ALCANCES, ESTADO ACTUAL Y CONCLUSIONES

Y ORDENAMIENTO TERRITORIALREGIONALIZACIN

y ordenamiento territorial

Regionalizacion

6

Marco conceptual

Se trata de procesos claves para la descentralizacin porque:

La delimitacin e identicacin de las zonas del territorio permitirn desarrollar procesos de planicacin ms efectivos y destinar los recursos necesarios para mejorar la prestacin de servicios.

La regionalizacin constituye una meta que demanda esfuerzos de los tres niveles de gobierno para generar los consensos necesarios en torno a sus benecios.

El ordenamiento territorial es un eje importante del proceso de descentralizacin dado que la construccin de la gestin descentralizada y la promocin del desarrollo econmico tienen como referencia el territorio. La regionalizacin, es un elemento que forma parte de las metas de las descentralizacin, como proceso de conformacin de regiones sobre la base de reas contiguas integradas histrica, cultural, administrativa y econmicamente, conformando unidades geoeconmicas sostenibles.

6.1

Marco normativo

Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783.

Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, Ley N 27795.

Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, Ley N 28273.

Ley de Promocin para la Fusin de Municipios Distritales, Ley N 29021.

Ley de Mancomunidad Municipal, Ley N 29029.

Ley que modic la Ley de la Mancomunidad Municipal para darle personera del derecho pblico, LeyN 29341.Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley de la Mancomunidad Municipal, Ley N 29029, D.S. N 046-2010-PCM.

Decreto Supremo que aprueba el listado de municipalidades rurales del Per, D.S. N 090-2011-PCM.

Ley que elimin las fechas para realizacin de referndums para la conformacin de regiones, Ley N 29379.

Ley que implementa mecanismos para la delimitacin territorial, Ley N 29533.

Ley de la Mancomunidad Regional, Ley N 29768.

2002

2002

2004

2006

2007

2007

2009

2009

2010

2010

2011

2011

6.2

Ley que prorroga el plazo contenido en la primera y segunda disposiciones complementarias de la LeyN 27795, Ley N 28920.

Diseo y estado a mayo de 2012

Formulacin y aprobacin concertada de Plan de Regionalizacin.Regiones: integracin de dos o ms departamentos a travs de referndum:

Fechas jas para la realizacin de los referndum de integracin: octubre 2005, 2009 y 2013.

Para promover la integracin se establecieron mecanismos entre gobiernos regionales: Juntas de Coordinacin Interregional (JCI).

Se aprob la Ley de la Mancomunidad Municipal para promover la cooperacin entre gobiernos locales.

2005, primer referndum de integracin. No se conform ninguna regin debido a:

Falta de claridad en la normativa.No se involucr a la poblacin en el proceso.

2009 se eliminaron fechas para referndum de integracin.Mecanismos de integracin:

5 JCI creadas: Litoral Central, INTERNOR, CIAM, CENSUR, MACROSUR (25 GR involucrados).Regin piloto: Ancash Hunuco Ucayali.Mancomunidad Regional:

Amazonas San Martn La Libertad Cajamarca.Dos iniciativas adicionales de conformacin de mancomunidad regional.

129 Mancomunidades municipales registradas por la Secretara de Descentralizacin. 7 provincias demarcadas y 171 por demarcar. Ley N 29768, Ley de la Mancomunidad Regional. Propuesta de Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin declarada conforme por Res. N 577-2011-PCM-SD, para su debate y consulta.Aprobacin del listado de municipalidades rurales del Per mediante D.S. N 090-2011-PCM.

6.3

Diseo Estado actual

Principales aspectos

1. Regionalizacina. Principales reformas y acciones desde el Gobierno Nacional. b. Iniciativas de integracin de los gobiernos descentralizados.

2. Demarcacin y ordenamiento territoriala. El rol de la Direccin Nacional Tcnica de Ordenamiento Territorial (DNTDT).

6.4

Estado actual

1. RegionalizacinEn el modelo inicial previsto en la Constitucin, la LBD y la Ley de Incentivos para la Integracin Regional se estableci:

Su ejecucin en dos etapas: Conformacin de regiones a travs de la unin de 2 o ms departamentos con circunscripciones colindantes mediante referndum.Integracin de provincias y distritos a las regiones ya constituidas.

Fechas ja para la celebracin de referndums de consulta para la conformacin de regiones (2005, 2009 y 2013).Primer referndum: 5 propuestas tcnicas de integracin que involucraron 16 departamentos. No se conform regin alguna.Limitaciones identicadas en el modelo inicial:

Falta de visin estratgica sobre la extensin del proceso de integracin, su complejidad y las diversas aristas que involucraba.No se identic que la articulacin econmica era una condicin para la formacin de regiones sostenibles.Adopcin de un concepto de regionalizacin de carcter poltico-administrativo que dej de lado la planicacin como elemento de la organizacin territorial del pas.Poca concertacin con la poblacin, escasa informacin sobre el proceso, falta de claridad respecto a las reglas de funcionamiento de las regiones a constituirse, y la debilidad de los incentivos para los departamentos que optaran por la integracin.

6.5

Estado actual

a. Principales reformas y acciones desde el Gobierno Nacional

Para promover y facilitar el proceso de conformacin de regiones se exibilizaron las condiciones para la integracin regional (Ley N 29379):

Se mantienen vigentes las etapas del proceso de regionalizacin y eliminaron las fechas para la realizacin de los referndums.Se encarg la formulacin de un Plan Nacional de Regionalizacin a la SD-PCM, en coordinacin con el CEPLAN.Se fortalecieron las JCI ampliando sus funciones, para que sean verdaderos mecanismos de integracin regional.

La SD-PCM present la propuesta de un Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012-2016 (PNDR) y mediante la Resolucin N 577-2011-PCM/SD puso en consulta nacional la propuesta con el objetivo de recibir aportes de las entidades del Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y locales, y la sociedad civil en general.

La SD-PCM aprob el listado de municipalidades rurales del Per, mediante D.S. N 090-2011-PCM: primer paso del reconocimiento de la heterogeneidad de las municipalidades en el pas.

6.6

Estado actual

b. Iniciativas de integracin de los gobiernos descentralizados

Las JCI constituyen un mecanismo de cooperacin y coordinacin entre GR para facilitar la integracin:

Actualmente, 5 JCI activas: INTERNOR, CENSUR, CIAM, MACROSUR y Litoral Central.Han impulsado la conformacin y formalizacin de agencias de promocin de la inversin privada (Agencia de la Inversin Privada de la Amazona AMAZINVER) y fondos de desarrollo (Fondo de Desarrollo de la Amazona FONDESAM). Se han articulado en torno a proyectos, planes y programas comunes.

Regin Piloto: Ancash-Hunuco-Ucayali:

Propuesta se basa en el desarrollo del Corredor Econmico Nor Centro Oriental del Per con dos puertas de entrada al pas: Chimbote y Pucallpa.Expediente Tcnico ha sido aprobado por la SD-PCM y queda pendiente su presentacin y aprobacin por partes de los CCR y consejos regionales de cada GR.De aprobarse el expediente tcnico en cada gobierno regional, correspondera la convocatoria del referndum de integracin.

6.7

Estado actual

Mancomunidades Regionales:

El acuerdo de intencin entre GR de Amazonas, San Martn, La Libertad y Cajamarca involucra acciones para el desarrollo de proyectos conjuntos que generen una dinmica compartida a favor de la integracin.

Iniciativa de GR de Arequipa y GR de Ayacucho cont con la participacin de gobiernos locales.

Suscripcin del Acuerdo Interregional para la conformacin de la mancomunidad regional entre los GR de Ayacucho, Huancavelica y Apurmac, con el n de superar sus limitaciones de pobreza y brechas sociales.

Desde julio de 2011, la mancomunidad regional cuenta con su primer marco normativo: Ley de la Mancomunidad Regional, Ley N 29768.

Fusin de municipalidades distritales:

Dirigida a los GL que no cumplen con requisitos mnimos de poblacin para ser municipalidad distrital.

Reglamento de la Ley de Promocin de la fusin de municipalidades distritales, Ley N 29021, crea incentivos para la fusin.

No hay ningn caso hasta el momento, por lo que se propone que los GR estimulen la fusin de los distritos ms pequeos.

6.8

Estado actual

Mancomunidades Municipales:

Se dict la Ley de la Mancomunidad Municipal, Ley N29029, con el objetivo de facilitar la asociacin de municipalidades en la provisin de servicios y la realizacin de obras.

Su objetivo es la colaboracin intergubernamental, pero tambin puede ser un instrumento que, a mediano y largo plazo, motive la integracin.

Ley N29341 dispuso que las mancomunidades tuvieran personera jurdica de derecho pblico, as en los proyectos y servicios que decidieran prestar conjuntamente pueden emplear recursos pblicos.

Desde el punto de vista presupuestal, se denen como entidades pblicas de tratamiento especial:

Estn sujetas a las fases del presupuesto pblico y con autonoma respecto a las municipalidades mancomunadas.

Tambin deben cumplir las reglas de los otros sistemas administrativos del Estado.

Los rganos rectores de los sistemas administrativos todava no han desarrollado las directivas para que las mancomunidades puedan ejecutar, de forma conjunta, los recursos de las municipalidades que las conforman.

Actualmente, hay 127 mancomunidades inscritas.

6.9

Estado actual

2. Demarcacin y ordenamiento territorialAl 2006, 92% de provincias y 80% de distritos carecan de lmites denidos, originando conictos por los benecios a percibir por la explotacin de recursos naturales o los tributos.

De acuerdo a las normas, el 31 de diciembre de 2011 se deba culminar con las acciones de demarcacin territorial: actualmente slo 7 provincias estn demarcadas.

Con el n de agilizar el trmite de demarcacin y contribuir al saneamiento de lmites del territorio nacional, se public la Ley N 29533 que reconoce el arbitraje y los acuerdos de lmites entre GR y GL como formas de resolver los conictos por lmites que se presenten entre los niveles de gobierno.

Desde antes del inicio del proceso de descentralizacin se vienen desarrollando estudios de Zonicacin Econmica y Ecolgica ZEE con el objetivo de contar con informacin cientca integral sobre las potencialidades y riesgos del territorio, que permita adoptar decisiones sobre el desarrollo sostenible de las circunscripciones.

6.10

Estado actual

Sobre los estudios de ZEE, se puede anotar lo siguiente:

El MINAM tiene rectora en la materia, y ha aprobado los Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial con el n de orientar a los gobiernos descentralizados en la gestin del territorio, las actividades econmicas que se pueden realizar en el mismo y la prevencin de riesgos.

A mayo de 2011, se han aprobado los primeros 4 ZEE (San Martn, Amazonas, Cusco y Cajamarca) y se han conformado 19 Comisiones Tcnicas Regionales de ZEE para la formulacin de planes.

Casos importantes: San Martn y Cajamarca han formulado propuestas provinciales y distritales que aplican herramientas como el anlisis de riesgos, as como estrategias de comunicacin y educacin ambiental.

Existen dos posiciones respecto a los avances en el tema:

MINAM: Pocas autoridades descentralizadas son conscientes de la importancia de la ZEE.

GR: falta institucionalidad y coordinacin intergubernamental para garantizar que los procesos de ZEE se traduzcan en polticas concretas y se articulen, con los recursos necesarios, al planeamiento de la gestin pblica.

6.11

Estado actual

Para evitar la atomizacin del territorio:

La Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial prohibi la creacin de nuevos distritos hasta el 2011.

Durante el 2010, en el marco de la demarcacin de cuatro provincias, se crearon distritos adicionales; a pesar que el 49% de los distritos existentes no cumple con el requisito mnimo de poblacin establecido por ley. No se conoce si los distritos creados cumplen con dicho mnimo.

Subsisten 2045 municipalidades de centros poblados.

Caso: Proyecto de Ley para crear la provincia especial de San Juan de Lurigancho.

Iniciativa presentada por el Poder Ejecutivo que gener crticas por parte de la MML y REMURPE.

Marco legal establece que la conformacin de una provincia en Lima requiere la consulta a la MML y a la poblacin.

Desde mayo de 2011, por decisin del pleno, se encuentra pendiente de dictamen en dos comisiones ordinarias del Congreso de la Repblica.

6.12

Estado actual

a. Rol de la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial (DNTDT)

Es el rgano especializado que conduce el proceso de demarcacin territorial de provincias y distritos; as como, del saneamiento de lmites entre dichas circunscripciones y su organizacin racional, para facilitar el proceso de descentralizacin y regionalizacin.

Ha desarrollado el marco normativo tcnico, y le corresponde brindar asesora y supervisar el trabajo de las municipalidades provinciales y distritales en materia de demarcacin territorial.

Debilidades:

Escaso margen de accin y poco liderazgo;

Falta de apoyo institucional y poltico de la PCM;

Carencia de articulacin con la SD y la OGCSS, y;

Falta de coordinacin intersectorial e intergubernamental.

6.13

Conclusiones

1. La regionalizacin debe ser entendida como una meta a la que se arribe luego del desarrollo de un proceso de mediano y, en el algunos casos, de largo plazo.

La aceleracin de las transferencias y la consolidacin de los gobiernos regionales sobre la base departamental ha trastocado la lgica de incentivos polticos y econmicos creada para fomentar la regionalizacin.

El GN, salvo la reciente puesta en consulta del Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin PNDR, ha dado pocas seales orientadas a generar mejores condiciones para la conformacin de regiones.

Es necesario persuadir a los gobiernos regionales acerca de la necesidad de conformar regiones; pero se trata de una tarea difcil, porque implica renunciar al poder de gestin de sus actuales circunscripciones.

Existen una serie de iniciativas regionales y municipales que coexisten con objetivos dismiles y acciones poco articuladas.

Las iniciativas de integracin (JCI, regin piloto, mancomunidad regional) no cuentan con marco normativo completo que permita su funcionamiento.

Los gobiernos descentralizados han avanzado poco en la adopcin de instrumentos de organizacin y planicacin conjunta para acompaar dichas iniciativas: sus acciones todava no tienen impacto en la construccin de dinmicas de integracin que provengan de la poblacin.

6.14

Conclusiones

2. Necesidad de contar con un Plan Nacional de Regionalizacin y un Plan Nacional de Desarrollo Territorial que aborde los temas pendientes en materia de descentralizacin.

El reciente Plan Nacional de descentralizacin y regionalizacin aprobado por la PCM, fue elaborado como un documento orientador del proceso de descentralizacin, el cual a la fecha se encuentra en consulta. Dicha consulta debe garantizar que el plan sea exible, que recoja la opinin de los diversos actores involucrados, y sea compatible con las iniciativas de integracin que vienen implementndose y los objetivos de las mismas.

De otro lado, el Plan Nacional de desarrollo territorial es necesario para superar la falta de articulacin entre los planes de ordenamiento territorial y los ZEE. Debe abordar las tareas pendientes para la organizacin racional del territorio, ordenar y organizar las acciones de articulacin econmica que vienen realizando los GR y GL.

6.15

Conclusiones

3. Las iniciativas de integracin de los gobiernos regionales y locales requieren de articulacin y coordinacin.

La articulacin entre las iniciativas de integracin regional (JCI, mancomunidades, etc.) y las mancomunidades municipales es necesaria pues les permitira planicar acciones que se complementen y contribuyan al desarrollo sostenible de los territorios.

Convendra implementar medidas o acciones concretas para incorporar a los alcaldes provinciales a las instancias de decisin de las JCI, tal como lo establece la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones.

6.16

4. Los procesos de demarcacin y de ordenamiento territorial requieren ser revisados y reformados.

Pese a los incentivos para la fusin y la prohibicin de creacin de nuevos distritos, se han creado cuatro nuevos y no se conoce si cuentan con el nmero de poblacin que justica tal creacin.

El proceso de demarcacin territorial contina siendo largo y engorroso, porque:No se ha promovido el uso de los mecanismos alternativos de solucin de conictos previstos en la ley, y; No se cuenta con instancias responsables de la resolucin de conictos por demarcacin.No se han establecido instrumentos para vincular el proceso de demarcacin y el de ordenamiento territorial (ZEE), por lo que existe duplicidad de esfuerzos y falta de articulacin entre las acciones planteadas.

Existen obstculos a enfrentar para promover la fusin de municipios distritales, como son:El temor de la poblacin por un posible alejamiento del Estado, y;No se ha informado ni promovido de forma extendida la estrategia de fusin de distritos y sus benecios.

Conclusiones

6.17