RESOLUCIÓN Nº 000203-2018-SERVIR/TSC-Segunda Sala ...

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres” “Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”

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EXPEDIENTE : 0163-2018-SERVIR/TSC IMPUGNANTE : ELIZABETH HUALVERDE TORRES ENTIDAD : HOSPITAL REGIONAL DEL CUSCO RÉGIMEN : DECRETO LEGISLATIVO Nº 1057 MATERIA : RÉGIMEN DISCIPLINARIO RESOLUCIÓN DE CONTRATO SUMILLA: Se declara la NULIDAD de la Resolución Administrativa Nº 348-17-MINSA-HRC/UGRH, del 10 de julio de 2017, de la Resolución Administrativa Nº 486-17-MINSA-HRC/UGRH, del 2 de octubre de 2017, y de la Resolución Administrativa Nº 548-17-MINSA-HRC/UGRH, del 10 de noviembre de 2017, emitidas por la Jefatura del Departamento de Apoyo al Tratamiento y la Jefatura de la Unidad de Gestión de Recursos Humanos del Hospital Regional del Cusco, respectivamente; al haberse vulnerado el principio de legalidad del procedimiento administrativo. Lima, 7 de febrero de 2018 ANTECEDENTES 1. Con Informe de Precalificación Nº 15-2017-ST, del 19 de junio de 2017, la

Secretaría Técnica del Régimen Disciplinario del Hospital Regional de Cusco, en adelante la Entidad, recomendó a la Jefatura del Departamento de Apoyo al Tratamiento instaurar proceso administrativo disciplinario a la señora ELIZABETH HUALVERDE TORRES, Auxiliar de nutrición, en adelante la impugnante, por los siguientes hechos:

(i) No haber desarrollado sus funciones con responsabilidad, cabalidad y en forma integral, omitiendo sus tareas mensuales del Área de Formulas al no ingresar la información al sistema Locli durante los días 27, 28, 29 y 30 de abril de 2017.

(ii) Por haber tenido una conducta inapropiada al tirar documentación al mesón (mesa mayólica) y proferir palabras soeces contra su jefa inmediata superior y compañeros de trabajo.

(iii) Al haberse retirado el día 2 de mayo de 2017 del servicio sin el permiso correspondiente a las 8: 30 a.m., sin embargo de la hoja de control de ingreso y salida se evidenció que registro su salida como si hubiera trabajado 6 horas 26 minutos y 47 segundos.

2. Mediante Resolución Administrativa Nº 348-17-MINSA-HRC/UGRH, del 10 de julio

de 20171, la Jefatura del Departamento de Apoyo al Tratamiento de la Entidad

1 Notificada a la impugnante el 13 de julio de 2017.

RESOLUCIÓN Nº 000203-2018-SERVIR/TSC-Segunda Sala

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resolvió iniciar proceso administrativo disciplinario a la impugnante, por presunto incumplimiento de las obligaciones previstas en los literales c) y g) del artículo 156º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM2, incurriendo en las faltas disciplinarias previstas en los literales c) y n) del artículo 85º de la Ley Nº 300573, por los hechos que se describen a continuación:

(i) No haber desarrollado sus funciones con responsabilidad, cabalidad y en forma integral, omitiendo sus tareas mensuales del Área de Formulas al no ingresar la información al sistema Locli durante los días 27, 28, 29 y 30 de abril de 2017.

(ii) Por haber tenido una conducta inapropiada al tirar documentación al mesón (mesa mayólica) y proferir palabras soeces contra su jefa inmediata superior y compañeros de trabajo.

(iii) Al haberse retirado el día 2 de mayo de 2017 del servicio sin el permiso correspondiente, sin embargo de la hoja de control de ingreso y salida se evidenció que registró su salida como si hubiera trabajado 6 horas 26 minutos y 47 segundos.

3. El 31 de julio de 2017, la impugnante presentó sus descargos, señalando lo

siguiente:

2 Reglamento General de la Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº

040-2014-PCM “Artículo 156º.- Obligaciones del servidor Adicionalmente a las obligaciones establecidas en el artículo 39º de la Ley, el servidor civil tiene las siguientes obligaciones: (…) c) Conducirse con respeto y cortesía en sus relaciones con el público y con el resto de servidores. No adoptar ningún tipo de represalia o ejercer coacción contra otros servidores civiles o los administrados. (…) g) Desarrollar sus funciones con responsabilidad, a cabalidad y en forma integral, asumiendo con pleno respeto su función pública. Ante situaciones extraordinarias, el servidor civil puede realizar aquellas tareas que por su naturaleza o modalidad no sean las estrictamente inherentes a su puesto, siempre que ellas resulten necesarias para mitigar, neutralizar o superar las dificultades que se enfrenten en la Entidad. (…)”.

3 Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil “Artículo 85º.- Faltas de Carácter Disciplinario Son faltas de carácter disciplinario que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensión temporal o con destitución, previo proceso administrativo: (…) c) El incurrir en acto de violencia, grave indisciplina o faltamiento de palabra en agravio de su superior del personal jerárquico y de los compañeros de labor. (…) n) El incumplimiento injustificado del horario y la jornada de trabajo. (…)”.


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(i) El 29 de abril de 2017 se encontraba en el Área de fórmulas y según el rol de trabajo ese día se encontraba de servicio motivo por el cual no pudo realizar el llenado de los formatos y entrega del inventario, asimismo respecto a los días 30 de abril y 1 de mayo de 2017 según el rol eran sus días libres , motivo por el cual entregó el cargo y el llenado de formatos el día 2 de mayo de 2017, sin el inventario porque ya no tuvo acceso al Área de fórmulas, motivo por el cual esta labor la realizó la señora de iniciales G.H.Q., por mutuo acuerdo.

(ii) Es totalmente falso que haya actuado con una actitud nada amable con la señora de iniciales G.M.M.C., al contrario siempre actuó con diligencia y en cuanto a la existencia de manifestaciones escritas por parte de mis compañeros de trabajo señala que todo fue manipulado por la señora de iniciales G.M.M.C.

(iii) Respecto a la declaración testimonial de la señora de iniciales G.H.Q., es totalmente falsa y carente de veracidad.

(iv) Efectivamente los días 27 y 28 de abril de 2017 si cumplió con el descargo en el sistema Locli 9000++, pero no el día 29 de abril por que estuvo de turno.

(v) Respecto a la declaración testimonial de la señora de iniciales R.J.A.A., señaló que la trabajadora ha mentido al aseverar que ingresó raudamente, debido a que se contradice al indicar que si toqué la puerta para ingresar al interior lo que considera una grave desproporción e incongruencia en su declaración, por otro lado, manifiesta que estaba en un estado histriónico, lo cual no es cierto.

(vi) Es cierto que la señora de iniciales G.M.M.C., ingresó la información al sistema Locli 9000++, sobre consumo de nutrientes no digitados los días 29 y 30 de abril de 2017.

(vii) Respecto al incumplimiento de realizar el inventario correspondiente al mes de abril de 2017, manifiesta que este hecho fue por mutuo acuerdo con la señora de iniciales G.H.Q., debido a que luego de sus días libres los días 30 de abril y 1 de mayo de 2017 se encontraba en otra área y ya no tenía acceso a fórmulas.

(viii) El día 2 de mayo de 2017 salió con permiso por salud de su menor hija para lo cual adjuntó copia de la papeleta de salida debidamente autorizada por el Jefe del Área de Control y Jefe Inmediato.

(ix) Respecto al memorial de desagravio a los señores de iniciales D.V.G y G.M.C del 18 de mayo de 2017, presume que ha sido fabricado en razón al documento que presentó el 16 de mayo de 2017.

(x) La resolución mediante la cual se le ha iniciado el procedimiento administrativo disciplinario, se ha basado sobre apreciaciones subjetivas, incongruentes, sin prueba alguna que evidencie la existencia de tales faltas e incumplimiento a sus funciones.


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4. Mediante Resolución Administrativa Nº 486-17-MINSA-HRC/UGRH, del 2 de octubre de 20174, la Jefatura de la Unidad de Gestión de Recursos Humanos de la Entidad, resolvió declarar la extinción del contrato administrativo de servicios de la impugnante por haber incumplido las obligaciones contractuales establecida en los literales a) y c) de la Cláusula Octava del Contrato Administrativo de Servicios Nº 119-2017-AREL-UGRH-HRC5 y sus Adendas Nº 267-2017 y Nº 804-2017, incumpliendo los literales c) y g) del artículo 156º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, incurriendo en falta prevista en los literales c) y n) del artículo 85º de la Ley Nº 30057, al haberse acreditado los hechos imputados con la Resolución Administrativa Nº 348-17-MINSA-HRC/UGRH.

5. Al no encontrarse conforme con la sanción impuesta, el 4 de octubre de 2017, la

impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución Administrativa Nº 486-17-MINSA-HRC/UGRH, solicitando se declare fundado su recurso, argumentando lo siguiente:

(i) En la resolución impugnada no se tenido en cuenta el criterio de razonabilidad, teniendo en cuenta que no tuvo participación en los hechos de faltamiento de palabra en contra de sus jefes inmediatos el día 2 de mayo de 2017, toda vez que entre los supuestos hechos y el permiso otorgado por su jefe es incongruente, ya que se dice que fue a las 7:20 a.m. y la Papeleta de Salida Nº 06584 fue firmada entre las 08:00 y 08:30 a.m. hora que salió a atender a su menor hija lo que demuestra que se ha vulnerado el debido proceso.

(ii) No se ha causado perjuicio económico al Estado, debido a que todo lo había coordinado con su compañera de trabajo quien la relevó en el cargo, con lo cual se determina la falta de intencionalidad o culpabilidad.

(iii) La sanción impuesta es desproporcionada toda vez que no es aplicable la extinción del contrato teniendo en cuenta que el artículo 88º de la Ley Nº 30057 – Ley de Servicio Civil señala cuales son las sanciones aplicables. Además no se le puede aplicar la extinción del contrato, ya que a la fecha no existe en vista que el último contrato o adenda tenia vigencia solo hasta el 30 de septiembre de 2017 y a la fecha de la sanción 3 de octubre de 2017 viene laborando sin contrato o adenda.

4 Notificada a la impugnante el 3 de octubre de 2017. 5 Contrato Administrativo de Servicios Nº 119-2017-AREL-UGRH-HRC “Cláusula Octava: Obligaciones Generales del Trabajador Son obligaciones de EL TRABAJADOR:

a) Cumplir las obligaciones a su cargo derivadas del presente contrato, así como con las normas y directivas internas vigentes de LA ENTIDAD que resulten aplicables a esta modalidad contractual, sobre la base de la buena fe laboral.

(…) c) Sujetarse a la supervisión de la ejecución de los servicio por parte de LA ENTIDAD”.


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6. A través de la Resolución Administrativa Nº 548-17-MINSA-HRC/UGRH, del 10 de noviembre de 20176, la Jefatura de la Unidad de Gestión de Recursos Humanos de la Entidad declaró infundado el recurso de reconsideración interpuesto por la impugnante por no haber adjuntado nueva prueba.

TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN

7. El 30 de noviembre de 2017, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución Administrativa Nº 548-17-MINSA-HRC/UGRH, ampliado con escrito del 4 de diciembre de 2017, bajo los mismos argumentos esgrimidos en su recurso de reconsideración además que no existe ningún medio probatorio que acredite que haya faltado de palabra a sus superiores, así como que siempre ha cumplido con todas sus funciones establecidas y asignadas a su cargo.

8. Con Oficio Nº 0006-2018-GR CUSCO-DRSC-HRC-DE/UGRH, la Dirección Ejecutiva de la Entidad remitió al Tribunal del Servicio Civil, en adelante el Tribunal, el recurso de apelación presentado por la impugnante, así como los antecedentes que dieron origen al acto impugnado.

9. Mediante Oficios Nos 0698-2018-SERVIR/TSC y 0699-2018-SERVIR/TSC, la Secretaría

Técnica del Tribunal informó a la Entidad y a la impugnante, respectivamente, la admisión del recurso de apelación.

ANÁLISIS De la competencia del Tribunal del Servicio Civil 10. De conformidad con el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 10237, modificado

por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final la Ley Nº 29951 - Ley

6 Notificada a la impugnante el 10 de noviembre de 2017. 7 Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil,

Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos “Artículo 17º.- Tribunal del Servicio Civil El Tribunal del Servicio Civil - el Tribunal, en lo sucesivo - es un órgano integrante de la Autoridad que tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema. El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Conoce recursos de apelación en materia de: a) Acceso al servicio civil; b) Pago de retribuciones; c) Evaluación y progresión en la carrera; d) Régimen disciplinario; y, e) Terminación de la relación de trabajo. El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resoluciones podrán ser impugnadas únicamente ante la Corte Superior a través de la acción contencioso administrativa. Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, previa opinión favorable de la Autoridad, se aprobarán las normas de procedimiento del Tribunal”.


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del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 20138, el Tribunal tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo; siendo la última instancia administrativa.

11. Asimismo, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 23 de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC9, precedente de observancia obligatoria sobre competencia temporal, el Tribunal es competente para conocer en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación que sean presentados ante las entidades a partir del 15 de enero de 2010, siempre y cuando, versen sobre las materias establecidas descritas en el numeral anterior.

12. Sin embargo, cabe precisar que en el caso de las entidades del ámbito regional y

local, el Tribunal únicamente es competente para conocer los recursos de apelación que correspondan a la materia de régimen disciplinario, en virtud a lo establecido en el artículo 90º de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil10, y el artículo 95º de su Reglamento General, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM11; para aquellos recursos de apelación interpuestos a partir del 1 de julio de 2016, conforme al comunicado emitido por la Presidencia Ejecutiva de

8 Ley Nº 29951 - Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES “CENTÉSIMA TERCERA.- Deróguese el literal b) del artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos”.

9 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 17 de agosto de 2010. 10 Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil

“Artículo 90º.- La suspensión y la destitución La suspensión sin goce de remuneraciones se aplica hasta por un máximo de trescientos sesenta y cinco (365) días calendario previo procedimiento administrativo disciplinario. El número de días de suspensión es propuesto por el jefe inmediato y aprobado por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces, el cual puede modificar la sanción propuesta. La sanción se oficializa por resolución del jefe de recursos humanos o quien haga su veces. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil. La destitución se aplica previo proceso administrativo disciplinario por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces. Es propuesta por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces y aprobada por el titular de la entidad pública, el cual puede modificar la sanción propuesta. Se oficializa por resolución del titular de la entidad pública. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil”.

11 Reglamento de la Ley Nº 30057, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM “Artículo 95º.- Competencia para el ejercicio de la potestad disciplinaria en segunda instancia De conformidad con el artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, que crea la Autoridad del Servicio Civil, rectora del sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, la autoridad competente para conocer y resolver el recurso de apelación en materia disciplinaria es el Tribunal del Servicio Civil, con excepción del recurso de apelación contra la sanción de amonestación escrita, que es conocida por el jefe de recursos humanos, según el artículo 89 de la Ley. La resolución de dicho tribunal pronunciándose sobre el recurso de apelación agota la vía administrativa”.


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SERVIR y publicado en el Diario Oficial “El Peruano”12, en atención al acuerdo del Consejo Directivo de fecha 16 de junio del 201613.

13. Por tal razón, al ser el Tribunal el único órgano que resuelve la segunda y última

instancia administrativa en vía de apelación en las materias de acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo, con la resolución del presente caso asume dicha competencia, pudiendo ser sus resoluciones impugnadas solamente ante el Poder Judicial.

14. En ese sentido, considerando que es deber de todo órgano decisor, en cautela del

debido procedimiento, resolver la controversia puesta a su conocimiento según el mérito de lo actuado; y, habiéndose procedido a la admisión del recurso de apelación y valoración de los documentos y actuaciones que obran en el expediente, corresponde en esta etapa efectuar el análisis jurídico del recurso de apelación.

De la observancia del debido procedimiento administrativo y el principio de legalidad 15. El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la

Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS, en adelante el TUO de la Ley Nº 27444, reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende los derechos a: exponer

12 Dicha publicación se efectuó el 1 de julio de 2016. 13 Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil,

Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos “Artículo 16º.- Funciones y atribuciones del Consejo Directivo Son funciones y atribuciones del Consejo Directivo: a) Expedir normas a través de Resoluciones y Directivas de carácter general; b) Aprobar la política general de la institución; c) Aprobar la organización interna de la Autoridad, dentro de los límites que señala la ley y el Reglamento de Organización y Funciones; d) Emitir interpretaciones y opiniones vinculantes en las materias comprendidas en el ámbito del sistema; e) Nombrar y remover al gerente de la entidad y aprobar los nombramientos y remociones de los demás cargos directivos; f) Nombrar, previo concurso público, aceptar la renuncia y remover a los vocales del Tribunal del Servicio Civil; g) Aprobar la creación de Salas del Tribunal del Servicio Civil; h) Proponer el Texto Único de Procedimientos Administrativos; i) Supervisar la correcta ejecución técnica, administrativa, presupuestal y financiera de la institución; j) Disponer la intervención de las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades públicas; y k) Las demás que se señalen en el Reglamento y otras normas de desarrollo del Sistema.”


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argumentos, ofrecer y producir pruebas, y obtener una decisión motivada y fundada en derecho14.

16. En el caso de los procedimientos administrativos disciplinarios, como el que concita el presente análisis, la exigencia del respeto irrestricto de tales derechos y garantías adquiere una dimensión mayor, toda vez que en ellos “los derechos de los administrados son más profundamente influidos por la decisión de la Administración”15.

17. Por su parte, el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley

Nº 2744416 establece que el procedimiento administrativo se sustenta, entre otros, en el principio de legalidad, según el cual, “Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.

18. Al respecto, se debe precisar que, a diferencia de lo que sucede con los

particulares, a quienes rige el principio de autonomía de la voluntad17, en

14 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado

por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS TÍTULO PRELIMINAR “Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”.

15 RUBIO CORREA, Marcial. El Estado Peruano según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima. 2006. p. 220.

16 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS “Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.

17 Constitución Política del Perú de 1993 “Artículo 2º.- Derechos fundamentales de la persona Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:


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aplicación del principio de legalidad, la Administración Pública solo puede actuar cuando se encuentra habilitada por norma legal específica. En otros términos, mientras que los particulares están habilitados de hacer todo lo que la ley no prohíbe, las entidades que integran la Administración Pública, solo puede hacer lo que la ley expresamente les permita.

19. En relación con el mencionado principio, Morón Urbina precisa que este se

desdobla en tres elementos esenciales e indisolubles: “(…) la legalidad formal, que exige el sometimiento al procedimiento y a las formas; la legalidad sustantiva, referente al contenido de las materias que le son atribuidas, constitutivas de sus propios límites de actuación; y la legalidad teleológica, que obliga al cumplimiento de los fines que el legislador estableció, en la forma tal que la actividad administrativa es una actividad funcional”18.

20. En ese sentido, al momento de emitir un acto administrativo, las autoridades

administrativas deben actuar conforme al marco legal vigente, teniendo en cuenta que sus declaraciones producen efectos jurídicos respecto del interés, obligación o derecho de un administrado, tal como se encuentra previsto en el artículo 1º del TUO de la Ley Nº 2744419.

21. Respecto de los requisitos de validez de un acto administrativo, en el artículo 3º

del TUO de la Ley Nº 2744420 se ha establecido que el acto administrativo debe

(…) a. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe; (…)”.

18 Morón Urbina, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Décima Edición. Publicado por Gaceta Jurídica. Febrero 2014. p.64.

19 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS “Artículo 1º. -Concepto de acto administrativo 1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. (…)”.

20 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS “Artículo 3º.-Requisitos de validez de los actos administrativos Son requisitos de validez de los actos administrativos: 1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión. 2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación. 3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra


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expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos; así como su contenido debe ajustarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación.

22. En ese sentido, es posible afirmar que las entidades públicas, al emitir un acto

administrativo, deben hacerlo cumpliendo el ordenamiento jurídico y siguiendo los procedimientos previamente establecidos para la consecución de tal fin, de lo contrario se estaría vulnerando el principio de legalidad y, por ende, el debido procedimiento administrativo.

Sobre el marco legal aplicable en materia disciplinaria a los trabajadores comprendidos en los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057 23. Mediante la Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil, publicada el 4 de julio de 2013 en

el Diario Oficial “El Peruano”, se aprobó un nuevo régimen del servicio civil para las personas que prestan servicios en las entidades públicas del Estado y aquellas que se encuentran encargadas de su gestión.

24. Aunque la incorporación a este nuevo régimen sería voluntaria para los trabajadores comprendidos en los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 105721, en la Novena Disposición Completaría Final de la Ley Nº 30057 se estableció reglas para la aplicación de dicha ley a quienes se encontraran en los regímenes laborales regulados por los Decretos Legislativos Nos 276 y 728. Así, en el literal a) se señaló que serían aplicables a estos dos regímenes, a partir del día siguiente de la publicación de la Ley Nº 30057, las disposiciones sobre el artículo III del Título Preliminar, referido a los Principios de la Ley del Servicio Civil; el Título II, referido a la Organización del Servicio Civil; y el Capítulo VI del Título III, referido a los Derechos Colectivos; mientras que las normas sobre la Capacitación y la Evaluación del Desempeño, y el Título V, referido al Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador, se aplicarían una vez que entraran en vigencia las

finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad. 4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico. 5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación”.

21 Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS “Cuarta.- Traslado de servidores bajo los regímenes de los Decretos Legislativos 276, 728 y 1057 al régimen del Servicio Civil Los servidores bajo los regímenes de los Decretos Legislativos 276, 728 y 1057 pueden trasladarse voluntariamente y previo concurso público de méritos al régimen previsto en la presente Ley. Las normas reglamentarias establecen las condiciones con las que se realizan los concursos de traslado de régimen. La participación en los concursos para trasladarse al nuevo régimen no requiere de la renuncia previa al régimen de los Decretos Legislativos 276, 728 y 1057, según corresponda”.


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normas reglamentarias de dichas materias. En el literal d), por su parte, se precisó que las disposiciones de los Decretos Legislativos Nos 276 y 728, sus normas complementarias, reglamentarias y de desarrollo, con excepción de lo dispuesto en el literal a) antes citado, serian de exclusiva aplicación a los servidores comprendidos en dichos regímenes, y en ningún caso constituirían fuente supletoria del régimen de la Ley Nº 30057.

25. Es así que, el 13 de junio de 2014, se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” el

Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, en cuya Undécima Disposición Complementaria Transitoria22 se estableció que el título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento sancionador entraría en vigencia a los tres (3) meses de publicación de dicho reglamento, es decir, a partir del 14 de septiembre de 2014. En la Tercera Disposición Complementaria Final, a su vez, se precisó que la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR podría aprobar normas aclaratorias o de desarrollo de dicho reglamento, dentro del marco legal vigente.

26. En merito a ello, el 20 de marzo de 2015 la Autoridad Nacional del Servicio Civil, en adelante SERVIR, aprobó la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC denominada “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, en adelante la Directiva, para una adecuada aplicación del Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 3005723.

27. En el numeral 4 de la Directiva se estableció lo siguiente: “La presente directiva

desarrolla las reglas procedimentales y sustantivas del régimen disciplinario y procedimiento sancionador y es aplicable a todos los servidores y ex servidores de los regímenes regulados bajo los Decretos Legislativos 276, 728, 1057 y Ley Nº 30057, con las exclusiones establecidas en el artículo 90º del Reglamento”.

28. De esta manera, queda claro que a partir del 14 de septiembre de 2014 el régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la Ley Nº 30057 es aplicable a los

22 Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS “UNDÉCIMA.- Del régimen disciplinario El título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento sancionador entra en vigencia a los tres (3) meses de publicado el presente reglamento con el fin que las entidades adecuen internamente al procedimiento. Aquellos procedimientos disciplinarios que fueron instaurados con fecha anterior a la entrada en vigencia del régimen disciplinario de la Ley 30057 se regirán por las normas por las cuales se les imputó responsabilidad administrativa hasta su terminación en segunda instancia administrativa”.

23Reglamento General de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES “Tercera.- de las normas complementarias SERVIR podrá aprobar normas aclaratorias o de desarrollo del presente Reglamento, dentro del marco legal vigente”.


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servidores y ex servidores de los regímenes laborales sujetos los Decretos Legislativos Nos 276 y 728, así como a aquellos que se encuentran en el régimen laboral regulado por el Decreto Legislativo Nº 1057; estando excluidos los funcionarios públicos que hayan sido elegidos mediante elección popular, directa y universal, conforme lo establece el artículo 90º del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil24.

29. Ahora, en el numeral 6 de la Directiva se desarrolló lo relacionado a la vigencia del régimen disciplinario, estableciéndose las siguientes reglas: - Los procedimientos disciplinarios instaurados antes del 14 de septiembre de

2014, se rigen por las normas sustantivas y procedimentales vigentes al momento de la instauración del procedimiento hasta la resolución de los recursos de apelación que se interpongan.

- Los procedimientos disciplinarios instaurados desde el 14 de septiembre de 2014 por hechos cometidos con anterioridad a dicha fecha, se rigen por las reglas procedimentales previstas en la LSC y su Reglamento General, y por las reglas sustantivas aplicables al momento en que se cometieron los hechos.

- Los procedimientos instaurados desde el 14 de septiembre de 2014 por hechos cometidos a partir de esa fecha, se rigen por las normas procedimentales y sustantivas sobre régimen disciplinario previstas en la Ley Nº 30057 y su Reglamento General.

30. A su vez, en el numeral 7 de la Directiva, al precisarse qué se consideran reglas

procedimentales y sustantivas, se señaló lo siguiente: “7.1 Reglas procedimentales:

24 Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM

“Artículo 90º.- Ámbito de Aplicación Las disposiciones de este Título se aplican a los siguientes servidores civiles: a) Los funcionarios públicos de designación o remoción regulada, con excepción del Defensor del Pueblo, el Contralor General de la República, los miembros del Jurado Nacional de Elecciones, los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, el Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, los miembros del Directorio del Banco Central de Reserva y el Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones. b) Los funcionarios públicos de libre designación y remoción, con excepción de los Ministros de Estado. c) Los directivos públicos; d) Los servidores civiles de carrera; e) Los servidores de actividades complementarias y f) Los servidores de confianza. Los funcionarios públicos de elección popular, directa y universal se encuentran excluidos de la aplicación de las disposiciones del presente Título. Su responsabilidad administrativa se sujeta a los procedimientos establecidos en cada caso”.


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- Autoridades competentes del procedimiento administrativo disciplinario. - Etapas o fases del procedimiento administrativo disciplinario y plazos para

la realización de actos procedimentales. - Formalidades previstas para la emisión de los actos procedimentales. - Reglas sobre actividad probatoria y ejercicio del derecho de defensa. - Medidas cautelares. - Plazos de prescripción25. 7.2 Reglas sustantivas: - Los deberes y/u obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos

de los servidores. - Las faltas. - Las sanciones: tipos, determinación, graduación y eximentes”.

31. Nótese que de la lectura del numeral 7.2 antes citado podría colegirse que los

deberes, obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos recogidos en la Ley Nº 30057 y su reglamento, serían aplicables a los servidores sujetos a los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057 para efectos de los procedimientos instaurados desde el 14 de septiembre de 2014 por hechos cometidos a partir de esa fecha, al ser calificados como normas sustantivas sobre régimen disciplinario. Sin embargo, el literal a) de la Novena Disposición Complementaría Final de la Ley Nº 30057 señaló expresamente que solo sería aplicable estos servidores el Título V de la Ley, el cual, como se aprecia en el siguiente cuadro, no contiene un apartado que contemple deberes y/u obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos.

Contenido del Título V de la Ley Nº 30057

Artículo 85º Faltas de carácter disciplinario

Artículo 86º Régimen de los ex servidores de las entidades

Artículo 87º Criterios para la determinación de las sanciones

Artículo 88º Sanciones aplicables por faltas disciplinarias

Artículo 89º Precisiones sobre la sanción de amonestación verbal y escrita

Artículo 90º Precisiones sobre la sanción de suspensión y destitución

Artículo 91º Criterios para la graduación de la sanción

Artículo 92º Autoridades del procedimiento administrativo disciplinario

Artículo 93º La regulación del procedimiento administrativo disciplinario

Artículo 94º La prescripción de las faltas

Artículo 95º El procedimiento de los medios impugnatorios

Artículo 96º La regulación de las medidas cautelares

25 Cabe destacar que a través de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC, vigente desde el

28 de noviembre de 2016, se estableció como precedente administrativo de observancia obligatoria, entre otros aspectos que, la prescripción tiene naturaleza sustantiva; por lo que para efectos del régimen disciplinario y procedimiento sancionador regulado por la Ley del Servicio Civil, el plazo de prescripción debe ser considerada como regla sustantiva.


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Artículo 97º Medidas correctivas que puede dictar la autoridad administrativa

Artículo 98º Precisiones sobre el Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido

32. El Reglamento General, por su parte, tampoco contiene obligaciones,

prohibiciones e incompatibilidades en el título referido al Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador (Título VI del Libro I: Normas Comunes a Todos los Regímenes y Entidades), pues estas se encuentran en otro título, el Título II, el cual se ubica en el Libro II, el mismo que de acuerdo al artículo 137º del Reglamento General, “establece las reglas aplicables a todos aquellos servidores civiles del régimen del Servicio Civil establecido en la Ley Nº 30057 (…)”.

33. Consecuentemente, si bien a partir del 14 de septiembre de 2014 el régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la Ley Nº 30057 es aplicable a los servidores y ex servidores de los Decretos Legislativos Nos 276 y 728 y 1057; ello no implica que les sean aplicables también los deberes y/u obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos exclusivamente previstos para quienes ingresen al nuevo régimen de la Ley Nº 30057 y su Reglamento General.

34. En esa misma línea, SERVIR, en el Informe Técnico Nº 337-2016-SERVIR/GPGSC, del 29 de febrero de 2016, ha señalado lo siguiente: “Al respecto, debemos precisar que las obligaciones del servidor civil desarrolladas en el artículo 156º del Reglamento de la LSC se encuentran contenidas en el Título II del Libro II de la referida norma, el cual establece las reglas aplicables a todos aquellos servidores civiles del régimen del Servicio Civil previsto en la Ley Nº 30057. Por tanto, las referidas disposiciones solo pueden ser de aplicación únicamente a aquellos servidores que hayan ingresado al nuevo régimen previsto en la LSC”.

De las autoridades competentes del procedimiento 35. Al respecto, cabe señalar que de conformidad con el numeral 93.1 del artículo 93º

del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, la competencia para conducir el procedimiento administrativo disciplinario y sancionar corresponde en primera instancia a: (i) En el caso de la sanción de amonestación escrita, el jefe inmediato instruye y

sanciona, y el Jefe de Recursos Humanos o el que haga sus veces, oficializa dicha sanción.

(ii) En el caso de la sanción de suspensión, el jefe inmediato es el órgano instructor y el Jefe de Recursos Humanos o el que haga sus veces, es el órgano sancionador y quien oficializa la sanción.


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(iii) En el caso de la sanción de destitución, el Jefe de Recursos Humanos es el órgano instructor, y el Titular de la Entidad es el órgano sancionador y quien oficializa la sanción.

Lo señalado en la norma citada, se puede apreciar de manera ilustrativa en el siguiente cuadro:

TIPO DE SANCIÓN

ÓRGANO INSTRUCTOR

ÓRGANO SANCIONADOR

OFICIALIZACIÓN DE LA SANCIÓN

Amonestación escrita

Jefe inmediato del servidor investigado

Jefe inmediato del servidor investigado

Jefe de Recursos Humanos de la Entidad o

el que haga sus veces

Suspensión Jefe inmediato de

servidor investigado

Jefe de Recursos Humanos de la Entidad o el que haga sus veces

Jefe de Recursos Humanos de la Entidad o

el que haga sus veces

Destitución

Jefe de Recursos Humanos de la

Entidad o el que haga sus veces

Titular de la Entidad Titular de la Entidad

Cabe precisar que en el Informe Técnico Nº 512-2016-SERVIR/GPGSC26, emitido por la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil -SERVIR, se ha señalado que “para efectos de la determinación de las autoridades, se adopta como criterio la línea jerárquica establecida en los instrumentos de gestión de cada entidad”. Del mismo modo, en dicho informe se precisó que “se entenderá como instrumentos de gestión al Reglamento de Organización y Funciones - ROF, el Manual Operativo, y aquellos en los que se definan las funciones y atribuciones de las entidades, órganos desconcentrados, proyectos, programas o unidades ejecutoras conforme a la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto”.

36. En ese sentido, para efectos de determinar las autoridades administrativas que ejercerían la función de órgano instructor y sancionador en el procedimiento administrativo disciplinario, según lo señalado en el numeral 93.1 del artículo 93º del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, las entidades deben tener en cuenta la línea jerárquica establecida en sus instrumentos de gestión y su estructura organizativa.

37. Asimismo, el numeral 93.2 del artículo 93º del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil señala que cuando se imputa al jefe de recursos humanos, o quien haga sus veces, la comisión de una infracción; en el caso de amonestación, instruye y sanciona su jefe inmediato y en los demás casos (suspensión y destitución) instruye el jefe inmediato y sanciona el titular de la entidad.

26 El mencionado informe técnico se encuentra disponible en www.servir.gob.pe.

http://www.servir.gob.pe/


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38. Por su parte, en cuanto a la competencia de las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario, resulta necesario precisa que de acuerdo al artículo 3º del TUO de la Ley Nº 27444, para que un acto administrativo sea válido, debe cumplir con ciertos requisitos, siendo uno de ellos el haber sido “emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado”; es decir, haber sido emitido por el órgano competente establecido por el ordenamiento jurídico.

39. De otro lado, en el presente caso la Entidad le inició procedimiento administrativo disciplinario y sancionó al impugnante, por no haber desarrollado sus funciones con responsabilidad, cabalidad y en forma integral, además por haber tenido una conducta inapropiada y al haberse retirado el día 2 de mayo de 2017 del servicio sin permiso, imponiéndole como sanción la extinción del contrato.

40. Al respecto, el artículo 88º de la Ley Nº 30057, señala cuales son las sanciones aplicables, las cuales pueden ser:

a) Amonestación verbal o escrita. b) Suspensión sin goce de remuneraciones desde un día hasta por doce (12)

meses. c) Destitución.

Como se puede apreciar, la extinción del contrato no es una sanción que haya previsto el régimen disciplinario de la Ley Nº 30057.

Sobre el debido procedimiento, el derecho de defensa y el principio de tipicidad

41. El numeral 3 del artículo 139º de la Constitución Política del Perú establece, como

principio de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que estos principios “(…) no sólo se limitan a las formalidades propias de un procedimiento judicial, sino que se extiende a los procedimientos administrativos sancionatorios. En efecto, el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos (…)”27.

42. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional manifiesta que “(…) en reiterada jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el derecho reconocido en la referida disposición “(...) no sólo tiene una dimensión, por así decirlo, “judicial”, sino que se extiende también a sede “administrativa” y, en general,

27 Fundamento 2 de la Sentencia emitida en el expediente Nº 02678-2004-AA.


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como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8º de la Convención Americana (...)”28

43. Por su parte, el TUO de la Ley Nº 27444, establece como principio del procedimiento administrativo, entre otros, el debido procedimiento29, por el cual los administrados tienen derecho a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

44. En el caso de los procedimientos administrativos disciplinarios, como el que concita el presente análisis, la exigencia del respeto irrestricto de tales derechos y garantías adquiere una dimensión mayor, toda vez que en ellos “los derechos de los administrados son más profundamente influidos por la decisión de la Administración”30. Así, el Tribunal Constitucional ha expresado que: “los poderes públicos, en general, tienen un deber especial de protección de los derechos fundamentales de la persona. Tal deber de protección exige la actuación positiva de aquéllos. Tratándose de órganos administrativos, tal función comprende todas aquellas actuaciones positivas que la Constitución o las leyes le atribuyen para la protección de los derechos fundamentales, tanto frente a actos del propio Estado como respecto a los provenientes de particulares. En consecuencia, si un órgano administrativo omite el cumplimiento de la actuación positiva destinada a la

28Fundamento 3 de la sentencia emitida en el expediente Nº 2659-2003-AA/TC. 29Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado

por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS TÍTULO PRELIMINAR “Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin

perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificado; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputado; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo. (…)”.

30 RUBIO CORREA, Marcial. El Estado Peruano según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lima:

2006, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. p. 220.


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protección de derechos fundamentales de la persona frente a actos del propio Estado o de particulares, habrá incurrido en la omisión de su deber de protección de derechos fundamentales y, en consecuencia, los habrá afectado”. [Exp. Nº 5637-2006-PA/TC FJ 11]31.

45. En ese sentido, debe señalarse que la potestad sancionadora de la administración

pública es el poder jurídico que permite castigar a los administrados cuando éstos lesionan determinados bienes jurídicos reconocidos por el marco constitucional y legal vigente, a efectos de incentivar el respeto y cumplimiento del ordenamiento jurídico y desincentivar la realización de infracciones. El procedimiento sancionador en general, establece una serie de pautas mínimas comunes para que todas las entidades administrativas con competencia para la aplicación de sanciones a los administrados la ejerzan de manera previsible y no arbitraria. En ese sentido, el artículo 246º del TUO de la Ley Nº 2744432, establece cuáles son los principios de la potestad sancionadora administrativa.

31 Fundamento 11 de la sentencia emitida en el expediente Nº 5637-2006-PA/TC. 32Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado

por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS “Artículo 246º.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: 1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad. 2. Debido procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas. 3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a efectos de su graduación: a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción; b) La probabilidad de detección de la infracción; c)La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido; e) EI perjuicio económico causado; d) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción, f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor." 4. Tipicidad.- Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.


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46. Con relación al derecho de defensa, el numeral 14 del artículo 139º de la Constitución Política del Perú dispone que nadie puede ser privado de este derecho en ningún estado del proceso. Sobre este aspecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que “(…) el debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial están garantizados no sólo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo (…)”33; siendo el derecho de defensa parte del derecho del debido proceso, el cual “(…) se proyecta como principio de interdicción para afrontar cualquier indefensión y como principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir

A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho o idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras. 5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición. 6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes. 7. Continuación de infracciones.- Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo. Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos: a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última sanción administrativa. b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto administrativo firme. c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa original haya perdido el carácter de infracción administrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de irretroactividad a que se refiere el inciso 5. 8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable. 9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 10. Non bis in ídem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.

33Fundamento 13 de la sentencia emitida en el expediente Nº 8605-2005-AA/TC.


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en la situación jurídica de algunas de las partes, sea en un proceso o procedimiento, o en el caso de un tercero con interés”34.

47. Del mismo modo, el Tribunal Constitucional manifiesta que “(….) el derecho de defensa consiste en la facultad de toda persona de contar con el tiempo y los medios necesarios para ejercerlo en todo tipo de procesos, incluidos los administrativos, lo cual implica, entre otras cosas, que sea informada con anticipación de las actuaciones iniciadas en su contra” [Exp. Nº 0649-2002-AA/TC FJ 4]35”.

48. Agrega el referido Tribunal que: “queda clara la pertinente extrapolación de la garantía del derecho de defensa en el ámbito administrativo sancionador y con ello la exigencia de que al momento del inicio del procedimiento sancionador se informe al sujeto pasivo de los cargos que se dirigen en su contra, información que debe ser oportuna, cierta, explícita, precisa, clara y expresa con descripción suficientemente detallada de los hechos considerados punibles que se imputan, la infracción supuestamente cometida y la sanción a imponerse, todo ello con el propósito de garantizar el derecho constitucional de defensa”36.

49. En relación al principio de legalidad y a la tipificación de las conductas sancionables o infracciones, los numerales 1 y 4 del artículo 246º del TUO de la Ley Nº 2744437, señalan que sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un

34Fundamento 14 de la sentencia emitida en el expediente Nº 8605-2005-AA/TC. 35Fundamento 4 de la sentencia emitida en el expediente Nº 2659-2003-AA/TC. 36Fundamento 14 de la sentencia emitida en el expediente Nº 02098-2010-PA/TC. 37Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado

por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS “Artículo 246º.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes

principios especiales: 1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad. 4. Tipicidad.- Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho o idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras”.


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administrado; y que sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango legal mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva u análoga.

Por lo que las entidades sólo podrán sancionar la comisión de conductas que hayan sido previamente tipificadas como ilícitas, mediante normas que describan de manera clara y específica el supuesto de hecho infractor y la sanción aplicable38.

50. Por lo que existe una obligación por parte de las entidades públicas de respetar los derechos y los principios constitucionales señalados anteriormente, tales como el debido procedimiento administrativo, el derecho de defensa y el principio de tipicidad, de lo contrario el acto administrativo emitido soslayando tales derechos carecería de validez.

51. En el presente caso, de la documentación que obra en el expediente se aprecia que mediante Resolución Administrativa Nº 348-17-MINSA-HRC/UGRH, del 10 de julio de 2017, se instauró procedimiento administrativo disciplinario a la impugnante, por haber incumplido las obligaciones previstas en los literales c) y g) del artículo 156º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, incurriendo en las faltas disciplinarias previstas en los literales c) y n) del artículo 85º de la citada ley.

52. Sin embargo, en la Resolución Administrativa Nº 486-17-MINSA-HRC/UGRH, se sancionó a la impugnante por haber transgredido las obligaciones contractuales establecidas en los literales a) y c) de la Cláusula Octava del Contrato Administrativo de Servicios Nº 119-2017-AREL-UGRH-HRC y sus Adendas Nº 267-2017 y Nº 804-2017, por incumplimiento de los literales c) y g) del artículo 156º del Reglamento General de la Ley Nº 30057 y las faltas previstas en los literales c) y n) del artículo 85º de la citada ley.

53. De lo expuesto, se advierte que la Entidad sancionó a la impugnante por obligaciones contractuales establecidas en los literales a) y c) de la Cláusula Octava del Contrato Administrativo de Servicios Nº 119-2017-AREL-UGRH-HRC y sus Adendas Nº 267-2017 y Nº 804-2017 que no le fueron imputadas al momento que se le inició procedimiento administrativo disciplinario. En este sentido, la situación antes descrita, constituye una vulneración del derecho de defensa y el principio de tipicidad.

38VERGARAY, Verónica y GÓMEZ APAC, Hugo. La Potestad Sancionadora y los Principios del Derecho

Sancionador. En: Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General, Libro Homenaje a José Alberto Bustamante Belaunde. Lima: 2009. Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. p.403.


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Sobre la normativa aplicada al caso de la impugnante 54. En el presente caso, de la documentación que obra en el expediente

administrativo se advierte que la Entidad, mediante la Resolución Administrativa Nº 348-17-MINSA-HRC/UGRH y la Resolución Administrativa Nº 486-17-MINSA-HRC/UGRH, inició procedimiento administrativo disciplinario y sancionó a la impugnante, respectivamente, por incumplimiento de las obligaciones establecidas en los literales c) y g) del artículo 156º del Reglamento General de la Ley Nº 30057. No obstante, como se ha señalado en los numerales 33 y 34 de la presente resolución, no es posible la aplicación de los deberes y/u obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades de la Ley Nº 30057 y su Reglamento General a los servidores y ex servidores sujetos a los Decretos Legislativos Nos 276 y 728 y 1057, como es el caso de la impugnante, pues se estaría vulnerando el principio legalidad.

55. Por consiguiente, esta Sala considera que en el presente caso se ha vulnerado el principio de legalidad y, consecuentemente, el debido procedimiento administrativo, al aplicar de manera errónea disposiciones de la Ley Nº 30057 y su Reglamento General que no corresponden al régimen laboral de la impugnante; excediendo así la Entidad lo previsto en la Novena Disposición Complementaría Final de la Ley Nº 30057; lo cual constituye causal de nulidad de acuerdo a lo previsto en el numeral 1 del artículo 10º del TUO de la Ley Nº 2744439.

56. Asimismo, se debe tener en cuenta que la declaración de nulidad también alcanza

a la Resolución Administrativa Nº 548-17-MINSA-HRC/UGRH, en aplicación del numeral 13.1 del artículo 13º del TUO de la Ley Nº 27444.40

57. Por lo tanto, a fin que se garantice el respeto al debido procedimiento

administrativo, la Entidad debe aplicar de manera correcta las normas procedimentales y sustantivas contenidas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General; conforme a lo expuesto en los párrafos precedentes.

En ejercicio de las facultades previstas en el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 1023, la Segunda Sala del Tribunal del Servicio Civil;

39 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado

por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS “Artículo 10º.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)”.

40Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS “Artículo 13º.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)”.


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RESUELVE: PRIMERO.- Declarar la NULIDAD de la Resolución Administrativa Nº 348-17-MINSA-HRC/UGRH, del 10 de julio de 2017, de la Resolución Administrativa Nº 486-17-MINSA-HRC/UGRH, del 2 de octubre de 2017, y de la Resolución Administrativa Nº 548-17-MINSA-HRC/UGRH, del 10 de noviembre de 2017, emitidas por la Jefatura del Departamento de Apoyo al Tratamiento y la Jefatura de la Unidad de Gestión de Recursos Humanos del HOSPITAL REGIONAL DEL CUSCO, respectivamente; al haberse vulnerado el principio de legalidad del procedimiento administrativo. SEGUNDO.- Retrotraer el procedimiento administrativo al momento de la precalificación de la falta a cargo de la Secretaría Técnica del HOSPITAL REGIONAL DEL CUSCO, debiendo tener en consideración al momento de calificar la conducta de la señora ELIZABETH HUALVERDE TORRES, así como al momento de resolver, los criterios señalados en la presente resolución. TERCERO.- Notificar la presente resolución a la señora ELIZABETH HUALVERDE TORRES y al HOSPITAL REGIONAL DEL CUSCO, para su cumplimiento y fines pertinentes. CUARTO.- Devolver el expediente al HOSPITAL REGIONAL DEL CUSCO, debiendo la entidad considerar lo señalado en el artículo 11º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el Portal Institucional (www.servir.gob.pe).

Regístrese, comuníquese y publíquese. A6/P8

http://www.servir.gob.pe/

RESOLUCIÓN Nº 000203-2018-SERVIR/TSC-Segunda Sala ...

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