REI FISCALIZACION 2S11 - tcu.es · 357727.pdf Presentación de Cuentas y su Rendición, docu-mento...
41
FISCALIZACIÓN
Transcript of REI FISCALIZACION 2S11 - tcu.es · 357727.pdf Presentación de Cuentas y su Rendición, docu-mento...
FISCALIZACIÓN
Sumario4 ENTREVISTA
Juan Manuel Portal Martínez. Auditor Superior de laFederación de México
PANORÁMICAS8 Enrique Álvarez Tolcheff. Los Marcos Éticos: Un paso más
hacia las Auditorías de la Integridad en el Sector Público
ARTÍCULOS15 Gabriel Etchelet Lamarque.
Fiscalización de la Deuda Pública
19 Jennifer Arroyo ChacónUna definición de corrupción desde la Auditoría de la Ética
24 FIRMA INVITADACarolina CornejoEntidades de Fiscalización Superior y Sociedad Civil enAmérica Latina
30 NUESTRAS EFSCosta RicaJimmy Bolaños GonzálezLa Contraloría General de la República de Costa Rica: El Perro Guardián de la Hacienda Pública
35 ACTIVIDADES DE LA REI EN FISCALIZACIÓN
40 EVENTOS Y CONVOCATORIAS
Número 8. 2º semestre de 2011
FUNDACIÓN CEDDETELISA LÓPEZ
CoordinadoraÁrea en Fiscalización
MARÍA SANZ
Gerente del Programa "Redes deExpertos"
ACCESO A LA REIwww.ceddet.org
La presente publicación pertenece a la REI en Fiscalización y está bajo una licencia Creative Commons Recono-cimiento-No comercial-Sin obras derivadas 3.0 España. Por ello se permite libremente copiar, distribuir ycomunicar públicamente esta revista siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use para fines comer-ciales. Para ver una copia de esta licencia, visite: http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/. Para cualquier notificación o consulta escriba a [email protected].
ISSN: 1989-6719
La REI en Fiscalización y las entidades patrocinadoras no se hacen responsables de la opinión vertida por losautores en los distintos artículos.
COMITÉ DE REDACCIÓN
RICARDO FELÍCIMO ACEDO CÁZARES
Redactor Jefe.Auditoria Superior de laFederación de México
ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFF
Coordinador Temático porEspaña de la REI enFiscalización.Tribunal de Cuentas de España
HUGO RODOLFO JENSEN
Coordinador Temático porLatinoamérica de la REI enFiscalización.Tribunal de Cuentas de la Provincia de Entre Ríos. Argentina
Editorial
La revista que tiene en sus manos representa unespacio y un canal de información de los profesionales
dedicados al control de los recursos públicos enIberoamérica, donde presentan análisis, tendencias yexperiencias de la fiscalización superior.
Esta edición número 8 que abordamos nos brinda inte-resante información sobre dos paradigmas que se gestanpaulatinamente: Las auditorías de la integridad o de losvalores éticos y morales en las entidades públicas, asícomo de la participación ciudadana en el fortalecimientode las EFS (Entidades de Fiscalización Superior) en sumisión del control externo de los fondos públicos.
Comenzamos con una entrevista al titular de la EFS deMéxico, el CPC Juan Manuel Portal, quien nos comparteel rumbo sistémico de la Auditoría Superior de la Federa-ción para los años de 2011-2017 con un enfoque haciaadentro y hacia afuera de la institución para mejorar lacalidad y utilidad de sus productos y servicios, el énfasisen la presentación ejecutiva de los Informes de Auditoríaen un lenguaje claro y conciso, los esfuerzos por acercar-se e interactuar con la sociedad sobre los deberes y resul-tados de la EFS, la importancia de fortalecer la indepen-dencia de las EFS y sus vínculos entre ellas y las institu-ciones académicas, de control y ciudadanas, adoptar ypromover las mejores prácticas, estándares y normas, asícomo impulsar auditorías de última generación.
En la sección de “Panorámicas” Enrique Álvarez Tol-cheff, del Tribunal de Cuentas de España, nos brinda unexcelso artículo sobre los marcos éticos de actuacióngenerados por la OCDE y la Unión Europea, los cualessirven como referencia para diseñar e instrumentar audi-torías de la integridad sobre la base de códigos éticos,morales o de conducta. El estudioso y versátil maestro delos principios del buen gobierno, Enrique Álvarez, noslleva de la mano con su análisis rico en tesitura que ahon-da la reflexión y el conocimiento.
Continúa Gabriel Etchelet, de Uruguay, quien noscomparte un artículo referido a la “Fiscalización de laDeuda Pública” donde hace énfasis en que la precisión yamplitud de la definición jurídica de deuda pública decada país determina el alcance de las auditorías en estetema y que la información financiera más relevante de ladeuda pública se incluye en los estados financieros. Indi-ca que mientras las obligaciones ciertas deben recono-cerse contablemente, los pasivos contingentes deben serrevelados en notas explicativas y que, por ende, las EFSdeben promover una adecuada definición legal de ladeuda pública.
Jennifer Arroyo Chacón, de Costa Rica, nos propor-ciona una sugerente definición de la corrupción y susaristas a partir del marco jurídico y normativo de la audito-ría de la ética en su país. Señala que para que un acto odelito pueda considerarse corrupción debe contener treselementos que son el incentivo, la racionalidad y la opor-tunidad. Nótese que la EFS de Costa Rica ya realiza audi-torías de la integridad, siendo pionera en la región.
En la búsqueda de la Participación Ciudadana y lapromoción de la Transparencia y la Rendición de Cuentaspor Organizaciones de la Sociedad presentamos como“Firma Invitada” a Carolina Cornejo, de Argentina, quiennos da a conocer la Iniciativa TPA como red de organiza-ciones civiles de América Latina interesadas en contribuircon las prácticas de transparencia, participación ciuda-dana y rendición de cuentas en las EFS de la región. Estetipo de iniciativas, sin duda, ayudan a construir las siner-gias que las EFS necesitan y a consolidar la participaciónciudadana en la agenda de ellas.
En la sección “Nuestras EFS” Jimmy Bolaños Gonzá-lez nos presenta a la Contraloría General de la Repúblicade Costa Rica. Jimmy nos expone su artículo en una sim-biosis entre lo formal y lo cotidiano, en un juego entre elfondo y la forma con el uso de algunas palabras colo-quiales justo en el lugar preciso. Esta EFS goza de gran-des facultades, pues tiene plena autonomía y realiza tantoel control previo en 2/3 partes del presupuesto que puedeaprobar o improbar, así como el control posterior que sebasa más en los resultados de la gestión que en los pro-cedimientos. Tiene 12 tipos de Alcance, entre ellos can-celar contratos y depurar responsabilidades administrati-vas y civiles, esta última llamada responsabilidad conta-ble en España y resarcitoria en México.
Finalmente presentamos los resúmenes de los forosrealizados en el semestre que concluye y los cursos porrealizar en 2012. Nuestro agradecimiento a los numero-sos participantes en los foros y a José Ángel Fernándezpor la coordinación del Foro de Expertos “Participaciónde los ciudadanos en la iniciativa fiscalizadora de los pro-cedimientos para la exigencia de responsabilidades”,cuyo artículo no pudo ser publicado en esta edición porrestricciones de espacio. Los invitamos a la lectura, yaque estamos seguros que la revista ofrece perspectivaspara el quehacer profesional de la fiscalización superior
RICARDO F. ACEDO CÁZARESRedactor Jefe
Juan Manuel PortalMartínez
El 15 de diciembre de 2009 mediante una votación de más del 90% dela Cámara de Diputados Juan Manuel Portal Martínez fue electo AuditorSuperior de la Federación para el periodo 2010 - 2017.
Antes de su designación se desempeñó durante los ocho años anterio-res como Auditor Especial de Cumplimiento Financiero en la propia EFS deMéxico, cargo en el que coordinó auditorías financieras, de desempeño yde cumplimiento legal de las entidades fiscalizadas.
El CPC Portal Martínez es contador público egresado de la Facultad deContaduría y Administración de la UNAM. Cuenta con estudios de posgra-do en el Programa de Dirección de Empresas D-1 del Instituto Panameri-cano de Alta Dirección de Empresas, y con Maestría en AdministraciónPública por el Instituto de Estudios Superiores en Administración Pública.
Ostenta las certificaciones profesionales como Contador Público Certi-ficado por el Instituto Mexicano de Contadores Públicos; como CertifiedInternal Auditor (CIA) con reconocimiento internacional, otorgado por TheInstitute of Internal Auditors; Certified Fraud Examiner (CFE), con reconoci-miento internacional otorgado por la Association of Certified Fraud Exami-ners, y Certified Internal Controls Auditor (CICA), con reconocimiento inter-nacional, otorgado por The Institute for Internal Controls.
El Auditor Superior cuenta con una trayectoria profesional de más de 40años en los ámbitos de la auditoría, la fiscalización y el control. Entre otrospuestos clave ha sido titular de la Contraloría Interna en Liconsa, en laSecretaría de Desarrollo Social y en Petróleos Mexicanos.
El 2010, el CPC Portal Martínez recibió el Bradford Cadmus MemorialAward, reconocimiento de mayor prestigio otorgado por The Instutute ofInternal Auditors, la principal asociación que reúne a los profesionales de laauditoría de todo el mundo.
Auditor Superior de la Federación de México
4 REI EN FISCALIZACIÓN
Entrevista
Muchas gracias por haber aceptado la entrevistapara la Revista digital de la REI en Fiscalización,CPC Juan Manuel Portal, y reciba un cordial saludodel equipo de redacción. En su condición de AuditorSuperior de la Federación, nos gustaría en primerlugar que hiciera una presentación de la institución.
La Auditoría Superior de la Federación (ASF)tiene como misión fiscalizar la Cuenta Públicamediante auditorías que se efectúan a los tres Pode-res de la Unión, a los órganos constitucionalmenteautónomos, a las entidades federativas y municipiosdel país, así como a todo ente que ejerza recursospúblicos federales, incluyendo a los particulares.Conforme a su mandato legal, el propósito es verifi-car el cumplimiento de los objetivos contenidos enlas políticas y programas gubernamentales, el ade-cuado desempeño de las entidades fiscalizadas, yel correcto manejo tanto del ingreso como del gastopúblico.
La ASF es una institución objetiva e imparcial,técnicamente sólida y sujeta a un proceso de mejo-ra continua, cuyos productos puedan constituirse enun elemento central para el Poder Legislativo en ladefinición de las asignaciones presupuestarias delos programas, proyectos y políticas públicas. Deesta manera, contribuirá a generar confianza en laciudadanía respecto del manejo de los recursos y afortalecer una cultura gubernamental de transparen-cia y rendición de cuentas.
Como órgano técnico especializado de laCámara de Diputados, la ASF cuenta con autono-mía técnica y de gestión, y se rige por un marcojurídico, técnico y ético. Los principales ordena-mientos que norman a la institución son la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos y laLey de Fiscalización y Rendición de Cuentas de laFederación, los cuales han sido objeto de diversasadecuaciones para fortalecer el proceso de fiscali-zación superior.
Al frente de la ASF se encuentra el Auditor Supe-rior de la Federación quien es designado, confor-me a lo previsto en la Constitución, por el voto delas dos terceras partes de los miembros de laCámara de Diputados. Este encargo tiene unaduración de ocho años y puede ser renovado poruna sola vez.
El ejercicio de fiscalización está sujeto, por ley, alos principios de anualidad y posterioridad. Laanualidad se refiere que la institución revisa las
cuentas correspondientes a un año fiscal en espe-cífico; la posteridad alude a que esta revisión selleva a cabo una vez que los gastos ya fueron efec-tuados. Las auditorías que lleva a cabo la ASF con-jugan, de acuerdo con la especificidad del enteauditado, una amplia gama de enfoques que sederiva de la labor de estudio y planeación. Lasauditorías se clasifican genéricamente, por su natu-raleza y alcance, en tres grandes grupos: auditorí-as de regularidad, auditorías de desempeño y audi-torías especiales.
¿Cuáles son las principales líneas de acción parael futuro, cuáles son las prioridades de la institu-ción? ¿Hay algún proyecto en marcha que quieradestacar?
Con el fin de orientar los esfuerzos instituciona-les de una manera coherente y ordenada, la ASFha elaborado el Plan Estratégico 2011-2017 quecontempla cinco objetivos estratégicos. El cumpli-miento de estos objetivos, mediante el estableci-miento de metas específicas y sus respectivas líne-as de acción, permitirá consolidar la labor fiscaliza-dora de la institución y generar mayor impacto enel mejoramiento de la administración pública enMéxico. A continuación se describen los objetivosdel Plan Estratégico 2011-2017.
1. Incrementar la calidad y utilidad de los servi-cios.
La información generada por la ASF debe reper-cutir en el adecuado desarrollo y orientación de laspolíticas de gobierno, lo que a su vez influirá en elpropósito fundamental del estado de lograr unmayor bienestar social, por lo que la institución tienecomo una de sus prioridades mejorar la calidad desus servicios e incrementar su utilidad.
2. Mejorar las competencias institucionales.Con el fin de que la ASF cuente con los elemen-
tos suficientes y necesarios para cumplir su man-dato, se revisará su organización y funciones parallevar a cabos cambios que posibiliten mejoras ensus procesos, aumento de sus capacidades y,como consecuencia, incremento de la calidad delos servicios que presta a la sociedad.
3. Fortalecer vínculos institucionales.La ASF deberá reafirmar y, en algunos casos,
reorientar sus diversos vínculos con institucionesacadémicas, organismos profesionales, organis-mos de entidades superiores de fiscalización de
ENTREVISTA. JUAN MANUEL PORTAL MARTÍNEZ REI EN FISCALIZACIÓN 5
otros países y ciudadanos, como medida paramejorar el desempeño de sus actividades.
4. Promover interna y externamente, la identidadinstitucional.
Es prioritario transmitir y reforzar una imagenprecisa y definida de la ASF, junto con sus metas.El mensaje deberá permear también hacia el inte-rior, con el fin de crear una identidad propia y quetodos sus integrantes se sientan comprometidoscon los valores y objetivos institucionales.
5. Impulsar el Sistema Nacional de Fiscaliza-ción.
El Sistema Nacional de Fiscalización tiene comoobjetivo central que todos los órganos que llevan acabo labores de fiscalización, ya sea esta interna oexterna, e independientemente del Poder en el queestén encuadradas -Ejecutivo, Legislativo o Judi-cial-, o el nivel de gobierno al que correspondan -federal, estatal o municipal- se apoyen mutuamentepara crear una sinergia que permita una revisióncoordinada, más sistemática y de mayor coberturay alcance del desempeño gubernamental. Para laASF, la implementación de este sistema se traduci-rá en aprovechar mejor sus recursos, evitar la dupli-cación o la omisión de funciones e incrementar elalcance de sus auditorías.
A menudo las Entidades de Fiscalización Superiorno son conocidas o valoradas por la poblacióncomo se debiera. En este sentido, ¿Qué percep-ción considera usted que tienen los ciudadanos deMéxico acerca del trabajo que realizan? ¿Tienendifusión los informes que aprueban, los aprecia laopinión pública?
La fiscalización superior es una actividad queimplica un servicio a la sociedad, lo cual no escomúnmente percibido por la ciudadanía. La faltade conocimiento por parte de amplios sectores dela población sobre los procesos de fiscalizaciónsuperior, o de su naturaleza y alcance real, hanhecho necesario que la ASF emprenda accionesde divulgación utilizando diversos medios y modali-dades. El propósito es alcanzar la más amplia difu-sión y contribuir así a la formación de opinión en lasociedad a través de mensajes claros, coherentesy que reflejen la posición institucional.
Entre las acciones emprendidas destacan elacercamiento cotidiano con líderes de opinión,periodistas y académicos; la transmisión del pro-
grama de televisión Pesos y Contrapesos que reali-za la ASF en coordinación con el Canal del Congre-so; la realización de seminarios para periodistas yreporteros; la publicación de materiales de trabajosde investigación y análisis sobre temas relaciona-dos con la fiscalización superior; y la difusión deuna video historieta para niños en escuelas de nivelprimaria.
Los informes de auditoría, que constituyen elproducto principal de la labor de la ASF, son pre-sentados a la Cámara de Diputados como resulta-do de la revisión que se hace de la Cuenta Públicacada año, y se encuentran disponibles para elpúblico en general en el sitio web de la institución.Estos informes son una referencia relevante paralas entidades fiscalizadas, los medios de comuni-cación, la academia y otros usuarios versados enlos procesos de la labor auditora.
Una de las prioridades de la ASF ha sido pro-mover la presentación ejecutiva de sus resultadosprivilegiando la claridad, la concisión y la precisiónde sus informes, con el propósito de contribuir aldesempeño institucional, así como a la toma dedecisiones y el debate público.
Otro asunto que tiene, por desgracia, una actuali-dad permanente y al que las organizaciones inter-nacionales conceden mucha relevancia, es el de lalucha contra la corrupción. ¿Cuál es el papel queen este combate desempeña la institución queusted preside? ¿Cuáles son los logros conseguidoen este terreno?
El fenómeno de la corrupción es multifactorial ysólo puede abatirse mediante la acción conjunta dediversas instancias del sector público y privado. Sibien la detección y prevención de prácticas corrup-tas no es una tarea central de la función fiscaliza-dora, la ASF debe aportar en el ámbito de su com-petencia elementos que ayuden a reducir la recu-rrencia de estas prácticas en la administraciónpública, señalando las áreas con propensión a laopacidad y los excesos de discrecionalidad.
Bajo esta perspectiva, la cooperación entre losórganos internos de control y la fiscalización supe-rior es uno de los objetivos estratégicos de la ASF,en tanto que ambas prácticas están íntimamentevinculadas, pero hasta que no se integren de unamanera sistematizada, no podrán desarrollar todosu potencial.
ENTREVISTA. JUAN MANUEL PORTAL MARTÍNEZ6 REI EN FISCALIZACIÓN
La idea de un frente común es básica parapoder integrar una respuesta sistémica; se trata deque la complementariedad entre los distintos instru-mentos y mecanismos de revisión y control permitauna mayor amplitud y profundidad de cobertura,ofrezca un diagnóstico más claro y, por consiguien-te, plantee acciones correctivas y preventivas queatiendan los problemas detectados desde su raíz.
La nueva sociedad de la información y del conoci-miento que propicia Internet ha favorecido la cons-titución de redes como la REI en Fiscalización, unode cuyos medios de expresión es la Revista:¿Conocía su existencia?, ¿Qué valoración le mere-cen en todo caso las redes como instrumento deformación y de interrelación entre los hispanoha-blantes?
En la ASF estamos conscientes de que nuestratarea debe ir más allá del trabajo técnico de revi-sión y auditoría, para ocuparse también de promo-ver el conocimiento y el intercambio de experien-cias en materia de fiscalización superior y sus impli-caciones. De esta manera, celebramos la consoli-dación de la REI como un esfuerzo serio y articula-do que, mediante el uso de las herramientas de lanueva sociedad de la información, facilita el desa-rrollo del conocimiento y el acceso a prácticas yexperiencias de la labor fiscalizadora en Iberoamé-rica.
Por último, Señor, desde la experiencia personalacumulada, quisiéramos que nos diera su opiniónacerca del futuro de la fiscalización pública en Ibe-roamérica y de las formas de colaboración posiblesentre las EFS de nuestra comunidad.
El inicio de la segunda década del siglo secaracteriza por un entorno en continua modifica-ción y una ciudadanía con mayor presencia en lavida pública. Estas circunstancias obligan a lasestructuras gubernamentales a superar su desem-peño y a contar con credibilidad frente a los inte-grantes de la sociedad.
Los ciudadanos demandan, para el otorgamien-to de su confianza, que la gestión de gobiernogenere beneficios tangibles en su vida cotidiana.Una de las condiciones para la materialización deeste intercambio, lo constituye la posibilidad decontar con información respecto del funcionamien-to del aparato estatal.
La fiscalización superior es fundamental comoinstrumento para contribuir a la mejora de la accióngubernamental y generar la confianza de la socie-dad. De esta manera, la labor fiscalizadora habráde consolidarse como un mecanismo de valor y uti-lidad para que el gobierno haga mejor uso de losrecursos a su disposición y que, de ello, se derivenbeneficios para una sociedad que valora cada vezmás aspectos como la transparencia y la rendiciónde cuentas.
En cuanto a las perspectivas de la fiscalización,conviene destacar la importancia de asegurar elfuncionamiento adecuado y relevancia de las enti-dades fiscalizadoras superiores, mediante el forta-lecimiento de su independencia.
Adicionalmente, para mejorar la ejecución delproceso de fiscalización superior resulta necesarioimplementar nuevos enfoques de auditoría que per-mitan incursionar en áreas de la administraciónpública que recientemente han asumido una mayorimportancia. Bajo esta perspectiva, la ASF se hapropuesto incorporar las auditorías forense, medio-ambiental y a las tecnologías de la información.
En cuanto a la colaboración entre la comunidadiberoamericana, convienen destacar que la grandiversidad de nuestras sociedades y sus diferentestradiciones legales y administrativas se refleja enlas distintas clases de órganos encargados de lafiscalización superior que existen en la actualidad.
De esta pluralidad también se desprenden pre-ocupaciones comunes, valores universales, carac-terísticas deseables y marcos de actuación consi-derados como prácticas favorables.
En el futuro hemos de continuar fortaleciendo elacercamiento entre las entidades fiscalizadorassuperiores de nuestros países mediante iniciativasconcretas y sistematizadas, orientadas a conocerestándares y prácticas de excelencia que nos per-mitan desarrollar normas de auditoría de calidad,de amplia referencia y elevada aplicación.
Señor, el equipo de coordinación de la REI enFiscalización le agradece la entrevista, la cual sinduda resultó muy enriquecedora, pues nos permitevisualizar hacia dónde va su gestión y los mecanis-mos para atender los diversos retos de la fiscaliza-ción superior. Estamos seguros que las acciones yaencaminadas y las que contempla realizar permea-rán la credibilidad y la confianza de la sociedad enla ASF.
ENTREVISTA. JUAN MANUEL PORTAL MARTÍNEZ REI EN FISCALIZACIÓN 7
8 REI EN FISCALIZACIÓN
RESUMEN ANALÍTICOEl artículo trata de la integridad y de la auditoría de la integridad en el
sector público. Partiendo de los valores y los principios y de los códigos éti-cos y de conducta, presenta la alternativa de los marcos diseñados por laOCDE y la Unión Europea, que abordan de manera sistemática la integri-dad en la vida pública y proporcionan los instrumentos, los procedimientosy las políticas necesarios para el tratamiento adecuado de la misma. Ellodebiera permitir la generalización de las auditorías de la integridad comocontribución de las EFS a la implantación efectiva de la ética en la gestiónpública
Los Marcos Éticos: Un pasomás hacia las Auditoríasde la Integridad en elSector PúblicoENRIQUE ÁLVAREZ
TOLCHEFFCoordinador Temático dela REI en Fiscalizaciónpor España. SubdirectorTécnico del Tribunal deCuentas de Españ[email protected]
Panorámicas
PALABRAS CLAVEAuditoría de la integridad/Códigos/Ética/Integridad/Moral/Normas/Princi-
pios/Valores
INTRODUCCIÓNLas apelaciones a la moralización de la vida
pública, el recordatorio de que hay valores y princi-pios que respetar, la alarma social producida porlos casos numerosos de corrupción que tienenlugar en la gestión pública, reflejan lo peor y lomejor de la condición humana, esto es, que la rea-lidad social es imperfecta y que hay un deseo decorregirla para mejorarla. Quizás sea más precisodecir que manifiestan, lisa y llanamente, la manerade ser de los hombres en toda su crudeza. Porque–en efecto- si los hombres fueran de naturalezaangélica1, no habría engaño ni fraude y las llama-das a regir las vidas propias en función de valoreséticos estarían fuera de lugar.
Lo cierto es que el mal existe en la vida y, en laparcela de la gestión pública, hay también enrique-cimiento ilícito, abusos, corrupción. Constatar talestado de cosas no significa aceptarlo, obviamen-te; en el ámbito público se difunden valores, princi-pios, normas, códigos e iniciativas que de una uotra manera, según las tradiciones administrativasdiversas, tratan de poner coto, siquiera sea porescrito, al escándalo del abuso de los recursos detodos en beneficio de unos pocos.
Aquí se van a presentar algunas iniciativas quetienen como denominador común el establecimien-to de marcos éticos, morales o de integridad. Nocabe duda de que la mera existencia de documen-tos de esa índole no basta para la moralización dela vida pública2 pero de la misma manera la inexis-tencia hace prácticamente imposible la exigenciade conductas éticas y, correlativamente, la correc-ción y la sanción de las desviaciones.
En último término –de ahí el interés por esteasunto desde nuestra perspectiva-, a las Entida-des Fiscalizadoras Superiores (EFS) interesa quehaya marcos normativos éticos de aplicación en
la administración pública porque solo así –o almenos así con mayor fundamento- podrán llevar-se a cabo fiscalizaciones de la integridad. Si lagestión pública ha de atender a principios y acódigos y cuenta con instrumentos y procedimien-tos para la implantación efectiva de los mismos,entonces el control externo de la gestión públicatiene el camino allanado para la revisión medianteauditorías de la integridad; unas auditorías que noabundan todavía pero que sin duda van a desa-rrollarse cada vez más en el futuro, a medida quela conciencia ciudadana aumente y el deseo dela mayor transparencia y de la rendición de cuen-tas se propaguen.
Es entonces cuando la sociedad exigirá que lasinstituciones de control avancen en las auditoríasde la integridad; unas auditorías que verán facilita-do el camino gracias a esos dispositivos que sonlos marcos de la integridad, auténticas políticaspúblicas en la materia que van más allá de lasmeras recopilaciones de valores, principios o nor-mas porque las comprenden en sistemas de mayoralcance.
VALORES, PRINCIPIOS, NORMAS Y CÓDIGOS: HACIALOS MARCOS DE LA INTEGRIDAD
Las cuestiones morales o éticas distan muchode formar parte de las preocupaciones tradiciona-les de las Administraciones públicas. Es cierto queha habido siempre un régimen disciplinario de losfuncionarios, que sanciona la comisión de las fal-tas, algunas de las cuales tipifican inequívocamen-te la infracción de deberes éticos (así, en Españason falta muy grave las actuaciones que supongandiscriminación por cualquier circunstancia personalo social; y falta grave el abuso de autoridad en elejercicio del cargo, por poner dos ejemplos). Sinembargo, esas infracciones no se contemplan
PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 9
Los Marcos Éticos: Un paso más hacia las Auditorías dela Integridad en el Sector Público
Enrique Álvarez Tolcheff
1 If men were angels…(El Federalista, 51, 6 de febrero de 1788) es la famosa expresión que utilizó J. HAMILTON, para refe-rirse a la innecesariedad tanto del Estado -si los hombres fueran ángeles- como de los controles externo e interno sobre elEstado -si los ángeles gobernaran a los hombres. Huelga decir que hay Estado y controles sobre la acción de gobierno por-que ni somos ángeles ni nos gobiernan ángeles precisamente…2 En ocasiones son «papel mojado», como se dice coloquialmente. K LOWENSTEIN, en Teoría de la Constitución, recordabala existencia de países con Constituciones impecables en la formulación de principios, derechos y libertades, pero de aplica-ción práctica nula por constituir una mera apariencia o fachada sin intención normativa alguna (Constituciones disfraz o mera-mente semánticas).3 Ethics in the Public Service. Current issues and practice, Public Management Occasional Papers no. 14, OECD, 1996, pág.13. Disponible en Internet: http://www.oecd.org/dataoecd/59/24/1898992.pdf
PANORÁMICA10 REI EN FISCALIZACIÓN
Los Marcos Éticos: Un paso más hacia las Auditorías dela Integridad en el Sector PúblicoEnrique Álvarez Tolcheff
específicamente desde la perspectiva de la moralsino en la dialéctica derechos-deberes de losempleados públicos, siempre con la vista puestaen el buen funcionamiento de los servicios públi-cos.
De ahí que, todavía en fecha reciente (1996),un documento de la OCDE titulado Ética en elsector público. Cuestiones y práctica actuales3,considerase necesario justificar el estudio pre-guntando por qué es importante la ética, a lo quese respondía en el propio trabajo aseverando quees un contrapeso importante del uso arbitrario delpoder público y un elemento clave de la buenagobernanza. Este documento precursor concibela ética no tanto como un catálogo de normasque guardar y que cumplir sino más bien comoun proceso de gestión en marcha que apuntalala acción de gobierno. En este documento seestablece la llamada «infraestructura de la ética»,un intento de racionalizar las medidas, instrumen-tos y procesos que adoptan los países cuandocombaten las conductas infractoras y promocio-nan la buena conducta. Constituye una aproxi-mación sistemática a la ética en el sector público,anticipatoria del marco de integridad al que sehará referencia más adelante4.
A partir de los años noventa del siglo pasado,principalmente, comienzan a proliferar iniciativas en
forma de códigos morales, éticos o de buena con-ducta, expresiones que se usan de manera impre-cisa, algunas veces con el mismo significado, otrasestableciendo jerarquías entre ellos5.
En realidad, ética y moral son palabras que tie-nen la misma raíz -aunque en distintas lenguas- y,por lo tanto, el mismo significado: la primera derivadel griego ethos y la segunda del latín mos, peroambos términos significan en español costumbre yen una primera aproximación la ética y la moral sonla doctrina que estudia las costumbres6.
Además, las costumbres son los hábitos omodos habituales de proceder, de comportarse ode conducirse los seres humanos; la costumbre serelaciona por tanto con la conducta. Ahora bien,para que los comportamientos, las costumbres olas conductas sean considerados éticos (morales)por una comunidad hace falta algo más: tienen queser buenos. Las normas morales (éticas) que rigenla conducta humana establecen deberes, obliga-ciones y solo si se siguen las pautas marcadas alactuar podrá decirse de esas acciones que sonbuenas7.
En consecuencia, códigos éticos, morales o deconducta significan lo mismo, por muchas diferen-ciaciones teóricas que quieran hacerse8. En reali-dad, la diferencia más importante entre ellos estribaen el instrumento en el que están contenidos: en
4 En esta misma línea cabe citar otras iniciativas como el «sistema de integridad nacional» de la organización TransparenciaInternacional o la «infraestructura de la integridad» de la Oficina Nacional de integridad holandesa o BIOS. Vid El libro deconsulta 2000 de TI, disponible en Internet: http://www.transparency.org/publications/sourcebook y la página oficial de BIOS:http://www.integriteitoverheid.nl/storage/nav-menu-top/english.html5 Suele distinguirse entre códigos éticos, códigos de conducta y códigos de reglas o reglamentos en función del mayor omenor grado de abstracción: los códigos éticos tratarían de principios (muy abstractos), los códigos de reglas estableceríandeberes de conducta y consecuencias disciplinarias a la infracción de tales deberes y los códigos de conducta estaríanentre los anteriores, ya que contendrían tanto valores a los que se aspira como valores cuyo cumplimiento se espera. Vid. eneste sentido MOILANEN, T., The adoption of the Ethics Framework in EU Member States, Conference on Public Integrity andAnticorruption in the Public Service, Bucarest, 29-30 de mayo de 2007. Disponible en Internet: https://www.sigmaweb.org/data-oecd/39/41/39267206.pdf6 Además, la palabra ética se utiliza para significar la filosofía moral, esto es, la parte de la filosofía que trata de la moral, quetiene por objeto la moral. La asignatura o disciplina que se cursa en las Universidades (al menos en las españolas) es la Ética(no se estudia «Moral»)7 No es éste lugar para filosofar sobre la esencia de la bondad; baste recordar que para algunos autores (Carol W. LEWIS,vid. HUBERTS y otros, eds: 2008) las normas éticas beben de seis fuentes: 1) la doctrina de los derechos humanos, 2) las raí-ces culturales y sociales, 3) el pensamiento racional (por ejemplo, la ética kantiana), 4) el irracionalismo y el emotivismo (porejemplo, la ética humeana), 5) la religión y 6) la profesionalidad (por ejemplo, los sistemas éticos del sector público). Aquíinteresa esta última raíz de los valores y de las normas de comportamiento8 Empiezan a proliferar ahora también los llamados «códigos de buen gobierno», que no dejan de ser cuña de la mismamadera que los anteriores
documentos internos de la organización o en ins-trucciones y circulares aprobadas por la dirección;en normas reglamentarias (reglamentos) del ejecu-tivo; o incluso en leyes9, en cuyo caso la visibilidadde la norma es mayor así como la fuerza de obligary las consecuencias del incumplimiento.
Hay también una tipología de la gestión de laética que distingue entre los sistemas propios de latradición anglosajona, por una parte, que estánbasados en la consecución de fines (la integridad),en la promoción y el fomento antes que en el casti-go y en el otorgamiento de importancia a los valo-res y a los principios genéricos en detrimento delos códigos y las normas escritas; y sistemas pro-pios de la tradición latina, por otra parte, que sebasan en el cumplimiento de procedimientos admi-nistrativos y reglas detalladas, en la persecución yla sanción de los errores o la mala conducta y en laconcesión de la mayor relevancia a las normasescritas10.
En este breve repaso terminológico hay quereferirse también a la deontología, que es aquellaparte de la moral (ética) aplicada a determinadasprofesiones que, por su particular relación conalgún bien esencial, entrañan deberes específicoso adicionales para los miembros de tal profesión. Elejemplo más antiguo es seguramente el de la medi-cina (juramento hipocrático) cuyo ejercicio -por lavinculación con la preservación de la vida- deman-da el cumplimiento estricto de deberes singularesrespecto de los de otras profesiones.
Por último, cada vez más se habla de integridaden lugar de ética o moral. La integridad es la cuali-dad de íntegro; la persona íntegra es la personarecta, proba, intachable11. Parece que, etimológi-camente, integridad viene del latín in tangere, es
decir, no tocar. Íntegra sería, por lo tanto, la perso-na o la cosa no contaminada ni dañada. La con-ducta íntegra es la conducta irreprochable y guar-da una estrecha relación con la profesionalidad,definida como la cualidad de la persona u organis-mo que ejerce su actividad con relevante capaci-dad y aplicación12 y que es considerada hoy poralgunos autores como una auténtica virtud públi-ca13.
Como veremos en seguida, la OCDE ha pasa-do de hablar de ética a utilizar preferentemente eltérmino de integridad, por razones prácticas, prin-cipalmente: la integridad se refiere a la aplicaciónde valores y de normas públicas de aceptacióngeneral en la práctica diaria de los organismospúblicos y es esta definición, que combina el enfo-que basado en valores con el enfoque basado ennormas –la perspectiva anglosajona con la pers-pectiva latina-, la que cuenta en la puesta en mar-cha de un marco de integridad en el sector públi-co14.
OCDE: EL MARCO DE LA INTEGRIDAD EN EL SECTORPÚBLICO
Tal como acaba de señalarse, la OCDE conce-de una importancia enorme a la integridad hasta elpunto de que ha diseñado un Marco de integridadque tiene un portal propio en Internet15.
La integridad es, para la organización interna-cional citada, la piedra angular del buen gobierno.Su fomento y la prevención de la corrupción son losque hacen posibles la igualdad de oportunidadesen los negocios y la confianza en la administraciónpública.
La integridad no se define; tan solo se dice quetiene que ver con la aplicación de valores, princi-
PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 11
Los Marcos Éticos: Un paso más hacia las Auditorías dela Integridad en el Sector Público
Enrique Álvarez Tolcheff
9 Un ejemplo reciente español lo proporciona el código de buen gobierno de la Comunidad Foral de Navarra. Este códigocontiene normas básicas de conducta, principios éticos, principios de conducta y un apartado acerca del control de cumpli-miento del propio código. Pero lo más importantes es que ha sido aprobado por la Ley Foral 2/2011, de 17 de marzo (BOE12-IV-2011), del Parlamento de Navarra, por lo que tiene fuerza de ley10 Ethics in the Public Service. Current issues and practice, Public Management Occasional Papers no. 14, OECD, 1996, o.c.,págs. 59-6111 Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española (DRAE, 22ª edición). Disponible en Internet: http://bus-con.rae.es/draeI/12 DRAE13 CAMPS, V. (1990): págs. 103-12214 OCDE (2009), pág. 9, documento de esa fecha citado en la nota 1715 Integrity Framework: http://www.oecd.org/document/2/0,3746,en_2649_34135_41880322_1_1_1_1,00.html
PANORÁMICA12 REI EN FISCALIZACIÓN
Los Marcos Éticos: Un paso más hacia las Auditorías dela Integridad en el Sector PúblicoEnrique Álvarez Tolcheff
pios y normas en las operaciones diarias de lasorganizaciones del sector público. La contribuciónde la OCDE a la integridad en la vida pública selleva a cabo por diferentes vías.
Así, la OCDE contribuye a que los países revi-sen su marco de integridad mediante la indicaciónde buenas prácticas y el desarrollo de principios,directrices y medidas varias. Se trata sobre todo deespecificar las áreas en las que hay riesgo de con-ductas inadecuadas, de fraude y de corrupción.
También la OCDE ha establecido unos princi-pios de gestión de la ética en el servicio público16
-doce en concreto- que se centran en las cuatrofunciones principales de los sistemas de gestión dela integridad: definición, orientación, supervisión ypuesta en práctica.
Pero sin lugar a dudas la mayor contribución dela OCDE en este terreno es en el diseño de unmarco de integridad, que supone un enfoque sisté-mico y completo de la gestión de la integridad enlos gobiernos. En síntesis, el marco de integridaddiseñado17 es un dispositivo ambicioso, con pre-tensiones totalizadoras, cuyos componentes princi-pales son los siguientes:
– En primer lugar, el marco de gestión de laintegridad propiamente dicho, que comprende trespilares y dos niveles.
El primero de los pilares incluye los instrumentosde la integridad, que realizan las cuatro funcionesque se acaba de mencionar: 1) determinar y definirla integridad (por ejemplo, análisis de riesgos, aná-lisis de dilemas éticos, código de conducta y códi-gos éticos…), 2) guiar hacia la integridad (conduc-ta ejemplar de la dirección, formación en integri-dad, promesas, juramentos o declaraciones de inte-gridad…), 3) hacer el seguimiento de la integridad(canales para comunicar infracciones de la integri-dad, auditores, inspectores, controles…) y 4) hacer
que se cumpla la integridad (sanciones informales,control social, procedimientos disciplinarios…)
El segundo de los pilares hace referencia tantoa los procesos generales de desarrollo de la integri-dad (planificación, ejecución, evaluación, modifica-ción o ajuste) como a los procesos específicos.
El tercero de los pilares es el de las estructuraso aspectos organizativos de la gestión de la integri-dad (responsables, coordinadores…)
Los tres pilares de la integridad tienen lugar endos niveles, principal y secundario. Hay así instru-mentos, procesos y actores principales (códigoséticos, políticas sobre conflictos de intereses...) einstrumentos, procesos y actores secundarios (con-tratación pública, gestión de personal, gestión de lacalidad…)
– En segundo lugar, el marco de integridadtiene en cuenta el contexto de la integridad, que estanto interno como externo:
El contexto interno de la integridad son los fac-tores y actores dentro de la organización que, aun-que no están relacionados directamente con la ges-tión de la integridad, podrían tener un impactosobre ella: por ejemplo, si los miembros de la orga-nización perciben que el entorno en el que sedesenvuelven es arbitrario o injusto (en la seleccióno en la promoción del personal), tenderán a come-ter actos contra la integridad.
El contexto externo son los actores y factores defuera de la organización y, por lo tanto, fuera delcontrol de la misma: los contextos económico (lapobreza), político y de seguridad pero también –yaquí se apunta al papel de las EFS en el marco dela integridad- instrumentos como los mecanismosde control externo y de auditoría, que permitendetectar irregularidades y fallos del sistema y efec-tuar recomendaciones de mejora de la gestión.
En fin, Hacia un marco de la integridad adecua-do (Towards a Sound Integrity Framework) contiene
16 Estos principios fueron aprobados como Recomendación del Consejo de la OCDE en abril de 1998. El documento eninglés puede consultarse en http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf. Otro documento importante es Confianza enel Gobierno. Medidas para fortalecer el marco ético en los países de la OCDE (2000), título de la traducción parcial al espa-ñol hecha por la Comisión Permanente de Contralores Estados-Federación de México:http://browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/browseit/4200064E.PDF17 Dos son los documentos aprobados: Integridad en el sector público: un marco para la evaluación (en inglés Public SectorIntegrity: a framework for assessment) (2005), con métodos y soluciones para evaluar medidas de integridad y contra lacorrupción; y Hacia un marco de integridad adecuado: instrumentos, procesos, estructuras y condiciones para su puesta enpráctica (2009). Este último es el documento principal que se resume en el texto. Está disponible en inglés en Internet con eltítulo Towards a Sound Integrity Framework: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation, 4-5 May2009, Global Forum on Public Governance:http://www.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/GF(2009)1&doclanguage=en
asimismo una lista de comprobación que sirve deayuda para la revisión y la actualización de losmecanismos que fomentan la integridad y previe-nen la corrupción en las organizaciones del sectorpúblico, en consonancia con el marco de la integri-dad cuyas líneas principales (se trata de un docu-mento de casi cien páginas) se acaban de exponerde manera sumaria.
Por último, la OCDE ha trabajado también en elcampo de las mejores prácticas y de los indicado-res a través de dos documentos, uno sobre la medi-ción de los desarrollos de la integridad y otro derevisión de los puntos fuertes y débiles de las meto-dologías de recogida de datos sobre la corrupcióny la integridad18.
UNIÓN EUROPEA: UN MARCO ÉTICO PARA EL SECTORPÚBLICO
Finalmente, hay que hacer referencia también aotra iniciativa interesante, las Características princi-pales de un marco ético del sector público19, docu-mento propuesto por la presidencia danesa de laUnión Europea y al que dieron el visto bueno losDirectores Generales de Administración Pública delos Estados miembros y las instituciones de la UniónEuropea en 2004. Se trata de una suerte de Códigoético europeo, voluntario y sin fuerza de ley, quecontiene los valores y normas comunes básicosque los Estados miembros consideran necesariospara un funcionamiento correcto del servicio públi-co20.
El marco ético europeo señala que la integridadcomprende la incorruptibilidad, la confiabilidad, laimparcialidad, la objetividad y la justicia. El signifi-cado de la integridad se relaciona directamentecon los valores y normas de aceptación general enla sociedad y con los principios constitucionalesdemocráticos; implica también que las decisionesse toman de manera abierta y transparente y quehay que rendir cuentas de tales decisiones. Igual-mente, una política de la integridad ideal tiene que
centrarse en la prevención de daños a la integri-dad.
El marco ético tiene cuatro partes diferenciadas:I) Una primera parte de carácter introductorio,
que trata de los valores fundamentales que tienenaplicación general en todos los Estados miembros.
Los valores son:1) Imperio de la ley (Estado de Derecho, princi-
pio de legalidad); 2) Imparcialidad y objetividad(equidad, neutralidad, independencia); 3) Confiabi-lidad y transparencia (principio de confianza legíti-ma en las Administraciones públicas); 4) Diligenciadebida (cuidado en la toma de decisiones, uso cui-dadoso de los recursos públicos -uso eficaz, efi-ciente y económico de los recursos financieros); 5)Cortesía y voluntad de ayudar de forma respetuosa(trato respetuoso de los ciudadanos, orientación yayuda, no discriminación); y 6) Profesionalidad y
PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 13
Los Marcos Éticos: Un paso más hacia las Auditorías dela Integridad en el Sector Público
Enrique Álvarez Tolcheff
18 Integridad en el Gobierno: hacia la medición de productos y resultados (2009): Disponible en inglés en Internet:http://www.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/ETH(2009)4&doclanguage=en; y Componentesde la integridad: datos y mejores prácticas para seguir las evoluciones en el Gobierno (2008), disponible asimismo en inglésen Internet: http://www.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/GF(2009)2&doclanguage=en19 En ingles, Main features of an Ethics Framework for the Public Sector. Disponible en Internet: http://eupan.eu/files/reposi-tory/document/Main_features_of_an_Ethics_Framework_for_the_Public_sector_as_adopted_22.11.04.doc).20 MOILANEN (2007), pág. 2, citado en la nota 5.
PANORÁMICA14 REI EN FISCALIZACIÓN
Los Marcos Éticos: Un paso más hacia las Auditorías dela Integridad en el Sector PúblicoEnrique Álvarez Tolcheff
rendición de cuentas (la profesionalidad, comosupraconcepto que engloba los valores anteriores,es no solo el cumplimiento de los deberes de mane-ra adecuada -técnicamente hablando- sino tam-bién la actuación íntegra -moralmente hablando- yresponsable).
II) Esta parte contiene normas de conducta quedesarrollan asuntos relacionados con los valoresfundamentales.
Los temas son los siguientes: 1) Tratamiento dela información, confidencialidad y libertad de expre-sión; 2) Aceptación de regalos o favores; 3) Mane-ras de evitar los conflictos de interés; 4) Utilizaciónde bienes, equipos y recursos públicos; 5) Utiliza-ción de los dispositivos de correo electrónico, de laIntranet y de Internet; y 6) Adquisiciones y contrata-ción.
III) La parte tercera se refiere a la implantación,la promoción y la incentivación de los valores y nor-mas de la integridad. Se trata de fomentar una cul-tura que ayude a promover las mejores normas dela integridad en la organización en las fases deselección, formación y movilidad, así como promo-ver la comunicación interna y ejercer el liderazgoadecuado.
IV) La última parte trata de los métodos y proce-dimientos para poner en conocimiento de quiencorresponda las quiebras y las acciones contrariasa la integridad. Aquí se ofrecen unas líneas directri-ces sobre cómo afrontar los funcionarios las situa-ciones en las que la integridad está en juego. Laconclusión es que ningún atentado contra la integri-dad debe quedar sin la sanción adecuada, ya setrate de la adopción de medidas disciplinarias, yasea la comunicación al Ministerio Fiscal en caso dedelitos –sobornos, por ejemplo-, para que entablelas acciones judiciales que correspondan.
En definitiva, el marco ético europeo es muchomenos ambicioso (el documento tiene catorce pági-nas) que el marco de la integridad de la OCDE; noobstante, cuenta con la ventaja de una cierta apro-bación por los países miembros de la Comunidadsupranacional de Derecho que es la Unión Euro-pea, lo que le proporciona una capacidad de vin-cular de la que carece el marco establecido por laorganización internacional que venimos citando.
CONCLUSIÓNAquí se han presentado, de manera muy resu-
mida, los principales marcos éticos o de la integri-
dad que han aparecido no hace mucho y quesuponen un avance claro respecto de los valoresy principios éticos o morales dispersos en unanormativa de rango variado e, incluso, respectode las normas morales contenidas en códigosvariopintos.
Estos marcos, si se toman en consideración, con-tienen instrumentos suficientes para que los paísesimplanten y desarrollen políticas de la integridadque, como todas las políticas, las actuaciones o losprogramas públicos, son susceptibles de ser fiscali-zados o auditados por las EFS. La gestión de la inte-gridad y el control de la gestión de la integridad pue-den contribuir a crear un clima moral adecuado enla vida pública y a generar la confianza de unos ciu-dadanos cada vez más preocupados por la pérdiday el deterioro de los valores y por los casos decorrupción que asuelan los diferentes países.
BIBLIOGRAFÍA— CAMPS, V. (1990): Virtudes públicas, Espasa
Calpe, Madrid, 1990— GILMAN, Stuart. C. (2005): Ethics Codes and
Codes of Conduct as tools for promoting an ethicaland professional Public Service: comparative suc-cesses and lessons, PREM, Banco Mundial, Was-hington, 2005. Disponible en Internet:http://www.oecd.org/dataoecd/17/33/35521418.pdf
— HUBERTS, L.W.J.C.; MAESSCHALK, J.; JUR-KIEWICZ, C.L. (eds.) (2008): Ethics and Integrity ofGovernance: Perspectives across Frontiers, EdwardElgar Publishing, 2008
La gestión de la integridady el control de la gestión dela integridad puedencontribuir a crear un climamoral adecuado en la vidapública”
REI EN FISCALIZACIÓN 15
RESUMEN ANALÍTICO
Al inicio de toda fiscalización de la deuda pública, es necesario identificarlas entidades y los instrumentos financieros que serán objeto de examen. Elalcance de los informes de auditoría de las Entidades Fiscalizadoras Superio-res (EFS) depende en gran medida de la precisión y amplitud de la definiciónjurídica de deuda pública.
La información financiera más relevante de la deuda pública se incluye enlos estados financieros y de ejecución presupuestal del Gobierno Central. Laevaluación independiente realizada por las EFS a esta información constituyeun pilar de la transparencia fiscal.
PALABRAS CLAVEDeuda pública, Pasivos Contingentes, Estados Financieros, Transparencia
Fiscal.
INTRODUCCIÓNLa deuda pública ha sido una fuente efectiva de fondos para financiar el
desarrollo de los países. Sin embargo, de manera creciente se ha constituidoen una amenaza para la estabilidad económica de aquellos países que nohan sabido administrarla adecuadamente.
El propósito de este artículo es definir el concepto de deuda pública aefectos de establecer el alcance de las auditorías practicadas por las EFS, yde esta forma promover la mejora de la gestión y la transparencia fiscal en eluso de los fondos provenientes del endeudamiento.
GABRIEL ETCHELET LAMARQUESecretario Técnico de la División de Auditoría del Tribunal de Cuentas de laRepública Oriental del [email protected]
Fiscalización de la Deuda Pública
Artículo
Artículo16 REI EN FISCALIZACIÓN
ORIGEN DEL ENDEUDAMIENTO PÚBLICOExisten diferentes razones por las cuales los paí-
ses incurren en deuda pública: para financiar pro-yectos de inversión, por falta de liquidez en tesore-ría o debido a emergencias nacionales, entre otras.
Si estas situaciones dan lugar a un déficit en laejecución presupuestal del Gobierno Central, esdecir si los gastos de funcionamiento e inversiónagregados superan a los ingresos, se puede tomarla decisión de financiarlo mediante nuevos tributos,emisión de moneda local o de deuda pública. Estasdecisiones corresponden a las denominadas políti-cas tributaria, monetaria y de endeudamiento, res-pectivamente.
Cuando el déficit presupuestal se financia condeuda, ya sea con préstamos de instituciones finan-cieras o mediante la emisión de bonos, se debetener en cuenta el impacto que el incremento delendeudamiento puede tener sobre la economía delpaís.
Si bien la deuda es la principal fuente de recur-sos para cubrir dichos déficits, existen otros meca-nismos a los que también se ha recurrido para elmismo fin, como ser la venta de activos fijos propie-dad del estado, la utilización de activos financierosgubernamentales, el empleo de las reservas inter-nacionales y la emisión primaria del banco central oseñoreaje.
Estos mecanismos alternativos al endeudamien-to no son del todo convenientes, dados sus efectosdesfavorables. En el caso de la venta de activosfijos, se produce una descapitalización del sectorpúblico que contribuye al empobrecimiento delpaís; la utilización de activos financieros le restaliquidez al Gobierno Central; el empleo de las reser-vas internacionales deteriora uno de los factoresdeterminantes de la estabilidad cambiaria; y elseñoreaje genera presiones inflacionarias.
La deuda pública constituye el medio más efec-tivo y permanente para la obtención de recursos.Sin embargo, por la carencia o insuficiencia de aná-lisis puntuales se le considera como una amenazapara la estabilidad económica de los países, lo queparalelamente ha puesto de manifiesto la necesi-dad de instrumentar estrategias adecuadas para suadministración.
DEFINICIÓN DE DEUDA PÚBLICA Distintos organismos profesionales internaciona-
les han definido el concepto de deuda pública.
La Norma Internacional de Contabilidad del Sec-tor Público (NICSP) Nº 19 emitida por la FederaciónInternacional de Contadores (IFAC), que trata deProvisiones, pasivos y activos contingentes, defineal término deuda como una obligación presente decarácter legal o implícita, resultante de un hechopasado, que es probable que para cancelarla serequiera de un flujo de salida de recursos o unpotencial de servicio, y que su importe no puededeterminarse de manera fiable.
La obligación implícita está relacionada con (a)un patrón establecido de comportamiento en elpasado que es de dominio público, o una declara-ción suficientemente concreta, que haya puesto demanifiesto ante terceros que la entidad deudoraestá dispuesta a aceptar cierto tipo de responsabi-lidades; y (b) como consecuencia de lo anterior,dicha entidad haya creado una expectativa válidaante aquellos terceros con los que debe cumplirsus compromisos o responsabilidades.
El adjetivo pública tiene que ver con la personajurídica en la que recae la obligación: el GobiernoCentral, o el Sector Público Consolidado. Por consi-guiente, para determinar qué entidades seránalcanzadas en la fiscalización de la deuda públicaes necesario definir al Gobierno Central como elgrupo de unidades institucionales cuya actividadprimaria es desempeñar las funciones de gobierno.Estas unidades institucionales como conjunto ejer-cen los poderes legislativo, ejecutivo y judicial sobre
Fiscalización de la Deuda PúblicaGabriel Etchelet Lamarque
ARTÍCULO REI EN FISCALIZACIÓN 17
todas las demás unidades institucionales del país.El Sector Público Consolidado incluye al GobiernoCentral, los Gobiernos Provinciales, las empresaspúblicas financieras y no financieras, y las empre-sas cuasipúblicas.
El Fondo Monetario Internacional (FMI) en suManual de Estadísticas de Finanzas Públicas esta-blece que el término deuda comprende a todas lasobligaciones que exigen el pago de intereses y/ode principal por parte de un deudor a un acreedoren una fecha o fechas futuras. Esta definición persi-gue el fin de compilar de una manera uniforme lasestadísticas de datos financieros y económicos delos países.
La Comisión de Deuda Pública de la Organiza-ción Internacional de Entidades FiscalizadorasSuperiores (INTOSAI), identifica e incluye de mane-ra amplia, los instrumentos de deuda que se debentomar en cuenta y las instituciones que pueden asu-mirla. En este sentido, la INTOSAI establece queuna definición integral de la deuda pública puedeincluir los pasivos, compromisos directos y obliga-ciones contingentes asumidos por las entidadesque componen el Sector Público, como ser unGobierno Central, Provincial, Municipal o Regionalsegún sea la organización política de cada país,empresas públicas de propiedad o controladas porel Gobierno Central, y otras entidades públicas ocuasipúblicas.
Estos compromisos de deuda pública compren-den los siguientes instrumentos: bonos, préstamosbancarios, préstamos de gobiernos extranjeros uorganismos internacionales, recursos provenientesde sistemas públicos de ahorro, emisión de billetesy monedas nacionales, cuentas por pagar por bie-nes y servicios, devoluciones de impuestos, pasi-vos por arrendamientos de largo plazo, pasivos porconcepto de pensiones y servicios de salud paraempleados públicos, otros beneficios proporciona-dos por entidades del sector público, garantías deterceras partes, indemnizaciones, cartas de com-promiso, programas de seguros y reaseguros, yotros compromisos.
DEFINICIÓN DE DEUDA PÚBLICA QUE DEBE ATENDEREL AUDITOR GUBERNAMENTAL
Sin lugar a dudas, el auditor gubernamentaldebe atender a la definición de deuda pública dadapor el marco legal de su país. Dicho marco legal,que comprende a las normas constitucionales, lega-
les y reglamentarias que definen a la deuda públi-ca, constituye el punto de partida de toda fiscaliza-ción en esta materia. El alcance de esta definiciónestá estrechamente relacionado con el alcance delas auditorías gubernamentales.
En los países latinoamericanos, se puede apre-ciar la heterogeneidad de las definiciones consa-gradas en sus ordenamientos jurídicos, particular-mente en cuanto a la inclusión o exclusión de lospasivos contingentes como componente de ladeuda pública.
Por esta razón, las EFS deben promover unaadecuada definición legal del concepto de deudapública, en cuanto a que debe ser clara, precisa ycompleta, así como la que ha desarrollado la INTO-SAI.
PASIVOS CONTINGENTESLas crisis financieras de la última década
demuestran que el enfoque tradicional de adminis-tración de la deuda pública debe extenderse almanejo de contingencias fiscales, como ser la asis-tencia financiera del Gobierno Central a la seguri-dad social y las garantías a terceras partes asumi-das por este.
La NICSP Nº 19 ya citada, expresa que los pasi-vos contingentes son obligaciones posibles, porcuanto deben cumplirse una o más condicionespara confirmar su existencia y/o valuación.
Dado que los pasivos contingentes no constitu-yen una obligación cierta, no deben reconocersecontablemente en los estados financieros o de eje-cución presupuestal del Gobierno Central. En cam-bio, deben ser revelados en una nota adjunta a
Fiscalización de la Deuda PúblicaGabriel Etchelet Lamarque
La deuda públicaconstituye el medio másefectivo y permanentepara la obtención derecursos”
Artículo18 REI EN FISCALIZACIÓN
dichos estados financieros, realizando una descrip-ción de la naturaleza del pasivo contingente, unaestimación de su posible efecto financiero, así comolas incertidumbres relacionadas con el monto yoportunidad de los flujos de salida de fondos.
INFORMACIÓN FINANCIERA DE LA DEUDA PÚBLICA YTRANSPARENCIA FISCAL
La información financiera de la deuda públicamás relevante que presentan los gobiernos se inclu-ye en los estados de ejecución presupuestal y losestados financieros.
Los estados de ejecución presupuestal debenclasificar en un capítulo separado, los gastos finan-cieros originados por el endeudamiento. Dichosgastos comprenden intereses, comisiones, y otroscargos financieros.
Los estados financieros de propósito general sonaquellos documentos que brindan información alusuario acerca de la situación financiera, el desem-peño y los cambios en la posición financiera delGobierno Central. En el estado de situación patrimo-nial se expone, dentro del capítulo de obligacionesfinancieras, el saldo pendiente de la deuda pública ala fecha de su presentación, y en el estado de resul-tados se exponen los cargos financieros correspon-diente al ejercicio. Los estados financieros estánacompañados por notas explicativas de las políticascontables aplicadas para su preparación, y para elcaso de la deuda pública, revelan el saldo inicial, lavariación del ejercicio y el saldo final del endeuda-miento, los instrumentos financieros que componenel stock de deuda pública, y los distintos riesgosinherentes a su administración.
Para lograr un entendimiento integral de la situa-ción económica y financiera del Gobierno Central, yde su desempeño a lo largo de un período determi-nado, es necesario efectuar la lectura conjunta delos estados de ejecución presupuestal y los esta-dos financieros.
Cabe señalar que la existencia de la informaciónfinanciera referida, tiene estrecha relación con latransparencia fiscal y la rendición de cuentas. Enparticular, con la divulgación de los criterios paraconfeccionar el presupuesto del Gobierno Central ysu posterior ejecución, y con el acceso de los usua-rios a dicha información financiera.
El rol de las EFS al fiscalizar la preparación ypresentación de la información financiera de la
deuda pública, es brindar confianza al usuario de lamisma información como resultado de la evaluaciónindependiente realizada.
CONCLUSIONES1. El auditor gubernamental debe atender a la
definición de deuda pública establecida en elmarco legal de su país. Por ello, las EFS deben pro-mover una adecuada definición legal del conceptode deuda pública, en cuanto a que esta debe serclara, precisa y completa.
2. Una adecuada definición de deuda públicadebe incluir a las obligaciones ciertas y contingen-tes del Gobierno Central. Mientas que las obligacio-nes ciertas deben reconocerse contablemente enla información financiera de la deuda pública, lasobligaciones contingentes deben ser reveladas ennotas explicativas.
3. Los estados financieros del Gobierno Centraldeben exponer el saldo final de la deuda pública ala fecha de su presentación, y los cargos por intere-ses, comisiones y otros gastos financieros origina-dos en el ejercicio que se declara. Los estados deejecución presupuestal deben presentar en un capí-tulo específico los gastos financieros ejecutados enel ejercicio.
4. La transparencia fiscal está relacionada conla posibilidad para el usuario de acceder a informa-ción financiera confiable de la deuda pública. Poresta razón, las auditorías practicadas por las EFSen esta materia constituyen un requisito fundamen-tal de la transparencia fiscal.
BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA— Lineamientos sobre Definición y Preparación
de Informes de la Deuda Pública (1998). INTOSAI,Comité de Deuda Pública, México.
— Manual de Transparencia Fiscal (2007).Fondo Monetario Internacional, Departamento deFinanzas Públicas, Washington.
— Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas(2001). Fondo Monetario Internacional, Departa-mento de Estadísticas, Washington.
— Norma Internacional de Contabilidad del Sec-tor Público Nº 19: Provisiones, Obligaciones Contin-gentes y Activos Contingentes (2002). FederaciónInternacional de Contadores (IFAC), Comité delSector Público, Nueva York.
Fiscalización de la Deuda PúblicaGabriel Etchelet Lamarque
REI EN FISCALIZACIÓN 19
INDICADORES DE CONTEXTOPaís: Costa Rica.Institución: Contraloría General de la República.
RESUMEN ANALÍTICOEl presente artículo pretende ser una pequeña contribución de su autora,
en agregar una definición de corrupción desde la perspectiva de la Auditoríade la Ética, como un aporte al estudio de este fenómeno que tanto aqueja aIberoamérica.
Si bien existen múltiples maneras de definir el término de la Corrupcióndesde las distintas aristas en que se desarrolla, el presente artículo pretendeelaborar una definición desde la perspectiva de la auditoría de la ética públi-ca, siendo ésta una nueva clase de auditoría que dados los graves efectosque este fenómeno posee en la gestión pública debe realizarse en las distin-tas instituciones de gobierno, a fin de prevenir, detectar y sancionar este tipode prácticas.
PALABRAS CLAVEÉtica Pública, Lucha Contra la Corrupción, Corrupción, Auditoría de la
Ética Pública.
CONCEPTO DE CORRUPCIÓNEn los últimos años, lamentablemente el término corrupción se ha integra-
do a nuestro vocabulario, el cual utilizamos y escuchamos comúnmente enlos medios de comunicación, en los discursos políticos, en el análisis de loscasos, y hasta en las conversaciones diarias. No obstante, conviene pregun-tarse: ¿A qué nos referimos cuando hablamos de corrupción?
JENNIFER ARROYO CHACÓNAbogada y Contadora Pública AutorizadaMáster en Gestión Pública. ContraloríaGeneral de la República de Costa [email protected]
Una definición decorrupción desde laAuditoría de la Ética
Artículo
Artículo20 REI EN FISCALIZACIÓN
Existen múltiples definiciones para el conceptode corrupción desde las distintas perspectivas yenfoques en los que puede ser estudiado este fenó-meno, tales como:
Son actos corruptos aquellos que reúnen lassiguientes características: Un acto de corrupciónimplica la violación de un deber posicional. Quienesse corrompen transgreden, por activa o por pasiva,o provocan la transgresión de algunas de las reglasque rigen el cargo que ostentan o la función quecumplen. Quienes se corrompen manifiestan, enese sentido, un claro sentimiento de deslealtadhacia la regla violada. (…)También la corrupción esposible entre agentes privados. (Malem, 2002)
Todo acto por parte de autoridades guberna-mentales, sean estos hacedores de política o buró-cratas, que se desvía del objetivo de brindar elmayor bienestar social motivado por un fin de lucropersonal o en beneficio de familiares o allegados.(Tanzi, V. 1994)
Ahora bien, desde el punto de vista normativoen el caso específico de Costa Rica se promulgó laLey Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícitoen la Función Pública desde el año 2005, la cualdefine y sanciona una serie de delitos y actos queson calificados como “actos de corrupción”, no obs-tante, no da una definición precisa de esta figura,como si lo han hecho otros países en sus normati-vas.
En consecuencia, para encontrar una definiciónnormativa se debe recurrir al artículo primero delReglamento de la Ley Contra la Corrupción y el Enri-quecimiento Ilícito en la Función Pública (Presiden-cia de la República y Ministerio de de Justicia de laRepública de Costa Rica, 2008), el cual define eltérmino corrupción como:
El uso de funciones y atribuciones públicaspara obtener o conceder beneficios particulares,en contravención de las disposiciones legales yla normativa existente en un momento históricodado. De manera más general es el uso indebidodel poder y de los recursos públicos para el bene-ficio personal, el beneficio político particular o elde terceros.
En fin, existen infinidad de definiciones para elfenómeno de la Corrupción, no obstante en la IIIEncuesta sobre Corrupción en Costa Rica (Jorge,2009), se enlistaron los elementos principales ycomunes que generalmente contienen las definicio-nes dadas al fenómeno de la corrupción.
Dichos elementos pueden resumirse de lasiguiente manera:
1 Acción de alterar o trastocar la forma de algu-na cosa, así como la de echar a perder su unidadmaterial o moral, la idea de algo que se disgrega ydeja de ser lo que fue, pierde su cohesión y el todose descompone en partes que buscan fines indivi-duales perdiendo de vista los fines comunes. Rup-tura moral.
2 Es un proceso interactivo, siempre están pre-sentes, por lo menos, dos actores, el que corrompey el que es corrompido. Alguien que seduce yalguien que es seducido por un supuesto beneficio.Reiteración del drama de Eva y Adán.
3 Supone el menoscabo de un bien público,institucional o aún grupal en beneficio de un bienprivado particular, grupal o familiar
4 Implica un acto de desviación normativa, esdecir una desviación de la conducta de los funcio-narios públicos, institucionales o profesionales quese apartan de las normas establecidas para poner-se al servicio de intereses privados (por ejemplo, unmédico que ordena hacer operaciones innecesa-rias arriesgando la vida del enfermo en beneficiopersonal, o bien cobrar para que un paciente de laSeguridad Social sea atendido en la institución).
UNA DEFINICIÓN DE CORRUPCIÓN DESDE LAAUDITORÍA DE LA ÉTICA PÚBLICA
Desde la perspectiva de la auditoría de la éticapública la Contraloría General de la República deCosta Rica en su Guía Técnica para el Desarrollode Auditorías Éticas (División de Fiscalización Ope-rativa y Evaluativa. Secretaría Técnica, 2008) hadefinido este fenómeno de la siguiente forma:
La corrupción se entiende como el abuso de uncargo para obtener beneficios personales o paraterceros. Se manifiesta de diferentes modos, peroen todos los casos perjudica la transparencia de lagestión, la imagen y la credibilidad de la institución,y en ocasiones puede llegar a provocar la desapa-rición de ésta.
Por los diferentes “modos” de corrupción serefiere a los tipos de actos de corrupción, tales queson: delitos de enriquecimiento ilícito; falsedad en ladeclaración jurada; receptación, legalización oencubrimiento de bienes; legislación o administra-ción en provecho propio; sobreprecio irregular; fal-sedad en la recepción de bienes y servicios contra-tados; pago irregular de contratos administrativos,
Una definición de corrupción desde la Auditoría de la ÉticaJennifer Arroyo Chacón
ARTÍCULO REI EN FISCALIZACIÓN 21
tráfico de influencias, y cualesquiera otros incluidosen las distintas clasificaciones que la normativa o ladoctrina realicen de este fenómeno.
Ahora bien, se debe tener presente que no todoacto ilegal es un acto de corrupción, pues bienpodría ser otro tipo de delito, y no necesariamente,un delito de corrupción, y por lo tanto, resulta rele-vante definir los elementos esenciales que debeposeer una infracción al ordenamiento jurídico paraque sea considerada como un acto de corrupción.
Dichos elementos, han sido definidos por la Con-traloría General de la República en su Guía Técnicapara el Desarrollo de Auditorías Éticas, como: incen-tivo, racionalidad y oportunidad.
De modo que para que un acto o delito puedaconsiderarse como un acto o delito de corrupcióndebe poseer tres elementos que son: incentivo,racionalidad y oportunidad.
• Por incentivo se entiende la necesidad odeseo personal de obtener un beneficio para símismo o para otros, ya sea para la atención de pre-siones económicas o de otra naturaleza, o sencilla-mente en procura del disfrute de bienes o ventajasque, de otra manera, no se podrían alcanzar.
El incentivo se configura cuando el autor del actode corrupción actúa de forma consciente, es decir,teniendo pleno conocimiento de que está cometien-do un acto corrupto y con el objetivo de alcanzar unbeneficio para sí o para un tercero.
En consecuencia, los delitos o faltas contenidasen la citada ley y demás instrumentos jurídicos simi-lares pueden sancionarse en la medida en que secompruebe que se ejecutaron de manera dolosa ocon una notoria falta grave, no pudiendo señalarsecomo acto de corrupción los hechos cometidos pordescuido o con mera culpa. En otras palabras, laimputación debe hacerse en calidad de “dolo oculpa grave”, quedando excluidos los delitos pormera culpa.
Igualmente, resulta necesario que de la comi-sión de dicho acto se obtenga un beneficio para sío para un tercero, generalmente, cuando hablamosde beneficio pensamos en un bien económico omaterial, pero no necesariamente es así, pues pue-den darse otros beneficios no patrimoniales tantopara sí mismo como para otra persona vinculadadirecto o indirectamente con el funcionario corruptoy que por lo tanto, se produzca una motivación parasu actuar corrupto.
• Por racionalización se entiende la necesidadpsicológica del individuo de justificar su participa-ción en la conducta corrupta; ejemplos de esas jus-tificaciones son la insatisfacción con el salario, lainequidad en las remuneraciones, una supuestaintención de reponer el daño “temporal” o el deseode quedar bien con alguien que, si observa loscanales normales, tendría muchas trabas paralograr lo que necesita.
Una definición de corrupción desde la Auditoría de la ÉticaJennifer Arroyo Chacón
Artículo22 REI EN FISCALIZACIÓN
Este elemento tiene su asidero en la pérdida devalores y en la ética pública que aqueja a toda Ibe-roamérica, en donde lejos de castigar al corruptose le premia y se le admira, y para ello recurrimos alas debilidades del sistema estatal para utilizarlascomo “justificaciones” para alivianar la concienciasocial y poder cometer actos de corrupción sin sen-tir culpabilidad por ello.
Nótese por ejemplo las frases que comúnmentese escuchan tales como: “Para que se lo robenotros”, “De por sí en el gobierno todos son unosladrones”, “La multa le sale más cara así que mejorme ayuda con el cafecito”, “El Estado presta muymalos servicios”, “Para lo poco que me pagan, metengo que redondear el salario por otro lado”,“Todos los funcionarios públicos son unos corrup-tos”, y un sinfín de frases más que se han colocadoen la conciencia colectiva y que provocan actos decorrupción.
Esta actitud permisiva de los actos de corrup-ción daña la sociedad y a nuestros países, pues loúnico que hacen es que se acepte como normal eincluso hasta necesario tener que recurrir a actosde corrupción como ofrecer una dádiva a un funcio-nario público para que se nos preste un servicio, obien, que este se realice de forma eficiente; igualsituación se presenta con el funcionario público queso pretexto de que su salario es bajo, de que noexisten mecanismos de motivación y demás, se sir-ven de sus puestos públicos para obtener algúntipo de beneficio de parte de los ciudadanos querequieren de un permiso, una autorización, una ges-tión u similar que debe ejecutar en función de sucargo público.
En este componente es más evidente la vincula-ción entre la ética y la corrupción, pues la ética queimpera en el servicio público es únicamente unreflejo de la ética que posee la sociedad a la cual lepresta servicio, de tal manera que una sociedadque carece de valores éticos bien fundamentadosse convierte en un campo fértil para los actos decorrupción, pues los individuos que conviven enella, tanto el servidor público corrupto como el pri-vado corruptor van a encontrar justificaciones enlas debilidades del sistema que les permita recurrira estas actuaciones corruptas sin tener que recono-cer que sus actos son antiéticos e incorrectos.
De tal manera que esta actuación corrupta quese realiza de forma consciente por sus actores sejustifica para encontrarle una supuesta “razón” o
“motivo” de tal manera que su ejecutor no se sientecatalogado como un “corrupto”, pues este calificati-vo resulta ofensivo.
Si se le pregunta a la ciudadanía casi la totali-dad coincidiría en reprochar los actos de corrup-ción pero la cantidad de sucesos corruptos quesuceden diariamente desde los más complejoshasta los más simples demuestran que se practi-can con mucha regularidad y hasta forman partede la cotidianidad, lo cual nos lleva a pensar en unadoble moral en torno a este tema, y que se basaprecisamente en esas justificaciones que “racionali-zan” la necesidad de cometer este tipo de actos decorrupción sin tener que reconocerlos como tales.
• La oportunidad está en función del volumende recursos que el funcionario controla, la discre-ción que tiene en la asignación o disposición deesos recursos y su obligación de rendir cuentas, asícomo de su percepción sobre la probabilidad deser detectado y de las consecuencias de ello.
La oportunidad se refiere a las posibilidades queposee el funcionario público de cometer actos decorrupción, ya sea por las funciones que tiene acargo, por las deficiencias del sistema de controlinterno y/o mecanismos de detección que le permi-tirían cometer actos corruptos sin ser detectados ysancionados.
Una definición de corrupción desde la Auditoría de la ÉticaJennifer Arroyo Chacón
La ética que impera en elservicio público esúnicamente un reflejo de laética que posee la sociedada la cual le presta servicio.Una sociedad que carece devalores éticos bienfundamentados se convierteen un campo fértil para losactos de corrupción
”
ARTÍCULO REI EN FISCALIZACIÓN 23
Aquí entran en juego los denominados “Caldosde cultivo de la corrupción (Jimmy, 2010)” enlista-dos por el autor Bolaños, quien enumera siete situa-ciones que facilitan la comisión de actos de corrup-ción que son: la concentración o monopolio delpoder de decisión, el secretismo y la opacidad enlas actuaciones y decisiones públicas, la discrecio-nalidad, la inexistencia de procedimientos docu-mentados y la tramitología excesiva, la carencia deasignación de los recursos presupuestarios ade-cuados, el mal ejemplo de los mandos superioresdesencadena las peores epidemias de corrupción,la desatención en las funciones públicas en dondehay alto riesgo de ocurrencia de corrupción y lafalta de investigación y la impunidad.
Estas circunstancias son las que crean la “opor-tunidad” para cometer actos de corrupción puespermiten que el funcionario incurra en ellos fácil-mente, lo cual aunado a un deficiente sistema decontrol interno en donde las probabilidades dedetección y sanción de estos actos son ínfimas, pro-mueven que los actos corruptos sucedan.
De tal manera que la oportunidad se refiere alas facilidades que posee un funcionario públicopara cometer un acto de corrupción sin ser detec-tado y por ende sancionado por ello, y en este temajuega un papel predominante el Sistema de ControlInterno Institucional como mecanismo para dismi-nuir la oportunidad de comisión de actos de corrup-ción.
Finalmente, podemos señalar que para que unainfracción al ordenamiento jurídico sea consideradacomo un acto de corrupción desde un enfoque dela auditoría de la ética pública se debe verificar quedicho acto posea los elementos esenciales señala-dos anteriormente, es decir, que sea cometido conuna motivación para llevarlo a cabo, que dichaacción se racionalice a través de diversas justifica-ciones y por último, que el funcionario posea laoportunidad para llevarlo a cabo.
CONCLUSIONESDe los elementos antes analizados podemos
extraer varias conclusiones:1. Se debe afirmar y aclarar que no toda ilegali-
dad es un acto o delito de corrupción, pues paracalificarse como tal, es necesario que se cuentecon el elemento incentivo que implica que su autores consciente de que está cometiendo un actocorrupto, es decir, que actúa con dolo o culpa
grave, excluyéndose las faltas cometidas por des-cuido o con culpa simple, además debe existir unbeneficio de cualquier tipo para sí o para un terce-ro; también se requiere racionalidad de este acto,es decir, justificar y calificar como necesaria suactuación y finalmente, debe estar presente la opor-tunidad, es decir, la posibilidad que tiene el corrup-to de cometer estos hechos fácilmente y sin serdetectado o sancionado por ellos.
2. Las falta de valores éticos que existe en lasociedad permea la función pública y facilita e inclu-so promueve la realización de actos corruptos.Poseemos una sociedad permisiva a los actos decorrupción que toma las deficiencias del sistemagubernamental para justificar y racionalizar la comi-sión de actos de corrupción, que incluso llega acalificarlos como “necesarios” para realizar un trá-mite público.
3. Existen circunstancias que promueven la“oportunidad” de la comisión de actos de corrup-ción y por lo tanto, deben ser las situaciones quehay que atacar y eliminar a fin de detener la comi-sión de estos actos. Igualmente, resulta fundamen-tal implementar adecuados sistemas de control quepermitan detectar y sancionar los actos corruptos,pues cuando estos sistemas son débiles o ineficien-tes se crean oportunidad para su comisión.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS— División de Fiscalización Operativa y Evaluati-
va. Secretaría Técnica. (2008). Guía técnica para eldesarrollo de auditorías de la ética, GT-01-2008. SanJosé, Costa Rica: Contraloría General de la Repúbli-ca.
— Bolaños, J. (2010). Los siete caldos de cultivode la corrupción. Revista de Expertos Iberoameri-canos en Gestión Pública .
— Jorge, P. (2009). III Encuesta Nacional sobreCorrupción en Costa Rica. San José, Costa Rica:Universidad de Costa Rica.
— Presidencia de la República y Ministerio de laPresidencia y Ministerio de Justicia de la Repúblicade Costa Rica. (2008). Decreto Ejecutivo Nº 34409denominado Reforma Parcial y Adición al DecretoEjecutivo Número 32333-MP. San José, Costa Rica.
— Malem Seña, J. (2002) La corrupción: Aspec-tos éticos, económicos, políticos y jurídicos. SerieCla.De.Ma. Filosofía del Derecho. Editorial Gedisa.
— Tanzi, V. (1994). Corruption, GovernmentalActivities, and Markets. Washington DC: MF.
Una definición de corrupción desde la Auditoría de la ÉticaJennifer Arroyo Chacón
24 REI EN FISCALIZACIÓN
Firma invitada
Entidades de Fiscalización Superiory Sociedad Civil en América Latina
CAROLINA CORNEJOPolitóloga. Programa deFortalecimiento de lasInstitucionesDemocráticas de laAsociación Civil por laIgualdad y la [email protected]
RESUMEN ANALÍTICOLa INICIATIVA TPA es una red de organizaciones de la sociedad civil de
distintos países de América Latina interesadas en contribuir con el fortaleci-miento de los sistemas de control público a través de la promoción de prácti-cas de transparencia, participación ciudadana y rendición de cuentas–accountability- (TPA) en las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) de laregión.
A lo largo de 2011, la INICIATIVA TPA ha elaborado y diseminado estudiossobre prácticas de TPA en los organismos de control y ha articulado accionesde cooperación entre sociedad civil y entidades fiscalizadoras, con el objetivode promover la agenda de transparencia, participación y rendición de cuentasen las EFS de la región.
PALABRAS CLAVEIniciativa TPA, Entidades de Fiscalización Superior, Sociedad Civil, Transpa-
rencia, Participación Ciudadana.
INTRODUCCIÓNExperiencias incipientes en América Latina y otros países demuestran que
el aumento de la colaboración y la interacción entre las EFS (y otras agenciasde control) con la ciudadanía ayudan a fortalecer el control público, especial-mente en aquellos contextos en los que las entidades sufren condicionamien-tos para desarrollar su función con independencia y de manera eficiente.
En efecto, un diagnóstico común en las entidades regionales refleja unaserie de debilidades: capacidades institucionales insuficientes y falta de garan-tías de autonomía funcional para desarrollar un control integral, un déficit dearticulación con otros actores del sistema de fiscalización y, fundamentalmen-te, la ausencia de políticas activas de vinculación con la ciudadanía, la princi-pal beneficiaria de la labor de auditoría que realizan las entidades.
Dichas circunstancias conducen a un controldébil o insuficiente, a un descrédito público de losorganismos o bien a un desconocimiento generali-zado de las funciones que desempeñan, todo lo cualrevela el desaprovechamiento del potencial de lasEFS.
En vistas de lo expuesto, la INICIATIVA TPA se hapropuesto analizar el estado de situación sobre laimplementación de prácticas de transparencia, par-ticipación ciudadana y rendición de cuentas en losorganismos fiscalizadores de la región a fin de acom-pañar los procesos de apertura de las EFS a la ciu-dadanía, así como para dotarlos de mayor legitimi-dad y reconocimiento público.
A partir del relevamiento y documentación debuenas prácticas de TPA vigentes en las entidadesde Latinoamérica, y de la amplia difusión de infor-mación sobre la temática entre los actores relevan-tes del sistema de rendición de cuentas, la INICIATI-VA ha emprendido esfuerzos colectivos para promo-ver la implementación de prácticas de TPA queresultaron exitosas en algunos organismos fiscaliza-dores de la región.
EL CONTEXTOTanto la Organización Internacional de EFS
(INTOSAI) como su par latinoamericana (OLACEFS)han avanzado en los últimos años en el camino depromover la transparencia y la participación ciuda-dana en las EFS. OLACEFS ha creado comisionespermanentes con ese propósito, cuyos planes detrabajo incorporan el componente ciudadano en elsistema de control, plasmado fuertemente en los“Principios sobre Rendición de Cuentas” a los quesuscriben las entidades latinoamericanas en laDeclaración de Asunción (2009). Al mismo tiempo,el Plan Estratégico de la OLACEFS (2011-2015) esenfático en materia de vinculación de la sociedadcivil al control. En el mismo sentido, la INTOSAI vienede celebrar el 21° Simposio NU/INTOSAI en Viena,que estuvo dedicado al tema “Prácticas efectivas dela cooperación entre las EFS y los ciudadanos paraaumentar la rendición de cuentas pública”.
A su vez, en el plano nacional, algunas EFS hancomenzado a adoptar novedosas prácticas y meca-nismos de TPA. Diversas organizaciones de la socie-dad civil han elaborado informes y publicacionessobre la materia al tiempo que algunas de ellas sehan involucrado directamente en acciones de coo-peración concretas con las EFS, ya sea mediante
auditorías articuladas o en iniciativas de colabora-ción en la planificación anual de los organismos. Ensuma, las EFS pueden beneficiarse de la interaccióncon la sociedad civil, en tanto ello contribuye a forta-lecer su confianza, legitimidad y credibilidad frente ala ciudadanía, y a incrementar el impacto del trabajoque realizan, y por lo tanto la calidad del control dela administración.
Es para los fines de acompañar estos procesosque la INICIATIVA TPA ha aunado esfuerzos dediversas organizaciones para promover una agendacongruente con los estándares internacionales sobreTPA promovidos por OLACEFS e INTOSAI. Se trata,ante todo, de generar consensos entre actores inte-resados en el control, que incluyen a los funcionariosde las EFS, organizaciones de la sociedad civil, laacademia y las organizaciones internacionales espe-cializadas.
LAS ACCIONES DE LA INICIATIVA TPALa INICIATIVA TPA se conformó a mediados de
2010, logrando reunir a más de una docena de orga-nizaciones de la sociedad civil con amplia experien-cia en temas de control público en sus respectivospaíses.
En sus acciones iniciales, los miembros de la INI-CIATIVA configuraron una plataforma digital (www.ini-ciativatpa.wordpress.com) a efectos de fortalecer lacomunicación interna y difundir información relevantesobre transparencia, control público y participaciónciudadana. Allí se exhiben los documentos elabora-dos por la red así como los principales instrumentosnormativos e informes realizados por organismos yorganizaciones internacionales de fiscalización.
Informe diagnósticoA partir de un análisis regional sobre la situación
de los organismos de control en materia de TPA, lared elaboró un informe titulado “Diagnóstico sobreTransparencia, Participación Ciudadana y Rendiciónde Cuentas en las Entidades de Fiscalización Supe-rior en Latinoamérica” (disponible en el sitio de Inter-net mencionado), que releva una serie de prácticasde TPA vigentes en los organismos de la región, altiempo que cada una de ellas es analizada en pro-fundidad. La investigación incluyó entrevistas confuncionarios de las EFS; la revisión de publicacionesinstitucionales como informes de auditoría, informesde gestión, gacetillas y portales Web; la consulta depublicaciones académicas y notas periodísticas, así
FIRMA INVITADA REI EN FISCALIZACIÓN 25
Entidades de Fiscalización Superior y SociedadCivil en América Latina
Carolina Cornejo
como de documentos normativos y declaracionessobre estándares internacionales de TPA emitidospor las organizaciones que agrupan a los EFS(OLACEFS, OCCEFS, INTOSAI), entre otras fuentes.
Los principales hallazgos del informe de diag-nóstico dan cuenta de lo siguiente:• Las EFS que evidencian mejores niveles de trans-
parencia son aquellas más fortalecidas en mate-ria de independencia y competencias de autono-mía funcional.
• En líneas generales, pocas EFS publican y difun-den los informes de auditoría de modo oportunoy ofrecen herramientas para comprenderlos enun lenguaje no experto a través de fichas o resú-menes.
• Resulta bajo el nivel de actualización de la infor-mación disponible en los portales Web de lasEFS, al tiempo que existe un desconocimientogeneralizado en la ciudadanía sobre la labor quedesempeñan los organismos.
• No se registra un seguimiento de las recomenda-ciones formuladas en las auditorías por parte delos parlamentos y organismos auditados, ni seadvierte una discusión en las legislaturas o comi-siones especiales sobre los resultados del proce-so auditor. En efecto, es bajo el nivel de articula-ción de las EFS con otros organismos de control(ministerio público, defensorías del pueblo, ofici-nas anticorrupción, etc.).
• Se evidencia un bajo conocimiento y utilizaciónpor la prensa del trabajo de las EFS. No obstan-te, algunas EFS implementan políticas activas enmateria de comunicación y difusión de informeshacia un público que incluye a medios tantocomo a organizaciones de la sociedad civil,empresas, legisladores y asesores políticos, entreotros.
• Los procesos de designación de autoridades enlas EFS carecen de instancias de discusión públi-ca y participación, así como de amplia difusiónde información sobre los candidatos propuestosy sus respectivos antecedentes.
• En materia de apertura y vinculación de las EFScon la sociedad civil, existe un largo camino porrecorrer. Sólo unas pocas entidades implemen-tan mecanismos de participación directa en elcontrol bajo la forma de auditorías articulas o vee-durías ciudadanas.
• En líneas generales, la gran mayoría de las EFSde la región dispone de mecanismos para pre-
sentar denuncias como modo preliminar de incor-porar la participación ciudadana en su funciona-miento interno, pero solo en unos pocos casosestas tienen impacto real, al tiempo que no seregistran mecanismos eficientes de seguimientode las denuncias tramitadas ante la entidad.
• En materia de rendición de cuentas, solo unaspocas EFS presentan informes de gestión clarosy completos de modo oportuno, y publican lanómina de personal con los datos de contactoasí como las declaraciones juradas de sus prin-cipales autoridades. En suma, un diagnóstico general da cuenta de la
necesidad de fortalecer a los organismos de controlde la región y promover su apertura a la ciudadanía,y es bajo este supuesto que la INICIATIVA TPA haemprendido acciones de difusión de información yacercamiento con las entidades.
Documentación de buenas prácticasA partir de las prácticas de TPA relevadas en el
Diagnóstico Regional, se seleccionaron seis expe-riencias exitosas (planificación participativa, políticaintegral de transparencia, auditorías articuladas, polí-tica de comunicación activa, sistema de denunciasabiertas y veedurías ciudadanas) en los organismosde control de algunos países de la región (Argenti-na, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Paraguay,respectivamente). La documentación de estas prác-ticas –realizada por las organizaciones de la INICIA-TIVA, con la cooperación de funcionarios de las EFS-tuvo por objetivo registrar cómo se implementaron,qué dificultades debieron ser sorteadas y cuáles fue-ron las ventajas percibidas a partir de su desarrollo,de manera que los documentos puedan ser aprove-chados por otras entidades interesadas en incorpo-rar algunas de estas prácticas en sus países.
Encuentro OSC-EFSA su vez, los informes producidos por la INICIA-
TIVA TPA fueron diseminados entre los actores delsistema del control, así como también entre organi-zaciones de la sociedad civil y actores políticos. Enparticular, el Diagnóstico Regional fue presentadoformalmente ante las EFS de la Comisión de Rendi-ción de Cuentas de OLACEFS, que se reunieron enBuenos Aires en agosto 2011. Dicho evento incluyóa representantes de las organizaciones que integranla red, quienes participaron de un intercambio conlas EFS de la mencionada comisión compartiendo
FIRMA INVITADA26 REI EN FISCALIZACIÓN
Entidades de Fiscalización Superior y SociedadCivil en América LatinaCarolina Cornejo
experiencias sobre participación ciudadana, ydebatiendo sobre políticas de acercamiento de lasentidades a la sociedad civil. Las EFS destacaronla importancia de realizar avances en la difusión ypuesta en práctica de los acuerdos alcanzados enla Declaración de Asunción, particularmente en lorelativo al valor de incorporar prácticas de partici-pación ciudadana.
A partir del intercambio generado en el encuen-tro, y con la firme convicción de abrir y reforzarcanales de comunicación y cooperación entre OSCy EFS, desde la INICIATIVA se reafirmó el compro-miso en avanzar en el estudio y promoción de prác-ticas de TPA. Ante todo, esta red propenderá teneruna función vinculante y articuladora entre las EFSy las organizaciones de la sociedad civil, lo queimplica hacer trabajos conjuntos para visibilizar lasfunciones de fiscalización de las entidades, acer-carlas a la ciudadanía e incrementar su impacto.
CONCLUSIONESLa INICIATIVA TPA se ha erigido en un actor
regional de la sociedad civil dispuesto a prestarasistencia técnica y colaboración para articular
acciones tendientes a promover la apertura de lasEFS a la ciudadanía.
Esta red de organizaciones reforzará la pro-ducción y difusión de conocimiento sobre TPA. Enparticular, en materia de gestión del conocimientoy fortalecimiento institucional, la INICIATIVA procu-rará colaborar en la identificación de oportunida-des para potenciar las capacidades técnicas, tec-nológicas y de capital humano de las entidadesde la región, por medio de transferencias de cono-cimiento, intercambios sobre experiencias exito-sas, desarrollo de planes piloto y capacitacionespara la implementación de buenas prácticas deTPA.
No solo están dadas todas las condiciones paraque se produzca un acercamiento y una aperturapaulatina de las EFS hacia la sociedad civil, sinoque se evidencia la necesidad de avanzar en estadirección a fin de fortalecer a las entidades y dotar-las de un reconocimiento fundado en la calidad eimportancia de la labor que desempeñan en lasdemocracias de la región. En este sentido, la redofrecerá su capital humano para asistir a las EFSen ese proceso.
FIRMA INVITADA REI EN FISCALIZACIÓN 27
Entidades de Fiscalización Superior y SociedadCivil en América Latina
Carolina Cornejo
Portal webhttp://iniciativatpa.wordpress.com
FIRMA INVITADA28 REI EN FISCALIZACIÓN
Entidades de Fiscalización Superior y SociedadCivil en América LatinaCarolina Cornejo
OSC MIEMBROS DE LA INICIATIVA TPA
PAÍS OSC
Argentina Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ)
Bolivia Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA)
Chile Corporación Libertades Ciudadanas
Colombia Transparencia por Colombia, Foro Joven
Costa Rica Procesos
Ecuador Grupo Faro, Transparencia Ecuador
El Salvador Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE)
Guatemala Centro Internacional para Investigaciones en Derechos Humanos (CIIDH)
México Fundar -Centro de Análisis e Investigación
Paraguay Centro de Estudios Ambientales y Sociales (CEAMSO), Centro de
Estudios Judiciales (CEJ)
Perú Calandria
República Dominicana Fundación Solidaridad
Uruguay Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH)
Global International Budget Partnership (IBP)
GLOSARIO
EFS Entidades de Fiscalización Superior
OSC Organizaciones de la Sociedad Civil
TPA Transparencia, Participación y Rendición de Cuentas –Accountability
INICIATIVA TPA Iniciativa por la Transparencia, la Participación y la Rendición de Cuentas
en las Entidades Fiscalizadoras Superiores de América Latina
OLACEFS Organización Latinoamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores
INTOSAI Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
BENEFICIOS DE LA COOPERACIÓN EFS-OSC
EFS OSC
Acceso privilegiado a las agencias gubernamentales Cercanía a los beneficiarios de políticas del Estado:
para solicitar información necesaria para evaluar la mayores posibilidades de detectar irregularidades
actuación administrativa de forma expedita. en la prestación de servicios públicos.
Personal calificado en temas de auditoría. Complemento y difusión del control realizado por
las EFS a través de sus redes de contactos.
Herramientas técnicas y recursos financieros Manejo de un lenguaje comprensible por la
especialmente asignados. ciudadanía.
Experiencia en iniciativas de control ciudadano.
BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA— CEAMSO, Centro de Estudios Ambientales y
Sociales, Manual de apoyo para el Control Ciuda-dano: Proyecto Veedores Ciudadanos para la Inte-gridad, Ceamso-Observatorio Ciudadano contra laCorrupción, 2008.
— CIDE, Centro de Investigación y DocenciaEconómicas A.C., Estudio en Materia de Transpa-rencia de Otros Sujetos Obligados por la Ley Fede-ral de Transparencia y Acceso a la InformaciónPública Gubernamental, preparado para el InstitutoFederal de Acceso a la Información (IFAI), disponi-ble en http://www.ifai.org.mx/SitiosInteres/estu-dios#estudio_insti
— DASSEN, Nicolás; ARIAS, Julieta; FESER,María Eleonora; El Fortalecimiento de la responsa-bilidad de los funcionarios públicos: Construyen-do puentes entre organismos de control y la socie-dad civil, Fundación Poder Ciudadano, 2009, dis-ponible en http://iniciativatpa.wordpress.com/biblioteca/
— HERRERO, A., LOPEZ, G., NINO, E. y VIALSOLAR, T., El acceso a la información pública y laparticipación ciudadana en las entidades fiscaliza-doras superiores. Guía de buenas prácticas, ADC-ACIJ-Pro Acceso, Buenos Aires, 2009.
— PERUZZOTTI, Enrique, Rendición de cuen-tas, Participación Ciudadana y Agencias de Controlen América Latina, 2007, disponible enhttp://cgrw01.cgr.go.cr/pls/portal/docs/PAGE/CTRC/ARCHIVOS/TAB2326766/PERUZZOTTI%20I.PDF
— PERUZZOTTI, Enrique, Marco Conceptual dela Rendición de Cuentas, ponencia preparada parala Reunión Técnica de la Comisión de Rendición deCuentas de la OLACEFS, Buenos Aires, Argentina,28 y 29 de agosto de 2008, disponible en http://ini-ciativatpa.wordpress.com/biblioteca/
— RAMKUMAR, Vivek, Expanding collaborationbetween SAIs and Civil Society, International Jour-nal of Government Auditing, April 2007, disponibleen http://www.intosaijournal.org/technicalarticles/technicalapr2007a.html.
— RAMKUMAR, Vivek; VAN ZYL, Albert; DERENZIO, Paolo; Responding to challenges of Supre-me Audit Institutions: Can legislatures and civilsociety help?, disponible en http://www.cmi.no/publications/file/3287-responding-to-the-challenges-of-supreme-audit.pdf.
— SANTISO, Carlos, The political Economy ofGovernment Auditing: Financial Governance and
the Rule of Law in Latin America and Beyond, Rou-tledge Cavendish, 2009.
— SANTISO, Carlos, Eyes wide shut? The poli-tics of autonomous audit agencies in emerging eco-nomies, disponible en http://iniciativatpa.word-press.com/biblioteca/
UNIVERSIDAD DIEGO PORTALES y ADIMARK,Barómetro de Acceso a la Información Pública ,Chile, 2010, http://www.prensafcl.udp.cl/resultados-barometro2010.pdf
VELÁSQUEZ LEAL, Luis Fernando, SociedadCivil y Entidades Fiscalizadoras Superiores-EFS:Participación ciudadana y rendición de cuentas delcontrol institucional en América Latina, en Revistade la Red de Expertos Iberoamericanos en Fiscali-zación (REI), Nº 5, 1er. semestre 2010
VELÁSQUEZ LEAL, Luis Fernando, Ciudadaníay control fiscal: una experiencia de participaciónciudadana en el control institucional en Colombia yHonduras, Corporación Acción Ciudadana Colom-bia (AC-Colombia), abril de 2009.
Entidades de Fiscalización en Latinoamérica:Diagnóstico sobre Transparencia, Participación Ciu-dadana y Rendición de Cuentas de las Entidades deFiscalización Superior. Iniciativa TPA – Asociación Civilpor la Igualdad y la Justicia, Buenos Aires, junio 2011.
http://iniciativatpa.files.wordpress.com/2011/06/informe-diagnc3b3stico-sobre-transparencia-partici-pacic3b3n-ciudadana-y-rendicic3b3n-de-cuentas-de-las-efs.pdf
Dialogue on Civil Society Engagement in PublicAccountability. Workshop Report, 7-8 November2006, Manila, Philippines, disponible enhttp://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/docu-ments/un/unpan028670.pdf
La participación ciudadana como herramientapara transparentar la gestión de las EFS y los meca-nismos de inclusión ciudadana en el control guber-namental externo, ponencia de la Contraloría Gene-ral de la República del Paraguay en la XX Asam-blea General Ordinaria de la OLACEFS, Guatema-la, 5 al 10 de julio de 2010. http://www.olacefs.net/uploaded/content/event/1690357727.pdf
Presentación de Cuentas y su Rendición, docu-mento elaborado por la Contraloría General de laRepública de Chile en 2009 para OLACEFS, dispo-nible en http://www.olacefs.net/uploaded/content/category/603497351.pdf
FIRMA INVITADA REI EN FISCALIZACIÓN 29
Entidades de Fiscalización Superior y SociedadCivil en América Latina
Carolina Cornejo
30 REI EN FISCALIZACIÓN
“La hacienda nacional no es de quienes gobiernan. Todos aquellos a los que habéishecho depositarios de vuestros intereses, tienen la obligación de deciros el uso que de
ellos han hecho”: Simón Bolívar
ANTECEDENTESEn la primera parte del siglo XIX el control externo funcionó básicamente
bajo el conocido y heredado esquema español del Tribunal de Cuentas (1825-1847) hasta llegar a convertirse en una mera Contaduría Mayor dependiente delPoder Ejecutivo con potestades para revisar y exigir cuentas, lo cual aconteciódesde la segunda mitad del siglo XIX y así se mantuvo hasta los albores delsiglo XX, cuando se desvanecen incluso esas funciones para operar como unasimple oficina de contabilidad.
No fue sino con motivo de grandes desordenes financiero-presupuestarios yoscuros negocios con los contratos públicos de los corruptos gobernantes deturno, que se creó por ley en el año 1922 la Oficina de Control, ubicada bajo elalero del Congreso y en 1924 se elevó a rango constitucional.
Posteriormente, en el año 1949 esa Oficina se transformó en la ContraloríaGeneral de la República –en adelante CGR-, al dictarse ese año una nuevaConstitución –vigente desde entonces-, en la cual se fortaleció institucionalmen-
La Contraloría General dela República de CostaRica: El Perro Guardiánde la Hacienda Pública
Nuestras EFSCosta Rica
JIMMY BOLAÑOSGONZÁLEZ
División Jurídica de laContraloría General
de la República de Costa Rica
REI EN FISCALIZACIÓN 31
te al órgano de control externo, como respuesta ala preocupación por nuevos abusos habidos en elmanejo de fondos públicos en particular y de lahacienda pública en general.
Desde ese entonces y hasta la fecha, las potes-tades de control en cabeza de la CGR han giradoen torno de las diversas manifestaciones y alcan-ces de la “fiscalización superior de la haciendapública”, nota característica y eje central de lamisión institucional, como servicio público utilísimopara auxiliar a la Asamblea Legislativa –en adelan-te AL-y para salvaguardar el buen uso del patrimo-nio de todos los costarricenses, aprovechar al máxi-mo sus potencialidades, combatir la corrupción yenfrentar las amenazas que acechan a la haciendapública, en sus fines económico-instrumentales deldesarrollo humano sostenible.
En efecto, la fiscalización superior de la Hacien-da Pública es el concepto clave para entender lasamplísimas potestades que la Constitución y lasleyes le otorgan a la CGR para hacer efectivo “congarras y dientes” dicho control, en beneficio de unagestión pública no solo apegada a la legalidad ensu vertiente financiera-contable, sino también comouna garantía del manejo ético, eficiente, eficaz, eco-nómico, ecológico y equitativo de los fondos públi-cos en juego, bajo el enfoque de que la haciendapública es el soporte de la satisfacción del interéscolectivo –y no del interés particular de una perso-na o grupo- para el logro de la suprema felicidaddel pueblo, soberano de esa riqueza y primer afec-tado de una eventual ruina o deterioro indebido delas arcas públicas.
Es importante destacar que estos avances ope-ran en medio de un contexto en el cual el sectorpúblico en términos generales muestra restringidascapacidades de auto-transformarse en aras de susfines superiores de buen gobierno y la CGR operano para posicionar el control como un fin en símismo sino como un activador positivo en la direc-cionalidad y mejora continua de la gestión públicaque señalan el marco técnico y jurídico vigente ylas mejores prácticas internacionales.
Tómese en cuenta que toda conducta fiscaliza-dora de la CGR es susceptible de ser recurrida orevisada ante la jurisdicción contenciosa-adminis-trativa, la cual dice la última palabra jurídicamentehablando en casos de diferendos.
ALCANCE DE LAS POTESTADES DE FISCALIZACIÓNSUPERIOR DE LA HACIENDA PÚBLICA
La CGR es una EFS muy peculiar en cuanto a lasamplísimas facultades de que goza, lo cual sorpren-de a los colegas de otras EFS y, en no pocas ocasio-nes, despierta mucha curiosidad sobre el singularmodelo de fiscalización superior costarricense.
Para hacer eficaz su labor, el ordenamiento jurídi-co constitucional y legal ha dotado a la CGR de múl-tiples herramientas (preventivas, concomitantes yexpost) para asegurar el reguardo efectivo de lahacienda pública, y que se hacen realidad gracias auna fuerte y consolidada institucionalidad que devie-ne de la “absoluta autonomía” para el ejercicio desus competencias que le garantiza la Constitución,así como de la credibilidad de que gozan sus pro-ductos y actuaciones de frente a la opinión pública.
Sin ánimo de ser exhaustivos, enlistamos lasdoce potestades más importantes de la CGR comoEFS de Costa Rica:
1. Fiscalización o auditoría posterior: La CGRtiene las potestades que comúnmente posee todaEFS, consistente en realizar estudios de auditoríafinanciero-contable. Pero, también esos informespueden ir mucho más allá, examinando la eficien-cia, la economía y la eficacia no sólo de las opera-ciones financieras-contables sino de todos los cam-pos de la gestión institucional, y bajo las distintasmodalidades de auditoría operativa, evaluativa yestudios especiales. La fiscalización de la CGR,que dicho sea de paso se realiza bajo un enfoquede riesgo, centrada en los resultados de la gestión–más que en el apego de los procedimientos- y enuna mayor generación de valor público. Alcanza nosolo a los órganos, entes y empresas públicas, sinotambién a los sujetos privados que administren ocustodien fondos públicos, según el principio deque adonde van los fondos públicos, hasta allí debellegar el control. Además, la fiscalización se realizano solo sobre el gasto público sino también sobrelos distintos tipos de ingresos (tributarios y no tribu-tarios), bienes, valores, fondos y demás derechospúblicos de contenido económico. Finalmente, lasrecomendaciones de los informes de auditoría sonjurídicamente disposiciones de obligado cumpli-miento por parte del sujeto pasivo. Todos estosinformes son públicos y se dan a conocer a la pren-sa y a través de la página web.
Costa RicaNuestras EFS
32 REI EN FISCALIZACIÓN
2. Aprobación presupuestaria y otros informesvinculados a los presupuestos públicos: Esta esuna atribución singular de la CGR, ya que la Cons-titución le manda aprobar/improbar los presupues-tos de las instituciones autónomas, empresas públi-cas, municipalidades e incluso sujetos privadosque reciben fondos públicos para cumplir sus fina-lidades, ejerciendo un control previo muy importan-te sobre dos terceras partes de los presupuestospúblicos –la otra tercera parte la aprueba/impruebala A.L.-. Además, la Constitución obliga a la CGR acertificar cada año la proyección de ingresos, datoque sirve de insumo imprescindible para la confec-ción del Presupuesto Nacional en cuanto a losingresos corrientes, de manera que el faltante sesabe que tendrá de financiarse con ingresos decapital. Asimismo, en el mes de septiembre decada año la ley obliga a la CGR a presentar a laAsamblea Legislativa un informe técnico sobre elproyecto de presupuesto nacional remitido por lasautoridades hacendarias a la A.L. También, la leyobliga a la CGR a rendir informes anuales a la A.L.sobre los resultados físicos y de gestión de la Leyde Presupuesto y el estado de los componentesdel sistema de administración financiera (tesorería,presupuesto, contabilidad, presupuesto y adminis-tración de bienes), insumo básico para el controlpolítico de la A.L. y aprobar o no la liquidación pre-supuestaria –que este año 2011 por primera vez enla historia se improbó-. Finalmente, por iniciativa dela CGR se confecciona un informe cada semestredel año sobre la situación presupuestaria consoli-dada del sector público.
3. Potestad consultiva: La ley faculta a la CGR aemitir criterios vinculantes sobre las materias pro-pias de su competencia: presupuesto, control inter-no, contratación administrativa, bienes públicos,auditoría interna, etc., lo cual ha creado un ricoacervo jurisprudencial.
4. Potestad de emitir normativa: La Ley facultaa la CGR de emitir reglamentos, lineamientos ydirectrices que norman distintas materias propiasde su competencia y son aplicables a todos lossujetos pasivos a su control, así como tiene la facul-tad de dictar en el ámbito interno los reglamentosde organización y servicio pertinentes.
5. Competencias en materia de contrataciónadministrativa: La Constitución y la ley obligan a la
CGR a conocer de las objeciones a los carteles opliegos de las licitaciones, así como conocer yresolver las apelaciones de las adjudicaciones,conforme a determinada cuantía -los montos infe-riores se resuelven por impugnaciones que atiendela Administración Activa-. Asimismo, una vez adju-dicado y suscrito un contrato o concesión pública,antes de ser ejecutado la CGR debe otorgar o noun refrendo, conforme a parámetros que tomen encuenta entre otros aspectos la cuantía -los menos-,que de ser menor le corresponde a la propia Admi-nistración Activa otorgar o no la aprobación interna-los más-. Igualmente, la CGR discrecionalmenteautoriza contrataciones directas que las entidadespúblicas le solicitan justificadamente, lo mismo quereglamentos especiales de compras para determi-nados bienes y servicios.
6. Depuración de responsabilidades: Cuandofruto de una auditoría realizada por la propia CGR opor alguna Auditoría Interna, una denuncia o cual-quier otro medio se identifican ciertos hechos irre-gulares, sus presuntos responsables y la evidenciaque lo sustenta, la CGR tiene competencia para ini-ciar procedimientos administrativos, tanto de ordencivil como sancionatorio, a los presuntos responsa-bles, siempre que las infracciones correspondan anormas del ordenamiento de control y fiscalizaciónsuperior de la Hacienda Pública. Se dictan reco-mendaciones de sanción vinculantes que debenser aplicadas por los jerarcas respectivos –amo-nestaciones privadas o públicas, suspensiones singoce de salario y despido sin responsabilidadpatronal -o el Tribunal Supremo de Elecciones- enel caso de cancelación de credenciales de cargosde elección popular-, y entre el elenco de sancio-nes a imponer se encuentra la prohibición de ingre-so o reingreso a cargos de la hacienda pública de2 a 8 años, mismas sanciones que son incluidas enun Registro consultable por la Internet. La respon-sabilidades civiles por daño a la Hacienda Públicauna vez firmes en sede administrativa contralora,constituyen títulos ejecutivos para efectos de sumás ágil y efectivo cobro.
7. Potestad anulatoria y dictaminadora: Cuandoun acto o contrato en materia de presupuesto o decontratación administrativa esté viciado con unanulidad absoluta, evidente o manifiesta, la CGRtiene la facultad de anularlo, una vez seguido el
La Contraloría General de la República de Costa Rica: El Perro Guardián de la Hacienda Pública
Costa Rica
REI EN FISCALIZACIÓN 33
debido proceso y otorgado el derecho de defensarespectivo. Asimismo, la ley exige que cuando laAdministración Activa es la que ha emprendido eldebido proceso para anular un acto o contrato enmateria de presupuesto o contratación administrati-va, cuando la misma corresponda con una nulidadabsoluta, evidente y manifiesta, antes de emitir laresolución final deba obtener un dictamen favora-ble de la CGR.
8. Legitimación judicial: La Ley Orgánica y loscódigos procesales le otorgan a la CGR legitima-ción activa y pasiva para acudir a las distintassedes judiciales, ya sea como parte o coadyuvan-te, en defensa de la hacienda pública. De esaforma, la CGR está facultada no solo para denun-ciar los delitos que identifica con motivo de sus fun-ciones, sino para plantear directamente la respecti-va querella y ser parte en el juicio penal con la par-ticipación activa de sus abogados. Igualmentepuede acudir directamente a la sede contenciosa-administrativa para obtener la nulidad de un contra-to irregular o para recuperar un bien demanial irre-gularmente traspasado a un tercero, entre otrosejemplos. Finalmente, puede interponer accionesde inconstitucionalidad en contra de normas con-trarias al derecho de la constitución y plantear con-flictos de competencia con alguno otro órganoconstitucional.
9. Rectoría del sistema de control interno: EnCosta Rica por ley, la regla general es que todaslas entidades públicas cuenten con una auditoríainterna, lo cual ocurre aproximadamente en más de90% de las instituciones. Si la entidad es, por ejem-plo, un pequeño municipio, tendrá solo a un audi-tor, si es un gran municipio como la capital tendrá20 o más auditores, o incluso una gran entidadcomo la Caja Costarricense de Seguro Social -tieneaprox. 130 auditores- o el Instituto Costarricense deElectricidad -cerca de 80 auditores-. La CGR es laque aprueba los reglamentos de organización yfunciones de dichas auditorías, emite las normastécnicas bajo las cuales operan, autoriza tanto elnombramiento como el despido de los auditores ysubauditores, organiza cada dos años un Congre-so, ofrece programas permanentes de capacita-ción, conoce de sus planes anuales de trabajo, lestraslada denuncias y otros estudios, en fin, se tra-baja en forma conjunta y colaborativa. Pero la rec-
Costa RicaNuestras EFS
34 REI EN FISCALIZACIÓN
toría del sistema de control interno abarca tambiénla emisión de normativa técnica que deben seguirlas Administraciones Públicas, por ejemplo, enmateria de valoración de riesgos, entre otros. Loanterior, sin perjuicio del empoderamiento de losjerarcas públicos en esta materia conforme a la Leyde Control Interno de 2002, ley basada en el Infor-me COSO (1993).
10. Informes especiales de gestión de lasAdministraciones Públicas: Desde hace seis añosla CGR elabora un ranking en el que aparecen lasmunicipalidades y concejos municipales de distrito(aprox.89), de manera que se examinan y evalúa lagestión de los gobiernos locales mediante 60 indi-cadores agrupados en cinco grandes áreas temáti-cas: Planificación, Participación Ciudadana y Ren-dición de Cuentas; Gestión de Desarrollo Ambien-tal, Gestión de Servicios Económicos y Gestión deServicios Sociales. http://documentos.cgr.go.cr/con-tent/dav/jaguar/documentos/Informe_analisis_opi-nion/IG2010_web.pdf Otro tanto se empezó a hacera partir del año 2010 con el resto de Administracio-nes Públicas, con el denominado “Índice de Ges-tión Institucional” http://documentos.cgr.go.cr/con-tent/dav/jaguar/Documentos/Memoria/2010/MA2010_web.pdf
11. Denuncias y declaraciones juradas desituación patrimonial: El combate a la corrupciónamerita que la ley obligue a más de 13.000 funcio-narios públicos que manejan fondos públicos a ren-dir cada año ante la CGR su declaración de bie-nes, en donde hay un registro a cargo de una uni-dad especializada, unidad que también se encargade recibir cerca de 800 denuncias anuales -porescrito y electrónicas- por presuntas irregularida-des de toda índole en que pueden incurrir los fun-cionarios públicos y afectar la hacienda pública.
12. Opinión sobre proyectos de ley y otros aux-ilios al Congreso: La CGR es consultada por el Con-greso sobre muchos de los proyectos de ley en trá-mite en materia impositiva, de creación de nuevasentidades, de empréstitos y crédito público, de cre-ación de fideicomisos, de control de la corrupción,de control interno, de presupuesto, de contrataciónadministrativa, de las regulaciones atinentes a losdistintos tipos de bienes demaniales, transparenciay rendición de cuentas, etc., siendo esa opinión uninsumo normalmente muy bien valorado por los
diputados. Pero además, son múltiples las formasde colaboración con las cuales la CGR auxilia a losdiputados en el control político sobre la haciendapública, en varios estudios presupuestarios que sele hacen llegar, con la atención de sus solicitudesde investigación y denuncia -384 requerimientos enel año 2010-, con la comparecencia de la CGR alas distintas comisiones -en especial la ComisiónEspecial Permanente para el Control de Ingreso yel Gasto Público-, reuniones de las autoridades dela CGR con cada una de las fracciones parlamen-tarias, remisión al Presidente del Congreso de todoslos informes de fiscalización posterior que se emi-ten, etc.
Resta señalar que la “piedra de toque” históricaque no ha estado suficientemente presente en elactuar de la CGR es el tema del control social o ciu-dadano, pese a recientes y mayores esfuerzosemprendidos en esa dirección como es el caso delsitio web del Observatorio Ciudadano, tema del quemucho podemos aprender de otras EFS de la región.
CONCLUSIÓNEl diseño constitucional de la CGR, por circuns-
tancias históricas y de la evolución propia de lafuerte institucionalidad pública costarricense, estáligado al concepto de la fiscalización superior de lahacienda pública, entendiendo que la haciendapública es la base material que hace posible eldesarrollo humano sostenible, y por eso, su salva-guardia es fundamental para aspirar al buen vivir.
A su vez, los alcances de dicho concepto estándeterminados por todo el ordenamiento de control yfiscalización de la hacienda pública, el cual ha dota-do a la CGR de múltiples competencias y herramien-tas para hacer eficaz su accionar a favor de las mejo-res prácticas de gestión pública en general, y degestión de la hacienda pública en particular.
De este modo, la razón de ser y conducta de laEFS costarricense de algún modo se inspira enaquella famosa frase del parlamentario inglésWilliam Gladstone (1853) quien al referirse a laNational Audit Office (NAO) del Reino Unido decíaque su misión consistía en “ayudar al gobierno agastar sabiamente”, y agregaríamos nosotros, ren-dir cuentas ante el Congreso y la sociedad, coneventuales consecuencias de responsabilidad poruna mala gestión.
La Contraloría General de la República de Costa Rica: El Perro Guardián de la Hacienda Pública
Costa Rica
Actividades en FiscalizaciónRESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES
REIREI EN FISCALIZACIÓN 35
L a misión de la REI en Fisca-lización es crear y compartir
conocimiento mediante el traba-jo en Red y promover el fortale-cimiento de las institucionesparticipantes.
Para ello se establecieronuna serie de objetivos paramantener el contacto entre losprofesionales iberoamericanosdel área de Fiscalización, crearun foro permanente para la difu-sión de conocimiento y contri-buir a la mejora continua de los
programas de formación, loscuales se articularon en un plande actividades anual conforma-do por la realización de foroscoordinados por expertos inter-nacionales, talleres virtuales,foros temáticos dirigidos por loscoordinadores de la REI y lapublicación de dos números dela Revista Digital.
A punto de finalizar el año2011 la REI concluye con éxitola realización de todas las acti-vidades programadas para este
año. La REI ya cuenta con 494profesionales que durante elaño compartieron y transfirieronconocimiento y experiencias.Actualmente el Equipo Coordi-nador de la REI está trabajandoen el diseño del Plan de Activi-dades 2012, por lo que espera-mos vuestras recomendacionesy sugerencias.
A día de hoy hay 494 partici-pantes en la REI. Se distribuyensegún el siguiente gráfico:
GRÁFICO 1.REI EN FISCALIZACIÓN, DISTRIBUCIÓN POR PAÍSES
en FiscalizaciónActividades
Fechas: 4 al 15 de julio de 2011Número de participantes en el foro: 9Número de aportaciones: 23Número de visitas: 320Países participantes: España,Argentina, Uruguay, México,Costa Rica
DESCRIPCIÓNEl objetivo del Foro fue cono-
cer los sistemas de rendición decuentas y los mecanismos queutilizan las EFS para su verifica-ción. Indagar sobre las dificulta-des que presenta el sistema tra-dicional y presentar el sistema derendición de cuentas electrónicoy telemático.
En España fue implementadoel sistema electrónico y telemáti-co de rendición de cuentas de lasMunicipalidades, lo que permitióa los distintos participantes cono-cer este novedoso sistema queen forma integral solo es aplicadohasta ahora en dicho país.
CONCLUSIONESPara un adecuado conoci-
miento de la situación actual serealiza a continuación una sínte-sis de los aspectos más salientesde cada una de las aportaciones:
UruguayEn Uruguay la rendición de
cuentas ante el Tribunal Cuentasse continúa realizando de mane-ra tradicional, de acuerdo con laOrdenanza Nº 81, que señala quelos Estados Contables deben pre-sentarse dentro de los noventadías siguientes al cierre del ejer-cicio.
Una vez ingresados los esta-dos contables al TC se asignanal Departamento correspondien-te, y este a su vez lo remite alequipo auditor. Este equipo ela-bora su informe, el cual se remitepara su aprobación a la Direccióndel Departamento, luego a laDirección General de la DivisiónAuditorías y finalmente al Cuerpode Ministros.
Todo este procedimiento llevademasiado tiempo, los informesterminan siendo aprobadosvarios meses después que ingre-saron a la EFS para su estudio.Ello conlleva que se pierda efecti-vidad en las recomendaciones,ya que llegan tarde al organismoinvolucrado.
Por último, se ha constituidoun grupo multidisciplinario en elTribunal de Cuentas para trabajarsobre el expediente electrónico,firmándose un Convenio de Coo-
peración en marzo de 2011 conla Agencia de gobierno electróni-co y sociedad de la información(AGESIC).
ArgentinaPor ser un país federal existen
tres Jurisdicciones: Nacional, Pro-vincial y Municipal. A la Nacionalla fiscaliza la Auditoría General dela Nación. En las JurisdiccionesProvinciales y Municipales, exis-ten Tribunales de Cuentas Provin-ciales. Se analizaron los aspectosde rendición de las Jurisdiccio-nes Provinciales y Municipales,relacionados con la Provincia deEntre Ríos, una de las veinticuatrocon conforman el país.
Las rendiciones de cuentas sepresentan usando el sistema tra-dicional de soporte en papel. Asi-mismo, se desarrolló el circuitoadministrativo, del que surge quetodas las rendiciones de cuentasson fiscalizadas “in situ” a travésde un equipo de auditoría, queademás de verificar los aspectosnuméricos de la rendición, efec-túa una fiscalización de cumpli-miento.
Por otra parte, el Poder Ejecu-tivo rinde al Poder Legislativo, laCuenta General de la Provincia,la cual es verificada por el Tribu-
RESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADESREI
REI EN FISCALIZACIÓN36
INFORME FORO TEMATICO. JULIO 2011Procedimientos rutinarios de recepción y revisión de cuentas y documentos en las EFS
Moderado por: HUGO RODOLFO JENSEN
Actividades en FiscalizaciónRESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES
REIREI EN FISCALIZACIÓN
nal de Cuentas. Si bien la rendi-ción es en papel, en los últimosaños se han ido reemplazandodocumentos completos por archi-vos en pdf. Asimismo, la cuentageneral se publica en forma elec-trónica por Internet.
EspañaComenzó a sustituirse la ren-
dición tradicional de cuentas ensoporte papel por el soporte infor-mático. Asimismo, su rendición seefectúa en forma telemática al Tri-bunal de Cuentas.
Este procedimiento abarca laAdministración General del Esta-do, las entidades de la Seguri-dad Social, los OrganismosAutónomos, las Agencias Esta-tales y otros Organismos públi-cos que ejercen funciones denaturaleza pública o administra-tiva, que suelen tener presu-puesto limitativo y que formulansus cuentas en régimen de con-tabilidad pública.
Para las restantes entidadespúblicas estatales, que confor-man los denominados sectorespúblicos empresarial, integradopor entidades, sociedades yempresas, que siguen el régimende contabilidad privada y funda-cional, han seguido rindiendohasta el año 2009, en el tradicio-nal formato de cuentas en papel,con toda la documentación quelas acompaña.
Actualmente se instrumenta lamodificación del modo de rendi-ción de cuentas de las entidadesde los sectores públicos empre-sarial y fundacional, ya que paralas cuentas anuales del ejercicio2010 está prevista la utilizacióndel sistema informático denomi-
nado XBRL y la rendición de lascuentas por vía telemática.
MéxicoLa Rendición de Cuentas por
las entidades fiscalizadas ante laEFS de México se realiza enforma tradicional, en papel. Aun-que algunos aspectos se presen-tan en forma electrónica.
La Rendición de Cuentas quecada año la EFS presenta ante laCámara de Diputados, contieneel estado de los ingresos, losegresos y la deuda, una vez con-cluido un ejercicio fiscal. Esteinforme de la Cuenta Pública sepresenta en tomos a la Cámarade Diputados para efectos deresguardo y archivo, y también enforma electrónica para su publi-cación.
Costa RicaLa presentación de las rendi-
ciones de cuentas aún se realiza
de forma tradicional: en formaimpresa un expediente con lospresupuestos o liquidaciones pre-supuestarias, o expedientes decontratación, y a su vez devuelvepor medio de un documentoimpreso.
No obstante ello, existen dossistemas informáticos que se hanimplementado para hacer de larendición de cuentas más ágil, efi-ciente y acorde con los principiosde gobierno digital. Estos sistemasson: a) Sistema de Informaciónsobre Planes y Presupuestos (SIIP)a través del cual se vinculan losplanes anuales de los presupues-tos, no solo para facilitar la laborde la EFS, sino para darle transpa-rencia pues es de consulta públi-ca; b) Sistema Integrado de Activi-dad Contractual (SIAC): Se buscaque ingresen los detalles de lascontrataciones públicas y se infor-me a la Contraloría, a las partesinteresadas y a la ciudadanía.
37
en FiscalizaciónActividades
Fechas: 5 al 16 de Septiembre.Número de participantes en elforo: 9Número de aportaciones: 43Número de visitas: 494Países participantes: Argentina,Colombia, Costa Rica, España,México, Perú y Uruguay
DESCRIPCIÓNSe trataba, tras la celebración
en abril de 2011 del foro sobre elcontrol externo y la formulaciónde normativa del control interno,de seguir profundizando en elintercambio de opiniones acercade las relaciones entre el controlexterno y el control interno. Másprecisamente, el objetivo eradebatir y llegar a conclusionesacerca del papel que las EFSdesempeñan en la evaluación delos sistemas de control interno delos sujetos fiscalizados.
Con carácter general –esdecir, válido para las EFS de losparticipantes en el debate- sepuede afirmar que el controlexterno examina el control internoen la fase de la planificación delas fiscalizaciones y la opiniónque se emite condiciona el desa-rrollo y los resultados de la audi-toría. Algún participante destacóque ese examen y evaluación del
control interno no se realizabacon carácter sistemático y con laprofundidad deseada.
También con carácter generalcabe decir que la fiscalización delsistema de control interno no sontan numerosas (se realizan conmatices en Costa Rica, España yPerú; en México se hacen en losEstados y Municipios pero no anivel federal; en Argentina siendoel control externo meramente decumplimiento o de legalidadparece haber dificultades pararealizar auditorías del control
interno; y en Uruguay se esperala ley y la normativa que permitaal control externo fiscalizar el sis-tema del control interno).
Se aludió a la fiscalización delos valores éticos (auditorías de laética). A este respecto se men-cionó una guía de Costa Rica quese puso a disposición de todoslos miembros de la REI al incluir-se en la carpeta de documentos«Ética e integridad públicas» eldocumento titulado «Guía técnicapara el desarrollo de auditorías dela ética», GT-01-2008.
RESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADESREI
REI EN FISCALIZACIÓN38
INFORME FORO TEMATICO. SEPTIEMBRE 2011
Control externo y evaluación del control interno
Moderado por: ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFF
Actividades en FiscalizaciónRESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES
REIREI EN FISCALIZACIÓN
CONCLUSIONESHay mucho camino que reco-
rrer en la fiscalización del sistemade control interno por el controlexterno:
– Todos los participantesestuvieron de acuerdo –como nopodía ser de otro modo- en quela primera responsabilidad en eldiseño, implantación y evaluacióndel sistema de control internocorresponde, lógicamente, a lapropia entidad fiscalizada.
– No obstante, los fiscaliza-dores externos tienen que exami-nar igualmente el control internocomo punto de partida de la fis-calización (fase de la planifica-ción), ya que su evaluación deter-
minará el número y clase de com-probaciones o pruebas que reali-zar.
– También parece necesariodar un paso adelante –como seña-lan las normas internacionales delas EFS o ISSAI- e incluir en todaslas fiscalizaciones, como uno másde los programas de trabajo, la fis-calización del sistema de controlinterno, así como realizar auténti-cas fiscalizaciones de los sistemasy procedimientos que permitanemitir una opinión –observaciones,conclusiones y recomendaciones–sobre la adecuación del sistemade control interno a los objetivospor los que fue creado y puesto enmarcha.
– En definitiva, si una buenagestión pública que evite riesgostiene que contar necesariamentecon un buen sistema de controlinterno, el siguiente paso tieneque ser comprobar si ese siste-ma existe realmente y funcionacomo es debido. Esta tarea la tie-nen que realizar no solo los ges-tores que crearon el sistema decontrol interno sino también losórganos de control externo, quecon sus informes rigurosos, susobservaciones y recomendacio-nes, contribuyen a mejorar el con-trol interno para una gestión públi-ca sometida a la legalidad y, a lavez, a la eficacia, la eficiencia y laeconomía.
39
EQUIPO COORDINADOR DE LA REI EN FISCALIZACIÓN
El Equipo coordinador de la REI en FISCALIZACIÓN está formado por profesionales pertenecientes a distin-tas instituciones. Recuerde que puede contactar con nosotros a través del buzón de correo de la REI a fin depoder canalizar sus aportaciones, sugerencias y propuestas de actividades.
RICARDO FELÍCIMOACEDO CÁZARESRedactor Jefe
HUGO RODOLFO JENSENCoordinador Latinoamericano
PILAR POBLADORCoordinadora Técnica de la REI en Fiscalización.
MARÍA SANZGerente Programa"Redes de Expertos "Fundación CEDDET.
ELISA LÓPEZCoordinadora Áreade la REI en Fiscalización.Fundación CEDDET.
ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFFCoordinador Temáticopor España de la REI en Fiscalización.
EVENTOS Y CONVOCATORIAS
40 REI EN FISCALIZACIÓN
PRIMER SEMESTRE 2012
CURSOS ONLINE
FISCALIZACIÓN DEL SECTORPÚBLICO (14ª EDICIÓN)”Patrocinadores: Tribunal de Cuentas de Espa-ña y Fundación CEDDET.Período de matrícula: próximamenteabierto en la web: http://www.conecta-ceddet.org/
EL FRAUDE EN LA GESTIÓNPÚBLICA: SU FISCALIZACIÓN YENJUICIAMIENTO POR LASENTIDADES FISCALIZADORASSUPERIORES (EFS) (7ª EDICIÓN)Patrocinadores: Tribunal de Cuentas de Espa-ña y Fundación CEDDET.Período de matrícula: próximamenteabierto en la web: http://www.conecta-ceddet.org/
