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R E V I S T A D E E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S

INTRODUCCIÓN

l shock de la guerra de Irak llevó afiguras célebres como KennethWaltz, uno de los fundadores del

neorrealismo, Thomas Schelling y otros32 internacionalistas destacados a enviaruna carta al New York Times, oponiéndo-se a la guerra en Irak. Por su parte, HenryKissinger discrepó de los métodos, aun-que aprobó la guerra por razones geopo-líticas. La izquierda encontró una bande-ra para su agenda antiimperialista. Aun-

Las Naciones (des) Unidasdespués de la guerra de Irak*

Walter Sánchez

El principal rasgo político de la guerra de Irak fue el alto nivel de desunión yla falta de concertación política que predominó entre los países involucrados.Este clima, enrarecido por las sospechas y recriminaciones mutuas, puedeconvertirse en una bola de nieve, a menos que predomine una diplomacia pre-ventiva que apunte a articular los gobiernos, la opinión pública, los Estados ylas organizaciones formales e informales. El título del artículo señala estaproblemática y a partir de esa realidad sugiere algunas alternativas paramejorar el sistema de modo de aumentar los niveles de cooperación en el pla-no de la seguridad internacional.

que es contrario al neorrealismo,Chomsky sostiene que lo que mueve alimperio es la conquista de recursos, es-pecialmente el petróleo, y que la luchacontra el terrorismo y en favor de la de-mocracia son un disfraz para satisfacerintereses geoeconómicos.

La industria mediática, al servicio dela ideología de la entretención, optó porrecrear comunicacionalmente el clima dereality, destacando el protagonismo delmensaje. Sin embargo, en vez de anali-zarlo en profundidad subió a sus corres-

E

* Con el apoyo del Proyecto de Enlace DI 2003 del Departamento de Investigación, Vicerrectoríade Investigación y Desarrollo de la Universidad de Chile.

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ponsales arriba de los tanques. Más alládel golpe mediático de la denominadaSpectacle war, se pretende prospectar ten-dencias estructurales en medio de la bru-ma de la guerra, nebulosa que desapare-ció tras la victoria militar, para ser reem-plazada por una densa neblina política deposguerra.

La hipótesis de este artículo, sin ne-gar la existencia de causales valóricas,jurídicas, económicas y geopolíticas,apuesta por el predominio de causalespolíticas. Para comprobarla se optó porun enfoque del realismo estructural, esdecir, ocupar algunas categorías del rea-lismo unidas a otras de carácter sistémico,en particular, los aportes de las teoríasrelativas a los regímenes internacionales1.

La industria mediática subió a suscorresponsales a los tanques.

Toda sugerencia que pueda derivarsepara reformar el sistema de cooperaciónen el área de la seguridad tiene como pun-to de partida una adecuada apreciación dela correlación de fuerzas en la coyunturapost Irak.

I . LOS ERRORES DE LA POLÍTICA

Y LA DIPLOMACIA

Mientras que la caída del Muro deBerlín se celebró en las calles como vic-

toria de la política en beneficio del géne-ro humano, con la reciente guerra de Irakocurrió lo contrario. Como señaló la pre-sidenta del Carnegie Endowment en unnúmero especial de Foreign Policy sobreel mundo post Irak: “El período de postguerra será una prueba decisiva para sa-ber si esta tendencia negativa puederevertirse, si a diferencia de lo ocurridoen Afganistán durante los años ochenta,la intervención en Irak será una victoriamilitar seguida de una costosa derrotapolítica”2.

El artículo sostiene que la guerra deIrak fue provocada en parte por fallaspolíticas estructurales, es decir, por elaflojamiento de los sistemas de alianzas,que aumentaron los niveles de indiscipli-na y desunión entre los países. En parti-cular, se escindió el eje que sostiene labalanza de poder mundial debido a lasdiferentes visiones sobre éste y sus usosdespués del 11/09.

En la medida en que aumentó la sen-sación de temor, crecieron los síntomasde una eventual anomia internacional yfrente a esta amenaza de disolución delstatu quo, los actores centrales aprovecha-ron la coyuntura para enviar una fuerteseñal unilateral de disciplinamiento delsistema. Para reacomodar el orden de postguerra, estarían dispuestos a pagar loscostos y aceptar algunos principios gene-rales y marcos regulatorios multilaterales.

Si bien la situación no se rigió por losprincipios generales de las Naciones Uni-

1 Nye S., Joseph Jr. La paradoja del Poder Norteamericano, Santiago de Chile, Taurus, 2003. VerCap. 5. “La Batalla entre los universalistas y los multilateralistas”; pp. 212-224.

2 Tuchman, Jessica. “Now for the hard part”, Foreign Policy, Nº 137, July-August, 2003.

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das habría interés en intentar un upgrading de los regímenes de cooperaciónen el área de la seguridad. Asegurar losbeneficios que significa operar en un en-torno político post bélico, más predecibley sin los siderales gastos de un excesivounilateralismo, no es filantropía sino rea-lismo.

La sensación de recelo e inseguridadque produjo la guerra de Irak fue un temaclave de la agenda comunicacional. Porlo tanto, ante la amenaza de nuevas gue-rras asimétricas y terroristas, también sos-tenemos que existe un clima favorablepara reorganizar la “gobernanza global”,en particular el Consejo de Seguridad delas Naciones Unidas. Si no se trata de in-novar ahora, se desaprovecharía la mejorcoyuntura para hacerlo.

El supuesto en que descansan estashipótesis políticas es que a largo plazo,la trampa de un unilateralismo ciego pue-de llevar a una guerra de guerrillas de to-dos contra todos. Por unilateralismo seentiende “to opt out of a multilateralframework (whether existing or proposed)or to act alone in adressing a particularglobal or regional challenge rather thanchoosing to participate in collectiveaction…because they do not wish tosubject themselves to the generalizedprinciples being negotiated or enforced ,or they may find such principles inimical

to their national interests…”3. Llevada alextremo, esta tendencia política no ofre-cería garantías de durabilidad, eficacia ylegitimidad. Sería el peor riesgo para lapaz y la democracia y el más propicio ali-ciente para una guerra sin fin, que a suvez gatillaría una estampida armamentistaacompañada de ciclos menos democráti-cos.

Hay un clima favorable parareorganizar la gobernanza global.

No obstante reconocerse los errorespolíticos y diplomáticos cometidos portodos los actores, esta vez el sistema nofuncionó y hubo fallas estructurales quedeben repararse antes de que vuelva acaer. Aunque las responsabilidades sondesiguales, todos los actores fracasaronpolíticamente. Como lo señaló Juan Pa-blo II, la guerra fue un retroceso para laHumanidad4.

Hacia el futuro, una diplomacia pre-ventiva debería garantizar el bien colec-tivo de la paz mediante un sistema efi-ciente para el manejo multilateral de losconflictos5. En la guerra virtual o guerraespectáculo, los televidentes, agresores oagredidos, son atraídos por armas velo-ces, inteligentes, high tech, a control re-moto y a larga distancia, muy lejos del

3 Malone, David and Yuen Foong, Khong. Unilateralism and U.S. Foreign Policy. InternationalPerspectives. 2003, London, Lynne Rienner, 2003; p. 5.

4 Zenit.org.com, Ciudad del Vaticano, 20 de febrero, 2003, “La guerra derrota para la humanidad ytragedia para la religión”: “No se debe permitir que la amenaza de guerra ni la guerra propiamente talaleje a cristianos, musulmanes, budistas, hindúes y miembros de otras religiones”.

5 Hampson, O. Fen and David Malone. From Reaction to conflict prevention. Opportunities for theUN system, London, Lynne Rienner, 2002.

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suelo patrio. Esas batallas virtuales pro-vocaron un estado de agitación permanen-te de la población, que fue intoxicada ydesinformada con verdades a medias.Como consecuencia de ello, ya ingresa-mos a la etapa de poner en duda la credi-bilidad de los argumentos y la verosimi-litud en la conducción de la guerra6.

Pese a sus defectos, el Consejo deSeguridad de Naciones Unidas tiene cre-dibilidad pero perdió una oportunidad via-ble de prevenir la guerra e imponer la pazmediante un “multilateralismo”, al menosformal. El sistema no funcionó y cadaactor actuó solo y demostró ser capaz desalirse con la suya. La sensación de im-punidad internacional creció entre losEstados y los ciudadanos, por lo que con-cluimos que la actual coyuntura post bé-lica es más favorable para crear institu-ciones multilaterales de tercera genera-ción y renovadas. Existe una oportuni-dad histórica para avanzar en la institucio-nalización de una diplomacia multilateraly preventiva, por lo tanto es bienvenidoun up grading de los principios genera-les, origen, composición y gestión de lasNaciones Unidas y su Consejo de Seguri-dad7.

El Consejo no suple las carencias depoder de cada uno sus miembros y, porsí, no es ni será un segundo polo paramantener a Estados Unidos dentro delsistema internacional. Individualmente,

sus miembros no pueden imponer un sis-tema multipolar. A veces con fines pro-pagandísticos, muchos líderes de opiniónestadounidenses estarían usando el mis-mo procedimiento del unilateralismo cie-go para contener esa tendencia. Concierta razón, Robert Kagan ha criticadoel multilateralismo europeo “a partir delhecho de que refleja la debilidad de Eu-ropa”. En su argumento, “la visión multila-teralista sólo es posible porque los euro-peos pueden descansar en la fuerza delpoderío militar de los Estados Unidos”8.

La estructura mundial delpoder es unipolar en lo militar.

La presente lectura, realista y sisté-mica, reconoce que la estructura mundialdel poder es unipolar en lo militar, conevidente predominio de una paz america-na multipolar en lo económico. Pero tam-bién hay otro tipo de poder, que JosephNye denomina softpower, y define como“el reino de las relaciones transnacio-nales que cruzan las fronteras más alládel control de los gobiernos…Estesoftpower es muy disperso y no tiene sen-tido hablar de unipolaridad, multipolari-dad o hegemonía”9. En esta materia, lasituación se presta para crear regímenespolíticos que hagan posible la coopera-ción entre los miembros de la sociedad

6 Kagan, Robert, “Looking for legitimacy in all the wrong places”, Foreign Policy, Nº 137, julio-agosto 2003.

7 Glennon, Michael. “Why the Security Council failed”, Foreign Affairs, V. 82, Nº 3, May-June, 2003.8 Kagan, Robert. op. cit.; p. 15.9 Nye S., Joseph Jr. “La paradoja del poder norteamericano”, op. cit.: “Lograr que otros ambicio-

nen lo que uno ambiciona es lo que yo llamo poder blando”; p. 30.

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civil para lograr bienes colectivos para lahumanidad. Para llevar adelante esta ta-rea habrá que aumentar la representaciónde la sociedad civil en los organismos deseguridad y cooperación mundiales. Éstaes una tendencia irreversible, indirecta ya largo plazo. Para que sea duradera, todainnovación de los sistemas de seguridaden Estados Unidos, en Europa y en elConsejo de Seguridad tendría que reco-nocer estas realidades y volver a colocarlas cosas en su lugar.

II. ¿EL FIN DEL “ATLANTISMO”DESPUÉS DE LA GUERRA DE IRAK?

En la guerra de Irak, Estados Unidos,con el apoyo de Inglaterra y España, sealinearon en favor de una estrategiaunilateralista como procedimiento válidopara la “gobernanza global”.

El eje franco-alemán, con el apoyo deRusia, perdió porque el Consejo de Se-guridad fue sobrepasado y no se reuniópara legitimar el uso de la fuerza. En cam-bio, los autodenominados “multilatera-listas” lograron un cuasi empate político,ante el doble fracaso de la diplomacia delos Estados Unidos y del Consejo de Se-guridad.

La “vieja Europa” capitalizó la masi-va simpatía antibélica de la opinión pú-blica mundial y este aparente acierto po-lítico condujo al espejismo de creer quenacía un segundo polo de poder capaz de

contener a Estados Unidos; sobre todo,sin tomar en cuenta a China, Rusia y laIndia. Este texto no escrito del discursofranco-alemán llevó a confundir el con-cepto multilateral con la multipolaridad,lo que explicaría su enorme interés porengrandecer el papel del Consejo de Se-guridad.

La vieja Europa capitalizó lasimpatía antibélica de laopinión pública mundial.

Las desavenencias valóricas y con-ceptuales entre Estados Unidos y Europase reflejaron en los editoriales de prensaque revelaron la molestia de sus lectores.Como actores políticos, los periódicos ylos medios cumplieron un papel clave enla guerra de Irak. De ellos se deduce quela prensa influyente de Estados Unidosacusó a Francia y Rusia de ser los aboga-dos de Saddam Hussein ante el Consejode Seguridad10. El discurso con ribetesmesiánicos y teológicos de Bush Jr. tuvomala prensa, porque Europa es una socie-dad más secular. Lo mismo ocurrió conlas figuras de Schroeder y Chirac en losmedios escritos estadounidenses.

En su dimensión estructural, un lega-do negativo de la guerra de Irak es queaumentó la tensión entre la OTAN y laUnión Europea11. La seguridad europeapost Irak tratará de buscar sistemas deautodefensa regional, alejarse de Estados

10 Lambert, Richard. “Misunderstanding Each Other”, Foreign Affairs, V. 82, Nº 2, march-april 2003.11 The Economist, april, 12-18, 2003. “Special report War in Irak”, The Economist, May 24, 2003.

“Charlemagne, France’s on horse back”.

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Unidos y del viejo esquema de la OTAN.Por su parte, Europa y Rusia buscan unnuevo relacionamiento, que sin duda cam-biará la correlación de fuerzas frente a losEstados Unidos12.

Ahora, la democracia ha redimido desus culpas del pasado imperial a alema-nes y franceses. Se han recuperado en loeconómico y luchan por su unidad y au-tonomía política. La herencia espiritualde su ethos cultural es puesta en jaque.Trajo consigo rostros y países cuyas iden-tidades son desconocidas, los ex paísescomunistas y otros dispuestos a defendersus raíces étnicas y creencias religiosas,pero ávidos de ingresar a cualquier pre-cio al club del eurocapitalismo.

Mientras que en la nueva ConstituciónEuropea el viejo continente se divorciadel cristianismo, en Estados Unidos laspresiones de los mismos grupos religio-sos conservadores influyen cada vez másen la conducción de la política exterior.Estas tensiones culturales fueron previs-tas por Samuel Humtington en su obraClash of civilizations.

Desde una perspectiva estructural,otras causas han ido debilitando la alian-za del Atlántico. Para algunos autores rea-listas ellas son:

1. El fin de la Guerra Fría y la ausen-cia de un enemigo común debilitó laalianza.

2. El paso de un mundo bipolar aotro multipolar provocará nuevas sor-presas.

3. Los asuntos internos primarán so-bre los temas internacionales.

4. Otras visiones ven que en vez deavanzar hacia la multipolaridad, Europacamina hacia el unipolarismo, encabeza-do por el eje de poder franco-alemán.

5. La alianza con Estados Unidos noes un fin en sí, sino que se justifica en lamedida que facilita la integración; es unmedio para ganar tiempo y avanzar haciauna mayor identidad europea, hasta lograrcrear una pasión comunitaria y una auto-nomía europea13.

La Constitución europea carecede viabilidad en el tiempo sin el

soporte de la sociedad civil.

Ante esta nueva realidad, los france-ses se preguntaron cómo frenar el pode-río de Estados Unidos. ¿Será una “hiper-potencia”, como lo expresó el ex canci-ller francés Venedrin, o estamos en pre-sencia de “la potencia indispensable”,según su colega Madeleine Albright?

En este contexto, el incansable ValéryGiscard d’Estaing, el presidente de laConvención para la Constitución Euro-pea, trata por todos los medios de acercarla UE al ciudadano. Traspasar la integra-ción de los mercados a los ciudadanos y alos corazones, de modo de ir creando laidea de una sola patria comunitaria. Sinese soporte de la sociedad civil, la Consti-tución carece de viabilidad en el tiempo.

12 Stent, Angela y Shevtsova, Lilia. “America, Russia and Europe: a Realignment?”, Survival, Vol.44, Nº 4, Winter 2002-03.

13 Kupchan, Charles (ed.). Atlantic Security, Contending Visions, Nueva York, Council of ForeignRelations, 1998.

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Todos estos antecedentes ayudarán aexplicar por qué antes, durante y despuésde la guerra de Irak los aliados se mira-ron al espejo, se desconcertaron y no sereconocieron entre sí. Ahora y por primeravez, después de la guerra se dieron cuen-ta de que la situación es peligrosa, quenadie sobra y que la unidad de los trespoderes, los Estados Unidos, la UE y lasNaciones Unidas, es indispensable parala estabilidad del sistema internacional.A partir de esta nueva relación de fuerzasse debería estructurar un debate para arti-cular las negociaciones entre estos acto-res. Es un comienzo de consenso irrefu-table, porque estos actores fueron uno delos protagonistas del fracaso del sistemay por lo tanto, tienen poder para adecuarloa los nuevos desafíos.

III. ESTADOS UNIDOS Y SU NUEVO

PARADIGMA PARA LA SEGURIDAD

INTERNACIONAL

Según el Instituto de Estudios Estra-tégicos de Londres, la administración deBush Jr. continuó el trabajo de revisiónestratégica iniciado durante el gobiernode Clinton. Gradualmente, el nuevo equi-po de gobierno se inclinó por unareinvención estratégica que dudó de latradicional política de “contención”, por-que ésta ya no tenía suficiente credibili-dad y se optó por la doctrina estratégicade pre-emption. Al abandonarse la doc-trina de la contención, perdió importan-

cia el principio de la seguridad colectiva,que es clave en el Consejo de Seguridad.Para los planificadores de la seguridad deEstados Unidos, habría que liquidar o eli-minar a un adversario que amenace concapacidades peligrosas antes de que pue-da producirse una crisis14.

El principio de la seguridad colectivaperdió importancia al abandonarse

la doctrina de la contención.

La tradicional actitud de desconfian-za de Estados Unidos hacia autoridadesno provenientes de su propia Constituciónrecrudeció con más fuerza después de laguerra de Irak. Al mismo tiempo, la des-confianza hacia los Estados Unidos au-mentó con igual fuerza en el resto delmundo, en especial si se considera queno se han encontrado indicios de AMD ysupuestos dispositivos nucleares. Ahora,“los norteamericanos”, según el analistaneoconservador Robert Kagan, “no siem-pre podrán decir al mundo, confíen ennosotros, porque nosotros sabemos lo queestamos haciendo”15. La guerra aumentóel poder de Estados Unidos, pero puso enduda su credibilidad.

En su reciente libro, Unilateralismand U.S Foreign Policy, analistas libera-les como D. Malone y Y. Khon describie-ron el fenómeno de la siguiente manera:“Proveniente inextricablemente de la es-tructura política interna, el concepto y lagran capacidad de convocatoria en favor

14 Dodge, Tody and Steve Simon. “Irak at the crossroads”, Adelphi Papers, Nº 354, 2003; p.14.15 Kagan, Robert. op. cit.; p. 70.

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del fuerte sentimiento de excepcionalismonorteamericano, la convicción de que susvalores e instituciones son los mejoresimaginables y de que el mundo necesitaadaptarse a los Estados Unidos y no a lainversa. Más profundamente, el excepcio-nalismo norteamericano puede versecomo la convicción de sus ciudadanos deque tiene un destino especial entre lasnaciones”16.

El nuevo paradigma de seguridad sig-nificó ingresar a una nueva era post con-tención, anunciada en el crucial discursodel presidente Bush en West Point, el 1de junio del 2002, hito histórico que cam-bió el contenido de la política de conten-ción típica de la Guerra Fría. Según sudefinición “deterrence means nothingagainst shadow terrorist networks with nonations or citizens to defend. Containmentis not possible when unbalanced dictatorswith weapons of mass destruction candeliver those weapons on missiles orsecretly provide them to terrorists allies”17.

El secretario de Estado, Colin Powell,complementó la nueva doctrina de segu-ridad al sostener ante el Comité de Rela-ciones Exteriores del Congreso, que: “Wehave not abandoned containment, wehave not abandoned deterrence…Wehaven’t abandoned these time-honouredmethods of using our national power…But because of the new terrorist threat thatdoes not respond to theories ofcontainment, a doctrine of pre-emption,

or an element of pre-emption in ourstrategy is appropiate… So see it as anelevation of one of the many tools that wehave always had, but don’t see it as a newdoctrine that excludes or eliminates allthe other tools of national security”18.

La tesis que postuló “castigar antesde que me ataquen” ha significado man-tener a los rogue states en permanenteasedio. Según Walter Slocomb, el dere-cho a la autodefensa no limitaría la ac-ción de una pre-emption force y seríacontraria a los principios básicos del de-recho internacional19. Según esta visiónde la guerra preventiva, si el cálculo de laamenaza es errado se producirían desas-tres peores o, si actores como la Indiaimitan la idea, podría intervenir contraPakistán, con las desastrosas consecuen-cias consiguientes.

Después de Irak, la fuerza militar deEstados Unidos es incontrarrestable.

Al respecto, la publicación Estrate-gia Nacional de Seguridad de la CasaBlanca, de septiembre de 2002, explicóel cambio de esta forma de pensar lo es-tratégico y la seguridad en los EstadosUnidos. Asimismo, se difundió amplia-mente la Agenda de Política Exterior delos Estados Unidos y su Estrategia deSeguridad para una Nueva Era, y RonaldRumsfeld, Condoleezza Rice, Richard

16 Malone, David and Yuen Foong Khong, “Unilateralism and U.S.”, Foreign Policy, op. cit.; 14.17 Litwak, Robert S. “The New calculus of Pre-emption”, Survival, Vol. 44, Nº 4, Winter 2002-2003;

p. 58.18 Litwak, Robert S. idem; p. 59.19 Slocombe, Walter. “Force, pre-emtiom and legitimacy”, Survival, V. 45, Nº 1,Spring 2003; 125.

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Armitage y el Gral. Richard Myers, seencargaron de ponerla en práctica20.

La sensación colectiva de temoraumentó el rechazo de la autoridad

supranacional y multilateral.

Ante los ataques terroristas inéditosdel 11-09 y casi en forma simultánea sedesinflaron algunos íconos gigantes de laspunto.com y se pusieron en duda las pro-mesas excesivas de una defensa digital ydel famoso escudo nuclear, que blindaríaa los Estados Unidos de todo ataque. ParaDonald Rumsfeld, secretario de Defensa,la transformación de la defensa iría masallá de las armas high tech, que si bien esun elemento esencial del cambio, ahorase trataría de una nueva mentalidad, denuevas formas de pensar y de luchar. EnEstados Unidos el debate tuvo y tiene grancomplejidad y proyecciones electoralespor cuanto, después de Irak, su fuerzamilitar es incontrarrestable21.

Muchas potencias han demostrado sumalestar con la doctrina Bush. Por ejem-plo, Igor Ivanov, Canciller de Rusia, cri-ticó a Estados Unidos por imponer por lafuerza en el mundo árabe sus valores de-mocráticos. Washington respondió queellos ya advirtieron a las dinastías delmundo lo que significa combatir a AlQaeda, y que se necesita más y no menosdemocracia22.

En el primer momento, los ataquesterroristas despertaron una ola mundial desolidaridad sin precedentes con el pueblonorteamericano. Sin embargo, a medianoplazo el 11-09 tuvo consecuencias disí-miles para los miembros de la alianzatransatlántica. Para los norteamericanos,el efecto fue comparable al del ataque aPearl Harbour y la sensación colectiva detemor aumentó los niveles de rechazohacia toda forma de autoridad suprana-cional y multilateral dentro y fuera de lasfronteras, que coloreó los mapascognitivos de los que diseñaron la estra-tegia de la guerra de Irak y el debate delConsejo de Seguridad. Toda dilaciónequivalía a traición y fue fácil despresti-giar las posiciones negociadoras de Fran-cia y Alemania y el papel de las NacionesUnidas.

En la guerra de Irak, el Viejo Mundopareció olvidar los favores que le habíahecho el Nuevo Mundo en la lucha con-tra el nazismo y el facismo. Se repitió loque había ocurrido con los Estados Uni-dos cuando el país se transformó de pig-meo en gigante, y tampoco reconoció losfavores recibidos del Viejo Mundo.

Cuando faltó el enemigo común, sediluyó el elemento unificador de la alian-za de la Guerra Fría, y cada actor actuópor su cuenta, de acuerdo con sus intere-ses y aumentaron los conflictos dentro delbloque. A raíz de los fracasos diplomáti-cos, la más exitosa alianza de la historia se

20 Departamento de Estado, Periódico Electrónico, Vol.7, Nº 4, 2002.21 Schneider, William. “Security Redefined”, The Atlantic online, may 27, 2003. Rauch, Jonathan.

“After Iraq, the Left Has a New Agenda: Contain America First”, The Atlantic online, may 27, 2003.22 The Economist, “Taking on the world”, March 8, 2003; p. 3-14.

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desunió y la bruma de la post guerra si-guió detenida igual que durante la guerra.

Mientras duró la Guerra Fría, Esta-dos Unidos tuvo actitudes en favor de re-gímenes multilaterales, como en la crea-ción de las Naciones Unidas, de la OTANy de la red de acuerdos comerciales y pac-tos militares con todos los continentes. Sinembargo, en el período anterior a la caídadel Muro de Berlín surgieron visionescontrapuestas. Después de 1989, “para losdecisores de Washington la protección dela soberanía nacional generalmente ha sig-nificado que sus normas, estándares y le-yes deben predominar sobre los interna-cionales”23.

Esta actitud ambigua, falta de cohe-rencia y selectiva contrastó con la adop-tada por los europeos, que crearon orga-nismos supranacionales, desde el Trata-do de Roma hasta el de Niza, y la amplia-ción de la Unión Europea a los 25 miem-bros. Las dos culturas políticas definenel poder nacional desde una óptica muydistinta y las discrepancias se agudizarondespués del 11.0924.

IV. ¿JAQUE AL MULTILATERALISMO

Y AL EQUILIBRIO EUROPEO?

Después de la guerra de Irak, la Asam-blea General y el Consejo de Seguridadde las Naciones Unidas quedaron en unasituación muy débil. En este clima políti-

co, nublado por el miedo, las percepcio-nes del multilateralismo de la organiza-ción y también de la autoridad de la UniónEuropea son más negativas que antes. Porejemplo, para el Washington Post las Na-ciones Unidas “son una colección barro-ca de instituciones, regulaciones y forma-lismo”, mientras que el N. Y. Times tienecinco corresponsales en Europa pero nin-guno en Bruselas. Según un informe delNorth-South Center, antes de la guerra deIrak, las Naciones Unidas ya proyectabanla imagen “de una estructura con creci-miento descontrolado, burocratizada, cos-tosa, mal administrada, corrupta y conpersonal de poco nivel25. Después del es-pectáculo de desunión en la guerra de Irak,esa visión negativa se hizo más popularque antes.

La estrategia de guerrapreventiva venía madurando

desde las intervencionesmilitares en los Balcanes.

Pero más allá de desaveniencias in-ternas respecto de la naturaleza de la ame-naza que constituía el régimen de Irak, lapregunta clave es ¿por qué se dividieronlos antiguos aliados? Fundamentalmente,porque Estados Unidos optó por una “es-trategia de guerra preventiva” que veníamadurando desde de sus intervencionesmilitares en los Balcanes, donde primero

23 Malone, David and Yuen Foong Khong. “Unilateralism and U.S.”, Foreign Policy, op. cit.; p.19.24 Serfaty, Simon. “Europe enlarged, America Detached”, Current History, V. 102, Nº 662, marzo de 2003.25 South Centre, La Reforma de las Naciones Unidas. Una visión desde el Sur para fortalecer y

democratizar a la comunidad internacional, Montevideo, Instituto del Tercer Mundo, 1998; p.25.

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actuó unilateralmente y luego legitimómultilateralmente para el bombardeo porlas Naciones Unidas.

No se respetó el principio básico dela democracia y de la soberanía que, comodice el Preámbulo de la Carta obliga a laspartes firmantes a “reafirmar la fe en laigualdad de derechos de hombres y mu-jeres y de las naciones grandes y peque-ñas”. Tampoco funcionó el principio delrespeto a la tolerancia e igualdad, segúnel artículo primero “fomentar entre lasnaciones relaciones de amistad basadasen el respeto del principio de la igualdadde derechos y al de la libre determina-ción de los pueblos…” (art.1.2.)

Frente a estos atropellos, cada uno delos actores ofreció sus propias explicacio-nes. Muchos europeos creen que EstadosUnidos intervino en Irak porque siguesiendo prisionero del lobby israelí y paracontrapesar esa influencia, la Unión Eu-ropea debería apoyar a los palestinos con-tra Israel. Washington interpretó esa acti-tud antijudía de los europeos como si enel viejo continente no hubiese muerto elantisemitismo.

Para muchos europeos, la interven-ción de Estados Unidos contra el régimende Irak fue una manera de conseguirlemiles de voluntarios a Al Qaeda, y recu-rrir a la guerra no era el camino para pa-cificar el Medio Oriente.

En Estados Unidos, los analistas máscríticos acusaron a Francia y Rusia deestar en el Consejo de Seguridad sóloporque 50 años antes habían ganado una

guerra. No había que vivir aferrado alpasado, porque el poder mundial habíacambiado de dueño26.

Las causas principales de la guerrafueron la violación reiterada de los acuer-dos de las Naciones Unidas por Husseindurante 12 años, y la amenaza de lasADM. El engorroso sistema de inspeccio-nes, la personalidad del jefe de inspecto-res de los Estados Unidos, la ambiguaactitud del juez suizo Hans Blix, que que-dó reflejada en la equidistante posiciónde su Informe Final, la amenaza de Fran-cia de usar y abusar del derecho a veto,con el apoyo de Rusia y Alemania, queen la práctica abortó la acción del Conse-jo de Seguridad, entre muchos otros fac-tores, fueron los detonantes inmediatos dela guerra27.

Había que cumplir lapromesa electoral de frenar el

terrorismo mundial.

Por cierto, la promesa electoral defrenar por todos los medios el terroris-mo mundial debía cumplirse. El petró-leo era también otra motivación, comoenviar al mundo una señal dedisciplinamiento y democratización,junto con imponer un plan de viaje aisraelitas y palestinos.

Al momento de las decisiones enWashington, Londres y Madrid, lascausales anteriores fueron factores sisté-micos y concomitantes. En lo esencial, no

26 Lambert, Richard. “Misunderstanding Each Other”, op. cit.27 Berdal, Mats. “The UN security Council. Ineffective but Indispensable”, Survival, V. 45, Nº 2,

2003 y Adam Roberts. “Law and the use force after Irak”, idem.

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hubo una explicación única para las múl-tiples motivaciones bélicas.

Como escribió Oriana Fallaci, la gue-rra “no fue una guerra justa ni humanita-ria, sino una guerra política”28.

Para la masa de electores norteameri-canos, todavía asustados por el 11.9, ypara el círculo íntimo del presidente Bush,los elegantes discursos “principistas” deleje franco-alemán parecían eximir de cul-pa a los terroristas, a Saddam Husseim,el gran dictador y genocida, mientras queEstados Unidos, Inglaterra y España loderrocaron en nombre de esos mismosprincipios.

Hay consenso político en que Irakfue el mayor responsable.

Los especialistas en derecho interna-cional que han debatido el tema indicanque el grado de responsabilidad ante dis-tintos tipos de violaciones fue diferente,pero hay cierto consenso político de queel peso final de la culpa no exime a Irakhaber sido el mayor responsable.

V. TRES PODERES INDISPENSABLES:ESTADOS UNIDOS, LA UNIÓN EUROPEA

Y LAS NACIONES UNIDAS

Los prejuicios que existen sobre Es-tados Unidos en el Viejo Mundo fueronresumidos por Robert Kagan cuando ex-

presó que “el poder militar de EstadosUnidos ha dado lugar a una tendencia ausar esa fuerza. La debilidad militar deEuropa ha producido una comprensibleaversión al ejercicio del poder militar. Esmás, ha provocado gran interés por habi-tar un mundo en que la fuerza carezca deimportancia, en que predominen el dere-cho internacional y las instituciones, enque se prohíba la acción unilateral de lasnaciones poderosas, en que todas las na-ciones, sin considerar su poder, tienen losmismos derechos y son igualmente pro-tegidas por normas internacionales acor-dadas”29. A la luz de lo anterior, la ima-gen que prevalece en Estados Unidos esde una Europa dividida, insegura de símisma, de su proceso de expansión, de losvalores que representan los Estados Uni-dos y en que Francia no quiere pagar elcosto militar de su ambición de poder y dela dificultad económica para lograrlo.

Los postulantes a la UE, la ‘nuevaEuropa’, fueron tironeados desde cadaextremo del Atlántico para sumarse a suposición. Todos ellos se inclinaron en fa-vor de Estados Unidos e Inglaterra, debi-do al temor a ser víctimas del unilate-ralismo del eje franco-alemán. Por su par-te, a Estados Unidos no le atemoriza laUE: perciben que está llena de conflictosinternos, en especial debido a la hetero-geneidad de sus 25 miembros, cada cualcon derecho a veto, lo que es sinónimode parálisis política30.

La raíz de un eventual divorcio o con-

28 Falacci, Oriana. “La rabia, el orgullo, la duda”, La Tercera, 30 de marzo de 2003.29 Kagan, Robert. “Looking for legitimacy”, op. cit.; p.71.30 Serfaty, Simon. “Europe enlarged, America Detached”, op. cit.

Las Naciones (des) Unidas después de la guerra de Irak

33

gelamiento del atlantismo es un proyectoeuropeo ambicioso que puede romper elstatu quo de poder post Guerra Fría y afec-tar los intereses de la estrategia de losEstados Unidos. Uno de los que ven estaamenaza es Zbigniew Brzezinski quienexpresó: “En el mundo hay Estados queson jugadores geoestratégicos con capa-cidad y voluntad nacional de ejercer po-der e influencia más allá de sus fronteraspara alterar –en medida capaz de afectarlos intereses estadounidenses– el estadoactual de las cuestiones geopolíticas”31.

La globalización de la economíaha dado lugar a numerosas

guerras comerciales.

Además de los obstáculos geopo-líticos, la globalización de la economíaha dado lugar a numerosas guerras comer-ciales. Como reacción a ello, la regionali-zación de los mercados ha aumentado elcomercio intraeuropeo e intra Atlánticoy para muchos observadores el fortaleci-miento del euro es una manera de com-plicar las relaciones entre Estados Uni-dos y Europa, porque ésta se verá inun-dada de productos norteamericanos. Peseal incremento de los flujos de comercio einversión dentro de Europa, en especialdesde que comenzó a circular el euro, cadauno resguarda su mercado nacional me-diante un proteccionismo que no ayuda ala “nueva Europa” ni a América Latina.

En el plano político y comunicacional,muchas de las ambiciones silenciadasdurante siglos se expresan ahora sin te-mor, debido a que la estrategia de cadaEstado depende de lo que hagan los de-más, a que la proliferación de normas, tri-bunales y actores altera las percepcionesindividuales de los miembros de la alian-za, los objetivos nacionales y la forma delograrlos32. Sin embargo todavía Europano puede defenderse a sí misma, como lodemostró durante la crisis de Bosnia yentre ellos hay demasiadas asimetrías queasemejan a algunos pequeños países eu-ropeos con verdaderos protectorados delos Estados Unidos.

Durante la Guerra Fría, la unidad dela alianza transatlántica fue la clave de laseguridad mundial. En la actualidad, elfactor esencial de la estabilidad es la uni-dad europea como tal y no como depen-diente y determinada por su relación conEstados Unidos. Según Ole Waever, laseguridad europea depende más de lo queocurre al interior de Europa que de lo quesucede en la relación entre Estados Uni-dos y Europa33. A su juicio, sólo es posi-ble lograr una Europa en paz independien-temente de Estados Unidos. La integra-ción europea es el único camino y la cla-ve de su propia seguridad. Crea seguri-dad porque produce una identificación delas metas nacionales con los demás y asíse construye una Europa más amplia yunida. Coexisten, en armonía y paz, lanación y la estructura supranacional.

31 Brzezinski, Zbigniew. El gran tablero mundial. La supremacía estadounidense y sus imperativosgeoestratégicos, Barcelona, Paidos, 1998; p. 48.

32 Kupchan, Charles (ed.), Atlantic Security, op. cit.; p. 13.33 Waever, Ole. Idem; p. 46.

Walter Sánchez

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La integración europea es la clavede su propia seguridad.

En este esquema de “aliado natural”,podrían aparecer conflictos con EstadosUnidos, si se impone el proyecto francésde unificación, elaborado en tiempos enque Alemania estaba dividida e Inglate-rra marginada. Para Francia, Europa es laforma de adquirir un estatus global y dar-le lo que su propio Estado no puede darleactualmente. Con el liderazgo de París,Europa recuperará el sentido de grandezade los franceses. Por su parte, Alemania,sumergida en la Unión Europea, se redimey aparece como buen ciudadano europeo,purificado y rehabilitado política y moral-mente. Al mismo tiempo, reconoce y reci-be mayor apoyo de Estados Unidos.

En este contexto, Francia debe conte-ner a la Alemania unificada y a una GranBretaña que desea desempeñar un rol claveen el orden post Irak. Alemania y EstadosUnidos conocen la debilidad económica ymilitar de Francia, pese a su poder nuclear.La recuperación económica de Rusia y lareunificación de Alemania dejaron a Fran-cia como perdedor neto, cuya estatura eco-nómica y política disminuyó, por lo que nomira con buenos ojos la excesiva amplia-ción de la Unión. En cambio Alemania yEstados Unidos abogaron más firmementepor la ampliación hacia los países másproclives a Berlín y Washington.

Pese a las divergencias lógicas que sedan entre aliados, Estados Unidos debe

apoyar la unificación europea porque deella dependerá que los valores democrá-ticos se irradien hacia otros mundos. Porsu parte, el eje francoalemán no puede lle-var la seguridad de Europa sobre sus es-paldas, por lo que en las operaciones yejercicios transatlánticos el ejemplo de lasFuerzas Operativas Conjuntas Combina-das, creadas en 1996.

En definitiva, Europa y Estados Uni-dos son aliados naturales y como señalóBrzezinsky “Una Europa construida yliderada por Berlín resulta sencillamenteimposible, por eso Alemania necesita aFrancia, Europa necesita la conexiónfrancoalemana y los Estados Unidos nopuede elegir entre Alemania y Francia”34.

De esta manera, la lucha por Europa,no es sólo un asunto de equilibrio de po-deres, como lo sugiere Brezezinsky, sinoque se relaciona con la construcción deidentidades. Es una lucha al interior decada nación europea. Por ejemplo, enAlemania la nueva generación de líderes,los socialdemócratas y los verdes, se sien-ten más culpables del holocausto y de laII Guerra, por lo que promueven con vi-gor la integración, odian la guerra y lapolítica del poder. Helmut Kohl temía conrazón una visión geopolítica, porque po-día crear una alianza anti Alemania.

En Francia, los enfoques han evolu-cionado desde Charles de Gaulle, quedefinió a Europa como la arena en queFrancia demostró su poder e independen-cia. Con Mitterrand, es una Francia esta-tista, más débil, que se defiende y pro-yecta su poder y la tercera interpretación,

34 Brzezinski, Zbigniew. “El gran tablero mundial”, op. cit.; p. 88.

Las Naciones (des) Unidas después de la guerra de Irak

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pierde protagonismo pero es compensa-da porque Europa sería un poder mundialformidable, simbolizado en la propuestade Valery Giscard d’Estaing en la Con-vención Europea. Jacques Chirac, comovocero de la tesis antinorteamericana enla guerra del Golfo, recordó las típicasposturas disidentes de sus predecesores,en especial De Gaulle.

En la guerra de los Balcanes, Europano pudo defenderse sola y debió recurrira la acción militar de Estados Unidos yde la OTAN. La denominada guerra deClinton fue símbolo de esta incapacidadeuropea de darse seguridad a sí misma. Elmismo Brzezinski sugiere que hay que pre-servar la OTAN por todos los medios, perono a expensas de la integración europea.En ausencia de desafíos externos, la OTANnecesita de la integración europea, paraprevenir las rivalidades internas.

La Unión Europea da garantía de se-guridad al continente porque evitaría elretorno a las rivalidades del pasado. ParaEstados Unidos esta opción es la que ofre-ce más esperanzas de una nueva era derelaciones transatlánticas basadas en unaEuropa segura, unida y en paz. En 2002las Cumbres de Madrid y Praga demos-traron que no será fácil reunir a tantosEstados diferentes bajo el paraguas de unmismo sistema de seguridad35.

El académico Stanley Hoffman vio enla globalización a un enemigo de la paz36

porque en vez de expandir la paz provocamás conflictos y resentimientos. La de-nominada “gobernanza global” que exis-te actualmente es parcial, débil, excluyea los más pobres, reduce la soberaníamonetaria y fiscal y obliga a decisionescrueles entre lograr la competitividad omantener algunos beneficios sociales.

En este ambiente de “fragmentigra-ción”, conviene escuchar al historiadorque señaló: “Hoy, los Estados Unidos esuna superpotencia a la que le falta verda-dero poder, un líder mundial que nadiesigue y pocos respetan, una nación queoscila en forma peligrosas en medio deun caos global que no puede controlar”37.Las victorias militares pueden escondergraves diferencias sociales, políticas ymorales que estallarán en cualquier mo-mento.

Las fuerzas religiosas y espiritualesse unieron para criticar el modelo

económico neoliberal.

Tras la guerra de Irak, los movimien-tos antiglobalización ya iniciaron su co-secha y las plataformas de izquierda lan-zaron una campaña antinorteamericanay anticapitalista, como la ocurrida en losmejores años de la Guerra Fría, con la di-ferencia de que ahora fue global. Diver-sas fuerzas religiosas y espirituales se

35 Terrief, Terry and others. “One in, all in? NATO’s next enlargement”, International Affairs, Vol.78, Nº 4, october 2002.

36 Hoffmann, Stanley. “Clash of Globalizations”, Foreign Affairs, Vol. 81, Nº 4, July/August. 2002;p. 111.

37 Wallerstein, Immanuel. “The incredible Shrinking Eagle. The end of Pax Americana”, ForeignPolicy, July/August, Nº 131, 2002; p.63.

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unifican para criticar el modelo económi-co neoliberal como antihumanista, por susconsecuencias culturales y morales.

En Polonia y Checoslovaquia, lasfuerzas que hicieron perder el miedo fue-ron el renacer del sentimiento humanistay religioso, el auge de una religión civilllamada “nacionalismo”. Sólo por Dios yla Patria se podían anteponer a los egoís-mos y valía la pena luchar por estos idea-les, aunque fueran “burgueses”. Ahora, enmanos de un presidente no católico, Po-lonia y otros países de la Europa creyenteluchan para que se reconozca el legadodel cristianismo en el proyecto de Cons-titución Europea.

En el nuevo equilibrio europeo no haysólo temor al imperialismo norteamerica-no, sino también a las minorías que hu-yen de la persecución étnica o religiosaentre otros lugares de Rusia hacia Euro-pa Central y de allí hacia Roma, París yBonn. Para frenar esas amenazas los elec-tores europeos, ricos y pobres, de izquier-da y de derecha, levantarán nuevas corti-nas para cerrar sus fronteras. Una Europafortaleza en vez de un Hogar europeo se-ría el fracaso de la Unión.

El Vaticano alertó al mundo sobre lasdivisiones espirituales, de riqueza y depoder, que separan a los europeos y almundo entero. Por ello, lanzó una nuevaevangelización de Europa para resucitarlos valores espirituales que la hicieron

grande. Ese Manifiesto Humanista se lan-zó desde el mismo lugar en que comenzóla idea de Europa, en las Universidadesde Praga y Varsovia. A la luz de esta vi-sión, el Norte y el Sur son indispensables,su destino es como el de hermanos geme-los y el bienestar de uno depende del otro.Este enfoque no excluye ni discrimina aninguna etnia o cultura, a ningún actor ocontinente, por débil o fuerte que parez-ca38.

El Vaticano lanzó una nuevaevangelización de Europa para

resucitar los valores espirituales.

Para los europeos y personas de otroscontinentes el desafío será conciliar elmodernismo con la tradición del huma-nismo y del cristianismo, reconciliar alLexus y el Olivo; volver a la raíz, valorarla persona humana por sobre el mercadoy el Estado, defender a la pequeña fami-lia y a la gran familia de las diferentespatrias, todos coexistiendo sin exclusio-nes en un hogar común global. La globa-lización al servicio del hombre, y no alrevés, es la médula del mensaje de loshumanistas y los creyentes. No habrá paraellos salvación sin globalización, pero esteproceso supone la humanización del de-nominado “paradigma único”39.

38 Zenit.org.com, Ciudad del Vaticano. “Las obligaciones de Irak deben exigirse en el marco de laONU. Homilía Cardenal Pío Laghi, Enviado Especial de Juan Pablo II”, miércoles 5, marzo, 2003,Washington DC.

39 Friedman, L. Thomas. “Tradición versus Innovación”, The Lexus and the Olive Tree, Atlántida,Buenos Aires,1999.

Las Naciones (des) Unidas después de la guerra de Irak

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VI. UN UP GRADING DEL PARADIGMA DE

SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS

¿Cómo enfrentar el desafío de la“gobernanza global”? la Real Academiadefine la expresión como “la acción yefecto de gobernar o gobernarse” o como“las condiciones financieras y adminis-trativas necesarias para instrumentar yaplicar las decisiones políticas adoptadasy poder ejercer la autoridad”40.

Todo intento de crear una plataformacomún de países en desarrollo que deseancambiar esta situación de desconciertodebería tener en cuenta ciertas realidades.Éste es el mejor escenario y el momentomás oportuno debido a los espacios polí-ticos abiertos por la guerra de Irak al re-aparecer nuevos esfuerzos multilateralis-tas. Se trata de un hito histórico que obli-ga a la autodisciplina de los actores y quepuede abrir nuevas avenidas de coopera-ción, sin eliminar las tradicionales hipó-tesis de conflicto. Up grading significaprecisamente actualizar las potencialida-des en la gestión del conflicto políticodentro de parámetros sistémicos dados porel statu quo.

La guerra es un hitohistórico que obliga a la

autodisciplina de los actores.

Antes de la guerra y durante ella elmultilateralismo fue puesto en jaque, peroel peor momento ya pasó. Es cierto queentre 1990 y 1994 hubo verdadera con-cordia en el Consejo de Seguridad, épocaen que se aprobaron 323 resoluciones yhubo tres vetos. Así, se revirtió el com-portamiento característico de las poten-cias durante la Guerra Fría, cuando loseuropeos, rusos y estadounidenses, en eseorden, fueron los que más abusaron delderecho a veto y bloquearon el sistemade decisiones de las Naciones Unidas41.

Aunque es sabido que las grandespotencias usaron a las Naciones Unidascomo pantalla para legitimar multilateral-mente algunas políticas que aplicaron endistintos lugares del mundo, en octubredel 2001, cuando lanzó la guerra contralos talibanes el Presidente Bush señaló“We are supported by the collective willof the world” lo quepara muchos signifi-ca la comunidad internacional. Luego re-pitió la misma idea “En el Irak postSaddam, las Naciones Unidas definitiva-mente tendrán un papel… Esperamos quemañana las Naciones Unidas cumpliránsu trabajo. Si no, todos nosotros debería-mos retroceder e imaginarnos cómo ha-cer que funcionen mejor. Con esta pro-mesa, puso un toque de optimismo en laCumbre de las Azores42.

A pocos días de terminada la guerra,en mayo del 2003, el Consejo de Seguri-

40 North South Center. op. cit.; p.34.41 Ortega, Martín. Hacia un gobierno Mundial, Las nuevas funciones del Consejo de Seguridad de

Naciones Unidas, Salamanca, Ed. Hespérides, 1995; ver.p.14, “Cuadro de resoluciones y de vetos en elCS por años 1946-1994”. Ver Taylor, Paul. International Organization in the Modern.

42 World, The regional and the global process, New York, Pinter, 1993. Véase también Fawcett, Ericand Hanna Newcombe. “United Nations reform, Looking ahead after fifty years”, Science for Peace,

Walter Sánchez

38

dad aprobó por unanimidad la ResoluciónNº 1483 basada en un proyecto presenta-do por Estados Unidos, Inglaterra y Es-paña. Ella dio la señal de que las Nacio-nes Unidas tendrían un papel en la postguerra y que en la reconstrucción de Irakse aplicará el Capítulo VII. Al respecto,Michael Dunne sostiene que la posiciónde Estados Unidos respecto de las Nacio-nes Unidas no ha variado demasiado enel tiempo y, aunque ahora parezca obvio,no habrá duda de que con o sin su apoyohabría intervenido para derrocar a Saddam.El apoyo de Blair fue importante, pero siEstados Unidos no hubiese atacado a Irak,Inglaterra no habría tomado una opciónunilateral como la que adoptó43.

Los intereses de Estados Unidos,Europa y las Naciones Unidas

convergen en muchas materias.

Un informe preparado por EstadosUnidos para la reforma de las NacionesUnidas señaló claramente que en muchasmaterias los intereses de éstos, Europa ylas Naciones Unidas son convergentes yson ellas las que hay que promover. A ma-nera de ejemplo, cabe citar la lucha con-tra el terrorismo, las violaciones de los

derechos humanos, la idea de crear unacomunidad de naciones democráticas, enfin, de convertir la organización en unlugar en que se privilegian la democra-cia, el mercado y la paz entre las nacio-nes. En esta visión convergen elementosclave de un nuevo paradigma de seguri-dad internacional que se viene constru-yendo en el mundo44.

Al respecto, la siguiente cita reflejalas ideas que influyen en la definición deuna nueva concepción de seguridad: “Losconceptos de seguridad internacional fue-ron construidos a partir del hecho de queel único actor con capacidad de acciónpolítica real en el sistema internacionalera el Estado. Con la consolidación delproceso de globalización y el surgimien-to de nuevos actores internacionales, laconcepción estado-céntrica de la seguri-dad internacional ha experimentado cam-bios en algunos supuestos básicos: el Es-tado ha dejado de ser el objeto exclusivode seguridad; ahora existen otros deman-dantes de seguridad que no son el Esta-do. En esta línea se inscribe, por ejem-plo, el debate en torno a la seguridad hu-mana, concepto inicialmente acuñado porel Programa de Naciones Unidas para eldesarrollo, PNUD, en 1994”45.

Ahora, después de Irak, el momentogeopolítico favorece una estrategia de

Toronto, 1995 y “Reforma de las Naciones Unidas,Dossier sobre la reforma de las Naciones Unidas1997-2002” y “Cronología, 1996-2002”, reform@un.org.

43 Dunne, Michael. “The US, the UN and Iraq, Multilateralism of a kind”, International Affairs, Nº79, Nº 2, March 2003.

44 Hampson, O. Fen. “Preventive diplomacy at the UN and beyond”, en and David Malone, FromReaction to conflict prevention, op. cit., cap. 6. Define las medidas que previenen la erupción de unconflicto violento con medios no coercitivos y coercitivos. Para ello, algunos sugieren dar más poderesa la Secretaría General y otros proponen asociaciones estratégicas con la sociedad civil, ONG, organis-mos regionales y sector privado.

45 Ministerio de Defensa, Chile, Libro de la Defensa, Parte II, 2002; p. 9.

Las Naciones (des) Unidas después de la guerra de Irak

39

seguridad diferente para la “gobernanzainternacional”. Apoyar las Naciones Uni-das como institución de administraciónpública universal debería partir por reco-nocer esta coyuntura, de manera de con-vertirse en la organización capaz deempoderar al ciudadano, integrar y noexcluir en su seno a los intereses de lahumanidad en su totalidad y diversidad.

Recordemos que en su Preámbulo laCarta de las Naciones Unidas señala que“se debe respetar”, practicar la toleranciay convivir en paz como buenos vecinoso, como lo prevé el art. 1.3, “respeto a losderechos humanos y a las libertades fun-damentales de todos, sin hacer distinciónpor motivos de raza, sexo, idioma o, reli-gión”.

Una “gobernanza global” que tome encuenta al ciudadano ayudaría a integrarsus funciones, para así contribuir a pro-porcionar y cuidar de los bienes públicosque necesita toda la humanidad, sería elmejor antídoto para una dominación ba-sada en la hegemonía de uno de susestamentos o la superioridad basada enalguna característica excepcional que, deocurrir, sería abiertamente contraria a losvalores básicos de la Carta de las Nacio-nes Unidas. En consecuencia, una even-tual reforma debería usar una metodolo-gía de trabajo compatible con sus valo-res, que avance desde abajo hacia unagenuina, “gobernanza global”.

De hecho, al comienzo de los añosnoventa se criticaron los procedimientosdel Consejo de Seguridad por su elitismoy falta de transparencia, lo que dio lugar

a que se aplicaran una serie de iniciativaspositivas, como las frecuentes declaracio-nes presidenciales conjuntas, las consul-tas informales entre los cinco miembrospermanentes y la publicidad de los proyec-tos de resolución en textos azules. Juntocon el avance en la transparencia de losaspectos procesales hubo especial preocu-pación por el mantenimiento de la paz, porlo que se le otorgaron poderes inéditos.

La reforma de la Carta deNaciones Unidas deberíautilizar una metodología

compatible con sus valores.

De las resoluciones Nº 690 a la Nº940, “más de cincuenta mencionan expre-samente el capítulo VII, a las que habríaque añadir otras que se basan en ellas, quees una proporción realmente alta”46.

El Programa de Paz, dado a conocerpor el Secretario General el 17 de juniode 1992, ha sido el punto de partida deuna serie de atribuciones nuevas del Con-sejo de Seguridad en materia de manteni-miento de la paz. El Programa define lascategorías que permitirán perfeccionarsey terminar con la drástica distinción en-tre el capítulo VI y VII de la Carta, y dis-tingue entre diplomacia preventiva, esta-blecimiento de la paz, mantenimiento dela paz, resguardo de la paz, consolidaciónde la paz e imposición de la paz.

Un hito importante en la trayectoriade las nuevas resoluciones del Consejode Seguridad es la Nº 687, que impone

46 Ortega, Martín. “Hacia un gobierno Mundial”, op. cit.; pp.18 – 21.

Walter Sánchez

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una serie de condiciones a Irak despuésde su invasión a Kuwait. Esta resolucióndio por finalizada la autorización del usode la fuerza que había otorgado la Reso-lución Nº 678, la denominada madre detodas las resoluciones47.

La guerra de Irak abrió espaciosde cooperación en seguridadentre Naciones Unidas y la

sociedad mundial.

Después de la reciente guerra de Irakse abrieron nuevos espacios de coopera-ción en seguridad entre las Naciones Uni-das y la sociedad mundial. El nuevo equi-librio pasa por ampliar las facultades dela Asamblea General mediante la incor-poración de algún tipo de mecanismo quehaga posible aumentar su representati-vidad mediante funciones similares a lasde un poder legislativo, con la eventualelección de algunos de sus miembros. Porotro lado, la ampliación del actual Con-sejo de Seguridad con nuevos miembrospermanentes y un mecanismo de selec-ción regional que evite onerosas carreraspor lograr un asiento en él y pusiera fin ala actual asimetría de poder en su seno.Incluso se han concebido fórmulas esta-

dísticas que harían posible una democra-tización realista de los órganos de lasNaciones Unidas48.

El derecho a veto puede mantenersesiempre que se extienda en forma califi-cada a otros miembros rotativos y que asu vez se califique al número de países,más de uno, que permitan bloquear unadecisión de uso de la fuerza en otras ma-terias sensibles de quorum calificado.

El Estado continuaría detentando lalegitimidad política, por lo que no signi-fica llevar al extremo el principio de nointervención. El Estado ha sido destrona-do del pedestal que ocupaba en el sigloXIX, e incluso quienes se oponen a lasupranacionalidad de la ley aceptan queya es un hecho y que no reconocerlo pue-de poner en jaque al propio Estado na-ción. En el peor de los casos, el Estadopodría coexistir con redes de distribucióndel poder junto con otros Estados, en va-rios anillos de cooperación multilateralque abarcarían los planos universal de lasNaciones Unidas; el ámbito regional, delas organizaciones regionales o continen-tales; interestatal; federal, y si fuere elcaso, local, que es el plano más cercanoal ciudadano49. En estos círculos de inter-dependencia cohabitan la soberanía y lano intervención, ajustándose a las nuevassituaciones. Estas funciones nuevas de la

47 Idem, p. 267.48 Hampson, O. Fen. “Preventive diplomacy at the UN and beyond”, define las medidas que

previenen la erupción de un conflicto violento con medios no coercitivos y coercitivos. Para elloalgunos sugieren dar más poderes a la Secretaría General y a los órganos regionales, otros proponenasociaciones estratégicas con la sociedad civil, ONG, organismos regionales y sector privado.

49 Ortega, idem; ver “Conclusiones”, y David Malone. Decision Making in the Security Council.The case of Haiti, Oxford, Clarendon Press, 1998. Se sugiere un rol del Consejo como un ente centrallegislativo de la seguridad y la paz mundial, una nueva metodología de intervenciones humanitariasmanejo de conflictos y de operaciones de paz.

Las Naciones (des) Unidas después de la guerra de Irak

41

Asamblea General y del Consejo de Se-guridad en materia de seguridad no signi-fican el fin de la soberanía y de la no in-tervención. Por el contrario, son su com-plemento.

El Estado ha sido destronado delpedestal que ocupaba en el siglo XIX.

Después del cincuentenario de lasNaciones Unidas, uno de los temas clavedel debate ha sido el reconocimiento dela tendencia de la sociedad civil mundiala incorporarse como actor político, quecomplementa y no destruye la labor tra-dicional del Estado. De hecho, habrá queincorporar en la Asamblea General enforma permanente a delegados de las aso-ciaciones civiles, de modo que su presen-cia sea cada vez más reconocida y que laAsamblea se asemeje más a una estructu-ra parlamentaria o de amplia representa-ción social.

Europa y Estados Unidos han vividoperíodos de expansionismo y aislacio-nismo, se han unido y distanciado. Por lotanto, para algunos autores las crisis re-cientes no son un fenómeno nuevo, lasacciones externas de Estados Unidos sonparte de la tradición histórica de interve-nir en procesos de nation building. Amanera de ejemplo cabe citar su interven-

ción en Panamá que duró 33 años, Nica-ragua (18), Cuba (3), Vietnam (9),Afganistán (2) y sin que a la larga la ma-yoría de países intervenidos lograran lademocracia al cabo de 10 años. Así, untotal de 18 intervenciones, uni ymultilaterales, sólo algunos como Japóny Alemania son democracias estables50.

Si Estados Unidos rompe su etnocen-trismo y su unilateralismo ciego puedeasumir un liderazgo cosmopolita, con con-ductas no hegemónicas, que demostraránque las formas de ejercer el poder hancambiado para siempre, que ahora el de-sarrollo y la seguridad son tarea de todos.En vez de generar temor, los líderes deEstados Unidos deben adoptar una actitudque despierte apoyo y demuestre capaci-dad universal de convocatoria51.

Si bien el gobierno mundial necesitaun up grading en lo que respecta al fun-cionamiento de la Asamblea General y delConsejo de Seguridad de las NacionesUnidas, no se trata de convertirlas en otropolo de poder o multipolaridad, sino deabrir espacios para una relación madurade la alianza transatlántica, reconocien-do que ambos son indispensables parahacer “gobernable la globalización” e in-tegrando al Consejo a nuevos miembros,con lo cual aumentarán la representa-tividad y la legitimidad de la organización.

50 Pei, Mixin y Kasper, Sara. “Lessons from the Past: The American Record in Nation-Building”,Carnegie Endowment for International Peace, Washington D.C., May 1th 2003.

51 Kaldor, Mary. “American power: from compellance to cosmopolitans?”, en InternationalOrganizations, Vol 79, Nº 1, 2003. También la Resolución del CSNU 1483, aprobada por 14 de sus 15miembros, respalda una administración provisional a cargo de irakíes. Es una señal, junto al viaje deBush a Europa, de que se puede retomar la vía de creación de regímenes internacionales de cooperaciónen temas de seguridad.

Walter Sánchez

42

VII. LECCIONES DE LA GUERRA DE IRAK

PARA AMÉRICA LATINA. MÁS ALLÁ DEL

ARCHIPIÉLAGO.

Los habitantes del Nuevo Mundo yaestán familiarizados con la teoría delexcepcionalismo americano y del Desti-no Manifiesto, que no explicó lo ocurri-do con la nueva supremacía de EstadosUnidos demostrada en la guerra contraIrak.

América Latina optó por elunilateralismo selectivo.

Como un archipiélago, América La-tina optó por el unilateralismo selectivo,es decir, no actuó en bloque y cada unoactuó según sus propias conveniencias.Algunos gobiernos, en especial los deCentroamérica, apoyaron discretamente aEstados Unidos, otros lamentaron su in-tervención y los países más importantescoincidieron con la posición del ejefrancoalemán, dejando a Estados Unidosen situación minoritaria en el Consejo deSeguridad.

Después de la guerra, el hecho de

que se haya alineado con los europeosno produjo un distanciamiento de Esta-dos Unidos. Al contrario, podría estargestándose in vitro una corriente opues-ta, de mayor alineamiento con la poten-cia del norte. Los agudos observadoresde Itamaraty ya captaron esta señal yen otros ambientes ligados a la socie-dad civil, la opinión pública y la em-presa privada, se respira un aire simi-lar52.

La actitud de la región fluctuó entrela improvisación, el rechazo, el silenciocómplice, y la tesis de Chile, encapsuladaen la frase de la Canciller Soledad Alvear“Chile, lamenta pero no condena”. Se tra-tó de una participación independiente yconstructiva53.

Por cierto, las críticas seudopacifistassirvieron de caballo de Troya para darrienda suelta a una retórica antinortea-mericana. El dedo acusador de la izquier-da apuntó hacia la contención del pode-río americano y colocó un tema fresco ensu agenda, tranquilizó el descontento po-pular en lo interno, mientras que con laotra mano dieron señales opuestas y desubordinación a la estrategia de EstadosUnidos.

52 Phillips, Nicole. “Hemispheric integration and sub regionalism in the Americas”, InternationalAffairs, Vol. 79, Nº 2, March 2003.

53 Alvear, Soledad, Ministra de Relaciones Exteriores, Diario de Sesiones del Senado, 348 legislatu-ra, Sesión 29, 5 de marzo de 2003: “En esta perspectiva y considerando el hecho de que pasados 12 añosIraq mantiene su incumplimiento de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Uni-das… En esta perspectiva, nuestro país debe adoptar una posición con los principios rectores de supolítica exterior… es una actitud activa, tendiente a generar un esfuerzo político y diplomático como hasido siempre la política exterior de Chile: agotar –y así lo reiteró el Presidente hace algunos días– todaslas medidas políticas y diplomáticas tendientes a evitar el uso de la fuerza… buscar una salida de con-senso que, en lo posible, privilegie el multilateralismo”; pp. 3435-3437. Véase también Ministra deRelaciones Exteriores, Cámara de Diputados, Legislatura 348 Extraordinaria, Sesión 52, PublicaciónOficial, 5 de marzo, 2003.

Las Naciones (des) Unidas después de la guerra de Irak

43

Llegó el momento de profundizarel regionalismo abierto.

Antes de poner en marcha políticasexteriores convergentes, los Estados des-unidos de América Latina deberían pri-mero ponerse de acuerdo en ciertos prin-cipios generales e instituciones comunes.Lo curioso es que más allá de la polémi-ca, natural en casos de guerra, en los paí-ses de América Latina no podrá habergobernanza regional, seguridad ni integra-ción a menos que pongan en orden la casay coordinen sus propias agendas nacio-nales.

Los amplios espacios que existen enla relación birregional Estados Unidos-Europa deben aprovecharse con políticasde Estado y con criterios de coordinaciónregional. No es el momento del alinea-miento incondicional o de definirse unoen contra de otro, ni de colocar esta rela-ción al servicio de una nueva Guerra Fría,para rechazar uno y afirmar otro. El apo-yo a una reforma realista (up grading) delas Naciones Unidas no puede transfor-marse en válvula de escape de situacio-nes internas cada vez más críticas; un len-guaje “tercermundista” e ideológico nocontribuye a la gobernanza global yagudizaría la irrelevancia estratégica deAmérica Latina en la post guerra de Irak.

Llegó el momento de crear nuevosregímenes de cooperación global, es de-cir, de profundizar el “regionalismo abier-to”; que para los europeos y los latinoa-mericanos es un método multilateral decontener la hegemonía de Estados Uni-

dos, a la vez que un mecanismo de con-vergencia de esfuerzos para alcanzar unregionalismo multitemático, que incluyela seguridad regional y una serie desubacuerdos que apunten a ajustar las di-ferencias económicas antes de avanzarhacia una mayor integración, más regio-nal.

Ciudadanos y actores informales,empresarios, trabajadores, el mundo de lacultura y la sociedad civil, deben ser in-corporados en estos procesos, para pasarde la integración de los mercados a la delos ciudadanos. Esas voces no se han ex-presado y su mensaje debe ser articuladoe institucionalizado por la diplomacia.

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