadrados a 1999, aunque el año 2000 se bajó a 42 metroscuadrados como superficie. Esto, porque es muy difícil aumentar lasuperficie de las viviendas, como producto de la contratación de

habido incrementos importantes en este últimoaspecto, en las características, en el grado determinación de las viviendas que se han estadoconstruyendo, en el mejoramiento de losestándares en los loteos con incorporación deequipamiento, incorporación de pavimentación,incorporación de áreas verdes en todos los loteosconstruidos por el sector público, etc. Esto hallevado también a una importante diversificaciónde programas, cuestión que hoy está en plenarevisión.

En este mismo período se dictaron dos leyes deinnegable importancia en relación a lascondiciones de vida y al acceso a la vivienda. Poruna parte, está la Ley de calidad de la vivienda,que es un conjunto de modificaciones a la Ley deurbanismo y construcciones, y garantizan lacalidad en una serie de aspectos. Por otra parte,la Ley de copropiedad inmobiliaria que fomentauna forma de uso de las viviendas y obliga aestablecer determinados acuerdos entre lospropietarios.

Las innovaciones producidas en esta área hanpermitido incorporar programas privados conamplia diversificación en las fórmulas para accesoa la vivienda.Además, ha sido posible financiar laconstrucción de pavimentos, de parques, decontenedores de aguas lluvias y obras quefavorecen la formación de condominios sociales.

Este panorama no estaría completo si no seenuncian, al menos, los nudos críticos de lapolítica habitacional nacional. En primer término,las distorsiones generadas en la focalizaciónporque, pese a que el balance general muestradiversos logros en esta materia, es claro tambiénque el primer decil no estaba siendo atendido enla misma proporción que los demás. Esto, porqueel MINVU hasta el año 2000, declarabaexplícitamente que los problemas del primer decil,no eran temas relativos a carencia de vivienda,mientras antes no se resolvieran los temas depobreza.

viviendas por el sector público, y la competencia que se produce enrelación al precio del suelo.

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En segundo término, surge la convicción de quedesde el sector vivienda no es posible abordar lostemas de pobreza. Esto, porque cuando seentrega una vivienda a una familia en condiciónde pobreza, aunque se produzca con totalgratuidad, se la empobrece o se la marginaliza, yaque una familia que se ubica por debajo de lalínea de indigencia, tiene una estructura de gastospara ese ingreso. Con una vivienda formal se veinmediatamente afectada la estructura de gastos,por los costos asociados a los suministros básicosy mantención.

En tercer término, hay crisis en los sistemaspúblicos de producción, fundamentalmenteasociados al cuestionamiento de la calidad de lasviviendas. Al cuestionamiento permanente de lacalidad, se suma la crisis del sistema definanciamiento público, con un 70% de morosidaden la cartera hipotecaria del SERVIU.

Por último, destaca un sistema de producción deviviendas que contribuye a una mala forma decrecimiento de las ciudades, donde éstas sesegregan socio-espacialmente, segregación que,por lo demás, induce mayores costos de vida paralos más pobres.

En la nueva política habitacional, la idea esfocalizar en los sectores de mayor pobreza. ElMINVU, por primera vez, a partir de este año,declara que está dispuesto a focalizar acciones enla población pobre, que incluye también a losindigentes y, por lo tanto, se están formulando dosnuevos programas habitacionales, que se agregana los programas más focalizados que ya existían:se trata de los programas de Viviendas sinDeudas.

La Vivienda sin Deuda es una vivienda de unestándar reducido: el componente de subsidio queel ministerio pone, es un componente alto, peroque tiene un límite, siendo casi el doble del másalto subsidio que se entregaba el año anterior. Sinembargo, se convoca a construir estas viviendassin deudas, principalmente a través de unmecanismo participativo, descentralizado y que es

el Fondo Concursable Para ProyectosHabitacionales Solidarios.

En este Fondo entran familias organizadas, conun proyecto de construcción, que ha sidopatrocinado por una entidad organizadora concapacidad técnica para formular proyectos. Laidea es generar, por esta vía, un espacio lo másparticipativo posible para generar estas solucioneshabitacionales. Así, la combinación de gastoentre la vivienda y el espacio público, es definidapor la propia gente. Pero lo más novedoso es queeste programa es una invitación a otros, aparticipar con el MINVU en mejorar el estándarmínimo de las viviendas y, es una ampliaposibilidad de recibir aportes de terceros, ya seanterceros públicos o terceros privados.

Pensado en términos de políticas de equidad, estáentre las prioridades ministeriales el continuar conun volumen alto de inversión en viviendas y deproducción de soluciones habitacionales, paracontinuar en la superación del déficit habitacional.Pero, además, en un contexto dondese estátendiendo de manera progresiva a asumir quevivienda no es vivienda sola, es vivienda yentorno.

Por lo tanto, lo que se quiere es generar calidadurbana y una solución habitacional distinta, mejor,más dotada, donde se pueda decidir si construirla vivienda en un terreno, en un sector yaexistente en la ciudad, que ya tiene todos losservicios básicos, que está bien dotado deequipamiento o hace la inversión en dotar en sutotalidad a un espacio de borde.

En el marco de los desafíos, claramente laspolíticas habitacionales se enfrentan al tema decómo hacer compatible el proceso de producciónhabitacional, con la construcción de ciudadesintegradas, seguras y equitativas. Esto, en unEstado que ratifica su rol subsidiario, ya que seabren mayores espacios al sector privado, peromodernizando la gestión y mejorando la calidadde atención al usuario.

En lo específico, sin embargo, destacan lossiguientes desafíos. En primer lugar, el tema de la

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focalización, ya que cuando se trabaja con unprograma de estas características, hay que tenerun buen criterio de focalización, que sea creíblepara todos y que sea de buena calidad. Estopasará, naturalmente, por tener un alto nivel desupervisión sobre la capacidad de discriminaciónde los criterios utilizados con ese fin.

En segundo lugar, la generación y ampliación deespacios participativos. A través de las accionesrealizadas en Vivienda, la gente se moviliza, seorganiza y actúa, sobre todo en poblaciones conalta concentración de pobreza, no obstante lo cualse desarrolla una gran capacidad de movilizaciónde recursos asociativos y de participación. Estopodría desarrollar procesos de Habilitación y deIntegración Social a través de la OfertaProgramática de Vivienda, convocando a la familiaalrededor de su municipio, a ponerle otroscomponentes al proyecto de vivienda, de manerade propender a la integralidad de la solución.

Por último, es necesario desarrollar un sistema deprotección social adecuado a todos los que estánen situaciones límites. Hacer esta opción por lafocalización, significa dejar de atender con fondospúblicos a un conjunto de la poblacióncorrespondiente a sectores medios, que tienenuna gran capacidad de estar en la agenda pública,tienen muchos representantes en la agendapública. Y por lo tanto, tienen mucha capacidad decontra-argumentar respecto a los criterios defocalización. Entonces, se necesita también unaoferta programática que implique un nivel deprotección social adecuado también para estossectores.

4. La equidad en la estructura deoportunidades y mercado del trabajo

La conformación de una estructura deoportunidades en materia de empleo es unproceso altamente dinámico, ya que la generaciónde condiciones presentes, tiene incidencia directasobre la competitividad y productividad futuras.Una mirada a la situación de la equidad en estecampo, señala como principales desafíos de laspolíticas laborales, los siguientes: i) los niveles

actuales de desempleo; ii) la empleabilidad futurade la fuerza de trabajo en la sociedad de lainformación; iii) los requerimientos del sistemaprevisional ante una nueva organización deltrabajo; y iv) la reforma a la justicia laboral.

Tanto la globalización como las profundastransformaciones que se han generado al interiorde las sociedades, incluyendo la chilena, se hantraducido en una preponderancia cada vez mayorde nuevos requisitos a la calificación laboralasociadas a la sociedad de la información, que vamucho más allá de la masificación del uso de laInternet o de nuevos soportes tecnológicos paraintercambiar información, bienes y servicios. Setrata de una oportunidad ampliada para llevar acabo diversos tipos de intercambio, cualidadesencial de esta nueva economía global. Elloimpone el desafío de que el conjunto de lasociedad utilice correcta, ética y productivamentelas nuevas tecnologías.

Como señala Castells, “El nuevo sistema globalse constituye sobre la base de redes deintercambio y flujos de información... y puede serincluyente, y también muy excluyente de grandesmasas. Ello.. depende de la capacidad de generarconocimiento y procesamiento eficaz de lainformación”. (Castells. 1999). En este marco, hayque tener en cuenta que “el principal medio deproducción en la aldea global es el cerebrohumano. La demanda mundial se reorientarácrecientemente a productos intensivos enconocimientos, más que en materias (Riderstraley Nordtrom).

De alguna manera, el análisis en las actualestendencias productivas y de empleo debe hacersea partir de la pregunta por cuán preparado seencuentra el país para enfrentar esta realidad einsertarse efectivamente en un mundoglobalizado. Al respecto, no se puede soslayar elhecho siguiente: por un lado, ni los oficiosaprendidos en el trabajo, ni los títulosprofesionales aseguran empleabilidad, menosaún, empleos estables y más calificados. Por otrolado, la tendencia es a demandar cada vez mayorcapacidad emprendedora: a partir de un mejor

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conocimiento del mercado, inventar áreas nuevasde valor y de negocios.

En este sentido, la emergencia y desarrollo denuevas habilidades es crucial: se requierenoperarios altamente especializados y calificados,sobre todo en el uso y administración detecnologías de la información, donde estasdestrezas se combinen, además, con capacidadde toma de decisión y adopción de riesgos.Destaca también la necesidad de desarrollarhabilidades en las relaciones interpersonalesasociadas al mejoramiento de condiciones para elaumento de la productividad. Entre otras, teneraptitud para enfrentar un trabajo más complejo, ya la vez variable y flexible y, estar másfamiliarizado con todas las etapas del procesoproductivo.

En otra área de desafíos, destacan losrequerimientos asociados al sistema previsional yla nueva organización del trabajo. Aquí lapregunta es cómo responder a la crecienteflexibilización del mercado, para asegurarpensiones decentes a los trabajadores. Entre lastensiones más críticas del sistema, se encuentrasu capacidad de respuesta para atender a lasignificativa masa de trabajadores que no cotiza.

La comprensión de las brechas surgidas en elplano laboral, tiene que hacerse considerando lascaracterísticas de la nueva organización deltrabajo. Así por ejemplo, es clara la desapariciónprogresiva del trabajo en su clásica concepción dehorarios continuos y, con permanencia prolongadaen un mismo puesto de trabajo, función oempresa. Hoy día, lo único seguro es lanecesidad de ser flexible e irse readecuando anuevas realidades, en un marco de crecienteinseguridad laboral. Esto último, porquepredomina la rotación de labores, la polivalenciafuncional, y la inexistencia de puestos de trabajomás permanentes. A esto se suma la reducciónde los contratos indefinidos, el aumento de lasubcontratación y el suministro de trabajadores nocalificados.

Destaca también la mayor rotación de trabajostemporales, con todas las formas de

subcontratación que esto trae aparejado. En 1999,ya el 49% de los empleos duraban menos de 3años y el 20% de ellos, menos de 6 meses.Actualmente, los empleos temporales representanel 15,2% de los ocupados. En esta modalidad, el60% de los asalariados no ha firmado contrato, yel 66,7% no cotiza en sistema previsional alguno.Además, un 34.6% de los empleos temporalespercibe un ingreso de hasta $80.000, mientrasque un 44.5% percibe entre $80.000 y $160.000pesos.

Otra realidad que es preciso considerar, dicerelación con el trabajo part-time y sin contrato, yaque entre los trabajadores con jornada parcial(hasta 30 horas semanales), sólo el 31% cotiza ensistema previsional. El salario promedio de losque trabajan bajo esta modalidad es de $186.600,mientras que el salario promedio de los quetrabajan más de 30 horas, es de $290.300.

Entre los trabajadores que tienen contrato, el 94%cotiza en sistema previsional, en cambio, de lostrabajadores sin contrato, sólo cotiza el 17% deellos.

Si se efectúa un análisis pormenorizado deinequidades, brechas y desigualdades asociadasal ámbito laboral, se pueden encontrar variosindicadores que dan cuenta de esa situación. Asípor ejemplo, se constata que: i) la tasa departicipación de las mujeres es sólo de un 35%,lo que denota pérdida de un potencial productivotremendamente significativo; ii) de los jóvenesentre 15 a 19 años – segmento donde se registrala mayor tasa de cesantía -, un 68% de los queingresan al mercado, no ha terminado laeducación media con lo cual, lo cual claramenteanticipa una inserción laboral precaria; iii) el 48%de los trabajadores pertenece a empresas demenos de 10 trabajadores o desarrollan algunaestrategia de autoempleo, cuestión que de algunamanera se liga a baja productividad, bajacalificación y bajos ingresos; y, iv) las cifras dancuenta de una ostensible falta de movilidad de lamano de obra entre regiones y ciudades, lo queda cuenta no sólo de la heterogeneidad delmercado del trabajo sino también del atrasado de

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varias zonas en relación a los polos de máximodesarrollo.

Por otra parte, preocupa el bajo nivel educacionaly de calificación de la fuerza de trabajo en el país.Así, se constata que el 76,6% de la fuerza detrabajo no ha terminado la enseñanza secundariay, de ellos, un 26,6% no terminó la enseñanzabásica. Desde el punto de vista cualitativo, larelación entre calidad de la enseñanza ycapacidad para internalizar aprendizajes estambién deficitaria: de acuerdo a un informe de laOECD, entre el 50% y el 57% de la poblaciónchilena no entiende instrucciones básicas.

Para completar este cuadro, basta considerar dosindicadores adicionales: por un lado, el promediode escolaridad de la fuerza de trabajo está entrelos 10,5 y 11 años. Y, por otro lado, menos del10% de la fuerza de trabajo ha recibidocapacitación.

También es preciso considerar la realidad laboraldel país, a partir de la desigual distribución delcapital humano y la desigual distribución de losingresos. Así por ejemplo, no se puede soslayar elhecho que mientras la escolaridad de la poblaciónde 15 años y más, es de 7,8 años en el primerquintil, para el V quintil es de 13.1 años.

Por otra parte, el 52% de las mujeres del primerquintil que trabajan, no tienen ninguna calificación,el 27% lo hace en servicio doméstico, y un 41%en trabajos por cuenta propia (extensiones delabores domésticas). En el caso de los hombresdestaca el hecho que el 37,4% de los del primerquintil, no tiene ninguna calificación.

Ante este panorama, las orientaciones y énfasisde las reformas laborales deben enmarcarse enintentos por generar flexibilidades acordes a lanueva organización del trabajo. Entre las medidasque cabe analizar desde esta perspectiva, están i)la instauración de una jornada parcial (que tengacomo máximo 32 horas de trabajo equivalentes a2/3 de la jornada regular); ii) la generación decontratos que consideren explícitamente larelación entre trabajo y formación; iii) laincorporación de la polifuncionalidad como

atributo esencial de los nuevos contratos; iv) lageneración de normas claras que regulen lascondiciones de desempeño de oficios ligados alteletrabajo; v) la generación de contratos deaprendizaje para jóvenes; vi) la negociación dejornadas especiales y la reducción de jornada, almenos a 45 horas al año 2005.

Entre las iniciativas que ya se encuentran enproceso de implementación, destacaespecialmente el Programa Chile Califica que,entre otras cualidades, tiene la particularidad deque es la primera experiencia en su tipo que sedesarrolla en América Latina, destinada a laeducación y a la capacitación permanente. Esteprograma surge como una iniciativa conjunta delos Ministerios de Economía, Educación, Trabajo yPrevisión, a través del Servicio Nacional deEmpleo (SENCE). El programa se inicia este año(2002) y se extenderá hasta el 2007. Cabedestacar que cuenta con una inversión total de150 millones de dólares, que son aportados por elEstado y el Banco Mundial.

El programa se propone contribuir al desarrolloproductivo del país y el mejoramiento de lasoportunidades de progreso de las personas. Susbeneficiarios son los sectores más pobres de lapoblación activa, que trabajan o buscan trabajar yque requieren mejorar sus competencias laboralesy sus niveles de alfabetización y escolaridad. Sedirige preferentemente a jóvenes y trabajadoresque se benefician de una formación técnica mediay superior de calidad.

Es interesante analizar el contexto en que surgeesta iniciativa y los principios fundamentales enlos que se apoya. En primer lugar, estádirectamente ligado a la búsqueda de mayorequidad, por la vía de la nivelación de estudios, lacapacitación laboral y, la formación ycapacitación, en tecnologías de información einfoalfabetización. En segundo lugar, se liga a lageneración de mayor competitividad,fundamentalmente a través del apoyo a laformación Técnico – Profesional y las redesregionales de articulación de la formación técnica,capacitación a docentes e instructores técnicos enprogramas de alta calidad. En tercer lugar, se

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vincula a la generación de más empleabilidad, através de la certificación de competenciaslaborales y, la instalación de un Sistema Nacionalde Competencias Laborales.

Por último, en relación con los desafíos yoportunidades para la incorporación a laglobalización, por la vía de generar trabajo decalidad y contribuir efectivamente al desarrollo delpaís, es preciso tener en cuenta cuatroconsideraciones esenciales.

Primero. No existe el desempleo estructural enuna economía globalizada: surgen nuevasoportunidades de negocios, de explotación deotros recursos naturales, de incorporación detecnología y aumentos del valor agregado, conposibilidades cambiantes de acceso a nuevosmercados.

Segundo. El problema más complejo a enfrentaren la recuperación de la economía será el bajonivel educacional y de calificación de la mano deobra. El desempleo puede volverse endémicopara aquellos con más bajos niveles decalificación.

Tercero. Será necesario mejorar y ampliar laoferta educacional y de capacitación, hacia áreasque se proyectan cómo futuras “estrellas” delmercado.

Y cuarto: es preciso conocer las necesidades delos consumidores del planeta, así como lasriquezas del país, para vincular la empresa coninvestigación universitaria. Sin duda el campo delconocimiento encierra un sinnúmero de otrosdesafíos.

5. Las políticas en justicia: un enfoque basadoen derechos

En materia de justicia, las brechas representan loque institucionalmente falta para alcanzar elrespeto de los derechos reconocidos por elordenamiento jurídico del país. Para un análisisacabado de la situación de la equidad, desde elpunto de vista de la justicia, conviene tener

presentes los siguientes ámbitos: el acceso a laJusticia; ii) Las garantías en el proceso penal; iii)los derechos de personas privadas de libertad; iv)el apoyo dado en el ámbito post-penitenciario, y,vi) la justicia y atención a la infancia yadolescencia.

Una premisa fundamental del análisis es que losderechos son el estándar del sector justicia. Aquíhay que considerar la obligación del Estado deasegurar a todas las personas la igual protecciónde la ley en el ejercicio de los Derechos (Artículo19 Nº3 CPE). Lo mismo ocurre con elprocedimiento e investigación penal racional yjusta (art 19 Nº 3 CPE), con la pena privativa delibertad, que no puede afectar la dignidad de lapersona humana (Art. Nº 19 de CPE); también hayque considerar que la Constitución asegura laigualdad de oportunidades, lo que es aplicable alas personas que ya cumplieron su pena (Art. Nº 1de CPE). Y, por último, que los niños yadolescentes son sujetos de Derechos(Convención Internacional de los Derechos delNiño y Art. Nº 5 de la CPE).

En materia de acceso a la justicia, hay variasáreas donde se concentran las desigualdades. Asípor ejemplo, es un hecho que la asistenciajurídica se dirige a personas con ingresosinferiores a $90.000 en zonas urbanas y a$45.000 en zonas rurales. También se atiende demanera preferente a personas detenidas enrecintos penitenciarios que no pueden pagar unabogado particular. También destacan laspersonas afectadas por violencia intrafamiliar y,los menores de 18 años, víctimas o acusados dedelitos. Cabe destacar que en los últimos años seha producido un significativo aumento del númerode personas atendidas, ya que mientras en 1996eran 280.000 personas, éstas aumentaron a640.000 en el año 2001.

Por las características de este servicio, es unhecho que la clase media no califica para estebeneficio. Para acceder a él las personas coningresos mayores a los establecidos deben serevaluadas respecto de sus ingresos y gastosfamiliares, condiciones laborales, sistema de

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salud, nivel de escolaridad y situación habitacionaly patrimonial.

Los requisitos anteriores no debieran exigirse parala entrega de servicios de orientación einformación, porque en esta materia deberíagarantizarse el acceso igualitario. Enconsecuencia, es necesario abordar el tema delacceso a la justicia y de la asistencia jurídica a laspersonas de ingresos medios, que constituye unamplio sector de la población.

En relación con las materias cubiertas en justicia,cabe destacar la orientación e información acercade los derechos de las personas y la forma dehacerlos efectivos en todas las materias legales.Asimismo, la representación judicial en materiacivil, laboral, penal y derecho de familia y, elapoyo en instancias de mediación, negociación oconciliación, especialmente en asuntos familiares.Por otra parte, destaca la difusión de derechos ytrabajo comunitario y, el apoyo psicológico yjurídico otorgado a víctimas de delitos violentos(materia criminal).

De otro lado, destacan las prestaciones nootorgadas por el servicio y que constituyen undesafío para las políticas sectoriales asumidas enfunción de ello. Aquí se incluye: i) el patrocinio encausas de competencia de los Juzgados dePolicía Local (como ocurre, por ejemplo, con laLey del Consumidor y los accidentes de tránsito,donde sólo se otorga orientación); ii) larepresentación en juicios de nulidad dematrimonio, con excepción de casos de bigamia;iii) la cobranza de instrumentos comerciales; iv)los juicios de partición; y, v) las materiastributarias.

Desde el punto de vista de la implementación yentrega de estos beneficios, el desafío principal serelaciona con la calidad de los servicios. Lashoras profesionales destinadas a la asistenciajurídica han aumentado paulatinamente: en lasCorporaciones de Asistencia Judicial hanincrementado, entre 1996 y 1999, en más de 70%su dotación de abogados y en cerca de un 275%la de asistentes sociales. Por su parte, en losProgramas de Asistencia Jurídica, los abogados

aumentaron, en igual período, en cerca de 900%,mientras los asistentes sociales lo hicieron en casiun 1600%. No obstante lo anterior, unaproporción importante de la atención que seotorga a las personas es brindada por egresadosde Derecho, lo que resta continuidad a laatención. El desafío principal es seguir con laprofesionalización y mejora en la calidad delservicio de asistencia jurídica.

Por otro lado, un tema que conviene considerar esel del acceso físico a los servicios. Para brindarlas atenciones se cuenta con consultoriosjurídicos fijos en todas las comunas donde existentribunales y, con oficinas de atención en lascomunas rurales sin tribunal. Además, seincorporaron consultorios jurídicos móviles paralos lugares más alejados. Para mejorar laasistencia jurídica gratuita, el aporte fiscal se haincrementado de M$492.800 a M$6.013.063 entre1990 y 2001. La concentración territorial de losservicios sigue siendo mayor en la R.M.y VIIIRegión.

En estas materias, los desafíos pendientes sonprincipalmente tres: i) aumentar la coberturapoblacional a sectores de clase media mediantesistemas de co-pago; ii) diversificar la asistencia amaterias no cubiertas; y, ii) tender a laprofesionalización progresiva y especialización deestos servicios, con profesionales remuneradoscon rentas de mercado.

En materia de justicia procesal penal, destaca laineficiencia del antiguo sistema de justicia penal,ya que éste no ofrece una probabilidad alta deresolución satisfactoria del conflicto, elprocedimiento es lento, burocrático y, no ofrececondiciones objetivas de imparcialidad, porque elJuez investiga, acusa y falla. Además, no existeun órgano encargado de representar los interesesde la comunidad y que proteja a los testigos.Participar implica un elevado costo en tiempo ymonetario y, la gente desconfía del sistemaporque no lo comprende y es poco transparente.

Es evidente que se requiere de más equidad en lajusticia penal. Por ello, la Reforma Procesal Penalbusca cumplir con la garantía constitucional del

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debido proceso, fortaleciendo el número y laformación jurídica de sus operadores (fiscales,jueces y defensores). Además, tiende alfortalecimiento y generación de nuevas garantías,en favor del respeto a los derechos del imputado.De hecho, es destacable que, por primera vez, elsistema se encarga de proteger especialmente alas víctimas.

Entre las garantías para los imputados, hay quedestacar avances tales como el reconocimientolegal de la presunción de inocencia. Además, laspolicías ya no llevan directamente a los detenidosa recintos penitenciarios, sino ante los jueces degarantía. Se reduce el plazo de detención judicialde 5 a 3 días y, se asegura el derecho a defensadesde la primera actuación del procedimiento y nodesde el plenario. Así, la representación delimputado ya no está a cargo de egresados deDerecho, sino de abogados titulados. Por último,la prisión preventiva deja de ser la medidacautelar por excelencia.

Otro aspecto notable del nuevo sistema es el quedice relación con la protección de las víctimas:antes, éstas no tenían acceso a los jueces y ahoramagistrados y fiscales tienen el deber deescucharlas. Por primera vez se crea un órganocomo el Ministerio Público, que tiene el deber deproteger a víctimas y testigos de amenazas oatentados. Además, desaparece el secreto delsumario y el ofendido con el delito tiene derecho aser informado por fiscales y jueces, del estado dela investigación. Así, la víctima pasa a ser parteen el proceso sin necesidad de presentar querella.

En relación con las personas que sufren privaciónde libertad vulneradora de derechos, el ordenamiento jurídico reconoce a las personasprivadas de libertad la titularidad de los derechospropios de la condición de persona humana. Porsu parte, la práctica penitenciaria demuestra quenumerosas garantías fundamentales estánrestringidas más allá de lo necesario. Con esto,aparecen afectados derechos tales como accesoa la información, protección de la honra, libertadde asociación, derecho de petición, asociación ylibertad de expresión, entre otros.

Estos temas son particularmente relevantesporque la privación de libertad se relaciona demanera directa con la inequidad y, más bien, esuna expresión de ella. Esto, porque la presunciónde inocencia no se extiende a los procesadospresos; las penas y medidas privativas de libertadafectan otros derechos del condenado y, lascondiciones de vida de la población interna sonmuchas veces inadecuadas a la condición depersona humana. A esto se suma el hecho que laeducación recibida es diferente a la obtenida porel resto de la población y, las oportunidades ycondiciones laborales aparecen restringidasrespecto a la oferta del medio libre.

Vale la pena detenerse en el tema de lascondiciones de vida, ya que el sistemapenitenciario cerrado registra a la fecha 32 mil208 personas internas y el hacinamiento al interiorde las cárceles asciende en promedio a 40%.Dicha situación afecta las condiciones de vida dela población recluida. Con ello se afecta elderecho a la privacidad, se deterioran lasrelaciones interpersonales y se afecta laintegridad física y síquica de un ser humano.

Por su parte, las inequidades en educación ytrabajo penitenciario tienen que ver con que, sibien la educación penitenciaria no es especial-diferencial para personas con carencias, aún esdistinta a la ofrecida en el medio libre. Losprogramas y planes pedagógicos son afectadospor las necesidades educativas especialesimpuestas por el encierro. Su cobertura aún nosupera el 45% de la población interna matriculada.Es un hecho notorio que las oportunidadeslaborales están limitadas respecto de la vida enlibertad, mientras que los derechos yremuneraciones también están restringidos.

En relación con el acceso a la educación de lapoblación privada de libertad, en virtud del respetoa la presunción de inocencia, la poblacióndetenida y procesada no es objeto de programasde reinserción social y, se estima que éstaspersonas debieran contar con una oferta deeducación voluntaria.

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Por su parte, la Reforma Penitenciaria es unproceso que se encuentra plenamente en marcha.Así, el año 2001 se inició el proceso deconcesiones de establecimientos penitenciarioscon el fin de resolver los problemas dehacinamiento y mejorar la calidad de la atenciónen salud, alimentación, educación y trabajo, entreotros. En la misma línea, se inició la segundaetapa de un plan entre los Ministerios deEducación y Justicia para aumentar la calidad dela educación penitenciaria. De hecho, las escuelaspenales ya no otorgan títulos ni certificaciones quehagan referencia a lo penitenciario y, losprogramas de educación se han igualado a losofrecidos a la población general del país. A esohay que añadir la entrada en funcionamiento decuatro liceos técnicos y comerciales que ofrecentítulos competitivos en el mercado laboral.

En relación con las brechas existentes en elámbito postpenitenciario, hay que considerar quequienes cumplieron condena mantienen susanotaciones prontuariales y eso dificulta lareinserción. Asimismo, se mantienen los registrospoliciales y, con ello, la sospecha sobre lapersona que ya extinguió su responsabilidadpenal. En muchos casos, los derechosciudadanos se ven restringidos con posterioridada la pena.

La difícil reinserción del condenado es unasituación que amerita examen particular ya que,por ejemplo, para ser beneficiario de ciertaspolíticas públicas se exige una irreprochableconducta anterior. Muchas veces la familia del excondenado es estigmatizada como peligrosa. Lasociedad extiende la pena, pues hace saber sudesconfianza y niega oportunidades de trabajo aquien retorna al medio libre. Todos estosfenómenos son más intensos cuando recaensobre personas pobres, porque esa condición setiende a vincular con la delincuencia.

Entre los problemas y desafíos del sector justicia,para hacer efectivo el principio de la equidad,destacan varios temas de importancia. Así porejemplo, el 48% de los jóvenes entre 18 y 30 añosque delinquen por primera vez reinciden en esasconductas. Lo anterior revela la ausencia de

espacios y oportunidades de reinserción social.Desde el año 1990 se llevan adelante políticasdestinadas a fomentar el restablecimiento de laconfianza entre la sociedad y quien infringió la ley.En estos esfuerzos se enmarcan programas pilotocomo “Hoy es mi Tiempo”, que ofrecen asesoríajurídica y psicológica para facilitar el retorno a lasociedad. Por su parte, la entrada en vigencia dela ley sobre “Protección de la Vida Privada”favorece la omisión de antecedentes penales. Seha instruido a todos los servicios del sector justiciapara que los asistan y orienten en cuanto a susrequirentes sobre estas materias. De hecho laspenas alternativas a la libertad inician el año 2000un modelo de intervención diferenciada con mirasa reducir la reincidencia delictiva.

Por último, destaca en este análisis un temaparticularmente sensible, referido a los problemasde la justicia y atención de menores de edad. Laactual Ley de Menores y la Ley orgánica deSENAME se inspiran en la doctrina de la situaciónirregular. Esta última señala que “atenderá amenores que carezcan de tuición y que presenten“desajustes conductuales” o que estén en“conflicto con la justicia”. La atención ofrecida porSENAME revela la confusión entre la políticasocial y la política criminal, ya que la separaciónde un niño de sus padres por causa de pobrezaconstituye una vulneración de sus derechos.

El año 1999, ingresó a los programas deSENAME un 18% de niños por problemas depobreza. El 82% restante ingresó por medida deprotección o por infracción de ley. La mayoría delos centros de la red SENAME no otorgan a losniños un ambiente de vida familiar, mientras queel actual sistema de subvenciones de SENAMEprivilegia los regímenes de internado. Esparticularmente preocupante que se apliquenmedidas de protección (muchas veces privativasde libertad ) sin derecho a defensa y sin límite enel tiempo. Así, los niños permanecen largosperíodos privados de su medio familiar: de hecho,el 25% de ellos está 3 años o más en losestablecimientos de la red.

La Ley de Menores consagra un mismoprocedimiento e igual catálogo de medidas para

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los adolescentes que han infringido la ley penal ypara los niños que requieren servicios deprotección. El sistema de protección judicializa losproblemas sociales de la infancia y se mantieneaislado del resto de la red social. Así, se califica alos niños como “irregulares”, como “menoresproblema”, que requieren de espacios distintos delos asignados a los “niños normales”. Por lomismo, es urgente avanzar en la implementaciónde un sistema de justicia adecuado, justo yeficiente para los adolescentes infractores de Ley.

IV

DESAFÍOS PRESENTES Y FUTUROS PARA LASPOLÍTICAS SOCIALES

Aparece como significativa la voluntad depromover y potenciar la llamada perspectiva dederechos para abordar las problemáticas de lasdesigualdades y las brechas sociales en el país.

Es así que se plantea con mucha fuerza, laposibilidad de adoptar el enfoque de los derechoscomo soporte de las políticas sociales para queellas incorporen como principios activos de sudiseño e implementación, el resguardo,promoción, protección y realización de losderechos económicos, sociales y culturales de laspersonas. Esto viene a confirmar con muchafuerza la necesidad de tender hacia un modelo decrecimiento respetuoso y garante de la dimensiónhumana del desarrollo.

El nuevo escenario social de la globalización seconstituye en una causa y factor que promueve laaparición de un sinnúmero de brechas ydesigualdades propias de una trama socialcompleja y fragmentaria, donde el accesoequitativo a los beneficios del desarrollo estodavía un tema pendiente.

En este sentido, destaca la necesidad de contarcon una política social con sentido integrador,capaz de conducirse bajo los principios deuniversalidad, solidaridad y eficiencia. Así mismo,destaca la necesidad de enfatizar un trabajoconjunto con las organizaciones de la sociedad

civil, donde se le otorgue una relevancia central altema de la ciudadanía y al protagonismo de laspersonas en el proceso de reducción de brechas ydesigualdades sociales.

También se visualiza como desafío central de estatarea, la posibilidad de acceder a mejores nivelesde información, lo que a su vez implica trabajar enel ámbito de la construcción de buenosindicadores que permitan trabajar directamente enaquellas áreas que son más sensibles para eldesarrollo.

En este marco, destaca también la necesidad dediseñar estrategias de combate a la pobreza apartir de la identificación de brechas particulares,que no pierdan de vista la integración de ladimensión cultural. Es preciso propender demanera creciente a la transversalización delenfoque de derechos, por un lado, pero también ala instalación de una perspectiva específica, enlos sectores más tradicionales de la política social,que atiendan las especificidades de la pobrezacomo ámbito de actuación.

Por otra parte, las innovaciones pendientes seasocian principalmente con la necesidad depensar y generar “formatos” concretos paratrabajar de manera más estrecha con los diversosactores representantes de la sociedad civil y queposeen competencia y experiencia acumulada enmateria de superación de desigualdades ybrechas sociales.

A este respecto se puede señalar que los desafíosmás importantes que se visualizan en este campo,pasan por desarrollar enfoques integrales paraintervenir en el área de las brechas sociales,tomando en cuenta lo imprescindible que resultareconocer en los sujetos la existencia de activos,como el capital social, que se pueden potenciar yutilizar de manera efectiva como componentesprincipales de las intervenciones sociales.

Para concluir, es preciso subrayar algunos tópicosque han sido trabajados en el presentedocumento y que constituyen acuerdos básicospara la construcción de futuras agendas en estetema.

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En primer lugar, el planteamiento que reafirma unenfoque ético amplio para concebir el campo delas brechas y las desigualdades sociales. Quedaclaro que la preocupación por la equidad es tanvigente como relevante y su abordaje no se agotaen la elaboración de su trasfondo conceptual. Esnecesario visualizar estrategias y adoptar medidasque se valoren en función de su contribucióndirecta a la generación más y mejoresoportunidades y, por lo mismo, que se analicen enfunción de su impacto sobre la equidad.

En segundo lugar, destaca el hecho de que lanoción de brechas resulta ser un campo enproceso de construcción, dada su amplitudconceptual y sus múltiples posibilidades deoperacionalización. Por lo mismo, requiere sersignificado gradualmente por los diferentesactores sociales que participan en su construccióno se ven comprometidos directamente con laspolíticas sociales.

En tercer lugar, se reafirma la necesidad defortalecer el trabajo intersectorial, a partir de laconvergencia y la trasversalización de estastemáticas. En particular, estos esfuerzos debengenerar condiciones proclives a la integralidad delas perspectivas y la colaboración estrecha ypermanente con el mundo de la sociedad civil.

En cuarto lugar, el planteamiento asociado con eldesafío para la política social de pensar y actuar“a escala humana”, es decir, evitando el ingresofácil a los procedimientos instrumentales ytecnocráticos que aún cuando resultanimprescindibles, se corre el riesgo de que en lasalturas se pierdan de vista a los sujetos socialesparticulares y la especificidad de sus contextoslocales.

La Ministra de Mideplan, Cecilia Pérez, concluyeesta reflexión poniendo en perspectiva laspreocupaciones manifestadas en el Seminario,vinculándolas íntegramente con el quehacer delEstado en los temas sociales:

“El sentido de este encuentro es resituar lascuestiones de fondo, las cuestiones efectivamente

importantes. Entre ellas, la capacidad defortalecer instancias dialogantes que permitanconstruir, compartir y acumular competenciasentre el Estado y la sociedad civil.

Este elemento ha estado muy instalado en eldiscurso pero no así en la práctica. Hoy día ese esel desafío, la posibilidad cierta que tenemos deautotensionarnos como instituciones públicas,para hacer la práctica pública en forma distinta. Yesto implica definir a las políticas sociales comoinstrumentos de acción del desarrollo. Lainvitación que hicimos al principio, la reitero ahoray me comprometo con ella como Ministerio dePlanificación: extender este espacio de reflexión ydebate sobre lo que hemos sido capaces deconstruir e instalarlo como parte de nuestrapráctica pública. Sólo de esta forma será posiblelograr el enorme desafío que nos hemospropuesto: instalar un sistema de protección socialpara los más pobres”.

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ANEXO

LISTADO DE PANELISTAS Y EXPOSITORES

! Cecilia Pérez - Ministra de Planificación y Cooperación! Reynaldo Bajraj - Secretario Ejecutivo Adjunto de la CEPAL! Miriam Krawczyk (Moderadora) - Directora División de Planificación de Programas y

Operaciones de CEPAL! Arturo León - Especialista de la División de Desarrollo Social de CEPAL! Pedro Güell - Especialista PNUD! Mayra Buvinic- Jefa de la División de Programas Sociales BID Washington! Martín Hopenhayn (Comentarista) – Experto de la División de Desarrollo Social CEPAL! Osvaldo Larrañaga - Director del Departamento de Economía de la Universidad de Chile! Cristián Larroulet – Director Ejecutivo Instituto Libertad y Desarrollo! Dagmar Raczynski - Consultora Asesorías para el Desarrollo! Rodrigo Martínez (Comentarista) - Experto de la División de Desarrollo Social de CEPAL! Juan Villarzú - Presidente Ejecutivo de la Corporación Nacional del Cobre! Patricio Melero - H. Diputado de la República! Carolina Tohá - H. Diputada de la República! Benito Baranda (Comentarista) - Director Social del Hogar de Cristo! Camilo Cid - Jefe Departamento de Estudios Ministerio de Salud! Pedro Montt. Jefe de División de Educación General del Ministerio de Educación! María de la Luz Nieto – Jefa de Gabinete Subsecretaría Ministerio de Vivienda y Urbanismo! Mario Marcel (Comentarista) - Director de Presupuesto del Ministerio de Hacienda! Francisco Geisse – Jefe División Defensa Social Ministerio de Justicia! Mariana Schkolnik – Asesora Ministerio del Trabajo y Previsión Social! Juan Carlos Scapini – Subjefe División de Desarrollo Productivo Ministerio Economía y

Energía! Eugenio Ortega (Comentarista) - Ministerio Secretaría General de Gobierno! María Angélica Bórquez - Jefa Depto. de Estudios y Planificación Servicio Nacional de la

Mujer! Loreto Ditzel – Jefa Departamento de Protección de Derecho Servicio Nacional de Menores! Aldo Mascareño – Asesor Director Instituto Nacional de la Juventud! Patricio Ríos – Jefe Depto. de Coordinación Intersectorial y Sociedad Civil de MIDEPLAN! Ernesto Espíndola (Comentarista) - Especialista de la División de Desarrollo Social de

CEPAL! Karin Herrera, Subdirectora Servicio Nacional para la Mujer! Ernesto Cohen, Especialista División de Desarrollo Social de CEPAL! Alberto Etchegaray, Director Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza