Riesgos de la Auditoría de Gestión El caso de las ... · (MARCTU Norma 1) Manual de Auditoría de...
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1 XXIII Jornadas Nacionales de Actualización Doctrinarias de Tribunales de Cuentas Carlos Paz, 29,30 de setiembre y 1 de octubre de 2.014 TEMA IV “Auditorias de Rendimiento. Gestión orientada a resultados al interior de los Tribunales de Cuentas” Título del trabajo: “Riesgos de la Auditoría de Gestión” El caso de las Auditorias de Gestión de los Sistemas de Salud basados en la estrategia de Atención Primaria de la Salud. Autora: C.P.N. Mónica R. Segura Auditoría General de la Provincia de Salta Agosto, 2014 _______________________________________________________________ La Auditoría General de la Provincia de Salta ha tomado conocimiento de la presentación de este trabajo.
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XXIII Jornadas Nacionales de Actualización Doctrinarias de Tribunales de
Cuentas
Carlos Paz, 29,30 de setiembre y 1 de octubre de 2.014
TEMA IV
“Auditorias de Rendimiento. Gestión orientada a resultados al interior de los
Tribunales de Cuentas”
Título del trabajo:
“Riesgos de la Auditoría de Gestión”
El caso de las Auditorias de Gestión de los Sistemas de
Salud basados en la estrategia de Atención Primaria de
la Salud.
Autora: C.P.N. Mónica R. Segura
Auditoría General de la Provincia de Salta
Agosto, 2014
_______________________________________________________________
La Auditoría General de la Provincia de Salta ha tomado conocimiento de la presentación de este
trabajo.
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INDICE
Contenido
Resumen 3
Introducción 4
I.-. La Auditoría General de la Provincia 4
II.-La Auditoría General de la Provincia y la Auditoría de Gestión -
Competencias del Órgano de Control Externo
6
III.-El Sistema de Control Interno en el Órgano de control Externo de la
Provincia de Salta.
8
IV.- la Auditoria de Gestión . 10
V.- Recomendación 25
Anexo 29
Bibliografía Consultada 33
3
RESUMEN:
A partir del año 1998 la Provincia de Salta optó por el modelo no Jurisdiccional de
control, creando un Sistema de Control No Jurisdiccional, En este sistema la Auditoría
General de la Provincia, es el órgano rector del control externo y este control es
posteríori, la cual teniendo en cuenta la competencia asignada por el plexo normativo
puede realizar auditoría de Legalidad, Financiera y/o de Gestión, que pueden tener a la
Gestión Pública de la Salud como objeto de las mismas.
En particular, el proceso de la Auditoria de Gestión tiene sus riesgos- es decir la
posibilidad, que un acontecimiento ocurra y afecte negativamente la consecución de los
objetivos. Por ello, es importante reconocer que la Auditoría de Gestión procura la
emisión de un producto llamado Informe de Auditoría de Gestión, que tiene valor
añadido para la gestión gubernamental, he aquí su importancia. Y este producto
contiene Recomendaciones para la mejora de la gestión, las que devienen de
observaciones, que surgen de los hallazgos, que surgen de la confrontación de los
hechos y el deber ser (criterios-sensores).
Por lo expuesto, se identifican actividades de importancia y alto impacto en el logro de
los objetivos de Auditoría de Gestión: 1.- Analizar y comprender el objeto de auditoría,
2.- Definir el objetivo de la labor de auditoría para cada caso en particular, a través de la
identificación de las cuestiones de auditoría y 3.- Identificar los criterios/sensores a
utilizarse. A continuación se desarrollan cada uno de estos puntos críticos y se plantean
propuestas de actividades de control para contribuir a la gestión de los riesgos
involucrados, aludiendo permanentemente al caso particular del Sistema de Salud
basado en la estrategia de APS.
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Introducción
El presente trabajo se desarrolla con ajuste a las normas sobre presentación de
investigaciones, aprobadas por el S.P.E.C.T.R.A. y en el marco de la labor, que se lleva
a cabo en la Auditoría General de la Provincia de Salta conforme las normas, que
regulan su actuación como Órgano Rector del Control Externo y se motiva en la
intención de compartir las experiencias, de las tareas de control en el ámbito del
Ministerio de Salud Pública de la Provincia de Salta.
Para ello, se plantea una presentación general del órgano de control y sus competencias
técnicas, una identificación global del Objeto de Auditoría, que me permitirá la
definición de los objetivos de las tareas de auditorías a llevar a cabo y un análisis de la
Planificación Específica, que permitirá la percepción de tres puntos, que a mi juicio,
resultan cruciales en la misma. Para cada uno de ellos se plantea un escenario en el
marco de la Gestión de la Salud Pública en la Provincia de Salta.
I.-La Auditoría General de la Provincia de Salta
A partir del año 1998 la Provincia de Salta dejó atrás el Modelo de Control europeo –
continental de los Tribunales de Cuentas y optó por uno no Jurisdiccional, que identifica
sus raíces en la propia Constitución Provincial, aprobada en ese año y que completo sus
matices con el dictado de la Ley Nº 7.103, que justamente se reconoce a sí misma con el
nombre de “Ley del Sistema de Control No Jurisdiccional”.
La norma referida reconoce un Sistema de Control en el que expresamente se presentan
los componentes, que interactúan en el mismo: La Legislatura, la Sindicatura General de
la Provincia –órgano rector del Control Interno- y la Auditoría General de la Provincia-
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órgano rector del Control Externo; precisando las competencias y las relaciones entre
estos componentes.
Cabe rescatar, que esta legislación establece en su artículo 2º los principios que deberá
atender la gestión de la Hacienda Pública planteando la sujeción al ordenamiento
jurídico –principio de legalidad- y la actuación con arreglo a los principios de
economía, eficiencia y eficacia; lo que importa un interesante elemento a considerar en
la labor del control, en vistas, que la gestión deberá procurar su atención y
cumplimiento desarrollando los medios necesarios para “mostrar”, que la gestión se ha
concretado teniendo en cuenta esta prescripción, lo cual alienta la actividad de los
componentes del Sistema de Control vigente, en conjunto.
El ámbito de aplicación de la ley merece su consideración, en primera instancia se hace
referencia genérica a la Hacienda Pública no acotándose al “Sector Público” como
aconteció en la normativa nacional –Ley Nº Nº24.156- , luego precisa su referencia
Provincial y Municipal, para continuar describiendo que el control comprende a los
organismos Centralizados y Descentralizados, cualquiera fuese su modalidad de
organización, Empresas y Sociedades del Estado, Entes Reguladores de los Servicios
Públicos, Entes Privados adjudicatarios de servicios públicos privatizados y cualquier
otro Ente Público.
El modelo de control instaurado en la Provincia de Salta no tiene naturaleza
jurisdiccional, de esto no hay lugar a dudas y procura a través de los productos de su
labor la contribución a la mejora de la gestión pública.
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II.-La Auditoría General de la Provincia y la Auditoría de Gestión -Competencias
del Órgano de Control Externo
La Auditoría General de la Provincia, es el órgano rector del control externo y este
control es posterior e incluirá:
a) La fiscalización y auditoría de la gestión financiera, económica, patrimonial,
presupuestaria y operativa, cuando resulte aplicable, la evaluación de los aspectos
referentes a la protección del medio ambiente por las entidades controladas.
b) La comprobación de la observancia, por la Administración Pública Provincial y
Municipal, de los principios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia.
Por su parte las Normas Generales y Particulares de Auditoría Externa para el Sector
Público de la Provincia de Salta, aprobadas por la Resolución AGPS Nº61/01
establecen, que existen distintos tipos de Auditorías Externas, en atención al Modelo de
Control Integral e Integrado que establece la Propia Constitución Provincial en su
artículo Nº 169 , reconociendo que:
La Auditoría Integral es aquella que proporciona opinión sobre: la
razonabilidad de la información financiera - contable y de la información no financiera
que emite y usa el ente auditado, necesaria para valorar las cuestiones de economía,
eficiencia y eficacia y evaluar el cumplimiento de las leyes y regulaciones.
Y la Auditoría Integrada es aquella que propicia la revisión sistemática y
organizada de los sistemas en funcionamiento para determinar si en ellos se verifican
las propiedades de: vigencia, concordancia, permanencia y eficiencia.
Son abarcativas de la Auditoría Integral:
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Auditoría Financiera.
Es el examen de información financiera por parte de una tercera persona distinta de la
que la preparó, con la intención de establecer su razonabilidad dando a conocer los
resultados de su examen, a fin de aumentar la utilidad de tal información.
Auditoría de Gestión.
Es el examen de planes, programas, proyectos y operaciones de una organización o
entidad pública, a fin de medir e informar sobre el logro de los objetivos previstos, la
utilización de los recursos públicos en forma económica y eficiente y la fidelidad con
que los responsables cumplen con las normas jurídicas involucradas en cada caso.
A lo cual agrego: Con el objetivo de promover el perfeccionamiento de la
administración pública y subvencionar la rendición de cuentas de la acción
gubernamental. (MARCTU Norma 1) Manual de Auditoría de Rendimiento del
Tribunal de Cuentas de la Unión-Brasil
Con la auditoría de efectividad o eficacia se persigue medir la marcha de una actividad
en relación con sus objetivos o medidas de rendimiento establecidas.
Con la auditoría de economía y eficiencia se persigue mejorar el empleo de los
recursos mediante la reducción de costos y el aumento de la producción de bienes y
servicios.
Efectividad Economía Eficiencia Eficacia
Gestión
Compromiso
Objetivos
Definidos
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En cuanto al alcance las auditorias públicas, que puede realizar la AGPS por su
propia naturaleza, las mismas llevan en sí el alcance de la Legalidad, constituyendo el
punto de partida y su criterio natural. En el mismo sentido se plantea el alcance que
define la Auditoria Financiera, que se funde en el principio técnico de la Rendición de
Cuentas en sentido estricto y restringido, produciendo información financiera y no
financiera del accionar gubernamental.
Y en última instancia y sin que ello importe una calificación de tal ni ordinal, la
Auditoria de Gestión, que se nutre de las conclusiones de las anteriores y se funde con
sus resultados en el objetivo de este Modelo de Control: la procura de la mejora de la
gestión pública, en este caso la Gestión Pública de la Salud.
III.-El Sistema de Control Interno en el Órgano de control Externo de la Provincia
de Salta.
Para el logro de sus objetivos y en marco de las competencias asignadas la Auditoria
General de la Provincia desarrolla procesos en su seno, en procura de un objetivo a
Por lo cual la Gestión Pública de la Salud puede ser objeto de la Auditoría de
Legalidad, Financiera y/o de Gestión.
Desde esta perspectiva: Resulta expuesta la competencia de la AGPS para auditar el
Ministerio de Salud Pública en cuanto al Ministerio de pertenencia primaria a la
hacienda centralizada, sus organismos descentralizados, autárquicos y empresas y
sociedades del Estado que desarrollan actividades vinculadas con la salud y por ende
en cumplimiento de los planes generales de gobierno y particulares de aplicación de
la política de salud en la Provincia.
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largo plazo, que es la mejora en la gestión gubernamental, a través del impacto de sus
“Productos” (objetivos mediatos), a los que puedo identificar a prima facie como los
Informes de Auditoría de Legalidad, Informes de Auditoría Financiera y los Informes de
Auditoría de Gestión, entre otros.
Frente a esta situación, el Órgano de Control Externo debe desarrollar las estrategias
necesarias para alcanzar sus objetivos de la manera más eficiente y eficaz posible,
porque el mismo, también se sujeta a los preceptos del artículo 2º de la Ley Nº7.103,
por ello debe diseñar y concretar el adecuado funcionamiento de su Sistema de Control
Interno, entendiendo como tal al proceso integral efectuado por las altas autoridades,
la gerencia y el personal, diseñado para enfrentarse a los riesgos y para dar una
seguridad razonable que en la consecución de la misión de la entidad, se alcanzarán
los siguientes objetivos institucionales/gerenciales:
• Ejecución ordenada, ética, económica, eficiente y efectiva de las operaciones
• Cumplimiento de las obligaciones de respondabilidad
• Cumplimiento de las leyes y regulaciones aplicables
• Salvaguarda de los recursos para evitar pérdidas, mal uso y daño.
Por su parte, cada uno de los procesos que desarrolla la Auditoria General podrá ser
desarrollado y analizado desde la perspectiva del Control Interno, en nuestro caso la
Auditoría de Gestión, visualizándose en el siguiente gráfico:
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En cuanto “proceso” la AG (1) será susceptible de evaluación con respecto a los cinco
componentes tradicionales del Control Interno como los plantea el Informe
C.O.S.O.(II), a saber: -Ambiente Interno; -Establecimiento de Objetivos; -Identificación
de Eventos; -Evaluación de Riesgos; -Actividades de Control;-Información y
Comunicación y -Supervisión.
IV.- La Auditoria de Gestión
La Auditoria de Gestión es un proceso que importa llevar a cabo distintas etapas que se
mencionan a continuación:
1.- Selección del objeto de auditoría.
2.-Planeamiento Específico.
3.-Ejecución de la tarea.
4.-Elaboración del Informe.
5.-Recepción de los comentarios del ente auditado.
6.- Análisis de la respuesta del ente auditado. Formulación del informe definitivo.
7.-Publicidad del Informe de Auditoría de Gestión.
8.-Seguimiento de las acciones llevadas a cabo por el ente auditado en función de
las recomendaciones plasmadas en el Informe de Auditoría de Gestión.
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Una de las etapas de la AG es la Planificación Específica, a su vez la Planificación
Especifica se reconoce también a sí misma como un proceso en el que se distinguen
distintas instancias, a saber:
1. Actividades Previas
2. Actividades Específicas
a) Definición del objetivo y alcance de la auditoria;
b) Especificación de los criterios de auditoria;
c) Elaboración de la matriz de planeamiento;
d) Elaboración del cronograma definitivo
3. Actividades Complementarias
4. Producto Final: Proyecto de auditoría elaborado.
El proceso de la Auditoria de Gestión tiene sus riesgos- es decir la posibilidad, que un
acontecimiento ocurra y afecte negativamente la consecución de los objetivos.
Por ello, es importante reconocer que la AG procura la emisión de un producto llamado
Informe de Auditoría de Gestión, que tiene valor añadido para la gestión gubernamental,
he aquí su importancia. Este producto contiene Recomendaciones para la mejora de la
gestión, recomendaciones, que devienen de observaciones, que surgen de los hallazgos,
que surgen de la confrontación de los hechos y el deber ser (criterios-sensores).
Por lo expuesto, se identifican actividades de importancia y alto impacto en el logro de
los objetivos de Auditoría de Gestión:
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IV. 1.- Analizar y comprender el objeto de auditoría,
IV. 2.- Definir el objetivo de la labor de auditoría para cada caso en particular, a través
de la identificación de las cuestiones de auditoría.
IV. 3.- Identificar los criterios/sensores a utilizarse.
A continuación se desarrollan cada uno de estas instancias en general y en
particular para el caso del Sistema de Salud de la Provincia de Salta.
IV. 1.- Analizar y comprender el objeto de auditoría,
En primer lugar vale mencionar, que en la selección del Objeto de Auditoría pueden
atenderse los siguientes parámetros:
Agregación de Valor: Se refiere a la capacidad de la auditoría de agregar valor a través
de su contribución a la evaluación y mejora de la gestión pública.
Materialidad: Se refiere a los valores implicados en el objeto de auditoría, en atención a
los beneficios que puede producir la misma, no todos los beneficios son financieros. Sin
perjuicio de ello, los recursos disponibles en el presupuesto pueden tomarse como
indicativos de importancia relativa.
Relevancia: Se refiere al interés que tiene el programa para la sociedad, para los
legisladores, etc.
Vulnerabilidad: Se refiere a las situaciones o propiedades intrínsecas del objeto de
auditoria que pueden estar asociadas a la ocurrencia de eventos adversos.
Situaciones todas que acompañan a la Gestión de la Salud y que permiten concluir
que resulta sin lugar a dudas elegibles para la Auditoría de Gestión.
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Análisis y comprensión del objeto de auditoría seleccionado: El caso del Sistema de
Salud basados en la estrategia de Atención Primaria de la Salud (APS)
Un Sistema de Salud “comprende todas las organizaciones, instituciones y recursos
que producen acciones cuyo propósito principal es mejorar la salud”. El mismo puede
caracterizarse de acuerdo con sus actores principales: el gobierno, los profesionales, la
población (incluidos los pacientes) que pagan por el sistema de salud (por medio de los
impuestos u otras modalidades), agentes financieros, organizaciones comunitarias y
apoyo logístico.
En la Provincia de Salta la cobertura de los servicios de salud, se encuentra a cargo de
manera compartida entre el Sector Público, el Sector de las Obras Sociales y el Sector
Privado quienes se vinculan muy estrechamente en la provisión de los servicios, tal
como lo menciona la Ley N° 6841 Principios sobre el Plan de Salud Provincial.
El Sector Público de la Salud se financia con fondos genuinos que provienen del poder
de imperio del Estado Provincial (Recursos tributarios y No tributarios basicamente,
que incluyen los fondos recibidos por aplicación de las leyes de Coparticipación) con
más Transferencias Correintes y/o de Capital recibidas de Jurisdicción Nacional
(destacandose en este caso las transferencias recibidas de la orbita del Ministerio de
Salud Publica de la Nación con afectación especifica en muchos casos, destinados a
atender Gastos Corrientes y en otros Gastos de Capital, como el caso y sólo a titulo de
ejemplo del Plan Nacer en su momento-hoy Plan SUMAR).
Existen Transferencias, que se concretan directamente a los Niveles Operativos, como
el caso del ex Plan Remediar.
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En el caso del Sector de las Obras Sociales las mismas se nutren de los aportes que se
canalizan a través de los Aportes de los Trabajadores y de los Empleadores que luego se
transfieren a la Obra Social Provincial (en el caso de la Provincia de Salta el Instituto
Provincial de Salud de Salta), PAMI y a través del ANSES por las obras sociales. En la
relación de las Obras Sociales con los restantes sectores interviene en cuanto resulta
necesario, la Superintendencia de Obras Sociales de la Nación, sobre todo en la
instancia de cobre de los valores que se devengan y no se cancelan oportunamente.
En un Sistema de Salud basada en la estrategia de la Atención Primaria la misma es el
nivel, que provee la entrada al sistema para todas las nuevas necesidades y problemas
centrando su atención en la persona y no en la enfermedad, a través del tiempo y atiende
todas las cuestiones comunes, excepto las menos habituales, que son derivadas a otros
niveles.
Según la Declaración de Alama Ata en 1978 la Atención Primaria de la Salud se definió
como la” atención esencial en salud basada en métodos y tecnologías practicas,
científicamente fundamentadas y socialmente aceptables, accesible a los individuos y a
las familias en la comunidad, a través de su plena participación y a un costo que la
comunidad y el país puedan asumir para mantenerla.
Por último, la APS es una estrategia que trasciende al Sistema de Salud y se incorpora a
las cuestiones económicas y sociales acercando a la comunidad la atención en salud. y
por lo tanto un Sistema de Salud basado en la misma importa un enfoque amplio para la
organización y operación del Sistema de Salud a fin de lograr el objetivo de alcanzar el
nivel más alto posible, maximizando la equidad y la solidaridad. Basándose en
principios tales como:
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Acceso y cobertura universal.
Atención integral e integrada. Longitudinalidad.
Énfasis en la promoción y prevención.
Atención apropiada.
Orientación familiar y comunitaria.
Mecanismos activos de participación.
Marco legal e institucional de referencia.
Políticas y programas pro equidad.
Primer contacto.
Recursos humanos apropiados.
Recursos presupuestarios adecuados y sostenibles.
Acciones intersectoriales.
El Sistema de Salud en la Provincia de Salta está organizado básicamente a través
de los Decretos Nº 2411/05 y 1189/06.
El primero de ellos crea cuatro Regiones Sanitarias, Norte, Oeste, Sur y
Centro. Las regiones sanitarias son áreas geográficas delimitadas por un
perfil epidemiológico que posibilita las acciones sanitarias de
planificación, prevención y promoción de la salud para el uso racional de
los recursos asignados.
Las Regiones Sanitarias determinadas son: 1) REGIÓN SANITARIA NORTE
integrada por: Red Sanitaria Tartagal y Red Sanitaria Orán. 2) REGIÓN
SANITARIA OESTE integrada por: Red Sanitaria Cachi, Red Sanitaria Cafayate.
y Red Sanitaria Valle – Puna. 3) REGIÓN SANITARIA SUR integrada por: Red
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Sanitaria Metán y Red Sanitaria Gral. Güemes. 4) REGIÓN SANITARIA
CENTRO integrada por: Red Sanitaria Noroeste, Red Sanitaria Sureste.
Contempla para cada Región un “Sistema de Redes de Atención”, es el
sistema compuesto por establecimientos sanitarios de diferentes niveles de
atención y complejidad creciente, dispuestos a dar respuestas eficaz y
eficiente a los problemas de salud de la población preservando los
principios de accesibilidad y equidad. La Red está a cargo de un “Gerente
de Red”, dependiente de la Coordinación General de Producción
Hospitalaria y Centros de Salud.
Área Operativa es una unidad técnica administrativa de programación,
ejecución y evaluación de las actividades de promoción, prevención y
recuperación de la salud de la población a su cargo. Las áreas operativas
no necesariamente coinciden con las divisiones jurisdiccionales, ya que la
primera responde a criterios de accesibilidad según la topografía.
Referencia y contra referencia: es el acto médico-administrativo que tiene
como objetivo regular el tránsito de los pacientes entre los distintos
establecimientos y niveles de atención, ya sea por tierra o por aire de modo
que resulte garantizada la continuidad de los procesos diagnostico,
terapéuticos y de rehabilitación indicados, en una red de complejidad
creciente garantizando la entrega y devolución del enfermo hacia su
servicio de región.
En cuanto a los Hospitales, los Niveles de Atención de los
Establecimientos de Salud son:
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1. PRIMER NIVEL DE ATENCIÓN (NIVEL I). Definiendo cada lugar de atención
en Puesto Fijo, Puesto Sanitario y Centro de Salud.
Puesto Fijo: lugar de atención médica y/o odontológica donde se realizan acciones de
baja complejidad de forma periódica ó programada. Puede llevarse a cabo en escuelas,
fincas ó domicilios particulares. No tiene personal permanente.
Puesto sanitario: establecimiento que realiza acciones de prevención, promoción y
recuperación de la salud, en consulta externa enfermería permanente y médica
programada o periódica, puede contar con servicios odontológica.
Centro de Salud: establecimiento con o sin internación, con actividades intra y extra
muros de promoción, prevención recuperación e investigación de la salud. Con atención
médica y enfermeras todos los días. Pueden tener laboratorios, radiología y emergencia.
2. SEGUNDO NIVEL DE ATENCIÓN (NIVEL II). Determinando la característica
de los establecimientos y sus servicios de mayor complejidad.
Hospital: Establecimiento de salud con atención ambulatoria y de internación por
médicos generalistas. Se dispone de servicio de laboratorio, odontología, farmacias
guardias activas o pasivas. Son los Hospitales de Referencia u Hospitales Base del
cual dependen los Centros de Salud.
3. TERCER NIVEL DE ATENCIÓN (NIVEL III). Servicios brindados por
establecimientos de mayor complejidad y especialidades, que los anteriores.
Hospital: Establecimiento de salud de mayor complejidad con atención ambulatoria
y de internación. Con especialidades “clínicas básicas “con capacidad de resolución
de patologías traumatológicas y quirúrgicas de bajo y mediano riesgo.
4. CUARTO NIVEL DE ATENCIÓN (NIVEL IV). Establecimientos que prestan
Servicios de atención de alta complejidad. Sirven de referencia a una Zona
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Sanitaria, a toda la provincia y al sur de Bolivia. Como apoyo sustantivo a este
nivel, se creó un centro de diagnóstico por imágenes: “Tomografía Computada
Sociedad del Estado” y “el Centro Regional de Hemoterapia”, Hospital Materno-
Infantil S.E. y el Hospital Papa Francisco.
Hospital: Establecimiento de salud con atención de alta complejidad que permite
resolver todos problemas de salud. Sirve de referencia a la región sanitaria y a la
jurisdicción provincial.
El Decreto 1189/06, dispone las medidas organizativas y de funcionamiento de la
Atención Primaria y, crea la red de servicios integral y de complejidad creciente entre
Atención Primaria y los servicios de Atención Especializada en la Región Sanitaria
Centro (Decreto Nº 2411/05).Demarcando geográficamente para la planificación,
prestación y gestión de los servicios sanitarios que abarca el conjunto de Centros de
Salud con sus respectivas zonas de responsabilidad geográfica y poblacional y,
vinculadas a una misma estructura y dirección, gestión y administración.
Importancia y riesgos inherentes:
He aquí donde se plantea la necesidad de destacar la importancia que asiste a que
el órgano de Control comprenda el mapa donde se encuentra su Objeto de Auditoría
quizás a veces extremadamente focalizado, ¿De qué hablamos , cuando hablamos de
Atención Primaria de la Salud? ¿Qué auditamos, cuando auditamos Atención Primaria
de la Salud?
Y, entonces, ¿Por qué resultaría importante obtener respuesta a estos interrogantes?
_____Porque es necesario comprender el objeto- como un todo- y de esta manera se
puede entender el objeto particular de una auditoría cuyo riesgo inherente se manifiesta
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en la significatividad del presupuesto asignado, el interés social, el impacto esperado, la
distribución geográfica, la especificidad de la materia, entre otros, y de esta manera
definir eficaz y eficientemente el /los objetivos de la labor de auditoría frente a la
magnitud del universo objeto de control ( Ministerio de Salud- cabecera-; 40 Hospitales
con distintas modalidades de gerenciamiento: centralizados, de Autogestión, de gestión
descentralizada y de gestión comunitaria, 77 centros de salud, 250 Puestos Sanitarios y
71 Puestos fijos).
IV. 2.- Definir el objetivo de la labor de auditoría para cada caso en particular, a
través de la identificación de las cuestiones de auditoría. Mención a las cuestiones
vinculadas con el Sistema de Salud basado en estrategia de APS
En la definición de los objetivos de la auditoría que genéricamente se refieren a verificar
sí la gestión se desarrollo en cumplimiento de los principios de legalidad, eficacia,
eficiencia y economía.
La cuestión de auditoría es el elemento central en la determinación del direccionamiento
de los trabajos de auditoria, de las metodologías y técnicas a adoptar y de los resultados
que se pretende atingir. (MAR TCU Norma 79)
Las cuestiones se vinculan directamente con el abordaje que se haya previsto para la
labor de auditoría, es posible que el abordaje se haya identificado durante las
actividades preliminares o se plasme en esta instancia.
La Norma 83 MARTCU menciona cuatro tipos de cuestiones que pueden plantearse en
una auditoría:
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• Cuestiones descriptivas “¿Cómo los ejecutores locales están poniendo en práctica los
requisitos de acceso establecidos en el programa de vacunación?
• Cuestiones normativas: ¿El programa tiene alcanzado las metas previstas disminuir
la tasa de morbinatalidad en un 3% en los próximos 12 meses?
• Cuestiones evaluativas (o de impacto, o de causa y efecto: ¿En qué medida los
efectos observados –disminución de la cantidad de casos de diarrea infantil-pueden ser
atribuidos al programa de prevención?
• Cuestiones exploratorias: ¿Cuáles son los principales factores que responden por la
crisis del sistema de atención de guardias en días no hábiles?
Importancia y riesgos inherentes
Definir los objetivos de auditoría supone la comprensión del objeto de auditoría y
teniendo en cuenta las competencias del Órgano de Control Externo y su interés –que
comprende el interés del usuario final: la sociedad- se establecerán los objetivos de
Auditoría de Gestión, que podrán tener distintos matices según las cuestiones que se
pretendan abarcar: descriptivas, normativas, exploratorias ó evaluativas. El riesgo
inherente de los objetivos establecidos, es la disociación con del interés del usuario del
producto de AG; falta de colaboración del ente auditado; la falta de información para
alcanzar los objetivos; la escasez de personal de auditoría que abarque la especificidad
de la materia objeto de auditoría; déficit de instrumental o instalaciones para atender los
requerimientos de los procedimientos de auditoría; escasez de recursos financieros para
suplir la falta de medios físicos y de personal por parte del Órgano de Control Externo.
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IV. 3.- Identificar los criterios/sensores a utilizarse.
Los criterios de auditorías son los parámetros contra los cuales los auditores comparan
lo que encuentran, con el propósito de trazar sus conclusiones, es decir, son los
estándares que la gerencia espera alcanzar realmente. Éstos describen normas
razonables de conductas en la organización, son los mecanismos de medida contra los
cuales se comparan los eventos, transacciones o sistemas con el fin de juzgar si estos
últimos son razonables, eficaces, eficientes ó económicos.
Las fuentes de criterio de auditoría son determinadas por los referentes legales,
normativos u operativos que regulan u orientan las diversas áreas sujetas de examen.
Las fuentes de criterio entre otras pueden ser: Leyes, reglamentos, instructivos y demás
normativa que regule el funcionamiento de la entidad. Manuales Operativos y de
procedimientos de la Entidad. Literatura relacionada con el tema sujeto de examen
(Libros, Tesis, Guías, Folletos, etc.) y Plan de Gobierno Central
Por otra parte, cuando no existen criterios expresamente definidos, el equipo de
auditoría los desarrolla según las circunstancias del caso, es decir ante la ausencia de
criterios explícitos, el auditor podrá aplicar su juicio y conocimiento profesional para
desarrollar criterios aplicables a situaciones auditadas.
Importancia y riesgos inherentes
Por todo lo expuesto, aquí deberemos aplicar una vez más la perspectiva de los riesgos,
¿cuál es el riesgo que el órgano de control identifica o eventualmente defina
incorrectamente el criterio?
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Al respecto vale mencionar, que ante la decisión de objetivos de auditorías
extremadamente extensos o extremadamente focalizados existe el riesgo de no definir
eficazmente el criterio, en el caso de las auditorias de legalidad y financieras podemos
trabajar para gestionar el riesgo y disminuirlo a niveles aceptables, (recurriendo al
marco legal en general y particular, que atañe al objeto de auditoría y a las Normas
Contables/Financieras Generalmente Aceptadas o establecidas en normas legales o
teniendo en la medida de su adopción referencia a Normas Nacionales o Internacionales
e incluso organismos internacionales vr.gr. I.F.A.C.; F.M.I.; etc.); pero cuando
afrontamos la labor de la Auditoría de Gestión la selección de los criterios es más
flexible, que en las auditorías financieras y de legalidad, interviniendo elementos de
discrecionalidad y de juicio profesional.
Contar con los criterios es relativamente fácil cuando los objetivos establecidos por el
legislador o por el Poder Ejecutivo sean claros, precisos y relevantes, pero cuando son
imprecisos el equipo de auditoria debe interpretarlos para tornarlos operativos, en ese
caso, el MARTCU en su norma 96 propone, que puede proceder el abordaje en dos
alternativas: consultar a especialistas, consultar al ente auditado o a los beneficiarios o
en su caso el auditor podrá aplicar su juicio y conocimiento profesional para desarrollar
criterios.
Los criterios de auditoría del Sistema de Salud proporcionan normas razonables para la
evaluación del diseño y el rendimiento de los sistemas, en el caso del Sistema de Salud:
Suministrar pautas útiles para la evaluación del manejo de los recursos físicos
(infraestructura, equipamiento médico, servicios generales), humanos (médicos,
enfermeras, personal de apoyo, etc.) y financieros (presupuestos asignados,
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transferencias corrientes, de capital programas nacionales, etc.),en términos de
economía (en las mejores condiciones de calidad, oportunidad y costo), eficiencia (la
mejor combinación de recursos y servicios), eficacia (cumplimiento de metas físicas=
hs. de capacitación preventiva, niños atendidas, cirugías exitosas por deformaciones
congénitas, etc.) , efectividad (embarazos a termino o abortos evitados), equidad (
acceso a la salud para todos según sus necesidades y capacidades) , excelencia (el mejor
nivel de servicio de salud) y valoración de costos ambientales (efecto de los residuos
patogénicos en el medio ambiente)
Las fuentes de criterios pueden ser las siguientes:
a) Leyes y reglamentos que rigen el funcionamiento del ente auditado;
b) Decretos, decisiones administrativas, memorándum que expongan las decisiones
del Poder Legislativo o Ejecutivo;
c) Normas, valores profesionales, estándares;
d) Indicadores establecidos por el ente ejecutor del programa o por otra instancia
administrativa;
e) Opiniones de especialistas independientes;
f) Criterios utilizados en auditorias similares o anteriores incluye los utilizados por
entidades auditoras:
g) Bibliografía especializada.
En el Anexo I se incluye un detalle de las fuentes de criterios habitualmente
consultadas y aplicadas en las labores de auditorías de Gestión del Sistema de Salud en
la Provincia de Salta.
24
Otra situación, que merece la atención es que frente a la ausencia de criterios explícitos,
el auditor podrá aplicar su juicio y conocimiento profesional para desarrollar criterios
aplicables a las situaciones evaluadas y aquí se plantea otro riesgo: la composición
profesional del personal de auditoría, que aplicará su juicio y conocimiento.
En primera instancia debemos referirnos a un “equipo” de trabajo, que si bien se
enfatiza en esta oportunidad para la Auditoría de Gestión, es aplicable para todo trabajo
de auditoría; el trabajo en equipo es una forma de organizar el trabajo, no es una aptitud
que se adquiera en u curso de capacitación sino una actitud que se desarrolla, requiere:
el desempeño en un objetivo principal; la creación de una ética de desempeño;
disciplina intra laboral; y con un desempeño que brinde respuestas asociadas a la
calidad y la integridad en un contexto complejo como resulta la gestión gubernamental.
Entonces surge el interrogante sobre la composición del equipo de trabajo,
multidisciplinar, interdisciplinar y transdisciplinar.
Lo que realmente queda claro que solamente contadores y/o abogados no refieren la
respuesta apta para este interrogante en este caso particular de la AG.
En materia de la gestión de la Salud Pública definir los criterios tiene distintos
matices en algunas circunstancias el deber ser /sensores están previstos en la norma
legal, en otras oportunidades el desarrollo de Presupuestos por Resultados/por
Programas /Cursos de Acción plantean en las propias normas aprobatorias del
Presupuesto Financiero las metas o propósitos a alcanzar. En otros incluso se prevé la
identificación metas físicas e indicadores, en muchos otros casos se debe recurrir a
normas u opiniones de organismos internacionales como la Organización Mundial de
la Salud, ó expresiones de convenciones o encuentros mundiales como el caso de la
Declaración del Milenio.
entre otros.
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Un equipo multidisciplinar es un conjunto de personas con habilidades
complementarias, que aumentan la creatividad del grupo promoviendo la innovación y
potenciando el pensamiento de sus miembros. La interdisciplinaridad hace realidad a la
forma en la que cada disciplina enfoca la realidad objeto de atención/auditoría. Por
último, la transdisciplinariedad en la que varias disciplinas interactúan a través de una
disciplina que actúa como nexo analítico.
Sin lugar a dudas la AG en el Sistema de Gestión de la Salud requiere contadores,
abogados y al menos un profesional médico, y la estrategia que se resuelva para el
equipo de trabajo es la que podrá adquirir el matiz multidisciplinar, interdisciplinar o
transdisciplinar, según cada caso. En este orden de cosas, es merecido mencionar sobre
las capacidades, que deberán acompañar a los profesionales, reconociendo entre
competencias básicas ( comprensión fundamental de lo qué es y para qué es su trabajo),
competencia transversal ( aporta conocimientos generales y específicos, aptitudes y
destrezas en áreas especificas) , competencia crítica (proporciona conocimientos
técnicos aptitudes, y destrezas necesarias para desempeñarse en el cumplimiento de una
función esencial, competencia específica ( inherentes a cada profesión con predominio
de los aspectos técnicos) y la competencia humanística (que enfatiza los valores éticos
que se forman en el profesional para el uso y aplicación de los conocimientos
adquiridos).
V.- Recomendación
En atención a la identificación de los riesgos que se ha presentado en este trabajo se
recomienda el diseño de Actividades de Control Interno, que contribuirán a su gestión
en procura de su administración y fin de instalar niveles aceptables de riesgo en la
26
gestión terna del órgano de Control Externo en procura del desarrollo eficaz, eficiente y
económico de sus objetivos, conforme su competencia, en este caso del proceso de
Auditoría de Gestión.
En lo que refiere al Ambiente Interno:
Actividades Propósito
Declaración de valores e ideas rectoras de la entidad que
contemple misión, visión, objetivos estratégicos y valores.
Promoción de la ética y la integridad, en
el desarrollo de las labores de Auditoría
de Gestión.
El ambiente organizacional promueve la realización eficiente
de las operaciones y el suministro oportuno de los productos y
servicios que la institución ofrece a la ciudadanía.
Se promueve la eficiencia (incluida la economía) y eficacia de
las operaciones, actividades y labores que sustentan los
procesos.
Se promueve el cumplimiento de las expectativas de los
servicios y productos brindados a los sectores de la sociedad a
los cuales van dirigidos y el cumplimiento del ordenamiento
jurídico y técnico.
Mejorar los controles en función de los
resultados y el desempeño operativo e
institucional, según el nivel de riesgo
determinado.
Definición de una instancia formal encargada de evaluar,
analizar y ajustar la estructura organizativa en función de los
objetivos y servicios (productos) institucionales.
Identificación, valoración y documentar los riesgos clave
relacionados con los cambios en la estructura organizativa
con sus correspondientes acciones de manejo para minimizar
sus impactos.
Mejorar la estructura organizacional
Definición de una instancia encargada de la gestión y
desarrollo del recurso humano.
Formalización y divulgación políticas y prácticas de gestión
del recurso humano en cuanto a. entrenamiento en actitudes,
conocimiento y habilidades idóneas para el desempeño de sus
labores.
Promoción entre los funcionarios la actualización de sus
conocimientos profesionales en las materias de su
competencia y formalización y divulgación de políticas y
prácticas sobre el desarrollo y la capacitación del personal en
cuanto a las habilidades, conocimiento y actitudes inherentes
a las labores, servicios y productos correspondientes.
Diseño de un plan actualizado de capacitación para los
funcionarios.
Políticas y prácticas de la gestión del
recurso humano
27
Referidas a la Evaluación del Riesgo
Actividades Propósito
Se encuentra implementado un Sistema específico
de valoración de los riesgos.
Identificación de los riesgos que limiten a la
institución cumplir con eficiencia y eficacia las
operaciones, procesos de Auditoría de Gestión.
Identificación de los riesgos que atenten contra el
ordenamiento jurídico y técnico en las acciones o
procesos clave de cada nivel de la organización; a
cada nivel, a cada proceso, teniendo en cuenta los
cambios internos y externos. En particular, para la
Auditoria de Gestión.
Procurar que los funcionarios encargados de
valorar los riesgos deben tener un amplio
conocimiento del ente, a nivel interno y externo.
Adoptar las medidas necesarias para el
funcionamiento adecuado del Sistema específico
de valoración del riesgo institucional-operativo y
para ubicarse por lo menos en un nivel de riesgo
organizacional aceptable.
Los funcionarios que analizaran los riesgos y
priorizaran los mismos deben desarrollar los
métodos, técnicos y herramientas para alcanzar sus
objetivos.
Analizar el efecto posible de los riesgos
identificados, su importancia y la probabilidad de
ocurrencia y valoración de los mismos, tomar las
decisiones para administrarlos y minimizarlos;
referidos a la gestión de los procesos y sistema de
control.
Definición de de los criterios de relevancia,
probabilidad de ocurrencia e impacto de los
riesgos, límites aceptables y monitoreo
permanente.
28
Referidas a las Actividades de Control
Actividades Propósito
Disponibilidad de manuales de procedimientos.
Mecanismos de actualización de los manuales que
orienten el quehacer del personal. Identificando los
responsables de cada proceso, de los usuarios de
los productos, de los riesgos que atentan contra la
efectividad legal, operativa, y de control.
Medidas para el control de los desvíos de objetivos
y metas operativas. Y para fortalecer el Sistema
de Control Interno.
Documentar, actualizar y divulgar normas y
procedimientos de control, y principales
prevenciones sobre el desvío de los objetivos de la
AG.
Medidas de control fáciles de interpretar y aplicar.
Y eficaces.
Capacitación de quienes elaboran las acciones de
control.
Medidas de control definidas según las prioridades
y en base a la técnica del muestreo.
Diseñar prácticas y medidas de control con una
adecuada relación costo/beneficio. Procurando que
resulten de libre disponibilidad los instructivos
relacionados con los niveles de autorización de las
distintas etapas del proceso.
Actividades de autocontrol y ajenas al proceso. Revisar constantemente los controles y supervisión
constante de los mismos.
Referidas al componente de Información y Comunicación
Actividades Propósito
Organizar base de datos y archivos de normativa,
datos e informes anteriores.
Organizar registros de ejecución de la labor
desarrollada en sus distintos estadios.
Disponer de un sistema de registro y archivos de
documentación y base de datos de consulta y
trabajos terminados.
Monitoreo
Actividades Propósito
Organizar mecanismos de autoevaluación.
Organizar y operar un sistema de registro y
seguimiento de los procesos de AG que permita
Desarrollar mecanismos de autoevaluación para la
detección de los desvíos y su corrección. Y de
evaluación de la satisfacción de los usuarios.
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ANEXO
Criterios normativos/operativos.
Ley Nacional Nº 19587 - Seguridad e Higiene en el Trabajo.
Decreto Nº 1269/92 del Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación
sobre Políticas Públicas Nacionales de Salud.Decreto Nacional Nº 455/2000
Marco Estratégico-Político para la Salud de los Argentinos.
Ley Nº 7467- Condiciones de Seguridad en Edificios e Instalaciones de Uso
Público.
Ley Provincial N° 7070 - Protección del Medio Ambiente.
Ley Provincial Nº 5457 – Arancelamiento.
Ley Provincial Nº 7678 – Estatuto de la Carrera Sanitaria para el Personal de la
Salud Pública de Salta.
Ley Provincial Nº 6841 – Plan de Salud Provincial año 1.995.
Ley Provincial Nº 6662- Dispone el arancelamiento de la totalidad de las
prestaciones brindadas por los efectores y servicios de salud y acción social de
la Provincia de Salta.
Ley Provincial Nº 6992 – Presupuesto General de la Provincia de Salta, 2012.
Ley Provincial N°7182 – Del Ejercicio de la Profesión del Bioquímico.
Decreto Nº 67/95 – Principios de Salud Provincial.
Decretos varios que Aprueban estructuras orgánica y funcional de las unidades
de Organización del Ministerio de Salud Pública, Nivel Central y Áreas
Operativas.
Decreto Nº 2867/99 – Aprueba el Estatuto Tipo de Organización y
Funcionamiento de los Hospitales Públicos de Autogestión del Ministerio de
Salud Pública.
Decreto Nº 3198 del 15/12/00 - Aprobación del Régimen de la Guardia Activa
Profesional, reglamentario del Estatuto de los Trabajadores de la Salud.
Decreto Nº 598/03 – Reglamento Ley Nº 6.903 – Estatuto de los Trabajadores
de la Salud.
Decreto Nº 620/06 - Readecuación de los procedimientos para la recuperación
30
de los costos sanitarios creados por Ley Nº 6.662.
Decreto Nº 7655/72 – Régimen de Contabilidad y Patrimonio.
Decreto Nº 183/12 – Incorporación de Personal a la Planta y Cobertura de
Cargos del Ministerio de Salud Pública.
Decreto 2828/11: Reglamentario de Ley N° 7539-Ejercicio de la Profesión y
Actividad Farmacéutica.
Resolución M.S.P.P. N° 1979/96 - Programa de Habilitación, Acreditación y
Categorización de Establecimientos Asistenciales para el Desarrollo de la
Calidad en Servicios de Salud.
Resolución M.S.P.N.Nº 282/94: Criterios Básicos de Categorización de
Establecimientos Asistenciales con Internación.
Resolución M.S.P.N.Nº 349/94: Normas de Manejo de Residuos Patológicos.
Resolución M.S.P.N.Nº 194/95: Normas de Organización y Funcionamiento de
Servicios de Enfermería.
Resolución M.S.P.N.Nº 209/96: Normas de Organización y Funcionamiento de
Áreas de Esterilización.
Resolución M.S.P.N.Nº 171/97: Normas de Organización y Funcionamiento de
Laboratorios.
Resolución M.S.P.P.Nº118/98: Instalación de Servicios de Enfermería
Resolución M.S.P.N.Nº 431/01: Normas de Organización y Funcionamiento de
Consultorios.
Resolución M.S.P.N.Nº 573/00: Normas de Organización y Funcionamiento en
Cirugía.
Resolución M.S.P.N.Nº 641/00: Normas de Organización y Funcionamiento de
Farmacia.
Resolución M.S.P.N.Nº 41/01: Normas de Organización y Funcionamiento de
Internación.
Resolución M.S.P.N.Nº 428/01: Normas de Organización y Funcionamiento
Servicio Guardia.
Resolución Nº 487/02 del 21/08/02 del Ministerio de Salud de la Nación-
Mecanismos para la presentación y cobro de las facturaciones por parte de los
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Hospitales Públicos de Gestión Descentralizadas ante los Agentes del Sistema
Nacional del Seguro de Salud y la Superintendencia de Servicios de Salud.
Resolución Nº 294D del 21/09/05 Gestión de Calidad de los Servicios del
Poder Ejecutivo Provincial. La Resolución regula los sistemas de evaluación
medición y seguimiento de calidad de los servicios y su impacto en los
ciudadanos.
Resolución Nº 0477 del 27/4/06- Establece los porcentajes para la distribución
de los fondos arancelados.
Circular Normativa Nº 7/98, sobre tratamiento de pacientes a ser trasladados.
Circular Normativa Nº 9/98, sobre tratamiento de pacientes en los
establecimientos con distintos niveles de complejidad del Sector Publico.
Resolución varias de aprobación de Cartas de Servicios de distintos hospitales.
Informes de Auditoría Publicados de la AGPS
Criterios sanitarios
Mortalidad
Año 1.981 1.992 2.000 2.010
Tasa de
Mortalidad
Infantil
56,86 por mil
30,66 por mil
19,60 por mil
12,50 por mil
Recursos humanos
Especialidad Año 2009 Año 2010
Médicos 1.495 60 1.611 56,30%
Odontólogos 274 11% 339 11,80%
Bioquímicos 249 10% 279 9,8%
Nutricionistas 100 4% 136 4,8%
Psicólogos 75 3% 128 4,5%
Asistentes Sociales 50 2% 316 11%
Otros 248 10% 316 11%
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Rendimiento de los Hospitales
El rendimiento de los Hospitales entre los años 1995 y 2.010 está graficado en el siguiente
cuadro:
Fuente: INDEC
Todos los criterios sanitarios fueron citados por Informe de Situación actual y perfil futuro de la Provincia de Salta
ETAPA DE FORMULACIÓN PLAN DE DESARROLLO ESTRATÉGICO -SALTA 2.030 -FEBRERO DE 2.012
33
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA:
Constitución de la Nación Argentina
Constitución de la Provincia de Salta
Ley Nº 7.103 –Sistema de Control No Jurisdiccional de la Provincia de Salta
Internacional Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI).Basic
Principles in Goverment Auditing (ISSAI 3000)-http://www.issai.org/ISSAI_3000.Ed.
pdf. Acceso 05-06-2014
Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) Brasil Ordenanza /SEGECEX Nº 4 del 26 de
febrero de 2010 aprobatorio de la Revisión del manual de Auditoría de Rendimiento.
http://www.tcu.gov.br/auditoria/Manual_ANOP. Ed. pdf. Acceso 18-06-2014
Auditoría General de la Provincia de Salta NORMAS GENERALES Y
PARTICULARES DE AUDITORIA EXTERNA para el Sector Público de la Provincia
de Salta Aprobados por Resolución AGPS Nº 61/2001.
Informe de Situación actual y perfil futuro de la Provincia de Salta
ETAPA DE FORMULACIÓN PLAN DE DESARROLLO ESTRATÉGICO -SALTA
2.030 -FEBRERO DE 2.012 http://www.pdes2030.com.ar/archivos/uploads/pdes2030-
informe-avance-version-final-14-05-2012.pdf Acceso 05-07-2014
Trazadoras plan SUMAR Acceso 22/07/14
http://www.msal.gov.ar/sumar/index.php/institucional/metas-sanitarias?pdf.
Estrategias para el Desarrollo Equipos APS
http://new.paho.org/hq/dmdocuments/2010/APS-Estrategias_Desarrollo_Equipos_APS.pdf
Acceso 24-07-2014
Auditoría General de la Provincia de Salta Informes Publicados.
http://www.agpsalta.gov.ar/web/informes Acceso 24/07/14.
XXII Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas. “Auditoría de Gestión: Una
mirada sobre su Planificación Específica” Autora: C.P.N. Mónica R. Segura.
