Seguridad Alimentaria de la Montaña

Espacios PúblicosUniversidad Autónoma del Estado de Mé[email protected] ISSN (Versión impresa): 1665-8140MÉXICO

2008

Francisco Herrera Tapia / Fredyd Torres Oregón INSTITUCIONES, POLÍTICA Y DESARROLLO: EL CASO DEL PROGRAMA ESPECIAL

PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN LA MONTAÑA DE GUERRERO Espacios Públicos, febrero, año/vol. 11, número 021

Universidad Autónoma del Estado de México Toluca, México

pp. 168-185

Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal

Universidad Autónoma del Estado de México

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La Cámara de Diputados en la República Dominicana.Un ejercicio de constatación de teorías mediante un estudio de caso

Fecha de recepción: 6 de julio de 2007Fecha de aprobación: 13 de septiembre de 2007

Francisco Herrera Tapia*

Fredyd Torres Oregón* *

RESUMEN

El trabajo es una investigación descriptiva de la experiencia en la ope-ración del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) dela Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Ali-mentación en la Montaña de Guerrero, durante los años 2005 y 2006.Presenta el contexto del tema alimentario en México y otros países. Sepresenta de manera etnográfica la experiencia adquirida con los indí-genas de esa región, analizando parcelas de su compleja realidad so-cial y la dinámica político-institucional de los diversos actores ruralese institucionales del programa.

PALABRAS CLAVE: desarrollo, seguridad alimentaria, instituciones, polí-tica, Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA).

ABSTRACT

The work is a descriptive investigation of the experience in the operationof the Special Programme for Food Security (SPFS) of the United Nations

Instituciones, política y desarrollo: el caso delPrograma Especial para la Seguridad Alimentariaen la Montaña de Guerrero

* Profesor de asignatura en la Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública de la UAEM. Coordina-dor de Proyectos en la Fundación Mexicana para el Desarrollo Rural (Central Estado de México).

** Jefe de Departamento de Concertación Social de la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno delEstado de México. Región XI Texcoco. Ex coordinador de la Agencia de Desarrollo Rural del PESA en la regiónMontaña de Guerrero.

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Francisco Herrera TapiaFredyd Torres Oregón

in the mountain of Guerrero, during years2005 and 2006; the work presents thecontext of the nourishing subject in Mexicoand other countries. The experienceacquired with the natives of that regionappears of ethnographic way, analyzingpart of its complex social reality and thepolitical-institutional dynamics of the ru-ral and institutional agents of the program.

KEY WORDS: development, food security,institutions, policy, Special Programme forFood Security (SPFS)

ANTECEDENTES DEL PROGRAMA

ESPECIAL PARA LA SEGURIDAD

ALIMENTARIA

Después de los acuerdos de las NacionesUnidas sobre los Objetivos para el Desa-rrollo del Milenio,1 existen comunes sufi-cientes para un consenso mundial que poneen marcha la participación creciente de lasagencias internacionales en la práctica deldesarrollo y en las agendas públicas de losEstados; el establecimiento de las Metas delDesarrollo del Milenio en la agenda políti-ca mundial vinieron a vigorizar el tema deldesarrollo de los espacios rurales y la in-corporación de otros más como la susten-tabilidad, la seguridad alimentaria y laequidad de género.

En este contexto la nueva ola de la ruralidadse encuentra bajo la tutela y vigilancia delas organizaciones internacionales; cada vezmás el Banco Mundial, el Banco Interame-ricano de Desarrollo, Organización de lasNaciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación (FAO), entre otras agencias,impulsoras de las Metas de Desarrollo delMilenio, no sólo procuran el financiamientodel desarrollo de los países subdesarrolla-dos, sino que a la vez crean mecanismosde vigilancia y fiscalización de los recur-sos, a fin de fortaler el control internacio-nal de un enfoque de desarrollo global.

El Programa Especial para la SeguridadAlimentaria (PESA) es una estrategia de laFAO que inicia en 1994, y que a más de diezaños de su creación ha intensificado sulabor con base en los requerimientos de losacuerdos de la Cumbre Mundial sobre laAlimentación llevada a cabo en 1996 enRoma, los cuales fueron reafirmados en lasMetas del Milenio de 2000 en lo referente ala lucha contra el hambre. Es así que el PESA

ha incrementado su participación en el mun-do para el combate, no sólo del hambre sinode la pobreza en general. Se trata de un pro-grama focalizado a las comunidades máspobres de los países subdesarrollados, cuyafinalidad es proporcionar los elementos ne-cesarios para el acceso a una alimentaciónsegura, nutritiva, permanente e inocua dela población rural.

El concepto de seguridad alimentaria parala FAO (2007) se entiende

...cuando todas las personas tienen en todomomento acceso físico y económico a sufi-cientes alimentos, inocuos y nutritivos, parasatisfacer sus necesidades alimenticias y suspreferencias en cuanto a los alimentos, afin de llevar una vida activa y sana.

A diferencia de los conceptos críticos de so-beranía y autosuficiencia alimentaria, los

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Instituciones, política y desarrollo: el caso del programa especialpara la seguridad alimentaria en la montaña de Guerrero

cuales hacen mayor énfasis en el papel del Estado y el ejercicio de losderechos a la alimentación, el PESA matiza el tema de la alimentación y lolleva hacia la seguridad alimentaria, la cual desde su concepción recaeesencialmente en los sujetos y no en una responsabilidad del Estado.

En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, Romano Prodi, presidentedel Consejo de Ministros de la República Italiana y presidente de la Cum-bre, así se refería a los objetivos de combate al hambre: �La Declaraciónde Roma nos pide que reduzcamos a la mitad el número de personas quepadecen desnutrición crónica en la tierra para el año 2015... Si cada unode nosotros da lo mejor de sí, considero que podremos alcanzar, inclusosuperar la meta que nos hemos fijado� (FAO, 2007).

Inicialmente el PESA fue aplicado en 15 países con déficit alimentariosevero y bajos ingresos. Actualmente los datos revelan la presencia delPESA en 100 países; la intención es clara: probar que la metodología delprograma puede contribuir significativamente al mejoramientoalimentario de los países subdesarrollados a través de la productividadcon un enfoque de desarrollo rural que supone la integralidad y sinergiaen la potenciación de factores de desarrollo (humano, social, físico yeconómico). A la vez que es un programa que permite la penetración denuevos esquemas de desarrollo ad hoc con las políticas internacionalesde desarrollo en espacios rurales; que si bien estos espacios contienen ala población más pobre del mundo, también representan la puerta deacceso para los capitales al aprovechamiento de los recursos naturalesy ambientales.

En América Latina el PESA opera en los siguientes países: Ecuador, Gua-temala, Honduras, Perú, República Dominicana, Nicaragua, Venezuela,Haití, Bolivia y México. Adicionalmente Brasil y El Salvador han incor-porado en sus políticas alimentarias algunos instrumentos metodológicosdel PESA, y han recibido apoyo institucional por parte de la FAO. Porejemplo, es importante resaltar el éxito del programa �Fome Zero� delgobierno de Brasil, el cual ha sido apoyado por la FAO y que no sóloatiende zonas rurales, sino también las zonas urbanas.

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Gráfica 1ESTADO ACTUAL DE LOS OBJETIVOS DE LA CUMBRE MUNDIAL DE LA

ALIMENTACIÓN (CMA)

Relación entre 2001-2003 y el periodo de referencia (1990-1992)

La llegada del PESA a México se da en el añode 2002 que se encuentra marcado por lacreciente población en condiciones demarginación y pobreza, situaciones que vie-nen invariablemente vinculadas con la inse-guridad alimentaria y la subnutrición de lapoblación. De acuerdo con datos del PESA

en México (2007) el 38% de los hogares sonpobres, 24% está por debajo de la línea deindigencia y se estima que 5.1 millones depersonas padecen desnutrición e inseguridadalimentaria. Siguiendo con la informaciónproporcionada por el programa aun cuandola cantidad de hogares situados por debajode la línea de pobreza ha disminuido, granparte de esa población vive en 1570. Muni-

cipios Marginados: 5.5 millones de habitan-tes con una elevada proporción de indígenas(62%). Una característica dominante de es-tas poblaciones, principalmente agropecua-rias, es su reducida capacidad para accedera bienes y servicios elementales y establecerenlaces con los mercados, proceso esencialpara mejorar su situación actual. Los ingre-sos de los productores en las comunidadesmarginadas dependen principalmente de lasuperficie cultivada que poseen. Los pro-ductores que poseen menos de dos hectá-reas tienen un ingreso formado principal-mente por salarios (40%) y remesas (30%),siendo muy bajo el porcentaje de ingresosque reciben por cultivar sus tierras (15%).

Prevalencia de la subnutrición en 2001-2003 (porcentaje) Source: FAO

FUENTE: FAO. Estado de la Inseguridad en el Mundo 2006.

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El PESA (2007) considera, en el caso de losproductores rurales que tienen una superfi-cie de 2 a 10 hectáreas, que sigue siendomuy importante el ingreso por salarios, peroa diferencia de los productores con una me-nor superficie, los ingresos que provienende sus tierras van de un 30 a un 40% deltotal de sus ingresos. Los productores quetienen más de 10 hectáreas presentan uningreso de 50 a 60% proveniente de sus cul-tivos, y únicamente un 20% provienen desalarios. En este caso los ingresos porremesas son bajos (10-15%). En todos loscasos, los ingresos vía microempresa nosobrepasa el 10%.

Es así que la mala situación de la pobla-ción rural en términos alimenticios no sepuede disociar del tema de la pobreza, ypor lo tanto del desarrollo. En otras pala-bras, la alimentación en comunidades máspobres del país, no sólo es un asunto demayor o menor producción de alimentos.La escasez e inseguridad alimentaria en gru-pos sociales marginados es consecuencia engran medida de las políticas del gobierno:fiscal, mercantil, arancelaría, etc. Por laotra, cambios en las políticas agrícolas delos países ricos y, por último, cambios enprecios y alimentos en el mercado local ymundial.

Es por ello que la propuesta del PESA plan-tea un proceso flexible, que va a la búsque-da de alternativas que combatan la insegu-ridad alimentaria en las zonas más pobresdel país, partiendo desde la base social; quegenere un empoderamiento de los benefi-ciarios del programa y que permita replicarlas buenas prácticas y experiencias en otras

localidades. En ese sentido, el PESA conside-ra el impulso al desarrollo rural bajo un en-foque integral, lo que supone la activación ypotenciación de ciertos capitales, a fin de queel tema alimentario derive en opciones dedesarrollo, los capitales a desarrollar son:

Desarrollo del capital económico: el fo-mento a la diversificación y capitalizacióndel campo, en la visión ampliada señala-da, así como el apoyo al ahorro y micro-financiamiento de las actividades rurales,incluidas las de turismo. Para que el cam-po se desarrolle debe haber inversionesproductivas.

Desarrollo del capital físico: en una pri-mera fase, consiste en detener el deterioroambiental; contaminación, deforestación,erosión, etc. Para iniciar programas de res-tauración de los recursos naturales, que noslleven a una recuperación de los patrimo-nios ambientales y paisajísticos, a un desa-rrollo sustentable ambientalmente; con tec-nologías amigables con el ambiente, losrecursos florísticos y la vida animal silves-tre. Así como el desarrollo de infraestruc-tura social y económica, como escuelas,centros de salud, mejoramiento de la vivien-da, caminos, electrificación, etcétera.

Desarrollo del capital humano: se debe fo-mentar el desarrollo de las capacidades ypotencialidades de la población; en este sen-tido, mejorar los niveles y estándares devida, en cuanto a alimentación, salud,educación y capacitación para la produc-ción y competitividad. Para ello, es necesa-rio que todos los procesos se acompañen deun adecuado sistema integrado de asisten-

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cia técnica y capacitación, es decir, de ser-vicios profesionales para el campo.

Desarrollo del capital social: es fundamen-tal que todo el proceso de desarrollo ruralintegral se acompañe de un fomento a la or-ganización interna y externa de las comuni-dades y de los productores. Recuperar lastradiciones de solidaridad, cooperación y re-ciprocidad de nuestros pueblos. Apoyar susnormas, organizaciones e instituciones loca-les. Fomentar la organización económica parala producción, transformación y comercia-lización de sus productos. Desarrollar estra-tegias competitivas a partir de las economíasde escala, de las redes y coordinaciones secto-riales y territoriales (BACA, 2003).

El planteamiento de potenciar el desarrollorural a partir de la integración de las di-mensiones económico-productivas; social-humana y físico-ambiental, suele tener unmarco lógico claro en la intención meto-dológica del desarrollo. No obstante, lainstitucionalización del programa por par-te de los gobiernos hace que el enfoque ori-ginal revire hacia el marco ideológico dedesarrollo del gobierno en turno, así comoa la dinámica político-institucional en lacual se desenvuelve el programa.

DISEÑO INSTITUCIONAL DEL PESA

En México el PESA está incorporado a laestructura de la administración públicafederal dentro de la Secretaría de Agricul-tura Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca yAlimentación (SAGARPA), dicho programaha incorporado en las últimas fases de su

proceso el tema de la productividad y laempresarialidad del campo a partir de lasacciones del mismo programa.

El enfoque de desarrollo reconoce tres com-ponentes básicos: Proyectos integrados;fortalecimiento de la gestión local y la coor-dinación interinstitucional. En el primercaso, el programa concibe un desarrollo apartir de proyectos integrados y estruc-turados desde y para la gente en sus luga-res de origen en concordancia con lamultidimensionalidad de sus necesidades. Elsegundo componente refiere a la generaciónde capacidades para la gestión del desarro-llo (autogestión), es decir, que los habitan-tes rurales generen sus propias accionesparticipativas de desarrollo desde lo local,con el apoyo de otros actores sociales einstitucionales. Finalmente, el tercer com-ponente busca la coordinación entre acto-res gubernamentales para el desarrollo, eneste aspecto es determinante la descentrali-zación de los procesos de desarrollo (léasemunicipalización) y participación social através de los Consejos para el DesarrolloRural Sustentable.

Esquema 1COMPONENTES DEL PESA

FUENTE: PESA, 2007.

1. Proyectosintegrados

2. Fortalecimientode la cuestión local

1. Proyectosintegrados

Análisis derestricciones y diseño

de políticas

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El PESA ha incorporado la gestión local y la interinstitucionalidad comodos factores concomitantes para el desarrollo, lo cual representa unametodología que rescata el papel de los actores y las reglas para el desa-rrollo rural, y la participación de los gobiernos en sus tres órdenes, lasociedad civil, sociedades mercantiles o privadas, organismos interna-cionales y los beneficiarios del programa. La movilidad y activación deactores en torno a un proyecto de desarrollo, lleva consigo el estableci-miento de un nuevo tipo de relaciones sociopolíticas, legales, económicasy culturales marcadas por un nuevo sistema de gobernanza y por lo tantode redimensionamiento del rol del Estado.

Esquema 2ACTORES INSTITUCIONALES DEL PESA EN MÉXICO

Fuente: PESA, 2007.

En 2001, por unanimidad, el Congreso Federal aprobó la Ley de Desa-rrollo Rural Sustentable (LDRS), dicha Ley reconfigura el tema de lo ru-ral en la agenda pública, a la vez que ordena la reestructuración del apar-to burocrático y de la administración pública de atención al sector rural.Marcada por un enfoque territorial, ya no sectorial, la Ley también deli-nea la forma de participación social para el desarrollo de los espaciosrurales, a partir de una mayor ingerencia de los municipios (municipali-zación del desarrollo rural) y de la concurrencia de recursos para lasestrategias de desarrollo locales.

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Para autores como Lutz y Riella (2006) lanormatividad en materia de desarrollo ru-ral en México retoma uno u otro plantea-miento de las agencias internacionales comola de territorialización del desarrollo, porejemplo. Pero en la Constitución, la LDRS yel Acuerdo Nacional para el Campo, domi-na la tradición de un desarrollo rural inte-gral basado esencialmente en su vertienteeconómica. Asimismo, se puede afirmar quelos programas federales de apoyo se carac-terizan por su alto contenido en términos ynociones en boga en el ámbito internacio-nal, mientras las leyes que rigen el desarro-llo rural conservan una perspectiva del de-sarrollo cerciorada a la �integralidad�. Estedesfase, comprensible desde cierto punto devista, propicia ciertamente equívocos y des-ajustes los cuales tienden a reducir el gradode coherencia de las políticas en materia dedesarrollo rural.

Metodológicamente el PESA coloca a losmétodos participativos y la multidisci-plinariedad como requisitos para estructu-rar la ruta de trabajo con las comunidadesbeneficiarias del programa, así se contem-pla la elaboración de diagnósticos en variosniveles como el regional y comunitario, paraque una etapa posterior se identifiquen lasprincipales necesidades de la población parala formulación de planes integrales comu-nitarios y proyectos específicos. Las eta-pas complementarias tienen que ver con lasistematización de la experiencia, la eva-luación y las propuestas de políticas públi-cas a partir del análisis de restriccionesoperativas del programa.

FUENTE: PESA, 2007.

La aplicación metodológica del programarecae en actores externos (Agencias de De-sarrollo Rural), como organizaciones de lasociedad civil, consultorías y empresas pri-vadas o prestadores de servicios profesio-nales del sector rural quienes se integran demanera pluridisciplinaria para operar elPESA en las zonas seleccionadas por los go-biernos de acuerdo con los criterios demarginalidad o pobreza que ellos establecen,y con base en las convocatorias emitidaspor el gobierno federal, estatal o munici-pal, ya que son ellos quienes aportan el ma-yor porcentaje de recursos en comparacióncon la FAO quien aporta menos recursos.

Esquema 3METODOLOGÍA DEL PESA

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LA EXPERIENCIA DEL PESA EN LA

MONTAÑA DE GUERRERO. EL PAPEL

DE LOS ACTORES RURALES E

INSTITUCIONES

Las experiencias surgidas de la aplicacióndel PESA en distintos municipios con pobla-ciones indígenas y mestizas de alta y muyalta marginación en el país, también ha sidode gran importancia para actores socialesy académicos: centros de investigación, fun-cionarios públicos, técnicos agropecuarios,sociólogos, prestadores de servicios profe-sionales, etc., los cuales desde su campo detrabajo, ya sea en la formulación de estra-tegias, procedimientos administrativos yoperatividad del programa contribuyen alperfeccionamiento de la metodología con-juntamente con los beneficiados y conduc-tores del PESA que son las comunidades. Así,la metodología del PESA no es un procesoterminado, sino todo lo contrario: es un pro-ceso en constante revisión y adecuación,derivado de las prácticas y nuevas experien-cias que van surgiendo en la práctica conlas comunidades participantes.

Por otra parte, se debe reconocer que lascaracterísticas socioeconómicas, culturalesy políticas de cada municipio o región, de-terminan e influyen en la estrategia para lapuesta en marcha de la metodología delPESA. Esto es, que la respuesta participativade la población y los actores locales deter-minan la estrategia a seguir por parte dequien aplica operativamente el programa:Agencias de Desarrollo Rural (Universida-des, Centros de Investigación, Organizacio-nes de la Sociedad Civil, ONG, etcétera).

Si bien la problemática físico- ambiental yde pobreza alimentaria tienen rasgos seme-jantes en aquellas comunidades donde se haaplicado el Programa, la percepción de es-tos problemas y su solución por parte de lapoblación local son distintas. En eso, lasAgencias de Desarrollo Rural (ADR) hansido receptivas, a fin de definir las mejoresalternativas y estrategias que sean compa-tibles con aquello que las comunidades quie-ren o desean.

Del mismo modo, los actores sociales y po-líticos de cada lugar tienen similitudes ydiferencias, en cuanto a sus formas de ac-tuación, relaciones sociales y políticas cony en sus comunidades. Estos mismos acto-res, que mantienen arreglos formales e in-formales de tipo político y social con líde-res de las comunidades, organizacionessociales y población general, varían de unmunicipio a otro, ya sea en el mismo estadou otros del país. Así pues, dependiendo dela actuación de los principales actores polí-ticos y sociales de un municipio, los arre-glos se pueden caracterizar por la coopera-ción o conflicto; la participación social o lano cooperación, la legitimidad de sus go-bernantes o el descrédito popular.

En efecto, la implementación del PESA porprimera vez en la Región de la Alta Monta-ña de Guerrero, a través de una ADR, se abriócamino por la accidentada geografía mon-tañosa y sus comunidades apartadas. Losactores sociales y políticos de la región ycomunidades marcarían el rumbo, la pautay la velocidad del programa.

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JUSTIFICACIÓN DEL PESA EN GUERRERO

La puesta en marcha del PESA en Guerrero, es producto de una serie deexperiencias �piloto�, realizadas años atrás en municipios de los esta-dos de Michoacán, Yucatán, Jalisco, Aguascalientes y Puebla. El PESA,como se ha explicado, está dirigido hacia los grupos sociales que seencuentran en una situación de alta vulnerabilidad alimentaria y bajaproducción, acceso y consumo de alimentos. Del mismo modo, grupossociales que además de su pobreza alimentaria padecen carencias mate-riales, por ejemplo, servicios básicos: agua, drenaje, salud, educación,etcétera.

El PESA y su componente metodológico le apuestan a la actividadparticipativa social: la comunidad es quien analiza sus principales pro-blemas, los discute y decide las acciones a seguir para mejorar sus condi-ciones de vida. Así, la participación social de la comunidad en la soluciónde sus propios problemas, relacionados en primera instancia, con la inse-guridad alimentaria, constituye el eje rector que define el derrotero delprograma en las comunidades seleccionadas.

En ese sentido, el programa es promovido por los gobiernos estatales encolaboración con el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Agri-cultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) yla Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimen-tación, con el objeto de: 1) mejorar la situación alimentaria de la pobla-ción rural más pobre del país; 2) abatir los índices de marginación socioeco-nómica en que se encuentran estos grupos sociales, y 3) promover eldesarrollo rural de las comunidades y su inclusión social.

De acuerdo con las mediciones de la Secretaría de Desarrollo Social(SEDESOL), de los cerca de 26 millones de habitantes rurales, el 70%carece de ingreso suficiente para cubrir los requerimientos básicos dealimentación, salud, educación y vestido y el 35% no recibe un ingresoque le permita pagar al menos sus gastos en comida por lo que se encuen-tra en vulnerabilidad económica.

Por otro lado, según la medición realizada en el 2000 por el ConsejoNacional de Población (CONAPO), se han identificado 386 municipioscon grado de marginación muy alto y 906 municipios con un gradoalto, distribuidos prácticamente en todos los estados de la República.

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En la caracterización por estados, cinco del sur del país se considerande alta marginación, que son Chiapas, Guerrero, Veracruz, Oaxaca eHidalgo debido a la alta proporción de municipios que están en esacondición.

Asimismo, tan solo en Guerrero, el estado con mayor marginación en elaño 2005, 20% de su población de 15 o más años de edad es analfabeta y36% no terminó la primaria; más de uno de cada cuatro ocupa viviendassin drenaje ni sanitario, seis de cada cien habitantes reside en viviendas sinenergía eléctrica, tres de cada diez sin agua entubada, uno de cada tres conpiso de tierra, y más de la mitad ocupa viviendas en condiciones de hacina-miento (www.conapo.gob.mx).

Del mismo modo, en la Región de la Montaña de Guerrero convivendistintas comunidades indígenas con mayor pobreza en el estado: mixtecos,tlapanecos, nahuas y musgos. Estos pueblos indígenas, en lo general,presentan características similares asociadas a su condición social yeconómica: exclusión, pobreza, marginación, etc. En lo particular, man-tienen diferencias de tipo social y económico, asociadas a su posicióngeográfica; relaciones más estrechas con otros actores gubernamentales,sociales y actividades económicas.

Por eso, dadas las condiciones de pobreza y marginación en esa regióndel estado de Guerrero, definieron las directrices para que el gobiernoestatal atendiera y decidiera implementar el PESA. El Programa com-prendía los municipos de: Metlatonoc, Cochoapa el Grande, San MiguelAmoltepec Nuevo, San Miguel Amoltepec Viejo, Atlamajalcingo delMonte, Acatepec, Tlacoapa e Iliatenco.

LA REGIÓN MONTAÑA

La Región de la Montaña de Guerrero está caracterizada por fuertes con-trastes sociales y agrícolas. En la parte alta de la Montaña, que compren-de los municipios de Metlatónoc, Cochoapa el Grande, Atlamajalcingodel Monte, San Miguel Amoltepec Viejo y San Miguel Amoltepec Nuevo,predomina la población mixteca. Se caracterizan por un alto nivel depobreza: falta de servicios de salud, educación, analfabetismo, drenaje,hacinamiento y casas con pisos de tierra; y fuerte migración hacia loscampos agrícolas de los estados del noreste del país.

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Fuente: Gobierno del Estado de México.

Por otro lado, están los municipios de la Monta-ña en dirección a la costa chica de Guerrero. Com-prende los municipios de etnias tlapanecas. Sobre-salen por su fuerte vocación cafetalera: Mali-naltepec, Tlacoapa, Iliatenco, Acatepec. A dife-rencia de los mixtecos, éstos cuentan con más ser-vicios: salud, educación (nivel básico y bachille-rato), entre otros, concentrados básicamente enlas cabeceras municipales; existe mayor activi-dad comercial de las comunidades hacia el exte-rior, asociadas en gran medida, a la actividad delcafé. Hay migración de fuerza laboral, pero a di-

ferencia de los primeros, los destinosson estados vecinos con actividadesagrícolas importantes: Puebla,Morelos y, en menor medida, ciuda-des del mismo estado de Guerrero:Iguala, Tlapa, Acapulco, Zihuatanejoy Atoyac de Álvarez.

LOS INDÍGENAS CAMPESINOS

Los indígenas de México durantemuchos años han sido y siguen sien-do objeto de estudio y atención porparte de organismos internacionales;los gobiernos nacionales; organizacio-nes no gubernamentales; las univer-sidades, etc. Por ejemplo, desde laperspectiva gubernamental, los indí-genas se han visto como grupos so-ciales económicamente atrasadosque, por una parte, había que incor-porar o sumar al tren de la vida mo-derna. Para ello había que diseñar eimplementar programas y apoyos so-ciales. Por el otro lado, están los par-tidos políticos y sus representantespopulares: presidentes municipales,senadores, diputados, quienes siguenviendo a los indígenas como clientelaelectoral, la cual se cristaliza a travésde apoyos y dádivas materiales entiempos de las campañas políticas.

Hoy, desde la óptica gubernamental ydel discurso oficial, ya no se ubica alindígena como un sujeto carente de ca-pacidades y habilidades para su pro-pio desarrollo social; no se desea unindígena que sólo espere la ayuda de

Mapa 1LOCALIZACIÓN DE LA REGIÓN MONTAÑA DE

GUERRERO

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los distintos ámbitos de gobierno, sin com-prometerse a nada. Es decir, ahora, por ejem-plo, las políticas públicas implementadasdesde el gobierno federal hacia el campo yzonas rurales, particularmente indígenas deextrema pobreza, consideran que debe va-lorarse y darle mayor importancia a suriqueza cultural, organización social y terri-torial.1 Esto es, que los pobres y más po-bres deben ser corresponsables con el go-bierno para salir de su condición de pobreza.

El gobierno se compromete a generar lascondiciones materiales y oportunidades,pero el indígena deberá ser responsable desu propio desarrollo comunitario, respon-sable de cuidar y no afectar el ecosistemade su región. Es decir, la �corresponsa-bilidad� es condición indispensable para queel indígena pueda ser �apoyado�. Ya no esválido el esquema en el cual el indígena sóloera receptor de apoyos, ahora debe ser unente activo, comprometido y corresponsablede las políticas gubernamentales.

La experiencia del PESA se focalizó en sietemunicipios de la parte alta de la Montaña,por ello, además de analizar parcelas de lacompleja realidad de las comunidades, estetrabajo también pretende encontrar algunasrespuestas a las siguientes preguntas: ¿conqué nos encontramos en la región?, ¿cuálfue la respuesta de los indígenas al progra-ma?, ¿cómo son las relaciones interins-titucionales e intergubernamentales en elprograma?

Si bien la región de la Montaña tiene variassimilitudes en cuanto a pobreza y margi-nación, es importante señalar, como dijimos

en párrafos anteriores, que la pobreza delas comunidades de lengua mixteca, ubica-das en la parte más alta de la Montaña, esmás aguda. Por su parte, las comunidadesmás cercanas a la costa chica de Guerrero,de lengua, tlapaneca, son más desenvuel-tos; mantienen una relación comercial conlos pueblos de la costa, aún con problemas,pero constantes. Del mismo modo, las re-acciones de estas etnias frente al PESA, enlo general, similares, pero en lo particulardiferentes. ¿En qué fueron similares y enque distintas?

Primero, el carácter desconfiado de los cam-pesinos indígenas frente a personas ajenasa sus comunidades, poca comunicación,reservados, callados; el reclamo de sus prin-cipales representantes de que siempre hansido objeto de engaño por parte de los fun-cionarios gubernamentales; la inconformi-dad por la inconsistencia de los planes yprogramas ofertados, entre otros.

Segundo, la asistencia a las asambleas delas comunidades mixtecas, predominaronlas mujeres, calladas, con su mirada másatenta al movimiento de sus manos, por lascuales se deslizaban hábilmente tiras de hojade palma que daban forma y diseño a sussombreros tradicionales.

Por nuestra parte, hacíamos lo posible porhacernos comprender, apoyándonos ennuestra compañera intérprete o en su caso,en el comisario municipal. Las explicacio-nes giraban en torno a los componentes delPESA: proyecto integrado, fortalecimientode la gestión local y coordinación institu-cional.

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Sin embargo, los niveles de comprensiónaún eran difíciles de digerir por los asisten-tes. En ese sentido, buscamos facilitar estasituación mediante la explicación de lascuatros áreas de intervención del progra-ma: Milpa, Traspatio, Diversificación Pro-ductiva y Cadenas Prioritarias.

Las intervenciones no se hicieron esperar:preguntaban cuánto costaba el paquete depollos, el de chivos, etc. Otros decían quequerían borregos ya con credencial de elec-tor en la mano. Al clarificar esa confusión oidea equivocada del PESA, en algunas comu-nidades, los asistentes optaban por abando-nar la Asamblea debido a que el programano lleva recursos, sino propuestas para quede manera conjunta se busquen estrategiasde desarrollo. En otras comunidades, aunquedecían que sí les interesaba el programa,era evidente que no había tal compromiso.

En cambio, en las comunidades de lenguatlapaneca la concurrencia mayoritaria secomponía de varones. Atentos, en silencioescuchaban la idea del PESA. En ellos pare-cía que el PESA despertaba mayor interésrespecto a los mixtecos, sobre todo cuandocreían que a través del Programa podríanmejorar la producción de maíz en un cortoplazo, abatir los bajos precio del café, lajamaica, recuperar la producción de piña,y tener agua en sus casas.

�Ingeniero, a mí sí me parece muy importanteeste Programa, lo malo es que la gente si leentra, luego lo deja. En otros Programas hasucedido, todos quieren, le entran, pero hastaahí� (Felícitas Terán, Regidora de Atencióna la Mujer del Municipio de Iliatenco).

A pesar de ser más participativos lostlapanecos, no significaba que no hubieraproblemas. Por ejemplo, estaban aquellascomunidades que condicionaban su apoyoal PESA, si el gobierno estatal les subía elagua desde lo más bajo de un río en línearecta hasta el cerro de una altura de un ki-lómetro o más. �Ya teniendo agua�, nosargumentaban, �podemos sembrar�.

En otra comunidad llamada Llano Perdido,con proximidad hacia la Costa Chica, nun-ca fue posible explicar el Programa por dosmotivos: primero, coexistían dos comisa-rías: una, compuesta por simpatizantes delPartido de la Revolución Democrática (PRD)y otra, del Revolucionario Institucional(PRI), lo que dificultaba la convocatoria yreunión con los habitantes de la comunidad;segundo, las festividades religiosas y fies-tas especiales impedían y cancelaban elintento de convocar a la comunidad.

LÍDERES INDÍGENAS SOCIALES YCAMPESINOS

En este apartado sólo nos queremos referir aesos líderes o representantes indígenas cam-pesinos, que viven y trabajan en sus respec-tivas comunidades. Aunque existen otro tipode líderes sociales en la región, identificadoscon los partidos políticos y organizacionesproductivas, no es nuestro propósito en estetrabajo analizar dichos actores. Sin embar-go, dada la importancia que algunos de és-tos tienen en la región, nos permitiremos se-ñalar sólo algunos aspectos de su liderazgo.

Los líderes sociales de mayor presencia enla región de la Montaña, están vinculados a

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organizaciones de cafeticultores como la�Luz de la Montaña�, con presencia en losmunicipios tlapanecos de Iliatenco yMalinaltepec. Su actividad comercial en laproducción, distribución y venta de café, lesha permitido, no sólo fortalecerse por éstavía, sino construir bases de apoyo social ypolítico con los productores de la zona, locual se ha cristalizado, por ejemplo, en ocu-par la Presidencia Municipal del recientemunicipio de Iliatenco y otros cargos im-portantes en la administración municipal.

El contacto permanente con las comunida-des de la Montaña, a través del PESA, sepudo constatar y visualizar una tipologíade representantes indígenas que mantienencierta influencia en sus respectivas comu-nidades. Si bien, no tienen el poder y lideraz-go regional que los primeros, si son piezafundamental en los arreglos y negociacionesformales para el buen o deficiente funciona-miento de iniciativas y programas sociales.

En primer lugar, tenemos al comisariomunicipal, que sigue siendo el principalrepresentante de la comunidad con base enel sistema de cargos. En él recae la res-ponsabilidad política y administrativa desu comunidad. No se concibe una reunióno Asamblea si él no convoca y está pre-sente en la misma. En caso contrario, losucede el comisario suplente, pero siem-pre esperando con el visto bueno del co-misario propietario.

En segundo lugar: el profesor de educaciónbásica auxilia y apoya en gestiones genera-les de la comunidad. Sus intervenciones ypuntos de vista en las asambleas siempre

son importantes; en tercer lugar, el propieta-rio o concesionario de la tienda en la comu-nidad. Se distingue de los demás por una ma-yor participación en las reuniones, derivadaésta de sus relaciones con otras personas fue-ra de la comunidad: proveedores, clientes,funcionarios de gobierno, etcétera.

Finalmente, están aquellos ex miembros dealguna organización productiva, particular-mente de cafeticultores. Su experiencia acu-mulada en esa actividad productiva se vuel-ve relevante para la participación positivao negativa de los asistentes, a tal o cual pro-grama social, impulsado por los distintosámbitos de gobierno.

PRESIDENTES MUNICIPALES

Los presidentes municipales como actorespolíticos de su municipio o región, sobretodo, en ésta de la Montaña, juegan un pa-pel importante en términos de lo que lascomunidades demandan. Particularmente,en el terreno de obras y servicios, del cualla Región presenta un gran déficit. Sin em-bargo, en este apartado, por ahora, sólo que-remos analizar el papel o relación que man-tuvieron éstos con el PESA.

De entrada, el tema de la Seguridad Ali-mentaria no logró entrar en las prioridadesde la Agenda Municipal de los distintosmunicipios seleccionados por el PESA, ¿porqué? En lo general, el primer acercamientodel PESA con algunos presidentes munici-pales fue a través de las reuniones ordina-rias del Consejo Municipal de DesarrolloRural Sustentable (CMDRS).

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El PESA era incluido en el mismo nivel deasuntos ordinarios relacionados con elcampo: información sobre fertilizantes alos comisarios, obras de infraestructura ru-ral y diagnósticos ecológicos por parte delConsejo Nacional de Zonas Áridas(CONAZA) y el Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD). Es de-cir, el tema de la seguridad alimentaria paralos presidentes municipales formaba partede un punto más en la lista de la orden deldía.

Para ellos, por la discusión generada en elinterior del Consejo, su preocupación eracómo responder a peticiones de los comisa-rios sobre si el gobierno local los apoyaríaeconómicamente con sus fiestas de la co-munidad; la rehabilitación de centros es-colares y la ausencia de profesores bilin-gües; la terminación de obras como brechas,accesos, electrificación, entre otras.

El tema de la seguridad alimentaria era nue-vo para ellos, pero no tan importante comootros pendientes con las comunidades: agua,luz eléctrica, conflicto de tierras, etc. Si algollegaba a comprender sobre el PESA, inme-diatamente surgía la preocupación por quiénfinanciaría los proyectos a realizar con lascomunidades seleccionadas.

Además, por el papel que le asigna el PESA

en su propuesta metodológica, respecto ala apropiación del programa por parte delas comunidades, con base en sus fortale-zas, debilidades y capacidades, para mejo-rar su situación alimentaria, no es del todovalorado y aquilatado por los presidentesmunicipales. De ahí, la indiferencia y falta

de compromiso de éstos con la seguridadalimentaria en la región.

ACTORES INSTITUCIONALES EN LA

REGIÓN DE LA MONTAÑA

Al hablar de actores institucionales, nosestamos refiriendo a aquellos funcionarioso empleados de dependencias gubernamen-tales que operan en la región: SAGARPA, Co-misión Nacional para el Desarrollo de losPueblos Indígenas (CDI), Secretaría de De-sarrollo Rural de Guerrero (SEDER),SEDESOL, principalmente, y que interactúancon los indígenas y sus comunidades en laMontaña.

La interacción de estos actores institucio-nales con las comunidades indígenas de laregión está precedida de funciones y accio-nes que tradicionalmente se viene realizan-do, desde el punto de vista de sus normati-vas y facultades legales. Aún con el cambioo alternancia política en los distintos ámbi-tos de gobierno, la relación de éstos con losindígenas de la Montaña, a través de susinstituciones, no ha cambiado significa-tivamente.

Si bien se observa una disminución de prác-ticas tradicionales de corrupción: apoyospolíticos y electorales a cambio de obras;fortalecimiento de grupos o personas queacaparan los beneficios y conductas opor-tunistas de funcionarios, prevalece el esque-ma tradicional de ubicar a las dependen-cias gubernamentales como fuentes deapoyos y programas. En ese mismo senti-do, los indígenas también lo perciben así.

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CONCLUSIONES

En este escrito se ha mostrado cómo laimplementación del PESA en las comuni-dades indígenas de la Región de la AltaMontaña de Guerrero ha sido una empre-sa difícil y compleja, sin embargo, la agen-da del programa para su inicio sentó lasbases para la nueva estrategia estatal decombate a la inseguridad alimentaria envarias regiones del estado de Guerrero porvarias razones:

1. En principio las comunidades seleccio-nadas conocieron y entendieron que exis-ten alternativas reales para salir de sudifícil situación alimentaria. Las resis-tencias por parte de algunas comunida-des obedece a razones de tipo cultural ysocial que no se resuelven en el corto pla-zo con la sola acción de las ADR, sino serequiere de una estrategia masiva y contodo el peso del Estado.

2. Los presidentes municipales y otros ac-tores políticos, a pesar de asignarle ma-yor importancia a compromisos políti-cos y obras materiales por encima de lacuestión alimentaria, reconocieron elvalor de la Ley de Desarrollo Rural Sus-tentable (LDRS) y su instrumentación através de los Consejos Municipales deDesarrollo Rural Sustentable (CMDRS)como instrumentos positivos de gestiónsocial.

3. Si bien, los programas federales o estata-les de apoyo al campo llevan implícito elsello institucional del ámbito de gobier-no, las ADR tienen márgenes de libertad

y autonomía para realizar su quehacerprofesional.

Asimismo debemos resaltar el papel de lascomunidades y líderes campesinos indíge-nas y los actores institucionales, ponién-dose especial énfasis en la trascendenciade la política y en la debida aplicación yeficiencia de los programas destinados almedio rural. Fue evidente que las prácti-cas clientelares por parte de los partidospolíticos y distintos ámbitos de gobiernohan devenido y mermado la capacidad deautogestión y desarrollo de las comunida-des indígenas. De no haber apoyos mate-riales a corto plazo, muchos indígenas nose comprometen con empresas que requie-ren de esfuerzo, atribuciones y respon-sabilidades. Así sea algo tan crucial parasu sobrevivencia como es la seguridadalimentaria.

Aunque el comisario u otro líder importan-te de la comunidad tuvieran interés, al igualque el resto de la comunidad, un programaque requiere de participación, discusión,análisis y tiempo para su validación, dejade ser importante y termina quedando enbuenos propósitos.

Finalmente, los actores institucionales queparticipan directa o indirectamente con lascomunidades indígenas basan su actuacióncon apego a las normas y reglas de opera-ción de los programas sociales federales oestatales ya establecidos, así como la selec-ción de sus grupos de atención. Sin embar-go, en el nivel operativo falta mayor coor-dinación con otros programas que operanen la Región, que logren aglutinar una sola

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propuesta de desarrollo rural integral de ma-yor impacto y menos pulverizada.

No obstante, la complejidad de la región,de las comunidades e inconvenientes en eltrabajo de campo, de sus representantes yotros actores, se logró en esta primera fase,demostrar las bondades del PESA como unaherramienta útil social y metodológicamentepara la contribución en la superación delproblema de la inseguridad alimentaria.

NOTAS

1 Las Metas de Desarrollo del Milenio, acor-dadas al seno de las Naciones Unidas en2000 fueron: 1) Erradicar la pobreza extre-ma y el hambre; 2) Lograr la enseñanzaprimaria universal; 3) Promover la igual-dad entre los géneros y la autonomía de lasmujeres; 4) Reducir la mortalidad infantil;5) Mejorar la salud materna; 6) Combatirel VIH/SIDA, la malaria y otras enfermeda-des; 7) Garantizar la sostenibilidad delmedio ambiente; y 8) Fomentar una aso-ciación mundial para el desarrollo.

2 La comunidad agraria es un centro de pobla-ción campesina cuyo factor de cohesión esel modo de apropiación de la tierra, bien setrate de propiedad comunal o ejidal. La con-dición de su existencia es una estructurasocial poco diferenciada, y su inversión enun modo de producción simple de mercan-cías económicamente se caracteriza por suatraso y su relativo estancamiento. De tal

manera, sus premisas básicas: el modo deproducción y la tenencia de la tierra, tien-den a descomponerse; mientras más seintegran en el mercado capitalista, éste tien-de a aniquilar la comunidad como centroeconómico, ceremonial, etc., y al campesi-nado como clase social. (Gutierrez, J. enBartra, R. Caciquismo y poder político enel México rural, México, IIS UNAM/Siglo XXI

Editores, 1976.

BIBLIOGRAFÍA

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PESA (2007), Programa Especial para la Se-guridad Alimentaria [en línea] s/f [consul-tado en 2007], disponible en www.sagarpa.gob.mx/sdr/pesa/

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