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Serie MATERIALES DE APOYO

MESA DE POLTICAS PBLICAS

CENTRO ANDINO PARA LA FORMACIN DE LDERES SOCIALES

REFORMA AGRARIA EN EL ECUADOR DEL SIGLO XXI: conceptos y propuestas

para la ley de tierras.

Quito, enero 2011

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PRESENTACIN .............................................................................................................................. 4

PRIMERA PARTE ............................................................................................................................. 8

ORIGEN DE LOS PRINCIPALES CONCEPTOS Y FORMAS JURDICAS QUE SUSTENTAN LOS

ANTEPROYECTOS DE LEY DE TIERRAS ............................................................................................. 8

1. LA FUNCION SOCIAL DEL DERECHO DE PROPIEDAD ............................................................ 8

2. LA EXPROPIACION ............................................................................................................ 13

3. LA REVERSION .................................................................................................................. 17

4. LA EXTINCION DEL DERECHO DE DOMINIO ....................................................................... 18

5. LA FALTA DE EXPLOTACION DIRECTA ................................................................................ 19

6. EL PRECARISMO ............................................................................................................... 21

7. EL ARRENDAMIENTO ........................................................................................................ 24

8. EL ACAPARAMIENTO ........................................................................................................ 24

9. EL PROCEDIMIENTO DE INTERVENCION ............................................................................ 26

10. LAS INVASIONES ........................................................................................................... 29

11. LA INTEGRALIDAD DE LA REFORMA AGRARIA ............................................................... 31

SEGUNDA PARTE .......................................................................................................................... 33

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ANALISIS JURIDICO COMPARATIVO DE LOS PROYECTOS DE LEY DE TIERRAS ELABORADOS POR EL

MAGAP, SIPAE Y DE JOSE SANTOS DITTO ..................................................................................... 33

I. TEMA UNO: INSTITUCIONALIDAD ......................................................................................... 33

TEMA DOS: FONDO NACIONAL DE TIERRAS .................................................................................. 36

TEMA TRES: TIERRAS OBJETO DE REDISTRIBUCION ...................................................................... 37

TEMA CUATRO: LA AFECTACION .................................................................................................. 39

A.- TIERRAS SUSCEPTIBLES DE SER AFECTADAS ......................................................................... 39

B.- FORMAS DE AFECTACIN .................................................................................................... 40

C.- LA FUNCION SOCIAL Y AMBIENTAL ...................................................................................... 42

D.- CAUSALES ........................................................................................................................... 44

E.- LATIFUNDIO ........................................................................................................................ 47

F.- PROCEDIMIENTO ................................................................................................................. 49

G.- INAFECTABILIDAD ............................................................................................................... 52

TEMA 5.- FIJACION DEL PRECIO DE LA TIERRA .............................................................................. 53

TEMA 6.- FORMA DE PAGO DE LAS TIERRAS EXPROPIADAS .......................................................... 54

TEMA 7.- FORMA DE PAGO DE LAS TIERRAS POR LOS BENEFICIARIOS .......................................... 55

TEMA 8.- FORMAS DE PROPIEDAD DE LA TIERRA REDISTRIBUIDA (asociativa, familiar); POR USOS

(vivienda, forestacin, conservacin de ecosistemas)................................................................... 56

TEMA 9.- CONTROL POSTERIOR DE LA FUNCION SOCIAL .............................................................. 59

TEMA 10.- EL ARRENDAMIENTO .................................................................................................. 61

TEMA 11.- LAS INVASIONES ......................................................................................................... 62

TEMA 12.- CREDITO, CAPACITACION Y TECNOLOGIA .................................................................... 65

TEMA 13.- FINANCIAMIENTO DE LA REFORMA AGRARIA .............................................................. 66

TEMA 14.- ROL DE LAS ORGANIZACIONES .................................................................................... 67

CUADRO SINPTICO DEL ANLISIS COMPARATIVO DE LAS TRES PROPUESTAS DE LEY .................. 70

TERCERA PARTE ........................................................................................................................... 74

ANALISIS DE LA PROPUESTA DE DECRETO EJECUTIVO PRESENTADA POR LA UNION TIERRA Y VIDA

.................................................................................................................................................... 74

A.- CONTENIDO DE LA PROPUESTA ........................................................................................... 74

B.- COMENTARIOS.................................................................................................................... 76

CUARTA PARTE

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PRESENTACIN

La redistribucin de la tierra en Ecuador es un tema de vieja data. En el siglo pasado Ecuador vivi

tres intentos de redistribucin de la tierra, en 1964, 1970 y 1973. Las dos leyes de reforma agraria

y el decreto presidencial de redistribucin de tierras arroceras fueron discutidos y elaborados por

los hacendados, los empresarios agrcolas, los agroexportadores, los importadores y los banqueros

a travs de las cmaras de agricultura y ganadera, los partidos polticos tradicionales, los bancos y

el Congreso.

A diferencia de dichos momentos histricos, la Constitucin de Montecristi fue elaborada con la

amplia participacin de las organizaciones sociales e inspirada en el nuevo constitucionalismo

latinoamericano sustentado en los derechos ciudadanos de las personas, comunidades, pueblos y

nacionalidades. La nueva Constitucin del 2008 - aprobada por el 64 por ciento de la poblacin

ecuatoriana - propone un nuevo modelo de Estado y de desarrollo, la economa social solidaria y la

soberana alimentaria. Esta nueva poltica alimentaria incluye la redistribucin de la tierra y el

agua, la agroecologa, el crdito, la democratizacin de los servicios agrcolas, los

encadenamientos productivos cortos y las compras pblicas a los pequeos y medianos

productores por parte de todas las instituciones del estado.

A fin de institucionalizar el nuevo paradigma de soberana alimentaria, la Comisin de legislacin

aprob la Ley Orgnica de Rgimen de Soberana Alimentaria, LORSA1, en la que se prev la

1 Publicada en el Registro Oficial 583 del 5 de mayo 2009.

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posterior elaboracin de leyes conexas de tierras y territorios, comunidades, agroecologa, sanidad

animal y vegetal, entre otras.

Con estos antecedentes varias organizaciones, personas e instituciones han venido reflexionando

sobre la distribucin de tierras en un contexto de crisis financiera, calentamiento global, de

globalizacin de la economa, de mundializacin de la cultura, de cambios de polticas las

alimentarias de los bloques regionales y de agotamiento de la frontera agrcola interna.

En este contexto, la Mesa de Polticas Pblicas MPP- facilitada por Cafolis, recibi las propuestas

elaboradas por un grupo de abogados del Magap, la diseada por la plataforma de centros de

investigacin del Sipae y la redactada por el abogado Santos Ditto. Los participantes en la MPP

hemos tenido la ocasin de intercambiar opiniones, en distintos momentos, sobre estos

anteproyectos y hemos visto la necesidad de contar con un estudio comparativo de de las tres

propuestas de ley tomando como hilos conductores los nudos crticos como las formas de

afectacin, las causales de expropiacin, las formas de propiedad, la fijacin del precio de la tierra

afectada, el precio de la tierra adquirida por los campesinos, las formas de pago y el rol de las

organizaciones campesinas e indgenas2.

En esta perspectiva hemos solicitado a un equipo de abogados especializados en cuestiones

agrarias que elabore un anlisis tcnico-jurdico de las tres propuestas de normativa, trabajo

completado posteriormente con el anlisis de la propuesta de decreto presidencial presentada por

la organizacin Tierra y Vida. Para facilitar la comprensin de los alcances de los trminos

utilizados en estos documentos hemos pedido al mismo equipo una reflexin jurdico-poltica

sobre el origen de los conceptos e instituciones utilizados en las propuestas de normativa.

Los resultados de estos estudios son muy ilustrativos y absolutamente necesarios para alimentar

el debate sobre la nueva ley de tierras, pero insuficientes para la elaboracin de nuevas

propuestas alternativas. Por ello pedimos a los asesores jurdicos elaborar y presentar un conjunto

de orientaciones para la elaboracin de una nueva propuesta de ley de tierras.

Con estos antecedentes, nos complace entregar a las organizaciones sociales, a los legisladores, a

los funcionarios del Estado y a los profesionales de las organizaciones de desarrollo los resultados

de este estudio. Para facilitar la lectura, en la primera parte presentamos el origen y alcance de los

conceptos utilizados. En la segunda parte se incluyen los resultados del estudio comparativo de los

tres anteproyectos de ley. En la tercera parte hemos incorporado el anlisis de la propuesta de

decreto presidencial avanzada por Tierra y Vida, y, finalmente, en la cuarta parte presentamos

algunas ideas generales para la elaboracin de nuevas propuestas de ley de tierras.

2 Esta metodologa fue elaborada para el estudio de los anteproyectos de ley que dieron origen a las

normativas de reforma agraria de 1964 y 1973, elaborado por Fernando Rosero, Reforma Agraria y

movimientos sociales en Ecuador, IHEAL-Universidad de Pars III, 1980. Estos criterios han sido revisados y

actualizados para adaptarlos al estudio del proceso que vivimos en el siglo XXI.

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Esperamos que este instrumento sirva efectivamente a los actores involucrados en la elaboracin

de la nueva normativa de tierras inspirada en el nuevo paradigma de soberana alimentaria, la

agricultura familiar, el respeto y potenciacin de la biodiversidad, la produccin de alimentos

sanos, el consumo responsable, la democratizacin del crditos, la gestin social de saberes y la

generacin de empleo e ingresos.

Fernando Rosero Garcs

Coordinador

Cafolis

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PRIMERA PARTE

ORIGEN DE LOS PRINCIPALES CONCEPTOS Y FORMAS JURDICAS QUE SUSTENTAN LOS

ANTEPROYECTOS DE LEY DE TIERRAS

Esta primera parte busca desmitificar conceptos e instituciones y proporcionar herramientas para

desentraar la telaraa jurdica con la que se busca ocultar los intereses de los nuevos seores de

la tierra. Para ello, identifica el contexto jurdico poltico en que nacieron, la evolucin de sus

contenidos, y los usos actuales.

As, por ejemplo, el estudio muestra el origen del concepto de invasin precisamente en un

perodo de dictadura militar, en un momento de transicin hacia la democracia y de polticas

neoliberales.

1. LA FUNCION SOCIAL DEL DERECHO DE PROPIEDAD

El derecho de dominio o propiedad ha sido considerado tradicionalmente como el prototipo del

derecho real, de carcter absoluto, exclusivo, excluyente y permanente, que confiere a su titular

las facultades de usar, gozar y disponer del bien. Sin embargo, su carcter absoluto se ha visto

limitado en distintas formas, especialmente como consecuencia de la evolucin de la teora del

Estado que ha reemplazado los criterios individualistas por criterios de conveniencia colectiva o

social. Dentro de este contexto, las legislaciones han venido incorporando, cada vez con ms vigor

en los pases llamados occidentales, el denominado principio de la funcin social de la propiedad,

de conformidad con el cual, enmarcndose este derecho dentro de los intereses comunitarios, la

ley sanciona su no ejercicio negligente o su ejercicio antieconmico.

Este principio constituye, a no dudarlo, el eje central de cualquier cuerpo legal que trate de

reforma agraria y los tres proyectos de ley de tierras preparados por el MAGAP, el SIPAE y el

abogado Jos Santos Ditto no escapan de esta orientacin.

As, el art. 1 del proyecto del MAGAP prev que La presente Ley, dentro de las previsiones de la

Constitucin de la Repblica y la Ley Orgnica del Rgimen de Soberana Alimentaria, norma el uso

y acceso a las tierras rurales, con aptitud agropecuaria, que no cumplan la funcin social y

ambiental; el art. 3 incluye como uno de los fines de la ley el de afectar tierras con aptitud

agropecuaria que no cumplan la funcin social y ambiental; y el art. 4 enumera lo que

comprende la funcin social y ambiental.

Por su parte, el proyecto del SIPAE, en su art. 1, establece que uno de los objetivos de la ley es

implementar las disposiciones del art. 6 de la Ley Orgnica del Rgimen de Soberana Alimentaria,

que se refiere precisamente a los conceptos de funcin social y ambiental; y el art. 9 seala las

circunstancias en las cuales debe entenderse que la tierra cumple su funcin social ambiental.

El proyecto de Santos Ditto, en su art. 3, expresa que el Estado reconoce y garantiza el derecho a

la propiedad de la tierra rstica, en su formas pblica, privada, comunitaria, estatal, asociativa,

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cooperativa y mixta, mientras cumpla con su funcin y responsabilidad social y ambiental; en los

arts. 5 y 6 determina los casos de cumplimiento y de incumplimiento de la funcin y

responsabilidad social de las tierras; y en los arts. 14 y 15 aqullos correspondientes al

cumplimiento e incumplimiento de la funcin y responsabilidad ambiental.

Adems, los tres proyectos, en sus exposiciones de motivos o en los considerandos, hacen

referencia expresa al tema, lo cual no debe extraar, pues existen en el pas normas

constitucionales y legales expresas al respecto.

En efecto, el Art. 282 de la Constitucin determina que el Estado normar el uso y acceso a la

tierra que deber cumplir la funcin social y ambiental. Por su parte, en el art. 321 el Estado

reconoce y garantiza el derecho a la propiedad en sus formas pblica, privada, comunitaria,

estatal, asociativa, cooperativa, mixta, y que deber cumplir su funcin social y ambiental.

El artculo 6 de la Ley Orgnica del Rgimen de Soberana Alimentaria establece que el uso y

acceso a la tierra deber cumplir con la funcin social y ambiental; que la funcin social de la tierra

implica la generacin de empleo, la redistribucin equitativa de ingresos, la utilizacin productiva

y sustentable de la tierra; que la funcin ambiental de la tierra implica que sta procure la

conservacin de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecolgicas; que permita la

conservacin y manejo integral de cuencas hidrogrficas, reas forestales, bosques, ecosistemas

frgiles como humedales, pramos y manglares, que respete los derechos de la naturaleza y del

buen vivir. La misma disposicin prev, adems, que la ley que regule el rgimen de propiedad de

la tierra determinar, entre otros puntos, los mecanismos para el cumplimiento de su funcin

social y ambiental.

En definitiva, el concepto de funcin social (complementado con el de funcin ambiental) es

aceptado en la actualidad de modo general.

Sin embargo, esta aceptacin se ha dado luego de un largo proceso histrico, poltico y legislativo,

cuyos principales hitos pueden sintetizarse de la siguiente manera:

a) Habindose regulado en general el dominio sobre las cosas conforme al Cdigo Civil (que

en el Ecuador fue promulgado en el ao 1857), la propiedad territorial rural fue asimilada

al mismo sistema y al propietario le fue reconocido y garantizado el derecho a gozar y

disponer de ella con entera libertad, respetando la ley y el derecho ajeno (A este respecto,

tngase en cuenta que nicamente con la Ley 256 de 4 de junio de 1970, se aclar que

este derecho ajeno poda ser no slo el individual, sino tambin el social).

b) En el mbito constitucional, el reconocimiento del derecho de propiedad privada arranca

desde la Primera Carta Poltica, cuyo art. 62 estableci que nadie poda ser privado de su

propiedad, ni sta aplicada a ningn uso pblico sin su consentimiento y sin recibir justas

compensaciones a juicio de buen varn.

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c) En todo caso, hasta bien entrado el siglo XX, las cuestiones agrarias en cuanto tales, y, de

modo especial, la regulacin de la propiedad rural y del trabajo agrcola, merecieron

escasa importancia, debido fundamentalmente a la concepcin individualista que

implant la legislacin civil, ligada a la nocin del derecho subjetivo, a la idea del hombre

natural, libre, que como tal tiene derechos naturales, anteriores a la sociedad,

imprescriptibles e inalienables.

d) La Constitucin de 1929 sent las bases para la vigencia de normas de Derecho Social

(definido en su oportunidad como el conjunto de principios, normas e instituciones

encaminados a remediar los males que afectan o pueden afectar a la sociedad con

respecto al trabajo y a la injusta distribucin de las riquezas, con el objeto de establecer

un orden mejor). El No. 14 del art. 151 garantiz el derecho de propiedad, con las

restricciones que exijan las necesidades y el progreso sociales. En el inciso 2 del mismo

No. 14 se estableci que los pueblos y caseros que carecan de tierras o aguas o slo

disponan en cantidad insuficiente, para satisfacer las primordiales necesidades

domsticas e higinicas, tenan derecho a que se les dote de ellas, tomndolas de las

propiedades inmediatas, armonizando los mutuos intereses de la poblacin y de los

propietarios.

e) A partir de 1929, la nueva concepcin social se manifest muy especialmente en los

campos poltico y jurdico: en el primero, mediante la elaboracin de planes

gubernamentales de desarrollo econmico y social; y, en el segundo, a travs de la

promulgacin de una serie de leyes y reglamentos: la Ley de Tierras Baldas y Colonizacin

dictada el 12 de abril de 1936; el Cdigo de Trabajo de 5 de agosto de 1938, que en su

captulo VI regul el trabajo agrcola, en su pargrafo I, del patrono y obreros agrcolas; en

el II, de los jornaleros, huasipungueros, destajeros y yanaperos; y en el III, de los

partidarios o aparceros; la Ley de Organizacin y Rgimen de las Comunas, publicada en el

Registro Oficial No. 558 de 6 de agosto de 1937; el Estatuto Jurdico de las Comunidades

Campesinas, publicado en el Registro Oficial No. 39-40 de 1 de diciembre del mismo ao;

el Decreto Ley No. 184, publicado en el Registro Oficial No. 229 de 30 de julio de 1938,

referente a las actuaciones sobre expropiacin o adjudicacin de tierras para la formacin

de nuevas poblaciones urbanas o rurales o el ensanche de las existentes, las referentes a

parcelaciones individuales o colectivas para el establecimiento de la pequea propiedad y

en beneficio de pueblos, comunidades o parcialidades indgenas y campesinas,

cooperativas agrcolas, obreras, de produccin o consumo, montes de piedad, cajas de

ahorro, empresas o sociedades de colonizacin agraria, etc; y los Decretos 124 y 602 de 15

de octubre y 12 de diciembre de 1947, con los cuales se crearon la Junta de Cuestiones

Indgenas y la de Asuntos Campesinos del Litoral.

f) La Carta Fundamental del ao 1945 fij claros principios y normas propiciadores del

cambio agrario: garanta al derecho de propiedad con las limitaciones que exijan las

necesidades sociales; la propiedad crea obligaciones sociales y, en consecuencia, la

utilizacin de la riqueza del pas, sea quien fuere su dueo, est subordinada a los

intereses de la colectividad; el cultivo y explotacin de la tierra son un deber del

propietario para con la sociedad; proscripcin del mantenimiento de tierras incultas;

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fijacin de un mximo de tierras incultas de reserva; apoyo al sistema cooperativo de

explotacin agrcola y proteccin a la pequea propiedad y a la propiedad comunal.

g) En cambio, la Constitucin de 1946 se limit a garantizar el derecho de propiedad

concilindolo con su funcin social; prohibi la confiscacin de bienes; atribuy al Fisco,

Municipalidades y dems Instituciones de Derecho Pblico, la promocin de

expropiaciones por causa de utilidad pblica (no social), y estableci como deber del

Estado el realizar, de acuerdo con las necesidades sociales, mediante expropiacin, si

fuere menester, la parcelacin y el aprovechamiento de tierras incultas.

h) A los primeros aos de la dcada de los sesenta confluyeron suficientes motivos para

emprender una reforma agraria, as como elementos que contribuyeron a ello. Dentro de

los primeros, lgicamente la deficiente estructura agraria y sus manifestaciones en los

campos econmico, social, poltico y jurdico, que se tradujeron en una gran presin sobre

la tierra, tanto interna generada en el campo mismo en forma de demanda de tierras de

las masas campesinas, cuanto externa, proveniente del Estado, de los centros urbanos y

de los sectores de la economa, e incluso presin latinoamericana generada en la

necesidad de un amplio intercambio. Y dentro de los segundos, la conciencia creada sobre

la necesidad de una reforma agraria e introducida desde una cierta lite intelectual, la

aceleracin del proceso de cambio social que se produjo en todo el continente como

consecuencia de una serie de crisis de crecimiento, ciertos desafos polticos en el campo

internacional (la revolucin cubana, por ejemplo), y las reacciones correspondientes (la

Alianza para el Progreso pregon ciertas reformas a fin de llevar a cabo una revolucin

controlada), el proceso de urbanizacin y los cambios tcnicos que crearon escasez o

exceso de mano de obra, el desarrollo de la agricultura de exportacin y la creacin de un

proletariado rural y la conciencia campesina de su miseria y de su significado.

i) Dentro de este contexto, el 23 de julio de 1964, durante la dictadura de la Junta Militar de

Gobierno, se promulg la primera Ley de Reforma Agraria; y el 28 de septiembre del

mismo, la nueva Ley de Tierras Baldas y Colonizacin, que contina vigente hasta la fecha,

naturalmente con las reformas que se han introducido durante todos estos aos.

j) La Ley de Reforma Agraria se fundament en el principio de la funcin social de la

propiedad, regulador del nuevo concepto de derecho a la tierra y, en forma consecuente,

proclam que sta deba rendir de acuerdo con su potencialidad productiva dentro de

ciertos lmites de extensin que se permita poseer a un solo propietario; previ la

expropiacin de tierras explotadas en forma absentista o defectuosa y la extincin del

derecho de dominio de las tierras incultas por diez aos; de igual modo, la reversin de las

adjudicaciones y ventas de tierras realizadas por el Estado en las que no se haban

cumplido las disposiciones legales; eliminacin de las formas precarias de tenencia de la

tierra con fines agrcolas; la integracin del minifundio; la legalizacin de la posesin

pacfica de la tierra y la intervencin en las haciendas del Estado.

k) La Constitucin de 1967 recogi una serie de principios que haba ya impuesto la Ley de

Reforma Agraria: se habl del derecho de propiedad y de su funcin social, de la

expropiacin por utilidad pblica y tambin por inters social; se previ una especie de

expropiacin sin indemnizacin; se institucionalizaron los planes de reforma agraria y la

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eliminacin de formas precarias, la prohibicin del ausentismo, el establecimiento de

mximos y mnimos de superficie, y dispuso adems que pasen a propiedad del Estado las

tierras abandonadas por ms de ocho aos.

l) No obstante, ni la Ley de Reforma Agraria de 1964 ni las posteriores disposiciones legales

dictadas sobre la materia fueron el instrumento capaz de variar la fisonoma agraria

ecuatoriana, pues no se cuestion el problema de la propiedad de la tierra, sino que se

limit a acciones complementarias como la abolicin de las formas precarias de tenencia,

eliminacin de la servidumbre, agravando el problema del minifundio y acentuando las

migraciones hacia los centros urbanos.

m) Para superar tales deficiencias, la dictadura del General Guillermo Rodrguez Lara expidi

el 9 de octubre de 1973 la segunda Ley de Reforma Agraria, que fue publicada en el

Registro Oficial No. 410 de 15 de tales mes y ao, cuyo art. 2 dispuso que el proceso de

reforma agraria se realice por medio de la aplicacin combinada de dos mtodos: el de

organizacin nacional de un sistema de regiones, zonas y sectores de intervencin

prioritaria y el de regulacin estatal de la funcin social de la propiedad sobre la tierra. Por

su parte, el art. 22 defini la afectacin como la limitacin total o parcial del derecho de

propiedad sobre las tierras rsticas que no cumplan con la funcin social.

n) La Constitucin de 1979, con la cual el Ecuador retorn al rgimen de derecho, incluy en

su art. 48 la siguiente disposicin: La propiedad, en cualquiera de sus formas, inclusive la

privada, constituye un derecho que el Estado reconoce y garantiza para la organizacin de

su economa cuando cumpla su funcin social. Esta debe traducirse en una elevacin y

redistribucin del ingreso, que permitir a toda la poblacin compartir los beneficios de la

riqueza y el desarrollo. Adicionalmente, en su art. 51 garantiz la propiedad de la tierra

directa y eficazmente trabajada por su propietario; y proscribi el acaparamiento de la

tierra y el latifundio.

o) La Ley de Desarrollo Agrario expedida en el ao 1994, es decir, durante un gobierno

netamente neoliberal, tambin garantiza la propiedad de la tierra mientras cumpla su

funcin social, es decir, cuando est en produccin y explotacin, se conserven

adecuadamente los recursos naturales renovables y se brinde proteccin al ecosistema, se

garantice la alimentacin para todos los ecuatorianos y se generen excedentes para la

exportacin. Aade que la funcin social deber traducirse en una elevacin y

redistribucin de ingresos que permitan a toda la poblacin compartir los beneficios de la

riqueza y el desarrollo.

p) Por ltimo, la Constitucin de 1998 garantiz el derecho a la propiedad, en los trminos

que seala la ley (art. 23, No. 23); estableci que la propiedad, en cualquiera de sus

formas y mientras cumpla su funcin social, constitua un derecho que el Estado reconoca

y garantizaba para la organizacin de la economa (art. 30).

El recuento realizado evidencia que en el Ecuador el principio de la funcin social de la propiedad

es de larga data. Lo que ha variado ha sido, ms bien, la intensidad de las limitaciones y

restricciones impuestas por el Estado en aplicacin de l.

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2. LA EXPROPIACION

Como es obvio, la expropiacin es una de las principales figuras jurdicas que aparecen en los

proyectos de ley preparados por el MAGAP, el SIPAE y el abogado Jos Santos Ditto.

El art. 35 del primero de tales proyectos establece la expropiacin como una de las dos formas de

afectacin y la define en el art. 38, en los siguientes trminos: La expropiacin en materia de

tierras consiste en la medida interventora de la Administracin que, a travs de acto de autoridad

pblica competente priva al administrado del derecho a la propiedad de un bien raz apto para la

explotacin agropecuaria, incurso en causal de expropiacin; previo el pago de la indemnizacin

correspondiente. En el art. 38 consigna seis causales para su aplicacin.

Por su parte, el proyecto del SIPAE, en su art. 53 establece la expropiacin como una de las dos

modalidades de afectacin y en el art. 54 seala las cuatro causales para que se produzca.

El tercer proyecto, en su art. 28, define la expropiacin como la limitacin parcial o extincin total

de la propiedad privada de la tierra, en virtud de resolucin fundada en esta ley, sancionada por

causa de utilidad pblica o de inters social y ambiental. La expropiacin implica una

indemnizacin a favor del titular del dominio agrario, pero no tiene valor de cambio, sino el

reconocimiento de un derecho, que se regula en razn de la manera en que se lo ha ejercido. El

art. 29 consigna doce causales de expropiacin.

Sin embargo, hay que aclarar que la expropiacin no es una institucin propia del Derecho Agrario,

sino que ha sido la figura legal regularmente utilizada por el Estado para obtener el dominio de un

bien particular necesario para sus fines. Incluso parece que el Derecho Romano ya la aceptaba,

aun cuando el tema ha sido materia de arduos debates.

El fundamento de la expropiacin, la causa por la que la ley autoriza se la haga, lo constituyen

motivos de utilidad pblica o de inters social. La primera es una nocin de Derecho

Administrativo: el Estado tiene ciertas obligaciones con el pblico y para cumplirlas necesita los

medios convenientes, utilizando entonces el instrumento de la expropiacin por causa de utilidad

pblica, con un fin determinado, concreto, fcilmente identificable, utilidad pblica que si es

urgente se transforma en necesidad pblica.

En cambio, la nocin de inters social es mucho ms amplia y genrica, difcil de concretar

tericamente y referida al bienestar de la comunidad en sus diversos aspectos; la expropiacin

fundada en ella permite al Estado incorporar bienes al dominio pblico, no para lograr fines de

utilidad pblica concretamente, sino para destinarlos a grupos sociales escogidos como

beneficiarios por su grave situacin.

Merece destacarse que la expropiacin slo cabe dentro de sistemas que reconocen el derecho de

propiedad privada y ello permite que en la relacin expropiatoria aparezcan claramente dos

partes: la sociedad, por medio de sus representantes, y el propietario afectado.

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Cinco son los elementos que configuran el concepto de expropiacin: en primer lugar, se trata de

una limitacin o privacin del dominio particular; en segundo lugar, su causa es la utilidad pblica

o el inters social que tiene determinado bien; en tercer lugar, como consecuencia del anterior, la

limitacin sobre el dominio y el consiguiente traspaso de ste tienen el carcter de coactivos, es

decir, son impuestos obligatoriamente en aras del bienestar general; en cuarto lugar, corresponde

tan slo al Estado a travs de sus rganos, precisamente como representante de la comunidad,

tomar tal decisin; y, por ltimo, el propietario afectado recibe por el bien del que ha sido privado,

una indemnizacin.

En concordancia con lo dicho, puede conceptuarse de modo general a la expropiacin como el

traspaso coactivo de una propiedad particular realizado por el Estado a su favor, por causas de

utilidad pblica o de inters social, reconociendo al titular del bien el pago de una indemnizacin.

Dentro de los sistemas legislativos semejantes al ecuatoriano, la expropiacin ha sido parte del

Derecho Administrativo, principalmente por dos razones: porque ha sido la manifestacin

concreta de la actividad ejercida por el Estado para disponer de un bien necesario para beneficio

comn; y porque ha supuesto como antecedente necesario un acto administrativo. Siguiendo esta

orientacin, el Cdigo de Procedimiento Civil vigente, en su art. 783, dispone que la declaracin

de utilidad pblica, para fines de expropiacin, slo puede ser hecha por el Estado y las dems

instituciones del sector pblico, de acuerdo con las funciones que les son propias y siempre que tal

declaracin sea aprobada, cuando fuere del caso, por el ministerio respectivo.

Y que la declaracin de utilidad pblica o social hecha por las entidades ya indicadas, para

proceder a la expropiacin de inmuebles, no puede ser materia de discusin judicial, pero s en la

va administrativa.

En el mbito constitucional, la expropiacin ha sido prevista en casi todos los textos, excepcin

hecha la de 1830. Pero ya la siguiente Constitucin del ao 1835, en su art. 97, aun cuando sin

nombrarla de modo expreso, prcticamente la consagr al disponer que ningn ecuatoriano poda

ser privado de su propiedad o del derecho que ella tuviere, sino en virtud de sentencia judicial,

salvo el caso en que la utilidad pblica, calificada por una ley, exija su uso o enajenacin, previo el

pago de una indemnizacin al propietario.

La importante Constitucin de 1929 garantiz el derecho de propiedad con las restricciones que

exijan las necesidades y progreso sociales, disponiendo que la privacin de todo o parte de los

bienes no poda verificarse sino en virtud de fallo judicial definitivo o de expropiacin, con la

indemnizacin que corresponda en los trminos y con los trmites legales.

La Constitucin del ao 1945 ampli la causa expropiatoria y dispuso que ninguna expropiacin

poda hacerse sino por causa de utilidad social o pblica, con la justa indemnizacin. La siguiente

Constitucin de 1946 limit la causa expropiatoria a la utilidad pblica y dispuso que slo el Fisco,

las Municipalidades y dems instituciones de derecho pblico podan promover expropiaciones

por causa de utilidad pblica. La Constitucin dictada el ao 1967 previ la expropiacin por causa

de utilidad pblica o inters social, e incluso habl de una expropiacin sin indemnizacin.

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La Constitucin de 1979, en su art. 47, dispuso que para fines de orden social, el sector pblico,

mediante el procedimiento y forma de pago que indique la ley, poda nacionalizar o expropiar, en

su caso, previa justa indemnizacin, los bienes, derechos y actividades pertenecientes a los otros

sectores, para s o para cualesquiera de los dems sectores mencionados, es decir, para el de

economa mixta, el sector comunitario o de autogestin y el sector privado, que, conjuntamente

con el pblico, eran los cuatro sectores bsicos a travs de los cuales deba funcionar la economa

ecuatoriana, segn el art. 46 de la misma Constitucin. Ntese que de acuerdo con este texto

constitucional, caba la posibilidad de expropiar bienes de propiedad privada para el propio sector

privado.

La Carta Fundamental de 1998, en su art. 33, estableci que para fines de orden social

determinados en la ley, las instituciones del Estado, mediante el procedimiento y en los plazos que

sealen las normas procesales, podan expropiar, previa justa valoracin, pago e indemnizacin,

los bienes que pertenecan al sector privado. Adems, prohibi toda confiscacin (que no es sino

la privacin de la propiedad sin pago del precio o mediante un pago injusto).

Por su parte, el art. 323 de la vigente Constitucin de 2008, contiene la siguiente disposicin: Con

el objeto de ejecutar planes de desarrollo social, manejo sustentable del ambiente y de bienestar

colectivo, las instituciones del Estado, por razones de utilidad pblica o inters social y nacional,

podrn declarar la expropiacin de bienes, previa justa valoracin, indemnizacin y pago de

conformidad con la ley. Se prohbe toda forma de confiscacin. Como es fcil apreciar, las causas

expropiatorias continan siendo la utilidad pblica o el inters social, aun cuando se ha incluido el

trmino nacional, que no hace sino oscurecer el concepto, ms an si se considera que el

Ecuador, segn el art. 1 de la propia Constitucin, es un Estado plurinacional. Adems, se

aprecia que los bienes expropiados deben ser destinados exclusivamente a la ejecucin de planes

de desarrollo social, manejo sustentable del ambiente y de bienestar colectivo, lo cual otorga

suficiente amplitud para la aplicacin de esta figura jurdica.

Si se considera que la reforma agraria, desde el punto de vista jurdico, constituye la

transformacin y cambio de la institucin de la propiedad en el mbito agropecuario, lo cual

implica y requiere la intervencin en tierras particulares, se entiende que la expropiacin haya

sido utilizada preferentemente en las legislaciones de reforma agraria como el instrumento legal

que permita al Estado tal intervencin, con la ventaja de utilizar una institucin conocida y

aceptada dentro del sistema jurdico, evitando de este modo oposiciones incluso doctrinales.

Con relacin al concepto general de expropiacin expuesto en pginas anteriores, la expropiacin

agraria presenta algunas peculiaridades: contina siendo la transferencia coactiva de una

propiedad privada, consistente especficamente en tierras agropecuarias ubicadas en una

situacin especial frente a la comunidad en razn del incumplimiento en que han incurrido sus

propietarios respecto de las normas que establecen como obligatorio el aprovechamiento

correcto, eficiente y directo de las tierras. Por otra parte, la facultad expropiatoria se radica en las

entidades encargadas de llevar adelante los procesos de reforma agraria, por ser entes pblicos,

16

especializados y tcnicos, que requieren de dicha facultad para poder atender directamente las

necesidades que surgen del cumplimiento de los fines que justifican su existencia.

En la expropiacin agraria los beneficiarios del inmueble expropiado no son ya los ciudadanos en

cuanto tales, que pueden utilizar las obras para las cuales se expropian ciertos bienes, como

sucede en el caso en la expropiacin corriente basada en causas de utilidad pblica. En la

expropiacin agraria, si bien los predios afectados son destinados al uso de un determinado grupo

de personas, ello se hace no por favorecerlas directamente y como finalidad del proceso, sino

como consecuencia de la necesidad de reformar la estructura agraria del pas.

Lo dicho se halla ntimamente ligado con la nocin de la causa que fundamenta la expropiacin

agraria: tal causa no es la utilidad pblica en el sentido restringido que se le ha atribuido, sino el

incumplimiento de la funcin social que tiene la propiedad agropecuaria. Desde este punto de

vista, la expropiacin agraria persigue evitar el dao injusto que las tierras agropecuarias que no

cumplen su funcin social causan en el mbito social, apareciendo entonces como una especie de

sancin jurdica al propietario.

Si se estima que la expropiacin agraria es una limitacin o privacin del dominio en razn del

incumplimiento del propietario a las normas que regulan la propiedad agraria, fcil es deducir que

la indemnizacin debe establecerse en relacin con esta forma de conducta observada por el

dueo y no con base en el valor objetivo del inmueble.

Por lo tanto, puede conceptuarse a la expropiacin agraria como el traspaso coactivo de un

inmueble rstico agropecuario realizado por el organismo estatal competente en materia de

reforma agraria, a su favor, por incumplimiento de su funcin social, reconocindose al propietario

una indemnizacin.

Histricamente, en la expropiacin agraria prevista en la legislacin inmediatamente anterior a la

Ley de Reforma Agraria expedida en octubre de 1973, aparecieron tres innovaciones importantes:

en primer lugar, se prescindi de lo que poda tener de administrativa, pues la declaracin de

utilidad pblica vino dada por la propia Ley de Reforma Agraria, al prever sta los diversos casos

concretos en los cuales los predios se hallaban sujetos a expropiacin, es decir, los diversos casos

concretos en los que deba considerarse que los fundos eran de utilidad pblica; en segundo lugar,

el trmite expropiatorio qued reducido a uno de tipo judicial a travs del cual poder determinar

si un predio individualizado deba considerarse como incurso en las previsiones legales de utilidad

pblica; y, en tercer lugar, la indemnizacin debida al propietario fue la preestablecida por la

propia Ley, hacindose por lo tanto innecesario litigar a fin de obtener su sealamiento.

Con la Ley de 1973 el concepto general de expropiacin agraria cobr mayor precisin y claridad y

se consolid como la transferencia coactiva de un inmueble rstico agropecuario a favor,

transitoriamente, del Estado (representado en ese entonces por el IERAC), debido al

incumplimiento de la funcin social en los trminos especificados en las leyes agrarias,

reconocindose al propietario una indemnizacin previamente establecida en la propia Ley.

17

Por su parte, la Ley de Desarrollo Agraria confa la potestad expropiatoria a los Directores

Distritales y al Director Ejecutivo del INDA, este ltimo exclusivamente para los casos de

explotacin mediante prcticas que atenten gravemente contra la conservacin de los recursos

naturales renovables. Cabe indicar que en lo referente a la indemnizacin a pagarse, prev que sea

la del avalo comercial actualizado practicado por el INDA, a menos que exista acuerdo entre ste

y el afectado, en los trminos de la Ley de Contratacin Pblica; adems, dispone que si el

afectado estuviese en desacuerdo respecto al precio, la controversia se ventilar ante los jueces

comunes competentes, conforme a las normas establecidas en el Cdigo de Procedimiento Civil. El

precio antes mencionado debe pagarse en dinero efectivo, sin cuyo pago el INDA no puede tomar

posesin de las tierras.

3. LA REVERSION

El proyecto del abogado Jos Santos Ditto s contempla esta figura, no as el del MAGAP. En

cambio, el documento del SIPAE la incluye, mas no como forma de afectacin, sino exclusivamente

para los casos de incumplimiento de las condiciones de adjudicacin por parte del adjudicatario de

las tierras.

En su sentido originario, reversin significa la accin y efecto de revertir, es decir, volver al estado

anterior.

Tal situacin ha operado tradicionalmente en el Derecho Administrativo: en el supuesto de que un

bien expropiado no haya sido puesto al servicio que motiv la declaratoria de expropiacin, se ha

reconocido al antiguo propietario el derecho a pedir que vuelva el inmueble a su patrimonio, o

sea, que revierta a l.

Inicialmente, en la legislacin colonial relativa a cuestiones agrarias y hasta los primeros aos de

repblica, el trmino reversin fue utilizado simplemente para calificar cierta clase de tierras,

aqullas asignadas por las leyes espaolas a las comunidades indgenas. Pero luego, con la primera

Ley de Tierras Baldas de 1875, le reversin se convirti en una verdadera institucin jurdica, en el

instrumento utilizado por el Estado para que las tierras adjudicadas por l (es decir, las que haban

sido baldas), retornen a su patrimonio en caso de no haber sido cultivadas por lo menos en una

quinta parte en el plazo de diez aos, concepcin que fue confirmada al dictarse la Ley de

Patrimonio Territorial del Estado en el ao 1927, y aceptada definitivamente por la Ley de Tierras

Baldas y Colonizacin de 12 de mayo de 1936.

La Ley de Tierras Baldas y Colonizacin de 1964 declar baldas las tierras que haban revertido o

reviertan al Estado, por cualquier causa legal, aclarando expresamente que se hallaban

comprendidas las tierras que revirtieron al Estado en conformidad con el Ttulo II de la Ley de

Patrimonio Territorial de 1927, aqullas cuya reversin haba declarado el art. 9 de la Ley de

Tierras Baldas y Colonizacin de 1936 y las comprendidas en el art. 1 del Decreto Supremo 162

de 9 de agosto de 1937.

18

En definitiva, hasta esa poca, la reversin constituy la manifestacin del derecho del Estado a

reingresar a su patrimonio los predios adjudicados por l como baldos y respecto de los cuales los

adjudicatarios haban incumplido sus obligaciones, bsicamente las referentes a cultivos y trabajo.

La Ley de Reforma Agraria de 1964, en principio, adopt la reversin tanto en su sentido

tradicional, propia del Derecho Administrativo, cuanto en el sentido estrictamente agrario: la

reincorporacin de un predio rstico al patrimonio de su anterior propietario, haya sido ste un

particular o el Estado.

Sin embargo, con la disposicin constante en el art. 39, el concepto perdi mucho de su claridad,

pues se dispuso que tambin se consideraban sujetas a reversin las tierras trabajadas y cultivadas

por quienes no tenan vnculo contractual con el dueo, lo cual era aplicable a toda clase de

tierras, desapareciendo, por lo tanto, el elemento vuelta al anterior propietario. En definitiva,

esta norma implant una nueva concepcin de reversin caracterizada por ser, simplemente, una

transferencia coactiva de la propiedad rstica a favor del Estado y a ttulo gratuito.

Esta ltima corriente fue confirmada al dictarse la Ley 255-CLP, la cual, en sus arts. 14 y 16,

dispuso que reviertan al patrimonio del IERAC los pramos indebidamente aprovechados, as

como las zonas que hubieren conservado su vegetacin natural y no hubieran sido debidamente

aprovechadas por sus propietarios.

La Ley de Reforma Agraria de 1973 adopt plenamente esta ltima concepcin, al considerar a la

reversin como una forma ms de afectacin, conjuntamente con la expropiacin y la extincin

del derecho de dominio, matizada por las siguientes peculiaridades: a) era aplicable en los casos

ms graves de incumplimiento de la funcin social por parte del propietario, es decir, cuando ste

haba mantenido las tierras abandonadas, abandono manifestado en la inexplotacin de las tierras

o en la explotacin por parte de personas sin ninguna relacin con el dueo; y, b) como

consecuencia de lo anterior, su aplicacin no obligaba a pago alguno por las tierras.

Este ltimo elemento determin que sea declarada inconstitucional durante los ltimos aos de

vigencia de la Ley de 1973, con lo cual desapareci del rgimen legal ecuatoriano, hasta la fecha.

4. LA EXTINCION DEL DERECHO DE DOMINIO

Ha sido una institucin peculiar de la legislacin agraria ecuatoriana y con su solo nombre revela

su esencia, pues su aplicacin ha determinado que el derecho de propiedad particular sobre

tierras agropecuarias llegue a su fin.

Su aparicin se remonta a la Ley de Reforma Agraria de 1964, la cual en su art. 38 original dispuso

que se extinga el derecho de dominio del actual propietario sobre las tierras aptas para la

explotacin agropecuaria mantenidas inexplotadas por ms de diez aos, tierras que deban pasar

a poder del IERAC.

19

Este texto inicial de la Ley pareca no reconocer diferencia alguna entre extincin y reversin, lo

cual fue modificado con las reformas del ao 1967, las mismas que, aparte de reducir el tiempo de

inexplotacin a ocho aos, establecieron sin lugar a dudas que la extincin del derecho de dominio

era aplicable a tierras tradicionalmente particulares, y la reversin a tierras enajenadas por el

Estado.

De todos modos, incluso desde esa primera Ley de Reforma Agraria, los efectos de ambas

instituciones agrarias fueron los mismos: limitacin del dominio particular a favor del Estado, a

ttulo gratuito. Esta situacin tambin se revel claramente en la Ley de 1973. En sta, la nica

diferencia entre reversin y extincin radicaba en las diversas causales que permitan su

aplicacin. Por ello, se conceptuaba a la extincin utilizando trminos similares a los utilizados al

emitir el concepto de reversin: transferencia coactiva de la propiedad a favor del IERAC, por

incumplimiento especialmente grave de la funcin social, sin indemnizacin alguna. El

incumplimiento especialmente grave de la funcin social radicaba en haberse mantenido

modalidades precarias con posterioridad a expresas prohibiciones legales, peculiaridad que

realzaba, adems, el carcter ecuatoriano de la institucin, pues al precarismo a diferencia de lo

que ha sucedido en otros pases en los cuales ha sido y es permitido bajo ciertas regulaciones -, se

lo ha considerado como un rezago de servidumbre de la poca colonial que impide el desarrollo de

la agricultura y el aumento de la produccin agrcola.

La figura de la extincin del derecho de dominio como una modalidad de afectacin de tierras se

halla considerada en el proyecto de ley preparado por el SIPAE para los casos en que la propiedad

haya sido adquirida con lgicas especulativas o acciones intimidatorias.

El proyecto del MAGAP tambin la contempla, previo trmite de reconocimiento de ttulos de

propiedad, en caso de predios rsticos cuyos propietarios los hayan adquirido con fundamento en

los llamados derechos y acciones de sitio, derechos y acciones de montaa, o de aqullos que

perteneciendo al Estado hayan sido adquirido por particulares, en formas ilcitas. Sin embargo, tal

como est concebida la figura en este documento, no corresponde estrictamente al concepto de

afectacin, sino que corresponde, ms bien, a la etapa de calificacin de ttulos.

Por ltimo, el proyecto de Santos Ditto no acoge tal modalidad.

5. LA FALTA DE EXPLOTACION DIRECTA

Segn el literal b) del art. 3 de la Ley de Reforma Agraria de 1964, la propiedad privada agraria

cumpla con su funcin econmico social, entre otros casos, cuando mantena la responsabilidad

y direccin del propietario; el literal b) del art. 5 reformado, dispuso la progresiva eliminacin de

los sistemas ausentistas de explotacin, tales como el arrendamiento, la aparcera y otros

similares, y su sustitucin por formas directas y modernas de explotacin, como empresas y

20

cooperativas agropecuarias; y el literal d) del art. 28 reformado consider sujetas a expropiacin

las tierras explotadas sin la responsabilidad y direccin del propietario.

El No. 3 del art. 24 de la Ley de Reforma Agraria de 1973 consider que la propiedad rstica

cumpla su funcin social siempre que mantuviera la responsabilidad y administracin directa del

propietario de la explotacin; consecuentemente, el No. 7 del art. 30 previ la expropiacin de los

predios que contravenan dicha norma.

La explotacin directa que se exiga al propietario no era el trabajo directo de la tierra, sino tan

slo el mantener la responsabilidad, administracin y direccin sobre las labores desarrolladas,

que se podan manifestar concretamente en la radicacin permanente en el fundo conduciendo la

actividad agropecuaria, en la asuncin de los riesgos de la empresa, en el financiamiento de los

costos, en la contratacin de la mano de obra a sus rdenes, en tomar la iniciativa de la

explotacin mantenindola bajo su control. Y an ms, no se exiga que fuera exclusivamente el

propietario quien ejerza esta direccin y mantenga esta responsabilidad, sino que se permita que

fueran los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad quienes

lleven a realizacin tal explotacin, sin que por ello se hubiera considerado la existencia de

ausentismo.

Tal normativa responda, a no dudarlo, a los siguientes criterios: a) en primer lugar, a la mejor

consideracin de la empresa, dirigida bsicamente al aumento de la produccin, por sobre el

trabajo directo en la tierra, referido ms bien a la situacin social del campesino; b) en segundo

lugar, a la proteccin de propiedades de personas que gracias a sus recursos se hallaban en

capacidad de contratar administradores que ejerzan a su nombre el control efectivo de la

explotacin, indudablemente con resultados econmicos, pero sin trascendencia positiva en la

reestructuracin agraria.

Si lo dicho era cierto con respecto a las personas naturales, con mucha mayor razn al hablar de

las personas jurdicas, las cuales se entenda explotaban directamente las tierras de su propiedad

siempre que los socios o administradores hubieran asumido la responsabilidad y direccin.

Adicionalmente, segn el inciso 2 del art. 27 de la misma Ley, tampoco se consideraba explotado

por el propietario el predio aprovechado por personas que carecan de vnculo contractual de

trabajo con el mismo.

Por su parte, la Ley de Desarrollo Agrario, en su art. 26, garantiza el trabajo de la tierra realizado

por los propietarios, sean stos personas naturales o jurdicas. El trabajo directo implica que el

propietario asume los riesgos y costos de la produccin, personalmente o a travs de las formas

contractuales establecidas en el Cdigo Civil, Cdigo del Trabajo, Ley de Cooperativas, Ley de

Compaas, Ley de Comunas y ms leyes pertinentes.

Como es dable apreciar, se mantienen los mismos criterios bsicos ya sealados, pero al

trasladarse al campo agrario las formas contractuales previstas en otros cuerpos legales,

prcticamente se ha eliminado el concepto agrario de explotacin directa. As, por ejemplo, el

21

usufructo (definido en el Cdigo Civil como el derecho real que consiste en la facultad de gozar de

una cosa, con cargo de conservar su forma y sustancia y de restituirla a su dueo si la cosa no es

fungible, o con cargo de devolver igual cantidad y calidad del mismo gnero, o de pagar su valor si

la cosa es fungible), al ser aplicado a predios agropecuarios, da lugar a que la explotacin y

aprovechamiento del fundo sean realizados por terceras personas. Igual situacin se produce con

el derecho de uso y con los contratos de arrendamiento, comodato o prstamo de uso y anticresis.

El proyecto del MAGAP incluye entre las causales de afectacin la explotacin mediante sistemas

precarios de trabajo o formas no contempladas en la Ley como lcitas, sin vnculo contractual de

trabajo con el propietario.

El del SIPAE no aborda el tema, en tanto que el proyecto del abogado Santos Ditto incluye, entre

las tierras incursas en causal de expropiacin, aqullas que no fueren explotadas directamente por

el propietario.

6. EL PRECARISMO

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define al precarista como la persona que posee,

retiene o disfruta en precario cosas ajenas, es decir, con poca estabilidad o duracin, sin ttulo, por

tolerancia o por inadvertencia del dueo.

No es una figura original del Derecho Agrario. Dentro del sistema legal ecuatoriano, es el Cdigo

Civil, al tratar del comodato, el que utiliza este trmino: el actual art. 2097 dispone que el

comodato (o prstamo de uso) toma el ttulo de precario si el comodante se reserva la facultad de

pedir la restitucin de la cosa prestada, en cualquier tiempo; y el art. 2098 indica que el comodato

se entiende precario cuando no se presta la cosa para un servicio particular ni se fija tiempo para

su restitucin, y que tambin constituye comodato precario la tenencia de una cosa ajena sin

previo contrato y por ignorancia o mera tolerancia del dueo.

De las disposiciones antes sealadas puede concluirse que lo que caracteriza a lo precario es la

tenencia inestable de un bien, tenencia que se mantiene mientras la voluntad del dueo lo

permita, ya sea expresamente o tambin sin oponerse a ella. Aparece tambin, como elemento

fundamental, el concepto de tenencia, que constituye el elemento material de la posesin, es

decir, consiste en hallarse en poder de una cosa, y si se halla desligada del elemento intelectual

(intencin de comportarse como dueo de ella), recibe el nombre de mera tenencia, o sea la que

se ejerce no como dueo sino en lugar o a nombre de ste.

Por lo expuesto, un precarista se caracteriza, jurdicamente, en primer lugar por hallarse en

tenencia de un bien reconociendo dominio ajeno; y en segundo lugar, por la inestabilidad de tal

situacin.

22

Si bien la legislacin agraria ha acostumbrado considerar al precarismo como una figura propia, lo

dicho en lneas anteriores demuestra que ello no es tan cierto; sin embargo, no cabe duda alguna

que han sido las normas agrarias las que han acuado y popularizado el trmino, no por el valor

jurdico intrnseco del precarismo, sino por la importancia social de su presencia en tierras

dedicadas a labores agropecuarias, lo cual ha obligado a rodearlo de garantas diferentes que han

determinado una mayor consideracin jurdica.

La tradicional centralizacin de las actividades agrarias alrededor de la figura del terrateniente,

permiti que desde pocas coloniales se conformen formas precarias de trabajo en la agricultura,

entre cuya variedad merecen ser citados el arrendamiento y la aparcera.

El arrendamiento de predios rsticos fue y es regulado por el Cdigo Civil, el mismo que lo define

como el contrato en el cual las dos partes se obligan recprocamente, la una a conceder el goce de

una cosa (en este caso, un predio rstico), y la otra a pagar por este goce. El arrendatario ha sido

considerado, por lo tanto, como un mero tenedor de las tierras, tenencia originada en un vnculo

personal, contractual con el propietario. De acuerdo con los modelos civilistas, tanto dueo como

arrendatario fueron situados en una situacin de absoluta igualdad ante la ley, muy lejana de la

realidad.

En cambio, la aparcera mereci su primera referencia legal tambin en el Cdigo Civil, aunque sin

claridad respecto a su naturaleza: si bien las normas pertinentes fueron ubicadas en el captulo del

arrendamiento y adems se denomin al aparcero como colono-aparcero, en cambio otros

pasajes legales lo conceptuaron como una especie de sociedad. Posteriormente, el Cdigo de

Trabajo de 1938 reuni las normas reguladoras del trabajo agrcola desarrollado por los aparceros

o partidarios y defini al contrato de aparcera como aqul en el cual el patrono aportaba una

extensin de tierras y el partidario su trabajo, para dividirse los productos; tal contrato perda su

carcter de laboral en el caso de que el partidario tuviera constantemente bajo sus rdenes ms

de tres jornaleros, pues ello le converta en socio del dueo, sujeto al derecho comn.

En todo caso, fueron razones sociales y econmicas las que determinaron que estas modalidades

de labor en las tierras rurales sean sometidas al rgimen previsto en la Ley de Reforma Agraria,

sustrayndolas del rgimen civilista.

El literal a) del art. 5 de la Ley de 1964 agrup el huasipungo, la yanapa o ayuda, el arrimazgo, la

finquera, la sembradura, el desmonte y la pensin; en tanto que en el literal b) del mismo artculo

consider por separado el arrendamiento, la aparcera y similares, para abolir las situaciones

primeramente nombradas y eliminar progresivamente las segundas, lo cual permite pensar que

para el legislador exista alguna diferencia bsica entre los dos grupos.

El concepto de precarista que introdujo la reforma de 11 de julio de 1967, constituy un avance en

cuanto a encuadrar dentro de lmites precisos la figura agraria del precarismo. Dicha reforma

conceptu al precarista como el trabajador agrcola directo que usufructuaba una porcin de

tierra, pagando su uso en dinero, productos, trabajo o servicios, reconocindole el derecho de

solicitar la expropiacin a su favor de la parcela ocupada, siempre que la hubiere usufructuado

23

durante cinco aos por lo menos. Estas reformas prcticamente derogaron las normas que

permitan los arrendamientos y la aparcera bajo ciertas condiciones.

El 7 de septiembre de 1970 se promulg la Ley de Abolicin del Trabajo Precario en la Agricultura,

cuyo art. 1 prohibi la explotacin de la tierra en forma de parcelas arrendadas, fincas,

desmontes, trabajos al partido o aparcera, arrimazgo y dems sistemas de cultivo precario en

suelos ajenos.

Dos meses ms tarde, el 9 de noviembre, se aadieron a la Ley antes mencionada una serie de

artculos para aclarar las dudas suscitadas desde el momento en que empresarios agrcolas

pretendieron acogerse a ella. As, el art. 22 consider precaristas a los campesinos que no slo

cumplan los requisitos del art. 84 de la Ley de Reforma Agraria, sino que adems no tenan en

propiedad una superficie igual o mayor a 50 Has. en la Costa y Oriente y 25 Has. en la Sierra.

Posteriormente, el Reglamento expedido el 26 de noviembre de 1970 dispuso en su art. 1 que

precarista era el campesino que explotaba personalmente tierras ajenas, en su propio beneficio,

pagando por ello al propietario o a quien la representaba dinero, productos, trabajo o servicios,

correspondindole al campesino comprobar que la ocupacin de la tierra ajena haba sido por tres

aos continuos e inmediatamente anteriores a la vigencia de la Ley de Abolicin del Trabajo

Precario.

Por su parte, la Ley de Reforma Agraria de 1973 defini al precarista como el campesino que

trabaja en su propio beneficio una porcin de tierra ajena y que paga por su uso dinero, producto,

trabajo o servicios. El art. 30 No. 2 determin que eran expropiables los predios rsticos aptos

para la explotacin agropecuaria que hubieren sido trabajados por precaristas durante tres aos

consecutivos por lo menos, hasta el 7 de septiembre de 1970, y aqullos de los cuales los

precaristas hubieren sido desalojados despus del 7 de septiembre de 1967; y el art. 33 dispuso

que se extinga el derecho de dominio del predio o de la parte del mismo en el que, con

posterioridad al 7 de septiembre de 1970, se hubiere mantenido, se mantengan o se mantuvieren

formas precarias de trabajo en la agricultura. La Ley regul, adems, el precarismo en predios

menores de 8 Has. y en predios destinados a vivienda.

La Ley de Desarrollo Agrario, en su art. 27, prohbe toda forma de trabajo precario en el cultivo de

la tierra, tales como arrimazgos, finqueras o formas que impliquen el pago por el uso de la tierra

por quienes la trabajan por mano propia, a travs de productos o servicios no remunerados; y el

art. 43 letra a) establece como causal de expropiacin la explotacin mediante sistemas precarios

de trabajo o formas no contempladas en esta Ley como lcitas. Sin embargo, debe anotarse que s

permite el arrendamiento, por tratarse de una forma contractual prevista en el Cdigo Civil y

garantizada en el art. 26.

24

7. EL ARRENDAMIENTO

Conforme qued indicado en pginas anteriores, el arrendamiento de tierras rsticas estuvo

regulado exclusivamente por el Cdigo Civil hasta la promulgacin de la Ley de Reforma Agraria de

1964.

El art. 90 de la misma permiti los arrendamientos durante ocho aos contados desde su vigencia,

disponiendo que transcurrido ese lapso caduquen los contratos existentes y no puedan celebrarse

otros nuevos. Esta disposicin permaneci vigente prcticamente hasta las reformas de 11 de julio

de 1967, en las cuales se concibi como precaristas a los pequeos arrendatarios, siendo derogada

definitivamente con la Ley de Abolicin del Trabajo Precario en la Agricultura.

En cambio, la Ley de Reforma Agraria de 1973 permiti el arrendamiento slo en casos

excepcionales y previa autorizacin del IERAC; en caso contrario constitua, a no dudarlo, causal de

afectacin, por ser el tpico sistema ausentista de explotacin de las tierras agropecuarias.

Poda autorizarse el arrendamiento: a) por imposibilidad fsica, entendindose por tal la

enfermedad que impida la actividad agropecuaria, la vejez, la ausencia del pas por servicios al

Estado o funcin de utilidad nacional, y el hecho de ser mujer impedida de explotar las tierras por

s misma; y por imposibilidad legal, es decir, por minora de edad, por interdiccin o por

cumplimiento de servicios civiles o militares. En estos casos el arriendo poda ser autorizado por el

IERAC hasta por dos aos, renovables en caso de subsistir las causas que lo motivaron; b) por el

especial inters econmico de las explotaciones a ser realizadas por las empresas arrendatarias de

las tierras, en cuyo caso tales arriendos deban ser aprobados por el Ministerio de Agricultura y

Ganadera, incluso por plazos mayores a dos aos. Se consideraba explotaciones de especial

inters econmico, aqullas que tenan por objeto la instalacin y funcionamiento de agro

industrias o la produccin de artculos deficitarios.

La Ley de Desarrollo Agrario permite el arrendamiento de tierras agropecuarias, sin ninguna

limitacin o restriccin.

Los proyectos de ley elaborados por el MAGAP y el SIPAE comparten en lo bsico esta ltima

posicin, no as el de Santos Ditto.

8. EL ACAPARAMIENTO

Desde el primer Anteproyecto de Ley Agraria presentado por la Comisin General creada al efecto

el 31 de enero de 1961 o sea, hace casi 50 aos -, se consider necesario incluir normas

tendientes a evitar la concentracin de la tierra en pocas manos, destruyendo el monopolio de los

recursos naturales tradicionalmente existente en el Ecuador. As, el art. 29 del referido

Anteproyecto contemplaba que ninguna persona natural o jurdica poda poseer en propiedad, en

25

una sola o en varias unidades de explotacin agrcola, una superficie total mayor de 12 veces el

tamao de la finca familiar determinada para la zona agrcola en donde estn localizadas su o sus

propiedades rsticas, hasta un mximo de 600 Has., quedando cualquier exceso de superficie

sujeta a expropiacin.

Por su parte, la Ley de 1964, en su art. 33, dispuso que ninguna persona natural o jurdica poda

ser propietaria en la Costa de ms de 2.500 Has., a las cuales podan agregarse hasta 1.000 Has. de

sabanas y pastos naturales, y en la Sierra de ms de 800 Has., a las cuales podan agregarse hasta

1.000 Has. de pramos o terrenos eriales sin posibilidades de riego con aguas superficiales. Y el

art. 6 del Reglamento de Expropiaciones defini a las sabanas y pastos naturales como las

extensiones que por sus caractersticas fsicas o climticas no podan racionalmente ser explotadas

sino en forma extensiva; y determin que se consideraban pramos las tierras situadas sobre los

3.200 m.s.n.m. si se hallaban en el centro y norte de la regin interandina, y sobre los 2.800 si se

hallaban en la regin austral (Caar, Azuay y Loja).

El art. 26 de la Ley de Reforma Agraria de 1973 defini al acaparamiento en la tenencia de la tierra

como su concentracin en manos de un solo individuo, o de una misma persona jurdica o grupos

de personas jurdicas. Y el art. 18 del primer Reglamento estableci los siguientes criterios para

calificar si exista o no acaparamiento: los predios con ms de 200 Has. aprovechables deban

tener una productividad superior en un 15% al promedio determinado por el Ministerio de

Agricultura y Ganadera para el sector, si deseaban hallarse excluida de esa causal de

expropiacin; si la superficie aprovechable era de ms de 500 Has., la superioridad deba ser del

20%; y de un 25% si la superficie era superior a 1.000 Has. Para efectos de esta escala, se sumaban

todas las tierras aprovechables pertenecientes a un mismo propietario, las de quienes estuvieren

bajo su patria potestad y las de su cnyuge, sea cual fuere la regin del pas en donde se

encontraban ubicadas; se sumaban igualmente todas las propiedades correspondientes a una

misma persona jurdica o a un grupo de ellas constituidas mayoritariamente por los mismos

accionistas.

Como es obvio, la Ley de Desarrollo Agrario elimin absolutamente esta figura.

La Constitucin de 1998, en su art. 267, proscribi el acaparamiento de la tierra y el latifundio.

En la actualidad, la Constitucin de 2008, en su art. 282, prohbe el latifundio y la concentracin

de la tierra. Concordantemente, la Ley Orgnica del Rgimen de la Soberana Alimentaria, en el

art. 6, prev que la ley que regule el rgimen de propiedad de la tierra definir el latifundio, su

extensin, el acaparamiento y concentracin de tierras, y establecer los procedimientos para su

eliminacin.

De lo expuesto se establece claramente que la intervencin del Estado para evitar el

acaparamiento de las tierras agropecuarias en pocas manos y eliminar su concentracin, no es

novedad, pues estuvo legislada en el Ecuador hasta la promulgacin de la Ley de Desarrollo

Agrario. Empero, debe reconocerse que la aplicacin de las correspondientes causales de

expropiacin fue totalmente limitada, principalmente por falta de decisin poltica de los

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organismos competentes y tambin por vacos de la propia ley, que fueron muy bien utilizados por

el sector terrateniente en su propio beneficio.

A la fecha, existe el debido sustento constitucional para legislar sobre la materia. Pero la

legislacin secundaria deber adoptar frmulas tcnicas, claras y prcticas, para evitar que se

recaiga en los vicios del pasado.

9. EL PROCEDIMIENTO DE INTERVENCION

Para alcanzar los objetivos deseados, no basta la bondad de las normas sustantivas; stas deben

hallarse acompaadas necesariamente de procedimientos adecuados.

Examinemos la forma en que el legislador ecuatoriano ha afrontado este tema.

Segn la Ley de Reforma Agraria de 1964, la formulacin de la poltica de reforma agraria y

colonizacin corresponda al Estado, por medio del Presidente de la Repblica; la ejecucin de

dicha poltica, al Ministro de Agricultura y Ganadera; y la elaboracin y ejecucin de los

programas concretos de reforma agraria y colonizacin, de acuerdo con las normas impartidas por

la funcin ejecutiva, al Director Ejecutivo del IERAC, establecindose, por lo tanto, muy

claramente, una escala de funciones basada en la subordinacin, que haca presumir que el

proceso de reforma agraria era de naturaleza administrativa. Sin embargo los arts. 118 y 119,

redujeron el proceso de intervencin en las tierras rurales a uno de carcter totalmente judicial:

no de otra manera poda interpretarse la creacin de Juzgados de Tierras y una Sala Especializada

de la Corte Suprema de Justicia para el conocimiento y resolucin de todas las controversias

suscitadas en aplicacin de la Ley, excepto las relativas a tierras baldas, y el establecimiento del

juicio verbal sumario propio del Cdigo de Procedimiento Civil como trmite de las mismas,

interpretacin que se ve corroborada por los resultados prcticos obtenidos, cuya escasa

efectividad puede explicarse, al menos parcialmente, por ello. En este marco legal, la intervencin

del IERAC se circunscribi a acciones administrativas, con las fuertes limitaciones que suponan los

trmites judiciales encomendados a otros rganos, al menos hasta la expedicin de la Ley 255-CLP,

publicada en el Registro Oficial No. 397 de 24 de marzo de 1970, cuyo art. 11 confi al Director

Ejecutivo del IERAC y a los Jefes de Distrito jurisdiccin para tramitar y resolver en primera

instancia los asuntos y reclamos referentes a la Ley de Reforma Agraria y a la Ley de Tierras Baldas

y Colonizacin, crendose, adems, el denominado Tribunal Agrario para la segunda instancia,

considerndose en todo caso a estos rganos como verdaderos jueces, conforme lo expres el art.

3 del Reglamento para la aplicacin del mencionado art. 11.

Con la expedicin de la Ley de Abolicin del Trabajo Precario en la Agricultura, el 7 de septiembre

de 1970, se concedi competencia al entonces existente Ministro de la Produccin para que

resuelva los recursos que se interpongan respecto de las expropiaciones que por tal causa hubiera

dictado el IERAC; y poco despus, el 5 de mayo de 1971, se suprimi el Tribunal Agrario,

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disponindose que el Ministro de la Produccin tenga jurisdiccin y competencia en segunda y

ltima instancia para conocer y resolver todos los asuntos relativos a la reforma agraria.

Habindose concebido al proceso de reforma agraria como de naturaleza jurisdiccional, las

resoluciones que se dictaron en las intervenciones hechas a los predios rurales particulares

tuvieron el carcter de verdaderas sentencias. La actividad jurisdiccional agraria no se pona en

movimiento sino por la peticin de quien se crea vulnerado en sus derechos, y se orientaba a la

solucin de una controversia en derecho entre dos o ms particulares que interpretaban el valor

jurdico de una situacin de modo diferente o que no se sujetaban a las obligaciones y deberes

jurdicos, y que la sometan a la decisin de un tercero investido por la ley del poder de decir el

derecho.

El Decreto 1001 expedido por el Presidente de la Repblica, Dr. Jos Mara Velasco Ibarra, el 15 de

diciembre de 1970, publicado en el Registro Oficial No. 124 de 18 de tales mes y ao, por el cual se

aboli el precarismo en las tierras destinadas al cultivo del arroz, represent la principal

innovacin a este carcter tradicional del proceso de reforma agraria y estableci para la

aplicacin de sus normas un procedimiento administrativo, carente de formalidades judiciales y

gil: su art. 1 declar de utilidad pblica y sujetas a expropiacin y ocupacin inmediata por parte

del IERAC dichas tierras; su art. 4 confi al Director Ejecutivo del IERAC la declaracin de dichas

expropiaciones y ocupaciones inmediatas; el art. 5 fij el precio a pagarse por las tierras

expropiadas; y el art. 8 determin la sancin a aplicarse a los propietarios que se opusieran de

cualquier modo a la aplicacin de tales disposiciones.

En trminos generales, la intervencin en las tierras particulares en cumplimiento de la Ley de

Reforma Agraria de 1964, se desarroll dentro del marco jurisdiccional, rigindose por los

principios que regulan esta actividad y contenidos, de modo general, en las leyes comunes.

Con la Ley de Reforma Agraria de 1973 este criterio se vio sometido a un cambio fundamental, al

menos en la teora. El art. 5 mantuvo la direccin poltica del proceso en el Presidente de la

Repblica, a travs del Ministro de Agricultura y Ganadera; para fines de orientacin y

coordinacin, cre el Consejo de Coordinacin Agraria; confi la planificacin del proceso a la

Direccin de Planificacin del Ministerio de Agricultura y Ganadera; y la ejecucin de los planes,

proyectos y programas concretos de reforma agraria al IERAC, institucin a la cual adems se le

asign, a travs de sus diversas Jefaturas Regionales, la primera instancia del proceso de

afectacin de tierras, en tanto que la segunda instancia fue encomendada a los Comits

Regionales de Apelacin, cuyos miembros eran designados por el Presidente de la Repblica.

La Ley de Reforma Agraria de 1973, antes que en las causas de intervencin en las tierras de

propiedad privada, se diferenci de la de 1964 en el modo o en la manera cmo deba cumplirse

sta, es decir, en el procedimiento de afectacin de las tierras, concebido esta vez como la serie de

actos administrativos ejecutados por la autoridad competente en orden a investigar y establecer si

un predio rural agropecuario de propiedad partculas cumpla o no la funcin social asignada en la

ley. Corresponda al Estado, por s mismo y en razn de su importancia social y econmica,

desarrollar esta actividad. Ya no se trat de exigir de una persona determinada tal o cual conducta,

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obtenida la cual terminaba el conflicto, sino de alcanzar una explotacin racional y eficiente de las

tierras.

De esta manera, el procedimiento de afectacin pas a ser, en teora, uno de carcter

eminentemente administrativo, planificado, antiformalista, regido por los principios de impulso

procesal de oficio y de economa y concentracin procesal, y pblico. Sin embargo, el hecho de

que en esos tiempos no se haya tenido muy clara la diferenciacin entre actos administrativos que

reconocen derechos o establecen obligaciones para los administrados y actos jurisdiccionales,

unido a la tradicin jurdica procesal del pas, determin lamentablemente que el proceso de

intervencin en tierras particulares se lo haya considerado con demasiada frecuencia y

errneamente- como una actividad jurisdiccional.

Si las resoluciones de afectacin expedidas por los Jefes Regionales del IERAC en primera instancia

o por los Comits Regionales de Apelacin en segunda eran actos administrativos, podan ser

impugnados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con la ley de la

materia, lo cual implicaba que tales asuntos queden sometidos a la decisin definitiva de un

organismo ajeno al quehacer agrario, perteneciente a la Funcin Judicial.

Ello motiv que, a instancias del propio Director Ejecutivo del IERAC, el Tribunal de lo Contencioso

Administrativo, ante fallos contradictorios de sus dos salas, expida el 17 de enero de 1989 una

Resolucin generalmente obligatoria mientras la ley no dispusiera lo contrario-, en el sentido de

que no tena jurisdiccin y las salas competencia para conocer las resoluciones dictadas por los

Jefes Regionales del IERAC y Comits Regionales de Apelacin como jueces de primera y segunda

instancia, respectivamente, cuyos fallos se los consider jurisdiccionales. Esta controvertida

Resolucin, que pudo ser dictada slo despus de que se llam a actuar a la sala de conjueces,

obviamente constituy un gran respaldo a las decisiones de los Jefes Regionales y Comits

Regionales de Apelacin, pero por su debilidad jurdica tuvo qued sin efecto varios meses

despus.

En la Ley de Desarrollo Agrario no cabe duda alguna que los trmites de expropiacin y las

resoluciones que se dicten son de carcter administrativo. En efecto, segn el art. 44,

corresponde a los Directores Distritales Central, Occidental, Austral y Centro Oriental del INDA,

con sedes en las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca y Riobamba, respectivamente, declarar la

expropiacin de las tierras que estn incursas en las causales de expropiacin; las resoluciones

de estos Directores Distritales podrn impugnarse ante el Director Ejecutivo del INDA, sin perjuicio

de la accin contencioso administrativa; y, no podr iniciarse nuevo trmite administrativo de

expropiacin sobre un predio sino despus de cinco aos de concluido el anterior. Por su parte,

el art. 53 dispone que El Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA) no ejercer funciones

jurisdiccionales. Las decisiones que adopte sern de carcter administrativo. Las juezas y jueces de

lo contencioso administrativo sern competentes para conocer y resolver las impugnaciones de las

resoluciones de los Directores Distritales, del Director Ejecutivo y del Consejo Superior del

Instituto Nacional de Desarrollo Agrario, (INDA).

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Del recuento realizado se puede concluir que, en la actualidad, se halla consolidado el criterio de

que el proceso de intervencin en tierras rurales para vigilar que cumplan su funcin social es de

carcter administrativo y no jurisdiccional. Resta, por lo tanto, disear procedimientos claros,

giles y tcnicos que permitan aplicar a cabalidad las normas sustantivas, con observancia de las

garantas que sobre el debido proceso contiene la Constitucin vigente.

10. LAS INVASIONES

La importancia del tema se refleja en el hecho de que los tres proyectos del MAGAP, SIPAE y de

Jos Santos Ditto lo tratan.

Se indic anteriormente que la propiedad rural agraria en el Ecuador haba estado asimilada al

sistema general imperante en el pas, especialmente a las normas contenidas en el Cdigo Civil y

en el Cdigo Penal. Las invasiones de tierras rurales no fueron la excepcin.

En efecto, de producirse tal situacin de hecho, las normas civiles franqueaban y franquean

diversas acciones: la reivindicatoria o de dominio, es decir, aqulla que tiene el dueo de una cosa

singular, de que no est en posesin, para que el poseedor de ella sea condenado a restitursela;

las acciones sobre conservacin y recuperacin de la posesin; y la de despojo violento.

Correlativamente, en el mbito penal las invasiones de tierras rurales no estuvieron tipificadas

especficamente, sino que se las consider incluidas dentro del delito de usurpacin previsto en el

Cdigo Penal, cuyo actual art. 580, con texto estable desde hace varias dcadas, prescribe que son

reprimidos con prisin de un mes a dos aos: a) el que por violencia, engao o abuso de confianza

despojare a otro de la posesin o tenencia de bien inmueble, o de un derecho real de uso,

usufructo, habitacin, servidumbre o anticresis, constituido sobre un inmueble; b) el que, para

apoderarse de todo o parte de un inmueble, destruyere o alterare los trminos o lmites del

mismo; y, c) el que, con violencias o amenazas, estorbare la posesin de un inmueble.

Este delito en la ley penal ecuatoriana est incluido dentro del Ttulo X referente a los delitos

contra la propiedad; consecuentemente, el bien jurdico protegido es sta, incluyendo la de los

derechos que se pueden tener sobre una cosa inmueble.

Dentro del delito de usurpacin deben distinguirse el despojo, la destruccin o alteracin de

lmites, y el estorbo de la posesin. El primero, que es objeto de nuestro inters, no slo se refiere

al que posee la cosa con nimo de seor y dueo, sino al que tiene el inmueble como mero

tenedor o en virtud del cualquier derecho real de uso, usufructo, habitacin, servidumbre o

anticresis.

El delito de usurpacin genera el ejercicio privado de la accin penal. Por ello, ha sido el ofendido

el facultado a estimular al rgano jurisdiccional para que inicie el proceso penal respectivo.

Expertos penalistas no encuentran razn valedera para que haya existido libertad en la iniciacin

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de un proceso penal cuando se trata de los delitos contra la propiedad en general (como el hurto,

el robo) y no la haya existido en el caso de la usurpacin.

En el mbito de la legislacin agraria propiamente dicha, fue el Decreto Supremo No. 507 dictado

el 15 de mayo de 1974 por el Presidente de la Repblica, General Guillermo Rodrguez Lara,

publicado en el Registro Oficial No. 557 de 21 de esos mes y ao, el que, aparte de dividir el pas

en regiones y zonas de intervencin para la aplicacin de la Ley de Reforma Agraria, regul por vez

primera, en forma expresa, el tema. Efectivamente, en su art. 7 dispuso lo siguiente: El IERAC, al

aplicar la Ley de Reforma Agraria en las regiones y zonas descritas, respetar y har respetar los

predios que cumplan con la funcin social y reprimir, incluso con el apoyo de la Fuerza Pblica,

toda invasin de tierras.

Con seguridad que dicho Decreto Supremo constituy un antecedente directo para que las

invasiones de tierras sean incluidas en el rgimen penal con Decreto Supremo No. 2969, expedido

por el Consejo Supremo de Gobierno, publicado en el Registro Oficial No. 714 de 20 de noviembre

de 1978, que dispuso lo siguiente: a) sern reprimidos con prisin de dos a cinco aos los que con

el propsito de sacar provecho personal y a ttulos de dirigentes, organicen seudo cooperativas, e

invadan tierras tanto en la zona urbana como en la rural, atentando de esta manera el derecho de

propiedad privada; y, b) quien alegando la calidad de integrante de una seudo cooperativa, invada

tierras ubicadas en la zona rural o en la urbana y negocie sobre aqullas o sobre supuestos

derechos adquiridos en dichas tierras, ser reprimido con prisin de uno a tres aos.

Posteriormente, la Ley de Fomento y Desarrollo Agropecuario, expedida por el mismo Consejo

Supremo de Gobierno pocos meses ms tarde (Registro Oficial No. 792 de 15 de marzo de 1979),

en el Captulo X del Ttulo IV, garantiz la propiedad de los predios rsticos, an con el empleo de

la fuerza pblica, cualquiera fuere el estado de explotacin de los mismos; facult al propietario o

tenedor de tierras invadidas a denunciar el hecho ante el IERAC, previendo que de comprobase la

invasin se ordene el inmediato desalojo; dispuso que los dirigentes, instigadores o participantes

en cualquier forma en la invasin, sean juzgados como autores del delito de usurpacin, que para

este efecto, se considera infraccin pesquisable de oficio; y excluy a los invasores de la

posibilidad de ser beneficiarios del proceso de reforma agraria, ni tomados en cuenta para la

adjudicacin de tierras del Estado en ningn plan de colonizacin.

Empero, dicha ley no defini lo que deba entenderse por invasin. Tal definicin aparece por

primera vez en el art. 79 del Reglamento General para la Aplicacin de la Ley de Fomento y

Desarrollo Agropecuario, expedido el 8 de agosto de 1979 (o sea, dos das antes de que se

posesione el nuevo gobierno constitucional del Ab. Jaime Rolds Aguilera) y publicado en el

Registro Oficial No. 11 de 27 de tales mes y ao: Para los efectos contemplados 89 y 90 de la Ley,

se entender por invasin la ocupacin actual, con violencia o clandestinidad de tierras de

propiedad privada as como la ocupacin actual no autorizada