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Dirección General de Auditoría Interna“Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”

San José, 15 de diciembre de 2011INF-DGAI-032-2011

LicenciadoJosé Adrián Vargas BarrantesTesorería Nacional

ASUNTO: Servicios de Auditoría Informe de control interno

Estimado José Adrián:

Nos permitimos remitir el INF-DGAI-032-2011 sobre la evaluación del proceso de pago a proveedores en la Tesorería Nacional, el cual expone en el apartado de resultados algunos aspectos de control interno a fortalecer, por lo que se giran las recomendaciones correspondientes como parte de la mejora continua en esa Tesorería.

Las recomendaciones contenidas en el presente informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292 Ley General de Control Interno, que establece un plazo improrrogable de diez días hábiles posterior al recibo del informe, para ordenar la implantación de lo recomendado.

Por lo anterior, agradecemos comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto en el plazo indicado; así como el plan de acción que en un plazo razonable se defina.

Atentamente,

Olman Saborío Alfaro Director General

OSA/ccr/sgl/lfudc. Estudio Nº 006-2011

Informe sobre la evaluación del proceso de pago aproveedores en la Tesorería Nacional

INF-DGAI-032-2011

Diciembre, 2011


Informe sobre la evaluación del proceso de pago a proveedores en la Tesorería Nacional

TABLA DE CONTENIDO

Resumen Ejecutivo..................................................................................................................................................i

1. Introducción.....................................................................................................................................................1

1.1 Origen..........................................................................................................................................................1

1.2 Objetivo.......................................................................................................................................................1

1.3 Alcance........................................................................................................................................................1

1.4 Comunicación oral de resultados................................................................................................................1

1.5 Normativa relacionada con el trámite del informe......................................................................................1

1.6 Aspectos generales......................................................................................................................................2

2. Resultados.........................................................................................................................................................4

2.1 Necesidad de establecer controles para el cumplimiento de plazos definidos para el pago de facturas a

proveedores...........................................................................................................................................................4

2.2 Necesidad de revisar el desarrollo de los reportes ZREP_PAGO y ZR_SINPE........................................5

2.3. Manejo de incidentes relacionados con la operación del Sistema SIGAF..................................................7

2.4. Documentación de procedimientos de trabajo en la Tesorería Nacional....................................................8

3. Conclusiones.....................................................................................................................................................9

4. Recomendaciones...........................................................................................................................................10


Informe sobre la evaluación del proceso de pago a proveedores en la Tesorería Nacional

RESUMEN EJECUTIVO

Este estudio se realizó de conformidad con el Plan de Trabajo Anual del 2011y su objetivo fue evaluar el proceso de pagos a proveedores en la TN con el propósito de determinar si se dispone de políticas, procedimientos y mecanismos de control que contribuyan a asegurar razonablemente el cumplimiento normativo y la salvaguarda de los recursos públicos. El periodo evaluado comprendió de octubre 2010 a julio del 2011, ampliándose cuando se considero necesario.

Sobre el particular se evidenciaron algunos aspectos que requieren ser revisados y fortalecidos, según se indica a continuación:

Sobre el seguimiento al cumplimiento por parte de las unidades financieras de los Ministerios, de la normativa emitida por la Tesorería Nacional y Comisión de Coordinación de la Administración Financiera sobre los plazos establecidos para el pago de las facturas de proveedores de bienes y servicios, lo que conlleva una clara definición del registro en SIGAF de la fecha de recibo a satisfacción de los mismos.

Sobre la revisión del desarrollo informático de los reportes ZREP_PAGO versus el reporte ZR_SINPE (ambos desarrollos fuera del estándar del SIGAF) relacionados con lo propuesto en los Acuerdos de Pago y lo enviado a pago por SINPE, por cuanto una comparación de los montos totales evidenció la existencia de diferencias positivas y negativas, siendo que por su naturaleza no deben presentar diferencia.

Sobre la existencia de un registro físico o digital de incidentes relacionados con problemas técnicos del SIGAF, debidamente ordenado y respaldado bajo algún criterio lógico, como podría ser por ejemplo: periodos (trimestral, semestral o anual); centros de costos (internos o externos); entidades gubernamentales, numeración consecutiva u otra forma de archivo y control aceptada y funcional; que posibilite la consulta histórica de incidencias, así como el llevar un adecuado control, mantenimiento y respaldo de los incidentes relacionados con problemas en la operativa de pago y otras transacciones en el SIGAF.

Sobre la documentación de los procedimientos de trabajo y la necesidad de mantenerlos en un compendio ordenado, actualizado, de fácil acceso y de conocimiento del personal participante en los diversos procesos de la Tesorería Nacional.

Se realizan las recomendaciones correspondientes, según los aspectos determinados y presentados en el apartado de resultados del informe, en aras que a la brevedad posible se tomen las medidas correctivas que proceden.

Las recomendaciones de este informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley N° 8292 Ley General de Control Interno y al Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna y sus reformas, que establece un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del informe para ordenar la implantación de lo recomendado, y si se discrepa en ese plazo debe elevar las objeciones al señor Ministro con las soluciones alternas.

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Informe sobre la evaluación del proceso de pago aproveedores en la Tesorería Nacional

1. INTRODUCCIÓN

1.1 Origen

El estudio se realiza de conformidad con el Plan de Trabajo Anual del 2011, como una auditoría operativa.

1.2 Objetivo

Evaluar el proceso de pagos a proveedores en la Tesorería Nacional con el propósito de determinar si se dispone de políticas, procedimientos y mecanismos de control que contribuyan a asegurar razonablemente el cumplimiento normativo, la salvaguarda de los recursos, la eficiencia y eficacia en las operaciones, así como la confiabilidad y oportunidad de la información que se genera para la toma de decisiones.

1.3 Alcance

Comprende la verificación de una muestra de acuerdos de pago a proveedores, la revisión de algunos aspectos normativos aplicable al proceso de pago a proveedores de los Ministerios del Gobierno Central, que realizan transacciones en el sistema informático SIGAF, así como el análisis de algunos procedimientos aplicados en la Unidad de Operaciones Bancarias de la Tesorería Nacional. El periodo evaluado comprendió de octubre de 2010 a julio de 2011, ampliándose cuando se consideró necesario.

El desarrollo del estudio se realizó con sujeción al Manual de normas generales de auditoría para el Sector Público, R-CO-94-2006, en la medida en que las circunstancias permitieron su aplicación, y las disposiciones del Decreto N° 34573-H Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Dirección General de la Auditoría Interna del Ministerio de Hacienda.

Los resultados y las conclusiones a las que se llega en este informe están en función de la información que se tuvo a la vista.

1.4 Comunicación oral de resultados

Los resultados y las recomendaciones que contiene este informe fueron comunicados al Lic. José Adrian Vargas Barrantes, Tesorero Nacional y a la Licda. Rosibel Rodríguez Salazar, Coordinadora Unidad de Operaciones Bancarias, en reunión del 07 de diciembre del 2011, y sus observaciones fueron consideradas en el presente informe.

1.5 Normativa relacionada con el trámite del informe

A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, se transcriben a continuación los artículos de la Ley General de Control Interno Nº 8292, que regulan los deberes en materia de control interno, el trámite de informes y los plazos que deben observarse, así como las posibles responsabilidades en que se puede incurrir por incumplimiento injustificado de esas disposiciones.

“Artículo 10. Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y

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del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

“Artículo 12. Deberes del jerarca y de los titulares subordinados en el sistema de control interno. “…c) Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las demás instituciones de control y fiscalización que corresponde…”

Artículo 36.-Informes dirigidos a los titulares subordinados. “Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera: a) El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados .b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes. c) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.”

Artículo 39.-Causales de responsabilidad administrativa. “El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.[…] // Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente. […]”

1.6 Aspectos generales

La Constitución Política de Costa Rica, establece la participación de la TN en el proceso de pago a proveedores, al consignar en el artículo 185 que es el único organismo que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales.

La Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos se definen las actuaciones, objetivos y facultades a la Tesorería Nacional, como órgano rector de ese subsistema, según se descubre en sus artículos 58, 59 y 60 que textualmente, indican: “Artículo 58.-Definición.El Subsistema de Tesorería comprende tanto el conjunto de órganos participantes como las normas y los procedimientos utilizados en la percepción, el seguimiento y control de los recursos financieros del tesoro público y en los pagos de las obligaciones contraídas de conformidad con la Ley de presupuesto, así como la administración y custodia de los dineros y valores que se generen.”// “Artículo 59.-Objetivos.Los objetivos del Subsistema son los siguientes: //… c) Realizar, de manera eficiente y eficaz, los pagos que



correspondan…”// “Artículo 60.-Órgano rector. La Tesorería Nacional será el órgano rector del Subsistema de Tesorería; por consiguiente, coordinará el funcionamiento de todas las unidades y dependencias que lo conforman.”

Asimismo el Reglamento de la citada a la Ley en sus artículos 92, 93, 94, 95 y 96 establecen algunos controles, obligaciones, responsabilidades de la TN y forma de pago, según textualmente se indica:

“Artículo 92. Controles. La Tesorería Nacional velará por la existencia de controles adecuados y efectivos para garantizar la correcta emisión y ejecución de los pagos que se realicen con cargo al Tesoro Público”// “Artículo 93. Obligatoriedad del pago. Los montos incluidos en los presupuestos nacionales no constituyen una obligación indefectible de pago para la Tesorería Nacional, por lo que estarán sujetos para su disposición efectiva, a la situación fiscal del país y a la disponibilidad de recursos en el Tesoro Público” // “Artículo 94.Responsabilidad. Sin excepción de ninguna índole, no podrán emitirse órdenes de pago si no existen fondos o contenido presupuestario para hacerlas efectivas. El incumplimiento de esta disposición hará incurrir al servidor público en responsabilidad; será sancionado de conformidad con lo dispuesto en el Título X, Régimen de Responsabilidad, establecido en la Ley Nº 8131, sin perjuicio de otra normativa aplicable.”//“Artículo 95. Medios de pago. La forma genérica de realizar pagos a través de caja única es la transferencia electrónica a las cuentas de los beneficiarios. Este medio se usará indistintamente para realizar pagos a favor de acreedores del Estado, sean personas jurídicas o físicas, beneficiarios de transferencias y entidades públicas o privadas beneficiarios de pagos por cualquier concepto”. //“Artículo 96. Coordinación. La Tesorería Nacional mantendrá una coordinación permanente con los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, las municipalidades y el resto de órganos o entes, públicos o privados, usuarias del Subsistema, que estará orientada al manejo eficiente de los fondos públicos y de la materia de pagos en general. // Asimismo atenderá a los diferentes usuarios, en lo referente a inconsistencias bancarias, liberaciones de pago, retenciones y cualquier otro trámite relacionado con dicha materia, lo que hará de acuerdo con sus posibilidades materiales y a través de los medios idóneos, incluidos los electrónicos.”

El Reglamento de la Organización de la Tesorería Nacional 1 establece en el artículo 6°que la División de Programación y Gestión de Caja en el cumplimiento de sus funciones, estará conformada por las siguientes unidades: a) Unidad de Programación Financiera, b) Unidad de Control de Pagos, c) Unidad de Operaciones Bancarias y d) Unidad de Control de Ingresos.

Por su parte, el artículo 9 del citado Reglamento indica que con el propósito de garantizar que las transacciones bancarias asociadas con el manejo de fondos y realización de pagos del Gobierno Central y Poderes de la República se realicen oportuna y eficientemente, corresponderá a la Unidad de Operaciones Bancarias desarrollar, entre otras, las siguientes funciones:

“ a) Coordinar la definición de procedimientos y criterios para la prestación de los servicios bancarios en la realización de los pagos. b) Tramitar ante los bancos e instituciones financieras los pagos de salarios, pensiones, proveedores, alquileres, subvenciones, deducciones, y otros.g) Verificar la devolución de sumas que no hayan sido acreditadas a cuenta de los beneficiarios.h) Conciliar mensualmente los pagos realizados por diferentes conceptos con la Unidad de Programación de Caja…”

1 Publicado en la Gaceta Nº 27 del lunes 9 de febrero del 2004



2. RESULTADOS

2.1 Necesidad de establecer controles para el cumplimiento de plazos definidos para el pago de facturas a proveedores.

La Tesorería Nacional en consideración de las circunstancias imperantes en las Finanzas Públicas y los principios de una adecuada gestión del efectivo, en el periodo en estudio, emite la Circular TN-906-2010 del 14 de setiembre de 2010 dirigida a las Direcciones Financieras de los Ministerios del Gobierno Central y Tribunal Supremo de Elecciones, referente a disposiciones relativas a la forma de pago usual de Gobierno, que entre otras cosas señala lo siguiente:

“…a partir del próximo 20 de setiembre se tendrán como vigentes las siguientes disposiciones en cuanto al pago de obligaciones con los proveedores de bienes y servicios…/1. Se aplicará lo establecido en la resolución 770-2006…de manera que el plazo para el pago de las facturas de proveedores de bienes y servicios, generadas en compromisos previamente establecidos y autorizados de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, será mínimo de 30 (treinta) días naturales y máximo será de 45 (cuarenta y cinco) días naturales contados a partir de la fecha de recibo a satisfacción del bien o servicio que se trate…/…4. Será responsabilidad del encargado de preparar las propuestas de pago, el velar por la debida atención de los plazos indicados, así como el haber registrado oportunamente las facturas pendientes de pago para una debida y concordante asignación de cuota de pago…”

Por otra parte, mediante circular CCAF-086-2010 del 03 de noviembre de 2010, la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera (CCAF), conforme sus competencias emite el lineamiento técnico a los Directores Financieros y otros interesados, para regular las actividades propias de los procesos de cierre del período económico 2010 y apertura 2011, en materia de contratación administrativa, ejecución presupuestaria, gestión de caja y contable, para los órganos del Gobierno de la República, cuya actividad se desarrolla con el soporte del Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera, (SIGAF).

El primer lineamiento que establece es sobre la fecha límite para ingresar facturas en la propuesta de pago para el último acuerdo de pago a proveedores relacionados con el cierre del periodo 2010 y apertura del periodo económico 2011:

“ … Con el fin de posibilitar un nivel mayor de ejecución del presupuesto, y a la vez, disminuir la presión para el año siguiente en su compromiso no devengado, y cumpliendo de esta manera con el principio de anualidad del presupuesto, la fecha límite para ingresar facturas será el 31 de diciembre. // En la propuesta de pago para el último acuerdo de pago a proveedores, podrán incluirse facturas que al 21 de diciembre hubieran cumplido al menos quince días de haberse recibido los bienes o servicios a satisfacción por parte de la administración activa. El último acuerdo de pago para proveedores se emitirá el día 21 de diciembre de conformidad con el calendario establecido por la Tesorería Nacional…”

Sobre el particular se determinó que la Tesorería Nacional de acuerdo con sus competencias y en su condición de órgano rector del Subsistema de Tesorería, no ha establecido mecanismos de control que le permitan dar un seguimiento periódico al cumplimiento efectivo, por parte de las unidades financieras de los diferentes Ministerios, de los plazos definidos para el pago de las facturas de proveedores y la inclusión de facturas en la propuesta de pago del último acuerdo al cierre del ejercicio económico, según lo dispuesto en la normativa en referencia.



Para establecer el plazo de pago, la normativa indicada señala como punto de partida la fecha de recibo a satisfacción del bien o servicio, sin embargo a nivel del sistema SIGAF, ese dato no está definido con claridad, por lo que uno de los esfuerzos por parte de la Tesorería sería la coordinación pertinente con los involucrados para que tanto a nivel de sistema como de proceso se establezca la fecha que corresponde, la cual será uno de los elementos o parámetro de medición del cumplimiento de las unidades financieras de las normas de la Tesorería Nacional.

En razón de la situación expuesta en el párrafo anterior, para efectos de valorar en qué medida podría no estarse cumpliendo con las disposiciones de la Tesorería Nacional, con la colaboración de la Licda. Nuria Cruz, Profesional Funcional- Módulo Tesorería en SIGAF, ubicada en la Dirección General de Informática, recibimos varios reportes sobre periodos de ejecución de pago a proveedores del Gobierno Central en el que se muestra la diferencia en días entre la fecha documento y la fecha de pago, en el entendido de que las unidades financieras podrían estar ingresando la fecha de recepción de la factura y no la recibo del bien o servicio, así como que se considere en ese reporte facturas por pago de alquileres y servicios con algunas particularidades.

Un resumen de la información recibida por Ministerio, por cantidad de facturas y montos, clasificadas en 3 estratos, se detalla en el Anexo N°1., en el cual se observa que del total de 35.391 de facturas en la muestra revisada del periodo de octubre 2010 a julio 2011, el 28.% estaban dentro del rango del plazo establecido y el 72% fuera de ese rango, cuyos montos ascienden a la suma de 21.376.4 millones y 63.138.2 millones en su orden respectivo, lo cual hace presumir que no se ha dado un efectivo cumplimiento a la Circular TN-906-2010.

Así mismo, y con la misma salvedad respecto a la fecha de documento y fecha de recibo del bien, se analizó el último acuerdo de pago a proveedores autorizado por la Tesorería Nacional al cierre del periodo económico de 2010, el Acuerdo de pago Nº 400 del 22 de diciembre de 2010, respecto a facturas por pagos a proveedores del Ministerio de Hacienda, observándose como se detalla en el Anexo N°2, que en algunos casos no se cumple con el plazo mínimo de 15 días de recibo a satisfacción los bienes o servicios, ya que los días transcurridos entre la fecha documento y la fecha del acuerdo oscilan entre 2 y 14 días, situación que también podría no estar de conformidad con el lineamiento técnico de la Circular-CCAF-086-2010.

Esta condición evidencia además de un incumplimiento a las disposiciones de la Tesorería Nacional y al lineamiento de la CCAF referido, trae como consecuencia el costo de oportunidad financiero de no disponer de la suma de dinero que representan las facturas por pago a proveedores que se cancelan en forma anticipada a los plazos establecidos, y en el caso de las facturas que se liquidan posterior a la fecha límite de pago, una mayor propensión al riesgo de que se pueda incurrir innecesariamente en costos adicionales por concepto de multas o intereses por atrasos en el pago de las mismas.

2.2 Necesidad de revisar el desarrollo de los reportes ZREP_PAGO y ZR_SINPE

Con la autorización del Tesorero Nacional, se contó con la colaboración de la Licda. Nuria Mayela Cruz Cruz2, quien facilitó el reporte “Partidas Individuales de Acreedor” (transacción FBL1N), relativo al detalle de los pagos realizados a proveedores del Ministerio de Hacienda, con montos iguales o mayores al millón de colones en el periodo de julio 2010 a marzo de 2011.

La transacción FBL1N tiene como objetivo visualizar en SIGAF, el detalle de las partidas ó facturas pendientes de pago (abiertas), las canceladas o pagadas (compensadas) y las partidas registradas en forma

2 Profesional Funcional- Módulo Tesorería en SIGAF, ubicada en la Dirección General de Informática (DGI).



preliminar (facturas con cargo a pedido y/o reserva que no han sido autorizadas/aprobadas por el Oficial Presupuestal) y por lo tanto no están contabilizadas (esto es listas para pagarse).

De acuerdo con la transacción FBL1N el total de transferencias a proveedores del Ministerio de Hacienda en las condiciones indicadas fue de 1.824 pagos, correspondientes a 474 transacciones agrupadas en 29 Acuerdos de Pago, que alcanzaron un monto global de ¢2.508.471.086,60.

Con la transacción FBL1N se generan algunos reportes adicionales como los siguientes, según lo indicado en el Manual para usuarios, Módulo TR-Visualización, SIGAF, facilitado por la señora Cruz Cruz:

ZREP_PAGO: permite Identificar las propuestas de pago incluidas en un Acuerdo de Pago.

ZR_SINPE: permite identificar la salida de pagos por acuerdo de pago y cuenta cliente y/o cuenta de control, cuenta Fondo General.

En comparación de los montos totales de las propuestas de pago incluidas en Acuerdos de pago versus la salida de pagos por Acuerdo de Pago, visualizados en los reportes ZREP_PAGO y ZR_SINPE, se determinó que presentan diferencias en los montos totales de 4 Acuerdos de Pago, según se detalla seguidamente

Acuerdode Pago N° Fecha Propuesta de

Pago N°

REPORTES ( transacción)

ZREP_PAGO ZR_SINPE Diferencia10-2011 21/01/2011 06002 505.110.260,61 493.087.401,09 12.022.859,52212-2010 09/07/2010 06047 y 06048 996.810.136,90 997.416.589,92 -606.453,02374-2010 03/12/2010 06105 684.762.828,74 690.723.690,64 -5.960.861,90394-2010 17/12/2010 06110, 06111 y

061123.352.403.671,79 3.329.188.077,39 23.215.594,40

SUMAS TOTALES 20.381.071.689,62 20.352.400.550,62 28.671.139,00

Nota: Las sumas totales de ambos reportes abarcan la sumatoria total de los 29 Acuerdos de Pago tomados según la muestra de Auditoría. En el cuadro sólo se describen los 4 Acuerdos de Pago y sus montos totales, con diferencias entre los reportes descritos.

De los resultados del citado cuadro, se observa que del 100% de la muestra analizada, los montos totales de las Propuestas de Pago (cuyos Acuerdos de Pago fueron autorizados) difieren un 0,14068% de la totalidad de la transacción ZREP_PAGO y una diferencia de 0,14087% de la totalidad de la transacción ZR_SINPE, ambas del SIGAF. En otras palabras los pagos analizados resultaron un 99,85932% completos en ZREP_PAGO y en un 99,85913 completos en ZR_SINPE.

Considerando que los registros en ambos reportes ZREP_PAGO y ZR_SINPE son extraídos de la transacción FBL1N, no deberían existir diferencias, por cuanto el diseño y desarrollo de estas transacciones o reportes debieron satisfacer las pruebas de rigor necesarias para asegurarse que funcionaran correctamente, mediante un proceso de revisión y autorización antes de ser aplicados.

Sobre lo anterior, de acuerdo con la revisión realizada por la Licda. Nuria Mayela Cruz3, indicó fundamentalmente, que cuando la diferencia entre ZREP_PAGO y ZR_SIMPE es positiva es posible que existiera una incidencia, sin embargo no se lleva registro histórico de las mismas, y cuando la diferencia es negativa, puede existir una situación especial en el desarrollo, que es necesario sea revisada por los

3 Minuta Nº 3 proceso de devoluciones bancarias, diferencias de reportes de pago, proceso atención incidentes del SIGAF



técnicos de la Dirección General de Informática. El detalle de lo indicado en los 4 acuerdos de pago se describe en el Anexo N°3.

El reporte ZREP_PAGO le permite a la Jefatura del Departamento de Recursos Financieros, visualizar cada una de las cuentas por pagar incluidas en la respectiva Propuestas de pago; mismas cuentas que se incluyen luego en un Acuerdo de Pago.

El reporte ZR_SINPE le permite a la Tesorería Nacional identificar por acreedor o cuenta cliente, los pagos que van a un determinado acreedor, ó los pagos que se direccionan a las cuentas de control ó al Fondo General. Además le brinda gran utilidad a la Contabilidad Nacional, pues sus funcionarios validan el débito real en las cuentas del Fondo General en dólares y colones. En resumen, ambos reportes citados, apoyan a éstas dependencias en sus labores diarias.

En relación con el tema, la norma 4.3 relacionada con la Administración de los datos , Manual de Normas técnicas para la gestión y el control de las Tecnologías de Información (N-2-2007-CO-DFOE) 4 establece: “La organización debe asegurarse de que los datos que son procesados mediante TI corresponden a transacciones válidas y debidamente autorizadas, que son procesados en forma completa, exacta y oportuna, y transmitidos, almacenados y desechados en forma íntegra y segura”

2.3. Manejo de incidentes relacionados con la operación del Sistema SIGAF

Como se menciona en el punto anterior, algunas de las diferencias relacionadas con la comparación de los reportes ZREP_PAGO y ZRSINPE del SIGAF, no fue posible determinar el origen de esa diferencias, ante la imposibilidad de consulta y análisis de algún archivo digital o documental relacionado con incidentes ocurridos en la operación del SIGAF y comunicados por los diferentes usuarios del mencionado sistema.

Sobre lo anterior, si bien es cierto una de las encargadas de incidentes, conserva correos electrónicos sobre gestiones por incidentes técnicos del SIGAF, así como algunos oficios con copias en pantalla, que responden a trámites y soluciones respecto a incidentes; información y documentos que parecen ser casos aislados que no guardan un ordenamiento lógico, como por: por número de incidente, fecha, código de Ministerio, nombre de usuario u otra condición adicional, que respondan a un efectivo control sobre incidentes.

Por lo anterior, se hace necesario un adecuado proceso de control, seguimiento y respaldo de las incidencias, en el cual se permita identificar, analizar, investigar y conocer el estado de algún incidente en particular, de manera oportuna en un periodo determinado, con el fin de garantizar un resultado positivo de búsqueda sobre algún caso en concreto, dado que se generó limitaciones de algunas pruebas requeridas por esta respecto a los montos de algunos de los pagos a proveedores, visualizados en las transacciones ZREP_PAGO y ZR_SINPE antes comentados.

El Manual de Normas técnicas para la gestión y el control de las Tecnologías de Información, (N-2-2007-CO-DFOE)5 establece lo siguiente:

“Norma 4.1 Atención de requerimientos de los usuarios de TI

4 Aprobadas mediante Resolución del Despacho de la Contralora General de la República, Nro. R-CO-26-2007 del 7 de junio, 2007. Publicada en La Gaceta Nro. 119 del 21 de junio, 2007.5 Aprobadas mediante Resolución del Despacho de la Contralora General de la República, Nro. R-CO-26-2007 del 7 de junio, 2007, Publicada en La Gaceta Nro.119 del 21 de junio, 2007.



La organización debe hacerle fácil al usuario el proceso para solicitar la atención de los requerimientos que le surjan al utilizar las TI. Asimismo, debe atender tales requerimientos de manera eficaz, eficiente y oportuna; y dicha atención debe constituir un mecanismo de aprendizaje que permita minimizar los costos asociados y la recurrencia. // Norma 4.2 Manejo de incidentes. La organización debe identificar, analizar y resolver de manera oportuna los problemas, errores e incidentes significativos que se susciten con las TI. Además, debe darles el seguimiento pertinente, minimizar el riesgo de recurrencia y procurar el aprendizaje necesario.”

Contar con un archivo documental o electrónico de incidentes relacionados con problemas técnicos del SIGAF, debidamente ordenado y respaldado bajo algún criterio lógico, como podría ser por ejemplo: periodos (trimestral, semestral o anual); centros de costos (internos o externos); entidades gubernamentales, numeración consecutiva u otra forma de archivo y control aceptada y funcional; es una herramienta del proceso de incidencias del SIGAF, que posibilita consultar el historial de registros de incidencias para verificar situaciones especiales, así como llevar un adecuado control, mantenimiento y respaldo de los incidentes relacionados con problemas en la operativa de pago y otras transacciones en el SIGAF, para facilidad no sólo de los propios usuarios del SIGAF, sino de usuarios de entidades ejecutoras, supervisoras y fiscalizadoras internas y externas.

2.4. Documentación de procedimientos de trabajo en la Tesorería Nacional

Para la ejecución del trabajo la Tesorería Nacional cuenta con diferentes documentos de los procedimientos que permiten guiar la labor de los participantes en los diferentes procesos, entre estos el pago a proveedores, y específicamente la Unidad de Operaciones Bancarias dispone del documento PA-007 Pago de proveedores y transferencias

Sobre el particular, se determinó que no está claramente definido el medio de comunicación mediante el cual los usuarios tienen conocimiento y acceso permanente a los mismos. El documento con código AP-06, por ser un procedimiento de SIGAF se debería localizar en el Portal de Hacienda, pero en algunas ocasiones no está disponible. Asimismo, una copia del procedimiento Pago de Proveedores y Transferencias elaborado en abril del 2007 fue entregada al auditor por una funcionaria de la Gerencia de Fiscalización y Control, TN, a solicitud de la Coordinadora Unidad de Operaciones Bancarias, pues era quien mantenía un archivo digital del citado procedimiento en su computadora.

En cuanto al documento Proceso PA-007 citado, se puede mejorar si se considera en su formato información sobre el nombre de los funcionarios que participaron en su elaboración, la fecha de rige, ya que solo presenta la fecha de elaboración, el número de versión del documento, el nombre y cargo de la persona que autoriza el citado documento.

Al respecto en la sesión de comunicación de resultados se nos facilitó el nuevo formato en el que se emitirá la versión actualizada de ese proceso, el cual considera los elementos indicados. De igual manera se nos comenta sobre las actividades que realiza la Tesorería Nacional para procurar una adecuada documentación de los procesos.

Con respecto a lo anterior, el Lic. Franklin Salazar Rojas6, indicó en su oportunidad que en la Tesorería Nacional se está llevando a cabo un proceso de revisión y actualización de los procesos administrativos - operativos, al mismo tiempo analizando y actualizando los procedimientos, labor que han estado llevando a cabo con la Dirección, los gerentes y coordinadores, y apoyo de funcionarios de la Administración Financiera de éste Ministerio. Lo anterior como mejora continúa del sistema gestión de calidad.

6 Gerente División de Fiscalización y Control, TN, en entrevista realizada el 26/09/2011.



En relación con lo expuesto, en el inciso e. de la norma 4.2 Requisitos de las actividades de control, de las Normas de control interno para el Sector Público7, dispone: “e. Documentación. Las actividades de control deben documentarse mediante su incorporación en los manuales de procedimientos, en las descripciones de puestos y procesos, o en documentos de naturaleza similar. Esa documentación debe estar disponible, en forma ordenada conforme a criterios previamente establecidos, para su uso, consulta y evaluación”.

Mantener procedimientos de trabajo en un compendio ordenado, actualizado, de fácil acceso, al alcance en medios físicos o electrónicos y de conocimiento de cada uno de los funcionarios de la Unidad de Operaciones Bancarias y de la Tesorería Nacional en general, minimiza el riesgo de errores, conflictos o deficiencias procedimentales y de aplicación de controles.

3. CONCLUSIONES

De acuerdo con los resultados expuestos se concluye que el proceso de pago a proveedores en la Tesorería Nacional presenta las siguientes oportunidades de mejora:

3.1 Sobre el seguimiento al cumplimiento por parte de las unidades financieras de los Ministerios, de la normativa emitida por la Tesorería Nacional y la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera sobre los plazos establecidos para el pago de las facturas de proveedores de bienes y servicios, lo que conlleva una clara definición del registro en SIGAF de la fecha de recibo a satisfacción de los mismos. Ver punto 2.1 de este informe.

3.2 Sobre La revisión del desarrollo informático de los reportes ZREP_PAGO versus el reporte ZR_SINPE (ambos desarrollos fuera del estándar del SIGAF) relacionados con lo propuesto en los Acuerdos de Pago y lo enviado a pago por SINPE, por cuanto una comparación de los montos totales evidenció la existencia de diferencias positivas y negativas, siendo que por su naturaleza no deben presentar diferencia. Ver apartado 2.2. de este informe

3.3 Sobre la existencia de un registro físico o digital de incidentes relacionados con problemas técnicos del SIGAF, debidamente ordenado y respaldado bajo algún criterio lógico, como podría ser por ejemplo: periodos (trimestral, semestral o anual); centros de costos (internos o externos); entidades gubernamentales, numeración consecutiva u otra forma de archivo y control aceptada y funcional; que posibilite la consulta histórica de incidencias, así como el llevar un adecuado control, mantenimiento y respaldo de los incidentes relacionados con problemas en la operativa de pago y otras transacciones en el SIGAF. Ver punto 2.3 de este informe.

3.4 Sobre la documentación de los procedimientos de trabajo y la necesidad de mantenerlos en un compendio ordenado, actualizado, de fácil acceso y de conocimiento del personal participante en los diversos procesos de la Tesorería Nacional. Ver apartado 2.4 de este informe

4. RECOMENDACIONES

Al Tesorero Nacional

4.1 Establecer los mecanismos de control necesarios a fin de que esa Dirección en su condición de rector del Subsistema de Tesorería y de acuerdo con su competencia, disponga del instrumento y realice el

7 N-2-2009-CO-DFOE, aprobadas mediante resolución R-CO-9-2009 del 26 de enero del 2009, del Despacho de la Contralora General de la República.



seguimiento y control periódico sobre el cumplimiento efectivo de los plazos establecidos para el pago de las facturas de proveedores y la inclusión de facturas en las propuestas de pago del último acuerdo del cierre del ejercicio económico, de manera que en el caso de que se determine el incumplimiento de la normativa que rige esta materia, efectúe las gestiones pertinentes ante las autoridades que correspondan. Ver apartado 3.1. de este informe.

4.2 Gestionar ante la Comisión de Coordinación de la Administración Financiera las acciones necesarias para que se lleve a cabo una revisión del desarrollo de las transacciones (reportes) ZREP_PAGO y la ZR_SINPE. Los resultados de la revisión deberán describir en forma documentada el origen de lo sucedido en el caso de lo expuesto en este informe; las soluciones para corregir o ajustar lo necesario en ambos reportes o según corresponda. Ver apartado 3.2.

4.3 Gestionar ante la Dirección General de Informática la implementación de un sistema de control digital o documental relacionado con incidentes técnicos ocurridos en la operación del SIGAF que garantice un resultado positivo de búsqueda sobre algún caso en particular, y que se considere una herramienta que permita llevar un historial de registros de incidencias, así como el control, mantenimiento y respaldo relacionados con problemas en la operativa de pago y otras transacciones en el SIGAF bajo competencia de la Tesorería Nacional. Ver apartado 3.3

4.4 Definir e implementar el medio mediante el cual los procedimientos de trabajo sean comunicados a los funcionarios de la Tesorería Nacional, así como el medio de almacenamiento y custodia donde estarán a disposición del personal para su guía y consulta. Ver apartado 3.4. de este informe.

Las recomendaciones contenidas en el presente informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292 Ley General de Control Interno, que establece un plazo improrrogable de diez días hábiles posterior al recibo del informe, para ordenar la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, dentro del plazo indicado, elevará el informe de auditoría al Ministro, quién deberá resolver en el plazo de veinte días hábiles, ordenando la implantación de recomendaciones de la Auditoría Interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa.

Luis Fernando Umaña Delgado Profesional de Auditoría Interna 2

NOTA. Este estudio estuvo bajo la supervisión de la Licda. Sonia Gin Lun, Coordinadora Auditoría Área de Egresos, y los resultados fueron revisados por la Licda. Clairé Chacón Rodríguez, Subdirectora.

Estudio Nº 006-2011



ANEXO 3 Cantidad de facturas y montos totales cancelados a proveedores de Ministerios del Gobierno Central clasificadas

en estratos de días establecidos por diferencia entre fecha de documento y fecha de pago.Periodo: Octubre 2010 a Julio de 2011

FUENTE: Reportes del SIGAF sobre pagos a proveedores.


Ministerio Total Facturas

Monto total

0-30 días Monto 31 – 45

días Monto Total 46 a más de 120

Monto total

Ministerio de Ambiente, Energía y telecomunicaciones 1303 986.121.163,49 1056

716.982.500,57 106 134.499.004,07 141 134.639.658,85

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto 1941 3.408.247.997,32 1341

3.162.074.813,73 447 188.745.747,49 153 57.427.436,10

Ministerio de Gobernación y Policía 1046 497.916.182,97 394 172.348.030

,39 216 37.823.856,40 436 287.744.296,18

Ministerio de Justicia y Gracia 2334 8.912.572.987,07 919 5.543.558.895

,76 1078 2.192.867.953,10 337 1.176.146.138,21

Ministerio de Educación Pública 4996 13.892.363.832,19 2178 9.169.840.151

,08 1836 2.344.912.152,22 982 2.377.611.528,89Ministerio de Obras Públicas y Transportes 4645 14.143.402.777,50 2644

4.640.178.255,59 1155 4.553.678.875,09 846 4.949.545.646,82

Ministerio de Economía, Industria y Comercio 1063 576.367.856,64 426

271.881.597,79 356 127.349.401,60 281 177.136.857,25

Ministerio de Agricultura y Ganadería 3113 1.233.507.202,88 2840 891.285.026

,65 148 277.899.402,81 125 46.022.773,42

Ministerio de Salud Pública 686 1.261.701.440,28 682 1.258.686.440

,28 1 670.000,00 3 2.345.000,00

Ministerio de Ciencia y Tecnología 457 454.513.914,49 345 386.019.942

,17 95 42.848.418,02 17 25.645.554,30

Ministerio de Cultura y Juventud 1425 1.520.065.412,23 1421 1.503.034.448

,09 4 17.030.964,14 0 0,00

Ministerio de Comercio Exterior 508 475.247.546,86 335 226.125.747

,49 164 246.851.178,10 9 2.270.621,41Ministerio Planificación Nacional y Política Económica 654 417.957.211,49 472

166.661.170,08 88 204.809.191,09 94 46.486.850,32

Ministerio de Seguridad Pública 6685 20.208.678.781,22 2238 8.603.846.068

,44 3609 7.286.080.654,91 838 4.318.752.057,87

Ministerio de Hacienda 4535 16.413.501.201,50 3288 8.099.236.380

,69 734 3.581.573.269,47 513 4.732.691.551,34

Total 35391 84.402.165.508,13 20579 44.811.759.468,80 10037 21.237.640.068,51 4775 18.334.465.970,96


ANEXO 2

Detalle de pago a Proveedores del Ministerio de Hacienda en el Acuerdo de pago N°400, en los que la fecha de documento y fecha de pago es inferior a 15 días

Fecha Doc. Fecha Acuerdo

Días entre fechas

Personería Jurídica N° Nombre del Proveedor Monto Factura

16/12/2010 22/12/2010 6,00 3101012887ISOTEX DE CENTRO AMERICA S.A. 2.588.793,48

08/12/2010 22/12/2010 14,00 3101048350TALLER INDUSTRIAL MENDEZ Y SANCHEZ 3.961.160,00

14/12/2010 22/12/2010 8,00 3101059552I S PRODUCTOS DE OFICINA CENTROAMER. S.A. 2.564.916,86

08/12/2010 22/12/2010 14,00 3101079920 METALICA IMPERIO S.A. 2.818.581,9216/12/2010 22/12/2010 6,00 3101102844 GRUPO NACION G N S.A. 1.247.271,7216/12/2010 22/12/2010 6,00 3101102844 GRUPO NACION G N S.A. 2.015.727,7016/12/2010 22/12/2010 6,00 3101102844 GRUPO NACION G N S.A. 2.015.727,7015/12/2010 22/12/2010 7,00 3101131746 EDIFICIO SHALEI S. A. 12.269.600,00

20/12/2010 22/12/2010 2,00 3101174223SUMINISTROS INDUSTRIALES SOTO ESPINZA S.A 42.550.620,00

10/12/2010 22/12/2010 12,00 3101295956 MAYOREO DEL ISTMO S.A. 1.077.101,1416/12/2010 22/12/2010 6,00 3101359639 CENTRAL DE RADIOS CDR S.A. 1.862.000,00

17/12/2010 22/12/2010 5,00 3101522338CADENA RADIAL COSTARRICENSE S.A. 7.987.980,00

Fuente: Reporte FBL1N del SIGAF, periodo de julio 2010 a marzo de 2011



ANEXO 3Detalle de la situación de 4 Acuerdos de pago que presentaron

diferencia en los reportes ZREP_PAGO y ZR_SINPE 8

1. Acuerdo de Pago No. 0010-2011

“Las propuestas de pago tienen dos momentos de posibles motivos de no pago:1.- Cuando se contabiliza la propuesta de pago (asignación acuerdo de pago – lo hace la Tesorería Nacional), el sistema valida internamente cada una de las facturas a pagar (acreedor vrs. Factura – monto – posición presupuestaria - vía de pago – moneda de pago - cantidad de facturas por pagar, etc.), a este nivel se puede generar un error y el sistema lo denota y no compensa esa factura. ESTO SE GENERA EN EL SISTEMA – SIGAF. NO SALE AL BANCO. Esto fue lo que pasó para el acuerdo de pago No. 0010-2011. El error presentado no es posible determinarlo por cuanto la propuesta de pago es de enero 2011 y el análisis se está haciendo en mayo 2011. Es importante aclarar, que cuando al usuario final, (Jefatura de la DAF y de las otras Unidades Financieras) se le presenta este tipo de incidencia, conocen el procedimiento para determinar lo sucedido mediante la VISUALIZACIÓN DEL LOG DE LA EJECUCIÓN DE PAGO. El log se guarda en el sistema como un mes. Además la incidencia se denota inmediatamente por lo que para los efectos correspondientes el usuario final cuenta con la información oportuna en ese momento.2.- Cuando se contabiliza la propuesta de pago, se manda el pago al banco y éste genera devolución debido a que no se logró acreditar el pago, por la cuenta cerrada, porque no corresponde el acreedor vrs. Cuenta cliente, etc.”


“La diferencia corresponde a un error de sistema durante la ejecución en Reporte ZREP_PAGO. Este reporte es un desarrollo, esto es, que no es un reporte STANDARD. Los pagos se pueden visualizar en el Reporte estándar S_P99_41000099 (Lista de Propuesta). El Reporte estándar S_P99_41000099 no genera inconsistencias, primero por ser un reporte estándard y segundo, porque lo que se visualiza es la Propuesta de Pago creada por la Unidad Financiera, anterior al pago, esto es una visualización de cada una de las cuentas por pagar incluidas en la propuesta. La diferencia presentada, no obedece a una factura en específico, es un error durante la ejecución del reporte desarrollado.El proceso de ejecución de propuesta de pago, mediante la transacción F110, es de uso exclusivo del responsable de la Unidad Financiera, quién ejecuta la propuesta de pago, ésta tiene dos tiempos Lista ejecución de propuesta y lista ejecución de pago, posterior a la compensación de los registros incluidos en la “lista ejecución de propuesta” proceso que realiza la Tesorería Nacional.”


“La diferencia obedece a error en el Reporte ZRSINPE, el cual se procederá a revisar por línea cada uno de los documentos incluidos a fin de determinar la “pifia”. No omito manifestar que el Reporte ZRSINPE es de referencia (al estudio de Auditoría que usted realiza), permanecen los del estándar F110/PROPUESTA y F110/PAGO.Para efectos del estudio realizado se utilizó el Reporte ZRSINPE en razón de que el objetivo (de su muestra para el estudio) era analizar pagos mayores a 1 millón de colones y los procesos estándar F110 son rígidos no permiten seleccionar los datos de acuerdo a la solicitud del estudio.”

8 Información suministrada por Licda. Nuria Mayela Cruz Cruz, en Minuta Nº 3 proceso de devoluciones bancarias, diferencias de reportes de pago, proceso atención incidentes del SIGAF.




“Las propuestas de pago tienen dos momentos de posibles motivos de no pago:1.- Cuando se contabiliza la propuesta de pago (asignación acuerdo de pago – lo hace la Tesorería Nacional), el sistema valida internamente (acreedor vrs. Factura: monto – posición presupuestaria - vía de pago – moneda de pago - cantidad de facturas por pagar, etc.) cada una de las facturas a pagar, a este nivel se puede generar un error y el sistema lo denota y no compensa esa factura. ESTO SE GENERA EN EL SISTEMA – SIGAF. NO SALE AL BANCO. Esto fue lo que pasó para el acuerdo de pago No. 0394-2010. El error presentado no es posible determinarlo por cuanto la propuesta de pago es de enero 2011 y el análisis se está haciendo en mayo 2011. Es importante aclarar, que cuando al usuario final se le presenta este tipo de incidencia, él mismo conoce el procedimiento para determinar lo sucedido mediante la VISUALIZACIÓN DEL LOG DE LA EJECUCIÓN DE PAGO. El log se guarda en el sistema como un mes. Además la incidencia se denota inmediatamente por lo que para los efectos correspondientes el usuario final cuenta con la información oportuna en ese momento.

2.- Cuando se contabiliza la propuesta de pago, se manda el pago al banco y éste genera devolución debido a que no se logró acreditar el pago, por la cuenta cerrada, porque no corresponde el acreedor vrs. Cuenta cliente, etc...”

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