Regionalizacion Peru

7/28/2019 Regionalizacion Peru

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XICICLO DE FORMACIN REGIONALIZACIN:

HERRAMIENTA CLAVE PARA LADESCENTRALIZACIN Y LA GESTIN TERRITORIAL

ndice de Contenido

I. Conceptos, enfoques y experiencias.

1.1. Qu es una regin? Regin, territorio y desarrollo.1.2. Regionalizacin y descentralizacin.1.3. Experiencias internacionales.

II. El proceso de regionalizacin en el Per.

2.1. Antecedentes histricos y balance de la experiencia de regionalizacin bajo laConstitucin de 1979.

- La demarcacin departamental en el Per.- Intentos de integracin regional en la historia nacional.- Un balance de la regionalizacin del perodo 1989-1992.

2.2. La dinmica actual de formacin de regiones en el Per.- El Per y las macrotendencias territoriales.- Los factores principales en la formacin de territorios econmicos enel espacio peruano.- Las nuevas tendencias territoriales y la globalizacin.

2.3. El proceso poltico e institucional de la regionalizacin: balancedel referndum del 2005.

- El marco poltico y normativo de la regionalizacin.

- El referndum del 2005: Lecciones y correcciones necesarias.2.4. El proceso reciente: problemas, necesidades e iniciativas en

curso:- Limitaciones del marco normativo vigente.- Las J untas de Coordinacin Interregional.- Las regiones piloto.

III. Hacia una estrategia de regionalizacin.

3.1. El contexto actual del proceso.- Crisis mundial de alimentos: escasez y presiones inflacionarias.

- El cambio climtico en los pases andinos.- Apertura comercial y TLC.- Inequidad territorial y conflictos interregionales.- Escenario social: percepciones y actitudes de los actores.


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3.2. Elementos para una estrategia de regionalizacin en el Per.

- Contribuciones de las regiones al desarrollo y la democracia.- Elementos para sustentar un nuevo modelo de regionalizacin

flexible y abierto.- Papel asignado a las J untas de Coordinacin Interregional.- Plan Nacional de Regionalizacin.

3.3. Lineamientos de accin para los actores sociales.

(a) Sobre polticas de alcance nacional y regional:- Seguridad alimentaria y promocin agraria.- Cambio climtico y la gestin racional de recursos.

(b) Sobre la generacin de instrumentos de gestin regional:

- Planificacin estratgica y ordenamiento territorial.- Gestin de la inversin pblica regional: Uso de FONIPREL.


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I. Conceptos, enfoques y experiencias.

1.1. Qu es una regin? Regin, territorio y desarrol lo.

La regin como concepto ha sido objeto de mltiples debates y ocupa un lugar de granimportancia en las teoras sobre la descentralizacin y el desarrollo. Por otro lado, laregin como unidad territorial y nivel de gobierno, resulta un instrumento fundamental

para la gestin integral del territorio y para el conducir con xito el proceso dedescentralizacin.

Conceptos de regin.

En las definiciones de regin pueden distinguirse dos dimensiones bsicas:

(i) La primera, ms tradicional, enfatiza a la regin como espacio geogrfico quecontiene poblacin, ciudades, infraestructura, sistemas productivos, instituciones ysistemas poltico-administrativos etc.

(ii) una segunda visin trata a la regin como un espacio social (por cierto asentadosobre un espacio geogrfico), en el que se construyen relaciones de produccin ydistribucin econmica y relaciones polticas y sociales que se plasman en formas degobierno y de ejercicio del poder.

As, segn la primera concepcin, la regin es una entidad definida de antemano porla realidad natural (la geografa); mientras que en la segunda concepcin la regin noest dada, sino que se construye socialmente. La regin no es un punto de partida,sino un punto de llegada, el resultado dinmico (cambiante) de un proceso social deconstruccin de formas econmicas y polticas.

De este modo podemos arribar a una definicin de regin ms amplia e integral:

Regin es la unidad territorial o geoeconmica en la que, sobre la

base de un espacio geogrfico, se lleva a cabo un proceso deconst ruccin social en dos dimensiones: (i) a nivel de relacioneseconmicas o de mercado y (ii) a nivel de relaciones pol ticas o depoder. Por lo tanto, la regin es la unidad que resulta de combinaruna base geogrfica con una estructura y dinmica econmica, ycon una instituc ionalidad poltica o gobierno propio.

Por su ubicacin, la regin es una unidad intermedia para la organizacin del territorioy para el establecimiento de dinmicas econmico-productivas. Por otro lado, a nivelpoltico, el gobierno regional es un espacio institucional intermedio entre el gobiernonacional y las municipalidades.


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Regin econmica y regin poltica.

Respecto de la definicin de regin, la distincin planteada entre el nivel de relacionesde mercado, por un lado, y relaciones de poder, por otro, conduce a diferenciar losconceptos de regin econmica y regin poltica. Empezamos examinando la nocinde regin econmica porque de ella se derivan otras consideraciones fundamentalespara el proceso de regionalizacin.

Siguiendo el razonamiento de Gonzles de Olarte1, la regin econmica es un territorioorganizado en primer lugar por los mercados, y en segundo trmino, y de modocomplementario, por el Estado.

En el marco de la regin econmica los centros bsicos de asentamiento y expansinde los mercados son las ciudades. Por eso

La regin econmica definida como un espacio de articulacin demercados, puede apreciarse tambin como un sistema deciudades articuladas entre s y articuladas con sus entornos

rurales. En este sistema urbano-regional destaca una ciudad o uneje de ciudades como el centro principal que gobierna la dinmicaregional. El tamao de esta ciudad central determina el rea deinfluencia y la dimensin y lmites de la regin econmica.

En consecuencia, las variables que se toman en cuenta para establecer el tamaoeconmico de una regin son: el volumen de poblacin de sus ciudades y el nivel deingresos de sus habitantes. Esto determina la demanda efectiva o poder adquisitivocapaz de generar el dinamismo econmico de la regin. Otra variable es la capacidadproductiva o nivel de oferta de la regin. En resumen, las estructuras de produccin ydistribucin que se conforman en el territorio, y los correspondientes niveles de ofertay demanda son pues los indicadores del tamao o dimensin de la regin econmica.

Se aprecia que el tamao econmico no necesariamente coincide con el tamaogeogrfico o territorial. Regiones territorialmente pequeas pueden contar conciudades densamente pobladas y con altos niveles de ingresos, y ser, por lo tanto,regiones de alto nivel de demanda efectiva y de gran dimensin en trminoseconmicos.

En relacin con la economa nacional, las regiones econmicas poseen unaespecializacin productiva basada en sus potencialidades y vocacin natural. Esaespecializacin hace que la regin cumpla una funcin en el proceso de crecimiento ydesarrollo a nivel nacional.

Sobre la base de una regin econmica conformada se instala una dinmica derelaciones y procesos que apuntan a la construccin de una regin poltica. Laformacin de estructuras de produccin y de mercados induce la construccincolectiva de una imagen de regin, con cultura, valores, sentimientos de identidad ygeneracin de intereses. La formacin de la regin econmica incentiva esfuerzos por

1 Gonzles de Olarte, Efran (2004): Lineamientos econmicos y polticos para la Ley deIncentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones. En: Alejos, Walter (Compilador):Departamentos o Regiones. (GPC-IAA-SER, Lima).


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consolidar los mercados y las 0capacidades productivas. Ello demanda la formacinde rganos de gobierno con instituciones, autonoma y representacin legtima. Estasecuencia se ilustra en el Diagrama 1.

La regin poltica, a diferencia de la regin econmica, est definida en sucomposicin y sus lmites son fijos y establecidos por una norma o ley sobre un mapa.Es sobre este territorio preciso que se ejerce una autoridad con un gobierno dotado

con grados variables de autonoma. Finalmente, La regin poltica adquierepermanencia y estabilidad si reposa sobre una regin econmicamente sostenible.

Diagrama 1:

Regin Econmica y Regin Poltica

Regin y territor io.

Qu relacin guardan entre s la regin y el territorio a nivel de los conceptos y en losprocesos de la realidad?

La forma en que hemos definido la regin como espacio que se construyesocialmente se asocia estrechamente con las nuevas concepciones de territorio quese manejan en las teoras del desarrollo. En estas formulaciones modernas, elterritorio es percibido ya no solamente en un papel pasivo como espacio o recipienteque alberga poblacin, recursos naturales, infraestructura, etc. sino como un conjuntovivo y organizado que articula:


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(i) un grupo o colectividad humana;

(ii) una identidad o conciencia sustentada en historia, cultura y tradiciones comunes;

(iii) un espacio geogrfico con recursos naturales e infraestructura;

(iv) un sistema de instituciones de administracin y gobierno.

Desde esta perspectiva moderna, amplia y comprensiva del territorio como conjuntoarticulado y dinmico, podemos afirmar que:

En la relacin entre regin y territorio, la regin viene a constituiruna unidad o porcin de territorio organizado, que articula ymoviliza a todos sus recursos pero principalmente a sus actoressociales, promoviendo sus intereses, capacidades e iniciativas. Entales condiciones el territorio organizado como regin desempeaun papel activo como agente de desarrollo.

La anterior consideracin nos lleva a plantearnos el tema del desarrollo y de losconceptos que ahora se utilizan para examinar este proceso. Ello nos permitirapreciar de manera integral las relaciones entre regin, territorio y desarrollo.

Territorio y desarrollo humano.

En las formulaciones tericas actuales y en las orientaciones de poltica tiende a ganarterreno la concepcin bsica del desarrollo humano y, complementariamente a ello, ladimensin territorial de este desarrollo, segn la cual el desarrollo tiene como soportey caracterstica bsica, la territorialidad.

Examinemos en primer lugar el enfoque del desarrollo humano por su importancia yutilidad para una adecuada formulacin de las relaciones entre desarrollo y territorio.

El desarrollo humano es el proceso que busca ampliar lasoportunidades de las personas para elegir libremente las mejoresopciones de vida, de trabajo y de realizacin personal. Eldesarrollo humano signi fica ampliar las oportunidades y la libertadde la gente, y ello supone expandir sus capacidades y susderechos.

Este enfoque al estar centrado en la persona humana, en sus derechos, atributos y

capacidades, se ubica ms all de los aspectos puramente econmicos y de losbienes materiales, y supera las propuestas economicistas y materialistas presentes enotras visiones sobre el desarrollo.

Podemos ahora sostener que existe una convergencia entre el enfoque del desarrollohumano y el enfoque territorial del desarrollo. Dicha convergencia es posible a partirde que el territorio es concebido como un conjunto organizado y activo de elementosdonde el factor principal y protagnico son las personas y el capital humano, as como


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los dems conceptos relacionados como son la cultura, tradiciones, redes sociales eidentidad2.

Finalmente es posible incorporar a esta convergencia tambin el concepto de regin.De este modo podemos contar con un marco general que integra los conceptos deregin, desarrollo y territorio y que puede ser resumido en la siguiente afirmacin:

Para fines de gestin de polticas pblicas y proyectos, la reginpuede ser vista como una unidad de territorio organizado enfuncin del desarrollo humano.

Sumilla:

En esta primera seccin dedicada a los conceptos y enfoques sobre regin, territorio ydesarrollo, los contenidos que se incluyen han estado orientados principalmente a:

La definicin de regin.

Los conceptos de regin econmica y regin poltica. Las nuevas concepciones sobre territorio. Las relaciones entre regin y territorio. Las relaciones entre desarrollo y territorio.

1.2. Regionalizacin y descentralizacin.

La regionalizacin es un componente estratgico de la descentralizacin. Se proponecrear en el pas unidades territoriales de carcter intermedio vale decir, regiones- enlas cuales tienen autoridad o jurisdiccin gobiernos regionales dotados de autonoma,competencias y rentas, las mismas que deben ser creadas por mandato constitucionaly legal.

En el caso peruano, los fundamentos de la regionalizacin hacen referencia a quenuestro pas, por su base geogrfica y por su proceso histrico, tiene una claradiferenciacin regional. Los factores determinantes de la existencia de regiones en elPer y la naturaleza de stas han sido materia de diversos estudios y debates en losque se subraya el carcter econmico del proceso de formacin de estas regiones ennuestro territorio. Por ello se argumenta que cualquier intento de llevar a cabo unproyecto de descentralizacin sin tomar en cuenta el nivel intermedio o regional, yapoyndose solamente en el nivel municipal, resultara incompleto, dejara sin resolvercuestiones clave para el desarrollo y estara seriamente amenazado por el fracaso.

Las actuales tendencias econmicas, polticas y sociales a nivel mundial y nacionalapuntan a mostrar que la construccin de un nuevo modelo de crecimiento y desarrollorequiere de una escala apropiada para ejecutar polticas, proyectos y programas. Estaescala es la regional o intermedia, con capacidad de articular el nivel local con la

2 En cambio, en las concepciones tradicionales del desarrollo, el territorio es visto como unfactor pasivo, simplemente como un espacio que se ocupa racionalmente o como un merorecipiente de recursos. Por ejemplo, el Plan Nacional de Regionalizacin aprobado en 1984contiene una definicin de desarrollo segn la cual ste se basa, entre otros factores en unamayor racionalidad en el uso de los recursos humanos, naturales y financierso y en una

racional ocupacin del territorio.


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dinmica nacional y estimular una insercin ventajosa del pas en el proceso mundialde la globalizacin. As pues, ahora se reconoce a las regiones, por su ubicacinintermedia entre lo nacional y lo local, un papel decisivo en diversas tareas, peroprincipalmente en la transformacin competitiva del aparato productivo para hacerfrente a las exigencias de la globalizacin.

Las regiones y sus tareas.

En una perspectiva de desarrollo, el nivel regional tiene como funciones principales:

Generar cambios significativos en las economas territoriales, mediante laarticulacin multisectorial, la cooperacin pblico-privada y el manejo de recursoscuya escala y complejidad excede el mbito local (provincial y distrital).

Proveer infraestructura productiva y el acondicionamiento del territorio, el fomentoa complejos competitivos de produccin en torno a recursos naturales, grandesejes tursticos, la gestin de macro cuencas, entre otras.

Articular de modo equilibrado y complementario la dinmica urbana con las formas

de vida rural, permitiendo que las caractersticas socioeconmicas y culturales ylas potencialidades de estos territorios se conviertan en una base decompetitividad para proyectarlos al conjunto del pas y al mundo.

La gestin de grandes cuencas para un uso racional de los recursos hdricos,tierras y bosques.

La modernizacin del aparato productivo y la promocin del desarrollo decomplejos o cadenas productivas y grandes ejes tursticos, basados en laspotencialidades territoriales.

El encauzamiento de las demandas de la poblacin y el desarrollo de nuevas litespolticas y empresariales.

Queda claro que todas ellas son tareas de alcance regional y su cumplimiento puedeverse facilitado si desde las regiones se aplica de modo consistente un enfoqueterritorial para el desarrollo. En efecto, la regionalizacin acompaada del enfoqueterritorial posibilita profundizar la descentralizacin porque favorece principalmente laviabilidad y competitividad de los espacios territoriales del interior del pas.

De ese modo, es posible sostener que:

La principal contribucin de la regionalizacin con enfoqueterritorial es impulsar la descentralizacin econmica del pas encondic iones competitivas, ayudando a que los territor ios interioresse tornen atractivos para la inversin productiva y faciliten los

procesos de innovacin, aprendizaje tecnolgico y modernizacinde sus productores.

En estas condiciones las regiones pueden identificar y promover las actividades ycadenas productivas con mayores ventajas, a fin de transitar desde la etapa actual enla que casi exclusivamente producimos materias primas, a otra etapa superior en laque las regiones empiecen a producir y exportar bienes con ms alto valor agregado ymayor desarrollo tecnolgico. En este papel los territorios regionales facilitan:


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La interaccin entre empresas para la innovacin y el aprendizaje colectivo. La accin de autoridades regionales y locales en la provisin de bienes pblicos. La articulacin entre proyectos de inversin pblicos y privados y entre agentes

productores. La identificacin de las necesidades de servicios e infraestructura.

Una tarea especial: la articulacin con el sector privado regional.

Un campo de tareas sumamente importante es la promocin de la competitividad y lasrelaciones con el sector privado. En el presente perodo ese esfuerzo de los gobiernosregionales pasa por consolidar sus capacidades para conducir el proceso de inversinpblica departamental con proyectos de real impacto regional complementarios a losproyectos privados. En lo inmediato, tanto o ms importante que intentar accionesdirectas de promocin de la inversin privada, es emitir al empresariado regional laseal de que se est manejando racionalmente, con eficiencia y rentabilidad, losrecursos de inversin pblica puestos a disposicin de los gobiernos regionales.

Ello significa abrir las posibilidades de desarrollar principalmente proyectos deinfraestructura vial, energtica y de comunicaciones que permitan rentabilizar los

proyectos de inversin privada. Pero esta tarea, por cierto, no corresponde solamentede los gobiernos regionales. Se trata de establecer instancias de coordinacin entre elgobierno nacional y los gobiernos regionales que faciliten acciones conjuntas parasacar adelante tanto aquellos proyectos nacionales localizados geogrficamente en lasregiones y de gran inters para stas, as como los proyectos propiamente denaturaleza regional. Esta coordinacin gobierno nacional-gobiernos regionales sera lamejor seal de que se est encauzando adecuadamente la inversin pblica paraejercer esa capacidad de arrastre, rentabilizacin y complementacin con la inversinprivada.

Se concluye que la programacin de la inversin pblica, manejada con clarasprioridades, con criterios de rentabilidad y con eficiencia tcnica es el instrumento queen lo inmediato pueden utilizar los gobiernos regionales para poner en prctica un

enfoque de desarrollo territorial concertado con el sector empresarial privado nacionaly regional. Con esas lneas de accin la regionalizacin puede efectivamente contribuira que la descentralizacin tenga xito como instrumento de desarrollo.

1.3. Experiencias internacionales.

Las experiencias de la descentralizacin puesta en marcha en diversos pasespueden arrojar lecciones importantes para nuestro propio proceso en el Per. Enparticular, existen algunos casos nacionales que muestran caractersticas de especialinters para la situacin peruana. Se trata, por ejemplo, de las experiencias deEspaa en Europa, y de Chile y Colombia en Amrica Latina.

Espaa: el peso de las Comunidades Autnomas.

Espaa: antecedente importante: cada de la dictadura de Francisco Franco en 1975 ydesborde de las reivindicaciones histricas de autonoma de los territorios regionalesexistentes en Espaa. Confluyen los procesos de democratizacin propios de latransicin abierta por la cada de la dictadura con los impulsos hacia unadescentralizacin efectiva en el pas.


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La forma de hacer frente a la crisis econmica incubada en los aos setenta y a losretos de la transicin tuvieron un cauce decisivo en la forma de los llamados Pactos dela Moncloa, que esencialmente consistieron en un acuerdo entre las principalesfuerzas polticas dirigido a la estabilizacin de la economa (freno a la inflacin), a lareforma del sistema fiscal y financiero y al diseo de las polticas sociales.

Sin embargo, el mayor xito fue establecer un consenso para aprobar una nueva

Constitucin que diera solucin a los viejos problemas histricos de Espaa entre ellosel de la organizacin territorial del Estado, es decir el problema de la descentralizacindel Estado, la economa y la sociedad espaola.

La Constitucin se aprob por referndum en diciembre de 1978 y en su ttulo VIII,artculos 148 y 149, se define la distribucin de competencias a ser asumidas por lasComunidades (autonomas) y las que sern exclusivas del nivel central del Estado.

A partir de esta Constitucin se conforman entre 1981 y 1983, 17 ComunidadesAutnomas regidas por sus respectivos Estatutos. Estas Comunidades poseen ungobierno emanado de una Asamblea Legislativa (parlamento regionales) elegido porvotacin directa de la poblacin.

El carcter abierto y gradual del modelo espaol de descentralizacin sancionado porla Constitucin de 1978 se distingue por:

Las Comunidades pueden ampliar sus competencias en las materias noconsideradas originariamente en la Constitucin, si modifican sus propiosEstatutos.

Otra modalidad de ampliacin de competencias de las Comunidades es produciruna delegacin expresa por parte del Gobierno central.

La Constitucin establece asimismo competencias compartidas en cuanto alegislacin y ejecucin, entre el Gobierno central y las Comunidades.

Sobre esta base las Comunidades autnomas asumen competencias y funciones yreciben la transferencia de recursos para encargarse de las polticas y servicios msimportantes para la vida de los ciudadanos: educacin, salud, vivienda, cultura einfraestructuras.

La puesta en funcionamiento de estas autonomas territoriales signific en Espaa unproceso de profunda transformacin de la estructura de un estado histricamente muycentralizado. La continuidad y orden con que se ha llevado a cabo este proceso,superando dificultades y fuertes tensiones ha requerido:

Una conduccin poltica en el nivel central efectivamente comprometida con losobjetivos de la descentralizacin

Un diseo flexible del modelo, de manera avanzar gradualmente, de absorber lastensiones e introducir los cambios necesarios que aseguren estabilidad ycontinuidad en el proceso de transferencia de recursos y competencias.

Una disposicin de las Autonomas a modernizar las condiciones iniciales de unaadministracin ineficiente y poco calificada.


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Un manejo de las transferencias no por ministerio o sector especfico sino porpaquetes bloques completos de materias, de modo de asegurar organicidad,coherencia y eficacia en la organizacin y gestin de las Comunidades, y noafectar la calidad de los servicios a la poblacin. A su vez las Comunidadespudieron decidir polticamente qu otras competencias asumir en funcin de suscapacidades tcnicas y financieras.

El funcionamiento de un Consejo Fiscal y Financiero con presencia del Gobiernocentral y de las Comunidades para definir la descentralizacin fiscal, la quefinalmente se plasm en una Ley Orgnica de Financiacin de las ComunidadesAutnomas y una Ley del fondo de Compensacin Interterritorial dirigida aasegurar la equidad territorial en el pas.

La formacin de comisiones mixtas entre el Gobierno Central y las Comunidadespara conducir responsablemente el proceso de transferencias y la valoracin(costeo) de las funciones transferidas. Ello posibilit un proceso gradual yordenado an en medio de la crisis econmica que se abati sobre Espaa en losaos ochenta.

La conservacin de un nico sistema tributario y fiscal con la finalidad de controlarla expansin excesiva del gasto pblico.

En conjunto estas medidas han significado que en solamente dos dcadas Espaahaya avanzado a convertirse en uno de los Estados con mayor descentralizacinpoltica y administrativa.

Chile: De la Desconcentracin avanzada a la Descentralizacin.

Chile es un pas con niveles de centralismo poltico, econmico y administrativo similaral peruano. La ciudad capital, Santiago, concentra cerca de una cuarta parte de lapoblacin del pas y es entre seis o siete veces ms grande que la ciudad que ocupa

la segunda ubicacin.

Histricamente Chile ha seguido un proceso de desconcentracin en el sentido decrear instancias administrativas regionales dependientes del poder central peroencargadas de brindar servicios con un cierto nivel de eficiencia a la poblacinregional. En la dcada de los setentas se procedi a la formacin de regiones por unadisposicin vertical del gobierno militar de entonces, crendose en el ao 1974 treceregiones desprovistas de autonoma, que han venido operando principalmente comoespacios de planificacin y programacin de inversiones, con autoridades designadaspor el nivel central.. El modelo chileno ha evolucionado as a una modalidad dedesconcentracin avanzada con regiones administrativas (no polticas).

Al iniciarse la presente dcada se proponen reformas fundamentales en este modelo.

Gradualmente se proyecta el paso a una fase ms cercana a la descentralizacin coneleccin de Consejos Regionales y transferencia de mayores competencias a losGobiernos Regionales, otorgndoles algn nivel de autonoma administrativa y rentas.

Se destaca que la poltica de descentralizacin en Chile es fruto de un esfuerzo en elque fue clave la participacin de la ciudadana. Se llev a cabo un largo perodo deconsultas con el sector pblico, actores polticos y sector privado, que incluy unos 40talleres para discutir la propuesta del Gobierno presentada por la Subsecretara deDesarrollo Regional (SUBDERE). El libro El Chile descentralizado que queremosresume los resultados que se alcanzaron.


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Luego se realiz un Congreso de la Descentralizacin (en la ciudad de Concepcin)con la finalidad de elaborar propuestas legislativas a ser alcanzadas al ParlamentoNacional. De ese modo la poltica nacional de descentralizacin y las leyescorrespondientes han sido fruto de consultas y concertacin con diversos sectores dela sociedad.

El marco de la propuesta de descentralizacin en estos aos incluye dos condicionesbsicas: (i) la permanencia del Estado unitario; y (ii) la preservacin de los equilibriosmacroeconmicos que tanto ha costado alcanzar a la sociedad chilena.

Las principales medidas propuestas por el Gobierno Nacional en esa etapa han sido:

1. Flexibilizacin territorial: mecanismo legal con qurum calificado para aprobar unainiciativa de exclusiva de la Presidencia de la Repblica para flexibilizar el nmerode regiones en Chile, luego de 27 aos de vigencia de la regionalizacin delgobierno militar de Pinochet, y de los profundos cambios ocurridos en el pas.

2. Eleccin del Consejo Regional (CORE) por sufragio universal, revisando lasatribuciones y funciones del Consejo para fortalecerlas en esta etapa.

3. Eleccin del Presidente del Consejo Regional entre sus pares. Se busca fortalecerla autonoma y espritu de cuero del CORE, a la vez que se diferencian lascompetencias del Presidente de las del Intendente.

4. Fortalecer al Ejecutivo del Gobierno Regional, consolidando al Intendente en esterango de primera autoridad del Ejecutivo. As se supera la confusin del Intendenteque era a la vez representante del Presidente de la Repblica y Presidente delConsejo Regional.

5. Definir mejor la funcin de gobierno Interior, cuya lnea ser ejercida por elIntendente a travs de los Gobernadores cuyas funciones sern fortalecidas y

clarificadas.6. Reforzamiento de la autoridad del Intendente sobre los servicios desconcentrados.

Los Directores Regionales de estos servicios y los Secretarios RegionalesMinisteriales (SEREMIS) son propuestos por el Intendente al respectivo Ministro,reforzndose tambin la funcin de tutela y control sobre la accin de lasinstituciones que operan en la regin.

7. Creacin de los Servicios Pblicos Regionales, dependientes del Ejecutivo delGobierno Regional y formando parte de la estructura de ste. Ejercern lascompetencias propias de los Gobiernos Regionales.

Adicionalmente se han presentado dos iniciativas especiales respecto de la estructura

territorial:

a. Creacin de reas Metropolitanas, con una administracin consagradas por laConstitucin. Abordar la problemtica de los territorios cuyas competencias quesobrepasan a las comunas y suponen la concurrencia de ms de un sector ministerial.

b. Estatutos de Territorios Especiales para dar tratamiento a a aquellos territorios quepor caractersticas geogrficas, demogrficas u otras no reciben los beneficios deldesarrollo. Los problemas de estos territorios superan los recursos y competencias delos niveles subnacionales.


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II. El proceso de regionalizacin en el Per.

2.1. Antecedentes histricos y balance de la experiencia deregionalizacin bajo la Const itucin de 1979.

Despus de lograda la independencia y establecida la Repblica, a lo largo de lahistoria del Per hay una sucesin de propuestas e intentos por descentralizar el pas

estableciendo niveles de gobierno de ubicacin intermedia entre el gobierno nacional ylos gobiernos municipales. Un repaso de esta historia muestra que en la erarepublicana son los departamentos la primera forma que toman estas instanciasintermedias. Veamos brevemente sus antecedentes.

La demarcacin departamental en el Per.

El origen de la demarcacin departamental en el Per se sita en la divisin poltica yadministrativa que exista a fines de la colonia. El entonces Virreinato del Per seencontraba dividido en ocho intendencias: Lima, Trujillo, Cusco, Arequipa, Huamanga,Huancavelica, Tarma y Puno.

Estas intendencias estn en el origen de los primeros departamentos que se crean alinicio de la Repblica. Del mismo modo, as como las antiguas intendencias colonialesse dividan en partidos, tambin los nuevos departamentos de la Repblica sedividen en provincias en base a la demarcacin proveniente de la Colonia. Acontinuacin las provincias se dividen en distritos.

A partir de las intendencias heredadas, se lleva a cabo la creacin formal de losdepartamentos por medio de leyes que sucesivamente se aprueban desde losprimeros aos de la Repblica, a lo largo del siglo XIX; y los ltimos departamentosson creados en el siglo XX, como puede apreciarse en el Cuadro 1. Se establecedesde el siglo XIX que los departamentos tienen como autoridades polticas a losprefectos que a la vez son representantes del Presidente de la Repblica. En estalnea de autoridades polticas dependientes de la Presidencia, en las provincias se

designan a subprefectos y en los distritos a gobernadores.Intentos de integracin regional en la historia nacional.

En la historia del Per la regionalizacin no ha constituido un esfuerzo permanente yun objetivo constante de las capas dirigentes del pas. Mientras que en algunosperodos se intent consolidar niveles regionales (o por lo menos departamentales) degobierno, en otros momentos de la Repblica la regionalizacin ha sido vista msbien como un esfuerzo por constituir entidades artificiales regiones- sin capacidad deaportar nada al desarrollo de los pueblos del interior, y ms bien destinadas a disputary entrar en conflicto con las verdaderas instancias de la descentralizacin, lasmunicipalidades.

Ello explica la debilidad y el carcter episdico y finalmente frustrado que tuvieronalgunas iniciativas emprendidas por algunos gobiernos desde


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Cuadro 1.Per: Creacin de departamentos.

Ao deCreacin

Departamento

1821 Ancash

Lima1822 CuscoArequipaAyacuchoHuancavelica

1823 Hunuco1825 La Libertad

J unn1832 Amazonas1855 Cajamarca1857 Moquegua1858 Puno1861 Loreto

Piura1866 Ica1873 Apurmac1874 Lambayeque1875 Tacna1906 San Martn1912 Madre de Dios1942 Tumbes1944 Pasco1980 Ucayali

inicios de la Repblica para regionalizar el pas. Un resumen de estos intentos se

anota a continuacin:

La Constitucin de 1823 establece J untas Departamentales trasladando al pas elmodelo vigente entonces en Europa que buscaba dotar a los rganos regionales ylocales de poderes capaces de contrarrestar el poder absoluto de las monarquas. La Constitucin de 1828 busc reforzar el sistema de las J untas Departamentales

otorgndoles atribuciones de tipo poltico y administrativo con la idea deconvertirlas ms adelante en parlamentos regionales o federales, que hagan frenteal enorme poder que ya concentraba Lima como la capital del pas. Lainestabilidad poltica y la debilidad econmica de la naciente Repblica frustraroneste proyecto de regionalizador de base departamental.

Cinco dcadas despus, en el ao 1873 se restablecieron por ley los concejosdepartamentales (tambin los concejos municipales) con el objetivo de encargarlesalguna forma de administracin econmica de los departamentos. La crisiseconmica desatada en esta dcada y posteriormente la guerra con Chileimpidieron consolidar este esfuerzo de descentralizacin.

En 1896, como parte del esfuerzo de reconstruccin del pas despus de la guerra,se intent por ley una forma de descentralizacin fiscal de modo que los impuestosrecaudados en cada regin o departamento fueran administrados y aplicados ensu propio beneficio.


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La Constitucin de 1919 introdujo en el pas el funcionamiento de congresos

regionales para dar lugar a regiones de carcter transversal, es decir procurandocombinar espacios de costa, sierra y selva, como una forma de promover eldesarrollo de esos mbitos. Su impacto fue prcticamente nulo por que dichoscongresos no tuvieron posibilidad de actuar.

La Constitucin de 1933 nuevamente crea concejos departamentales, en uncontexto poltico en el que las ideas y programas descentralistas haban logradoavanzar en importantes sectores de la sociedad, sobre todo en los departamentosdel sur del pas. Estas instancias dotadas de algn nivel de competencias comorganos de gobierno descentralizado, no llegaron a funcionar efectivamente. Losgobiernos de tipo autoritario que luego se sucedieron en el pas (Benavides, Prado,Odra) tornaron mucho ms difcil la emergencia de proyectos de regionalizacin.

La Constitucin de 1979 dio lugar al proceso ms avanzado de regionalizacincon la creacin, a fines de los ochenta, de gobiernos regionales, cuyofuncionamiento en condiciones muy difciles fue rpidamente truncado por el golpede Estado de Fujimori en 1992. en la seccin siguiente se presenta una evaluacin

de esta importante experiencia en el pas.Por la falta de consistencia y estos altibajos respecto de las propuestas de formacinde regiones, durante la historia republicana ha quedado sin solucin la tarea de laregionalizacin en el pas. Este desafo cobra su verdadera magnitud si se tiene encuenta que el Per es esencialmente un pas de territorios regionales, cuya presenciaest determinada tanto por la geografa como por los procesos histricos y sociales.Sin embargo, estos territorios no han tenido a lo largo de la vida republicana (salvo enmomentos excepcionales) una expresin poltica. No hemos completado la funcinhistrica de convertir a nuestras regiones o territorios econmicos en regionespolticas.

Un balance de la regionalizacin del perodo 1989-1992.

La formacin de regiones y el funcionamiento de gobiernos regionales dentro delmarco de la anterior Constitucin de 1979 suponen lecciones de importanciaestratgica con vistas al actual perodo de regionalizacin en nuestro pas.

Un resumido balance de esta experiencia pone la atencin en los aspectos siguientes:

Una regionalizacin con un modelo de desarrollo agotado.

Sobre las concepciones de desarrollo que se manejaron en este proceso deregionalizacin, los gobiernos regionales y sus dirigentes intentaron aplicar y prolongarun modelo de crecimiento y desarrollo basado en la industrializacin para el mercadointerno, la alta proteccin y el intervencionismo estatal. Creyeron responder as a las

aspiraciones de los pueblos del interior, precisamente cuando este modelo dedesarrollo hacia adentro mostraba su agotamiento y declive final.

Este fue el desfase fundamental en el que incurri la regionalizacin anterior, lo cualtuvo implicancias para la marcha y el desenlace final del proceso. En general, losgobiernos regionales mostraron descuido por los aspectos econmicos y productivosde la descentralizacin. Puede afirmarse por ello que economa y poltica quedarondivorciados en el mbito de la regionalizacin.


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El modelo poltico-administrativo.

La imprecisin con que fueron definidas las competencias de los distintos niveles degobierno produjo una verdadera invasin de los fueros regionales por parte del podercentral; as como de los gobiernos municipales, que aparecan ms consolidados yestables que los gobiernos de las regiones.

Dos rasgos del rgimen poltico de la regionalizacin anterior resultaron especialmenteconflictivos:

(i) La eleccin del presidente regional, no por voto universal y directo, sino por laasamblea regional, con lo cual la primera autoridad regional quedaba prisionera de lasprecarias alianzas de los grupos presentes en la asamblea, y careca de la legitimidady estabilidad imprescindibles para una eficiente gestin.

(ii) La combinacin de democracia representativa y funcional en la composicin de lasasambleas regionales, lo que dio lugar a tres estamentos: miembros elegidos,representantes de organizaciones sociales y alcaldes. Los problemas derivados deeste distinto origen y los intereses contrapuestos de los representantes, trabaronseriamente el funcionamiento de las asambleas.

Un contexto adverso.

Los gobiernos regionales se instalaron en medio de la ms grande crisis que hayapadecido el pas: hiperinflacin, terrorismo y deterioro de las instituciones. Larespuesta del nuevo gobierno a la crisis form parte del difcil contexto que afect a lasregiones.

La disciplina fiscal y monetaria impuestas por el programa econmico (el shcok) apartir del ao 1990, significaron una centralizacin de las decisiones de gasto y elrecorte de los presupuestos regionales y municipales. La privatizacin y la necesidadde promover la inversin extranjera redujo las atribuciones y mrgenes de accin de

las instancias descentralizadas. Finalmente se lleg a dejar en suspenso el proceso detransferencia de instituciones, empresas y proyectos al mbito de los gobiernosregionales. En este clima de franca hostilidad por parte del gobierno central, la accinde los gobiernos regionales y cualquier iniciativa descentralista se vio seriamenteentorpecida. El ajuste econmico abri paso a una recentralizacin forzada en el pas.

Deficiencias en la gestin.

De otro lado estn los propios errores en la gestin de los gobiernos regionales. Unosse originaron en las propias concepciones de desarrollo que aplicaron y que dieronlugar a estilos de planificacin convencional, a un intento de intervencionismo estatalextremo y a ineficiencias en el manejo de empresas y proyectos transferidos. Hay queagregar los conflictos internos, el partidarismo exacerbado y la carencia de equipos

tcnicos calificados. Todo ello gener desconfianza en los sectores sociales llamadosa apoyar el proceso y a deteriorar definitivamente la imagen de los gobiernosregionales y del proceso mismo de regionalizacin.

Ms all de los errores, un paso histrico.

No obstante los errores de concepcin y modelo, los problemas de gestin y elcontexto adverso, la regionalizacin iniciada con la Constitucin de 1979 debe serevaluada en toda su importancia como uno de los momentos ms altos en la luchadescentralista emprendida por las provincias del Per. En efecto, en la historia


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republicana hasta ese momento no se haba intentado realizado un intento mscompleto de descentralizacin poltica a travs de la creacin de entidades regionalescon atribuciones de gobierno.

Por la magnitud de los objetivos que se propuso, y por la pesada herencia centralistaque deba remover, la regionalizacin necesitaba, no solamente una gran voluntadpoltica, sino tambin un horizonte de largo plazo para madurar propuestas y

resultados. Su liquidacin por cuenta del autogolpe de Estado en 1992, impidi a losgobiernos regionales desplegar todas sus potencialidades, corregir sus propios erroresy demostrar la factibilidad del proyecto histrico de la descentralizacin y el desarrolloregional en el Per.

2.2. La dinmica actual de formacin de regiones en el Per.

El Per y las macrotendencias territoriales.

Las distintas formas de organizar la sociedad y la economa que se adoptaron a lolargo de la historia del Per han dejado sus huellas en la organizacin y en lastendencias del territorio. Este proceso se vio sometido a grandes transformaciones,sobre todo a partir de la segunda mitad del pasado siglo veinte, cuando se acelera lamigracin hacia las grandes ciudades de la costa, principalmente Lima. En lasdcadas recientes se perciben cambios profundos inducidos por la apertura de laeconoma peruana y su insercin en los mercados globalizados.

La combinacin de los factores geogrficos, socioeconmicos y demogrficos ha dadolugar, en el suelo peruano, al desenvolvimiento de dos grandes dinmicas territoriales:

(i) Una dinmica longitudinal, fuertemente sometida a la influencia de la Cordillerade los Andes y que ha significado partir en cuatro grandes regiones naturales elespacio peruano: costa, sierra, ceja de selva y selva. Hay que agregar que enestas regiones de carcter longitudinal se configuran a su vez zonas y

espacios muy heterogneos.(ii) Una dinmica transversal, que conecta los espacios de costa, sierra y selva a

travs de ejes determinados. Esta dinmica responde a los impulsosprovenientes del proceso econmico y social, donde la accin del Estado hasido determinante en distintos perodos. La construccin de carreteras yferrocarriles de penetracin para explotar nuevos recursos en la sierra y selvaes un claro ejemplo de impulso transversal de origen econmico apoyado endecisiones polticas de los gobiernos.

La dinmica territorial longitudinal conecta principalmente las ciudades del eje de lacosta dando lugar a la formacin de regiones relativamente homogneas. En cambio,la articulacin transversal enlaza pisos ecolgicos, climas y paisajes distintos de costa,

sierra y selva; y ha sido y contina siendo el factor determinante para la formacin delas grandes reas o macroregiones en el espacio peruano.


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As, podemos concluir que:

En el Per la dinmica transversal representa el factor principalgenerador de macroregiones. Hasta el presente, y seguramentetambin en el futuro, la ocupacin del espacio y la estrategia dedesarrollo territorial depende en muchos sentidos, de estrategiasy polticas de incorporacin de nuevos espacios desarrollandoejes de penetracin desde la costa hacia la sierra y la selva parafacilitar el asentamiento de poblacin y el aprovechamiento delos recursos que all se localizan.

Cabe sealar que sobre todo a partir del siglo veinte, la articulacin transversal delterritorio peruano ha significado consolidar el dominio de las grandes ciudades de lacosta (Lima, en primer lugar) sobre los espacios y ciudades de la sierra y la selva delpas. El reto del perodo presente es revertir esa tendencia y hacer de la dinmicatransversal del territorio un factor de integracin de los territorios postergados, andinosy amaznicos.

Los factores principales en la formacin de territorios econmicos en el espacio

peruano.Uno de los resultados ms importantes de la dinmica territorial es la formacin dezonas o territorios econmicos. En esta seccin examinaremos los tipos de territorioseconmicos existentes en el espacio peruano y los factores principales que losoriginan.

Definimos al territorio econmico como un espacio geogrfico enel que se lleva a cabo un proceso de construccin de relacioneseconmicas o de mercado. Dicho proceso conforma estructurasde produccin y distribucin con impactos sociales y conposibilidades de construir relaciones polticas. De modo que elterritorio econmico es una unidad en donde la dinmica y

relaciones de mercado puede transitar o dar paso a formaspolticas de gobierno.

En el Per existen dos tipos bsicos de territorios econmicos que se diferencian entres por los principales factores que les dan origen. Estos tipos son:

(i) Territorios que se sostienen principalmente en el dinamismo de las economasurbanas formadas a partir de grandes ciudades-regin o ciudades-polo.

(ii) Territorios en donde la fuerza econmica predominante es la explotacin derecursos naturales de gran volumen y calidad.

En la realidad del pas hay que considerar adems la posibilidad de conformarterritorios econmicos que combinen en distinto grado la existencia de grandesciudades (sistemas urbanos) y el aprovechamiento de recursos naturales.

De todos modos, la constitucin de sistemas urbanos en rpido crecimiento en el Perdurante estas dcadas ha pasado a ser el primer factor a tener en cuenta en laformacin de territorios econmicos. En la actualidad, el crecimiento urbano ya noresponde solamente a la dinmica desarrollada con fuerza durante la segunda mitaddel siglo veinte, fundamentalmente hacia Lima y las otras grandes ciudades de la


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costa, sino tambin a las nuevas fuerzas migratorias y de urbanizacin, dirigidas a lasciudades mayores e intermedias de la sierra y la selva. Se trata del auge exportadorprincipalmente en la agricultura, de los nuevos ncleos de produccin minera y dehidrocarburos, y de los proyectos de carreteras interocenicas. Detrs de ello estn losnuevos procesos de complementacin econmica con los pases vecinos,

Una proyeccin de la estructura urbana del Per al ao 2015 nosmuestra que para ese ao tendremos unas tres grandes ciudades(metrpoli s) con ms de un milln de habitantes, 10 ciudades conms de 500.000, y 31 ciudades con ms de 100.000 habitantes.

Veamos la situacin de los recursos naturales como origen de territorios econmicos:

i. En primer lugar resalta el auge de la minera como actividad de exportacin dematerias primas. Ello plantea la urgencia de definir condiciones para la graninversin minera, que busquen conciliarse con el cuidado y la preservacinambiental, as como con las necesidades y expectativas legtimas de las

comunidades campesinas y nativas, propietarias y ocupantes de las tierras conpotencial minero.

ii. En segundo lugar hay que considerar las tierras con aptitud agrcola, ganaderay de bosques que mostrarn su enorme capacidad potencial para conformarterritorios econmicos, basados en formas innovadoras y modernas deproducir y exportar. En este caso la ventaja de las actividadesagroexportadoras competitivas son sus posibilidades de generar mayor valoragregado, lo cual permite desarrollar nuevas caractersticas econmicas en losterritorios, distintas de las formas tradicionales basadas en la simpleexplotacin primaria de materias primas.

iii. Otro gran potencial est dado por la regin amaznica y la inmensa

biodiversidad asociada a ella. Esto representa otra plataforma de recursosnaturales cuya puesta en valor puede empujar la formacin de nuevosterritorios econmicos en la franja oriental del pas. Hay adems nuevasposibilidades de desarrollo territorial del gran espacio de la amazonavinculadas a la produccin de servicios ambientales mediante convenios,internacionales y otras modalidades.

iv. El turismo en sus diversas modalidades (arqueolgico, ecolgico, paisajstico,de aventura, vivencial) es otra fuente importante de dinamismo y formacin deterritorios econmicos. La condicin privilegiada de nuestro pas respecto derecursos tursticos comporta una inmensa capacidad articular vastos territorios,siempre que se concreten los llamados circuitos tursticos de alcancemacrorregional y las condiciones de inversin privada y promocin estatal que

stos requieren.

Los factores sealados aparecen ordenados en la Matriz 1.

Las nuevas tendencias territoriales y la globalizacin.

La insercin del Per en las corrientes de la globalizacin da lugar a nuevastendencias reales y potenciales para configurar territorios econmicos, las mismas quese pueden resumir de esta manera:


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Surge una nueva dinmica transversal en el territorio peruano, esta vezestimulada y acelerada por los procesos y compromisos inducidos por laglobalizacin. Particularmente hay que mencionar las relaciones de

Matriz 1: Tipologa de territorios econmicos en el Per

integracin con Brasil y su inters de conectarse con la Cuenca del Pacfico.

En esta nueva transversalidad destacan ntidamente y con dinamismo propio lostres ejes del pas: Norte, Centro y Sur. En el caso del Norte y el Sur, laconsolidacin de los ejes pasa por los proyectos de las carreteras interocenicas.

Estos proyectos, cuya posibilidad fue planteada desde dcadas atrs, cobranahora nueva vigencia en el presente perodo por el impulso de los acuerdos con lacomunidad sudamericana y con Brasil, existiendo en los ltimos gobiernos unadefinida voluntad para hacerlos realidad.

El eje del Centro pasa por el rediseo de la carretera Central (mediante laconstruccin de un tnel transandino) y la repotenciacin del ferrocarril comomedio eficiente y modernizado para el transporte de minerales. Si bien en estecaso no es clara la articulacin con Brasil, el polo dinamizador del eje central vienea ser la regin de Lima Metropolitana.

Tipo de territorioseconmicos

Denominacin Regionesinvolucradas

mbitomacrorregional

* Costa Norte(eje Piura-Chiclayo-Trujillo-Chimbote).

Tumbes, Piura,Lambayeque, LaLibertad, ncash.

Norte

*Costa CentralLima-Ica

Lima, Ica CentroI.

Dinamizados poreconomas

urbanas(ciudades)

*Costa SurEje Arequipa-Moquegua-Tacna

Arequipa,Moquegua,Tacna

Sur

* Sierra-SelvaNorte

La Libertad,Cajamarca,Amazonas, SanMartn

Norte

* Selva Nororiental Loreto Norte

* Sierra-SelvaCentral

J unn, Pasco,Hunuco, Ucayali Centro

* Sur Andino Apurmac, Cusco,Puno

Sur

II.Dinamizados por

recursosnaturales

* Selva Sur Madre de Dios,Ucayali

Sur

* Sierra Centro-

Norte

ncash, La

Libertad,Huanuco

Norte centroIII.

Territorios crticos * Sierra Centro Sur Huancavelica,Ayacucho,Apurmac

Centro sur


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El dinamismo de los tres ejes transversales Norte, Centro y Sur, puede dar lugar a

variadas combinaciones con los distintos sistemas urbanos, y la diversidad derecursos naturales y recursos tursticos existentes en el pas. Estas combinacionesa su vez pueden originar distintos territorios econmicos que mezclen en diversogrado la fuerza de las ciudades y sus economas urbanas con la localizacin ypeso de la explotacin de recursos naturales.

2.3. El proceso poltico e institucional de la regionalizacin: balancedel referndum del 2005.

El marco poltico y normativo de la regionalizacin.

Respecto del marco normativo del actual proceso de descentralizacin, una de lasprimeras medidas (marzo del 2002) fue reformar el Captulo XIV, Ttulo IV de laConstitucin de 1993. En el texto reformado se dispone que el territorio de laRepblica est integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos,precisndose que el mbito del nivel regional de gobierno son las regiones ydepartamentos.

El nuevo texto de la Constitucin de 1993 seala que las regiones se crean teniendocomo base de reas contiguas integradas histrica, cultural, administrativa yeconmicamente, conformando unidades geoeconmicas sostenibles. Ms adelanteestablece que el proceso de regionalizacin se inicia eligiendo gobiernos regionales enlos actuales departamentos, indicando que mediante referndum podrn integrarsedos o ms circunscripciones departamentales contiguas para constituir una regin

Definido as el marco general de creacin de regiones, la Constitucin traslada a laformulacin de Leyes, la definicin de los procedimientos y plazos para el procesoespecfico de formacin de regiones por integracin de departamentos. La secuencianormativa es la siguiente:

La Ley de Bases de Regionalizacin (julio del 2002) considera a la conformacinde regiones como la segunda etapa del proceso de descentralizacin.

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (noviembre del 2002) norma elestablecimiento de Juntas de Coordinacin Interregional como espacios decoordinacin de proyectos, planes y acciones conjuntas, procurando laconsolidacin de corredores econmicos y ejes de integracin y desarrollo a fin deconsolidar los futuros espacios macroregionales.

La Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones (julio del2004) representa un esfuerzo en realidad tardo por normar de modo especfico elproceso de formacin de regiones. Establece los requisitos, procedimientos y

plazos para la realizacin de las consultas (referndum) a la poblacin de losdepartamentos, sealando que dichas consultas se inician en el ao 2005 y sedeben repetir en el 2009 y 2013. Dispone incentivos para las J untas deCoordinacin Interregional y para las regiones conformadas mediante elreferndum.

En estas condiciones se convoc al primer referndum en octubre del ao 2005. Seconsult a la poblacin de 16 departamentos la propuesta de formacin de cincoregiones. En el referndum no particip la tercera parte de los departamentos del pas


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(Cajamarca, La Libertad, Moquegua y todos los amaznicos: Loreto, Amazonas, SanMartn, Ucayali y Madre de Dios).Este dato de por s indicaba las limitaciones con las que se realiz ese proceso.

En todos los departamentos consultados (con excepcin de Arequipa) el rechazo a laformacin de regiones obtuvo una clara mayora. En promedio, el 69% de la poblacinse pronunci por el No y ninguna regin pudo formarse. La frustracin de este primer

intento de regionalizacin muestra la influencia de diversos factores y proyecta haciadelante importantes consecuencias que es necesario evaluar. A ello se dedica lasiguiente seccin.

El referndum del 2005: Lecciones y correcciones necesarias.

La primera consecuencia del fracaso del referndum del 2005 es plantear un conjuntode interrogantes sobre el modelo de regionalizacin puesto en marcha en el Per. Laformacin de regiones integrando departamentos es factible en el pas? Esadecuado este modelo a la realidad del Per, organizado en departamentos desde elinicio de su historia? Es realista intentar repetir esta misma experiencia el ao 2009?

Aunque todava las distintas fuerzas sociales y polticas no le otorgan una atencinpreferente de a este tema, en algunos sectores e instituciones se procesa un debateque busca extraer lecciones y producir las rectificaciones necesarias en el proceso. Elpropio Congreso de la Repblica se encuentra tratando el tema a travs de lapresentacin de proyectos de ley dirigidos a modificar el actual marco normativo de laregionalizacin. La importancia de este debate y su extensin a los ms ampliossectores de la ciudadana debiera servir, adems, para generar en la ciudadana unadefinida conciencia acerca de la necesidad de formar regiones para impulsar ladescentralizacin y el desarrollo del pas.

Los problemas que hay que superar a fin de introducir rectificaciones de fondo en elmodelo y en la puesta en prctica de la regionalizacin son:

a. La visin de corto plazo y puramente administrativa planteada para la integracinde regiones.

Debe reconocerse que el error esencial en que incurri la Ley de Bases de laRegionalizacin fue pretender convertir a la formacin de regiones en un punto departida de la descentralizacin peruana, en una de las primeras fases del proceso,casi como si fuera una etapa administrativa3.Al asumirla como un paso administrativo y formal capaz de concretarse deinmediato, se ha perdido de vista el carcter estratgico, complejo y de largo plazodel proceso de regionalizacin.

b. La ausencia de una concepcin estratgica respecto de las relaciones entre

economa y poltica en la formacin de regiones.

Con ocasin del referndum los conductores del proceso mostraron no contar conninguna concepcin sobre las relaciones de largo plazo entre la dinmicaeconmica de los territorios y los procesos polticos en la integracin de regiones.

3 La Segunda Disposicin Transitoria de la Ley de Bases de la Descentralizacin formalmenteconsidera la integracin de regiones como una segunda etapa, a cumplirse luego de la fasepreparatoria y de la instalacin y organizacin de los gobiernos regionales y locales.


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Por eso su error de concebir a la formacin de regiones como un punto de partidaen el proceso, en lugar de concebirla como un punto de llegada, que requiere unprolongado perodo de maduracin en el que la articulacin econmica es lacondicin para una constitucin poltica sostenible de las regiones.

c. La falta de perspectiva sobre los procesos especficamente territoriales en laconstitucin de regiones.

La pretendida formacin de regiones como aplicacin inmediata de una norma,ha significado tambin ignorar los procesos territoriales que ocurren en el pas y lanecesidad de hacerlos compatibles con la descentralizacin y la regionalizacin. Elmodelo no ha tomado en cuenta la necesidad de que la integracin de regionesforme parte de una propuesta de polticas integrales para organizar (o mejor,reorganizar) la estructura territorial del pas. Se trata de superar la catica situacinactual, en donde desde hace dcadas se ha venido aumentando el nmero deprovincias, distritos y centros poblados, sin orden ni propuesta racional alguna. Enausencia de una propuesta de organizacin territorial estratgica, existe inclusiveel riesgo de que la formacin de regiones pueda eventualmente agravar eldesorden y los desequilibrios territoriales del pas.

d. El divorcio entre departamentos y provincias respecto del tema de la integracinregional.

La disociacin entre estas instancias departamental y local no solo afecta a laintegracin sino al desarrollo mismo. La escasa o nula participacin de losgobiernos locales y los alcaldes en los procesos previos de identificacin deopciones de integracin y de formulacin de expedientes tcnicos, consolida en lapoblacin la idea de que la regionalizacin y la descentralizacin son dos procesosno solo paralelos sino inclusive opuestos. En general, las formas y mecanismos dela consulta han sido vistos como impuestos desde arriba, con escasa participacinde la poblacin y de sus organizaciones. Superar esta distancia e incorporarefectivamente a la poblacin y las autoridades locales en la regionalizacin

brindar una base social y una articulacin territorial indispensable para construirregiones sostenibles en el pas.

e. No se han tomado en consideracin las realidades y procesos sociales yculturales asociados a las identidades departamentales.

Estas han actuado como un factor de resistencia, sobre todo cuando asumenformas radicales y de un localismo opuesto a toda forma de asociacin condepartamentos vecinos. No obstante la diversidad de situaciones, las identidadesdepartamentales parecen tener todava la suficiente fuerza para inclinar lasvoluntades y preferencias de la poblacin. La resistencia al cambio y laincertidumbre frente a procesos nuevos tiende a reforzar la permanencia de losdepartamentos en la conciencia de la poblacin.

f. Inters de los grupos y lites locales de no perder las posiciones de poderlogradas en los departamentos.

Este es otro factor directamente poltico y estrechamente relacionado con lasidentidades departamentales. Las capas dirigentes regionales han expresado unainercia dirigida a conservar los departamentos como espacios de actuacin, concapacidad de producir representacin y legitimidad. El funcionamiento de losactuales gobiernos regionales sobre base departamental acenta esa inercia.Previsiblemente no ser fcil lograr que en estos grupos dirigentes de los


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departamentos haya disposicin a compartir el poder y a redefinirlo en un espaciomayor de regiones integradas.

g. Percepcin de la poblacin de que la regionalizacin es opuesta a ladescentralizacin.

Adicionalmente la idea de una regin ms grande proyecta en amplios sectores dela poblacin la imagen de que el centro del poder regional, que en el departamentolo tienen cercano, se aleja innecesariamente. Por ello la idea de que laregionalizacin implica un retroceso en la descentralizacin est bastanteextendida.

De los puntos arriba anotados, cabe desprender que, por su importancia y por laposibilidad de contribuir a replantear toda la estrategia de integracin de regiones,debe darse atencin preferente a la recuperacin de una perspectiva de largo plazo,a la incorporacin de los gobiernos locales al proceso y a la movilizacin desdedebajo de la poblacin y de las organizaciones sociales.

2.4. El proceso reciente: problemas, necesidades e iniciativas enCurso.

Limitaciones del marco normativo vigente.

Luego de seis aos de iniciado este nuevo ciclo de descentralizacin en el pas, sehan hecho evidentes algunas limitaciones y vacos existentes en el diseo normativodel proceso. En esta seccin se mencionan aquellos aspectos relativos a laregionalizacin en los que, desde diversos sectores, se formula la necesidad deintroducir nuevos dispositivos o modificaciones a los existentes:

El primer problema aparece en la Ley de Bases de la Descentralizacin que

considera (en su Segunda Disposicin Transitoria) a la formacin de regionescomo una de las etapas iniciales del proceso. Hay que tener en cuenta nosolamente el sentido poco realista de esta disposicin (por los argumentossealados en la seccin anterior), sino tambin el hecho de que se ha incumplidocasi toda la secuencia de etapas prevista en la LBD.

En la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, el TtuloIII, Captulo I establece procedimientos y plazos para la conformacin de regionesque debieran ser revisados a la luz de la experiencia fracasada del referndum del2005. Esta misma Ley en su Primera disposicin Modificatoria corrige a la LBD enel sentido de fijar un calendario para la realizacin los aos 2005, 2009 y 2013 delas consultas conducentes a la formacin de regiones. El carcter rgido de estanorma y la imposibilidad de llevarla a cabo, visto el resultado del ao 2006, de dar

lugar a una radical correccin.

La Ley de Descentralizacin Fiscal (en su artculos 15 y 16) condiciona la segundaetapa consistente en la de percepcin del 50% de los recursos recaudados en lascircunscripciones regionales, al proceso de conformacin de regiones que serealice segn lo establecido en la Ley de Incentivos arriba mencionada. Dada lanecesidad de modificar los plazos y mecanismos de conformacin de regiones, sedesprende tambin la conveniencia de revisar este dispositivo, modificando yflexibilizando las formas de vincular los incentivos y las etapas de ladescentralizacin fiscal con la integracin y formacin de regiones.


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En la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR), la estructura y organizacin

que se establece para el funcionamiento de los gobiernos regionales hademostrado que es la fuente de diversos problemas. En primer lugar generaparalelismo, superposicin de funciones y falta de articulacin entre las Gerenciasy las Direcciones Regionales Sectoriales. Por otro lado, norma de manerainsuficiente las atribuciones, recursos e instrumentos con los que debiera contar laGerencia General, propiciando su debilidad como nivel conductor de la gestinregional. Asimismo da lugar a que la funcin de planeamiento estratgico tenga unpapel nulo o sumamente dbil, debido a ayer la Gerencia de Planificacin yPresupuesto es considerado como rgano de lnea. Aqu sera convenientemantener las funciones de presupuesto, OPI y cooperacin tcnica como tareas delnea, mientras la funcin propiamente de planeamiento estratgico debieraascender a la condicin de rgano principal de asesoramiento (ncleo depensamiento estratgico) de la presidencia regional. Por ltimo la LOGR no asumela necesidad de los gobiernos regionales de contar con una unidad ejecutoraaltamente especializada para hacerse cargo del programa de inversiones.

La Ley del Sistema de Acreditacin aparece excesivamente centrada en normar

los procedimientos y requisitos formales y no en la evaluacin de las realescapacidades de gestin y desempeo de los gobiernos regionales que sern losreceptores de nuevas competencias y funciones. La revisin de esta Ley debeapuntar a dotar de contenido concreto a la estrategia de gradualidad en funcin atransferencias de capacidades de gestin asistencia tcnica y acompaamiento delgobierno nacional a los gobiernos regionales (y locales) para el ejercicio de lasfunciones transferidas.

Otras normas referidas a mecanismos de coordinacin intergubernamental y horizontalque se encuentran pendientes de formulacin y aprobacin, y que tendran unapreciable impacto en la marcha del proceso de regionalizacin.

Estas son:

El Reglamento del Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI) cuyacreacin ha sido establecida por la nueva Ley Orgnica del Poder ejecutivopromulgada en diciembre del 2007. En la prctica este CCI vendra a reemplazar alanterior Consejo nacional de Descentralizacin (CND), existiendo la posibilidad deque la actual Secretara de Descentralizacin de la PCM pase a ser la SecretaraTcnica del CCI.

La definicin del rgimen jurdico o personera de la Asamblea nacional degobiernos Regionales (ANGR), constituida a raz de la desaparicin del CND,como un espacio de coordinacin y accin conjunta de los gobiernos regionalespara una eficiente interlocucin con el Gobierno Nacional.

El otorgamiento a las J untas de Coordinacin Interregional (J CI) de autorizacinpara operar con mecanismos de gestin presupuestal conjunta, similar a losexistentes en el caso de las Mancomunidades Municipales.

De otro lado existen leyes y sistemas cuya vigencia y operacin revisten especialimportancia en el proceso de regionalizacin por que inciden en las posibilidades,atribuciones y recursos de los gobiernos regionales para actuar como rganos deldesarrollo regional. Las anotamos a continuacin.


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La Ley del Canon cuya orientacin y disposiciones actuales ha generado unaacentuada inequidad entre departamentos, provincias y distritos. Se requiereaplicar modificaciones a los criterios de distribucin de los recursos del canon pararevertir o por lo menos reducir y compensar estas inequidades territoriales.

La Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del CEPLAN,recientemente aprobada mediante el Decreto Legislativo 1088, emitido por elgobierno nacional en el marco de las competencias legislativas delegadas por elCongreso de la Repblica. Esta nueva Ley reduce las competencias funciones ypeso poltico del CEPLAN e impide convertirlo en un efectivo instrumentoorientador de las estrategias y polticas de desarrollo en los tres niveles degobierno. Hay que subrayar que el proceso de descentralizacin y regionalizacinrequiere de un sistema de planificacin eficiente y con poder efectivo.

La ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), su reglamentos ydirectivas requieren ajustarse a fin de incorporar estndares y parmetros tcnicospara proyectos de formacin de capital humano y la consideracin de los riesgosdel cambio climtico sobre los proyectos de inversin pblica.

Finalmente, los gobiernos regionales han planteado la urgencia de derogar elDecreto Supremo.. de reciente promulgacin y que otorga atribuciones a losgobernadores, que invaden las competencias de los gobiernos regionales (ymunicipales) y desconocen la autoridad legtima y democrtica de los presidenteregionales (y alcaldes) elegidos por el pueblo..

Las Juntas de Coordinacin Interregional.

A diferencia del proceso anterior de regionalizacin desarrollado en el marco de laConstitucin de 1979, el actual proceso tiene como novedad el funcionamiento deJ untas de Coordinacin Interregional (JCI). Su creacin formal se encuentra en la LeyOrgnica de Gobiernos Regionales (Art. 91), donde las J CI, formadas por dos o ms

gobiernos regionales, se conciben como espacios de coordinacin de proyectos,planes y acciones conjuntas con vistas a consolidar corredores econmicos y ejes deintegracin de los futuros espacios macroregionales.

Esta restringida concepcin inicial es ampliada en la Ley de Incentivos a la Integraciny Conformacin de Regiones. En esta norma (Artculo 3) se las define comointegradas por dos o ms gobiernos regionales, con el objetivo de la gestinestratgica de integracin para la conformacin de regiones sostenidas y paramaterializar acuerdos de articulacin macroregional. Cuentan para estos propsitoscon una presidencia colegiada y una secretara tcnica.

Podemos entonces afirmar que:

En la Ley de Incentivos la orientacin especfica y el objetivodeclarado de las Juntas de Coordinacin Interregional es lograrla integracin de regiones sostenibles. Por ello su tareafundamental es producir y aplicar una estrategia y plan deintegracin. En funcin a ese propsi to gestionan proyectosproductivos y de infraestructura, adems de planes decompetitiv idad y promueven la inversin privada.


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Las funciones asignadas por la Ley a las juntas se refieren pues a generar propuestasestratgicas de desarrollo en los territorios de los departamentos asociados, gestionarproyectos conjuntos, formular planes de competitividad y promocin de la inversin,vigilar el cumplimiento de los planes de ordenamiento territorial y, en general, prepararcondiciones y definir planes conducentes a una futura integracin de losdepartamentos en una misma regin.

En particular, se espera que la gestin conjunta de proyectos estratgicos, refuerce lastendencias de formacin de espacios econmicos y la complementacin de dinmicasproductivas, y que todo ello contribuya, en el mediano o largo plazo, a madurar laconfianza, las voluntades y las decisiones de integracin por parte de las poblacionesde los departamentos y de los gobiernos regionales que conforman las J CI.

La Ley seala tambin (en el Captulo II, artculos 8 al 14) los incentivos previstos paralas J CI, y que se refieren a la autorizacin para actuar con un presupuestointerregional, a obtener un mejor puntaje en el FIDE, financiamiento preferencial deCOFIDE, la posibilidad de proponer incentivos a la inversin privada, y recurrir a otrasfuentes de financiamiento va endeudamiento para proyectos compartidos eintegradores. Se establece asimismo la obligacin del Gobierno Nacional de brindarlescapacitacin y asesora tcnica.

Todos estos incentivos inicialmente se canalizaban a travs del Conejo nacional deDescentralizacin. Habiendo sido suprimido este organismo, ahora sern provistospor la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Etapas de las J untas de Coordinacin Interregional.

De acuerdo a las leyes de origen, es posible distinguir las siguientes etapas en laformacin y funcionamiento de las J CI:

En un primer momento, y con lo dispuesto por la Ley Orgnica de GobiernosRegionales, en el ao 2003 se crearon dos J CI con la finalidad de desarrollar

proyectos especficos de inversin: la J unta del Corredor Biocenico CentroSur, incorporando a Madre de Dios, Cusco, Apurmac, Ayacucho,Huancavelica, Ica y Junn; y la Junta del Anteproyecto Hidroenergtico y deIrrigacin Pampas Verdes, con Arequipa, Ayacucho e Ica.

En una segunda etapa, el objetivo principal pas a ser la conformacin deregiones. En el marco de la Ley de Incentivos se formaron durante el ao 2004seis J CI con ese objetivo declarado: (i) Nororiente, con Tumbes, Piura,Lambayeque, Cajamarca, Amazonas y San Martn; (ii) MacroSur, conArequipa, Moquegua, Tacna, Puno y Madre de Dios; (iii) Amaznica, conLoreto y San Martn; (iv) Apurmac-Cusco; (v) Ayacucho-Huancavelica-Ica; y(vi) Norcentro Oriente, con ncash, Lima Provincias, Hunuco, Pasco y J unn.Estas seis J CI abarcan un mbito territorial igual o mayor que el de las

regiones para las que se elaboraron expedientes tcnicos y fueron sometidas areferndum.

En una tercera etapa se retorn nuevamente a JCI dedicadas solamente a lagestin conjunta de proyectos comunes. Durante el ao 2005 se formaron dosJ CI: La Libertad-Cajamarca y San Martn-La Libertad.

El carcter y proyecciones de las actuales J CI.


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En el momento presente, luego del referndum y tras la eleccin de nuevospresidentes de los gobiernos regionales, hay una clara orientacin a replantear elmbito y las proyecciones de las J untas de Coordinacin Interregional. Es interesantehacer notar que el proceso de creacin de las actuales J CI coincide con la tendenciade conformacin de las grandes macrorregiones en el pas. Ya hemos mencionado ensecciones anteriores, a propsito de los territorios econmicos en el Per, que existeuna nueva dinmica transversal del territorio peruano, estimulada por el actual

escenario de la globalizacin. Esta ha desembocado en la articulacin creciente delos grandes espacios Norte, Centro y Sur del pas. Las nuevas J CI formadas tienden aconverger convergen con estos macroterritorios econmicos. Veamos:

La J unta de Coordinacin Interregional del Norte (la llamada INTERNOR) agrupa aTumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, ncash, Cajamarca y Amazonas, yocupa el espacio correspondiente a la gran macrorregin norte. Se anota que,luego de la fallida experiencia del referndum, en la que se quedaron solamenteTumbes, Piura y Lambayeque debido al retiro de Cajamarca y Amazonas, se hanrecompuesto ahora las relaciones entre estos dos bloques de departamentos,habindose restablecido la INTERNOR, incluyendo a San Martn. Pero ahora elproceso ha ido ms all con la inclusin de La Libertad y Ancash. Una tareaimportante que se ha propuesto INTERNOR es la constitucin de una agencia depromocin de la inversin en el mbito macroregional.

La J unta de Coordinacin Interregional Centro-Sur (CENSUR), que convoca aLima provincias, Pasco, Hunuco, J unn, Huancavelica, Ayacucho e Ica, y a la quehan pedido sumarse Apurmac y Ucayali, coincide con la gran macrorregin centraldel pas. En este caso se advierte la convergencia de dos bloques definidos: elprimero, propiamente de la regin central del pas con Lima Provincias, Pasco,Hunuco y J unn; y el otro ubicado en el espacio centro-sur con Ica, Huancavelica,Ayacucho y Apurmac..

La J unta de Coordinacin Interregional Amaznica (CIAM), formada porAmazonas, Loreto, San Martn, Ucayali y Madre de Dios, congrega a todos los

departamentos propiamente amaznicos. Aunque departamentos comoAmazonas, San Martn y Ucayali, a su vez forman parte de otras J untas, laformacin de CIAM reviste especial significacin por los problemas que compartenestos departamentos, especialmente en relacin a la explotacin de labiodiversidad amaznica y la presencia de las comunidades nativas en susterritorios. Un dato importante es la participacin del Consejo Nacional delAmbiente (CONAM, ahora integrado al nuevo Ministerio del Ambiente) y el Institutode Investigacin de la Amazona Peruana(IIAP) en la fundacin y en las instanciasdirectivas de CIAM.

En el Sur, se encuentra paralizado el proceso de construccin de la respectivajunta, aunque en los meses recientes hubo algunas reuniones preliminaresdirigidas a formar la J unta de Coordinacin Interregional del Sur (MACROSUR) con

participacin de Arequipa, Moquegua, Tacna, Cusco y Puno. Un factor que haafectado seriamente el proceso de convergencia de los departamentos del sur esel conflicto que ha enfrentado seriamente a Tacan y Moquegua por la distribucindel canon.

Se aprecia as que las iniciativas orientadas a poner en funcionamiento las actualesJ untas de Coordinacin Interregional (ver Matriz 2) tienden a coincidir con el principalproceso de carcter territorial de articulacin de las grandes macroregiones existenteen el pas. Por eso, en lo que respecta a las dems J CI, creadas en los aosanteriores (del 2003 al 2005), aunque formalmente no han desaparecido, su


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funcionamiento ha quedado en la prctica en suspenso, por el mayor impulso queostentan las nuevas juntas macrorregionales.

Matriz 2. Juntas de Coordinacin Interregional

Denominacin Gobiernos regionales

Corredor Biocenico CentroSur

Apurmac, Ayacucho, Cusco, Ica,J unn, Huancavelica, Madre deDios

AnteproyectoHidroenergtico y deIrrigacin Pampas Verdes

Arequipa, Ayacucho, Ica

La Libertad-Cajamarca La Libertad, Cajamarca.

Paragestin

conjuntade

proyectos

San Martn-La Libertad San Martn, La LibertadNorte y Oriente Amazonas, Cajamarca,

Lambayeque, Piura, San Martn,

TumbesMacrorregin Sur Arequipa, Madre de Dios,Moquegua, Puno, Tacna

Apurmac-Cusco Apurmac, CuscoRegin Amaznica Loreto, San MartnAyacucho-Huancavelica-Ica Ayacucho, Huancavelica, Ica

Paraformar

regiones

Macrorregin Nor-Centro-Oriente

ncash, Hunuco, J unn, Lima,Pasco

Las regiones piloto.

En el marco de la regionalizacin, la formacin de regiones piloto aparece como unaalternativa para retomar el proceso, luego del fracaso ocurrido en la formacin deregiones por medio del referndum del 2005.

Estas caracterstica es claramente planteada por el gobierno, cuando a los pocos dasde asumir el poder, en el mes de octubre del 2006, el Presidente Alan garca plante laejecucin del shock de la descentralizacin consistente en 20 medidas. Una de estasmedidas precisamente ofreca disear para el pas un nuevo Plan Nacional deRegionalizacin con el objetivo de poner en marcha en el ao 2007 al menos unaregin piloto.

Vale la pena examinar con algn detalle la lgica presente en la propuesta deconstituir regiones piloto. De manera esquemtica podemos identificar los siguientes

supuestos en dicha propuesta:

Se trata de una estrategia de carcter exploratorio. Es decir, antes de poner enejecucin un programa generalizado de formar regiones en todo el pas, convienehacerlo solamente en una regin particular, la considerada piloto.

El supuesto es que si se asla un territorio y concentran en ste las acciones deimplementacin de una regin, ser posible en esta experiencia descubrir los


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problemas y limitaciones, pero tambin las posibilidades de llevar adelante laregionalizacin.

El siguiente paso es suponer que las lecciones (positivas y negativas) extradas yreconocidas de la experiencia de la regin piloto podrn ser utilizadas como guade accin y aplicadas en las dems regiones del pas de modo de evitar errores,superar problemas y aprovechar ventajas.

Finalmente la propuesta supone que las dems regiones a las que se aplicarn laslecciones de la regin piloto, constituyen espacios homogneos susceptibles deser sometidos a recetas nicas con las mismas posibilidades de xito.

Puede afirmarse que, en general, los supuestos presentes en la concepcinestratgica de la regin piloto son de difcil verificacin en un pas como el nuestro.Cabe entonces formular dos reparos fundamentales a la propuesta:

i. Por el lado tcnico, no existe la homogeneidad suficiente como paraseleccionar a una regin como piloto que sea efectivamente representativa delas condiciones existentes en todas las dems regiones. Si esto no es posible,

entonces las lecciones derivadas de una experiencia como la piloto difcilmentepodrn ser aplicables a todo el resto de regiones, con lo cual no se cumple laesencia misma de la propuesta.

ii. Por el lado poltico es previsible que la seleccin de una sola regin comopiloto, y la concesin de incentivos y dems beneficios reales a esta reginpara la puesta en marcha de la estrategia posiblemente despierte en algunasotras regiones la actitud de demandar tambin el derecho o la posibilidad deacceder a los mismos beneficios e incentivos; es decir, reclamar ser tambinconsideradas regiones piloto. Si ello llega a ocurrir, igualmente pierdesustento la estrategia pues resulta absurdo contar con varias regiones piloto,distintas entre s, pues no sera posible identificar lecciones nicas replicablespara el conjunto de regiones.

No obstante estos problemas reales, se encuentra en marcha una propuesta deconstituir como regin piloto a la integracin de San Martn con Amazonas, poriniciativa de sus respectivos gobiernos regionales. Asimismo se ha anunciado lavoluntad de experimentar con una segunda regin piloto formada por Ancash,Huanuco y Ucayali, levantando como proyecto emblema la construccin de unacarretera nacional de penetracin desde la provincia del Santa hacia la ciudad dePucallpa y desde all hasta la frontera con Brasil.

El caso de la Regin Piloto San Martn-Amazonas.

En el mes de diciembre del 2007, los presidentes regionales de San Martn y

Amazonas suscribieron un Acuerdo de Intencin para constituir la Regin Piloto SanMartn-Amazonas.

En dicho documento se afirma que:

Ambos espacios departamentales mantienen relaciones de integracin histrica,cultural y econmica, es decir cumplen con los principios y requisitos establecidosen la Constitucin Poltica y en la ley de bases de la Descentralizacin paraintegrar regiones.


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San Martn y Amazonas son departamentos que han estrechado relaciones alformar parte de dos J untas de coordinacin Interregional: INTERNOR y CIAM.

El Acuerdo cuenta con la opinin favorable de los respectivos Consejos decoordinacin Regional

En cuanto a los objetivos se menciona que en primer lugar el Acuerdo se proponedinamizar el proceso de descentralizacin y promover la ejecucin conjunta deproyectos que contribuyan al desarrollo regional y bienestar de la poblacin.

Se comprometen a ejecutar acciones que permitan materializar la Regin SanMartn-Amazonas, integrando sus territorios y pueblos bajo los principios deeficiencia, eficacia, participacin, inclusin, solidaridad, complementariedad ygradualidad.

Acuerdan conformar equipos de trabajo para disear y ejecutar el plan deintegracin de la Regin Piloto y luego solicitar la aprobacin a la Presidencia delConsejo de Ministros.


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III. Hacia una estrategia de regionalizacin.

3.1. El contexto actual del proceso.

El contexto en el que deber desenvolverse el proceso de regionalizacin en nuestropas se ha tornado en extremo complejo. Particularmente la presencia combinada de

dos tendencias provenientes del escenario internacional previsiblemente ser el origende severas dificultades para los pases en desarrollo. Estos procesos tienen que vercon: (i) la crisis de la produccin alimentaria inducida por el uso creciente de tierrasagrcolas para la produccin de biocombustibles; y (ii) el cambio climtico,(calentamiento global) que afecta a todo el planeta y cuya intensidad y ritmo semuestran mayores de lo que inicialmente se haba previsto.

Crisis mundial de alimentos: escasez y presiones inflacionarias.

Un importante factor de perturbacin de la economa y en especial de la agriculturanacional es la crisis inflacionaria en los principales rubros de alimentos que se hadesatado en los mercados internacionales como consecuencia de un conjunto defenmenos vinculados a la crisis del petrleo y el giro hacia la produccin debiocombustibles. A pesar de que la presin inflacionaria pareciera haberse reducido enla coyuntura, como consecuencia de las perspectivas de recesin de la economanorteamericana y mundial, diversos estudios sealan que la inflacin alimentaria esuna tendencia estructural en el mediano y largo plazo

De manera resumida, este proceso inflacionario mundial, su origen y secuenciapuede describirse as:

La crisis del petrleo es el factor detonante por el alza del precio internacional ypor la gran incertidumbre creada en torno a su comportamiento futuro, lo cualpresiona por incrementos de costos de produccin en las empresas.

Se torna entonces rentable la produccin de biocombustibles (etanol) comoalternativa al petrleo. Grandes empresas optan por la compra de tierras y lasustitucin de cultivos alimenticios para sembrar maz y caa para la produccin deetanol. La consecuencia es que la menor oferta de alimentos y la previsin de queeste proceso de sustitucin continuar en el futuro empuja los precios de dichosalimentos al alza sostenida: es el caso del trigo, maz, y arroz, principalmente.

El incremento de la demanda de pases de alto crecimiento y con gran volumenpoblacional como China e India, introduce una presin adicional muy importantehacia el alza de los alimentos.

Hay que sealar que algunas instituciones como el Banco Mundial y la FAO sostienenque la presente crisis mundial de alimentos se prolongar por lo menos hasta

mediados de la siguiente dcada (ao 2015), en que los precios internacionales de losprincipales alimentos tendern a estabilizarse pero sin retornar a los niveles previos ala crisis (Grfico N 1). Eso da una idea de los desafos que debern enfrentar lospases en materia de produccin y seguridad alimentaria para su poblacin.


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Grfico 1

En efecto, una de las ms importantes consecuencias de la crisis mundial de losalimentos es volver a plantear con fuerza el debate sobre cmo garantizar que elconjunto de la poblacin de un pas tenga acceso a los alimentos necesarios. Elloimplica reconocer que el sector agropecuario en su conjunto, y en particular el estratode la pequea produccin, por tener un peso fundamental en las economasregionales del Per, demandan polticas definidas tanto al Gobierno Nacional como a

los gobiernos regionales, a tono con la descentralizacin, el desarrollo agrario y laestrategia de seguridad y soberana alimentaria en el pas.

El cambio climtico en los pases andinos.

La presencia de la Cordillera de los Andes configura, segn los especialistas una delas geografas ms complejas y diversas del planeta. El Per ostenta esa diversidadde manera todava ms intensa. Como pas megadiverso el Per cuenta con granvariedad de pisos altitudinales, ecosistemas y climas, especies y recursos genticos.Nuestro pas posee 28 de los 31 climas existentes en el mundo y en territorio peruanose pueden hallar 84 de las 104 zonas de vida identificadas en el planeta.


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En el caso peruano, y en el los dems pases andinos, elprincipal factor de riesgo para la biodiversidad existente y parala agricultura que sobre ella reposa es el cambio climtico encurso impulsado por el proceso de calentamiento global que seadvierte en el planeta. Hacer frente a esos riesgos en el Persupone un gran esfuerzo de coordinacin entre el GobiernoNacional y los gobiernos regionales y locales.

Hay que tener en cuenta que en las regiones del Per la agricultura constituye laactividad que capta la mayor proporcin de la fuerza laboral, y a la vez, representa laprincipal actividad con capacidad de ocupacin del territorio. Por ello los impactos quepotencialmente puede sufrir la agricultura nacional comportan

Regionalizacion Peru

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