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PROPUESTA DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL MESO EN GUATEMALA PARA LA REDUCCIÓN DE LA VULNERABILIDAD SISTÉMICA Y EMPRESARIAL DE LAS MIPYME A TRAVÉS DE LA SISTEMATIZACIÓN DE LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE MICROFINANZAS CAMPUS CENTRAL GUATEMALA DE LA ASUNCIÓN, OCTUBRE DE 2013 JORGE ANDRES QUINTERO DE AGUIRRE CARNET11583-08 TESIS DE GRADO LICENCIATURA EN RELACIONES INTERNACIONALES FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR
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PROPUESTA DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL MESO EN GUATEMALA PARA LA REDUCCIÓN DE LA VULNERABILIDAD SISTÉMICA Y EMPRESARIAL DE LAS MIPYME A TRAVÉS DE LA
SISTEMATIZACIÓN DE LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE MICROFINANZAS
CAMPUS CENTRALGUATEMALA DE LA ASUNCIÓN, OCTUBRE DE 2013
JORGE ANDRES QUINTERO DE AGUIRRE CARNET11583-08
TESIS DE GRADO
LICENCIATURA EN RELACIONES INTERNACIONALESFACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR
CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
TRABAJO PRESENTADO AL CONSEJO DE LA FACULTAD DE
PROPUESTA DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL MESO EN GUATEMALA PARA LA REDUCCIÓN DE LA VULNERABILIDAD SISTÉMICA Y EMPRESARIAL DE LAS MIPYME A TRAVÉS DE LA
SISTEMATIZACIÓN DE LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE MICROFINANZAS
EL TÍTULO Y GRADO ACADÉMICO DE LICENCIADO EN RELACIONES INTERNACIONALES
PREVIO A CONFERÍRSELE
GUATEMALA DE LA ASUNCIÓN, OCTUBRE DE 2013CAMPUS CENTRAL
JORGE ANDRES QUINTERO DE AGUIRRE POR
TESIS DE GRADO
UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVARFACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
LICENCIATURA EN RELACIONES INTERNACIONALES
DR. CARLOS RAFAEL CABARRÚS PELLECER, S. J.
DRA. MARTA LUCRECIA MÉNDEZ GONZÁLEZ DE PENEDO
DR. EDUARDO VALDÉS BARRÍA, S. J.
LIC. ARIEL RIVERA IRÍAS
LIC. FABIOLA DE LA LUZ PADILLA BELTRANENA DE LORENZANA
SECRETARIA GENERAL:
VICERRECTOR ADMINISTRATIVO:
VICERRECTOR DE INTEGRACIÓN UNIVERSITARIA:
VICERRECTOR DE INVESTIGACIÓN Y PROYECCIÓN:
P. ROLANDO ENRIQUE ALVARADO LÓPEZ, S. J.
VICERRECTORA ACADÉMICA:
RECTOR:
AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR
AUTORIDADES DE LA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
DECANO: DR. VICTOR MANUEL GALVEZ BORRELL
VICEDECANO: MGTR. LUIS ANDRES PADILLA VASSAUX
SECRETARIA: MGTR. LOURDES CLAUDETTE BALCONI VILLASEÑOR
DIRECTORA DE CARRERA: LIC. GUISELA ELIZABETH MARTINEZ CHANG DE NEUTZE
TERNA QUE PRACTICÓ LA EVALUACIÓN
NOMBRE DEL ASESOR DE TRABAJO DE GRADUACIÓNLIC. PABLO FRANCISCO URRUTIA NAJERA
DRA. ALMA LORENA DEL CID PEREZ LIC. BAYRON FERNANDO CABRERA SANDOVAL
LIC. RENZO LAUTARO ROSAL
ÍNDICE
Resumen Ejecutivo ..................................................................................................... 1
II. Introducción. ........................................................................................................ 2
III. CAPÍTULO 1. Latinoamérica: Transición hacia el Liberalismo Global. Una
visión centrada en los efectos del fenómeno sobre el desarrollo empresarial. ..... 5
1-. Consideraciones Previas. ............................................................................................ 5
2-. Crisis de la deuda latinoamericana. (1979-1984) ................................................... 7
3-. De la crisis al ajuste estructural. .............................................................................. 12
3.1-. El Consenso de Washington y el proceso de financiamiento de la deuda
latinoamericana (1990-2002) ........................................................................................ 14
4-. Los efectos socioeconómicos del Consenso de Washington (1990-2005) .. 19
4.1-. Sobre el crecimiento. Un falso crecimiento. .................................................. 20
4.2-. Guatemala: crecimiento económico vs desarrollo humano. (1990-2010)
............................................................................................................................................. 24
4.3-. Guatemala: crecimiento vs tipo de desarrollo económico y desempeño
empresarial de las MIPYMES. (1990-2010)............................................................... 27
4.3.1-. Dinámica de la economía en proporción del PIB por sector
económico. ................................................................................................................... 27
4.3.2-. Guatemala en comparación al desempeño económico
centroamericano......................................................................................................... 28
4.3.3-. El sector MIPYME. Diagnóstico.................................................................. 29
IV. CAPÍTULO 2. Retos del Sector MIPYME y el Estado de Guatemala para el
desarrollo. Análisis desde la teoría de Competitividad Sistémica. ....................... 32
1-. Consideraciones Previas. .......................................................................................... 32
2-. Conceptualizando a las MIPYMES. .......................................................................... 34
3-. De la Competitividad a la Competitividad Sistémica. ......................................... 36
3.1-. Michael Porter y las “ventajas competitivas” (sistema de diamante). .... 37
3.1.1-. Las Ventajas Competitivas. ......................................................................... 39
3.1.2-. Diamante de Porter. ....................................................................................... 41
3.2-. Competitividad Sistémica (nivel micro, macro, meta y meso). ................. 43
3.2.1-. De Porter a la Competitividad Sistémica. ................................................ 47
3.2.1.1.-. Nivel Macro.............................................................................................. 47
3.2.1.2.-. Nivel micro. ............................................................................................. 49
3.2.1.3.-. Nivel meta. ............................................................................................... 50
3.2.1.4.-. Nivel Meso. .............................................................................................. 52
3.2.2-. Entendiendo el nivel Meso desde estructuras económicas y
financieras. Problemas para Guatemala y el sector de las MIPYMES. ........ 53
4-. Problemas tradicionales del sector MIPYME para el desarrollo. ..................... 59
4.1-. Los efectos de la globalización y la apertura comercial. Retos externos
para el desarrollo y competitividad de las MIPYME. ............................................. 59
4.2-. Retos internos del sector de las MIPYME ....................................................... 61
4.2.1.-. Infraestructura ............................................................................................... 62
4.2.2.-. Capital Humano e Innovación ................................................................... 64
4.2.3.-. Regulaciones empresariales e Informalidad. ........................................ 67
4.2.4.-. Regulaciones Empresariales. .................................................................... 69
4.2.5.-. Cadenas de Valor y Agrupamientos. ....................................................... 71
4.2.6.-. Acceso al Financiamiento. ......................................................................... 73
IV. CAPÍTULO 3. Microfinanzas (teórica y práctica). Diagnóstico y análisis de
Guatemala respecto a sistemas financieros y el acceso al crédito del sector de
las MIPYMES. ............................................................................................................ 76
1-. Consideraciones Previas. .......................................................................................... 76
2-. Las nociones tempranas de Ledgerwood sobre microfinanzas. Postura
neoliberal de los noventa. ................................................................................................ 78
3-. Estructuras tradicionales de mercados microfinancieros. ............................... 81
4-. Guatemala: microfinanzas. ........................................................................................ 84
4.1-. El sector informal en microfinanzas. ............................................................... 87
5-. Nuevas visiones de microfinanzas. Cómo promover políticas meso. ........... 88
5.1-. Visiones micro, macro, meta y meso en microfinanzas. ............................ 89
5.2-. Marcos legales y normativos. ¿Qué, quiénes y cómo se debe regular? 93
5.2.1.-. Principios de regulación en microfinanzas. .......................................... 94
6-. Marcos legales del Sistema Financiero Guatemalteco ...................................... 97
7-. El rol del Estado guatemalteco. Políticas de apoyo al acceso del
financiamiento de las MIPYME. ...................................................................................... 99
7.1-. Avances en la reestructuración de Marcos legales para las
microfinanzas. Guatemala 2013. .............................................................................. 102
V. CAPITULO 4 ESTUDIOS DE CASO: Tipos de estructuras meso en el
entramado institucional y los sistemas financieros, para el apoyo al
financiamiento del sector en A.L. .......................................................................... 104
1-. Consideraciones previas. ......................................................................................... 104
2-. Argentina. ..................................................................................................................... 105
2-1. Las microfinanzas en Argentina. Marcos legales y entorno institucional.
........................................................................................................................................... 106
2.2-. Marcos Legales del sistema financiero en Argentina. .............................. 108
2.3-. Instrumentos y mecanismos de apoyo que incurren en microfinanzas.
........................................................................................................................................... 109
2.4-. Consideraciones finales de Argentina. ......................................................... 112
3-. México. .......................................................................................................................... 114
3.1-. La SPYME, El Fondo Pyme y los programas nacionales de
financiamiento............................................................................................................... 115
3.2-. Marcos legales vigentes que afectan a microfinanzas. ............................ 117
3.3-. Propuestas para la reforma de microfinanzas. ........................................... 120
3.4-. Consideraciones finales de México. .............................................................. 120
3-. Costa Rica. ................................................................................................................... 122
3.1-. Estructura institucional. .................................................................................... 123
3.2-. Marco legal del sistema financiero. ................................................................ 125
3.3-. Consideraciones finales de Costa Rica. ....................................................... 126
4-. El Salvador. .................................................................................................................. 127
4.1-. Marco Institucional de El Salvador. ................................................................ 129
4.2-. Marco Legal de El Salvador. ............................................................................. 131
4.3-. Consideraciones finales de El Salvador. ...................................................... 132
5-. Otros casos de América Latina y conclusiones generales. ............................ 133
5.1-. Regulación microfinanciera en Nicaragua. .................................................. 134
VI. CAPITULO 5. Estructura institucional del país y propuesta para la creación
de un sistema meso de tres pisos en Guatemala. ................................................ 137
1-. Guatemala: estado y avances de los marcos legales y la estructura
institucional del país. ...................................................................................................... 137
1.1-. Sistema de Tres Pisos. Guatemala. ................................................................ 139
1.2-. Ley de Microfinanzas. ........................................................................................ 141
1.3-. Ley de Garantías Recíprocas y Ley de Intermediarios Financieros No
Bancarios. ...................................................................................................................... 141
2-. Propuesta para elaborar un sistema meso microfinanciero en Guatemala.
............................................................................................................................................... 142
2.1-. Principios en la elaboración del sistema y las instituciones vinculadas
con la propuesta. .......................................................................................................... 143
2.1.1.-. El MINECO .................................................................................................... 147
2.1.2.-. El Viceministerio de Desarrollo para la MIPYME. ............................... 148
2.1.3.-. El BANGUAT y SIB. .................................................................................... 151
2.1.4.-. Instituciones Financieras. ........................................................................ 152
2.1.5.-. La Junta Monetaria. .................................................................................... 153
2.2-. Las instituciones y su vinculación a los marcos legales propuestos. . 156
2.3-. La Integralidad de una propuesta dirigida a las MIPYME. ........................ 157
2.3.1.-. Coordinación de los programas financieros de apoyo a las MIPYME
para la formación de un Sistema de Tres Pisos. ............................................. 158
2.3.2-. Regulación y supervisión de microfinanzas. Segundo Piso............ 159
2.3.3.-. Mecanismos de apoyo alternos. SGR. .................................................. 161
2.4-. Propuesta final: Sistema de Tres Pisos. ....................................................... 162
2.5-. Efectos de la propuesta sobre la Competitividad Sistémica. .................. 165
VII. Conclusiones ................................................................................................ 167
VIII. Bibliografía. .................................................................................................. 175
IX. Anexos. ......................................................................................................... 182
1
Resumen Ejecutivo
La investigación parte del reconocimiento de la existente brecha del sector de
la MIPYME y el desarrollo. El estudio reconoce que el sector de las MIPYME en
Guatemala cuenta con una brecha de oportunidades entre el sector y las
grandes empresas. La ausencia de oportunidades, entendida como
componentes básicos de desarrollo empresarial, produce condicionantes en
materia de competitividad. El estudio se centra en la problemática del acceso al
crédito de las MIPYME como uno de estos componentes básicos; con el
objetivo de abordar soluciones a nivel nacional por medio de herramientas
innovadoras.
Reconociendo que la MIPYME en Guatemala no cuenta con el apoyo
institucional necesario para el desarrollo, ni con un sistema financiero inclusivo
para los requerimientos empresariales de dichas empresas, la investigación se
plantea desarrollar un sistema de carácter meso en visión a generar marcos
legales integrales que respondan bajo lineamientos políticos a las necesidades
del sector. Siguiendo los niveles analíticos de la teoría de Competitividad
Sistémica y la aproximación meso y meta en la formación de un entramado
institucional en Guatemala, se propone un rediseño de marcos legales para, a
partir de estas herramientas, promocionar la sistematización institucional de las
entidades especializadas en Guatemala en la política empresarial y el
desarrollo económico de las MIPYME. Además, siguiendo la línea de la
ausencia de un sistema financiero inclusivo, se respalda la creación de
reformas en el sistema financiero guatemalteco, para generar un ambiente
competitivo a nivel de instituciones financieras y proveer a la MIPYME de
financiamiento de calidad.
2
I. Introducción.
En Guatemala, se estima que el sector de las MIPYME contribuye al 40% del
PIB del país y el 85% del empleo (Banco Mundial. 2010. Pp. 3). La importancia
socioeconómica del sector es muy alta en el país y sus desafíos hacia el
desarrollo son trascendentales para generar bienestar en la población
guatemalteca.
Esta investigación se plantea como un estudio propositivo para el mejoramiento
de la estructura institucional de Guatemala para el apoyo de la micro, pequeña
y mediana empresa (MIPYME) en sus desafíos para el desarrollo con el
múltiple objetivo de mejorar la calidad de vida de este segmento de la
población y reducir, como estrategia nacional y en visión a un fortalecimiento
político a nivel internacional, los niveles de vulnerabilidad sistémica del país
dentro del sistema internacional. El estudio parte del reconocimiento de la
existente brecha de este sector frente al crecimiento empresarial de las
empresas grandes y la dificultad, materializada en la ausencia de
oportunidades óptimas, que afrontan para generar bienestar y reducir la
desigualdad de los sectores menos favorecidos del sector empresarial. Esta
brecha se reconoce como un estado de vulnerabilidad estructural del sector,
debido a los desafíos que enfrentan en múltiples niveles, que se reducen a la
baja competitividad del sector frente a los requerimientos internacionales. Este
estado de vulnerabilidad se toma en esta investigación como consecuencia del
reducido establecimiento de una estrategia institucional sedimentada a nivel
nacional y la falta de implementación de herramientas financieras inclusivas
para satisfacer las necesidades del sector, especialmente en la temática del
acceso al financiamiento.
Reconociendo, además, que la problemática del desarrollo del sector es
consecuencia de múltiples variables –establecidas en este estudio como los
retos o desafíos en materia política, económica, social y cultural–, se plantea
centrarse en el estudio de la problemática del acceso al crédito como foco de la
propuesta para el mejoramiento de las estructuras a favor del sector y la
3
reducción de la vulnerabilidad de este segmento de la población a través de la
generación de bienestar.
La problemática de encontrar estrategias para el mejoramiento del acceso al
crédito por las MIPYME es una ola a nivel mundial, principalmente en los
países en desarrollo. La transición a las economías de mercado a inicios de los
noventa y el impacto económico de este fenómeno en los sectores menos
favorecidos de los países en desarrollo en las últimas décadas, ha llevado la
acción de optimizar la estructura de los sistemas financieros a relacionarse con
la búsqueda de crecimiento, bienestar y la reducción de la vulnerabilidad
sistémica proveniente de este contexto. Existe una diversidad de
aproximaciones teóricas para el estudio del acceso al financiamiento de este
segmento empresarial; sin embargo, este estudio se plantea el análisis de la
estructura política, económica, legal e institucional de Guatemala para situar el
estudio en la viabilidad de implementar o construir una estrategia a nivel
nacional basada en la gestión económica para el mejoramiento de la cobertura
y calidad del crédito a este sector.
Como veremos en el segundo capítulo de esta investigación, se busca
implementar el análisis meta y meso –de los teóricos de la “competitividad
sistémica–, para ofrecer un nivel analítico de las estructuras nacionales, tanto a
nivel privado y público, como a nivel local, regional y nacional, que sea
coherente en el planteamiento de una nueva estrategia. Partiendo de este
análisis se busca situar un contexto nacional a nivel político, socioeconómico y
cultural que sirva para entender los posibles lineamientos de una estrategia
nacional para el apoyo sistémico del sector de las MIPYME.
El tercer capítulo se plantea profundizar y adaptar los principios más
avanzados de los estudios sobre microfinanzas a nivel mundial para países en
desarrollo. Esta visión, como veremos, determina los marcos legales como el
punto de partida para satisfacer los principios de microfinanzas cuyo objetivo
general es generar sistemas financieros más inclusivos para los sectores
menos favorecidos. Esta visión –coincidente con los niveles meta y meso de la
competitividad sistémica–, busca mejorar la calidad de vida de una población
4
mediante la creación de una estructura institucional que se construya y
transforme mediante los principios sistémicos, integrales e inclusivos.
El cuarto capítulo se centra en estudios de caso a nivel latinoamericano que
han generado estructuras meso progresivas y han avanzado en la regulación
microfinanciera. El objetivo general de este capítulo es entender los principios
que permiten la construcción y desarrollo de estas estructuras institucionales.
Mediante estos principios y los principios extraídos de la regulación y
supervisión financiera del capítulo 3, la investigación se plantea, mediante
estas herramientas, elaborar una propuesta a nivel nacional que se base en la
promoción de una política-institucional integral e inclusiva que promueva la
creación y sedimentación de un sistema meso y la implementación de una
reforma legal sobre el sistema financiero guatemalteco, para desarrollar un
sistema microfinanciero inclusivo y estable, que, a un plazo prudente, pueda
generar los beneficios al cual el sector de las MIPYME no puede acceder con
facilidad y calidad en la actualidad.
Esta propuesta se basa en la elaboración a nivel nacional de un sistema de tres
pisos institucional –desarrollado teóricamente en el capítulo 4 y 5–, y la
coordinación de esfuerzos a nivel de instituciones como el Ministerio de
Economía, la Junta Monetaria, el Viceministerio de Desarrollo a la MIPYME, el
Banco Mundial y la Superintendencia de Bancos para la instauración de los
principios básicos extraídos del debate institucional y financiero.
El propósito final de esta investigación no es eliminar el progreso que ha tenido
Guatemala en cuanto el apoyo al desarrollo del sector de las MIPYME. Es, al
contrario, una propuesta basada en lineamientos innovadoras de
reconocimiento mundial –y muy actuales–, con el fin de mejorar, a través de
una política a largo plazo, el ambiente competitivo del sector de las MIPYME y
la reducción de la vulnerabilidad sistémica de Guatemala en el sistema
internacional.
5
II. CAPÍTULO 1. Latinoamérica: Transición hacia el Liberalismo Global. Una
visión centrada en los efectos del fenómeno sobre el desarrollo
empresarial.
1-. Consideraciones Previas.
En la realidad guatemalteca y de cualquier país en vías de desarrollo, la
problemática de cómo generar desarrollo sostenible tiene múltiples causas y
una diversidad muy compleja de temáticas a atender, donde se pueden
identificar problemas a nivel político, económico, cultural y social. Este capítulo
busca entender las causas generales del contexto guatemalteco y de la región
latinoamericana para, a partir de ellas, entender cómo se configura la realidad
empresarial de los sectores menos favorecidos en ese camino hacia el
desarrollo.
La investigación parte del supuesto que el sector de las micro, pequeña y
mediana empresa (MIPYME) se encuentran en un contexto desfavorable frente
a las grandes empresas y los niveles de competencia tanto internos como
internacionales. Existe una brecha considerable entre las oportunidades para el
crecimiento, bienestar y, en general, de desarrollo empresarial de las grandes
empresas en contraste al sector de las MIPYME. Siendo este la problemática
general, este capítulo se plantea entender la causa para poder determinar
concretamente las debilidades sistémicas de los países y los retos que afronta
el sector para generar crecimiento económico.
Partiendo de las posturas de Stiglitz (2007), Petras y Veltmeyer (2007) y
Bridsall (2010) se puede dividir el desarrollo histórico reciente de América
Latina en tres distintos períodos que tienen relación con los cambios
económicos del sistema internacional. Petras y Veltmeyer (2007) definen el
primer período (1949-1973) como “un período de crecimiento
excepcionalmente alto”. Este período se caracteriza por la aparición de nuevas
economías industriales y, en general en la mayoría de las regiones del mundo
–incluyendo la región latinoamericana–, un desempeño económico global no
6
registrado previo a la guerra. La expansión del sistema capitalista –denominada
como la edad de oro– puede notarse en el crecimiento económico de algunas
economías. Estados Unidos, por ejemplo, llegó a crecer en un máximo del casi
10% anual en 1951, llegando en diversos puntos trimestrales en la década de
los sesenta a oscilar cerca del 9%1. América Latina, por medio de su propio
modelo de desarrollo reconocido como el sistema de Industrialización por
Sustitución de Importaciones (ISI), llegó a alcanzar el 5.5% de crecimiento
anual en ese período (CEPAL. 2002.). Tanto el ISI, inspirado por la Teoría de la
Dependencia, como el modelo económico anglosajón y centroeuropeo fueron
exitosos durante ese período (1949-1973).
El final de la era de oro del capitalismo y, por lo tanto, del buen desempeño de
ambos modelos vino de la mano del surgimiento de crisis sistémicas de índole
económica. El primer fenómeno desestabilizador registrado es la Crisis del
Petróleo (1973). El golpe de este suceso en las economías desarrolladas tuvo
consecuencias inmediatas en la región latinoamericana, a pesar que los
efectos sobre el crecimiento no fueron, en primera instancia, notables en la
región y sí en las economías del norte (durante los 70). Por ejemplo, mientras
la región mantenían registros similares, la economía estadounidense se
contrajo a un -0.50% de crecimiento anual. Sin embargo, si bien la crisis del
petróleo y sus consecuencias en la economía mundial son el punto de partida
del final del ciclo de crecimiento, para los estudios de América Latina, el
principal fenómeno que marca la transición al cambio estructural o liberalismo
global de la región, es el fenómeno de la deuda que surgió a inicios de los años
80. Este segundo período de análisis sistémico se encuentra entre las décadas
1979-1990. Este fenómeno contrajo el crecimiento de la región latinoamericana
al 1.2% y llevó consigo una serie de variables desestabilizadoras que serán el
punto de partida del análisis del capítulo para comprender los aspectos que
define la reestructuración política y económica de la región. El último período
(1990-2005) será analizado como los efectos que el período anterior (de
transición) dejó en la región, y como se definen a partir de estos los retos
1 Datos disponibles en: http://www.tradingeconomics.com/united-states/gdp-growth-annual
7
contextuales del sector empresarial de las MIPYMES para generar desarrollo
hasta la actualidad.
2-. Crisis de la deuda latinoamericana. (1979-1984)
Después de cuatro décadas de crecimiento, los golpes sistémicos a la
economía mundial a inicios de la década de los 70 pusieron en
cuestionamiento las capacidades del mercado de satisfacer las necesidades
tanto de los países en desarrollo como los desarrollados. Por medio de las
fallas ya mencionadas, llevando los acuerdos y esfuerzos de Bretton Woods a
una nueva mediación de cambio, el sistema pasó a una nueva etapa,
reconocida como “un período transicional de crisis y restructuración” (Petras y
Veltmeyer. 2007. Pp. 29). Durante este período de transición, las economías
latinoamericanas demostraron sus debilidades estructurales al máximo,
adoptando por inercia propia del sistema la crisis de las economías del norte y
demostrando, principalmente en los casos centroamericanos, los pocos frutos
que había dejado el ISI.
Petras y Veltmeyer (2007) describe la crisis de la deuda como un fenómeno
producido a consecuencia de la restructuración del sistema internacional tras la
crisis de la década de los 70, donde los países del norte conducían sus
economías hacia un proceso de sobreproducción y recuperación del efecto de
la crisis del petróleo mientras los países del sur continuaban herméticos al
intercambio por medio del proteccionismo inspirado por la Teoría de la
Dependencia. Ambos modelos entraron en conflicto a partir de la dinámica de
estos fenómenos, trayendo desequilibrios en cada uno de ellos. Según estos
teóricos, el fenómeno de la sobreproducción de los países del norte se debió a
una falla de los flujos de capital por desequilibrios propios del mercado mundial.
A consecuencia de esto, una de las dinámicas de las políticas del norte a
Latinoamérica fue buscar estrategias de apertura a la hermeticidad de estas
economías para alivianar los efectos de la sobreproducción y, al mismo tiempo,
financiar la propia “falta de poder adquisitivo” de las economías del sur, para
8
subsistir a los efectos negativos que la crisis supuso en sus productos de
exportación –términos de intercambio–. (Petras y Velmeyer. 2007. Pp. 38).
El ISI previo a la Crisis de la Deuda Latinoamericana se encontraba ya en un
punto de vulnerabilidad sistémica notable. A consecuencia del severo impacto
de los desequilibrios económicos de la década de los 70, América Latina
resintió la reestructuración económica del norte, pues dichas políticas –como el
proteccionismo–, ahondó en las debilidades de un sistema que, para entonces,
se encontraba en un proceso descendente. Este modelo, aunque exitoso
durante gran parte del primer período ya mencionado, carecía de un suporte
político e institucional claro para su subsistencia a los efectos de una crisis
internacional. Durante todo el período de 1950 a la década de los 80, la región
continuaba dependiente al crédito extranjero y la asistencia. Tras la crisis de los
setenta y las mismas políticas de restructuración de Bretton Woods (que
incluyeron, como toda crisis, el proteccionismo a las importaciones por parte de
las potencias) llevaron a la región latinoamericana a financiarse, tras el impacto
de la crisis de los 70 sobre sus economías, por medio del crédito externo. La
deuda se crea a través de esta dinámica, además de tener otras como los
desequilibrios sociopolíticos de la época como en Guatemala, y la debilidad
institucional del Estado en el manejo de los recursos financieros.
El proceso de la deuda, que termina por derrumbar el sistema del ISI durante la
década de los 80, permite concluir varios aspectos sobre este modelo de
desarrollo. Primero que todo se deja identificar dos tipos distintos de modelos
de industrialización en la región latinoamericana, basados en cuán exitoso fue
según la experiencia. El primero, es el modelo ISI desarrollado en los países de
Suramérica y México y, el segundo, el modelo ISI centroamericano. Los
resultados de la influencia de la crisis de los 70 y el impacto de la acumulación
de la deuda insostenible del período posterior, se desarrolló de una forma muy
particular y diferente entre Centro América y el sur y México.
En el caso de Guatemala y algunos países de Centro América, este deterioro
tuvo sus principales causas en las “severas disminuciones en los términos de
9
intercambio”2 (Throp & Whitehead. 1986. Pp. 32). Entendiendo los términos de
intercambio particularmente respecto al comercio exterior, Guatemala registró
en cambios porcentuales durante el período principal de la crisis de la deuda
(1979 a 1985) un deterioro del -10.2%, en términos de intercambio, alcanzando
la mayor cifra de tal deterioro en toda la región latinoamericana (Throp &
Whitehead.1986. pp. 31). Igualmente, el PIB real del país se redujo de un 2%
anual durante los inicios de la década de la crisis internacional (década de los
70), a un -4% en el período anteriormente descrito de la crisis latinoamericana
de la deuda. Esta dinámica –únicamente con mejorías en el caso
costarricense–, se instituyó en toda Centro América. El modelo ISI
centroamericano mostró ser más débil que el de América del Sur,
principalmente en el desarrollo manufacturero. El golpe de la crisis mundial de
los 70 en las economías centroamericanas se debió a la existencia de una
vulnerabilidad previa y una dependencia mayor que la del modelo ISI
desarrollado por Suramérica y México. Las economías centroamericanas se
vieron golpeadas principalmente por su bajo desarrollo manufacturero y la
dependencia de productos del agro. “La desvalorización de los productos
primarios y las políticas proteccionistas de las potencias industriales
provocaron un brusco descenso de los ingresos por exportaciones durante los
primeros años de los ochenta”. Este cambio en los términos de intercambio
condujo a la región a depender en mayor grado al otro modelo ISI,
principalmente, de los activos extranjeros para su sostenibilidad. Dicho esto,
entendemos que durante el período descrito entre 1979 y 1984 la región se
sumió a un déficit completamente inestable e insostenible a causa del
decrecimiento de sus exportaciones y la creciente demanda de préstamos
extranjeros. Rafael González (1987. P. 276) describe la crisis centroamericana
como producto de las fallas y retrasos del modelo de desarrollo –en realidad
nunca consolidado–. Si bien, como ya se dijo, la región centroamericana creció
en promedio de 5.3% con respecto al 5.5% del total de la región, los procesos
de desarrollo fueron muy distintos, siendo la dependencia del sector primario el
2 El concepto términos de Intercambio se refiere la balanza en la relación de precios entre
importaciones y exportaciones. En el caso de una disminución en los términos de intercambio para un país, se refiere al deterioro del valor de un bien o bienes de exportación a consecuencia del reajuste de su precio en el mercado y la reducción de sus capacidades de compra como consecuencia..
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aspecto fundamental que condicionó los efectos del proteccionismo del norte a
sus productos. Por lo mismo, los golpes político-sociales de la crisis de la
deuda fueron aún más graves en la región centroamericana a pesar que en
cuanto a las cifras del déficit y el monto de la deuda total externa de la región,
mucho de los países latinoamericanos, incluyendo Guatemala, fueron los
países al final menos deudores. Esto deja concluir que más allá del monto, fue
la dependencia y el tamaño y desarrollo de la economía el principal factor de
desestabilización sistémica.
Estos aspectos justifican las variables teóricas presentadas por Robert
Keohane y Joseph Nye en la teoría de Interdependencia Compleja. La
vulnerabilidad sistémica y la sensibilidad sistémica de un Estado se miden a
partir de su fortaleza política y económica frente al impacto de los reajustes o
shocks del sistema internacional. La capacidad de adaptación de Centro
América a los cambios sistémicos de los 70 fue menor al sur y México,
demostrando una mayor vulnerabilidad sistémica. Esto, como veremos en los
siguientes puntos, permite determinar un proceso lógico y distinguible de
Guatemala a través del liberalismo global.
Resumiendo todo lo anterior, los aspectos de vulnerabilidad de Guatemala a la
crisis, podemos notar que la “debilidad política” señalada por Krasner, se
encontró en la incapacidad de desarrollar un modelo de apoyo eficaz –como en
el caso chileno y, más cercano a la realidad guatemalteca, costarricense– para
el desarrollo de la empresa nacional. Los niveles de vulnerabilidad sistémica de
Guatemala parten, entonces, de la falta de estructuras políticas y económicas
firmes y dinámicas que, a diferencia de Costa Rica principalmente en el manejo
de los aparatos financieros, llevaron al país a un déficit externo delicado y a
una urgencia en mejorar las exportaciones. Además, el impacto de la crisis se
agravó por la misma dependencia de las exportaciones de un solo sector. Esa
falta de dinámica de la economía, la falta de estabilidad macroeconómica y la
ausencia de estructuras políticas e institucionales firmes en el aparato
financiero condujo al país a un decrecimiento real del 4%.
11
En cuanto a la deuda, las fallas en el ahorro de los gobiernos
centroamericanos, las necesidades de un sistema decadente, la débil
institucionalidad del Estado; sumada a la nueva dinámica de los bancos
comerciales norteamericanos de facilitar la externalización de su crédito a los
países del sur, la región centroamericana triplicó la demanda de estos activos
de los bancos multilaterales para finales de la década de los setenta con
resultados estériles para la economía y prácticamente sin herramientas
institucionales solventes para el pago. (González, Rafael. 1987. Pp. 278). La
demanda de estos activos de manera desproporcionada carecía de
fundamentos macroeconómicos de estabilidad, afectando como resultado todos
los sectores de la economía del país.
En este escenario de crisis, los primeros golpes sociales en los países de
Sudamérica y México se hicieron sentir a partir de la reducción irremediable del
gasto público; fundamental en el mantenimiento del modelo de desarrollo. Sin
embargo, los gobiernos centroamericanos de finales de los setenta, a
excepción de Costa Rica, se embarcaron a solucionar la falta de ingresos y
ahorro por medio de la demanda de préstamos del extranjero, sin reducir el
gasto público. Tales prácticas políticas hundieron a las economías
centroamericanas (más débiles en tamaño y, por lo tanto, más susceptibles a la
deuda), llevando a Guatemala, a mediados de la década de los ochenta, a una
deuda en cuenta corriente superior a los dos mil millones de dólares (González,
Rafael. 1987. Pp. 288).
Éste período de aumento del déficit externo en Centroamérica caracteriza los
principales aspectos de vulnerabilidad de la región y de Guatemala. Cabe
señalar que si bien los procesos de endeudamiento y la línea histórica entre
Centroamérica, México y los gobiernos de Suramérica son similares, las
experiencias previas, la constitución de los Estados y los factores internos de
las políticas que impulsaron el ISI hicieron del proceso de la crisis dos efectos
muy distintos. La sensibilidad sistémica y la vulnerabilidad a los cambios de
régimen en Centro América demostraron ser mucho mayores debido a una
“debilidad política” mayor que la de los gobiernos del sur; dado el progreso del
12
modelo de sustitución de importaciones y el fortalecimiento institucional interno
de los países del sur y México.
La evidencia empírica del impacto de la crisis de la deuda deja concluir que las
economías de la región centroamericana fueron afectadas de forma más
severa que el resto del continente. Si bien la deuda de las economías
centroamericanas fue menor según el monto, por el tamaño de las economías,
el peso socioeconómico fue mayor. Como lo explica Rafael González (1987.
292.) “en 1984 la deuda externa total de Centroamérica equivalía según cifras
preliminares a 78% de su PIB, más del doble que el coeficiente de 36.2% del
conjunto de países latinoamericanos.” Estas cifras remarcan claramente que en
el proceso de la crisis de la deuda las economías centroamericanas registraron
un mayor índice de vulnerabilidad, dado que su capacidad de adaptación a los
shocks externos, como el golpe de la balanza comercial, el alza de las tasas de
interés y la crisis inflacionaria, fue mucho menor al resto de países
latinoamericanos. El impacto de la deuda sobre el PIB sugiere concluir sobre la
mayor debilidad de las economías del centro. Por lo mismo, más allá de
parecer importante el monto de la deuda, en materia socioeconómica, los
golpes fueron más severos en Centroamérica por su vulnerabilidad sistémica,
que parte, principalmente, y primero, del poco dinamismo de su economía, las
grandes fallas estructurales en política económica y monetaria y la
dependencia a la exportación de productos primarios. Por otra parte, por esa
falta de instituciones políticas y financieras capaces de dinamizar los flujos de
capital. Así mismo, en el aspecto político, los efectos del conflicto armado,
como en el caso guatemalteco, ocasionó también un mayor endeudamiento y
una economía desmotivada.
3-. De la crisis al ajuste estructural.
El tercer período del desarrollo histórico latinoamericano es la adaptación de la
región a la transición neoliberal que suscitó como necesaria tras el decaimiento
del ISI. Este período viene determinado de la misma forma por el nivel de
consolidación previa que tenía dicho modelo de industrialización. En el caso
13
centroamericano, la mayor dependencia del crédito externo por la ausencia de
un sistema financiero nacional estable, la falta de política económica y
financiera responsable y la dinámica de la economía poco desarrollada, son los
aspectos fundamentales que acentuaron la vulnerabilidad de estos países para
adaptarse rápidamente a las demandas internacionales posteriores a la crisis.
Estas reformas partieron de la estructura macroeconómica y monetaria interna.
Respecto al caso centroamericano, en los primeros años de la década perdida,
los países ya recibían asistencia de organismos internacionales para comenzar
el proceso de transición. Por el contrario, el segundo grupo de países que
fueron más exitoso en la implementación del ISI durante cuatro décadas,
demostraron tener menor vulnerabilidad a las presiones internacionales debido
al impacto de la deuda y a un desarrollo económico más dinámico.
Tomando en cuenta la mayor vulnerabilidad en el caso centroamericano, la
contradictoria relación entre la década de los sesentas y ochenta: de una
economía de Estado estable (expansionista) a una economía decreciente
(deudora) dejó sin ninguna opción a los Estados centroamericanos y, a la
postre, (años después) a los países sudamericanos a adoptar las nuevas
reglas de juego dictaminadas por el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario
Internacional (FMI). Estas reformas económicas, conocidas en los noventa
como los Programas de Ajuste Estructural (PAE), que son la herencia del
Consenso de Washington, llevaron a los países a abandonar las políticas
proteccionistas de las décadas anteriores y adoptar una economía de mercado;
completando así la vía hacia el liberalismo global.
“Aun quienes critican la forma como ha sido manejada la crisis desde 1982
están de acuerdo en que las medidas internacionales de emergencia evitaron
una catástrofe peor” (Throp & Whitehead. 1986. Pp. 34). La intervención
extranjera debido al deterioro de las economías latinoamericanas y la creciente
deuda debe ser vista como algo necesario. En Centro América, la aparición de
tres fenómenos fundamentales a mediados de la década justifican la
intervención internacional en el rescate financiero y la reforma
macroeconómica. (1) La caída de las exportaciones son el factor principal de la
disminución de los términos de intercambio; por lo tanto significa un aumento al
14
déficit en cuenta corriente. (2) El aumento en los precios de las importaciones
petroleras (a causa de la crisis del petróleo de los setentas y la segunda a
inicios de los ochenta), supone también un aspecto severo de
desestabilización. (3) Las tasas de interés y la insolvencia de pagos concluyen
por estrangular las economías del centro para finales de 1985. Bajo las
condicionantes de una deuda por sobre el 78% del PIB de la región
centroamericana, el camino hacia el liberalismo era un paso obligatorio, dada la
inestabilidad en la balanza de pagos.
El caso de México y Sudamérica no fue distinto pero el modelo perduró a lo
largo de la década debido, principalmente, a su menor vulnerabilidad a causa
de un desarrollo político-institucional más sólido, una economía más dinámica y
competitiva. A diferencia de la región centroamericana, los ajustes financieros y
la reforma macroeconómica no se consolidarían hasta el Consenso de
Washington (1989).
Los efectos de esta década de transición sobre la empresa nacional fueron
severos. La completa transición al liberalismo global entendida como la
reestructuración macroeconómica del país a lo largo de los noventa son los
fundamentos a la estructura económica en Guatemala en la actualidad; y que,
en última instancia, ayudará a definir las perspectivas a futuro del desarrollo del
sector MIPYME que veremos en los capítulos siguientes.
3.1-. El Consenso de Washington y el proceso de financiamiento de la
deuda latinoamericana (1990-2002)
La aparición del Consenso de Washington a finales de la década de los
noventa supone un “consenso” internacional sobre las nuevas reformas
políticas que las regiones en crisis debían adoptar para superar el
estancamiento económico. John Williamson, reconocido economista de la
época, fue quien propuso el concepto como una representación a las reformas
en materia de política macroeconómica, financiera y monetaria que debían
guiar los mayores mecanismos transnacionales como el Banco Mundial y el
FMI para traer estabilización económica a las regiones en crisis. Así mismo, la
15
aparición del concepto tiene relación estrecha también con la aparición de las
nuevas democracias latinoamericanas que resucitaron a lo largo de la década
de los ochenta (Birdsall. 2010). Sin embargo, como debe entenderse, los
aspectos internos del artículo de Williamson, o él mismo, no fue quien guió
propiamente los aspectos internos de las políticas que posteriormente el BM y
el FMI diseñaron a partir de tales recomendaciones. El empleo de estas
políticas por parte de dichos organismos fueron, como establece Stiglitz (2007.
P. 144), un proceso falto de secuencias y ritmos, bajo el mandato de Estados
Unidos y los acreedores interesados en los pagos de la deuda. La imposición
de las reformas por parte del FMI y el BM, como veremos a continuación, no
fueron sino políticas razonables para la época, pero mal aplicadas y que
tuvieron un impacto negativo en la consolidación de estructuras políticas
sostenibles a favor de la pobreza, la desigualdad y el desarrollo local
empresarial.
Según teóricos como Stiglitz (2007), Petras y Veltmeyer (2007) y Birdsall
(2010), el proceso de transformación del Consenso de Washington en manos
del FMI y el BM tomó una postura ideológica para su aplicación. “En estrecho
contraste con el viejo paradigma, el nuevo proclamaba que el desarrollo
económico era demasiado importante para dejarlo en manos de planificadores
de gobierno y burócratas. Las políticas de desarrollo, por lo tanto, debían estar
concentradas en liberalizar y habilitar los mercados para obtener los precios
justos” (Birdsall, De la Torre, Caicedo. 2010. Pp.7) Según esta postura, la
apertura de mercado y la disciplina fiscal y macroeconómica supondría una
estabilización de las economías que, a corto plazo, alcanzaría resultados
positivos en el los índices de crecimiento. Estos argumentos se justificaban
sobre los pocos beneficios que las políticas de una economía de Estado había
logrado en las últimas décadas. Bajo la perspectiva de mercado, las variables
de empleo y desigualdad estarían sujetas a los efectos del crecimiento, y por lo
tanto, eran secundarios en los planteamientos de las nuevas políticas de
desarrollo.
Este modelo ideológico de la economía impulsado por el BM y el FMI (apartado
ya para estos años de las posturas keynesianas y convertido en un modelo de
16
desarrollo basado más en el liberalismo y la reducción del tamaño e
intervención del Estado), llevó a las economías latinoamericanas (muchas de
ellas sin la preparación estructural para una economía liberalizada), a adoptar
estas medidas de forma apresurada y poco metódica. La postura teórica detrás
del FMI apostaba a una reforma macroeconómica rápida como una condición
previa a la apertura del mercado para poder recuperar los índices de
crecimiento de la edad de oro.
Como se describe en la Tabla 1 las recomendaciones de Williamson –y lo que
sería las bases estructurales del Consenso de Washington–, contenían las
mismas acciones que durante la década de los noventa los países
latinoamericanos transformarían en políticas a través de las presiones del FMI
y el BM pero que, como establece Stiglitz (2007. P. 149) carecieron de una
secuencia adecuada en su aplicación. El Consenso de Washington, en un
principio, no debe ser visto como una esfera ideológica que pretendía
transformar a la región hacia un neoliberalismo acelerado, sino únicamente
como el diálogo hacia la transición de las economías latinoamericanas hacia la
estabilización macroeconómica y financiera. La naturaleza del Consenso de
Washington, por lo tanto, no pretendía elaborar en sus bases un manual de la
compleja transición de las economías de Estado hacia las economías de
mercado, ni establecer un manual de reducción de impacto de dicha transición
a los niveles más vulnerables de las sociedades latinoamericanas. Esta
postura, la adoptaron los organismos transnacionales ya mencionados,
básicamente confiando en la dinámica de los mercados y el factor crecimiento,
como respuesta a las preocupaciones de desigualdad y pobreza de los
gobiernos del sur.
Tabla 1-. Postulados de Williamson. Consenso de Washington.
1. Disciplina Fiscal Reducir el déficit en cuenta corriente, disminuyendo el tamaño del Estado y repriorizando las actividades de la banca central.
2. Reducción gasto público
Reducir y replantear el gasto hacia los focos tradicionales de una economía de mercado: educación, salud e infraestructura.
3. Reforma tributaria. Mejorar los ingresos tributarios y modificar la estructura hacia una herramienta de equidad y expansiva.
17
4. Tasas de Interés reales
Deben determinarse únicamente por los mercados. Eliminar la intervención o las preferencias del aparato estatal a algunos prestamistas. Deben ser tasas de interés reales y positivas, con visión a la estabilización.
5. Liberalización comercial
Eliminar restricciones y reemplazarla por tarifas progresivas a la baja.
6. Apertura a IED Eliminar barreras contra la inversión extranjera de empresas extranjeras.
7. Privatizaciones Privatizar todas las empresas estatales.
8. Desregulación de los mercados
Los gobiernos deben eliminar todo obstáculo a la entrada o creación de nuevas empresas. Eliminar todo tipo de restricción a la libre competencia y otorgar en su papel de Estado todo el marco legal de desempeño de las empresas; medio ambiente, leyes de competencia y mercados financieros.
9. Derechos de Propiedad
Desarrollar todo un marco legal que los proteja.
10. Tasas de cambio reales y competitivas.
Aspecto clave para la liberalización comercial, unificando así los mercados mundiales a través de la paridad.
Fuente: Banco Mundial (2010: 8).
El Consenso de Washington trascendió a tener otras connotaciones bajo el
mandato del FMI y el BM, adquiriendo dos perfiles fundamentales en su
aplicación: uno ideológico y otro económico. En cuanto al carácter económico,
las implementaciones de estos paquetes de políticas fueron externalizados
como presiones a los gobiernos deudores de forma de poder asegurar una
transición pronta a una economía de mercado y acelerar la crisis global a una
pronta recuperación. Esta presión fue más fácil de imponer en Centro América
que en América del Sur y México. La estrategia de estos organismos era
también asegurar el pago de los préstamos bajo la apertura de los países a la
inversión extranjera directa (IED) –como principal fuente de financiamiento de
la deuda–. En cuanto al aspecto ideológico, como hemos establecido antes,
apoyaba una transición a la economía de mercado considerando la
reestructuración macroeconómica como aspecto previo para reactivar el
camino hacia el crecimiento y la reducción de la pobreza y desigualdad. El
Banco Mundial en 1991 establece claramente esta vertiente ideológica de los
programas de ajuste en Guatemala arguyendo que, para “alcanzar crecimiento
sostenible y empleos, así como también reducir la pobreza, dependerá de un
ambiente económico estable” (Banco Mundial. 1991. Pp. 8). El Banco Mundial
18
establece en este estudio que las medidas impuestas en estos requerimientos
estructurales parten de una década de fallas en la estructura doméstica, que no
satisfizo igualmente los problemas sociales más acuciantes para el país. Para
aproximarse a ofrecer una solución, el Banco Mundial hace énfasis en reducir
el déficit en cuenta corriente como una política inmediata para mejorar el
ambiente económico del país y poder combatir la desigualdad y la pobreza. En
los términos del estudio: “el gobierno debe enfocarse en mantener una
reducción del déficit. Esto debe ser combinado con el aumento de los ahorros
del sector público y privado. El ahorro público debe ser aumentado por medio
del alza de los ingresos tributarios, controlando así mismo el gasto” (Banco
Mundial. 1991. Pp. 5).
Si bien el diseño de los paquetes por el BM parecen ajustarse plenamente a los
requerimientos del consenso inicial y a las necesidades de la deuda
latinoamericana, es la ideologización de la transición al neoliberalismo por parte
de estos organismos, conjunto con el fenómeno global de las crisis del norte, el
principal foco de crítica de intelectuales como Stiglitz (2007) a los procesos de
la globalización. La principal crítica al Consenso de Washington recurre a la
falta de “secuencias y ritmos” en la aplicación de los programas, pero se
entiende particularmente como la ausencia de un diseño responsable de
políticas por parte de los organismos para asegurar una progresiva y segura
transición que no genere distorsiones o recesiones recurrentes, o el gravamen
en las estructuras sociales. “Las políticas del Consenso de Washington casi no
prestaron atención a las cuestiones de distribución o equidad”. Parte de la
ideologización de la transición al neoliberalismo parte de lo que Stiglitz llama
como “economía de filtración”, siendo esta la postura teórica de los organismos
internacionales que sirvieron para dejar a un lado las preocupaciones sobre la
desigualdad y la pobreza a un efecto natural de los mercados.
Stiglitz (2007: 152), define la economía de filtración como un efecto teórico de
los beneficios del buen desarrollo de la economía de mercado sobre las
variables de bienestar de una población. La filtración es, entonces,
simplemente una filtración de beneficios por la exitosa desregulación del
mercado. Stiglitz establece que, bajo estas creencias, el crecimiento económico
19
es la herramienta fundamental para generar desarrollo social. La economía de
la filtración fue el argumento de empuje por el cual el BM y FMI diseñaron los
programas de ajuste estructural para la consolidación de las reformas políticas
y económicas.
En las palabras del Banco Mundial en una de tantas recomendaciones para
Guatemala en un informe oficial de la época: “Las perspectivas a medio plazo
de Guatemala dependen de cuán rápido la administración de Serrano
implementará una creíble y sostenible estabilización y los programas de ajuste,
así como en el grado que se mantenga comprometido con el programa a largo
plazo” (Banco Mundial. 1991. Pp. 7). Tal urgencia se materializó en Guatemala
en un lapso muy corto, dejando sin atender los efectos nocivos que pudieran
suscitar en los sectores más vulnerables de la sociedad.
Según Stiglitz (2007. Pp. 113), “la austeridad fiscal, la privatización y la
liberalización de los mercados fueron los tres pilares aconsejados por el
Consenso de Washington” para la recuperación económica. Así mismo fueron
los pilares para cumplir las obligaciones de la región con los acreedores,
principalmente a través del planificado fenómeno de las privatizaciones.
El proceso de privatizaciones, basado prácticamente en la incesante inyección
de IED, fue el fenómeno del proceso hacia el liberalismo global de las naciones
del sur que permitió la subsistencia de dichos países a la transición. De todo el
proceso hacia el neoliberalismo, es el fenómeno de las privatizaciones el foco
del modelo que ha consolidado a los mercados latinoamericanos en la esfera
mundial. Para generar conclusiones, sin embargo, hay que analizar los
resultados de dicho proceso en Guatemala y la región en general.
4-. Los efectos socioeconómicos del Consenso de Washington (1990-
2005)
Restablecer los índices de crecimiento de la región latinoamericana era el
principal objetivo del BM y el FMI para superar la crisis económica
20
latinoamericana ahondada desde finales de los setenta. El modelo neoliberal,
desde dicha postura estaba diseñado para cumplir el objetivo del crecimiento y,
en última instancia, el estado ideal de filtración.
La idea era reconfigurar la dinámica económica, generando beneficios a través
de las privatizaciones y el crecimiento de la competencia de la empresa
nacional a partir de un ambiente internacional que promoviera mejorías. Se
planeó un sector que lograría desarrollarse en un ambiente de competencia,
llevando la calidad y efectividad de los servicios a una esfera mucho más
dinámica y eficiente, para crear un sistema nacional financiero estable.
Los aspectos que edificaron la estructura en países como Guatemala fueron
exitosos y los objetivos primordiales, como generar crecimiento, fue
gradualmente positivo, mas no se lograron los objetivos sociales y
empresariales respecto a la competitividad principalmente en el sector de
empresas de menor tamaño. Estos datos y los referentes al impacto
socioeconómico del país y la región los analizaremos a continuación.
4.1-. Sobre el crecimiento. Un falso crecimiento.
La década de los noventa consolidó el proceso real de transición al
neoliberalismo. En el Gráfico 1. presenta la evolución del crecimiento
económico de la región. Entre 1961-1980 el promedio del crecimiento del PIB
anual es aproximadamente de 5.7%, lo que marca el alto índice de crecimiento
de las décadas del modelo de sustitución de importaciones antes de la crisis.
“La década perdida”, los años ochenta, demuestra la gravedad de la crisis
económica y de la deuda latinoamericana, alcanzando un 1.2%. Lo importante
del análisis del cuadro es la transición de la región al neoliberalismo durante la
década de los noventa. En ella, podemos ver que, en realidad, hubo un
crecimiento de recuperación, alcanzando el 3.3% de crecimiento económico
anual durante la década.
21
Gráfico 1. Relación de Crecimiento Económico de LA. (1961-2000).
Fuente: CEPAL (2002: 32).
La transición de la región a una economía de mercado, a pesar del crecimiento,
no logró en sus primeros años grandes beneficios de filtración. El objetivo de
igualar el crecimiento por parte del FMI y el BM mundial nunca se logró por
completo, ya que, como podemos ver en los índices, el ritmo de crecimiento de
América Latina no llegó nunca a ser el mismo (5.5% desde 1951). Aun así los
índices demostraron mejoría en contraste a la década perdida de 1980.
Durante el período de los noventa la transición política y económica de los
países latinoamericanos se vio sustentada principalmente por el proceso de
privatizaciones; el cual, como se dijo anteriormente, fue el pilar que permitió la
transición hacia el neoliberalismo. Con ello, se refiere a que durante toda la
década de los noventa los países latinoamericanos se vieron invadidos por el
capital extranjero (en forma de IED), el cual permitió a la región hacerse del
capital necesario para los pagos de la deuda y permitirse la reforma
macroeconómica. La transición al neoliberalismo no estuvo sustentada por los
beneficios de la apertura de mercado sobre el sector privado nacional sino,
principalmente, por los flujos de capital externo. La CEPAL (2002. Pp. 35)
define este período como “la acumulación de grandes desequilibrios
macroeconómicos” sustentado por la dependencia al capital externo y la
vulnerabilidad creciente a los mercados del norte. “En la década de 1990 el
crecimiento económico fue volátil y estuvo vinculado a los ciclos de los flujos
5.7 5.6
1.2
3.3
0
1
2
3
4
5
6
1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000
Crecimiento PIB anual
22
internacionales de capital”. (CEPAL. 2002. Pp. 35). Esto demuestra que no
existió un pleno desarrollo de la empresa nacional ni se elevó la misma a
niveles de competencia internacional. Por lo tanto, la vulnerabilidad sistémica,
antes vinculada al poco dinamismo de la economía, al intervencionismo y la
débil institucionalidad del Estado, se trasladó hacia una vulnerabilidad sobre el
ciclo de los flujos financieros mundiales y las crisis recurrentes del sistema.
Como muestra el Gráfico 2 existió un notable grado de dependencia
sumamente alto durante la década de los noventa al capital externo para
generar crecimiento económico. La transferencia de capital, en forma de IED,
durante el período de las privatizaciones fue el aspecto principal del
crecimiento económico de la región. Por lo mismo, el tipo de crecimiento no
fortaleció en sí la dinámica económica de los países del sur, sino ahondó la
dependencia de los mismos a los cambios sistémicos y dichos flujos de capital.
Gráfico 2. Crecimiento Económico vs. Flujos de Capital Externo.
Fuente: CEPAL (2002: 35).
En el caso de los flujos de capital extranjero, la región latinoamericana
demuestra según el gráfico una estrecha relación entre la cantidad de recursos
transferidos con el índice de crecimiento. Así mismo, como podemos ver en la
última pendiente sobre el PIB, los flujos de capital quedan estancados en un
23
momento de crisis sistémica, donde se adaptan perfectamente algunas crisis
como la argentina que tuvo inicio en 1999 y tuvo sus bases en las fugas de
capital.
En Guatemala, el caso del crecimiento sobre el PIB fue ligeramente distinto.
Guatemala mostró estar sobre el promedio, como vemos en el Gráfico 3-.,
superando en muchos años el promedio de 3.3% del crecimiento regional con
un promedio durante el período 1990-2000 de 3.9%. Sin embargo, la mayoría
del crecimiento estuvo en manos de la atracción de IED y el fenómeno de las
privatizaciones. Aunque a nivel del mercado interno Guatemala aceleró las
reformas macroeconómicas que marcaron, para finales de los noventa, leves
mejorías en el aumento a las exportaciones.
Gráfico 3-. Evolución del crecimiento económico de Guatemala (1990-2000)
Fuente: Banco de Guatemala3.
Para poder determinar los efectos de este proceso de transición sobre los
sectores más vulnerables de la sociedad y el sector productivo de las MIPYME
es necesario profundizar en el tipo de “efecto de filtración” que suscitó a partir
de la transición neoliberal de Guatemala. Para ello es necesario comprender el
3 Fuente en línea. Disponible en:
http://www.banguat.gob.gt/inc/ver.asp?id=/estaeco/sr/sr004&e=86062
3.1
3.7
4.8
3.9 4
4.9
3
4.4
5
3.8 3.6
2.3
0
1
2
3
4
5
6
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Crecimiento anual PIB. Guatemala
24
efecto que dicho crecimiento, sobre el 3.9% anual, tuvo a principios de siglo
sobre los índices de desarrollo, pobreza, desempleo, productividad y
exportaciones.
4.2-. Guatemala: crecimiento económico vs desarrollo humano. (1990-
2010)
Desde toda postura popular se reconoce las dificultades del país en busca del
desarrollo; principalmente en la lucha contra la pobreza y la desigualdad. Este
segmento del estudio pretende contestar a interrogantes como; ¿qué efectos
tuvo el crecimiento económico y la transición neoliberal sobre el desarrollo en
Guatemala? ¿Existió, en realidad, un efecto de filtración en el crecimiento
económico guatemalteco de los años noventa? Basando el estudio por medio
del impacto de la distribución, el desempleo, la desigualdad de género y la
pobreza, podremos definir los efectos sociales del crecimiento económico
alcanzado en la década de los noventa. En el siguiente ápice analizaremos los
efectos del crecimiento sobre la empresa nacional y las exportaciones.
Como vimos en el Gráfico 2. y en contraste con el Gráfico 3. sobre el
crecimiento del PIB anual de Guatemala, el país experimentó una
desaceleración en el crecimiento en los últimos años y a principios de siglo
debido, no solo al estancamiento de los flujos de capital a causa de la crisis
sistémica de finales de los noventa, sino también al período de término del
fenómeno de las privatizaciones. Petras y Veltmeyer (2007. Pp. 73), identifican
el año de 1999 como la cúspide de la atracción de IED de los países
latinoamericanos. De 1992 a 1999, el aumento de IED a la región creció
aproximadamente en un 300%. A finales de la década, y junto a las crisis
económicas tanto internas como internacionales, los flujos de capital
decrecieron en un 52% en un rápido período de dos años (2000-2001).
El impacto social de este decrecimiento fue bastante notorio en Guatemala; y
los índices de desarrollo lo demuestran de esa manera. En el año 2000 a 2002
los índices de pobreza aumentaron rápidamente, de un 60% de población bajo
los niveles de pobreza a un 73%. El impacto de la crisis a finales de los
25
noventa se manifestó en los índices de pobreza en un período de cuatro años,
hasta alcanzar niveles estables a los anteriores hasta 2004; justo cuando se
retoma el crecimiento PIB anual en el país de un 2.7%.
Sin embargo, la tendencia de la pobreza no se define necesariamente por el
período de crisis sistémica a finales de los noventa. Por el contrario, desde la
transición de la reforma neoliberal en Guatemala; es decir, desde 1989 hasta el
período de deterioro de los flujos de capital por el término del ciclo de las
privatizaciones, Guatemala registró una disminución de la pobreza importante,
como vemos en el Gráfico 4.
Gráfico 4. Tendencia de la Pobreza por % de la población en Guatemala. Post-
reforma neoliberal.
Fuente: Banco Mundial (2009: 9).
Cómo se estableció anteriormente, únicamente el período de 1999 a 2004,
Guatemala registró aumentos de la pobreza desde inicios de la reforma hasta
el período de 2008. Sin embargo, en contraste con Latinoamérica, Guatemala,
de nuevo, muestra rezagos en la reducción de la pobreza. Así mismo, el país
se encuentra en los últimos puestos en Latinoamérica con mayor pobreza.
Únicamente en Centro América por encima de Honduras, cuyos registros de
62% 56.20%
51%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
1989 2000 2006
Tendencia de la pobreza por % de la población
% Pobreza
26
pobreza son menores que Guatemala4. Sin embargo, Guatemala ocupa el
último puesto en cuanto al porcentaje de población bajo pobreza extrema
(14.5%) de toda América Latina. (PNUD. 2011. P. 161).
Según datos del Banco Mundial y Banco Mundial (2009), Guatemala demuestra
un índice de reducción menor de pobreza y mantiene, en cuanto a los índices
de desarrollo, menor ritmo de mejorías. El estudio de Banco Mundial (2009)
sobre la evaluación de la pobreza en el período 2000-2006 muestra claramente
que en los indicadores socioeconómicos importantes, Guatemala ocupa los
últimos puestos en la mayoría de ellos en comparación a Centro América y
último en comparación a toda América del Sur y México. Los aspectos
evaluados eran referidos a pobreza, IDH, salud y educación.
Según datos del PNUD5 sobre el IDH, Guatemala ocupa la clasificación 131 de
187 países. En contraste con Latinoamérica y el Caribe, Guatemala se
encuentra muy por debajo de la media de desarrollo del continente, ya que el
IDH de la región mejoró de 0.582 en 1980 a 0.731 en 2010; mientras
Guatemala, aunque presenta notables mejorías desde 1980 (0.428), ha
alcanzado para 2011 el IDH de 0.574. Si se contrasta el índice de variación del
IDH en el período de la reforma neoliberal (1990) a la actualidad, notaremos
que Guatemala ha alcanzado una tasa de crecimiento anual del IDH de 1,04%.
Un índice de crecimiento mayor a la mayoría de países de Latinoamérica;
únicamente por detrás de Nicaragua y El Salvador. Sin embargo, aunque es un
dato positivo y refleja resultados positivos hacia el proceso de transición
neoliberal, Guatemala ocupa el último lugar de toda Latinoamérica en la
clasificación del PNUD sobre el IDH. (PNUD. 2011. Pp. 149).
Así mismo, Guatemala es el país con mayor grado de desigualdad de
Latinoamérica. El IDH ajustado a la desigualdad, Guatemala registra un 0.393
en contraste al 0.540 del promedio calculado de L.A. y el Caribe. La cifra
4 Datos del Banco Mundial (En línea). Disponible en:
http://datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.NAHC/countries/GT-BO-CR-SV-HN-NI?display=graph
5 Datos PNUD (En línea). Disponible en: http://hdrstats.undp.org/es/paises/perfiles/GTM.html
27
guatemalteca únicamente se puede comparar con Haití y África a nivel mundial.
(PNUD. 2011. Pp. 153).
4.3-. Guatemala: crecimiento vs tipo de desarrollo económico y
desempeño empresarial de las MIPYMES. (1990-2010)
La transición hacia el neoliberalismo que supuso la década de los noventa tuvo,
por su parte, un perfil económico positivo por medio del crecimiento del PIB en
Guatemala a un 4.1% promedio de toda la década. Este crecimiento estuvo
sustentado por una base macroeconómica estable que condujo al país a una
disciplina fiscal estable y a una reducción del déficit sostenible. Produjo,
además, una dinámica distinguible de la economía guatemalteca, ya que
durante toda la transición hacia el liberalismo global los efectos del crecimiento
variaron de manera muy clara sobre los sectores económicos y sectores de la
población de manera distinguible y sostenida.
A través del entendimiento de los efectos del crecimiento sobre el desarrollo
económico de la década de los noventa y el desempeño empresarial de las
MIPYMES dentro de dicha dinámica, podremos entender la importancia del
sector y los retos que enfrenta en la actualidad para generar competitividad.
4.3.1-. Dinámica de la economía en proporción del PIB por sector
económico.
La década de los noventa revolucionó el desempeño del sector privado en la
economía principalmente a través de las exportaciones. La decreciente
dependencia del sector agropecuario, principalmente del café, puede ser uno
de los aspectos más notables que dejó la década de los noventa. Alexander
Segovia (2003. P. 116) describe el crecimiento económico alcanzado por
Guatemala en los noventa como un crecimiento dependiente de los sectores no
transables, es decir, el sector de servicios y el comercio. La dinámica de la
economía guatemalteca en los noventas dependió, como se estableció
anteriormente, de los flujos de capital externo. Como veremos más adelante, la
empresa nacional, principalmente en el sector agropecuario y manufacturero,
28
disminuyó altamente su participación en el impacto del PIB anual debido a la
apertura comercial del país y las nuevas reglas de juego del liberalismo global.
En cuanto al sector agropecuario, la tasa de crecimiento real anual disminuyó
de un 4.1% en 1990 a un 1.3 en 2001, representando en la estructura
porcentual la disminución del 25.9% de la estructura del PIB en 1990 al 22.6%
en 2001. La industria manufacturera, igualmente, tuvo una reducción de la tasa
de crecimiento real del 2.2 en 1990 a 1.7% en 2001, representando en el
porcentaje de la estructura del PIB del 15.1 al 13.1 a principios del milenio.
(Alexander Segovia. 2002. Pp. 118).
4.3.2-. Guatemala en comparación al desempeño económico
centroamericano.
Como se dijo anteriormente el modelo de Industrialización por Sustitución de
Importaciones en Centro América fue en gran medida más débil que en todo el
continente. La alta vulnerabilidad de los shocks externos de la región fue
mucho mayor, y la adopción de los programas de ajuste estructural, mucho
más necesaria. Sin embargo el crecimiento regional del PIB del istmo durante
la década de los noventa tuvo en parte un desempeño positivo para la industria
manufacturera en su participación de la estructura del PIB.
Guatemala se consolidó en la década de los noventa como la economía más
grande del istmo, aunque registró únicamente un crecimiento anual mayor que
Honduras y Nicaragua. Sin embargo el crecimiento económico fue variante en
cada país, especialmente en el impacto del sector manufacturero. El estudio de
la Enrique Dussel y Frank Wältring para la CEPAL (2003. P. 47) prueba un
coeficiente de industrialización mucho menor en Guatemala que en el resto de
países centroamericanos durante la década de los noventa. Este coeficiente se
mide por medio del porcentaje de participación del producto interno
manufacturero (PIM) sobre el PIB. Este coeficiente es claramente menor en
Guatemala.
29
En contraste con Costa Rica, el Coeficiente de Industrialización en 1990 fue de
19.63% (porcentaje de participación de la industria sobre el PIB), a un 23.10%
en 2001. Guatemala, por el contrario, registró un coeficiente del 12.55% al
10.91% en 2001. (CEPAL. 2002. Pp. 18). Este coeficiente de industrialización
representa claramente la dinámica de las economías centroamericanas que, en
última instancia, muestra la participación activa del sector MIPYME ya que
este, en su mayoría, se consolidan en el mercado interno. (CEPAL. 2002. Pp.
17). Sin embargo, el coeficiente de industrialización muestra únicamente la
división o la dinámica de la economía y muestra únicamente diferencias en los
casos seleccionados.
Por su parte, las exportaciones resultan una herramienta positiva para realizar
comparaciones en la dinámica de las economías centroamericanas. Aunque el
desempeño de las exportaciones en ambos países fue muy positivo a lo largo
de la década de los noventa, Costa Rica registró un mejor índice de
crecimiento. Durante el período de 1994-2001 Costa Rica duplicó sus
exportaciones totales, mientras Guatemala registró un aumento aproximado del
62% del total de sus exportaciones. (Fuente: SIECA). En comparación al resto
del istmo, Guatemala consolidó mejores estadísticas en cuanto a
exportaciones.
4.3.3-. El sector MIPYME. Diagnóstico.
El régimen guatemalteco de la década de los ochenta y el impacto de shocks
internos como el conflicto armado supuso una dura transición social durante el
proceso de liberalismo global que se llevó a cabo durante las dos décadas
siguientes. El impacto social de dicha transición y los efectos en la pobreza y
desigualdad mostrados anteriormente tuvo un efecto severo principalmente en
el desarrollo empresarial local. La amplia brecha de desigualdad en Guatemala
muestra un rezago en los aparatos institucionales del país que, en última
instancia, poco han producido a favor del sector de la micro, pequeña y
mediana empresa. Aun así la importancia del sector en la economía
guatemalteca es determinante y ha ido creciendo desde la transición. Entender
30
el valor de dicha importancia supone uno de los aspectos centrales de esta
investigación.
Según datos del Banco Mundial (2010. P. 3) el sector de las MIPYME aporta un
estimado del 40% del PIB del país para el año en cuestión. Así mismo, en
cuestiones de empleo, se estima que el sector aporta el 85% al mercado
laboral del país. Aunque las cifras son notables en Guatemala y mayores
especialmente en comparación a la región centroamericana, la situación es
similar siempre en toda la región latinoamericana. Según el Banco Mundial
(2010. P. 3) las pequeñas y medianas empresas aportan en todos los casos
latinoamericanos la mayor parte del empleo del mercado laboral. Por lo tanto,
la importancia del sector se muestra por sí misma en Guatemala y
Latinoamérica. El impacto de estas empresas en el crecimiento del país y en la
creación de empleo supone un factor estratégico para Guatemala y la región en
busca de mejorar los índices de desarrollo humano.
El liberalismo global como transición produjo una transformación económica
que, a pesar de sus complejos efectos en el desarrollo y los factores
socioeconómicos mencionados anteriormente, dejó en la década de los
noventa un llamado de atención claro sobre la importancia del sector MIPYME
y cómo influye en la economía y el desarrollo. Centro América, principalmente,
depende del desarrollo de este sector en busca de reducir la vulnerabilidad y
mejorar la competitividad (escasa respecto al sector), que se ve amenazado
por la progresiva apertura comercial de la región. Este punto muy importante en
el análisis de los retos de las MIPYMES (Capítulo 2.) lo analizaremos más
adelante a profundidad, ya que forma parte de los shocks externos que pueden
desestabilizar al sector debido al cada vez más desregulado comercio
internacional.
Respecto a finales de la década de los noventa, Guatemala experimentó un
aumento en la participación de las MIPYMES en el PIB, siendo el mayor de la
región centroamericana. Para inicios del milenio, las MIPYMES aportaban un
30.9% del PIB en Guatemala, un 24.4% en El Salvador y un 18% en el caso
hondureño. Además, para 1999 Guatemala registró el mayor número promedio
31
de puestos laborales por empresa en un 4.08, en comparación al 2.77 del caso
hondureño (Enrique Dussel y Frank Wältring. 2003. Pp. 53). Para 2009, diez
años después de la década de transición, podemos ver que las cifras del sector
de las MIPYME han aumentado nueve puntos porcentuales.
La creciente importancia en Guatemala de las MIPYMES en la economía tiene
su foco en el efecto mismo sobre el mercado laboral. El estudio de Alexander
Segovia (2003. P. 121), analiza la evolución del sector MIPYME y su impacto
desde la década de los noventa en el mercado laboral. El número de personas
ocupadas en Guatemala en el sector MIPYME aumentó un 69.3% durante el
período de 1989 y 1998. Respectivamente, la microempresa creció a un ritmo
de 4.6% anual, y un 8.8% y 2.2% de la pequeña y mediana empresa.
32
III. CAPÍTULO 2. Retos del Sector MIPYME y el Estado de Guatemala para el
desarrollo. Análisis desde la teoría de Competitividad Sistémica.
1-. Consideraciones Previas.
Tomando la postura de que existe una brecha de desarrollo entre el sector de
las MIPYME y la competencia internacional y que la importancia económica de
este segmento empresarial es muy importante en su aporte al PIB y el empleo,
este capítulo se plantea el estudio de las condicionantes específicas, teóricas y
materiales, que definen los retos del sector para generar crecimiento, desarrollo
del segmento empresarial y competitividad.
La presente investigación, a partir de las posturas teóricas seleccionadas, parte
del supuesto que la globalización se asume a nivel de las MIPYME en países
en desarrollo como una posible amenaza severa para el desarrollo empresarial,
ya que este no ha logrado adaptarse ni contar con las oportunidades de
desarrollo. Así mismo debido a su importancia en Guatemala, algunos
fenómenos externos como la progresiva apertura comercial a nivel global y las
crisis financieras internacionales representan un catalizador de
desestabilización económica a nivel interno; con fuertes repercusiones en los
sectores más vulnerables de la sociedad. La dependencia de Guatemala y la
región respecto a los flujos externos de capital han perdurado –aunque de
manera gradual decreciente– a lo largo de la década de los 2000. Por lo tanto,
la vulnerabilidad sistémica sigue siendo un aspecto fundamental que debe
preocupar en las consideraciones de desarrollo nacional. “Las corrientes de la
globalización se abrirán, profundizarán e intensificarán, impactando las
empresas privadas tanto grandes como pequeñas, tanto en países
desarrollados como en desarrollo”. (Harr y Meyer-Stamer. 2007. Pp.10). Viendo
la globalización no como el problema sino la corriente inerte que define al
sistema internacional, este capítulo se plantea comprender la sensibilidad del
sector a la globalización y buscar la formulación de una estrategia nacional,
desde la política-institucional, para reducir la vulnerabilidad y generar
competitividad y crecimiento. La investigación parte del supuesto que la
33
vulnerabilidad del sector de las MIPYME es causa de la falta de estructuras
internas (político-institucionales) y la previa “debilidad política” del Estado
(perdurable en la actualdiad); incapaces de generar un entorno eficiente para el
mejoramiento de las condiciones que enfrenta el sector. Este punto de vista,
muy ligado al concepto de Competitividad Sistémica, es útil para realizar una
conexión analítica de causa y efecto entre los shocks externos del sistema
internacional y la creciente vulnerabilidad empresarial a nivel interno.
El efecto del liberalismo global desde la perspectiva de la ampliación de la
interdependencia entre los Estados es otro aspecto fundamental que parte esta
investigación en la búsqueda de generar, junto a la postura teórica de la
Competitividad Sistémica, un diagnóstico general del sector de las MIPYME
sobre su estado frente al desarrollo y la competitividad internacional6.
A la postre del capítulo, tras identificar las diversas áreas en que se componen
los retos al desarrollo del sector, la identificación de una problemática
específica y fundamental, en la que se plantea trabajar a lo largo del resto de la
investigación, es el objetivo general del capítulo. Bajo la tutela del concepto de
Competitividad Sistémica, el estudio se plantea profundizar en el tema del
acceso al crédito de las MIPYME como la problemática central para abarcar
una aproximación a las posibles estrategias nacionales que ofrezcan
soluciones y sistematizaciones del crédito para generar crecimiento, mejorías
en la competitividad empresarial y el gradual incremento en la calidad de vida
de este segmento. El objetivo específico de este capítulo es, entonces, justificar
la importancia de esta temática específica –mejoramiento del acceso al
crédito–, y vincular el debate del desarrollo socioeconómico a nivel nacional
con el mejoramiento en la estructura microfinanciera nacional para el sector de
las MIPYME.
6 La postura de la investigación toma el concepto de Competitividad Internacional como la
capacidad nacional en su entorno empresarial de competir a nivel global o en el mercado mundial debido a la creciente interdependencia económica y la apertura comercial de los Estados.
34
2-. Conceptualizando a las MIPYMES.
La conceptualización de la micro, pequeña y mediana empresa es un asunto
primordial en el tema de las MIPYMES, y el punto de partida para el desarrollo
del tema a investigar. Sin embargo, no es un término global ya que este, en
gran medida, se clasifica según la cantidad de miembros de la empresa; por lo
tanto, varía según la legislación de cada país. Para los propósitos de esta
investigación se utilizarán las herramientas guatemaltecas del Centro de
Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) para definir el concepto y sus
diferencias.
Existen tres criterios básicos para definir las diferencias entre la micro, la
pequeña y mediana empresa: (1) la cantidad de empleados; (2) los activos; (3)
la relación de empleados-ventas-activos. (CIEN. 2011: 11). El CIEN elabora la
conceptualización a partir del Ministerio de Economía (MINECO), AGEXPORT,
el BCIE y la Cámara de Industria de Guatemala (CIG)
Tabla 2-. Conceptualización de las MIPYMES. Herramientas utilizadas por el
CIEN.
*anuales Fuente: CIEN (2011: 11)
La caracterización del CIEN sobre este segmento empresarial lo define como
un sector “muy diverso y heterogéneo, y al interior del mismo existen
diferencias importantes […] el sector de las MIPYMES comparado con las
35
empresas grandes, se caracteriza por una baja producción en volumen y
calidad, una escasa especialización, altos costos de operación y transacción,
un bajo nivel de integración vertical y horizontal, así como mano de obra poco
calificada”. (CIEN. 2011: 12).
En la estructura porcentual de cada una de las ramas del segmento
empresarial, contamos que en Guatemala el 93.7% de las empresas (de
195,210, según los datos de 2008 del Directorio Nacional de Empresas y
Locales) son microempresas. Además, es importante reconocer que el ámbito
laboral de estas empresas es el autoempleo. (CIEN. 2011:13). Es importante,
de este estudio, rescatar la composición interna de las MIPYMES. En cuanto al
registro, el 90% de las empresas totales se organizan por medio de un
propietario individual y sólo un 4.4% se compone por sociedades anónimas. En
las conclusiones del CIEN resaltan esto como un problema para el acceso a
inversionistas y, así mismo, para el crédito, debido a la ausencia de una
capacidad lógica de un único propietario de establecer la información necesaria
que, normalmente, requieren los proveedores de estos servicios o los
inversionistas.
Pensar en desarrollo empresarial en la actualidad se refiere a una serie de
técnicas y conocimiento de proceso cuyo fin se encuentra en la capacidad de
desenvolverse y anticiparse a los shocks externos de un mundo
progresivamente más globalizado. La capacidad de desenvolvimiento en un
entorno empresarial global es considerado como competitividad empresarial. El
concepto de competitividad, ampliado y desarrollado por Michael Porter a
finales de los ochenta, resume desde una perspectiva microeconómica las
necesidades empresariales para cualquier empresa de desarrollar una
estrategia capaz de generar “ventajas competitivas” (Dussel y Wältring. 2003.
Pp. 34). El concepto de competitividad y, especialmente, las ventajas
competitivas de una empresa es esencial para el entendimiento del ambiente y
las condicionantes de una empresa, pero no es el esencial para comprender a
las MIPYME. Por lo tanto, el desarrollo del concepto de Competitividad
Sistémica es importante para comprender los retos que enfrenta el sector para
36
generar competitividad y desarrollo. Para profundizar en el tema, es necesario
observar los detalles de ambas teorías.
3-. De la Competitividad a la Competitividad Sistémica.
La competitividad es tomada en esta investigación como el concepto y
herramienta, central y general, en la búsqueda de generar mejoras en las
condiciones socioeconómicas del sector de las MIPYME. Dado esto, la
importancia de entender sus componentes es primordial para el entendimiento
de las siguientes fases de la investigación –la problemática del crédito y la
estrategia nacional–.
El desarrollo histórico del concepto ha sido tratado por muchos, pero los
mayores aportes provienen de economistas como Michael Porter (quien
analizaremos profundamente), Fajnzylber, Paul Krugman, y la diversidad de
teóricos-economistas de la competitividad sistémica (Mayer-Stamer, Esser,
Hillebrand, etc.). El debate sobre qué características abarca el concepto de
competitividad, ha evolucionado según la transición neoliberal a nivel mundial
en los países en desarrollo durante las décadas de los ochenta y noventa. Si
bien la CEPAL (Dussels y Wältring. 2003. Pp. 37), que ha estudiado a
profundidad la evolución del concepto, hace énfasis en el desarrollo del
concepto desde Fajnzylber, Porter, a la ampliación de la OCDE y la
transformación de los teóricos de la Competitividad Sistémica anteriormente
mencionados; para propósitos de esta investigación haremos únicamente la
profundización en las características que Michael Porter le otorga al concepto
(y lo construye) hacia la evolución en sus niveles analíticos de Mayer-Stamer y
los demás autores de la competitividad sistémica. Como explica René
Hernández “en términos generales, la política industrial ha cambiado
radicalmente en los últimos años. En la mayor parte del mundo industrializado,
así como en los países en desarrollo, se ha observado claramente la
sustitución del enfoque estatista y vertical de arriba hacia abajo (top down) –
que buscaba entre otras cosas aumentar el tejido industrial– por un enfoque
37
descentralizado y de redes que tienen como fin incrementar las ventajas
competitivas y crear competitividad sistémica” (René Hernández. 2001. Pp. 13).
Cómo explica el autor, el concepto de competitividad ha trascendido por la
misma línea de pensamiento del desarrollo económico del sistema
internacional, y ha evolucionado hacia una noción mucho más compleja (donde
se convierte en un enfoque de sistema o sistémico). Esto quiere decir que no
se ha convertido, por el contrario, en un concepto distinto cuya primera
composición haya dejado de ser válida en el transcurso del tiempo o en los
análisis actuales, sino es uno en constante construcción. Así mismo, el
concepto, como establece Hernández, parte del primer mayor aporte de la
competitividad de Michael Porter; el de “ventajas competitivas” que llega a
convertirse, tras un largo desarrollo de discusión teórica, en competitividad
sistémica. Es decir, la lógica de la competitividad como un instrumento previo
para una competitividad de estructura compleja, es esencial para el
desenvolvimiento más complejo como el sistémico, que envuelve, como
veremos más adelante, lo económico, social y político en lo local, regional,
nacional y supranacional; no sólo a nivel de empresa.
3.1-. Michael Porter y las “ventajas competitivas” (sistema de diamante).
El libro de Porter titulado La Ventaja Competitiva de las Naciones, explica a
inicios de los noventa la necesidad de crear un nuevo paradigma mundial a
nivel de las empresas y las naciones –en sentidos de bienestar, producción y
competitividad–, en un mundo cada vez más globalizado e interdependiente –
principalmente en los marcos regulatorios a nivel internacional–. Fenómenos
como la mundialización de los procesos y la tecnología, la apertura comercial
de las naciones, la existencia de empresas multinacionales y capital
internacional lleva a Porter a construir dichas variables en un tablero de juego
denominado la competitividad internacional; donde compiten empresas locales
frente a empresas internacionales.
Los postulados de este concepto para formar un nuevo paradigma internacional
parten de la interrogante sobre qué características definen el éxito de los
38
procesos productivos de las naciones desarrolladas; es decir, cuáles son los
aspectos de éxito desde la colectividad social, instituciones económicas y, en
sí, sectores productivos para que avancen y prosperen. (Porter. 1991. Pp. 11).
Dicha prosperidad se califica como el nivel de vida de una nación como
producto de los sectores y actividades productivas.
Las nociones económicas de Mises y, especialmente, Ricardo forman parte de
la construcción de este paradigma. Es importante, para comprender a Porter,
tomar en consideración la importancia de la noción de Ricardo sobre las
ventajas comparativas. Esta noción se resume al reconocimiento de un país de
sus fortalezas y debilidades, donde un país se especializa en sectores donde
posee la mayor ventaja o menor desventaja. Porter (1991. Pp. 38.), analiza el
antiguo concepto de David Ricardo sobre las ventajas comparativas y
establece que en la actualidad dichas ventajas ya no son propias de la
capacidad de un solo país o países en dicho sector; sino, por el contrario –
debido a la constante evolución tecnológica y la mundialización de los
procesos–, pasa ser dominio de quien posea las mejores capacidades de
producción de cierto producto. El tradicional concepto de ventajas comparativas
deja de tener ese peso debido a los cambios en el comercio internacional y las
técnicas de producción.
Toda nación, según el concepto de Michael Porter (1991. P. 113), se
especializa según la sus factores productivos y su capacidad técnica de
producirlos. La especialización de las naciones, en última instancia, es el
postulado previo que influye en la construcción del concepto de competitividad.
En síntesis se identifica el bienestar de una nación desde su capacidad de
acrecentar su productividad y competencia en los sectores productivos que
tradicionalmente se ha especializado. “El nivel de vida de una nación depende
a largo plazo de su capacidad de alcanzar un elevado y ascendente nivel de
productividad en los sectores en que compiten sus empresas. Esto se basa en
la capacidad de sus empresas para conseguir una calidad cada vez mejor o
una mayor eficiencia”. (Michael Porter. 1991. Pp. 23). La competitividad de las
empresas está en su capacidad de acrecentar su producción. La productividad
39
de una nación es lo que define, según este paradigma, el bienestar de una
nación. “La capacidad de conseguirlo (nivel de vida) depende no de la amorfa
noción de competitividad sino de la productividad con que se empleen los
recursos de una nación (trabajo y capital). La productividad es el valor del
producto por una unidad de trabajo o de capital […] La productividad es el
principal determinante, a la larga, del nivel de vida de una nación porque es la
causa radical de la renta nacional per cápita” (Michael Porter. 1991. Pp. 28).
Esta visión puramente económica del bienestar parte de que la postura
analítica se desenvuelve únicamente a nivel micro. “Son las empresas, no las
naciones, quienes compiten en los mercados internacionales” (Michael Porter.
1991. Pp. 63). El bienestar visto desde las capacidades propias de un país en
desarrollo a nivel político e institucional queda como un aspecto causal en su
teoría. El éxito de la competitividad de una nación está en la gestión productiva
de la empresa y su sector productivo, no del Estado. “El único concepto de
competitividad a nivel nacional es la productividad nacional” (Porter. 1991. Pp.
29). El paradigma reduce la gestión económica del Estado en mantener los
requerimientos macroeconómicos del liberalismo, no en generar competitividad
(en contraposición a los aportes de la Competitividad Sistémica).
3.1.1-. Las Ventajas Competitivas.
Las ventajas competitivas de Porter son puramente la postura teórica que
reduce las nociones de bienestar de una nación al generar competitividad y una
ascendente productividad. Es una estrategia empresarial y, por lo tanto, una
visión puramente micro de la economía, utilizando lo demás niveles analíticos
(macro, por ejemplo) como herramientas de suporte. La competencia y el
bienestar parten de la capacidad de la empresa de producir y competir
internacionalmente (Porter. 1991. Pp. 45).
Este paradigma define como punto de partida la necesidad de tener a largo
plazo una estrategia competitiva de un sector para generar ventajas
competitivas. Sin ello, las presiones externas y la competencia internacional,
como explicamos anteriormente, pueden socavar las ventajas comparativas de
40
una nación (aquellas donde tradicional y geográficamente el sector tiene
ventaja, como la mayoría de productos que producen las empresas del sector
MIPYME, por ejemplo, en servicios de turismo). “La unidad básica de análisis
para comprender la competencia es el sector. Un sector (fabricante o de
servicios) es un grupo de competidores que fabrican productos o prestan
servicios y compiten directamente uno con otros. Un sector estratégicamente
diferenciado comprende productos en que las fuentes de ventaja competitiva
son similares” (Porter. 1991. Pp. 45). Es decir, las ventajas competitivas,
entonces, en el entorno de la competencia internacional, se crean por sectores
productivos de una nación, aquellos que compiten directamente y son
similares. Por lo tanto, la noción de ventajas competitivas comienza desde las
empresas y el conocimiento de su entorno y el sector específico donde se
desenvuelven. “La estrategia competitiva debe ser fruto de una perfecta
comprensión del sector y de cómo está cambiando. En cualquier sector, tanto
si es nacional o internacional, la naturaleza de la competencia se compone de
cinco fuerzas competitivas: (1) la amenaza de nuevas incorporaciones; (2) la
amenaza de productos o servicios sustitutivos (internacionales); (3) el poder de
negociación de los proveedores; (4) el poder de negociación de los
compradores y; (5) la rivalidad entre competidores existentes” (Michael Porter.
1991. Pp. 65). Trasladándolo a la realidad de las MIPYMES, dichas empresas
deben estar conscientes de quienes compiten a nivel interno para así, mediante
la interrelación de las empresas de un sector, poder determinar sus
capacidades o no para crear ventajas competitivas en términos internacionales.
El sector debe generar dichas estrategias competitivas que parten del
conocimiento de su entorno.
Es preciso anotar que la teoría de Porter sobre las ventajas competitivas no
estudia directamente los requerimientos empresariales de un sector de la
economía tan complejo y vulnerable como las MIPYMES. Esta teoría nunca
ahonda en dichas vulnerabilidades y trata más, incluso, sobre las empresas
con mayores capacidades; empresas más grandes. La compleja situación del
sector de las MIPYME no entra en estas consideraciones ya que los estudios
de Porter no se desarrollan específicamente por sectores ni naciones. El
contexto latinoamericano ha dejado entrever que, a nivel de desarrollo
41
empresarial, el mercado no ha logrado desarrollar los beneficios que requiere el
sector de las MIPYME para generar competitividad. El desarrollo de la década
de los 2000 no ha producido ese incremento en la productividad de una forma
notable para hablar de desarrollo. La evidencia histórica deja concluir que la
competitividad no es posible en este sector sin atender los requerimientos
empresariales previos a los cuales estas empresas demuestran una dificultad a
causas estructurales para su satisfacción. Sin embargo, las consideraciones de
Porter no pueden ser relegadas en esta investigación, ya que el marco de su
teoría es importante para el desarrollo de otras teorías que sí profundizan en la
estructura global de las empresas de una nación –grandes o pequeñas–; como
la Competitividad Sistémica. Es necesario, por ello, comprender las bases de
su paradigma y especialmente, el sistema de diamante.
3.1.2-. Diamante de Porter.
El diamante de Porter (1991. P. 225), es el sistema que une los componentes
que, en última instancia, desarrolla de manera mucho más específica la noción
de competitividad que influye en los diversos autores que posteriormente
profundizaron en los componentes de la competitividad a niveles más
complejos.
El diamante de Porter es un sistema que interacciona cuatro componentes y
dos aspectos influyentes-externos en el sistema que, en última instancia,
forman las ventajas competitivas de su teoría. Los cuatro componentes que
definen las ventajas competitivas de las naciones son: (1) Condición de los
factores; (2) Condición de la demanda; (3) Sectores conexos y de apoyo, y; (4)
Estrategia, estructura y rivalidad de empresas.
(1) Condición de los factores: “Cada nación posee, en mayor o menor
grado, lo que los economistas han dado en denominar factores de
producción. Los factores de producción no son nada más que los
insumos necesarios para competir en cualquier sector, tales como mano
de obra, tierra cultivable, recursos naturales, capital e infraestructura”.
(Michael Porter. 1991. Pp. 113). La condición de los factores es el
42
componente de la competitividad más clásico. Los análisis de las
ventajas comparativas parte del análisis de las capacidades de una
nación de administrar los factores de la producción de una manera más
eficiente que otros. Sin embargo la condición de los factores en la
creación de ventajas competitivas lleva consigo un análisis más profundo
a partir de la competencia sectorial de los factores. Esto se refiere a la
desfragmentación de los clásicos factores de la producción conocidos en
la teoría económica para conocer los aspectos reducidos que generan
competitividad. Esta “dotación de los factores” se dividen en: 1)
Recursos humanos (calidad, cantidad y coste); 2) Recursos físicos
(abundancia, calidad, accesibilidad, agua, energía, clima, etc.); 3)
Recursos de conocimiento (científicos, técnicos, de mercado, de
importancia para los bienes, etc.); 4) Recursos de capital
(financiamiento) y; 5) infraestructura (tipo, calidad, coste, red de
comunicaciones, servicios postales, transferencia de fondos, asistencia
sanitaria, vivienda, etc.).
(2) Condición de la demanda: se refiere a las fortaleza interna del sector,
control, cantidad y consistencia de la demanda. Cómo ésta crece o
decrece, la influencia de los compradores y sus necesidades y cómo se
configura la demanda a través de las capacidades de las empresas de
responder a los intereses en el extranjero respecto a las exportaciones.
(3) Sectores conexos y de apoyo: “Es la presencia en la nación de sectores
proveedores o sectores conexos que sean internacionalmente
competitivos” (Michael Porter. 1991. Pp. 147). Son, en síntesis, complejo
de empresas e instituciones que proveen a otra de materias primas o
servicios que serían independientemente competitivos.
(4) Estrategia, estructura y rivalidad de empresas: “Es el cuarto
determinante genérico de la ventaja competitiva nacional en un sector es
el contexto en que se crean, organizan y gestionan la empresas, así
como la naturaleza de la rivalidad interior […] que varían mucho de unas
43
a otras naciones Las pautas de la rivalidad interior también desempeñan
un profundo papel en el proceso de innovación y en las perspectivas de
éxito internacional que se ofrezcan” (Michael Porter. 1991. Pp. 182).
Los otros aspectos que influyen en el sistema se dividen en: a) Casualidad y; b)
Gobierno. El aspecto de gobierno, que es el que interesa para la investigación,
únicamente es utilizado por la teoría como algo causal que no determina entre
los componentes que generan ventajas competitivas, sólo influye. De esta
manera, como podemos ver, la política-institucional desde la visión de Porter,
no forma parte circunstancial para generar competitividad, haciendo valer la
frase “el único concepto de competitividad a nivel nacional es la productividad
nacional” (Porter. 1991. Pp. 29); es decir, la empresa. Tras el estudio de las
bases de la teoría podemos ver que su visión neoliberal del bienestar y la
competitividad poco énfasis hace en la realidad que países en desarrollo han
enfrentado respecto a sectores cuya productividad se ha visto socavada por las
desventajas sociales y políticas; como es el sector de las MIPYMES en
Guatemala. La teoría de competitividad o ventajas competitivas ofrece un
análisis demasiado micro para la situación de un sector económico tan
complejo como las MIPYMES. Por lo tanto, la investigación no puede
justificarse en las nociones básicas de la competitividad empresarial como lo
son las ventajas competitivas de Porter. Si bien siempre ofrece verdades claras
en el desarrollo empresarial, los posteriores estudios de la competitividad llevan
el análisis a un a esquemas que ofrecen una guía multipolar para la
comprensión de la competitividad en términos globales más específicos y
complejos.
3.2-. Competitividad Sistémica (nivel micro, macro, meta y meso).
La creación el concepto de competitividad sistémica es, en realidad, un
esquema de estudio creado por varios economistas en la década de 1990.
Klaus Esser, Wolfgang Hillebrand, Dirk Messner y Jörg Mayer-Stamer son los
principales economistas que han aportado al concepto y construido sus
trabajos en Latinoamérica, especialmente Meyer-Stamer, en sus estudios de la
competitividad de la PYME en Brasil, Argentina y otros países del sur. La
44
creación del concepto parte de la necesidad de crear un paradigma que se
adhiera a las necesidades tanto a los países industrializados como en
desarrollo, y adaptar a las necesidades de cada uno de los sectores
productivos (Esser, et. Al. 1996. Pp. 2.). En sí, una receta general de la
competitividad que incluya el análisis de las grandes empresas, las
multinacionales, las MIPYMES, la sociedad civil, instituciones y gobiernos; en
los diversos entornos que existen (locales, regionales, nacionales e
internacionales).
El paradigma de la competitividad sistémica parte de la misma creencia que el
liberalismo global como tal ha penetrado cada una de las estructuras políticas,
sociales y económicas de un mundo globalizado, en el cual el capital
internacional, corporaciones multinacionales y la progresiva desregulación de
las barreas arancelarias provocan un impacto incalculable en las clásicas
estructuras económicas y la industria, como era conocido previamente a la
década de los noventa. Por ello, el paradigma busca unir la diversidad de
variables sueltas de un mercado mundial muy complejo y, a veces,
impredecible. A consecuencia, las posturas de la competitividad sistémica
parten de que cualquier empresa, ya sea grande o pequeña; de países
industrializados o en desarrollo, todas ellas se encuentran “ante la necesidad
imperiosa de incrementar su competitividad” (Esser, et al. 1996. Pp. 2). A nivel
nacional, y como una estrategia política para el fortalecimiento interno del país,
el Estado de Guatemala se encuentra en la intrínseca tarea de reducir los
niveles de vulnerabilidad sistémica imperante en las últimas décadas.
Los análisis de este grupo de economistas sobre la transición latinoamericana
hacia el liberalismo global sostienen que las prácticas del Estado en la
intervención económica (por medio del ISI en los 80) no insertaron a la
empresa nacional a niveles de la competitividad internacional. Como vimos en
el primer capítulo en el caso guatemalteco, la impactante disminución en los
términos de intercambio mostró el poco rendimiento industrial de Guatemala
ante las exigencias de un mercado mundial. Mayer-Stamer y el resto definen
estos fenómenos como causa de que los aspectos de competitividad van más
45
allá de las capacidades de una empresa, sino de su entorno y a la adaptación y
existencia de los factores macroeconómicos y político-institucionales.
“La competitividad internacional no se explica exclusivamente a nivel
empresarial (micro). Las empresas se hacen competitivas al cumplirse dos
requisitos fundamentales: primero, estar sometidas a una presión de
competencia que les obligue a desplegar esfuerzos sostenidos por mejorar sus
productos y su eficiencia productiva; segundo, estar insertas en redes
articuladas dentro de las cuales los esfuerzos de cada empresa se vean
apoyados por toda una serie de externalidades, servicios e instituciones.
Ambos requisitos están condicionados a su vez por factores situados en el nivel
macro (contexto macroeconómico y político-administrativo) y en el nivel meso”
(Esser, et al. 1996. Pp.2). En Guatemala y Latinoamérica, el ISI no generó
ninguno de los requisitos, siendo permisivo y poco competitivo en el primero,
como siendo nocivo e irregular en el segundo. La empresa nacional en
Guatemala, especialmente en el nivel de las MIPYMES no generó ventajas
competitivas sólidas en su mayoría. En el caso del ISI, el ambiente de
competencia no se consolidó de forma eficiente (menos en Guatemala que en
los países del sur y México) por la ausencia de una política industrial como los
ejemplos asiáticos que, a pesar de ser una economía de Estado, lograron
instaurar un ambiente de competencia a nivel interno. La transición hacia el
neoliberalismo supuso un ambiente de competencia que la empresa nacional
no había experimentado en su mayoría. No hubo una planificación al
desarrollo. En el segundo aspecto, las redes no se desarrollaron en el ISI ni en
el período de transición. La reducción del Estado y la poca experiencia del
mismo para generar estructuras de apoyo eficientes (de nuevo, más
vulnerables en Centro América que en el resto), también demuestra el poco
desarrollo de ese perfil de la competitividad. Por lo tanto, en Guatemala, las
capacidades internas de la empresa han sido muy poco desarrolladas, como lo
son las herramientas de apoyo que generan competitividad. No existió, por lo
tanto, un ambiente que fomentara el desarrollo empresarial.
Los teóricos de la Competitividad Sistémica analizan la transición neoliberal
(los PAE) como la orientación necesaria que se basó en lo macro para generar
46
micro y solucionar mediante ideas como las de Porter el potencial estancado de
las empresas nacionales. Si bien como se mostró en los análisis
socioeconómicos del impacto de esta década, la teoría empleada por el BM y el
FMI careció de una profundización en sus niveles analíticos para aproximarse a
una verdadera solución especialmente en sectores vulnerables como el de las
MIPYMES. Como vimos anteriormente las posturas de Porter utilizan los
niveles macro y micro como fuentes básicas de la competitividad. Sin embargo,
poco se aproximan a entender las necesidades de sectores vulnerables como
el de las MIPYMES dado que la planeación macro busca la estabilidad y la
visión de las políticas carecieron de una consideración a estos sectores. La
transición macro es lo básico para el desarrollo de economías de mercado,
pero no es lo único o lo suficiente. Lo que dejó las décadas de transición
neoliberal fue que el nivel macro incentivó a lo micro, pero no a la profundidad
de los niveles de competencia y desarrollo estimados, ni de una manera global
respecto a los sectores productivos.
Los teóricos de la competitividad sistémica alientan a entender que los factores
que “fracasaron” fue: primero, no comprender la complejidad de los
requerimientos de las empresas de sectores vulnerables y, segundo, la
importancia de los requerimientos del entorno institucional (requerimientos
institucionales). (Esser, et al. 1996. Pp. 3).
Los “requerimientos empresariales” para generar competitividad, tratado
mediante el Diamante de componentes de competencia, es todo lo que el
paradigma ofrece para comprender la competitividad. Los teóricos de la
competitividad sistémica entienden ese paradigma como sólo una parte de un
todo. “El comportamiento de la empresa depende no sólo de la estructura
general de los incentivos, sino además de los arreglos institucionales muy
específicos que se van constituyendo a lo largo de prolongados períodos y que
implican por ejemplo una orientación decididamente empresarial por parte de
los centros de investigación de las universidades, la estructura básica de las
relaciones industriales o el comportamiento de las entidades financieras.”
(Esser, et al. 1996. Pp. 3.).
47
3.2.1-. De Porter a la Competitividad Sistémica.
Como se ha insistido en este apartado, la postura de Porter sobre la
competitividad es una visión micro con relación a los requerimientos
empresariales de las naciones; esa necesidad de crear ventajas competitivas
para competir en el mercado mundial.
La diferencia sustancial entre ambas posturas, es precisamente el enfoque de
análisis. La Competitividad Sistémica parte de la creencia que los
requerimientos empresariales no pueden ser los únicos componentes de
competitividad principalmente en sectores productivos tan complejos como las
MIPYMES en materia de los retos que enfrentan. El concepto de competitividad
sistémica, entonces, aporta “la diferenciación entre cuatro niveles analíticos
distintos (meta, macro, meso y micro), siendo en el nivel meta donde se
examinan factores tales como la capacidad de una sociedad para la integración
y la estrategia, mientras que en el nivel meso se estudia la formación de un
entorno capaz de fomentar, complementar, multiplicar los esfuerzos al nivel de
la empresa” (Esser, et. Al. 1996. Pp. 2).
Los niveles macro y micro, en las nociones de la competitividad sistémica,
funcionan de la misma manera que los análisis de Porter. Meta y meso buscan
ser los complementos que permiten llevar los análisis de competitividad a los
rincones sociopolíticos y socioeconómicos de una sociedad, especialmente
aquellas en transición o muy heterogéneas en todos sus aspectos. Por ello, la
competitividad sistémica se muestra como un manual más específico que las
ventajas competitivas de Porter para el análisis de sectores tan complejos
como las MIPYMES.
3.2.1.1.-. Nivel Macro
La macroeconomía a nivel de gestión de Estado y fluctuaciones de mercado es
entendido tanto por la postura de Porter como por los autores de la
Competitividad Sistémica como el nivel básico que envuelve el accionar de las
empresas nacionales, el capital privado y a corporaciones internacionales. En
48
términos resumidos, macro, en última instancia, define micro. “Las fuentes más
poderosas de inestabilidad macroeconómica son los déficits presupuestarios y
de balanza de pagos cuando sus niveles son constantemente elevados” (Esser,
et al. 1996. Pp. 6). De esto se deriva la vulnerabilidad económica de un país,
así como las actividades propias del sector privado principalmente en temas de
inversión. Por lo tanto el marco macroeconómico de un país define las
actividades empresariales y financieras tanto internas como externas, pues a
nivel extranjero define la volatilidad económica de un país. Macro, en última
instancia, define a micro también en el accionar del sector de las MIPYMES y
cómo se configuran en el mercado interno y mundial. Se puede constituir que el
nivel macro establece el marco regulador de todas las actividades financieras;
marco al cual el sector responde según sus intereses y capacidades (de ahí
temas como la formalidad, lo semi-formal y la informalidad que veremos en el
siguiente apartado).
El nivel macroeconómico se sustenta no sólo de reformas de estabilización
económica en balanzas o déficit, sino también de las políticas monetarias y
fiscales de un país. Este conjunto de variables que define el nivel macro
determinan irremediablemente los marcos regulatorios donde se desenvuelven
las empresas y el capital privado. La teoría de Competitividad Sistémica, al
igual que las posturas de Porter, toman el nivel macro como base y límite del
desarrollo empresarial por las razones anteriores pues definen las capacidades
de una empresa a nivel de costo y beneficio de actuar dentro de un esquema
específico. La estructura de dicho esquema, ya sea óptimo o vicioso, se
convierte seriamente en una variable que determina la competitividad de un
país.
La comprensión del nivel macro por parte de los teóricos de la Competitividad
Sistémica aportan un análisis más profundo del nivel macro ya que su estudio
de competitividad va más relacionado con las necesidades empresariales de
sectores desfavorecidos. Desde esta postura se analiza la forma que la
estructura macroeconómica de un país, especialmente en países en vías de
desarrollo, afecta de forma heterogénea y no uniformemente como se piensa
desde la postura de Porter. “Los grupos sociales no son afectados de un modo
49
uniforme por las consecuencias de las medidas estabilizadores del contexto
macroeconómico y por las reformas estructurales concomitantes. Este proceso
cuenta más bien con ganadores y perdedores, generando en consecuencia
duros conflictos en el plano de la política interior” (Esser, et. Al. 1996. Pp. 6).
Los teóricos de la Competitividad Sistémica, por lo tanto, le atribuyen mucho
más a la gestión política como determinante de contraposición a los
irremediables efectos de desigualdad en el plano macroeconómico. No es una
cuestión ideológica, tampoco; sobre cómo los marcos macroeconómicos de
corte neoliberal afectan a ciertos sectores sociales. Es, más bien, una
edificación de estructura estabilizadora y sólida que afecta por inercia propia de
forma diferente a los diversos sectores de la sociedad. Son dichos efectos,
entonces, cuestiones que la política interna puede o debe regular.
3.2.1.2.-. Nivel micro.
Las posturas de Porter especialmente referentes al sistema de diamante que
conforma, en última instancia, los componentes de competitividad, siguen
siendo válidos y muy importantes en la construcción y entendimiento de la
Competitividad Sistémica. El “acortamiento de los ciclos de producción” (Esser,
et. Al. 1996. Pp. 9), sigue siendo parte del estudio de Porter sobre cómo los
factores de producción se definen en el mundo globalizado de hoy en día por la
innovación tecnológica desde los ámbitos técnicos hasta la comunicación. La
competitividad internacional ha llevado los procesos a mundializarse así como
también los ha hecho más rápidos. Los teóricos de la Competitividad Sistémica
definen el estado global del nivel micro debido a causas externas: (1)
competencia mundial en los mercados, (2) el acortamiento de los ciclos de
producción; (3) la implementación de innovaciones radicales (nuevas técnicas);
(4) avances radicales en sistemas tecnológicas (informática,
telecomunicaciones, etc.) (Esser, et. Al. 1996. Pp. 9). Parte importante de las
consideraciones micro de estos teóricos es la importancia de la planificación
empresarial para cumplir los objetivos anteriores. El acortamiento de los ciclos
está muy ligado a la especialización y agrupación de empresas que forman un
grupo común en el proceso productivo. Por lo tanto, la formación de clusters
viene a ser una estrategia empresarial muy importante para generar
50
competitividad, especialmente en un sector tan complejo como el de las
MIPYME. La agrupación puede ser una estrategia que pueda cumplir con el
objetivo del acortamiento de los ciclos de la producción, generalización de la
información y la implementación de tecnologías y comunicaciones
intraempresas para generar competitividad en el mercado mundial.
A nivel de las MIPYMES, se entiende que los requerimientos empresariales
para enfrentar las presiones externas y globales son cada vez más extensos y
profundos que no parten únicamente de requerimientos macroeconómicos y de
la disminución del Estado, como posturas anteriores reclaman. Para producir
competitividad sistémica es necesario comprender los requerimientos
individuales de cada sector, ya sea productivo o de posición de escala, como el
sector de las MIPYMES. Los requerimientos empresariales van de la mano, en
las posturas de este grupo de economistas, de requerimientos institucionales
ya que en sectores vulnerables como las MIPYMES las capacidades de
desarrollarse a nivel de las exigencias internacionales no son en ninguna
manera viable sin las estructuras de apoyo. De esto parten los siguientes dos
niveles analíticos para generar competitividad.
3.2.1.3.-. Nivel meta.
Antes de profundizar en las características meso (que son el aporte más
importante de los teóricos de la Competitividad Sistémica) es necesario
comprender el nivel meta de la teoría pues, en todo aspecto, está vinculado
con la capacidad de la sociedad de comprender los marcos regulatorios y de
adaptación o no de las estructuras políticas principalmente a nivel local. El
análisis meta en países en desarrollo parte de comprender si las estructuras
sociales están compuestas de manera homogénea o heterogénea. Una
característica principal desde los análisis de Dahl sobre las sociedades es que
los países en desarrollo en su mayoría están constituidas de forma
heterogénea; una realidad muy compleja en Latinoamérica y principalmente
Guatemala. El nivel Meta de la Competitividad Sistémica quiere abarcar esta
postura analítica como un efecto fundamental en la creación de competitividad
empresarial. “La tarea pendiente en muchos países en desarrollo y en
51
transformación radica en superar la fragmentación social y mejorar la
capacidad de aprendizaje, ante todo la capacidad para responder con prontitud
y eficacia a los requerimientos de ajuste”. (Esser, et al. 1996. Pp. 5).
Claramente el nivel meta no se centraliza en las capacidades empresariales
(micro), o los marcos regulatorios (macro), sino en el germen de la sociedad y
sus divisiones; y cómo ésta se adapta a los cambios de régimen o sistémicos a
nivel local, regional, nacional y multinacional. El nivel meta, por supuesto,
utiliza y se complementa a partir de los otros tres niveles de análisis de la teoría
(micro, macro y meso), pero su foco de análisis parte de la sociedad y,
prácticamente, su experiencia en el desenvolvimiento de las “nuevas”
estructuras, en contraposición con aspectos culturales y tradicionales internas
del grupo. Este aspecto es fundamental para las consideraciones meso ya que
las estrategias para el desarrollo deben estar muy ligadas con la experiencia y
las características culturales de la población.
La postura del nivel meta parte de la necesidad de comprender que las
sociedades heterogéneas presentan dificultades al momento de articularse en
las estructuras existentes, por ejemplo, mediante los PAE de los noventa y la
revolución neoliberal que significó dicha transición. Una sociedad heterogénea
como la guatemalteca (principalmente en términos culturales y étnicos)
presentaron un grado alto en la dificultad de adaptarse a las estructuras
económicas y políticas que suscitaron desde mediados de los ochenta. Por lo
tanto, las características socioeconómicas de la transición neoliberal de los
noventa en Guatemala (tratado en el Capítulo 1), presentan una variable de
suma importancia a la hora de estipular las capacidades empresariales,
principalmente a nivel local y en el sector de las MIPYMES, de generar
competitividad. Estos efectos del sector meta, según la teoría de
Competitividad Sistémica, se contrarrestan mediante a la creación de
estructuras de apoyo que ayuden a sectores culturalmente fragmentados a
incidir en las estructuras políticas y económicas existentes. “La formación de
estructuras a nivel de sociedad, como complemento de la formación de
estructuras a nivel económico, eleva la capacidad de los diferentes grupos de
actores para articular sus intereses y satisfacer entre todos los requerimientos
tecnológico-organizativos, sociales, ambientales y los que plantea el mercado
52
mundial; según acontece en muchos países en desarrollo o en transformación,
la presencia de naciones inconclusas u otros factores desfavorables situados
en el nivel meta se oponen a un desarrollo industrial encaminado hacia la
competitividad internacional”. (Esser, et al. 1996. Pp. 5).
El nivel meta de la competitividad sistémica busca comprender que las
sociedades fragmentadas (entendida desde la existencia de diferencias
culturales principalmente a nivel local) necesitan del contrapeso de estructuras
sociales que ayuden a trasladar recursos de conocimiento para incluir a los
grupos fragmentados en la estructura económica y financiera. A nivel de las
MIPYMES ese es uno de los principales problemas que enfrenta Guatemala; la
capacidad de comprender las estructuras económicas y financieras o tener
acceso a las mismas de acuerdo a sus necesidades. En última instancia, los
requerimientos empresariales de las MIPYMES a nivel social y del individuo,
parten de la necesidad de estructuras de apoyo.
3.2.1.4.-. Nivel Meso.
Es el más representativo de la teoría de Competitividad Sistémica ya que
aporta una nueva forma de entender las estructuras políticas, sociales y,
principalmente, económicas y financieras desde una postura que abarca el
sector público y privado en un mismo conjunto para la generación de
competitividad. Es, posiblemente, el segmento que afirma la no polarización
ideológica de la teoría (como sus teóricos intentan recalcar en sus escritos) ya
que intenta apartarse del debate de izquierda y derecha en el desarrollo
económico de un país, y crear una nueva visión que entiende las leyes de
mercado como fundamentales y la gestión económica del Estado no como
intervencionismo sino como facilitador externo de servicios e instituciones de
apoyo. “El nivel meso de la competitividad conjuga aquellos mecanismos,
políticas e instituciones que afectan a la competitividad de sectores individuales
y a su conjunto, tanto público como privado y de organizaciones no
gubernamentales (ONG), así como las relaciones inter e intra empresa”
(Dussels y Wältring. 2002. Pp. 36). Es la visión general de los componentes
totales que influyen en las actividades económicas, ya sea plenamente de
53
forma económica, o sea política y socialmente. Este nivel incluye, en última
instancia, las variables más importantes de los niveles anteriores de forma
indirecta, entendiendo la sociedad como fundamento de construcción de
mecanismos de apoyo, así como también el Estado, el capital privado y ONGs,
en una participación conjunta que permite generar un ambiente óptimo para la
competitividad. En última instancia, el nivel meso se construye a partir de la
relación de varios componentes (contradictorios en posturas ideológicas
clásicas) para la generación sistémica de la competitividad. El nivel meso
responde a la posibilidad de generar competitividad común a partir de
mecanismos locales, regionales, nacionales y multinacionales que busquen, en
fin, otorgar apoyo a las empresas.
3.2.2-. Entendiendo el nivel Meso desde estructuras económicas y
financieras. Problemas para Guatemala y el sector de las MIPYMES.
El nivel meso de la economía y la competitividad debe entenderse como una
estructura analítica que incluye dos dimensiones; una, donde abarca los otros
niveles analíticos ya mencionados, y dos, la comprensión que el nivel meso se
descompone de acuerdo a los niveles de su campo (local, regional, nacional y
multinacional). De hecho, el resto de niveles analíticos abarcan dichos niveles
de campo como el anterior ejemplo utilizado sobre lo macro; de cómo afecta la
estructura o contexto macroeconómico a diversos sectores no de forma
uniforme. Los niveles de campo son útiles para definir en estudios
independientes cuál es el impacto del nivel macro respecto a lo local, regional,
nacional y multinacional. El nivel meso, por lo tanto, asume las mismas
características ya que, siendo éste el eslabón de la teoría y lo que une a los
actores, debe entenderse las particularidades de su aplicación a nivel local,
regional, nacional e internacional. Ejemplificando lo anterior, un entendimiento
de optimización de sistemas financieros nacionales (punto que trataremos más
adelante) como una propuesta gubernamental, respaldada por el sector
privado, organismos internacionales, ONGs y la participación de la sociedad
civil, forman a consecuencia una estructura meso que debe entenderse de
forma distinta si el análisis es respecto a elementos locales, regionales,
nacionales o multinacionales. En sí, la perspectiva de la Competitividad
54
Sistémica específicamente a nivel meso, entiende la creación de políticas-
institucionales de grado económico como elementos complejos que impactaran
de manera diferente a los sectores. Por ello, los teóricos de la Competitividad
Sistémica hablan de planificaciones a largo plazo como requisito político e
institucional para entender que, en última instancia, la competitividad sistémica
de por sí es un proceso complejo y de resultados variados que depende de la
sostenibilidad de la estructura meso, como en el ejemplo dado. Las estructuras
meso, por lo tanto, es una relación política y económica de todos los sectores
con capacidad de gestión, y es la legitimación de los sistemas o instituciones
meso lo que impulsa una estructura meso a largo plazo. En conclusión, para
generar estructuras meso y, por lo tanto, competitividad sistémica, hay que
pensar en largo plazo (Esser, et. Al. 1996. 10).
El nivel meso de la competitividad sistémica se sitúa como el eslabón pues es
el foco de acción de los actores capacitados públicos y privados para generar
competitividad. El nivel micro analiza cómo se desarrolla el individuo bajo el
entorno macroeconómico e institucional y cómo define sus costos y beneficios.
El nivel macro, como la estructura que define el campo de acción de la
economía de mercado. El nivel meta, como los factores culturales que separan
la comprensión de los sistemas nacionales de los locales. El nivel meso,
entonces, es el foco que genera las “redes de colaboración intraempresarial” y
ofrece los requerimientos institucionales principalmente de sectores no
competitivos, mediante la gestión del gobierno sobre la estructura legal y su
participación con el sector privado, principalmente financiero. (Esser, et al.
1996. Pp. 10).
Pensar en generar estructuras meso se refiere a construir: (1) instituciones y;
(2) marcos legales, eficientes que entiendan las necesidades y funcionen
autónomamente. Entre las características más generales del nivel analítico
meso se encuentra: (a) la comprensión de las instituciones que existen; (b) Los
marcos legales que influyen a nivel institucional; (c) las redes de cooperación
entre el sector público y privado. Estos tres aspectos son fundamentales para
la construcción de tales estructuras institucionales meso ya que deben
funcionar de manera eficiente.
55
El nivel meso es, entonces, la interrelación, integral y cooperativa, entre los
actores públicos y privados que influyen directa o indirectamente en el apoyo a
los sectores menos favorecidos de la población a partir, en primera instancia,
de una política-institucional a largo plazo que se establezca como una
estrategia a nivel nacional con visión al desarrollo.
En América del Sur, el desarrollo del nivel meso ha crecido rápidamente desde
mediado de los noventa debido a la comprensión de la necesidad de
estructuras de apoyo principalmente respecto a sistemas financieros y
desarrollo del microcrédito. Teóricos como Mayer-Stamer han centralizado su
estudio en países como Brasil debido a los avances en estructuras meso
principalmente en innovación tecnológica de las PYMES. Otros casos
empíricos, como Nicaragua [Capítulo 4], deja entrever el desarrollo meso en el
sistema microfinanciero. Los teóricos de la competitividad sistémica afirman
que los errores de actores políticos para oponerse al desarrollo de estructuras
meso subestiman “la importancia que tiene el desarrollo oportuno y selectivo de
la estructura física y sobre todo inmaterial para la competitividad internacional
de las empresas; la duración del período que requiere desarrollar el capital
humano y la infraestructura tecnológica, es decir, las determinantes claves de
la competitividad internacional; la influencia negativa que ejercen sobre
estrategias empresariales ofensivas la inseguridad tecnológica y las situaciones
de riesgo de una empresa sola es incapaz de apreciar en su totalidad o de
modificar a su favor” (Esser, et. Al. 1996. Pp. 10). La importancia de
comprender los retos que sectores como el de las MIPYMES enfrentan en el
contexto internacional lleva a este grupo de economistas a afirmar la necesidad
de pensar en políticas a largo plazo como aspecto fundamental que edifica
estructuras meso.
Al hablar en términos de largo plazo, es necesario comprender que se refiere a
la gestión política del Estado y la existencia de estrategias en marcos legales
para institucionalizar mecanismos favorables a todos los sectores de las
empresas. En última instancia, hay que comprender que para el desarrollo del
sector de las MIPYMES, estas deben estar conectadas y en sintonía con el
56
sector privado. La forma de generar una relación más profunda a nivel
empresarial parte de la capacidad de gestión del Estado en generar dichas
redes de comunicación plena y debidamente legisladas que beneficien a
ambos. “La estructuración a nivel meso es el primer término un problema de
organización y gestión” (Esser, et al. 1996. Pp. 11).
Economistas de la competitividad sistémica, como Mayer-Stamer, sitúan a la
organización y gestión económica de Estado como un fenómeno previo para
generar estructuras meso; es decir, que los países comprendan que la
elaboración de políticas institucionales a favor de la competitividad del sector
de las MIPYMES no es, en sí, una elaboración de políticas intervencionistas,
como tradicionalmente se ha dado en Guatemala, principalmente desde una
postura de financiamiento. Por ejemplo, prácticas tradicionales del Estado,
como el subsidio de préstamos a las MIPYMES no entran desde la postura
meso de la Competitividad Sistémica, ni desde cualquier postura actual de
microfinanzas, pues son consideradas prácticas nocivas, como veremos más
adelante. Las estructuras meso que Mayer-Stamer ha estudiado y que ahora
también la CEPAL en estudios de caso, llevan a identificar que las estructuras
meso parten de la organización del Estado junto al sector privado en la gestión
de políticas-institucionales, y no puramente como imposiciones del Estado,
como se pensaría en posturas clásicas. La estructuras meso se crean,
entonces, a partir de la interrelación de intereses de unos con otros, compartir
información y conocimientos entre sectores, y la acción conjunta y cooperativa
en los diversos niveles de campo.
Los estudios de la CEPAL (sobre la SEPYME en Argentina [Capítulo 4]) y, por
su parte, de Mayer-Stamer, llevan a concluir que a nivel de finanzas, las
estructuras meso se construyen a partir de entes reguladores y bancarios,
intereses privados y el empuje gubernamental. Su construcción, además,
funciona de manera muy compleja y distinta según el campo en que accionan.
Por ejemplo, es necesario entender que la gestión económica de una
institución de gran envergadura como la SEPYME de Argentina en el
financiamiento sistémico al desarrollo del sector de las MIPYMES tiene un
impacto a nivel local muy distinto que a nivel nacional. Especialmente en
57
países cuyo tamaño geográfico es mayor y se componen en Estados
Federados, es necesario entender que las estructuras meso se elaboran a
partir de los requerimientos de régimen, distintamente como funcionarían en
otros países. El ejemplo deja entrever que las estructuras meso, en sí,
funcionan de acuerdo a la estructura política de un Estado y su interrelación de
intereses que permitan su construcción y funcionamiento.
En sí el nivel meso permite crear un paradigma en el cual para el desarrollo de
un sector tan complejo y desfavorecido de las MIPYMES es necesario crear un
sistema global a nivel nacional que necesita de conjugación de fuerzas a nivel
privado y público. En sí la estructura se crea en relación de un “hardware” y un
“software”. El hardware es, en sí, la base del sistema meso, que promueve los
marcos normativos y la estructura institucional; siendo, entonces, el software el
conjunto de actores que trabajan entre sí en todos los campos. (Esser, et. Al.
1996. Pp. 11). Para que funcionen las estructuras meso, entonces, es
necesario comprender que parten de la capacidad de un Estado de generar
políticas basadas en marcos normativos y legales claros que construyan a su
paso estructuras institucionales (hardware). Y de “promover en especial la
capacidad de interacción estrecha entre actores privados y públicos al interior
del clúster (software)” (Esser, et. Al. 1996. Pp. 11). Por ello, es necesario
mantener en mente la complejidad de los otros niveles de la teoría que ofrecen
en su compilación la realidad nacional de cada país en la forma que permiten
identificar la relación del sector de las MIPYMES con el contexto
macroeconómico y los demás factores. Las estructuras macro, la realidad micro
de las MIPYMES y los factores culturales a nivel meta, junto a la capacidad del
Estado de gestionar políticas eficientes, hacen del nivel meso su viabilidad y
éxito. La realidad nacional guatemalteca, entonces, es el factor principal que
limita y determina la creación de estructuras meso.
La teoría de Competitividad Sistémica es una visión que crea una globalidad de
la competitividad y el desarrollo. En sí, la utilización completa de la misma
queda muy grande para los propósitos de esta investigación. El gráfico 5
permite observar tal globalidad en las variables que determinan, en gran
medida, a la competitividad sistémica. Del cuadro, la presente investigación
58
plantea centrarse en el nivel meso para abordar la problemática del acceso al
crédito. El propósito es utilizar los componentes más puntuales del concepto y
aplicarlos en la realidad nacional guatemalteca del sector de las MIPYMES y su
relación con la problemática del acceso al financiamiento de las mismas. Los
componentes de utilización están siempre relacionados en la capacidad del
Estado de generar estructuras meso en el sector financiero, y esto será el
punto de partida del capítulo siguiente. Sin embargo es necesario aclarar que la
teoría es mucho más que los componentes que se utilizarán, como lo muestra
el gráfico siguiente, donde los determinantes de competitividad sistémica son
un universo de relaciones multisectoriales que construyen un sistema que se
basa, principalmente, en el entendimiento y lineamientos de políticas
institucionales.
Gráfico 5-. Determinantes de Competitividad Sistémica. (Visión general del
concepto).
Fuente: Altenburg, Hillebrand, Mayer-Stamer (1998).
59
4-. Problemas tradicionales del sector MIPYME para el desarrollo.
Para propósitos de la investigación, se utilizarán dos bloques analíticos
generales. (1) Obstáculos tradicionales a nivel interno y; (2) Retos a nivel
externo, para identificar la manera que la composición interna y los shocks del
sistema internacional influyen de manera distinta en los retos que afronta el
sector de las MIPYME para el desarrollo y la competitividad.
4.1-. Los efectos de la globalización y la apertura comercial. Retos
externos para el desarrollo y competitividad de las MIPYME.
“Las empresas industriales de los países desarrollados y en vías de desarrollo
se ven hoy ante la necesidad imperiosa de incrementar su competitividad”.
(Esser et al. 1996. Pp.1.) Las razones parten tanto de las constantes presiones
del sistema internacional como por las necesidades internas. La respuesta a la
pregunta de por qué es necesario a nivel público y privado asemejarse a los
niveles de competencia internacional en la actualidad, especialmente en el
sector de las MIPYME, se encuentra específicamente en el entendimiento de
las presiones internacionales en materia comercial y financiera.
Michael Porter (1991), como se planteó anteriormente, identifica una relación
completamente económica del bienestar. Él establece la existencia de la
competencia internacional como un motor de presiones que conlleva a las
empresas nacionales a una necesidad imperiosa de evolucionar y corresponder
a sus demandas. Tomando las posturas de las Ventajas Competitivas y de la
Competitividad Sistémica, el asenso de las herramientas macroeconómicas
neoliberales y el comercio internacional llegan a formar un contexto general
donde se conforman los actores dentro del tablero del mercado mundial. En sí,
las estructuras económicas de los ochenta pasan a ser obsoletas ya que, en la
nueva ola de la globalización, los alcances del capital, el comercio y la
tecnología revolucionan la comprensión de los sistemas económicos como
tradicionalmente se conocían. El capital extranjero y el comercio internacional
60
pasan a ser nuevos focos de presión para generar competencia desde la
empresa nacional.
El comercio internacional y su evolución arancelaria mediante acuerdos
internacionales como la OMC y sus protocolos del nuevo milenio, convierten la
realidad de la empresa local en una carrera por generar competitividad
mediante los recursos disponibles. En el caso de las MIPYMES, se enfrentan a
un nivel de exigencia internacional dentro de “sus” propios mercados,
amenazando su productividad y subsistencia. Aunque no es el caso de todas
las empresas, sí todas están dentro del mismo marco de presión que genera la
competencia internacional proveniente del comercio internacional (cada vez
más desregulado). Por lo mismo, y desde la postura de la teoría de
Competitividad Sistémica, cuestiones como la gestión económica del Estado
pasa a tomar protagonismo para ofrecer oportunidades a las empresas del
sector a generar competitividad. El comercio internacional es, entonces, uno de
los factores principales de presión para el sector de las MIPYMES para su
subsistencia o generar mayor competitividad. Es una rivalidad que, como
explica Porter (2009), es producto de varios competidores en busca de ocupar
la demanda. “La rivalidad se debe a que uno o más competidores se sienten
presionados o ven la oportunidad de mejorar su posición. En la mayor parte de
las industrias, las estrategias competitivas de una empresa influyen
profundamente en las otras y, por lo tanto, provocan represalias o esfuerzos
por contrarrestarlas” (Michael Porter. 2009, Pp. 58).
Otro aspecto que permite el aprendizaje del contexto guatemalteco de las
últimas décadas es la importancia que el poco desarrollo local y empresarial de
los sectores menos favorecidos ha tenido sobre el desigual nivel de bienestar
de la población. La experiencia latinoamericana deja entrever que el capital
extranjero aumenta los niveles de vulnerabilidad sistémica de la región y no
fortalece ni forma parte de una estrategia de desarrollo sostenible. Si bien el
capital externo funciona en las variables de crecimiento y empleo, los
beneficios no trascenderán más allá de ciertos segmentos. Es importante la
atracción de capital, pero no es una solución para los niveles de competitividad
61
de la empresa nacional; muy importante para ejercer más protagonismo en el
comercio.
Se debe contar, entonces, con una estrategia nacional para aumentar la
competitividad global de la empresa nacional y, específicamente, del sector de
las MIPYME.
4.2-. Retos internos del sector de las MIPYME
En lo que se refiere a los aspectos internos de los retos del sector, el Banco
Mundial (2010: 4) en Guatemala determinó que existen seis áreas específicas
de rezago del sector MIPYME donde se han presentado los mayores
problemas de desarrollo y competitividad a lo largo de las últimas décadas. Así
mismo, estas seis áreas reduce en general la historia del sector en América
Latina; por supuesto, con grandes diferencias en el desarrollo individual de
cada país de la región desde los noventa.
Las seis áreas se reducen a;
1. Deficiencias en Infraestructura;
2. Capital Humano e Innovación;
3. Regulaciones Empresariales y la Informalidad;
4. Cadenas de Valor (Agrupamientos).7
5. Seguridad.
6. Acceso al Financiamiento;
Es preciso aclarar cada una de las áreas y cuál es el estado de estas en
Guatemala frente a la competitividad sistémica. El análisis de las áreas frente a
los niveles analíticos del concepto permitirá una comprensión sistémica de los
retos del sector de las MIPYME y un mejor entendimiento de la importancia de
las propuestas meso en las consideraciones de políticas a largo plazo.
7 Banco Mundial (2010. P. 10)
62
4.2.1.-. Infraestructura
A nivel de la infraestructura, las MIPYME en países en desarrollo han afrontado
grandes dificultades, especialmente por la débil institucionalidad del Estado y el
poco desarrollo local alcanzado en la mayoría de países latinoamericanos,
principalmente en la realidad centroamericana. Así mismo, la estructura de los
servicios industriales en materia de transporte y otras variables nacionales no
suelen adaptarse a los requerimientos empresariales de las MIPYMES.
La teoría de Competitividad Sistémica abarca la temática de la infraestructura
como un punto de partida necesario para satisfacer los requerimientos del
sector. El gráfico 5 mostrado en el apartado anterior, muestra que la
infraestructura es parte fundamental para el desenvolvimiento de estructuras
meso. Dado que la teoría se posiciona mucho en el reto mayor para generar
desarrollo a niveles rural, el desarrollo local se logra fundamentalmente a partir
de una infraestructura adecuada.
René Hernández (2001: 39), en el estudio sobre competitividad de las PYME a
nivel centroamericano de la CEPAL, caracteriza el acceso a infraestructura
eficiente aquella que proporcione los elementos adecuados en materia de: (1)
Transporte; (2) Carga y Descarga; (3) Energía y; (4) Agua. Los tradicionales
problemas en Guatemala a nivel de servicios básicos representa uno de los
obstáculos más importantes que las empresas del sector, principalmente a
nivel regional o local, enfrentan según la ubicación geográfica determinada; así
como por la gestión de la administración municipal. Los casos de acceso a
agua potable o energía (de calidad), resulta a nivel local en Guatemala una
contrariedad para el desarrollo y la competitividad. En un ejemplo general, la
Unidad Ejecutora de Conservación Vial afirmó en 2011 la deficiencia y mal
estado en el 40% de las vías del país8. Por su lado, los datos del Banco
Mundial (2009: 14) proporcionan una mejoría de la población más pobre en
Guatemala principalmente a nivel local, en una reducción de un quinto de la
población sin acceso o acceso deficiente al agua durante el período 2000-2006.
8 Fernández, Dina (12 de octubre de 2011). “Sin carreteras, no hay desarrollo”. El Periódico.
[En línea]. Disponible en: http://www.elperiodico.com.gt/es/20111012/opinion/202171
63
La tendencia, además, se marca en dicha dirección, presentando mejorías a
largo plazo sobre la población sin acceso a agua potable en Guatemala. Sin
embargo, el estudio de Altenburg, Hilldebrand y Mayer-Stämer (1998) saca a
relucir dos variables fundamentales en general que determinan el estado de los
componentes de infraestructura mencionados anteriormente y que, además,
tienen mayor incidencia en el objetivo de competitividad empresarial. Estas
son: (a) Rapidez y; (b) Eficiencia.
Dichas variables determinan el progreso de un país en dirección a la mejora de
un entorno óptimo de infraestructura a servicio de la empresa local. Por lo
tanto, una empresa denominada al sector MIPYME debe afrontar una serie de
obstáculos de acuerdo a los cuatro componentes de infraestructura a través de
la rapidez y eficiencia (calidad) del servicio. Lo que quiere decir que, si bien, ha
habido mejorías y la tendencia hacia el acceso al agua a nivel local en
Guatemala es positiva y existen políticas de mejora, por ejemplo, al acceso y
calidad de energía, el estado de dichos componentes lo definen la eficiencia y
rapidez del servicio contra las presiones del mercado global. Es decir, el
entorno de la infraestructura empresarial alcanza niveles de competitividad
únicamente si los servicios están a nivel de los requerimientos empresariales
internacionales.
El aspecto de infraestructura para el transporte resulta muy importante para el
sector MIPYME y en muchos casos se presenta como un obstáculo de enorme
peso. Esto, debido a que puede significar una contrariedad para el acceso a
nuevos mercados objetivos y, además, a la diversificación o la asociación
empresarial9. El nivel de eficiencia de la infraestructura de transporte y
comunicaciones determina en gran medida la capacidad de la empresa local de
generar competitividad.
En la infraestructura de transporte, uno de los principales problemas para el
sector son los costos de trasporte, así mismo a nivel local los obstáculos en las
9 La competitividad de una empresa asume el reto de la competitividad a través de la
diversificación de sus procesos. A nivel de las MIPYME la formación de Clústers forman parte de una estrategia fundamental para generar eficiencia y rapidez en los procesos y entendimiento entre sectores específicos y con las mismas necesidades locales.
64
intercomunicaciones viales de posibles mercados objetivos. Por lo mismo, el
rezago a nivel municipal y estatal de una infraestructura óptima y el poco
acceso a servicios de transporte adecuados a las necesidades de la producción
de las MIPYME, genera obstáculos para el desempeño de la competitividad del
sector. (Dussels y Wältring. 2002. Pp 64).
4.2.2.-. Capital Humano e Innovación
Lo primero a tomar en cuenta en cuestión de capital humano es la calidad y la
disponibilidad (cantidad) del mismo, desde el individuo capacitado al entorno de
servicios facilitadores de conocimiento (servicios externos de capacitación). Las
MIPYME en países en desarrollo enfrentan un severo obstáculo en ambos
casos, especialmente en servicios de capacitación, de conocimiento a nivel
financiero y un bajo nivel educativo de la mayoría de la población perteneciente
a este sector. “Los bajos niveles educativos se convierten en un obstáculo para
la competitividad. […] La formación de capital humano en Guatemala depende
tanto del sistema educativo como de los programas de capacitación
disponibles” (Banco Mundial. 2010. Pp. 11.). La ausencia de ambos
componentes a nivel de la exigencia del mercado global aumenta en
Guatemala la vulnerabilidad empresarial a la competencia internacional.
Además la ausencia de ambos componentes declaran abiertamente las
dificultades en Guatemala de generar políticas de apoyo al sector y mejorar los
índices educativos a niveles óptimos y la participación de organismos privados.
Por lo tanto y específicamente desde dicha perspectiva, podemos reducir los
problemas de capital humano y sus componentes a dos variables específicas:
a) acceso a educación e información y; b) a servicios de capacitación.
(Altenburg. 1998)
Al igual que la infraestructura, el gráfico 5 permite observar la importancia que
el nivel meso le confiere a impulsar una política direccionada a mejorar la
calidad del recurso humano y tecnológico (política en educación y tecnológica).
Además, en las nociones de la competitividad sistémica, el nivel meta
emprende en las consideraciones de capital humano e innovación ya que,
65
como muestra el gráfico 5, las redes de aprendizaje, las visiones y estrategias
e, incluso, la memoria histórica, influyen en el desarrollo competitivo del sector.
Por su parte, los servicios de conocimiento o capacitación financiero (acceso a
información de mercado) será un tema muy importante que trataremos con
mucha mayor amplitud en segmentos siguientes. De momento es importante
comprender únicamente que los niveles de vulnerabilidad de la empresa de
este sector se ve comprometida en cuanto a niveles de competitividad
internacional por dos razones: (1) cuando no se cuenta con ninguna de las dos
variables; que son fundamentales para generar competitividad a nivel micro.
Por lo tanto la calidad de capital humano disponible para el sector es muy baja
respecto a los requerimientos empresariales. (2) Por la ausencia de un marco
institucional de apoyo, que incurre desde las políticas-institucionales del Estado
sobre la educación y, también, en la ausencia o poco alcance de instituciones
oferentes de servicios de capacitación.
Ejemplificando la realidad guatemalteca respecto a la educación, la cantidad de
años de escolaridad de la población entre 25 y 65 años es de 4.8 años; la cifra
menor de todo el resto de América Latina (Banco Mundial. 2010: 12.). Los
índices de IDH son otra muestra de la actualidad del país. Situado en el puesto
132 de 187 países y como último puesto en comparación al resto de
Latinoamérica. (PNUD. 2011: 152).
Respecto a la innovación, “es uno de los principales motores del crecimiento
económico y es imprescindible a la hora de aumentar la competitividad” (Banco
Mundial. 2010. Pp. 13). La innovación y el capital humano resulta el
fundamento del crecimiento empresarial debido a que se centra en las
capacidades del empresario de desarrollar sus productos por medio de las
diversas herramientas globales a disposición. Para entender de mejor manera,
el término de innovación debe entenderse como la capacidad de “absorción de
tecnologías y la adaptación y actualización de productos y procesos existentes,
incluyendo mejoras en calidad” (Banco Mundial. 2010. Pp. 13). Es eso y más,
en cuanto se refiere a la capacidad de aplicar el conocimiento en la práctica;
66
por ejemplo, en el aprovechamiento de las tecnologías de computación e
internet y, por otro lado, la generación de I+D.
La innovación a nivel empresarial es necesaria para elevar los estándares de
calidad y competitividad internacional. Por lo mismo, ya sea a nivel local,
nacional o internacional, toda empresa ya sea para subsistir (que es en la
mayoría de casos la realidad del sector MIPYME) necesita encontrar la manera
de generar innovación.
Los problemas de la innovación en el sector MIPYME tiene diversas fuentes
que pueden resumirse a los puntos anteriormente anotados. Los problemas
parten del acceso, el conocimiento y el capital humano para el
aprovechamiento de las tecnologías y su aplicación. Así mismo, el
conocimiento y el capital humano parten de un problema de capacitación y
educación de quienes forman la empresa; lo cual es un problema mucho más
profundo que comparte responsabilidad con débil institucionalidad del Estado y
sus incapacidades de generar políticas-institucionales de apoyo y mejora. Así
mismo, la actualidad de las Tecnologías de la Información y Comunicación
(TIC) en Guatemala posiciona al país en el último puesto después de Honduras
en toda América Latina. El Informe Global TIC presentado por FUNDESA en
abril de 2013 coloca al país en el puesto 102 (con tendencia descendiente). Es
el único país, junto a honduras, con “variación negativa” en contraste a 201210.
Alexander Segovia (2003: 132) establece que “el problema no consiste sólo en
la falta de una política nacional de capacitación y de la insuficiencia de fondos
estatales para programas de capacitación, sino que también tiene relación con
la ausencia de recursos humanos calificados para llevar a cabo dicha
capacitación y el vacío de información sobre las necesidades reales de
capacitación, la carencia de recursos económicos de las MIPYME para
capacitación, la poca importancia que se le asigna a la capacitación por parte
del sector, el desconocimiento de oferta de servicios de capacitación y la falta
de coordinación en el nivel de las instancias estatales con respecto a la política
10
La Hora (11 de abril de 2013). “Guatemala ocupa puesto 102 de índice TICs”. La Hora. [En línea]. Disponible en: http://www.lahora.com.gt/index.php/nacional/guatemala/departamental/176113-guatemala-ocupa-puesto-102-del-indice-tics
67
de capacitación”. En resumen la relación entre capital humano e innovación
tiene una dimensión en los rezagos de forma multipolar; desde una perspectiva
de Estado, de mercado o mixta.
Respecto al acceso de tecnologías es un punto importante para la presente
investigación ya que el acceso se refiere a la capacidad del empresario de
obtener capital para las tecnologías. Si bien es cierto que para el
aprovechamiento de las tecnologías de hoy se necesitan servicios de
capacitación, los recursos y el conocimiento, es necesario entender que para
ello, debe tenerse acceso; lo cual se resume al capital. El financiamiento de las
MIPYMES es el foco que, en última instancia, puede impulsar el camino hacia
la innovación. Posteriormente añadiremos un análisis más profundo sobre el
financiamiento relacionado a generar servicios de capacitación y el
aprovechamiento de las tecnologías disponibles; fundamento claro para
generar competitividad.
4.2.3.-. Regulaciones empresariales e Informalidad.
El sector informal en Guatemala, siendo muy amplio y complejo, deja concluir a
primera vista que los beneficios que se obtienen a nivel informal son mejores
que los complejos procesos de la formalidad; es decir, que existen más
ventajas permaneciendo en el sector informal que trascender a la formalidad.
“En Guatemala debe reconocerse que la informalidad es un fenómeno que
entrecruzan características económicas, sociales, jurídico-legales, culturales,
políticas y tributarias” (CIEN. 2006. Pp. 11.). La teoría de Competitividad
Sistémica utiliza los cuatro niveles de análisis para adoptar el problema de la
informalidad desde una perspectiva sociopolítica, sociocultural y
socioeconómica. A nivel macro, podemos comprender que el marco económico
general determina los límites de acción y los parámetros de una empresa. El
nivel macro siempre se comprenderá como el entorno que engloba todas las
acciones económicas. El nivel micro, en el caso de la informalidad, puede
entenderse como la capacidad de la empresa de incluirse en la actividad
económica no únicamente en modo de supervivencia –el cual es un caso muy
68
común de la microempresa en Guatemala y la región–. A nivel micro, existe
una decisión racional de la empresa por optar por la informalidad en vez de
incluirse a la formalidad debido a las desventajas de los procesos y costos de
las regulaciones. Este nivel abarca todas las acciones y posibilidades de la
empresa a través de un entorno macroeconómico estable y definido, la
fortaleza o debilidad del Estado, las políticas e instituciones de apoyo, y los
costos económicos de los procesos de regulación. En sí la decisión de formar o
no parte de la informalidad principalmente de sectores desfavorecidos como
las MIPYME, es una decisión racional basada en una dilucidación de pesos y
contrapesos entre la formalidad, la informalidad y las posibilidades de
subsistencia.
Las posibilidades también se construyen a nivel meta y meso. El contexto
tradicional y el proceso de desarrollo de la empresa guatemalteca a nivel meta
demuestran muy poca experiencia del sector en los beneficios de la formalidad
(si lo existen en forma de incentivos). Muchos segmentos de la población aún
atribuyen las características tradicionales a la planeación empresarial –más allá
de que exista la viabilidad o no de optar por la formalidad–. La importancia de
la política educacional para el mejoramiento de la productividad recae en los
sectores de asistencia. En el nivel meso en la informalidad recaen todos los
aspectos de apoyo institucional para generar beneficios a las empresas e,
incluso, a los proveedores de estas –crédito, materia prima etc.–, para
insertarse en una red de apoyo al sector.
La informalidad comúnmente es relacionada con la ausencia de una gestión
económica del Estado a favor de generar políticas que impulsen al vasto sector
informal a optar por la formalidad. Dicha gestión, según analistas del CIEN,
está relacionada en materia de legislación comercial, regulaciones
empresariales y legislación laboral como punto de partida para facilitar el
ingreso a la formalidad. Sin embargo, otras variables son necesarias para
comprender las complejas causas de la informalidad en Guatemala. Desde el
nivel micro podemos encontrar la conducta que mueve al empresario a optar
por la informalidad. La toma decisiones de un empresario o una familia parte de
su capacidad de gestión económica. Tanto a nivel interno y externo, en la
69
relación entre la capacidad de supervivencia y de adaptarse a las regulaciones
estatales. En sí la informalidad se reduce a la capacidad de la empresa (desde
su capacidad de gestión, conocimiento y capital) de adaptarse a las demandas
y la estructura del sector público y privado (mediante el entorno y las
regulaciones existentes). Si la relación y los marcos normativos son deficientes,
la informalidad resulta la vía más racional. En última instancia, la informalidad y
la formalidad son separados por una toma de decisión racional de costos y
beneficios.
Dado que el sector empresarial de las MIPYMES es prácticamente uno de los
motores de generación de empleo en Guatemala y presenta la contribución del
40% del PIB (2010), es preciso comprender la necesidad de reducir el sector
informal para el beneficio del trabajador y del empresario, especialmente en
otorgar acceso a servicios de capacitación y financiamiento, especializados y
en beneficio a las capacidades del sector para generar competitividad. “Las
empresas más pequeñas ven a la informalidad más como un insumo adicional
en el proceso de producción, y por lo tanto sopesan los costos y beneficios de
incorporarse a la formalidad”. (Banco Mundial. 2010. Pp. 17).
4.2.4.-. Regulaciones Empresariales.
“El método más común para solucionar la informalidad es la mejora del clima
de negocios” (Banco Mundial. 2010. Pp. 17). Esto se entiende desde las
facilidades de regulaciones hasta el entorno general de la economía nacional.
El estudio de Doing Busines sobre la eficiencia de los procesos y regulaciones
empresariales, marca un buen punto de partida para entender la situación de la
empresa y la competitividad del país.
El Doing Business 2013 en Guatemala muestra mejorías en el clima de
negocios de un año a otro, sin embargo demostrando rezagos a nivel de los
ritmos mundiales. Guatemala actualmente ocupa el lugar no. 172 de 183
países disponibles referente a apertura de negocios11. Si bien las mejorías han
11
Doing Business (2013). [En línea]. Disponible en: http://www.doingbusiness.or/data/explore economies guatemala/
70
ido de la mano de recortes de cantidad de procedimientos para la apertura de
un negocio; estos, en tiempo, han crecido de 37 días según el estudio de 2012
a 40 días en el último estudio realizado. Además, según cifras del estudio de
2008 Guatemala ocupaba el puesto 156 de 183 países; lo cual demuestra un
ritmo menor a nivel global. Actualmente en comparación con los países
latinoamericanos, Guatemala únicamente se posiciona por arriba de Bolivia en
regulaciones empresariales de apertura de negocios.
Así mismo, a nivel latinoamericano, Guatemala ha demostrado un rezago en
dichos procedimientos en comparación a ritmos de mejorías de la región. Lo
que se refiere al costo de apertura, clasificado sobre el porcentaje de ingreso
per cápita, Guatemala está en el puesto 15 de 18 países; estando, en 2004, en
el puesto 13. Así mismo referente a otro componente del estudio basado en los
requisitos de capital mínimo pagado (% ingreso per cápita) Guatemala muestra
números muy altos en comparación de la mayoría de Latinoamérica,
posicionándose en la posición 18 de 18.
Tabla 3. Comparación en la mejora del tiempo y costo en la apertura de un
negocio en América Latina (2004 a 2013).
Tiempo en días
Costo % de ingreso per cápita
2004 2013 2004 2013
Argentina 66 26 12.4 12.3
Belice 45 44 59.5 51.9
Bolivia 60 50 184.4 74.1
Brasil 152 119 13.1 4.8
Chile 27 8 12.1 4.5
Colombia 60 13 28 7.3
Costa Rica 77 60 15.6 11.4
Ecuador 92 56 51.6 29.9 El Salvador 115 17 127.4 46.7
Guatemala 39 40 65.6 48.1
Honduras 62 14 77 45.9
México 58 9 17.6 10.1
Nicaragua 46 39 160.3 100.6
Panamá 18 7 14.9 8.8
Paraguay 74 35 209.9 46.8
Perú 98 26 39.4 10.6
Uruguay 45 7 51.3 24.3
71
Venezuela 141 144 43.9 27.7 Fuente: Doing Business 2013 (Elaboración Propia).
Guatemala presenta poca agilización en materia de registros. Los registros
duran más que en 2004, siendo el único país de los 18 comparados que no
presenta reducción en materia de tiempo. En costos de apertura, Guatemala ha
mejorado los costos de los procesos y está arriba de algunos países de la
región como Nicaragua y Bolivia; sin embargo, está aún muy por arriba del
promedio (31.4% de ingreso per cápita), siendo el promedio de los primeros 10
puestos (que incluye a países como Chile, Panamá y Costa Rica) un 12.18%.
Hay que “modernizar y digitalizar los sistemas de registro comercial” (Banco
Mundial. 2010. Pp. 18). La agilización de los procesos facilita a las empresas
tomar la vía de la formalidad y los mecanismos estatales y no cualquier otro
tipo de sistema que sea más conveniente.
4.2.5.-. Cadenas de Valor y Agrupamientos.
El impacto de los estudios relacionados sobre Cadenas de Valor, Agrupaciones
e incluso formación de Clusters de un sector económico y geográfico
determinado es un vasto tema que no forma parte del énfasis y foco de esta
investigación; sin embargo, no deja de tener relevancia en los retos del sector
de las MIPYMES hacia generar competitividad sistémica en la actualidad.
Las cadenas de valor (Joaquín Ruiz. 1999. Pp. 1) es puramente una
“herramienta de análisis” de las actividades microeconómicas de una empresa.
En sí, es una herramienta que separa las divisiones de “valor” de una empresa
desde los procesos iniciales hasta la producción y comercialización del
producto. El tema de las cadenas de valor tiene mayor peso en estudios micro
y puramente sectoriales, pero a nivel de las MIPYME se presenta como un
tema de importancia en el análisis “divisionales” de los procesos empresariales
y cómo estos sitúan su valor y hacen sostenible dichos procesos
individualmente o respecto a la formalidad (ya que algunas gestiones de
gobierno como impuestos al turismo o derechos de extracción o producción
72
pueden generar un obstáculo para empresas de bajo ingreso). Es un tema
directamente relacionado con la competitividad de una empresa.
El tema de agrupamientos y formación de clústers representa otro segmento
importante para las MIPYME ya que responde a la postura teórica de la
“eficiencia colectiva” (Mayer-Stamer. 2002. Pp. 2), como una estrategia
empresarial para la competitividad de todo un sector. El tema de los Clústers
respecto a las MIPYMES no es una postura analítica a nivel micro, sino una
postura mucho más compleja que permite entender las necesidades
empresariales especiales del sector, como la gestión de gobierno y reducción
de costos de transacción, innovación y capital humano mediante a la
reestructuración sectorial y geográfica. “La eficiencia colectiva no es solo un
asunto microeconómico sino que envuelve también la dimensión de
gobernanza. Ventajas pasivas (fácil acceso a proveedores, compradores y
capital humano) se basan en gestión de mercado” (Mayer-Stamer. 2002. Pp.
4). La reducción de costos de transacción tratado en los puntos anteriores es
funcional si se toma en cuenta una estrategia a nivel nacional de carácter meso
que promueva la actividad de agrupaciones.
Las agrupaciones empresariales y Clústers son herramientas modernas para la
creación de redes comunes de un sector económico de las MIPYME en materia
de servicios, conexiones institucionales y acceso a materias primas, etc. Es
una interconexión de empresas que busca generar beneficios comunes de un
conglomerado expansivo en visión a reducir costos de transacción y mejorar la
productividad y competitividad de una empresa. El movimiento cooperativista
es una forma de encadenamiento que explica la asociación de intereses
comunes de un grupo específico y geográfico. Las dimensiones alcanzadas por
este tipo de sociedades son de primer grado social, económico y político. En la
perspectiva de la política-institucional, es preciso tomar en cuenta su
importancia. El ejemplo de México (Capítulo 4) en la formación de federaciones
y confederaciones de empresas, es un claro ejemplo de la importancia de los
encadenamientos productivos.
73
Estos temas, aunque mucho más técnicos y complejos, son fundamentales en
la estrategia de un país en busca de generar competitividad para el sector de
las MIPYME a través de estructuras meso que busquen interceder en la gestión
y planificación empresarial.
4.2.6.-. Acceso al Financiamiento.
Es uno de los tradicionales retos que enfrentan las MIPYMES en países en
desarrollo, especialmente en aquellos como Guatemala en el cual el sector
informal prevalece con mucho peso. El acceso al financiamiento de las
MIPYMES es la problemática principal del tema de investigación a tratar en
búsqueda de agilizar el proceso de competitividad del sector, el cual trataremos
con mucha mayor atención.
Desde la visión de la competitividad sistémica, el problema del acceso al
financiamiento no es una cuestión puramente microeconómica sino, por el
contrario, sistémica en relación a la estructura del Estado y las instituciones
financieras del país. Por lo mismo la postura de análisis debe converger entre
las necesidades micro de las empresas de este sector, la disponibilidad de
crédito para el sector, los servicios no financieros a disposición y las
instituciones y regímenes financieros que se conforman desde la gestión
económica y la legislación del Estado. Es un análisis global de diversos niveles
(entre el sector público y privado), cuyo fundamento se buscará encontrar en la
teoría de competitividad sistémica y sus cuatro niveles de análisis (micro,
macro, meta y meso).
El acceso al financiamiento ha sido una temática central en la búsqueda de
crecimiento económico al sector de las MIPYMES ya que el microcrédito, bajo
las leyes de mercado en países en desarrollo, no ha logrado crecer ni
consolidarse a la disposición de estas empresas. Las tradicionales políticas de
Estado tampoco han logrado consolidar programas efectivos y eficientes para
la mejoría de la calidad y cobertura al crédito. Las acciones adoptadas al
respecto especialmente en Guatemala demuestra, de hecho, la ausencia de
una noción estratégica para la sistematización del crédito.
74
Al nivel de una empresa, el crédito es la base de todo crecimiento. Apartando la
importancia del desarrollo humano y la capacitación, la imposibilidad de optar
por crédito constante y de calidad –tasas de interés razonables y montos de
calidad–, previene y dificulta el desarrollo competitivo del sector. Desde la
teoría de competitividad sistémica, el mejoramiento de la estructura
microfinanciera para el sector no se basa solamente en ampliar el número de
instituciones que participan en microfinanzas o aumentar el crédito. La
competitividad sistémica se plantea, de nuevo, aplicar a este nuevo fenómeno
en transición, los cuatro niveles analíticos para crear del microcrédito un
sistema. A nivel macroeconómico, el buen manejo de microfinanzas se basa,
desde la teoría, en formar un ambiente de competencia entre los actores que
participan en finanzas. El respeto y el manejo eficiente de la estructura
macroeconómica a nivel nacional siempre influenciará el estado del sistema
financiero nacional.
A nivel micro y meta, las consideraciones de la teoría sobre la problemática de
microfinanzas, se busca entender que el planteamiento de una estrategia
nacional debe estar muy estrecha con la experiencia de la población. Así
mismo, crear redes de información entre las empresas y los proveedores de
crédito es muy importante en las consideraciones de la teoría pues, sólo a
partir de la plena participación de las instituciones, estas sabrán qué tipo de
servicio ofrecer.
Articulando ahora las consideraciones meso sobre la relación de las MIPYME y
el microcrédito –y tomando todo lo dicho hasta este punto sobre los retos que
enfrenta el sector para el desarrollo–, podemos concluir que actuar activamente
en un solo aspecto, como ampliar el portfolio de microfinanzas, no soluciona el
problema. La base para sistematizar el crédito para el sector de las MIPYME se
basa en la construcción de un sistema meso respaldado por políticas y marcos
legales de largo plazo que actúen sobre las necesidades micro y meta del
sector. La teoría de competitividad sistémica aborda la problemática del mal y
escaso acceso al crédito de parte de las MIPYME sobre la ausencia de
estructuras de apoyo que gestionen económicamente a favor de contrarrestar
75
el poco experimentado manejo estatal de los recursos y la ausencia de marcos
legales inclusivos que desplieguen los beneficios que puede ejercer el
mercado. La transición al neoliberalismo por parte de la región y la experiencia
previa en el manejo de microfinanzas nunca fue efectiva para los
requerimientos empresariales del sector. La poca atención en la década de los
2000 en atender las necesidades financieras del sector se deben a la ausencia
de mecanismos alternos de apoyo que se encuentran en el nivel meso.
Esta investigación se plantea en los siguientes capítulos conceptualizar y
articular empíricamente las estructuras institucionales y los marcos legales que
se plantean el desarrollo de las microfinanzas a partir del nivel meso de la
competitividad ofreciendo, además, estudios de caso en materia de
microfinanzas e instituciones que atienden todos los retos que afrontan hoy en
día el sector de las MIPYME.
Como último, se platea identificar principios generales para poder construir una
propuesta a nivel nacional para la formación de una política-institucional de
perfil meso para el mejoramiento del acceso al financiamiento del sector de las
MIPYME.
76
IV. CAPÍTULO 3. Microfinanzas (teórica y práctica). Diagnóstico y análisis de
Guatemala respecto a sistemas financieros y el acceso al crédito del sector
de las MIPYMES.
1-. Consideraciones Previas.
Tradicionalmente el microcrédito, la composición del sistema de microfinanzas
y las políticas del Estado y las instituciones de apoyo son el punto de partida en
el análisis del acceso al financiamiento del sector de las MIPYMES en un país.
Dado que la investigación ha determinado la importancia de la política-
institucional meso para el desarrollo de las microfinanzas y la constitución
marcos legales innovadores, es preciso entender los conceptos y el debate
teórico existente sobre qué acciones generan desarrollo.
En los estudios tomados de América Latina de inicios del milenio sitúan el
debate de la eficacia de la gestión económica del sector público y la
optimización de las microfinanzas desde las posturas ideológicas clásicas. Por
su parte, los proveedores de financiamiento se dividen en los dos sectores
tradicionales; público y privado (Joanna Ledgerwood. 1999. Pp. 14).
América Latina se caracterizó durante el ISI y posteriormente en los países del
sur a incentivar al sector de las MIPYMES a través de políticas como el
subsidio. El microcrédito en forma de subsidio fue la primera estrategia política
de los Estados para facilitar el acceso al financiamiento de las MIPYMES. Esto
se instauró incluso a través de la transición al liberalismo global en
Latinoamérica. Durante la década de los noventa la política de subsidio al
crédito perduró especialmente en los países en el que el desarrollo institucional
de apoyo era menor, como Guatemala. La política de otorgar subsidios a los
préstamos es una herramienta aún activa en las agendas del país. Existe,
desde una perspectiva meta, una tradición de aprendizaje especialmente a
nivel local en la adopción del crédito, donde este ha sido subsidiado. A nivel de
instituciones financieras, las políticas de subsidio han estado muy
direccionadas a favorecer a las cooperativas a través de subsidios, lo que
77
también se entiende desde la ausencia de estructuras meso y una alta
dependencia tradicional al Estado. El ISI marcó una dependencia en el
desarrollo empresarial ya que este, en sustancia, no generó el ambiente de
competencia empresarial necesario especialmente en Centro América. A
consecuencia de estos resultados, siempre existió posterior al ISI una
dependencia de la atención del Estado. En la actualidad y en los últimos
períodos de gobierno en Guatemala, el Estado ha implementado políticas de
subsidio a través de fideicomisos. Estos programas, especialmente después
del impacto de la crisis de 2008, son un reflejo del poco desarrollo institucional
–efectivo con bases microfinancieras–, y muestran la tradición de implementar
políticas de corto plazo en vez de impulsar el desarrollo institucional de apoyo
como una medida de largo plazo. Como veremos más adelante, según los
principios de desarrollo de mercados microfinancieros, estas políticas
cortoplacistas interfieren con el buen desarrollo y el objetivo de elevar la
competitividad de la empresa.
De la relación de variables sobre la discusión teórica se puede extraer muchos
debates técnicos e ideológicos de cómo puede funcionar mejor las
microfinanzas y sus efectos en el sector de las MIPYMES. Los estudios de
Joanna Ledgerwood para el Banco Mundial (1999) ha intentado resumir los
debates de las microfinanzas durante el proceso de liberalización en
Latinoamérica. En su búsqueda intenta crear un tipo de receta para donadores
y oferentes de crédito en países en desarrollo, desde instituciones hasta
personas, para los sectores menos favorecidos de la producción. Estos
estudios intentan retomar las clásicas posturas neoliberales del Banco Mundial
en América Latina, pero hace énfasis en cómo se puede técnicamente
comprender y construir sistemas financieros a nivel nacional que busquen
generar mejorías en el ambiente competitivo de estos sectores.
Este capítulo se plantea utilizar y representar la postura teórica de Ledgerwood
(1999; 2013) en el estudio de la problemática del acceso al financiamiento del
sector de las MIPYME. Lograr aplicar el concepto de sistemas microfinancieros
de Ledgerwood a las variables de la Competitividad Sistémica para la
formación de estructuras meso es uno de los principales objetivos de este
78
capítulo ya que, previamente, se han identificado como dos herramientas
convergentes.
El punto esencial es lograr profundizar en los componentes que estructuran el
“ecosistema” financiero que rodea a las MIPYME. Es necesario comprender
cómo las estructuras meso se componen a través de los actores que funcionan
en microfinanzas. La revisión de las políticas estatales que se han promovido
en Guatemala, la composición de las microfinanzas, los marcos legales y las
programas e instituciones que existen a favor de las MIPYME debe ser el punto
de partida para poder ofrecer una estrategia nacional distinta, de carácter
meso, que pueda establecerse como una política a largo plazo para el
desarrollo competitivo del sector.
2-. Las nociones tempranas de Ledgerwood sobre microfinanzas. Postura
neoliberal de los noventa.
La región latinoamericana, desde la transición neoliberal, se ha sumergido en
un debate longevo ideológico sobre la pobreza y el desarrollo. Como se dijo
anteriormente, las microfinanzas históricamente pueden entenderse desde la
postura tradicional en América Latina como es el subsidio o el financiamiento
privado. El intervencionismo del Estado en América Latina durante el período
de la ISI presenta una gama de ejemplos de las prácticas fiscales y financieras
del Estado en busca de sintetizar la ayuda a un sector específico de la
producción.
La teoría de Ledgerwood (1999) ha abordado el subsidio de préstamos
herencia del ISI como un intervencionismo de Estado que culmina en prácticas
nocivas para los sistemas financieros. El argumento se justifica a partir de la
creencia que los gobiernos “comúnmente tienen poca o nula experiencia
implementando programas de microfinanzas y no tiene inventivos para
consolidar sostenibilidad a largo plazo” (Ledgerwood. 1999. Pp. 15).
79
El subsidio de préstamos es visto desde las posturas Ledgerwood (1999) como
políticas nocivas en la búsqueda de beneficiar a los segmentos más
vulnerables de una población. En su crítica, las limitaciones del Estado sobre la
información de mercado y los programas volátiles que parten muy en la
superficie de la idiosincrasia, no permite el establecimiento de estrategias
sólidas a largo plazo. Las políticas de intervención por medio del subsidio
carecen del alcance y calidad, y no permiten el desarrollo de un sistema
microfinanciero estable. Los subsidios no tienen la fortaleza de introducirse al
fondo o al completo de un sector específico porque carecen de los incentivos y
la constancia de un sistema financiero bien establecido. Por otro lado,
Ledgerwood argumenta que las políticas basadas en generar préstamos
subsidiados a diversos sectores de la población son vulnerables de convertirse
en focos de corrupción o políticas inertes. La politización del crédito a los
sectores más pobres de la población es una práctica común de gobiernos en
países en desarrollo y ha sido muy visible en gobiernos de Guatemala. Por lo
mismo, el subsidio al crédito no es una práctica eficiente en términos de los
mercados financieros, sino simplemente un obstáculo para el desarrollo
eficientes de una estructura financiera nacional (Ledgerwood. 1999. Pp. 15).
Las políticas “rápidas” establecidas en Guatemala posterior a la crisis de 2008,
la cual fue más severa en el sistema financiero guatemalteco que en el resto de
Centro América, dejando más vulnerables los índices de solvencia y
rentabilidad (Gutiérrez, Miguel. 2009. Pp. 7), muestran ser acciones sin
fundamento económico para el mantenimiento del crédito. Si bien este tipo de
acciones son políticas necesarias por el estado precario del sistema
microfinanciero del país, la atención debe dirigirse a cómo, entonces, debe
desarrollarse las microfinanzas para evitar acceder a políticas de subsidio y
trascender a contar con un sistema microfinanciero nacional que funcione
autónomamente. Ledgerwood (1999) habla de la incapacidad del Estado en
generar bienestar a largo plazo mediante políticas cortoplacistas y pequeñas
como lo es el subsidio al préstamo para las MIPYMES. La postura de la
investigación se basará en cómo ofrecer ventajas alternas en la búsqueda de
crear una estrategia nacional meso basada en aprovechar la estructura del
mercado y exponer sus beneficios a través de la política-institucional.
80
En contraposición a los argumentos de Ledgerwood existen una gama de
ejemplos que difieren con los postulados del Banco Mundial sobre los
mercados financieros. La ausencia del mercado para satisfacer las
necesidades de los sectores menos favorecidos siempre será el foco de la
crítica. A nivel del mercado microfinanciero, la misma se sostiene en la
incapacidad de las instituciones microfinancieras del sector privado de ofrecer
una mejor cobertura y calidad de servicios a las MIPYME o prestar mayor
atención a sus requerimientos empresariales. El bajo portafolio de las cadenas
bancarias siempre será caracterizado como un desinterés del sector formal por
participar en microfinanzas. Sin embargo, el mercado de microfinanzas
guatemalteco está conformado principalmente por entidades no reguladas, si
bien los bancos formales registrados apenas poseen cartera direccionada a las
microfinanzas. Para 2008, cinco instituciones de la banca (de 19 posibles)
promocionaban microfinanzas y servicios no financieros. “Para estos bancos,
la cartera de microcrédito representa menos del 2% del total de préstamos”.
(Gutiérrez, Miguel. 2009. Pp. 29). Además, en relación de distribución de la
oferta, los bancos apenas ofrecen un 8.9% del total de la oferta entre el total de
entidades financieras, y menos del 5% de su cartera crediticia. (Gutiérrez,
Miguel. 2009. Pp. 43). La poca participación del sector formal en microfinanzas
generalmente es atribuida a la falta de formalidad de los clientes y solvencia de
los mismos. En sí, la poca participación de la banca en otorgar financiamiento a
las MIPYMES tradicionalmente apunta a una ineficiencia en la capacidad de
pagos de los clientes que produce desconfianza entre proveedor y consumidor.
Sin embargo, tanto las posturas del Banco Mundial como de la CEPAL,
atribuyen la disminuida participación de los bancos no como un desinterés del
sector financiero o a la vulnerabilidad de la solvencia de sus clientes, sino como
un fallido sistema desordenado de información y garantías que no permite la
ampliación de las carteras de microfinanzas principalmente del sector formal.
(Miguel Gutiérrez. 2009. Pp. 43).
Esta es la postura que plantea la investigación. Alejando el debate ideológico,
reconocer las debilidades del Estado para ofrecer servicios financieros de
calidad al sector de las MIPYME y el poco beneficio que el mercado ha
brindado a partir de la filtración es el fundamento para pensar en la necesidad
81
de formular una estrategia nacional alterna y de carácter largoplazista para el
desarrollo eficiente del mercado microfinanciero. Partiendo de esta posición,
será necesario entender la estructura del sistema financiero guatemalteco.
3-. Estructuras tradicionales de mercados microfinancieros.
Un Sistema Financiero no se compone únicamente de las instituciones
oferentes de crédito. La composición de un sistema financiero complejo es
parte de la estructura de los proveedores de crédito y los intermediarios de
servicios no financieros. Los proveedores de crédito en sistemas financieros
usualmente se dividen en tres componentes diferenciales: (1) sector informal;
(2) sector formal y; (3) sector semiformal (Ledgerwood. 1999. Pp. 12). Las
diferencias se resumen prácticamente en el nivel y profundidad de la
supervisión y regulación de las autoridades bancarias sobre el tipo de
institución financiera ya que estas se articulan dentro del sistema según las
leyes que le afectan. Además, indirectamente, estas se diferencian por la
actividad financiera y el tipo de servicios que ofrecen. Por ejemplo, el crédito de
un banco comercial difiere de un crédito subsidiado de parte de una
cooperativa de ahorro y crédito, cuyo nivel de especialización en el ámbito de
las MIPYME es mayor. Esto, en esencia, deja identificar que las microfinanzas
se construyen en un ámbito mucho más complejo que el sistema financiero
global.
El sector informal en la estructura microfinanciera responde a las unidades que
“operan fuera de la estructura de regulación y supervisión del gobierno.”
(Ledgerwood. 1999. Pp. 13). Son todos aquellos individuos y grupos
independientes que interceden para el financiamiento de una empresa fuera del
sistema financiero formal. El sector informal se ha caracterizado por ser
atractivo para el sector de las MIPYME en Guatemala por diversas
condicionantes. El nivel meta de la competitividad muestra que a través del
proceso histórico del país, las estructuras de mercado no filtraron en la
composición cultural del país. Por lo tanto, existe un vasto sector informal en
Guatemala debido a la ausencia del conocimiento de los beneficios de la
82
formalidad o semiformalidad o, básicamente, a la ausencia de beneficios de
optar por la formalidad. Como se dijo anteriormente, es una decisión racional
basada en la información disponible. Tradicionalmente, el peso del
autofinanciamiento es muy común en las áreas rurales donde los componentes
de desarrollo de las MIPYME se encuentran en un estado más vulnerable.
El sector formal son todas las instituciones públicas y privadas que son
supervisadas por la Superintendencia de Bancos y plenamente reguladas;
todos los bancos públicos y privados, e instituciones financieras y de servicios.
Son fáciles de identificar ya que están reguladas por un mismo marco legal y
son supervisadas por una misma institución. Su participación en el mercado de
microfinanzas es fácil de calcular. En Guatemala estas se rigen por medio de la
Ley Orgánica del Banco de Guatemala, la Ley de Supervisión Financiera y,
precisamente, por la Ley de Bancos y Grupos Financieros –leyes que se
analizarán a profundidad más adelante–.
El sector semiformal responde a todas las instituciones financieras que operan
legalmente en el país a través de licencias pero que no son reguladas ni
supervisadas por las autoridades de la banca, sino por terceras partes o por
ninguna. Dentro de este complejo sector pertenecen las cooperativas
financieras y algunas ONG de financiamiento. “Las instituciones semiformales
proveen productos y servicios que en algún lugar se sitúan entre los ofrecidos
por el sector formal e informal” (Ledgerwood. 1999. Pp. 12). Su participación en
microfinanzas no es fácil de determinar especialmente en el caso de las ONG
cuya actividad, en algunas instituciones, operan al margen de la informalidad.
Las cooperativas, por el contrario, se rigen por su propia ley y aunque no son
supervisadas son instituciones financieras bien establecidas y compuestas a
nivel interno. Su nivel de formalidad es mucho mayor.
Todos los actores de microfinanzas recaen irremediablemente entre uno de
estos sectores. Es importante entender quienes son los principales actores que
participan en microfinanzas y su perfil dentro del sistema financiero. Según
Ledgerwood (2013. Pp. 171), una institución financiera es una herramienta
física e identificable que funciona en el mercado financiero como oferente de
83
productos y servicios. Por lo tanto entre los actores no se puede tomar en
cuenta las políticas de Estado en el financiamiento, o cualquier proyecto de
apoyo, sino únicamente los actores físicos que intermedian y participan
directamente en microfinanzas. Los actores en microfinanzas de los sectores
semiformales y formales se dividen en:
1. ONGs,
2. Instituciones Microfinancieras (IMF)
3. Cooperativas de Ahorro y Crédito (CAC)
4. Bancos Comerciales Microfinancieros.
5. IMFs especializadas.
6. Instituciones Financieras No Bancarias (IFNB).12
Del sector informal, los actores en microfinanzas se dividen en dos grupos:
Individuos y Grupos Comunitarios. Entre ellos se encuentran: (1) prestamistas
individuales; (2) Casas de empeño; (3) comerciantes; (4) Amigos y familiares;
(5) Receptores de depósitos; (6) Grupos de ahorro; (7) algunas cooperativas,
etc. En sí el sector informal se conforma de todas aquellas entidades e
individuos que ofrecen crédito sin supervisión, licencia y regulación.
Gráfico 6-. Actores en microfinanzas. Tipos de proveedores y nivel de
formalización.
Fuente: Ledgerwood (2013: 29)
12
Ledgerwood. 2013. Pp. 171.
84
El Gráfico 6-. muestra los tipos de actores que participan en microfinanzas. El
nivel de formalización se marca a partir de su regulación y supervisión, siendo
los primeros dos cuadros los actores de microfinanzas pertenecientes en su
mayoría al sector informal –en el caso de asociaciones, estas trascienden al
sector semi-formal–. El tercer cuadro representa al sector semiformal; ya que
este no opera bajo regulaciones y supervisiones bancarias, sino se establecen
mediante el registro. En este cuadro, las ONG siempre estarán en una posición
menos formal que las cooperativas debido a que las ONG no funcionan como
entidades de depósitos de acuerdo a las restricciones legales del sistema
financiero guatemalteco. Esta característica hace que la institución dependa del
crédito de los fondos, el cual no es supervisado por la superintendencia y que
está fuera del alcance del conocimiento de estas herramientas bancarias.
El último cuadro representa el sector formal del sistema financiero; quienes son
regulados y supervisados por la superintendencia de bancos.
4-. Guatemala: microfinanzas.
Para entender las microfinanzas es necesario primero entender quienes
participan en el sistema financiero. (Ledgerwood. 1999. Pp. 17). En Guatemala
el sector informal y el semiformal es el más grande en relación al número de
instituciones en microfinanzas. En monto, sin embargo, es superada por el
sector formal. La mayor participación en el microcrédito se da a través de
cooperativas financieras y ONG en cuanto al sector semiformal. El informal es
un vasto sector en Guatemala que influye directamente en la composición del
financiamiento a las MIPYMES en el país. Según Miguel Gutiérrez (2009. Pp.
8), las instituciones microfinancieras que operan en Guatemala se dividen en
los Bancos (para 2013, cuatro bancos activos) en el sector formal y las
instituciones no reguladas; principalmente en forma de Organizaciones
Privadas de Desarrollo Financiero (OPDF)13, comúnmente relacionadas a
13
Las OPDF desde las posturas del BM son entendidas como instituciones microfinancieras (IMF) que operan desde la ONG. Es decir, instituciones que dependen de una ONG y funciona a raíz de sus operaciones. Estas IMF son consideradas por el BM como instituciones inestables, debido a la poca especialización en microfinanzas, ya que no están operadas por un conocimiento profundo de microfinanzas ni existe una supervisión del Estado sobre sus
85
ONGs., y, más importante, las Cooperativas de Ahorro y Crédito (CAC). Estas
últimas, según datos de Gutiérrez (2009), cubren alrededor de la mitad de la
demanda satisfecha. Utilizando los datos y herramientas proporcionados por la
Superintendencia de Bancos (SIB) y la Red de Microfinanzas de Centro
América y el Caribe (Redcamif), la composición del microcrédito en Guatemala
está distribuida en los tres tipos de instituciones de forma variable respecto a
monto, cantidad de clientes, números de instituciones por tipo. Según el estudio
de Gutiérrez (2009), con respecto a cantidad de cobertura de clientes, son las
OPDF quienes acumulan más, el 48% de la demanda satisfecha de clientes.
Sin embargo, como es característico de las IMF provenientes de las ONG, los
montos de crédito son rápidos bajos e irregulares con respecto a las
instituciones más reguladas y formales. Los datos en Guatemala sitúan el
crédito promedio de una OPDF en 581 dólares. Muy por debajo que los
bancos y las CAC (Por encima de los 1.500 dólares). (Miguel Gutiérrez. 2009.
Pp. 28).
Tabla 4-. División de las microfinanzas por instituciones (formales y semiformales) en Guatemala.
Composición de Microcrédito en Guatemala
Tipo de Institución Num. Instituciones Clientes % Clientes Monto promedio % Cobertura-Monto.
Bancos 5 118,121 24.1 1,880.70 8.9
Cooperativas (CAC) 33 137,223 28 2,350.20 58.9
OPDF 18 235,332 48 581 32.1
Fuente: Miguel Gutiérrez (2009: 28).
La composición del microcrédito en Guatemala muestra ser dependiente de las
ONG en lo que respecta a la cobertura de clientes de la demanda satisfecha14.
En sí son instituciones de carácter informal en lo que respecta a finanzas
debido a la poca capacitación y la ausencia de supervisión y regulación.
Forman parte del sector semiformal únicamente porque son entidades
registradas. Las CAC resultan ser las instituciones financieras más importantes
operaciones. Las OPDF relacionadas con ONGs son consideradas desde las posturas del Manual de Microfinanzas como instituciones de riesgo si no son reguladas. (Ledgerwood. 1996. Pp. 21). 14 Por “demanda satisfecha” se entiende la cantidad de la demanda que la oferta de microcrédito (sumamente menor a la demanda real o al sector de las MIPYMES) puede cubrir.
86
debido al porcentaje de cobertura de clientes, que es muy importante en un
28% y con mayor monto por préstamo. La cartera de microcrédito de las CAC,
además, es la más grande de los tres tipos de instituciones financieras;
superando por 100 millones de dólares la cartera de microfinanzas disponible
en el sector formal. (Miguel Gutiérrez. 2009. Pp. 28). Como se dijo
anteriormente, esto muestra la dependencia en Guatemala respecto al sector
semiformal, por lo que los niveles de regulación respecto al microcrédito son
muy bajos y, por lo tanto, la ausencia de políticas a favor de la institucionalidad
de los mismos son complementadas con medidas cortoplacistas sin
profundidad institucional.
Por el contrario a las políticas tradicionales impuestas en Guatemala para
contrarrestar la poca demanda satisfecha de las instituciones financieras y la
poca calidad de los préstamos de las OPDF, Ledgerwood (2013. Pp. 171)
establece la necesidad de pensar en políticas a largo plazo que conlleven a la
inclusión financiera mediante la regulación. El objetivo de las políticas de
regulación deben estar direccionadas a generar confianza entre consumidor y
proveedor. La “inclusión financiera” es el primer paso para generar un sistema
financiero efectivo y en expansión.
Los principales rezagos en Guatemala respecto a microfinanzas es la ausencia
de una perspectiva común para el desarrollo de los mercados financieros a
favor del microcrédito. La alta dependencia de la cooperación y de las ONG en
la cobertura de clientes muestra la poca profundidad y estabilidad de las
microfinanzas en el país. No existe, por lo tanto, una visión expansionista en
visión a fortalecer el microcrédito mediante las estructuras institucionales de
apoyo (meso) basadas en la formalidad. Además, las ONG no son entes
especializados y suponen un riesgo a la salud del sistema financiero y a los
consumidores debido a la poca experiencia y su débil compromiso con los
consumidores y el Estado. Por ende no se cumple uno de los principales
argumentos a favor de la inclusión financiera: la confianza.
Las microfinanzas deben ser entendidas como parte del sistema financiero.
Deben ser supervisadas como parte del sistema y no como un fenómeno ajeno
87
del mismo. Tanto las instituciones, los consumidores y el Estado deben estar
conscientes que las microfinanzas (en un perfil eficiente) son “parte integral de
un sistema financiero inclusivo” (Ledgerwood. 2013. Pp. 72). Los actores de
microfinanzas, por lo tanto, no deben recibir un trato diferente en cuanto
respecta a sus operaciones. Ledgerwood (2013. Pp. 74) habla de una
legislación equitativa entre oferentes para la “efectiva protección del
consumidor” y la confianza del sistema. Los consumidores, por su parte, deben
poder acceder a los mismos y el Estado debe regular y retroalimentar el
sistema. “Si el gobierno (por ejemplo, el banco central) no dirige el sistema, al
menos debe nutrirlo y consolidar las reglas generales de operación”
(Ledgerwood. 2013. Pp. 73). Es precisamente la consolidación de lo anterior lo
que genera, en última instancia, estructuras meso respecto en sistemas
financieros.
4.1-. El sector informal en microfinanzas.
El sector informal es una práctica cultural y básica en las MIPYMES en
Guatemala, tanto por la ausencia de información, la falta de actores y
facilidades y la gran ausencia de incentivos y experiencia institucional del
Estado en generar estructuras microfinancieras eficientes. La dificultad del
acceso al financiamiento y la balanza de costos y beneficios del sector de las
MIPYMES hacen la fuerza del sector informal. Ledgerwood (2013), sostiene
que la construcción de una visión a favor de la regulación y apertura de los
sistemas financieros, y la disponibilidad de mayores beneficios a través del
respaldo estatal debe ser, desde la política-institucional, la principal
herramienta para la ampliación del sector formal y la inclusión financiera de las
MIYMES a la formalidad.
El tema de cómo trascender de la informalidad a la formalidad debe entenderse
desde la capacidad de crear un sistema financiero y microfinanciero nacional
identificable y accesible a las partes desinteresadas o sin capacidad de acceso.
En Guatemala hay pocos esfuerzos políticos por crear efectivamente dicha
transición. La política-institucional, desde las posturas de la Competitividad
Sistémica y las Microfinanzas del Banco Mundial, son la principal herramienta
88
para generar sistemas sólidos e identificables con los debidos incentivos. La
confianza del consumidor al proveedor y la existencia de un respaldo
institucional y del Estado hacen posible la transición de los intereses de los
consumidores del sector informal hacia la formalidad; y de las instituciones
formales de ampliar su cartera de crédito para este sector. La estrategia es un
proceso a largo plazo. Como se ha dicho anteriormente, la demanda satisfecha
de los oferentes de crédito a las MIPYMES no cumplen con la demanda total.
Por lo tanto, la creación de estructuras meso en el marco institucional es parte
de una política con visión a generar un sistema microfinanciero efectivo pero
expansivo. El caso salvadoreño y mexicano muestra claramente eso mismo.
No se busca generar estructuras capaces de cubrir la demanda a corto plazo,
sino una capaz de ser expansiva con el tiempo.
5-. Nuevas visiones de microfinanzas. Cómo promover políticas meso.
Las posturas del Banco Mundial han cambiado drásticamente desde sus
primeras concepciones en microfinanzas a finales del siglo XX. Los estudios de
Ledgerwood, Earne y Nelson (2013) en el “Nuevo Manual de Microfinanzas”
ha dejado la perspectiva y clásica visión neoliberal impuesta en América Latina
y evolucionado su visión de los mercados financieros desde una vertiente
“sistémica” para la eficiencia y sostenibilidad de los mismos.
La investigación parte del supuesto que a nivel nacional se requiere de la
construcción de una estrategia con visión a sedimentar uno de eso sistemas en
microfinanzas –autosuficientes y efectivos–. La brecha entre la oferta servicios
y los requerimientos empresariales del sector de las MIPYME se encuentra en
Guatemala en un estado vulnerable. No se ha consolidado una política integral
e inclusiva a favor de las MIPYME bajo lineamientos y principios claros. Sí
existen programas de apoyo e instituciones a favor de los requerimientos del
sector (que analizaremos más adelante), sin embargo, no se han consolidado
bajo un mismo empuje o estrategia.
89
En el país, por lo tanto, no se ha consolidado una visión meso común para
desarrollar estructuras de apoyo que mejoren la situación del sector. La brecha
existente entre este sector y el acceso a servicios financieros de calidad
proviene de un área no comprendida y poco atendida como son las
microfinanzas. Existe poca conceptualización de lo que las empresas requieren
en un modelo de crédito y lo que las instituciones también necesitan para
desarrollarse en programas de crédito para las MIPYME. En sí, no existe una
comunicación clara y pertinente entre proveedor y consumidor, que hace que
exista un amplio sector informal y una gran reticencia de las instituciones
microfinancieras semi-formales y especialmente formales de ampliar su
protagonismo en microfinanzas.
Hasta este punto de la investigación se ha explicado la necesidad de
trascender en esa política-institucional para crear sistemas identificables a los
consumidores (en este caso, el sector de las MIPYMES). Dicha transición se da
a través de la regulación de los actores y el sistema financiero en el que se
desenvuelven. Sin embargo, profundizar en el qué, cómo y quiénes deben ser
regulados, y cuál debe ser la relación entre Estado y proveedores es
importante en los siguientes puntos. Este segmento y los siguientes intentarán
esclarecer dichas temáticas y entender, a través de la teoría y ejemplos
empíricos, cómo formar una estructura meso en el sistema financiero
guatemalteco.
5.1-. Visiones micro, macro, meta y meso en microfinanzas.
Tanto como la visión de la competitividad a la competitividad sistémica, el nivel
meta y meso en los análisis de sistemas financieros toman una innovadora
importancia en la actualidad. La posición clásica de los organismos
internacionales sobre el desarrollo de sistemas financieros siempre se sostuvo
sobre juicios estrictamente relacionados a niveles micro y macro. Sin embargo,
las nociones de Ledgerwood han trascendido en sus posturas de acuerdo a la
misma evolución del concepto de competitividad, llevando al centro del debate
el rol que debe adoptar el gobierno para ser parte activa y crucial en el
progreso de la inclusión financiera (Ledgerwood. 2013. Pp. 71). La noción de la
90
importancia de un “rol de gobierno” específico dirigido a la formación de un
sistema financiero estable parte de la conciencia de que, en su naturaleza
(desde sus puros componentes mercado) y como se ha mostrado
tradicionalmente en países en desarrollo, los sistemas financieros no penetran
a los sectores menos favorecidos en América Latina. Parte de esta perspectiva,
pero como un contraargumento, se establece la necesidad de especificar el rol
del gobierno como una acción lejos del intervencionismo. Es decir, si bien las
nociones han trascendido para llegar a comprender la importancia del rol de
gobierno en la materialización de sistemas financieros inclusivos, también dicho
rol debe estar limitado en el marco de sus acciones; pues, como se ha insistido,
muchas de las acciones de gobierno pueden derivar en intervencionismo o en
soluciones cortoplacistas sin profundidad.
El rol de gobierno debe ser entendido como una medida de reestructuración de
la base donde se construyen las microfinanzas, según las posturas de
Ledgerwood (2013) y los autores de la competitividad sistémica en materia que
se refiere a estructuras meso. La participación de gobierno se convierte en el
pivote del mantenimiento y generación de instituciones meso. Los resultados
de las últimas décadas y la experiencia generada a partir de la liberalización de
los mercados financieros a finales de los ochenta han demostrado que la
participación de gobierno (en forma de gestión y no intervención) en la inclusión
financiera es vital para el desarrollo de los sistemas financieros. La gestión
financiera del gobierno no sólo debe ser el promover la inclusión sino
“gestionarla” a partir del fortalecimiento de sus bases; especialmente en
aquellas donde no se logró el estado de filtración. Ledgerwood (2013. Pp. 72)
entiende el rol de gobierno como acciones dirigidas directamente a legislar y
regular la estructura global en busca de optimizar o crear nuevas instituciones
efectivas y autónomas. La clásica postura del banco mundial transcendió
también a medida que la experiencia de sistemas financieros y especialmente
en aquellos países en desarrollo demostraba dificultades en generar inclusión.
La vieja posición adoptada donde el gobierno debía a limitarse a mantener el
contexto macroeconómico estable trasciende a la necesidad del gobierno a
legalizar, regular y supervisar los sistemas financieros con el fin de hacerlo
inclusivo a los sectores menos favorecidos. Ledgerwood entiende la
91
importancia de mantener las normas del mercado pero asume la necesidad de
integrar a la actividad privada las regulaciones del sector público en forma de
gestión. El rol del gobierno se resume, entonces, en “mantener la estabilidad
macroeconómica y proveer los marcos regulatorios y supervisores”
(Ledgerwood. 2013. Pp. 72), no a incrementar las responsabilidades del
gobierno en los procesos económicos. La creación de instituciones y medidas
meso en marcos legales deben crearse independiente a los poderes del
gobierno; es decir, ser instituciones autónomas para una mejor eficiencia.
La justificación a favor de asumir el rol de gobierno como el poder que
reestructura a través de las leyes y la regulación parte de los datos que
demuestran la inaccesibilidad a los mercados financieros de partes de muchos
sectores de la sociedad. Los factores que promueven la hermeticidad de los
sistemas financieros pueden ser reducidos en:
1. El factor de riesgo que juegan los proveedores por la ausencia de
fidelidad de los clientes a sus responsabilidades de pagos.
2. La ausencia de marcos que fortalezcan a los proveedores en su
penetración a sectores menos favorecidos en su oferta de servicios
financieros. (Ejemplo en Guatemala de la participación de los bancos del
2% de sus carteras en microfinanzas).
3. La disparidad en materia de registro, regulación y supervisión entre las
diferentes instituciones microfinancieras (sectores semiformal y formal).
Un ambiente que no promueve la competencia entre instituciones
financieras.15
4. El intervencionismo del gobierno por medio de políticas cortoplacistas de
subsidio, tradicionalmente dirigidas a las ONG o a las cooperativas.
5. La distribución desigual de fondos internacionales en forma de políticas
de subsidio que generalizan la desigualdad de competencia entre
proveedores. 16
6. La ausencia de canales de información entre proveedor y consumidor.
15
Fuente: Ledgerwood (2013 : 418) 16
Fuente: Ledgerwood (2013 : 379)
92
7. La desconfianza del consumidor al proveedor y la ausencia de marcos
regulatorios que fortalezcan la protección del consumidor.
8. El vasto sector informal producto de las anomalías de todo lo anterior y
otras razones producto de la realidad nacional.
El modelo que promociona Ledgerwood para reducir los aspectos nocivos de
los puntos anteriores va direccionado a la formación de estructuras
institucionales que, primero, desplieguen el carácter de confianza en todos sus
sectores; tanto privado como público, como entre consumidor y proveedor. El
manual de Microfinanzas, por lo tanto, asume el rol de gobierno a través de la
legislación, regulación y fortalecimiento de los marcos, como el paso más
importante para la generación de la institucionalidad del microcrédito en países
cuyo historial ha demostrado fracasos o pocos avances en dicha materia.
La generación de nuevas instituciones o la reforma de existentes parte,
primero, de la reformulación de los marcos legales. Una institución meso es,
por principio, autónoma de las fuerzas clásicas del gobierno; por lo mismo,
debe instaurarse a partir de su ley y adquirir tal perfil independiente –tal como
se instaura una institución como el Banco de Guatemala–. Los casos empíricos
del capítulo 4 dejan una muestra de éste tipo de instituciones. El Sistema de
Banca de Desarrollo se instaura en Costa Rica a partir de su propia ley en la
cual entra como retroalimentación con las leyes bancarias generales.
Las instituciones meso no sólo deben poseer independencia jurídica, sino
política con el fin de poder contar con un instrumento transparente para la
mediación de intereses entre el sector público y privado. El mejoramiento en la
calidad y cantidad de instituciones financieras que participan en microfinanzas
no se puede hacer bajo un mandato de gobierno ni en el ambiente actual del
mercado, sino a través de intermediaciones. Este tipo de instituciones se
plantea para mejorar los sistemas de información entre el Estado y el sector
privado, mejorar el ambiente de confiabilidad entre proveedores y
consumidores, y presentar una estrategia nacional con incentivos y garantías
que promueva la inclusión financiera y la ampliación de la cantidad de
instituciones financieras.
93
Para generar este tipo de estructuras meso que, como se ha querido
esclarecer, pretenden ser una solución intermedia entre las posturas de
mercado y las de Estado, debe reducirse el concepto de rol de gobierno como
una práctica política directamente situada en la base legal. Hoy en día, el
sistema financiero guatemalteco cubre muy poco de la demanda de servicios
financieros por parte del sector de las MIPYMES. La oferta de servicios
financieros de calidad y la ausencia de una estructura de oferta de servicios no
financieros como soporte resultan en los pilares más vulnerables de todo el
sector productivo en busca de generar crecimiento económico y competitividad
del sector de las MIPYME. Para generar desarrollo mediante la creencia de la
normatividad desde el Estado, es necesario entender lo que los marcos legales
deben abarcar.
5.2-. Marcos legales y normativos. ¿Qué, quiénes y cómo se debe
regular?
El manual de Ledgerwood (2013) ofrece una serie de herramientas para
comprender cómo debe regularse los diversos actores que forman el sector de
microfinanzas para generar estructuras meso. Previamente es preciso entender
que relacionado al sistema financiero general, existen leyes especialmente que
regulan las actividades bancarias. La dificultad del tema de regulación de las
microfinanzas para crear un sistema más inclusivo al sector de las MIPYMES y
ofrecer mayor acceso como calidad de servicios financieros y no financieros,
parte precisamente de que a nivel de estructura existe previamente marcos
legales y normativos especialmente a nivel de bancos y de registro de
instituciones. Estos marcos pueden interferir o no en la creación de dichas
políticas-institucionales. Los casos y resultados son muy individuales y
dependientes según el contexto y la idiosincrasia de cada país de la región. Sin
embargo, Ledgerwood establece características generales que definen los
marcos legales de países en desarrollo que no se han aproximado a generar
estructuras meso o, simplemente, a la visión del mercado microfinanciero como
un sistema conjunto de reglas y normas igualitarias.
94
En primera instancia, el qué se debe regular, encuentra respuesta en los
marcos legales existentes de los países. El perfil del sistema financiero
guatemalteco muestra una muy reducida comprensión del componente de
microfinanzas. Tras la transición al liberalismo global en los noventa, todas las
reformas financieras impulsadas por el BM y el FMI instauraron reformas
similares en los países de Latinoamérica. Estos se han ido reformando como
veremos en los estudios de caso pero en Guatemala los aspectos
fundamentales que deben regularse para mejorar el ambiente de microfinanzas
no se han reformado como en otros países. El sistema financiero guatemalteco,
en su mayoría, continúa bajo las reformas de 2002.
Quiénes, se entiende en las instituciones proveedoras de microcrédito, las
mismas que vimos tanto en el gráfico 6-, o la tabla 3- de este capítulo. Sin
embargo, el quiénes debe dividirse en sectores y bajo el cómo, ya que la
regulación que promueve Ledgerwood (2013) sigue una serie de principios
para generar mejoría en el ambiente de competencia de las instituciones
financieras que participan en microfinanzas. Para atender el quién con el cómo,
es necesario entender los tres principios que se plantea en el manual.
5.2.1.-. Principios de regulación en microfinanzas.
El manual de Ledgerwood (2013), argumenta sobre la ausencia de marcos
regulatorios a favor de los sectores menos favorecidos como una consecuencia
de evolución, adaptación y comprensión del liberalismo de los mercados
globales. Es decir, las estructuras tradicionales en países en desarrollo tuvieron
poca visión en regular los sistemas financieros a favor de dichos sectores
debido a la escasa experiencia y la vertiente ideológica que predominaba a
finales de los noventa. La relativamente nueva concepción de microfinanzas ha
llevado a las teóricos del Banco Mundial a elaborar ciertos principios a tomar en
cuenta en la regulación a favor de construir estructuras microfinancieras de
nivel meso.
Estos principios se han elaborado a partir de la conclusión que los países en
desarrollo poseen marcos legales poco inclusivos a nivel financiero en los
95
sectores menos favorecidos de la sociedad. Como veremos en el siguiente
punto, los marcos legales en Guatemala poseen poca capacidad estructural de
ofrecer un sistema microfinanciero estable y creciente. La estructura legal no
posee posturas con visión a fortalecer el acceso al financiamiento de la
MIPYME. Kate Lauer y Stefan Staschen (2013), entienden esta problemática
como consecuencia del desorden en la gestión y práctica de las microfinanzas
bajo la existencia de marcos legales no inclusivos. La discordancia común legal
en países en desarrollo hacia las diversas instituciones que ofrecen
microcréditos son los principales obstáculos para la regulación y la creación de
estructuras financieras meso. Por lo tanto, ambos autores concluyen que, así
como se regula el sector formal de bancos (supervisión) con el fin de prevenir
fallas, así se debe regular todas las instituciones microfinancieras para generar
estabilidad. (Lauer y Straschen. 2013. Pp. 414).
Lauer y Straschen (2013. Pp. 417), trazan una serie de objetivos como
justificación de la regulación: (1) promover la inclusión financiera y proteger
consumidores; (2) establecer competitividad de las instituciones proveedoras;
(3) resguardar el riesgo de fallas y crisis sistémicas; (4) promover servicios
financieros de calidad; (5) aumentar el acceso al financiamiento. Estos puntos
se presentan como los objetivos para regular las microfinanzas. A
consecuencia, Lauer y Straschen proporcionan los principios que debe tener la
regulación y la supervisión en los marcos legales.
El principio de proporcionalidad parte de la concepción que, en microfinanzas,
existen diversos tipos de instituciones proveedores con características
específicas, cuyas actividades en el mercado son particulares. Debido a la
extensa cantidad de diferencias, el principio de proporcionalidad en los marcos
normativos y legales para la regulación es tener una visión específica del tipo
de proveedor para una efectiva regulación.
El principio de neutralidad competitiva se establece como el más importante y
en el cual Lauer y Straschen (2013. Pp. 418) argumentan la necesidad de tener
marcos legales que entiendan la regulación y la supervisión como un
instrumento de aplicación global, no importando el tipo de institución
96
proveedora. Es decir, para generar un sistema microfinanciero sostenible y que
cumpla con los objetivos de la regulación, debe crearse un ambiente puro de
competencia dentro de las instituciones proveedoras. La legislación
guatemalteca diferencia las instituciones proveedores a través de leyes
particulares, dejando a un lado principios de competitividad entre las diversas
instituciones dedicadas a una misma actividad (como es la discordancia legal
en el caso de la Ley de cooperativas y la Ley de Bancos y Grupos financieros).
La neutralidad competitiva como principio de la regulación debe ser “sobre el
tipo de actividad y no en el tipo de institución” (Lauer y Straschen. 2013. Pp.
418). De tal manera, la competencia entre los diversos proveedores en los
diversos servicios financieros (y no financieros) puede ser neutral y efectiva.
“Para establecer un campo de juego nivelado, las mismas actividades
financieras deben ser sujetas a las mismas reglas, no importando el tipo de
institución que es regulada” (Lauer y Straschen. 2013). El principio de
neutralidad competitiva es planteado de esta manera ya que la experiencia en
microfinanzas en Guatemala ha demostrado estar en un estado muy rezagado
incluso a nivel regional. La ausencia de estructuras meso y la baja regulación
del gobierno sobre los marcos que afectan al sistema financiero no han
permitido el óptimo desarrollo de las microfinanzas. Así mismo, como veremos
en el punto 6, la composición del sistema financiero guatemalteco que participa
en microfinanzas en muy irregular y carece de competitividad; ya que cada tipo
de institución perteneciente, ya sea, al sector semi-formal y formal, se regulan
de forma diferente y compiten en un campo desnivelado. Por lo tanto, según la
postura teórica, no se puede optar al desarrollo del sistema.
El principio de flexibilidad, reconoce la importancia de entender las
microfinanzas como un campo poco explorado; y, por lo tanto, en materia de
regulación sobre las normas y leyes, deben ser más flexibles. Esto parte de
que las microfinanzas en contraste con el sistema financiero nacional, son una
rama muy particular y específica que requiere, así mismo, específica atención.
Es decir, las microfinanzas deben ser vistas y reguladas como una vertiente
completamente diferente ya que, también, afecta un sector empresarial
completamente particular con diferentes requerimientos empresariales que una
empresa grande. Dado que esta noción es muy nueva, además, el principio de
97
flexibilidad promueve una regulación muy abierta y consciente a la mayor
vulnerabilidad de algunas instituciones al momento de competir en un ambiente
neutral. Otras herramientas mucho más técnicas, como las tasas de interés a
causa de la libre competencia de instituciones financieras, entra en las
consideraciones de flexibilidad.
Los tres principios parten de la idea de formar sistemas financieros más
inclusivos a partir de las nuevas concepciones globales de la economía: los
niveles meta y meso. Son importantes los principios pues representan
características específicas para hacer el mercado microfinanciero más
accesible y expansivo.
6-. Marcos legales del Sistema Financiero Guatemalteco
El punto de partida de la legislación del sistema financiero guatemalteco parte
de la Constitución Política de la República. El artículo 133 sobre la Junta
Monetaria atribuye el poder a este mecanismo para administrar, entre otras
cosas, las actividades del Banco de Guatemala. Del poder que recibe la Junta
Monetaria parten las reformas más importantes que se han hecho hasta la
actualidad.
Las reformas más importantes del sistema financiero guatemalteco parten de
los decretos de 2002, liderados por la Ley Orgánica del Banco de Guatemala.
Siendo el germen de las reformas financieras de principios de siglo, le siguen
(importante en el tema de microfinanzas), la Ley de Bancos y Grupos
Financieros (Decreto 19-2002) y la Ley de Supervisión Financiera (Decreto 18-
2002), muy de la mano con los fines de la Ley Orgánica del Banco de
Guatemala sobre la regulación y supervisión de actividades financieras.
De este conjunto de leyes emitidas en 2002 son importantes todas, pero
dependiendo la perspectiva de microfinanzas es importante tener en cuenta
aspectos fundamentales de cada una de ellas. La Ley de Bancos y Grupos
Financieros es el marco legal de lo que conforma el sector formal y semiformal
98
de las microfinanzas. Esta ley distingue las actividades financieras del conjunto
de instituciones financieras. En el marco general de la legislación guatemalteca
al sistema financiero, se puede notar la discordancia entre la regulación de las
instituciones destinadas a microfinanzas del sector formal y las del sector
semiformal. La Ley de Bancos y Grupos Financieros establece que “las
entidades que reciban depósitos o aportaciones de sus asociados y de
terceros, tales como las cooperativas, sociedades mutualistas, las asociaciones
comunitarias de desarrollo, empresas comunitarias asociativas, organizaciones
no gubernamentales y organizaciones privadas de desarrollo […] que sean
normadas por una ley especial, quedan exceptuadas de las disposiciones de
esta ley” (Artículo 4, Ley de Bancos y Grupos Financieros. 2002). En el caso de
las Cooperativas, estas quedan sujetas a la Ley General de Cooperativas de
Guatemala donde se establecen como entidad financiera únicamente a partir
del registro (aunque tengan características bancarias). Como establece la Ley
de Bancos, estas no quedan sujetas a la administración y supervisión de la
Superintendencia de Bancos (establecida a partir de La Ley Orgánica, en
directa relación con la Ley de Supervisión Financiera). Por lo tanto, existe una
separación legal que se resume a que las instituciones que no son
denominadas bajo la Ley de Bancos y Grupos financieros, no son supervisadas
ni reguladas por la banca central.
Estos aspectos son precisamente los que Lauer y Straschen (2013) apuntan
hacia la ausencia del principio de neutralidad competitiva en los mercados
microfinancieros tradicionales. Los marcos legales guatemaltecos regulan a las
microfinancieras por tipo de institución y no por actividad. Ejemplificando lo
anterior, las cooperativas de ahorro y crédito (CAC) son instituciones que
pueden atraer depósitos y funcionar desde la lógica bancaria, sin estar sujetas
a las mismas.
El sistema financiero guatemalteco carece del principio de neutralidad
competitiva respecto a las instituciones que ejercen en microfinanzas. Las
cooperativas, de hecho, siguen una legislación anterior a la década de los 80.
Los tres tipos de instituciones que participan en microfinanzas siguen reglas
particulares y, además, por la débil institucionalidad del estado, no existe
99
coordinación efectiva entre proveedores. La reforma del sistema financiero para
promover las microfinanzas debe ir de la mano, a consecuencia, de la
formación meso a nivel institucional.
7-. El rol del Estado guatemalteco. Políticas de apoyo al acceso del
financiamiento de las MIPYME.
El crédito suministrado por los canales de fondos públicos y privados, internos
y externos, son las principales fuentes de financiamiento que administra el
Estado Guatemalteco. El diagrama 1 explica cómo se administran los fondos
del Estado –en forma de fideicomiso–, para el apoyo al financiamiento de las
MIPYME.
Diagrama 1-. Administración de fondos de financiamiento del Estado y otras
entidades.
Fuente: Elaboración propia
100
Los canales de fondos direccionados a microfinanzas, en gran medida
provenientes de la cooperación, fundaciones e inversores privados, son
administrados por el Estado y algunos intermediarios financieros privados. Los
fondos del Estado de apoyo a microfinanzas, como veremos más adelante, se
administran bajo tres fideicomisos. Tradicionalmente, las políticas de gestión
del Estado ha utilizado estos fondos en forma de subsidios, directamente a
particulares o, como una ente ejecutora, subsidiando a cooperativas de ahorro
y crédito para el mejoramiento del financiamiento local.
Como muestra el diagrama, los flujos de fondos pasan por una estructura legal
que permite una variedad de repartición de fondos a diferentes intermediarios o
directamente a instituciones financieras. La ausencia de un marco legal que
fusione la actividad de microfinanzas hace posible que la gestión de estado, la
iniciativa de organizaciones e instituciones internacionales e intermediarios
privados o conglomerados, participen en la recepción y suministración de los
fondos.
Las legislaciones financieras vigentes en Guatemala de 2002 dejan a las
microfinanzas aisladas de la regulación en su mayoría dado que la noción de
microfinanzas como una vertiente particular e independiente del sistema
financiero no ha sido sino una idea muy actual a nivel global. La discordancia
legal sobre el principio de neutralidad competitiva de las diversas instituciones
proveedoras de microcrédito ha dejado un campo muy amplio para la
administración de fondos por parte del Estado y otras entidades. La ausencia
de un marco legal que identifique la importancia de las microfinanzas como un
sistema único y particular hace que la administración de fondos y la
competitividad entre instituciones financieras sea dispareja y desordenada. En
el caso de las cooperativas, la ley particular a la que quedan sujetas y las
posibilidades del Estado de intervenir y apoyar en su financiamiento (a través
de fondos de donaciones públicas y privadas) ha sido uno de los pilares
fundamentales que sostienen a dichas instituciones en el mercado
microfinanciero. Aunque, desde las posturas de Ledgerwood (2013), no es la
vía hacia el desarrollo de los mercados financieros, esta ha sido la postura a
través de la cual el Estado de Guatemala ha sostenido la oferta de microcrédito
101
de las instituciones no sujetas a la Ley Orgánica del Banco de Guatemala y a
sus derivadas.
Las cooperativas desde las visiones tradicionales del Estado guatemalteco han
sido las instituciones microfinancieras más protegidas debido a la importancia
rural que representan. Sujetas a su propia ley, el Estado ha separado a dichas
instituciones de ser declaradas como bancos (como queda especificado en la
Ley de Bancos y Grupos Financieros, aunque estas, las cooperativas, sean
instituciones de depósito y ahorro). En la misma ley, las OPDF quedan fuera de
toda regulación y quedan asignadas únicamente como instituciones que
ofrecen crédito. No pueden funcionar como instituciones de depósito, al
contrario de las cooperativas.
Como consecuencia en el caso de ambas instituciones, el Estado de
Guatemala forma una parte muy fundamental en el apoyo en fondos a dichas
instituciones. La transferencia de fondos del Estado a OPDF (donde entran
todas las microfinancieras privadas o las derivadas de una ONG) y a
cooperativas se da, tradicionalmente, por medio de fideicomisos. Los
principales fideicomisos que funcionan en Guatemala a favor del financiamiento
de las MPYMES son: Fideicomiso para el Desarrollo Local en Guatemala
(FDLG), Fideicomiso de apoyo a la pyme (del Ministerio de Economía); y el
Fideicomiso Global de Apoyo a las MPYMES (bajo la administración del
Viceministerio de Desarrollo de la MIPYME)
La importancia del Viceministerio de Desarrollo a la MIPYME en Guatemala es
fundamental para entender el financiamiento a las MIPYMES desde la postura
de Estado. El viceministerio ha adoptado un perfil de “banca de segundo piso”
que administra el Fideicomiso: Programa Global de Apoyo a las MIPYMES. La
función de intermediario financiero lo convierte en la institución más avanzada
e importante en el país para el desarrollo del microcrédito en Guatemala.
(Miguel Gutiérrez. 2009. Pp. 36). El perfil del viceministerio, al ser de segundo
piso, es administrar fondos para instituciones de microfinanzas, no dar
particularmente el crédito al sector.
102
Los programas en Guatemala como el Programa Global de Apoyo a las
MIPYME y su fideicomiso, viene siendo la iniciativa más importante para el
mejoramiento al acceso al financiamiento junto a las de la junta monetaria para
mejorar el ambiente de microfinanzas. Sin embargo, el viceministerio y la
política que impulsa estas relativamente nuevas propuestas para el
financiamiento no son de carácter meso. En sí, la política institucional que
promueve principalmente el MINECO carece del principio de fortalecer una
institución bajo autonomía legal que, a su postre, se convierta en el ente
ejecutor de un sistema meso. Así como veremos en los casos de Argentina,
México, El Salvador y Costa Rica, el Viceministerio de Desarrollo a la MIPYME
es el homólogo a las instituciones meso creadas en estos países –algunas más
avanzadas que otras–. Sin embargo el viceministerio aún se encuentra en una
etapa previa para ser considerado una institución meso ya que, en el fondo de
su estructura institucional, no funciona en completa autonomía del MINECO y
el Estado, y aún no gestiona como una institución de tercer piso –ente
ejecutora del sistema–, como se da en El Salvador y México.
Como se observó en el diagrama 1 la ausencia de una ente ejecutora y un
marco legal ordenado, inclusivo e igualitario sobre microfinanzas hace de esta
actividad un desafío aun mayor en la búsqueda del desarrollo competitivo del
sector de las MIPYME. Esta investigación se plantea profundizar en las
estructuras meso que, poco a poco, han permitido en otros países administrar
los fondos y a las instituciones financieras de diversos tipos, de una forma más
ordenada y eficiente. Antes, sin embargo, es importante reconocer los
principales avances que Guatemala se propone a corto plazo para mejorar el
ambiente institucional y de microfinanzas.
7.1-. Avances en la reestructuración de Marcos legales para las
microfinanzas. Guatemala 2013.
En la actualidad hay tres propuestas de ley, que provienen de la Junta
Monetaria (JM), a favor de regular las microfinanzas en Guatemala muy de
acuerdo a los principios tratados en los puntos anteriores. La Ley de
Microfinanzas (cuya propuesta comenzó a estructurarse en 2011) busca
103
separar las clásicas nociones del sistema financiero hacia una perspectiva
particular de microfinanzas. La Ley de Microfinanzas buscará regular las
instituciones financieras que sirven al sector de una manera individual al
sistema. Se plantea como la ley para hacer un sistema más inclusivo y, a su
vez, supervisado por entidades bancarias. De concretarse la ley, sería la
primera aproximación a generar un sistema efectivo de microfinanzas en el
país.
La ley de Intermediarios Financieros No Bancarios, según Miguel Gutiérrez
(2009), busca incluir a las OPDF a un nivel de competitividad de las CAC y los
bancos. En sí, homogenizar la competencia de oferta de servicios financieros.
Además, esta debe supervisar a las entidades, de manera que exista una
mayor protección al consumidor y una mejora en la calidad de servicios
financieros.
La ley de Garantías Recíprocas, puede presentarse como un incentivo para las
instituciones financieras del sector formal a ampliar su actividad en
microfinanzas y a los consumidores a optar por nuevas formas de crédito
respaldado, asumiendo plenamente sus obligaciones de pago pero contando
con créditos y asistencia de calidad. Este mecanismo busca crear un sistema
financiero más inclusivo y, a la vez, incentivar a los consumidores a la
formalidad. Además, la concretización de estas tres propuestas permitiría una
mayor regulación y supervisión de microfinanzas. Sin embargo, hay que tomar
en cuenta que para poder hacer efectivo estos marcos legales, Guatemala
debe trascender en el desarrollo institucional de perfil meso, para el debido
apoyo al desarrollo de estas leyes. La investigación se ha planteado, al final de
la misma, la propuesta de cómo puede establecerse una estrategia que apoye
la transición institucional y la instauración de estos principios legales sobre
microfinanzas.
104
V. CAPITULO 4 ESTUDIOS DE CASO: Tipos de estructuras meso en el
entramado institucional y los sistemas financieros, para el apoyo al
financiamiento del sector en A.L.
1-. Consideraciones previas.
Los estudios de caso seleccionados para este apartado buscan generar una
visión global del estado de las microfinanzas en América Latina. Los casos
seleccionados son: Argentina, México, El Salvador, Costa Rica y algunas
reseñas del estado actual de Nicaragua y Bolivia. El propósito de este apartado
es entender la evolución de las microfinanzas y las perspectivas a largo plazo
de la región en virtud a la problemática de acceso al crédito del sector de las
MIPYMES. En materia general, el debate de la necesidad de generar
estructuras meso a partir de la estructura institucional y el tema de la regulación
microfinanciera, ha crecido a un ritmo sostenible en algunos países
latinoamericanos. En algunos casos, la regulación sobre las microfinanzas ha
sido el punto más importante de este entendimiento, especialmente en países
centroamericanos. En América del sur y México la estructura institucional de
apoyo a las otras cinco áreas que forman los retos del sector ha sido más
desarrollados que los marcos del sistema financiero para la sistematización del
crédito. La regulación de microfinanzas es un tema muy actual en América
Latina y, como veremos, algunos casos han tomado mayores medidas que
otros en la problemática del acceso al crédito. Así como otros han tomado más
acciones sobre la estructura institucional de apoyo en áreas de capacitación,
agrupamientos, coordinación de actores e infraestructura.
Este apartado hará énfasis en el progreso en los marcos legales a favor de
regular las microfinanzas y las políticas adoptadas por los países que no
buscan dicha vía, sino las acciones de gobierno y la participación de
instituciones de múltiple propósito para construir estructuras meso. Los
estudios de caso estarán planteados de manera que se pueda esquematizar la
formación de estructuras meso globales –sobre las distintas áreas que forman
los desafíos– y los marcos legales que hacen énfasis en su fundación y campo
de acción. También se plantearán como un diagnóstico de las microfinanzas a
105
nivel regional y las acciones tomadas por cada país estudiado, de manera que
se pueda obtener principios básicos de las nociones de mejoramiento del
ambiente de microfinanzas para las MIPYME. En sí, no existe un tipo ideal en
la práctica que se pueda materializar como la vía adecuada al progreso de las
MIPYMES, pero sí, a partir de las experiencias de este grupo de países, se
puede establecer cómo formar estructuras meso institucionales y cuál es el
estado y pronóstico de las microfinanzas a partir de políticas a favor de crear
mayor acceso y calidad de servicios financieros al sector de las MIPYMES.
2-. Argentina.
Al igual que todos los países latinoamericanos, Argentina atravesó la
transformación hacia el liberalismo global. La importancia del ISI en Argentina,
así como en Chile o Bolivia, fue mucho mayor (o al menos, más exitoso), que el
experimentado en Guatemala y la mayoría de países centroamericanos. El
impacto a la apertura de mercado y las políticas para el resguardo de la
industria local fueron, así mismo, más herméticas (por lo tanto la apertura fue
menos rápida y, a consecuencia, más reticente que los casos
centroamericanos). El camino hacia el desarrollo del ISI y la transformación de
los noventa desembocó en una línea política siempre a favor de la protección
de las empresas locales. Por lo tanto, la aproximación política hacia la
importancia del acceso al financiamiento de las MIPYMES ha tenido
ligeramente diferencias en la perspectiva.
La aplicación de las normas transnacionales en el contexto macroeconómico
fue adoptado con menor rigidez en Argentina que Guatemala. Así mismo, la
política de “la mejor política es la ausencia de políticas” de la década de los
noventa fue de menor rigor en los países del sur que en Centroamérica. Por lo
mismo, los marcos legales y el entorno institucional de apoyo a la MIPYME
tiene características, en parte de los retos, más sólidos en el sur. Por otra
parte, la regulación financiera propone un estado muy similar y de acorde a la
experiencia guatemalteca.
106
2-1. Las microfinanzas en Argentina. Marcos legales y entorno
institucional.
En América Latina la forma de financiamiento a las MIPYMES en la era del ISI
se vio de forma de “primer piso”; es decir, activos públicos entregados
directamente a las empresas, sin ninguna intermediación financiera de
instituciones. El “primer piso” es la forma tradicional del financiamiento de las
economías de Estado de las décadas del ISI. Actualmente, desde la reforma
neoliberal, el crédito se da tradicionalmente desde el Estado en forma de
“segundo piso”; es decir, por medio de la creación de fondos en forma de
intermediación. En instituciones de “segundo piso” se entiende: entidades
públicas que, en vez de otorgar crédito directamente a los consumidores, licitan
fondos para que sean administrados por proveedores del sector privado
(Ferraro y Stumpo. 2010. Pp. 33).
La estructura institucional de las microfinanzas, de apoyo al acceso al crédito y
el resto de retos que afronta la MIPYME, es muy claro e identificable en
Argentina. Comparte una aproximación a la problemática del desarrollo del
sector con una estrategia muy similar a la realizada en Guatemala en las
últimas décadas; sin embargo con algunos segmentos representando mayores
avances en la noción de estructuras meso; y en otros menor.
El órgano institucional del Estado más importante que trabaja a favor de los
retos que enfrentan las MIPYME es la Subsecretaría de la Pequeña y Mediana
Empresa (SEPYME). Esta institución ha tenido, desde 2001 (y especialmente
después de la crisis económica argentina) una creciente participación en
microfinanzas; siendo el órgano central de creación de estructuras meso. La
SEPYME, creada en 199717, fue el avance institucional más importante de la
década de los noventa a consecuencia y efecto de la Ley 24.467 General de
Pequeña y Mediana Empresa creada en 1995; la cual es el primer paso para el
apoyo al sector y la subsecuente creación de instituciones y nuevas leyes para
el apoyo al acceso al crédito del sector.
17
Ferraro y Stumpo. 2010. Pp. 54.
107
En 2000 se promulga la Ley 25.300 de Fomento para la Micro, Pequeña y
Mediana Empresa (Ferraro y Stumpo. 2010. Pp. 54), que busca como fin elevar
la competencia del sector de las MIPYMES y aplicar políticas activas para el
fortalecimiento del acceso al financiamiento del sector. A través de esta ley se
crea el Fondo Nacional para el desarrollo de la Pequeña y Mediana Empresa
(FONAPYME), el más importante, entre otros, para las microfinanzas bajo la
administración de la SEPYME.
Tabla 5-. Leyes de apoyo al sector de la MIPYME.
Marcos Institucionales Año Aspectos Generales
Ley 24.467. Ley General de la Pequeña y Mediana Empresa 1995 Definición del sector y aproximación institucional
Ley 25.300. Ley de Fomento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa
2000 Competitividad e importancia de la SEPYME
Ley 24.467. Ley (parte pertinente) Instrumentos de Financiamiento a la Pequeña y Mediana Empresa y Sociedades de Garantías Recíproca.
2005 Apoyo al financiamiento. Estructuras meso.
Fuente: Elaboración Propia.
La Tabla-4 resume el marco institucional en la evolución política de Argentina
en apoyo al sector de las MIPYME. Las dos primeras leyes otorgan la
importancia de la SEPYME como órgano regulador y ejecutor de programas del
sector. Así mismo, crean la base preliminar del sistema de apoyo y las
instituciones financieras públicas encargadas de la administración de las
microfinanzas. Se estructuran de la manera siguiente:
Diagrama 2-. Funcionamiento institucional. “Tercer Piso” y “Segundo Piso.
108
Fuente: Elaboración Propia
La Ley 24.467 y Ley 25.300 justifican la dinámica del diagrama 2-, otorgando a
la SEPYME tanto el perfil de tercer piso como de segundo. Es decir, tanto
como ente reguladora de Instituciones Bancarias de segundo piso (que
administran el fondo), como una entidad que, al mismo tiempo, ejecuta políticas
de financiamiento de segundo piso.
El agregado a la Ley 24.467 sobre los instrumentos de financiamiento de la
MIPYME otorga mayor poder a la SEPYME (un órgano institucional casi
independiente de los órganos políticos) y la creación de instrumentos políticos
para la facilitación del crédito; como el Régimen de Bonificación de Tasas; una
herramienta geográfica que busca mejorar las tasas de interés del crédito y
hacerlas más accesibles a los consumidores, y Sociedades de Garantía
Reciprocas, grupos que funcionan como conciliadores de objetivos entre los
actores financieros. Ambas herramientas funcionan como políticas del
SEPYME como ente autónoma, que forma parte de la gestión económica sobre
las microfinanzas. Las herramientas mencionadas anteriormente son una parte
fundamental de la estructura de apoyo a las microfinanzas que, al mismo
tiempo, entran dentro de la legislación financiera.
2.2-. Marcos Legales del sistema financiero en Argentina.
Al igual que en Guatemala, el sistema financiero está reformado por una ley
general conocida como la Carta Orgánica del Banco Central de la República
Argentina (BCRA), donde se crea el banco central y la superintendencia. Esta
misma, emitida en 1992, ha sido reformada en múltiples ocasiones hasta su
última en 2008. Le sigue la Ley de Entidades Financieras (que cumple la
misma función que la Ley de Bancos y Grupos Financieros en Guatemala),
donde quedan fuera las cooperativas y las ONG financieras, sujetas a su propia
ley.
En sí los marcos generales del sector financiero son muy similares al
guatemalteco en su estructura base. Se cuenta con una ley central, de la cual
109
derivan un conjunto de leyes con la intención de regular las actividades
financieras; desde la denominación de las entidades sujetas a dicha normativa,
hasta las políticas macroeconómicas del sistema. Sin embargo, tomando
siempre la postura de que las microfinanzas son un fenómeno independiente y
particular, las diferencias entre Argentina y Guatemala son muy distintas. La
variación entre un país y otro respecto a microfinanzas parte de la
aproximación del Estado de aplicar soluciones. Así mismo, dichas soluciones
tienen características muy distintas. En sí se puede concluir previamente que
las estructuras meso en Argentina no son creadas por medio de la regulación
de las microfinanzas (como probablemente se planteará en Guatemala), sino
por medio de la construcción de mecanismos paralelos que busquen generar
los mismos resultados mediante una diferente postura de la de Ledgerwood
(2013). Para entender mejor, es preciso profundizar en lo que deriva de las
políticas de apoyo al acceso al financiamiento y los marcos legales del sistema
financiero que imperan en la dinámica de las microfinanzas en Argentina.
2.3-. Instrumentos y mecanismos de apoyo que incurren en
microfinanzas.
La estructura de microfinanzas en Argentina es muy particular y fácil de
representar. Se puede decir que Argentina tiene una postura de generar
políticas y nuevos mecanismos de apoyo en vez de la visión de regular
directamente las microfinanzas. Mucho de ello puede encontrar respuesta a las
tradicionales posturas políticas que han imperado en el país desde las décadas
anteriores. Sin embargo, partiendo de un análisis puramente estructural, se
realizará un esquema de cómo se conforma las microfinanzas –desde el
entendimiento institucional–, y cómo las políticas de apoyo a favor del
financiamiento del sector de la MIPYME forman mecanismos meso.
Utilizando las herramientas de análisis de Ferraro y Stumpo (2010: 66), se
puede dividir la estructura microfinanciera de apoyo entre los siguientes
mecanismos:
110
a) Régimen de Bonificación de Tasas (RBT): Su función es la
reducción de las tasas interés de los proveedores (en forma de
subsidio) para hacer más accesible el crédito). No es un mecanismo
nacional sino específicamente geográfico y rural en las provincias
menos desarrolladas; donde las tasas de crecimiento sea menor y el
desempleo sea mayor (SEFC18. 2011. Pp. 321). Creado por medio de
la Ley de Instrumentos de financiación a la PYME y Sociedades de
Garantía Recíproca.
b) Actores de “segundo piso”: se definen en los marcos de apoyo a
las MIPYMES en la ley 24.467 (parte pertinente). Quedan
establecidos: la SEPYME, El Banco de la Nación Argentina (BNA) y
el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE). Su función, según
el artículo 7 es de instrumentar “líneas especiales para la financiación
de las pequeñas y medianas empresas. Para tal fin recurrirán
especialmente al a utilización de fondos…” (SEFC. 2011. Pp. 321).
c) FONAPYME: Es el fondo oficial nacional de apoyo a las MIPYMES.
Es ejecutado por la SEPYME, el BNA y el BICE. La SEPYME ha
incluido al fondo un sistema de incentivos de pago para la
disminución de tasas de interés.
d) Programa PYME II y Programa Estímulo PYME. Su función es
financiar proyectos de inversión y adquisición de bienes, eliminando
el IVA y manteniendo tasas de interés estable (Ferraro y Stumpo.
2010: 68). Ejecuta como entidad de segundo piso: BICE.
e) Programa de SGR: Las Sociedades de Garantía Recíproca buscan
facilitar el acceso al crédito de las PYME por medio de intermediación
entre proveedores y acreedores. Es un sistema de información y de
apoyo para solventar los pagos y facilitar la disposición del crédito
(Ferraro y Stumpo. 2010: 59). Ejecuta: SEPYME.
f) Programa Global de Crédito para MIPYME: Programa vigente en
1992. “Su metodología consiste en la firma de convenios con
entidades financieras participantes al programa que haya sido
seleccionadas de acuerdo con criterios de solvencia de sistema de
18
Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias (Argentina).
111
calificaciones de riesgo del Banco Central de la República de
Argentina, que actúa como agente financiero”. (Ferraro y Stumpo.
2010: 69). El programa administra, para 2007, alrededor del 67% del
crédito vigente, siendo el programa de financiamiento más importante
en el apoyo al sector de las MIPYME. El programa tiene como
ejecutor financiero al BCRA y queda sujeto a la administración de la
SEPYME (con fondos del BID) (Ferraro y Stumpo. 2010: 70). El BICE
y el BNA no forman parte del programa.
En general las microfinanzas se ven afectada por estos mecanismos. Las leyes
y las políticas implementadas a favor de las MIPYMES ha llevado a construir un
complejo sistema que entra dentro de la denominación meso; principalmente
porque el órgano ejecutor (la SEPYME) adquiere cada vez más autonomía,
transportando a la entidad a la característica de una institución de tercer piso.
La SEPYME es el órgano que busca ejecutar y supervisar la aplicación de
programas y fondos. Esto no quiere decir que, a nivel nacional, el BCRA queda
a la administración de la SEPYME, sino que, en la problemática del acceso al
crédito del sector de las MIPYME, La SEPYME es el órgano global ejecutor de
programas de apoyo, aunque las instituciones de segundo piso sean las
ejecutoras técnicas de los programas.
Por lo tanto el sistema meso se dividiría de la siguiente forma:
Diagrama 3-. Estructura institucional meso de apoyo para MIPYME. Argentina.
112
Fuente: Elaboración propia. (Ferraro y Stumpo. 2010).
2.4-. Consideraciones finales de Argentina.
El sistema de apoyo a las MIPYME muestra un claro avance en la visión de
generar estructuras puramente de apoyo institucional que funcionen a favor de
incrementar el acceso al financiamiento. Las políticas adoptadas por el Estado
argentino han mostrado estar desde una postura más mixta que de mercado.
Los avances en materia política y la formación de instituciones que se
fundamentan en la base legal del país otorgan una visión sólida del perfil de la
política-institucional que el país ha tratado de lograr desde su experiencia y
tradición. Sin embargo, en materia de microfinanzas (los marcos legales y la
aproximación a la nociones de competitividad y proporcionalidad), no existe en
el estado actual ni en propuestas a futuro, un plan para la regulación y
supervisión de microfinanzas..
En contraste con Guatemala, Argentina se encuentra en un estado institucional
mucho más fuerte; esto, no sólo porque cuenta con una serie de instituciones y
mecanismos de mayor solidez, sino porque cuenta con marcos legales que los
fundamenten y que buscan, como en el caso de la SEPYME, lograr una
autonomía progresiva para hacer del sistema de apoyo uno más eficiente. A
nivel del avance en regulación microfinanciera, sin embargo, Guatemala se
encuentra en un mejor estado. En Argentina “la política hacia las pymes es un
113
buen instrumento [..]. La creación de los últimos 10 años de un sistema de
fomento enfocado en este segmento de empresas abre oportunidades para
subsanar las debilidades estructurales de la economía argentina.” (Ferraro y
Stumpo. 2010: 93). Estas posturas han llevado al país a generar instituciones y
estructuras políticas muy particulares, basadas en la creencia básica de las
“fallas de mercado” como argumento básico para la intervención de dichas
instituciones en el fomento de las pymes. (Ferraro y Stumpo. 2010: 77).
Las innovaciones estructurales de apoyo al sector han generado desde 2001
un amplio crecimiento en la creación de empresas del sector; en un 4.15 (1998,
antes de la crisis) a un 9.81 (2006) en tasa de variación anual. (Ferraro y
Stumpo. 2010: 48). La red institucional de apoyo creada por el Estado ha
promocionado el sector a diversificarse y ampliar sus perspectivas. Sin
embargo, Ferraro y Stumpo (2010) atribuyen la ausencia de una concordancia
en la práctica de los instrumentos de apoyo y las instituciones. En Argentina,
como en la mayoría de países latinoamericanos, el problema al acceso al
financiamiento sigue siendo el aspecto más vulnerable en la problemática de
las pymes. Si bien hay todo un entramado de estructuras a favor de la
competitividad, no existe (a pesar de las mejorías desde 2003), una
generalizada acción a favor de ampliar y hacer más efectiva las microfinanzas.
Argentina no posee una visión de regular las microfinanzas a favor de ampliar
las fronteras del financiamiento. “La debilidad del sistema (de financiamiento)
parecería estar más vinculada con la capacidad institucional o el diseño de
políticas que con una grave restricción de los recursos” (Ferraro y Stumpo.
2010: 93). Esto no quiere decir que la postura a generar estructuras meso en
Argentina no sea a futuro un sistema efectivo y que las posturas de
Ledgerwood sean la herramienta de desarrollo y la perspectiva que carece en
el país; sino muestra aún la debilidad en la gestión económica del Estado en el
desarrollo efectivo del acceso al financiamiento de la MIPYME. Aún así, el caso
argentino muestra una visión sólida y los avances en materia de estructuras
meso; aunque este aun carezca de una visión concreta hacia las
microfinanzas.
114
3-. México.
La problemática del acceso al financiamiento en México se encuentra, en la
actualidad, en un estado vulnerable. En América Latina los esfuerzos por
ampliar el mercado microfinanciero y construir sistemas de apoyo al sector de
la MIPYME desde el desarrollo institucional son muy recientes. El caso
mexicano muestra una estructura institucional con una visión similar a la
argentina, en un estado más rezagado en la búsqueda de generar estructuras
meso, pero con una propuesta más compleja y con mayores consideraciones
meta a futuro. Sin embargo, como veremos más adelante, el orden de las
políticas y la visión para la reforma del sistema microfinanciero muestran
grandes pasos en visión a liderar el desarrollo de la región sobre el
mejoramiento de las condiciones del sector de las MIPYMES.
La promulgación de la Ley para el desarrollo de la Competitividad de la Micro,
Pequeña y Mediana Empresa (2002) es el antecedente básico de las políticas a
favor del sector. En esta se define legalmente la importancia del sector, los
retos globales y la importancia de crear instrumentos legales para el apoyo al
sector. La iniciativa, como parte de la Secretaría de Economía de la nación
(SE), condujo a la creación de la Subsecretaría para la Pequeña y Mediana
Empresa y el Fondo PYME (SPYME). (Ferraro y Stumpo. 2010: 309).
La ley mencionada ha tenido en la última década un desarrollo institucional
notable. Aunque la mayoría de los instrumentos políticos mencionados a
continuación no son directamente construidos a partir de la ley de desarrollo de
la competitividad del sector de la mipyme, como instrumento básico, ha definido
las políticas a favor del apoyo institucional al sector:
a) La SPYME: constituido a partir de la ley por la SE y en virtud a colaborar
como institución de segundo piso.
b) La Comisión Mexicana para la MIPYME (Compyme) (constituido
también por la ley y anteriormente llamado Consejo Nacional para la
Competitividad de la MIPYME y posteriormente transformado por la
administración de Calderón en 2004). Ha contribuido en la última década
115
como un programa de seguimiento de los programas e instrumentos
(Ferraro y Stumpo. 2010: 310).
c) Fondo PYME: es el órgano más importante de financiamiento, ya que
no sólo funciona como fondo sino gestiona bajo la administración de la
SPYME.
d) Sistema Nacional de Financiamiento PYME (SINAFIN): Creado por el
Fondo PYME.
e) Sistema Nacional de Garantías: Bajo la administración del SINAFIN.
Funciona ofreciendo garantías a las instituciones financieras
pertenecientes al programa en forma de subsidios e información.
Trabaja con fondos de la Fundación de Desarrollo Sostenible
(FUNDES). Ejecutado por la Nacional Financiera (NAFIN).
f) Fondos de Garantías – Crédito PYME.
g) Fondo de Innovación: Administrado por el CONACyT, parte de la SE.
Financiamiento de PYMES.
En México existe una diversidad de instituciones y programas a favor de las
MIPYMES. Las bases de la ley mencionada anteriormente y las políticas a
partir de ella se han construido a favor de una visión institucional ordenada;
tanto general como particular. A partir de 2002, y bajo la perspectiva de crear
un Sistema Nacional para el Desarrollo de la Competitividad de la MIPYME, se
ha edificado una visión integral del país; tanto a nivel federal como estatal. A
consecuencia, esta “política integral” (Ferraro y Stumpo. 2010: 310), ha
generado un desarrollo institucional igualmente integral; es decir, con
concordancia política entre los objetivos de los diversos programas (algo no
bien sedimentado en Argentina).
3.1-. La SPYME, El Fondo Pyme y los programas nacionales de
financiamiento.
La subsecretaría, desde su creación, ha tenido un enfoque regional gradual. La
importancia de la visión de una política integral ha llevado a la subsecretaría a
estar presente en las 32 entidades federativa de la SE. La aproximación
institucional de la SE y la SPYME se puede dividir en dos períodos. El primero,
116
entre 2001-2003, se puede establecer como un proceso de reordenamiento de
las nociones sociales e institucionales del país. La constitución del Fondo
PYME en 2004 marca la apertura de un segundo período hacia conciliar en un
conjunto coherente las herramientas de apoyo del país. Las labores en el
acceso al financiamiento de la SPYME, desde entonces, han recaído en
conjunta colaboración con el Fondo PYME; del cual se derivan los principales
programas de financiamiento nacional que posee México en la actualidad.
Del Fondo PYME, siendo una institución federativa y estatal, se desprenden los
programas más notables para el acceso al financiamiento de las MIPYMES,
pertenecientes al período de estrategias políticas y económicas establecido
como “Programa Sectorial de Economía 2007-2012” (parte del “Plan Nacional
de Desarrollo 2007-2012”). La importancia del Fondo PYME en México es muy
importante. “Por medio del Fondo PYME se creó el Sistema Nacional de
Financiamiento PYME (SINAFIN), que expuso cambios institucionales en las
entidades tradicionalmente encargadas de financiar a las pymes y la creación
de otras nuevas.” (Ferraro y Stumpo. 2010: 316).
La creación del SINAFIN ha modificado la estructura institucional del país. A
través del SINAFIN se constituye el Sistema Nacional de Garantías, que tiene
entre sus funciones actuar como el Programas SGR de Argentina, pero éste
mantiene mayores responsabilidades y profundidad en su aplicación (federal y
estatal) y en su apoyo a las instituciones microfinancieras. El ente financiero
ejecutor del programa SINAFIN es la Nacional Financiera de México (NAFIN),
denominada también Institución de Banca de Desarrollo. El NAFIN se ha
constituido como banca de segundo piso desde los años noventa. Desde su
participación en el programa SINAFIN y como ejecutor principal del sistema de
garantías, el NAFIN se convierte en la institución financiera más importante (de
segundo piso) de todo el Estado mexicano. El papel del NAFIN tanto en el
funcionamiento del Sistema Nacional de Garantía, como entidad de segundo
piso e intermediario financiero, lo ha llevado a crear los esquemas generales de
acción de los actores financieros. Es decir, la importancia del papel del NAFIN
le ha convertido en una entidad capaz de imponer las reglas de juego de los
actores financieros pertenecientes al programa SINAFIN con el único fin de
117
lograr entre Estado y actores la visión integral de los programas políticos de
apoyo a las MIPYMES.
El diagrama 4-., muestra la dinámica institucional de apoyo a las mipymes del
Estado Federal de México. En ella se puede notar una estructura bien definida
que, sin embargo, no tiene características sistémicas como veremos más
adelante.
Diagrama 4-. Estructura institucional de apoyo al financiamiento MIPYME en
México.
Fuente: Elabroación propia. (Ferraro y Stumpo. 2010).
3.2-. Marcos legales vigentes que afectan a microfinanzas.
Las instituciones financieras en México se rigen principalmente mediante la Ley
de Instituciones de Crédito, a la cual quedan sujetas todas las instituciones
denominadas como bancos. A diferencia de los casos anteriores, en México las
cooperativas entran en la denominación de instituciones financieras por dicha
ley.
Cooperativas de Ahorro y Crédito.
118
Desde la última década las leyes que afectan a las cooperativas han estado en
constante reforma. Existe en México un notable esfuerzo por la regulación y
diversificación planificada de las cooperativas de ahorro y crédito
(denominadas en México como: Sociedades Cooperativas de Ahorro Y
Préstamo (SCAP)). Las leyes de cooperativas se rigen en el siguiente orden
jerárquico19:
1. Ley de Instituciones Financieras
1.1. Ley General de Sociedades Cooperativas (reforma 2001 y 2009)
1.1.1. Ley de Ahorro y Crédito Popular (2001 y 2009)
1.1.1.1. Ley para Regular las Actividades de las Sociedades
de Ahorro y Crédito. (2009)
En México existe un esfuerzo claro para insertar a las cooperativas de ahorro y
crédito en el sector formal del sistema financiero. Las estrategias en integrar a
las cooperativas a un ámbito de competencia neutral se ve forjado a partir de
las reformas de 2009 sobre las principales leyes que le afectan.
En el caso de la Ley General de Sociedades Cooperativas, se puede distinguir
el artículo 21, sobre la denominación de los tipos de sociedades cooperativas.
En la reforma de 2001 se reconoce, sujeto a la ley, a las cooperativas de
ahorro y crédito (SCAP). El artículo 33- (Reformado en 2009), es el siguiente
más importante. En este se reconoce a las cooperativas como entidades que
deben ser supervisadas como bancos, pero mediante su propio sistema.
También se reconoce la aplicación bajo la Ley para Regular las Actividades de
las Socieades de Ahorro y Crédito, y la concordancia entre ambas leyes. Se
distinguen a las cooperativas de ahorro y crédito como las únicas capaces de
adoptar dichas características (ahorro y crédito) entre los diversos tipos de las
Sociedades Cooperativas (por ejemplo, las de consumo). Como último, el
artículo 78- Bis, establece la necesidad de las cooperativas de ahorro y crédito
de formar federaciones y la obligatoriedad de establecer una “Confederación
Nacional” (Artículo 78-. Bis). Este busca generar un tipo de sistema de “tres
19
COFIA. [En línea]. Disponible en: http://www.coopeservidores.com/archivos-de-usuario/File/Pasantias/II%20Encuentro%20del%20Sector%20Financiero%20-%20TCarrizales.pdf
119
grados” (según la denominación conceptual de la ley), donde la Confederación
Nacional sirve
como el tercer piso de supervisión; y las federaciones son el segundo grado en
la diversificación de actividades e intereses geográficos de las cooperativas. Es
un sistema innovador a nivel público, que busca generar integrariedad entre las
sociedades y los objetivos dentro del Plan de Desarrollo 2007-2012.
La Ley de Ahorro y Crédito Popular esta estabelecida con el fin de “regular,
promover y facilitar la captación de fondos o recursos monetarios…” (artículo
1). La ley abarca, además, la normativa de registro y supervisión de las CAC
bajo el mandato de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). Cómo
último, la Ley de Ahorro y Crédito Popular creó el Fondo de Protección. Es un
fideicomiso con el fin de “realizar operaciones preventivas tendientes a evitar
probelamas financieros que puedan presentar dichas sociedades…” (Artículo
no. 99) Trabaja conjuntamente con el CNBV y cuenta con su propia comisión
ejecutora.
La Ley para Regular las Actividades de las Sociedades de Ahorro y Crédito
expresa la unidad de las diversas leyes que afectan directamente a las
cooperativas de ahorro y crédito. Regulan las características de dichas
sociedades, como los ámbitos de acción y entes con poder administrativo sobre
ellas. Se legitima a la CNBV (organo de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público), como el principal órgano regulador. El Fondo de Protección y la
Comisión de Supervisión Auxiliar, como los elementos básicos a cargo de la
Confederación Nacional de cooperativas. Distingue, ademas, dicho sistema de
“tres grados”, como parte fundamental para la sistematización de la
diversificación de actividades de dichas sociedades.
OPDFs y sector semi-formal de microfinanzas.
La regulación de Organizaciones Privadas de Desarrollo Financiero en México
y las diversos tipos de agrupaciones financieras no es claro. Existe en la
regulación fianciera la consittución de la Ley de Uniones de Crédito y la Ley de
Organizaciones y Actividades de crédito, donde el ente rector es el CNBV. En
120
la legislación, las OPDF no forman parte de la ley. Son entidades de registro y
no son supervisadas por la hacienda.
3.3-. Propuestas para la reforma de microfinanzas.
El sistema financiero de México se encuentra en la actualidad en un proceso de
reforma. La visión de crear una “política integral” es parte también de la reforma
global planteada en 2013 para incrementar el acceso al crédito del sector de
las MIPYME. En 2013 existe una propuesta para aplicar dicha política integral
por medio de la reforma sobre 38 leyes por medio de 14 decretos, que afectan
al sistema financiero y el sector empresarial (desde lo social a lo económico).20
La postura es mantener un paso progresivo a una mayor y mejor regulación
sobre el sistema financiero.
3.4-. Consideraciones finales de México.
En las estructuras institucionales, México no presenta una visión a generar un
sistema de tres piso, decentralizado e independiente, para el apoyo al
financiamiento de las mipymes. Existe una gran dependencia del SE y de la
administración del ejecutivo, aunque la secretaría se proclame independiente.
Se puede decir que, en menor grado, el SPYME de México no presenta la
fuerza institucional (debido a la dependencia) que la SEPYME de Argentina (un
órgano más descentralizado y con autonomía propia). Sin embargo, el proceso
al desarrollo de los mercados financieros para dicho segmento empresarial se
ve fortalecido por los programas internos de gran envergadura que se
desprenden, principalemnte del Fondo PYME. Dicha institución, bajo la
administración de la SPYME, ha mostrado una fuerza estructural para redefinir
las políticas a favor de las microfinanzas. El programa SINAFIN y el papel de la
NAFIN en la conexión entre las instituciones proveedoras de crédito y el
consumidro (principalmente por medio del Sistema de Garantías), presenta el
proceso más avanzado hacia generar estructuras meso. Esto se debe a que el
poder de la NAFIN llega a los límites de reestructural la oferta de crédito y
20
Forbes. (27 de abril, 2013) “Los cinco ejes de la reforma financiera de EPN”. [En línea]. Disponible en: http://www.forbes.com.mx/sites/los-cinco-ejes-de-la-reforma-financiera-de-epn/
121
apoyar conjuntamente con el Fondo de Garantía, el refinanciamiento y apoyo a
facilitar el crédito. Además, al igual que la SGR de Argentina, este sistema
presenta una mayor comunicación entre las instituciones financieras de México,
que ofrecen, además, los canales de información de mercado necesario para
divsersificar la oferta. El programa SINAFIN, sin embargo, aún es relativamente
nuevo. México aún se encuentra en el mismo estado vulnerable sobre el
acceso al financiemiento de las mipymes que el resto de Latinoamérica. Sin
embago, a nivel institucional y en la creación de políticas-institucionales, se
muestra claramente una visión a largo plazo e integral para crear mecanismos
meso más avanzados y una reforma financiera con dicha visión integral.
De acuerdo a lo presentado en el último punto, a nivel de los marcos legales
bases (2001) México presenta los mismos razgos de América Latina sobre la
liberalización financiera a mediados de los noventa. Dicha postura de las
políticas del Consenso de Washington se ven reflejadas en los marcos legales
financieros y la ausencia de una visión a favor del sector de la mipyme. Sin
embargo, se nota una creciente comprensición sobre las necesidades del
sector empresarial a nivel legal (desde 2001 y principalmente en 2009)
producto de las políticas nacionales a favor del desarrollo social; como el Plan
de Desarrollo 2007-2012 y el Plan Sectorial de Economía 2007-2012. A
diferencia de Argentina, no existe un gran marco legal que afecte directamente
a las pymes pero existe, a nivel de las instituciones financieras, una gran
estructura que busca, gradualmente y a largo plazo, agiliizar y acrecentar el
acceso al financiamiento del sector. Las leyes que afectan a las cooperativas
son un claro ejemplo de la visión integral hacia mejorar el financiamiento pyme.
Las reformas 2009 demuestran las nociones claras sobre política institucional
del Estado y la comprensión de la importancia de las cooperativas de ahorro y
crédito en el desarrollo empresarial. La propuesta de generar el sistema de tres
grados en manos de la Confederación Nacional y la importancia de una
institución como el CNBV (órgano central de supervisión financiera nacional y
perteneciente a la Secretaría de Hacienda), muestra la visión a generar
progresivamente políticas eficaces de apoyo.
122
En el caso de las reformas planeadas para 2013, estas muestran el creciente
entendimiento de la realidad nacional del sector de la MIPYME. La regulación
financiera se ve como un proceso, de nuevo, gradual, para lograr dicha visión
integral incluso en la oferta de crédito. Por lo tanto, se puede concluir que en
México existe una propuesta global, tanto en los marcos legales como la
estructura institucional de apoyo, para regular y ampliar la oferta de crédito a la
MIPYME.
Como último, se puede concluir que el caso mexicano cuenta con algunos
rasgos en la materialización de estructuras meso. Principalmente mediante los
programas de apoyo (SINAFIN) y, sobre la regulación en microfinanzas, se
muestra una comprensión sólida para reformar el sistema financiero
gradualmente. No hay, de momento, una planificación concreta en la regulación
directamente sobre microfinanzas, pero las nociones sobre competencia entre
instituciones financieras son muy claras y concisas.
3-. Costa Rica.
A rasgos generales, Costa Rica muestra tener los menores índices de
desigualdad en el Istmo. Según datos del REDCAMIF (2009: 53) El índice de
desarrollo humano del país se establece en 0.838, siendo el tercer mayor de la
región latinoamericana. Debido a la fortaleza económica y comercial que
representa el país en el istmo y la comparación a nivel competitivo de la
empresa nacional, el caso de Costa Rica figura como uno de los más
importantes a analizar. Sin embargo, se debe aclarar, previamente, que a pesar
de sus ventajas competitivas, el país se encuentra en un estado
“subdesarrollado” de microfinanzas y de marcos institucionales.
Una visión a las carteras de microfinanzas en Costa Rica (2% de los activos
totales en Guatemala), se puede concluir que existe a nivel de microfinanzas
una mayor participación de las instituciones financieras, ya que la cartera de
micro sobre activos totales es de 5.4%. Podemos ver, en datos de Larrarín
(2009: 13), la cartera en microfinanzas de Costa Rica supera a la
123
guatemalteca, a pesar de poseer un sector de la MIPYME mucho más
pequeño21. Sin embargo, como veremos más adelante, Costa Rica se
encuentra en un estado rezagado en la problemática del acceso al
financiamiento del sector de la MIPYME. Aún así, herramientas innovadores
sobre política financiera (en el año de 2008) y la creación de la Ley No. 8262
De Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas de 2012 son el
punto de partida de la visión institucional del país a favor de mejorar el
ambiente en el acceso al financiamiento del sector.
3.1-. Estructura institucional.
Costa Rica, al igual que Guatemala, se encuentran en un estado rezagado en
el fortalecimiento de la estructura institucional para favorecer el financiamiento
pyme. En este punto, sin embargo, es importante resaltar las nuevas nociones
que han imperado en Costa Rica y cómo estas herramientas se acercan a ser
un sistema meso en la administración y sistematización del microcrédito.
Existe un sistema importante creado a nivel público por el Estado costarricense
y un nuevo esquema institucional a partir de la Ley 8262 mencionada
anteriormente. El primero, se conoce como el Sistema de Banca de Desarrollo
(SBD) creado, desde una visión meso, en 2008 para funcionar como una
institución directamente dedicada a microfinanzas, a la altura del Banco Central
de Costa Rica. Este sistema, fundado a partir de la Ley No, 8634 en dicho año,
tiene como objetivo el financiamiento del sector, la creación de estrategias de
asociación entre proveedores y consumidores y, más importante, la facilitación
de servicios no financieros para el desarrollo competitivo del sector.
El SBD en sus primeros años no ha sido el sistema más efectivo, como explica
Monge-González (2009), pero junto a la institución de la Ley de Fortalecimiento
de las Pequeñas y Medianas Empresas en 2012, se complementan las
acciones del sistema para fortalecer el acceso al financiamiento del sector. El
SBD se ha distinguido por ser un tipo de sistema de segundo piso (integrado
21
Estimado en Costa Rica alrededor de 140,000 y Guatemala en 250,000 empresas pertenecientes al sector. (Redcamif. 2009).
124
además en las actividades de primer piso). Es supervisado por la
Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) en su
distribución de fondos y seguimiento de los mismos. Está constituido a través
de tres fondos: Fondo de Financiamiento al desarrollo, Fondo Crédito para el
desarrollo y Fideicomiso Nacional para el Desarrollo (FINADE).
El FINADE se creó a partir de la ley de fortalecimiento con el fin de ser un
fondo de desarrollo de proyectos y avales financieros. Este fondo funciona
como un sistema de garantías para los proveedores de crédito para generar un
microcrédito más accesible al sector de las MIPYMES. La distribución de los
tres fondos queda a cargo del SBD con la importante supervisión del SUGEF y
los estudios periódicos del Consejo Rector (compuesto por personajes tanto del
sector privado como público). Como veremos más adelante, sin embargo, la
composición legal de las instituciones financieras (Bancos, CAC y OPDF) no
poseen el principio de Neutralidad Competitiva de Ledgerwood (2013); así que
la supervisión de la superintendencia no alcanza a la profundidad de los
proveedores. Sin embargo, la supervisión sobre los fondos públicos
administrados por el SBD propone una herramienta de regulación.
En el análisis jerárquico del sistema, el SBD es un sistema con base legal
autónoma, pero que mantiene en su dirección estrecha relación con el
ministerio de economía debido a su temprano desarrollo y con las autoridades
del Consejo Rector. Éste está integrado por dos ministros elegidos por el
Consejo de Gobierno, Representantes del sector industrial (Cámaras y
asociaciones) y miembros de bancos estatales22. Bajo este consejo, y sin
autoridad sobre el SBD pero con la responsabilidad de supervisar, está el
Consejo Auxiliar Mixto, que tiene como fin, publicar el desempeño del SBD al
Consejo Rector.
Ley de Fortalecimiento para la PYME y su relación con el SBD.
22
Ley No. 8634 Ley Sistema de Banca para el Desarrollo (7 de mayo de 2008)
125
La creación del SBD y sus cortos resultados en el sector de las MIPYMES
produjo una serie de reformas en 2012 con la intención de acercar más al
segmento empresarial tratado a los beneficios que busca generar el SBD. Los
objetivos de esta ley es empoderar a la Dirección General de Apoyo de la
Pequeña y Mediana Empresa (DIGEPYME), diversificar la problemática del
acceso al financiamiento más allá del crédito hacia los estudios de información
y concientización de los programas disponibles de crédito. La ley busca colocar
al DIGEPYME en una posición similar (aunque aún muy temprana) del perfil de
la SPYME o la SEPYME en los casos anteriormente vistos.
La ley, además, constituye el Consejo Asesor Mixto para las PYME con el
mismo carácter que el del SBD. Este consejo busca, además, ofrecer entre los
consumidores y proveedores la información necesaria de proyectos nacionales
y utilización de fondos. La DIGEPYME tiene, entre sus objetivos trazados en
2012, vincular sus actividades al SBD, en forma de fortalecer dicho sistema y el
DIGEPYME en uno mismo.
La Ley N° 8262, crea, además un sistema denominado Red de Apoyo a PYME
como “un mecanismo de coordinación institucional con las instituciones u
organizaciones representadas en el Consejo Asesor Mixto PYME” (Artículo 22.
2012: 11). Este sistema es parte de las acciones del DIGEPYME y presenta el
foco de acción para la vinculación con los programas del SBD y el Plan
Nacional de Desarrollo. Las funciones de la Red de Apoyo PYME es “fomentar
la coordinación intra e interinstitucional de los programas y acciones que se
ejecuten a beneficio de la PYME” (Artículo 23. 2012: 11).
3.2-. Marco legal del sistema financiero.
Siguiendo los lineamientos de los casos anteriores, podemos notar fácilmente,
dentro del sistema financiero costarricense, la ausencia del principio de
neutralidad competitiva dentro de la regulación de las principales instituciones
que practican en microfinanzas (ONG, Bancos y cooperativas). Las leyes
separan a estas instituciones por medio de una ley particular. Al igual que en
Guatemala, las OPDF son sujetas fuera de las leyes bancarias y de la actividad
126
de ahorro o depósito. Las cooperativas están sujetas a su propia ley y el sector
formal se define a través de las leyes bancarias. Sin embargo, un aspecto clave
a favor del avance en regulación financiera, es la Ley de Intermediación
Financiera de Organizaciones Cooperativas la cual coloca a las cooperativas
bajo la supervisión del SUGEF.
Tabla 6-. Marco Legal sobre las instituciones financieras en Costa Rica.
Institución Marco legal
Bancos Ley orgánica del Banco Nacional Ley orgánica del Banco Central de Costa Rica
OPDF Ley de Asociaciones. Ley de Fundaciones
CAC Ley de Asociaciones Cooperativas Ley de Intermediación Financiera de Organizaciones Cooperativas
Fuente: Redcamif (2011: 3).
El funcionamiento del sistema financiero costarricense en el financiamiento a
las MIPYMES aun carece de una regulación sobre microfinanzas. Sin embargo
la constitución de la Banca de Desarrollo y la legislación orgánica sobre los
bancos públicos, tienen una visión consolidada a favor de considerar la
necesidad de ofrecer facilidades a las MIPYMES como una política a favor del
desarrollo. Sin embargo, la aplicación de los principios establecidos por
Ledgerwood (2013) aún no se presenta en las propuestas a futuro.
3.3-. Consideraciones finales de Costa Rica.
Costa Rica presenta en los marcos institucionales una estrategia meso; aunque
aun muy reciente, para la facilitación del acceso al financiamiento de las
MIPYMES. Principalmente a través del SBD y el entramado institucional y legal
que lo soporta, Costa Rica muestra tener una estrategia para consolidar un
sistema meso. Sin embargo, por su reciente creación, el SBD según el estudio
del Redcamif (2011), no ha tenido un gran impacto en el desempeño de las
microfinanzas. No obstante, el bajo desempeño de las estructuras
microfinancieras a nivel latinoamericano en los últimos años debe considerarse
127
también por la consecuencia de la crisis financiera de 2008. Por lo tanto, los
resultados del SBD han sido condicionados en gran medida por el proceso de
recuperación de un sistema golpeado fuertemente en el período 2008-2010
(Redcamif. 2011: 4).
Costa Rica ha carecido, además, de una institución tan importante y autónoma
como el SEPYME o SPYME en los dos casos anteriores. Sin embargo, la Ley
N° 8262 para el Fortalecimiento de la Pequeña y Mediana Empresa ha
fortalecido el papel del DIGEPYME para tomar mayor protagonismo e
independencia del gobierno; siendo una propuesta a futuro para consolidar una
dinámica meso; especialmente porque su funcionamiento junto al SBD estaría
muy de la relación del entramado público y privado.
Respecto a los marcos legales, la ausencia de una visión concreta hacia la
regulación microfinanciera hace imposible cumplir los principios establecidos
por Ledgerwood. Sin embargo, el aspecto resaltado sobre las cooperativas
muestra la conciencia para crear instituciones financieras más competitivas en
la oferta al microcrédito.
4-. El Salvador.
El caso salvadoreño presenta una base fundamental en el análisis de la
aplicación de políticas estatales en busca de generar mayor competitividad del
sector de las MIPYMES. Este caso presenta un aspecto particular a diferencia
de los anteriores, donde se hará énfasis en la estructuración de un sistema
meso de tres pisos elaborado por El Salvador en los años recientes en busca
de ampliar el financiamiento y fortalecer la competitividad del sector. Los
lineamientos de la política de desarrollo competitivo y crecimiento económico
del país ha trazado, según Ferraro y Stumpo (2010: 255), una gestión
económica sólida de corto y largo plazo que ha mostrado sus resultados en la
última década. La aplicación de reformas durante esta década en el sistema
financiero y política industrial ha resultado eficiente. “La evolución económica
muestra tasas de crecimiento positivas del producto interno bruto con una
128
variación acumulada de casi el 30% en la última década. En 2007, el
crecimiento de 4.7% fue acompañado por una disminución del desempleo de
alrededor del 6.5%. La modernización del Estado y el mejoramiento de la
competitividad han sido los dos pilares importantes para la revitalización
económica”. (Ferraro y Stumpo. 2010: 256)
La política económica aplicada en la estructura institucional ha sido alineada
con los cambios de régimen internacional de las últimas décadas. Es decir, ha
existido en el país un interés en el diseño de estrategias de desarrollo por
adaptarse rápidamente a los cambios de la globalización y como estos pueden
afectar positivamente al sector de las MIPYMES. “El sistema nacional para el
desarrollo competitivo de las MIPYME busca el desarrollo de capacidades
productivas, comerciales y gerenciales mediante la prestación de servicios
empresariales financieros y no financieros con objeto a ayudarles a competir en
condiciones de igualdad en los mercados abiertos. De esta forma se trata de
conseguir que las MIPYME también se beneficien de la apertura, lo que
constituye uno de los objetivos generales de la política económica” (Ferraro y
Stumpo. 2010: 258).
El Ministerio de Economía de El Salvador (MINEC) puede ser tomada como la
entidad pública más importante en la creación de estrategias. El diseño de su
política industrial a mediados de la década pasada y las reformas legales al
sistema financiero sedimentaron una estrategia para el fortalecimiento de la
competitividad y financiamiento al sector. “En 2007, el Ministerio de Economía
destaca que las MIPYME es una herramienta importante para alcanzar los
objetivos de política económica. El propósito es integrar las micro, pequeñas y
medianas empresas en el proceso de diversificación y crecimiento productivo
que se lleva a cabo en el país, impulsado por las oportunidades generadas por
los tratados comerciales.” (Ferraro y Stumpo. 2010: 259).
Para analizar las estrategias materializadas en política-institucional,
revisaremos el marco institucional y legal al igual que en los casos anteriores.
129
4.1-. Marco Institucional de El Salvador.
El MINEC ha sido el encargado de abarcar las problemáticas que giran
alrededor de las MIYMES y diseñar la política institucional a favor de fortalecer
el sector. La creación en 1996 de la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña
Empresa (CONAMYPE) fue el resultado de los primeros esfuerzos en
materializar una política a favor del sector. “El CONAMYPE es la entidad
encargada de la promoción de la MIPYME. Tiene funciones de coordinadora
institucional, encargada de liderar y promover los lineamientos de la política y,
al mismo tiempo, de hacer el seguimiento y la evaluación de programas y
proyectos de apoyo. La ejecución de la política recae en el sector privado y
entidades ejecutoras nacionales y locales.” (Ferraro y Stumpo. 2010: 260).
El perfil del CONAMYPE se ha fortalecido con los años. La ventaja de esta
institución es que ha sido parte de una política integral desde inicios de siglo (a
diferencia de otros casos de América Latina que comenzaron sus esfuerzos
institucionales a mediados de la década pasada). Esta institución tiene mayor
madurez en la aplicación de programas y supervisión, por lo mismo, es tomada
como una institución más efectiva a nivel latinoamericano y es un buen ejemplo
en la construcción de instituciones meso de tres pisos.
Hay que tomar en cuenta que la CONAMYPE es precisamente el tercer piso
del sistema. “En relacionado a la modalidad de intervención, la CONAMYPE
adoptó en 2001 el modelo de gestión “de tres pisos”, lo que representó un
cambio sustancial con respecto a la gestión tradicional de gobierno” (Ferraro y
Stumpo. 2010: 261). La entidad es el organizador y quien interactúa
autónomamente entre la convergencia de intereses con el sector privado. En el
siguiente punto se analizarán las características que admiten a la CONAMYPE
como una institución meso para el sector.
La CONAMYPE
Como institución comenzó como un proyectó de la vicepresidencia, y a partir de
sus reformas a principios de la última década del siglo pasado, pasó a formar
130
parte del MINEC. El presupuesto entre el período de reforma en el CONAMYE
(1999-2006) se multiplicó alrededor de un 900%; donde también creció el
número de empleados tres veces mayor al año base 1999. (Ferraro y Stumpo.
2010: 273).
La estructura institucional de la CONAMYPE es un claro ejemplo de la
cooperación pública y privada en la resolución de problemáticas económicas.
En el nivel meso, convergen el sector privado, organismos no
gubernamentales, comisión técnica y miembros de la presidencia en la
gerencia de la institución. “En el ámbito organizativo, la CONAMYPE está
conformada por tres niveles: normativo, ejecutivo y operativo. La orientación y
seguimiento estratégicos de la entidad dependen de una comisión presidida por
el Ministerio de Economía e integrada por representantes de organizaciones no
gubernamentales, organizaciones gremiales del sector, representantes de
programas nacionales de apoyo y un miembro designado por el Presidente de
la República”. (Ferraro y Stumpo. 2010: 274). En los otros ámbitos, el ejecutivo
se desarrolla en diferentes gerencias para la administración de las
herramientas para apoyar a los diversos retos del sector empresarial. En el
ámbito operacional, están los programas de apoyo al financiamiento y otros.
(Ferraro y Stumpo. 2010: 274).
Los lineamientos de los programas de la CONAMYPE se desarrollan en seis
áreas fundamentales: financiera, legal, servicios de desarrollo empresarial,
asociatividad y cultura empresarial. Mediante estos lineamientos, los
programas creados intentan con mantener un contacto con dichos principios
para el desarrollo del empresario PYME. Entre ellos están: (1) Programa de
Apoyo a la Micro y Pequeña Empresa; (2) Fondo de Fomento a las
Exportaciones (FOEX); (3) Fondo de Asistencia Técnica y; (4) Programa
Nacional de Competitividad (como herramienta externa global sobre el
desempeño económico del El Salvador).
El sistema de tres pisos se construye a partir de la ejecución de dichos
programas y el mantenimiento de los lineamientos en las áreas establecidas.
Según Ferraro y Stumpo (2010: 285), el desempeño del CONAMYPE es un
131
ejemplo en la región de cómo establecer principios en la creación de
instituciones de visión meso. En cuanto a resultados, El CONAMYPE no es el
modelo por excelencia en el apoyo a las MIPYME, pero sí un modelo eficiente
en la aplicación de la política-institucional de cooperación pública y privada
para el desarrollo del sector.
4.2-. Marco Legal de El Salvador.
La estructura de las instituciones dedicadas a microfinanzas se rigen por las
siguientes leyes:
Tabla 7-. Marco legal sobre instituciones financieras en El Salvador.
Institución Ley Efecto
Sector Formal
Ley de Bancos; Ley orgánica de la Superintendencia
del Sistema Financiero (SSF)
Reguladas
ONG Ley de Asociaciones y Fundaciones
sin fines de lucro
Registradas
CAC
Ley General de Asociaciones Cooperativas
de Ahorro y Crédito; Ley de Intermediarios Financieros no
Bancarios; Ley de Bancos Cooperativos y
Sociedades de Ahorro y Crédito.
Registro y regulación financiera de algunas
CAC.
Fuente: Redcamif (2011: 3)
A nivel del principio de neutralidad competitiva, El Salvador aún se encuentra
en un proceso de homogenización del campo de acción de las instituciones
financieras. Muestra avances en la regulación de las asociaciones cooperativas
que aceptan depósitos. También aquellas establecidas como intermediarios
financieros son supervisadas por el SSF debido al riesgo que supone en el
ahorro del consumidor. En este punto, la política de protección del consumidor
ha penetrado a un estado avanzado. Sin embargo, las OPDF, los bancos y las
CAC siguen rigiéndose por su propia legislación, aunque hayan grandes
excepciones.
132
El Salvador cuenta con dos grandes federaciones que cumplen un rol
específico entre las CAC. La Federación de Asociaciones Cooperativas de
Ahorro y Crédito de El Salvador (entidad de segundo piso) es regulada por el
SSF al pertenecer bajo la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro
y Crédito, lo que es otro antecedente en el avance a la protección del
consumidor y mayor homogenización del campo de acción de las entidades;
hacia el principio de neutralidad competitiva. La Federación de Cajas de
Crédito y de Bancos de los Trabajadores queda supervisada también bajo el
SSF. (Redcamif. 2011: 4)
4.3-. Consideraciones finales de El Salvador.
Las ventajas en la estructura institucional de El Salvador caen en la
construcción de un sistema de tres pisos que se plantea, aunque no de forma
directa, desde 1999. Este sistema es importante por su estructura y la
participación de los diversos actores. La construcción de sistemas meso, como
explica la teoría de Competitividad Sistémica, es una visión innovadora para el
desarrollo competitivo de la empresa en América Latina. El modelo salvadoreño
institucional puede tomarse como una estructura meso debido a que existe una
comprensión de la relación intrínseca entre reconocer las ventajas del mercado
y la necesidad de generar canales institucionales para facilitar los recursos a
los sectores que carecen de la información o la estructura específica para
aprovechar dichas ventajas. Dado esto, el sistema de tres pisos institucional de
El Salvador presenta la importancia de este modelo hacia el desarrollo.
En los marcos legales, El Salvador muestra reconocer la importancia de la
regulación a favor de la protección al consumidor. La regulación directa sobre
microfinanzas no es clara, pero existen mecanismos de regulación,
especialmente sobre intermediarios financieros (instituciones de segundo piso)
y de las cooperativas de mayor peso en el país que son reguladas con el fin de
hacer eficiente y seguro al microcrédito. Aunque los principios de Ledgerwood
(2013) no se cumplen, hay que reconocer la postura sobre política-institucional
madura que tiene el Estado para hacer cada vez más competitiva la
participación de instituciones financieras.
133
5-. Otros casos de América Latina y conclusiones generales.
Los casos presentados en esta investigación fueron seleccionados con el fin de
demostrar la construcción de estructuras meso desde la perspectiva
institucional (sobre la política-institucional tantas veces mencionada en
capítulos anteriores) y la legal, en el progreso de las nociones sobre
microfinanzas que se acercan a la regulación. Hay que mantener en cuenta
que los postulados de Ledgerwood (2013) son aspectos totalmente actuales
basados en la teoría y práctica de países más desarrollados, que en su
momento enfrentaron el sendero al desarrollo, o países en desarrollo alrededor
del mundo que han transformado eficientemente las prácticas de
microfinanzas. Por lo mismo, en América Latina existen pocos casos de
regulación directa y sólida sobre microfinanzas, aunque sí podemos encontrar
incluso en Guatemala propuestas a corto plazo para la regulación. Otro caso no
tomado pero muy importante para este tema es el nicaragüense y la emisión de
una ley de microfinanzas, en visión a cumplir dichos principios. El caso
nicaragüense es muy particular y en cuanto a cobertura y tamaño de cartera
destinada a microfinanzas, es uno de los países con mayor porcentaje, sin
embargo, no fue tomado para esta investigación debido a que, igual que países
como Bolivia, son casos muy particulares (y tradicionales en su política-
institucional). Larraín (2009: 15) explica que las cifras de Nicaragua son poco
sostenibles a nivel institucional y microfinanzas debido a la falta de sistemas de
información eficientes y de una estructura institucional que diversifique a las
instituciones financieras. Sin embargo, sobre la cartera a microfinanzas sobre
el PIB, Nicaragua se posiciona en segundo lugar de toda la región con un 4.8%
(14.7% de la cartera global del sistema financiero), únicamente por debajo de
Bolivia (9.06% sobre el PIB y 30.44% de la cartera total del sistema). Aún así,
es importante observar en materia legal los objetivos de dicha ley. Por lo mismo
en el siguiente punto haremos una revisión rápida a la Ley de Fomento y
Regulación de las Microfinanzas de Nicaragua en 2011.
El caso particular de Bolivia no se adecúa a los propósitos teóricos y empíricos
de esta investigación, pero es necesario esclarecer la fortaleza en la
administración de recursos hacia canales de apoyo puramente estatales. La
134
política tradicional de Bolivia y el mantenimiento de la estructura institucional ha
permitido que el país alcance los mejores niveles en cobertura de préstamos de
toda la región latinoamericana.
El caso brasileño no cumple la aproximación a estructuras meso institucionales
y de regulación, por lo que no ha sido tomado en cuenta en esta investigación.
Además, presenta poco desarrollo de las mismas y en los indicadores se
posiciona en los últimos puestos (Larrarín, Christian. 2009: 15). Por la
complejidad de su administración y su tradición, el caso brasileño no fue
tomado en cuenta. La regulación y sus marcos legales no son similares al
guatemalteco, ni su aproximación institucional (Larrarín, Christian. 2009: 27).
5.1-. Regulación microfinanciera en Nicaragua.
Este caso es importante analizarlo debido a la propuesta en Guatemala para
2013 de establecer una Ley de Microfinanzas que busca regular, supervisar y
sistematizar a las instituciones microfinancieras y de especial apoyo al sector
de las MIPYME. En el caso de la Ley de Fomento y Regulación de las
Microfinanzas y el establecimiento de una institución de supervisión; el caso de
la Comisión Nacional de Microfinanzas (CONAMI).23
La CEPAL define la regulación de microfinanzas como “un elemento muy
importante para el desarrollo de las microfinanzas. Dependiendo sus
características, ello puede facilitar la formalización de las ONGs que operan en
el negocio y su posterior desarrollo, permitir que se desarrollen distintos
modelos de negocio y de gestión de riesgos de microfinanzas, garantizar un
campo de juego nivelado entre todo tipo de instituciones financieras reguladas
que operen en microfinanzas, sean bancos, cooperativas, financieras, etc.”.
(Larraín, Christian. 2009: 26). Respecto a la Ley de Fomento y Regulación de
las Microfinanzas, esta regula “el registro, autorización para operar,
23
Ley de promoción y Regulación de Microfinanzas en Nicaragua. Disponible en: http://www.microfinanzas.org/centro-de-informacion/documentos/ley-de-promocion-y-regulacion-de-las-microfinanzas-en-nicaragua/
135
funcionamiento y supervisión de Microfinanzas legalmente constituidas como
personas con o sin fines de lucro”. (Artículo 1. 2011).
La creación del CONAMI se establece en el Título I, capítulo primero, como una
entidad de “personalidad jurídica y patrimonio propio”, como institución
encargada de “regular y supervisar a las IMF”. El artículo 2 de la ley presenta
los mismos objetivos que –como vimos en el capítulo 3–, Lauer y Straschen
(2013. Pp. 417) presentan como requisitos para la regulación. Los objetivos del
banco mundial: (1) promover la inclusión financiera y proteger consumidores;
(2) establecer competitividad de las instituciones proveedoras; (3) resguardar el
riesgo de fallas y crisis sistémicas; (4) promover servicios financieros de
calidad; (5) aumentar el acceso al financiamiento, están dictaminados en dicho
artículo de la Ley de Fomento y Regulación de las Microfinanzas.
Así mismo, siendo el CONAMI la institución creada para la ejecución de dicha
ley, ésta debe estar en coordinación con la Superintendencia de Bancos y
Otras Instituciones Financieras. Sin embargo, la mayoría de responsabilidades
(registros de las instituciones financieras de diversos pisos y supervisión) recae
en la institución y no sobre la superintendencia. Esto puede presentar
problemas a futuro debido a que se aleja del cumplimiento del principio de
flexibilidad; dado la poca experiencia global sobre la regulación de
microfinanzas.
Lineamientos de la ley sobre los principios de Ledgerwood (2013)
Como se dijo anteriormente, el principio de flexibilidad no se cumple dado que
la ley, en sí, busca regular a partir del CONAMI todas las variables referentes al
registro y supervisión de instituciones financieras; sin tomar en cuenta la poca
experiencia o posibles anomalías institucionales. Sin embargo, los objetivos de
la ley intentan mantener la protección al consumidor y el riesgo de fallas
financieras como los dos pilares de la regulación.
El principio de neutralidad competitiva y proporcionalidad son tomados en
cuenta. Dicha ley sobre microfinanzas se ha trazado aumentar la
136
competitividad de las instituciones financieras mediante la regulación
indiscriminada del tipo de institución. Se toman en cuenta respecto al segundo,
la importancia de crear instrumentos propios para intermediarios financieros;
las principales entidades de segundo piso que pueden, en mala gestión,
generar anomalías financieras o aumentar el resigo de fallas y los depósitos del
consumidor. La Ley de Fomento y Regulación de las Microfinanzas en
Nicaragua, puede ser una experiencia de los principios en la regulación
microfinanciera para Guatemala; en su implementación de las nuevas
propuestas de 2013.
137
VI. CAPITULO 5. Estructura institucional del país y propuesta para la creación
de un sistema meso de tres pisos en Guatemala.
1-. Guatemala: estado y avances de los marcos legales y la estructura
institucional del país.
Las microfinanzas y el entorno de apoyo al sector de las MIPYME se
encuentran en Guatemala en un estado de transición en su estructura
institucional y en el ámbito legal (en proyectos de reforma legal para la
sistematización de las microfinanzas). Dicho esto, es fácil concluir que
Guatemala se encuentra muy rezagado con los esfuerzos realizados en toda la
región. Actualmente, como dijimos en el capítulo anterior, Guatemala cuenta
con instituciones de apoyo, una gama dinámica de instituciones financieras
dedicadas al financiamiento pyme (formal, semiformal e informal), bancas de
segundo piso, fideicomisos y planes estatales para el desarrollo local que, sin
embargo, no se han desarrollado bajo principios meso, como la integralidad o
el factor inclusivo, y mediante los cuales no se ha planteado la creación de
políticas-institucionales meso y meta que consoliden la visión de la
Competitividad Sistémica. La poca sedimentación de esta visión y el corto
período de existencia de los principios microfinancieros establecidos en esta
investigación, hacen razonable el momento actual en que se encuentran las
microfinanzas y las instituciones a favor de las facilitaciones al financiamiento
de las MIPYMES en Guatemala. Por ello se ha definido como en un estado de
transición pues, aunque no existan estructuras meso claramente reconocibles,
Guatemala tiene una serie de propuestas legales y, en menor medida,
institucionales que profundizaremos en este segmento para poder realizar un
análisis objetivo mediante las herramientas teóricas expuestas alrededor de
toda la investigación y los principios extraídos de las experiencias empíricas de
los estudios de caso.
El Plan Nacional para el Desarrollo de la MIPYME del Viceministerio de
Desarrollo de la MIPYME y los programas que se desprenden de él son el foco
de las políticas y los esfuerzos para mejorar la competitividad del sector. Como
138
se describió en el capítulo 3, El Programa Global de Crédito a la MIPYME, junto
al Fondo Global de Apoyo a la MIPYME, sitúa al Viceministerio MIPYME como
la institución más avanzada en el implemento de política-institucional para el
desarrollo y competitividad del sector.
Por otra parte, Guatemala cuenta con programas ajenos al viceministerio como
lo es el Programa Nacional de Competitividad (PRONACOM), Programa de
Apoyo al Comercio Exterior (con financiamiento del BID), Programa de
Desarrollo Económico desde lo Rural (PDER). Este último, como otros, es parte
del MINECO, sin embargo, no recaen en la responsabilidad del Viceministerio.
En Guatemala, la gama de programas importantes para el apoyo del sector de
las MIPYME muestran ser esfuerzos aislados de una política progresivamente
evolutiva. Existen mejorías en la estrategia para el apoyo del sector, sin
embargo, aun no existe una propuesta para integrar sistémicamente los
programas a una estructura institucional definida, como el caso Mexicano y el
caso salvadoreño. Bajo la premisa que la región ha trascendido por una
realidad muy similar, se puede determinar que Guatemala no ha avanzado en
la misma materia institucional al ritmo de los países líderes de la región.
A pesar que los programas muestran una postura a mejorar la competitividad y
el crecimiento del sector a través de la facilitación del crédito por medio de
incentivos de registro y servicios financieros, Guatemala no se ha propuesto
construir un sistema meso en la búsqueda de satisfacer los principios que se
basan las estructuras meso. El viceministerio, la institución de posición similar a
las estudiadas en los casos, no es ni tiene el futuro de una institución meso, al
menos no todavía. Los canales de información, la compleja relación y
participación con el sector privado y la poco desarrollada planificación meta, no
han hecho posible el desarrollo institucional del país para mejorar el apoyo al
sector de las MIPYME. Sin embargo, existen propuestas directas e indirectas –
más informales–, para construir a largo plazo un sistema meso de apoyo a las
MIPYME. Todas estas las analizaremos a continuación:
1-. Un Sistema de Tres pisos por medio del MINECO
2-. Ley de Microfinanzas;
139
3-. Ley de Garantías Recíprocas;
4-. Ley de Intermediarios Financieros No Bancarios.
1.1-. Sistema de Tres Pisos. Guatemala.
El MINECO analizó, por medio de una propuesta de grado nacional, la
realización de un Sistema de Tres pisos para la atención de las necesidades
financieras y no financieras del sector empresarial de la micro, pequeña y
mediana empresa. Esta propuesta, no materializada ni efectiva en el rediseño
de una política institucional de aspectos meso, tiene las características del
Sistema de Tres pisos del CONAMYPE salvadoreño.
Esta propuesta (a una década de su realización y abandonada), también
analizaba la necesidad de crear una Banca de Desarrollo sistemática como lo
ha hecho Costa Rica por medio del SBD. El MINECO (2004) y SEGEPLAN
impulsan la planificación de la Política Nacional de Desarrollo de la Micro,
Pequeña y Mediana Empresa. Los lineamientos de esta política es mantenerse
en coordinación del Plan Nacional de Desarrollo y los demás programas que
impulsan la competitividad del sector. (MINECO. 2004: 10). Esta propuesta de
la “Política MIPYME” tiene como objetivo plantearse una agenda de acción en
los diversos niveles sistémicos (macro, micro, meta y meso). En dicha
propuesta se puede encontrar el mayor avance en materia meso por medio de
la formulación de un sistema de tres pisos que parta desde el Viceministerio de
Desarrollo a la MIPYME. Aún así, la Política MIPYME, aunque forme parte de
la orientación política de la SEGEPLAN de los próximos años, no se ha logrado
la fundación de dicho sistema. La propuesta del MINECO y de dicha Política
Nacional MIPYME, tiene rasgos de una estrategia meso que pueda asumir los
retos que enfrentan las MIPYME principalmente en el caso del financiamiento y
la disposición de servicios de desarrollo empresarial (no financieros).
El MINECO (2004: 25) explica el Sistema de Tres Pisos de la siguiente forma:
140
Diagrama 5-. Sistema de Tres Pisos básico de servicios financieros y no
financieros.
Fuente: MINECO (2004: 25)
Dicho sistema intenta elaborar una identificable entidad ejecutora, que se
encargue, como en el caso salvadoreño del CONAMYPE, de proporcionar en
conjunto con otras instituciones los efectivos instrumentos de supervisión.
Tomando este modelo y concentrándolo en la actividad microfinanciera,
podemos entender la necesaria interrelación entre la entidad ejecutora (pública)
y las entidades proveedoras de fondos (privadas y públicas) o intermediarios
financieros para la coordinación efectiva de distribución de fondos a las
instituciones financieras. Este tipo de modelo sitúa a las entidades proveedoras
en el segundo piso y a los oferentes de crédito en el primero, como un sistema
de pirámide donde la supervisión y la regulación sean las herramientas
externas, efectivas, que permitan el buen funcionamiento de la información
entre los tres niveles.
Mediante el análisis de la actualidad del Viceministerio de Desarrollo a la
MIPYME y los programas activos a favor de las MIPYMES, así como también la
falta de materialización de la Política Nacional de Desarrollo de la MIPYME y,
por consiguiente, del Sistema de Tres Pisos, Guatemala no ha avanzado en
estructuras meso como el resto de países analizados. La propuesta muestra
141
tener las características, sin embargo, el perfil adoptado hasta la actualidad por
parte de el Viceministerio, no es el de una unidad ejecutora de un sistema, sino
simplemente una entidad de segundo piso en la distribución de fondos a
instituciones financieras, principalmente de CAC. La ausencia de una política
que promueva la neutralidad competitiva de las instituciones financieras, en
una ley, ha hecho que estos programas estén incentivando únicamente a uno
de los grandes tipos de competidores de microfinanzas. Por ello analizaremos
la importancia que tienen las propuestas legales para dicha regulación.
1.2-. Ley de Microfinanzas.
La promulgación de una ley que busque generar estabilidad debe estar
perfilada en varios postulados básicos: (1) La regulación; (2) La supervisión; (3)
La protección al consumidor; (4) Neutralidad Competitiva; (5) Proporcionalidad
y (6) La flexibilidad. Estos, siendo la base de la gestión económica tratada por
Ledgerwood (2013), pueden ser los aspectos fundamentales para avanzar en
la mejoría en cobertura, calidad y protección al consumidor. (Ledgerwood.
2013. Pp. 418).
Ledgerwood (2013: 419), argumenta la necesaria comprensión del contexto
especialmente macro y meta, para generar estructuras institucionales meso. O,
para regular microfinanzas, cada caso debe ser específico y fiel a su tradición
cultural y legal. Es decir, “las microfinanzas deben acomodarse bajo las
existentes leyes bancarias” (Ledgerwood. 2013: 419), sin intentar importar al
pie de la letra las leyes y avances institucionales de otros casos. El estudio
comparativo sirve, simplemente, para poder adaptar características
fundamentales a las necesidades meta de una población.
1.3-. Ley de Garantías Recíprocas y Ley de Intermediarios Financieros No
Bancarios.
Estas dos propuestas de ley tienen una visión fundamental para la
sedimentación de estructuras de apoyo a instituciones financieras dedicadas a
microfinanzas y para crear el marco requerido para la efectiva protección al
142
consumidor. Se puede decir que ambas leyes son complementarias al objetivo
de regular y supervisar las microfinanzas, pues fundamentan las características
básicas sobre la protección y un sistema de incentivos como las SGR de
Argentina.
Respecto a ambas leyes, es necesario comprender los mismos principios que
se trató sobre la Ley de Microfinanzas, ya que cada caso es especial debido a
los requerimientos meta y la estructura específica del sistema financiero. Aún
así, para el eficiente progreso de estas leyes, es necesario avanzar en
instituciones meso que sean aptas de manejar un sistema de garantías como el
SGR argentino, o en la supervisión de intermediarios financieros como el caso
recientemente avanzado del CONAMI nicaragüense.
2-. Propuesta para elaborar un sistema meso microfinanciero en
Guatemala.
En la actualidad, Guatemala se encuentra en un punto vulnerable a nivel de
competencia internacional, incluso en la elaboración de una estrategia nacional
que aborde de forma sistémica los requerimientos empresariales del sector de
las MIPYME; referidos en este estudio como las seis áreas de desafíos para el
mejoramiento de la competitividad empresarial. La investigación se plantea,
como efecto a los resultados de las características meso y meta –tanto teóricas
como empíricas–, elaborar una propuesta de perfil meso para la promoción de
una estrategia nacional de apoyo al sector de las MIPYME; principalmente en
la problemática del acceso al financiamiento. Como se ha tratado alrededor de
la investigación, una estructura meso en apoyo al sector de las MIPYME es un
sistema institucional y legal diseñado para satisfacer las necesidades del sector
frente a los desafíos que enfrentan respecto al crecimiento económico y el
incremento en el bienestar. Un sistema meso busca satisfacer las necesidades
de las MIPYME en las seis áreas establecidas en el capítulo dos para generar
Competitividad Sistémica. Sin embargo, dado que esta investigación se centra
en la problemática del acceso al financiamiento de las MIPYME, esta propuesta
143
se elaborará a partir de una estructura legal e institucional especializada en
desarrollar las microfinanzas.
El sistema propuesto será un modelo de tres pisos institucional, que genere
una estructura meso de apoyo al acceso al financiamiento del sector de las
MIPYME.
2.1-. Principios en la elaboración del sistema y las instituciones
vinculadas con la propuesta.
Los esfuerzos políticos para el apoyo al segmento empresarial de las MIPYME
han demostrado encontrarse en un punto coyuntural a nivel nacional debido a
los constantes cambios o shocks de la economía mundial principalmente a
partir del último: la crisis financiera de 2008. El desempeño institucional a favor
del fomento empresarial ha evidenciado a través de estos golpes sistémicos de
la última década la necesidad de reformar la política-institucional del país para
crear mecanismos de apoyo más efectivos. A consecuencia, esta investigación
se ha planteado la elaboración de una propuesta nacional para mejorar el
apoyo institucional al sector de las MIPYME, en primera instancia, como efecto
a satisfacer el principio de reducción de la vulnerabilidad empresarial del
sector frente a estos shocks externos y la debilidad interna del país en el
aspecto político, económico, social, cultural y: a nivel local, regional, nacional e
internacional.
Este principio juega un papel básico para el entendimiento de los
requerimientos empresariales del sector en Guatemala. El principio parte
inertemente de reconocer las características del contexto actual –las
limitaciones del campo de acción de las MIPYME–, con el objetivo de reducir la
brecha de desigualdad de oportunidades de este sector en contraste a las
empresas grandes y la competencia internacional. Dado que la investigación se
ha centrado en ofrecer mejorías en la política de apoyo al acceso al
financiamiento, este principio se utiliza en la búsqueda de crear una estrategia
nacional que optimice la calidad y alcance de los servicios financieros y
144
servicios de desarrollo empresarial mediante las características meso y las
consideraciones meta de la población guatemalteca.
Un sistema meso, en sus consideraciones meta, debe entender que la
construcción de marcos legales debe reconocer la globalidad del contexto
socioeconómico del sector. Estos requerimientos forman parte fundamental en
crear un sistema meso efectivo y, como veremos más adelante, inclusivo que
reduzca la vulnerabilidad empresarial del sector.
El segundo principio en el que se elabora esta propuesta se basa en el perfil
sistémico. La sistematización de una estrategia tiene estrecha relación con el
anterior debido que es el enfoque práctico para satisfacer el objetivo de
optimizar los servicios financieros y de desarrollo empresarial a favor de las
MIPYME. En una estructura meso el perfil sistémico es esencial para
materializar los aspectos teóricos del nivel meso; es decir, cumplir con la
creación de redes de interrelación entre actores públicos y privados. La
sistematización es la interrelación y conexión de esfuerzos políticos,
información pública, información de mercado e interrelación de los diversos
actores, para fundar así las bases de la estrategia nacional de carácter meso.
Este principio fomenta las características de una estructura de componentes
interdependientes que funcionen bajo dicha dinámica en apoyo al sector.
La sistematización se plantea como el principio principal para formar una
estructura institucional meso que sea evolutiva a largo plazo. Es decir, que por
medio de la sedimentación y mejoramiento de las diversas redes de
interrelación (actores públicos y privados; políticos y económicos; externos e
internos y los flujos de información, etc.), se construya, principalmente a nivel
de microfinanzas, una estructura autosostenible, expansiva y autónoma. En
última instancia: un sistema de apoyo al financiamiento de las MIPYME.
Las consideraciones meta de este principio recaen, igualmente, en los marcos
legales y en la práctica (en el cumplimiento de los valores sociopolíticos de los
marcos legales). La formación de un estructura meso de enfoque sistémico se
145
debe constituir y consolidar bajo las necesidades sociales, políticas y
económicas de este segmento de la población.
El principio de coordinación responde a una característica esencial para que
el funcionamiento sistémico sea efectivo. Este principio busca generar de la
estrategia nacional los canales necesarios de información entre actores
públicos y privados; así mismo, busca entrelazar los programas existentes de
apoyo al financiamiento de las MIPYME dentro del sistema meso propuesto. La
coordinación como principio, a nivel de actores, viene a ser esencial
precisamente en la formación de flujos de información, crédito y fondos o
fideicmoisos intra-instituciones. La coordinación de los actores del sistema
participantes a nivel de microfinanzas: los programas, las instituciones públicas
y las instituciones proveedoras de crédito, es lo que hacen posible la
realización efectiva del enfoque sistémico. Esta propuesta plantea el principio
de coordinación como un elemento específico de la estrategia nacional para
sistematizar la relación y cooperación entre actores (por medio de integrar los
propósitos e intereses), programas (integrándolos de acuerdo a su propósito en
apoyo a las MIPYME) y fondos (en perspectiva de generar un sistema de
apoyo a microfinanzas).
La relación efectiva de los componentes que forman la estructura meso harán
posible la sedimentación a largo plazo de un sistema institucional autónomo,
efectivo y autosostenible. A consecuencia, el principio de coordinación debe
establecerse claramente en los marcos legales que buscan la formación de un
sistema de tres pisos. La coordinación de actores es esencial, además, para
crear un ambiente y campo de acción funcional. La integración de programas y
relaciones interinstitucionales que manejan los fideicomisos y fondos a favor
del financiamiento, debe establecerse en marcos legales para hacer valer el
principio de coordinación. Respecto a la problemática de acceso al crédito, el
principio de coordinación se satisface en los marcos legales a partir de que
exista dentro de ellos una concordancia institucional que asegure el ambiente
competitivo y cooperativo entre los diversos actores. En última instancia, el
nivel de efectividad de este principio determinará el avance sistémico y, en
última instancia, la efectividad del nivel meso.
146
Un sistema meso de apoyo a las MIPYMES debe ser, también, de carácter
inclusivo. Este principio se establece y es válido tanto en microfinanzas y su
entorno legal, como también en la visión política de un sistema meso de tres
pisos que responda a las necesidades meta de la población. La finalidad de
este principio, a nivel de microfinanzas, es crear un ambiente de confiabilidad
entre proveedor y consumidor; y, además, establecer un sistema más accesible
y sensible a los requerimientos empresariales del sector de las MIPYME. A
nivel político, el carácter meta de una estrategia nacional meso, es fundamental
en términos para formar un sistema inclusivo. La estructura de apoyo
institucional alrededor de la problemática del acceso al crédito de las MIPYME
debe girar bajo este principio, especialmente en la elaboración de las
propuestas legales que están pendientes para reformar el sistema financiero
guatemalteco.
El enfoque inclusivo responde a las necesidades nacionales de mejorar los
niveles de igualdad social y de género en un ambiente tan delicado como las
microfinanzas. El nivel de desarrollo del valor inclusivo en un sistema meso
determinará el nivel de éxito, en mayor o menor medida, de una estrategia
nacional con visión a generar desarrollo empresarial.
La propuesta de esta investigación se plantea estos lineamientos para generar
una estrategia nacional que ofrezca mejorías sobre las estructuras actuales de
apoyo para el desarrollo del sector de las MIPYME. El principio sistémico, de
coordinación e inclusivo forman los valores necesarios para responder
efectivamente a los requerimientos sociales, económicos y políticos de este
segmento empresarial en todos los niveles geográficos. En materia de
microfinanzas, crear un sistema con valores identificables que responda a los
principios de coordinación (en programas y fondos) e inclusivo, puede generar
a largo plazo un sistema meso efectivo.
Las instituciones públicas vinculadas al sector de las MIPYME son el segundo
aspecto importante a tomar en cuenta en la elaboración de una propuesta
meso de tres pisos a nivel nacional. Además, son las instituciones estatales las
147
que requieren adoptar los principios propuestos para lograr desarrollar un
sistema meso efectivo. En sí, las instituciones del Estado vinculadas a la tarea
de mejorar el acceso al financiamiento del sector de las MIPYME son los
únicos actores capaces de lograr el funcionamiento de una estrategia meso.
Los diversos actores tomados en cuenta en esta propuesta son: (1) El
MINECO; (2) El Viceministerio para el Desarrollo de la MIPYME (como tercer
piso del sistema); (3) El BANGUAT y el SIB (segundo piso); (4) Las entidades
proveedoras de crédito (Bancos, CAC, OPDF, como primer piso); y, en una
medida participativa; (5) La Junta Monetaria.
2.1.1.-. El MINECO
La importancia del ministerio de economía en la planificación de estrategias de
desarrollo empresarial ha sido primordial. El MINECO es el actor público
especializado a nivel nacional para el desarrollo económico del país. Debido a
esto, la propuesta de esta investigación se basa en colocar al ministerio como
el órgano principal en el desarrollo de una política nacional meso de apoyo al
desarrollo del sector de las MIPYME.
Los labores del MINECO en la elaboración de un sistema meso es la de
ejecutar una propuesta de política institucional, establecer los lineamientos
legales para la formación de un sistema de tres pisos y establecer al
Viceministerio de Desarrollo como entidad ejecutora de los lineamientos
políticos meso en el sistema. Es decir que, a través de un marco legal
establecido bajo los principios propuestos en el segmento anterior, el MINECO
sea el actor público creador y supervisor del sistema de tres pisos y,
principalmente, del Viceministerio, a través del cual el MINECO ejecuta las
acciones y programas.
El MINECO, además, debe ser el ente regulador y supervisor político de la
coordinación de programas e instituciones que trabajan a favor del desarrollo
del sector de las MIPYME, de manera que progresivamente y con secuencias
148
se logren integrar las instituciones, los programas y fondos existentes dentro
del sistema de tres pisos.
2.1.2.-. El Viceministerio de Desarrollo para la MIPYME.
El viceministerio se ha consolidado en Guatemala como la entidad mejor
posicionada para suministrar recursos y programas para el apoyo efectivo del
desarrollo del sector MIPYME. La condición que ha tomado dicha institución le
ha colocado a nivel internacional como un foco de apoyo para la cooperación y
la asistencia técnica de parte de organizaciones especializadas en el desarrollo
de programas destinados a microfinanzas y servicios de desarrollo empresarial,
como el Banco Mundial y el BID. Tras el diagnóstico de la institución, la postura
de esta investigación reconoce el largo proceso de mejorías que el
viceministerio ha implementado para resolver las necesidades del sector de las
MIPYME. Sin embargo, a pesar de existir una tendencia a la evolución de
programas de apoyo al financiamiento e implementación de técnicas meta (en
el diseño de promoción de programas de desarrollo empresarial), no existe, en
perspectiva institucional, una propuesta para sistematizar los esfuerzos y
mejorar la intercomunicación entre actores destinados a la participar en los
mismos rubros de este sector. Por el contrario, la estrategia actual se
encuentra fragmentada tanto en su diseño político como en los programas
disponibles. En el entramado institucional no existe una política consolidada
que movilice los esfuerzos para mejorar el apoyo al sector de la MIPYME hacia
una estrategia integral. Actualmente los esfuerzos del viceministerio se
encuentran en un estado atomizado y no cuentan con el apoyo sistémico ni una
estrategia coincidente con una política de desarrollo a largo plazo. En
referencia a los programas, estos no cuentan con la estabilidad que le permitan
plantarse permanentemente. Actualmente los programas que ha implementado
el viceministerio para el apoyo al financiamiento son programas provenientes
de la cooperación que cuentan con fecha de caducidad. No existe –más allá de
la extensión constante de fondos a intermediarios financieros– un diseño de
programas a largo plazo que asegure una política de fomento a la MIPYME
constante. A pesar de todo esto, el proceso de evolución que ha generado el
Viceministerio de Desarrollo al a MIPYME a dentro y hacia fuera presenta las
149
credenciales para tomar la rectoría del sector de las MIPYME en una condición
más complicada como la de ente rector de un sistema que cuente con una
estrategia sistémica que no esté fragmentada ni atomizada.
El Viceministerio de Desarrollo a la MIPYME se establece en esta propuesta
meso como el órgano principal para fomentar los lineamientos políticos que
correspondan a mejorar el ambiente de respaldo en microfinanzas desde la
perspectiva meso (interrelación de actores y coordinación de intereses), meta
(seguridad al consumidor e inclusividad) y, también, la potestad de administrar
programas y fondos (así como también adquirir mayores fondos) del sistema.
En posición contraria a la actual, estos poderes del viceministerio deben estar
debidamente reconocidos por ley, a partir del reconocimiento de sus
capacidades y su conocimiento del sector, para así fortalecer la imagen del
viceministerio tanto a nivel interno como internacional. Además se busca
establecer a la institución, a través del marco legal, como el órgano rector del
sistema meso de tres pisos de apoyo al financiamiento de las MIPYME y
mejoramiento de las condiciones socioeconómicas del sector. El marco legal
establecido para formar un sistema meso de tres pisos debe reconocer la
importancia de crear un sistema progresivo y adaptable donde el viceministerio
funcione con facilidad. Es decir, que los poderes del viceministerio sea un
proceso con secuencias para poder responder efectivamente al cumplimiento
del objetivo sistémico. A su vez, el marco legal no debe ser un tipo de reforma
que busque desarticular los avances que la institución ha logrado en la
actualidad. Al contrario, debe acoplarse y evolucionar a partir de él. Además, el
objetivo de hacer un sistema meso de apoyo a microfinanzas autosostenible,
debe ser reconocido dentro del marco legal como el objetivo fundamental a
largo plazo.
El viceministerio, en su período de adaptación, debe funcionar como ente
administrador, poniendo a disposición de otras instituciones como el SIB y el
BANGUAT (entidades de segundo piso) los recursos y programas con sus
debidos lineamientos políticos para su ejecución. Además, entre las
obligaciones del viceministerio, debe apoyar al SIB en lo que sería el registro
de entidades financieras que buscan incluirse al sistema a partir de la Ley de
150
Microfinanzas. La creación de una comisión o unidad de apoyo de registro
debe ser fundamental para que el Viceministerio tome protagonismo en el
mantenimiento y promoción de lineamientos políticos claros a nivel nacional. A
largo plazo, la propuesta plantea al viceministerio como una entidad autónoma
que pueda ejercer los mecanismos de regulación-administración y supervisión,
no sobre microfinanzas, sino sobre la dinámica institucional y el cumplimiento
de dichos lineamientos políticos de la globalidad de actores dentro del sistema.
Además, se propone que el viceministerio, como órgano autónomo, sea líder
en la planificación del desarrollo competitivo del sector.
Entre las acciones que no debe tomar esta entidad, el viceministerio debe
abstenerse de ejecutar financiamiento de primer piso. Si este llega a ser el
caso, este debe ser un programa independiente en el cual el viceministerio
actúe como una entidad de crédito hacia los segmentos del sector que, a pesar
del desarrollo sistémico, no pueda optar a montos de calidad o al
financiamiento en general. Esta propuesta promueve que el viceministerio no
influya directamente en la competitividad de los proveedores dentro de sus
segmentos de mercado. Al contrario, el viceministerio, como órgano de tercer
piso, debe asegurar los fondos y administrarlos bajo lineamientos sociopolíticos
claros hacia las entidades de segundo piso (BANGUAT y SIB) y los sistemas
externos de apoyo, como el posible Sistema de Garantías Recíprocas, en el
que se plantea un sistema de incentivos que fomente el microcrédito y reduzca
el riesgo de distorsiones financieras. Además, el viceministerio no debe ser una
entidad de supervisión financiera. En esta propuesta se promueve que, en
cuanto a las capacidades de formación de un ambiente de microfinanzas
efectivo, el viceministerio actúe únicamente en el aseguramiento de la
protección del consumidor mediante el debido registro y seguimiento de los
intermediarios financieros.
A nivel de la problemática de acceso al financiamiento, el Viceministerio no
debe tomar mayores acciones o riesgos. Sin embargo, en un sistema meso
global – aquél que responda a todas las necesidades del sector en las seis
áreas tratadas a principios de la investigación–, el Viceministerio de Desarrollo
para la MIPYME debe adoptar otros poderes y acciones para responder a los
151
requerimientos políticos, económicos, y sociales de este segmento de la
población, que aproximen al país a una estrategia nacional que genere
competitividad sistémica.
2.1.3.-. El BANGUAT y SIB.
La propuesta de esta investigación plantea el segundo piso del sistema de
apoyo a microfinanzas al BANGUAT y el SIB. Sin embargo, como se puede ver
en los estudios de caso, existen otras variables en el diseño del segundo piso
del sistema. La posibilidad de crear órganos paralelos a la banca central –como
el caso de Costa Rica en la creación de un sistema de banca de desarrollo
(SBD) que deriva de su propia ley pero que es parte de la banca central–, y a la
Superintendencia de Bancos –como el caso nicaragüense a través de comisión
nacional de apoyo a la supervisión microfinanciera–, es otra vía para la
formación de un sistemas meso guatemalteco especializado en microfinanzas.
El segundo piso debe encargarse en la ejecución de fondos para el primer piso
(las instituciones financieras), la creación de canales de información recíproca
de resultados con el viceministerio; y la supervisión de los fondos de dichas
instituciones que laboran en microfinanzas. Para el debido funcionamiento del
sistema de tres pisos microfinanciero es preciso profundizar en las propuestas
de ley de la Junta Monetaria que permitirían mayor regulación, supervisión y
protección al consumidor en el ambiente de microfinanzas. De concretarse
estas propuestas, los niveles de acción de las entidades de segundo piso, ya
sea el BANGUAT y el SIB, o instituciones paralelas, serían más específicas y
efectivas en la administración de fondos y la sistematización de información de
mercado.
En un sistema meso la intercomunicación de instituciones es fundamental para
un buen funcionamiento. Esta propuesta promueve crear flujos de información
entre los diversos pisos del sistema para así lograr el objetivo sistémico y
cooperativo de la estrategia nacional. Sin flujos de información efectivos entre
instituciones, la regulación, administración de programas y fondos y la
152
supervisión financiera no puede ser efectiva. Por lo mismo, el sistema debe
establecerse en un alto nivel de coordinación y cooperación.
Más adelante se mostrará como la investigación se plantea los flujos de
información y administración de recursos del sistema por medio del diagrama
7.
2.1.4.-. Instituciones Financieras.
El primero piso del sistema de tres pisos de apoyo al financiamiento del sector
es, en última instancia, el receptor de las normas, obligaciones y beneficios del
entramado legal. Las instituciones financieras son el foco de la elaboración de
un sistema institucional de apoyo y la reforma legal del sistema financiero, ya
que son los actores directos que pueden mejorar el acceso al financiamiento
del sector de las MIPYME. A consecuencia, existen dos estrategias políticas
vinculadas a la cual las instituciones financieras deben adaptarse en la
elaboración de un sistema meso. El primero, es acoplarse a los marcos
institucionales que se plantean crear para la constitución de un sistema meso.
Las leyes o ley que se construyan para legitimar el sistema de tres pisos –como
se plantea en el punto 2.2–, determina la obligatoriedad de las instituciones
financieras de comprender los requerimientos del sector de las MIPYME. Por
su lado, la constitución del marco institucional debe incentivar a las
instituciones financieras a responder constructivamente a las normas del
sistema. La elaboración e integración de programas, además, debe responder
a los intereses comunes del sector público y privado. La coordinación y
cooperación entre estos actores es fundamental para hacer valer los valores
del nivel meso; y esto parte de la constitución clara de marcos legales que
plasmen con claridad las obligaciones y beneficios para estas instituciones
financieras. Entre las obligaciones están: responder a una política de apoyo al
sector en la elaboración de préstamos de calidad, mejoramiento de cobertura e
integración u otorgación de servicios de desarrollo empresarial para generar
una respuesta efectiva entre proveedor y consumidor. También establecer
canales de información de resultados entre las instituciones de primer piso con
153
el segundo para que exista una base clara de los efectos de la política
implementada por el Viceministerio.
Entre los beneficios está adaptarse a la política-institucional del Estado para
aprovechar la disponibilidad de programas y, dependiendo el contexto legal
sobre microfinanzas, la globalidad de fondos en forma de fideicomisos para
aprovechar incentivos y otros posibles instrumentos creados para incentivar las
microfinanzas.
El segundo estrategia es adaptarse a las reformas del sistema financiero que
se plantean a partir de las propuestas de ley de la Junta Monetaria. La
aplicación especialmente del principio de neutralidad competitiva fundamenta la
dinámica de las instituciones de primer piso en microfinanzas. Este proceso de
adaptación es sumamente importante en su relación con los programas y
fondos de apoyo, dado que la tradicional dinámica de las cooperativas y las
ONG han estado sujetas a su propio campo de acción. La integración de las
instituciones financieras a un mismo nivel en microfinanzas y bajo el apoyo de
un sistema meso forma parte de ese proceso de adaptación que dichas
instituciones deberán ajustar rápidamente para cumplir con los objetivos del
sistema.
En última instancia, la integración de ambas estrategias forma la Estrategia
Nacional Integral propuesta en esta investigación para el apoyo sistémico al
financiamiento del sector de las MIPYME.
2.1.5.-. La Junta Monetaria.
El papel de la junta monetaria es muy importante en esta investigación debido
al poder que se le confiere desde la Constitución. El artículo 132 y 133 de la
Constitución Política de la República de Guatemala otorgan la potestad a la JM
de dirigir el sistema de banca central, asegurar la estabilidad del sistema
bancario nacional y la determinación de la política económica y monetaria del
país. Además, la JM es tomada por esta investigación como un actor
fundamental en la estrategia meso debido a las propuestas de ley que han
154
diseñado desde 2011. La ley de microfinanzas, de garantías recíprocas y de
intermediarios financieros no bancarios, son las propuestas más avanzadas en
la actualidad para reformar el sistema financiero y ajustarlo a una realidad
meso. Si bien estas leyes son esfuerzos ajenos a un sistema institucional de
tres pisos, la aplicación de las leyes no interfieren con los propósitos
institucionales de esta propuesta sino, al contrario, se ajustan a medida que se
construya un sistema de tres pisos a nivel nacional.
La Junta Monetaria es un actor importante debido que, en un proceso de
construcción de un sistema de tres pisos que parta del empoderamiento de una
institución como el Viceministerio de Desarrollo para la MIPYME, esta tiene la
potestad de diagnosticar la fortaleza o los mecanismos de apoyo que deban
crearse para hacer efectivo el segundo piso del sistema –ejecutores y
supervisores–. Debido a esto, el involucramiento de la Junta Monetaria en la
Estrategia Nacional supera únicamente el papel de reformar el sistema
financiero, sino también de diagnosticar las necesidades del segundo piso para
su efectivo funcionamiento en el sistema meso.
En un sistema meso de tres pisos no existe un grado de jerarquías, sino
funciona a medida de especialización de labores. Esto quiere decir que la JM
no está ni por arriba ni por debajo del órgano rector (el viceministerio). El caso
del segundo piso es similar, ya que este no se encuentra por debajo del
viceministerio ya que el segundo nivel, como órgano más preparado en la
ejecución financiera, se encuentra más especializado para esas labores.
Únicamente el caso de la JM y el MINECO forma un papel importante en el
diagnóstico y supervisión de labores sobre sus respectivas instituciones
(viceministerio de acuerdo al primero, y BANGUAT y SIB, respecto al segundo).
Habiendo aclarado estos puntos de la propuesta, el enfoque sistémico no
jerárquico queda establecido de la siguiente manera:
155
Diagrama 6-. Enfoque sistémico de la propuesta institucional.
b) Institución paralela creada para el apoyo de la supervisión microfinanciera. Fuente: Elaboración propia.
Como muestra el diagrama, la relación entre el tercer piso y segundo no es una
injerencia directa sino una dinámica de interdependencia. La relación entre
ambos niveles es hacer cumplir los lineamientos políticos establecidos del
marco legal y el sistema financiero, plasmados, en el punto de partida del
sistema meso, por el MINECO y la Junta Monetaria.
Como se ve en el diagrama, el segundo piso (BANGUAT y SIB) ejecutan la
política institucional en forma de programas y fondos hacia las instituciones
financieras. Además, existe un nivel de comunicación entre ambas instituciones
para crear los canales de información necesarios de los resultados de las
diversas responsabilidades y los efectos de tal política sobre las instituciones
financieras.
El diagrama de la propuesta sistémica, además, muestra la importancia de los
marcos legales para legitimar las relaciones entre instituciones. Como vemos,
el amparo de los marcos legales son los que determinan la dinámica del
enfoque sistémico. La propuesta de la investigación se plantea formar esta
dinámica institucional como el sistema meso de tres pisos. Sin embargo, a nivel
de microfinanzas, el nivel de éxito o no de la propuesta se ve condicionado por
156
la concretización de los marcos legales para reformar las microfinanzas que se
encuentran aún en proceso de aprobación por el congreso.
A continuación, haremos un análisis de la propuesta legal con mayor
profundidad y con la relación de los demás principios planteados.
2.2-. Las instituciones y su vinculación a los marcos legales propuestos.
La propuesta de esta investigación para formar una estrategia nacional meso
está sustentada, en primer lugar, por el diseño de marcos legales
consecuentes a los objetivos y características del nivel meta y meso de la
teoría de Competitividad Sistémica. Por ejemplo, Guatemala en la actualidad
no cuenta con una ley de fomento a la micro, pequeña y mediana empresa con
visión al apoyo institucional con enfoque sistémico. Los estudios de caso
realizados en el capítulo cuatro muestran que cada uno de estos países cuenta
con un marco legal enfocado al desarrollo del sector de la MIPYME por medio
de un apoyo sistémico a nivel institucional. Este enfoque, es la propuesta
central de esta investigación en materia legal.
Para desarrollar un sistema meso en Guatemala es necesario avanzar en los
marco legales de apoyo al sector; donde se justifique el diseño institucional
expresado en el segmento anterior y en el diagrama 7.1 (Punto 2.4).
Guatemala debe diseñar una ley de fomento a la MIPYME que se construya a
partir del MINECO. En esta ley, así como se puede ver en los estudios de caso
paralelos, el ministerio de economía de cada país debe establecer el proceso
de empoderamiento de una institución y la valorización de los principios
tratados en el punto 2.1. En el caso guatemalteco, el fortalecimiento del
Viceministerio de Desarrollo a la MIPYME debe ser el enfoque sistémico de
una ley de fomento a este segmento empresarial.
Así mismo, esta ley general debe incluir la participación del segundo piso en el
sistema y hacer valer el principio inclusivo y de coordinación entre instituciones.
Sin embargo, esta ley debe centrarse únicamente en la interacción del tercer
piso con el segundo y no recaer sobre las acciones de la banca central en el
157
sistema de tres pisos o microfinanzas, ya que estas deben estar reguladas por
la ley directa que afecta a la institución. Una ley de fomento a la MIPYME debe
mostrar todas las consideraciones meta a nivel nacional y las
responsabilidades de cada institución con el fin de cumplir con los objetivos
socioeconómicos del sistema.
Por su parte, el segundo piso debe reformar sus leyes. En el caso del Banco de
Guatemala, a través de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala, debe
añadirse las obligaciones y el campo de acción de esta entidad dentro de un
sistema de tres pisos de apoyo a microfinanzas, donde quedaría como ejecutor
de fondos y regulador microfinanciero. Así mismo, La ley de Supervisión
Financiera, donde se establece al SIB como máximo órgano de supervisión
dentro del sistema financiero nacional, debe reformarse de manera que las
obligaciones y campo de acción abarquen la supervisión de los programas y
fondos destinados al apoyo financiero de las MIPYME.
Por su parte, a través de las propuestas de la Junta Monetaria para reformar el
sistema financiero nacional, el BANGUAT y el SIB deben reformar sus leyes en
alcance de regulación y supervisión del sistema de microfinanzas a nivel
nacional bajo los lineamientos de la Ley de Microfinanzas, la Ley de Garantía
Recíprocas y la Ley de Intermediarios Financieros No Bancarios.
De ser otras instituciones paralelas que trabajen en el segundo piso del
sistema, se debe diseñar una ley orgánica para la banca de desarrollo y la
institución paralela de supervisión prevista, con sus debidas obligaciones
especializadas en el fomento a la MIPYME y las microfinanzas.
2.3-. La Integralidad de una propuesta dirigida a las MIPYME.
El cumplimiento del enfoque sistémico, el principio inclusivo y el de
coordinación intra-instituciones hacen de la propuesta una política integral para
el desarrollo de la MIPYME. Los objetivos de regulación y supervisión de
microfinanzas, con sus debidas consideraciones meta, formarán en Guatemala
158
un sistema igualitario con el enfoque de reducción de la vulnerabilidad
empresarial del país. A través del mejoramiento de la competitividad de este
segmento empresarial, se puede establecer una vía para la reducción de la
vulnerabilidad sistémica cuya base es una estrategia nacional con visión
integral.
Habiendo profundizado en el enfoque sistémico (cómo funcionaría la dinámica
del sistema de tres pisos), a continuación se analizará –desde el principio
inclusivo y de coordinación– la interrelación entre las instituciones participantes
dentro del sistema y cómo se deben participar en la regulación y supervisión de
microfinanzas para el mejoramiento del acceso al financiamiento del sector de
las MIPYME.
2.3.1.-. Coordinación de los programas financieros de apoyo a las
MIPYME para la formación de un Sistema de Tres Pisos.
La integración de los programas y fondos destinados a mejorar el acceso al
financiamiento del sector de las MIPYME deben ser una de las principales
acciones dentro de las instituciones administradoras y ejecutoras (tercer y
segundo piso)
El Plan Nacional para el Desarrollo de la MIPYME se propone en la
investigación como el punto de partida para el establecimiento de un proceso
de integración de programas. A partir de esta estrategia se plantea la
integración gradual de los programas y fondos destinados al apoyo de las
microfinanzas para formar un sistema transparente, que cuente con la
información adjunta para una efectiva coordinación y que posea lineamientos
políticos congruentes para un funcionamiento a largo plazo. La instauración de
un programa líder, como el caso del Programa Global de Crédito a la MIPYME
puede formularse como el foco del Plan Nacional de Desarrollo a la MIPYME.
La coordinación de este programa, con PRONACOM, el PDER y el Programa
de Apoyo al Comercio Exterior, forman las bases de un desarrollo competitivo
más dinámico de una institución meso.
159
De la misma manera, la diversidad de fondos y fideicomisos que se encuentran
en la actualidad bajo la administración de diversas instituciones y poderes,
requieren coordinarse bajo una entidad de tercer piso y el poder supervisor del
MINECO. El Fondo Global de Apoyo a la MIPYME y los fondos suministrados a
intermediarios financieros –bajo la administración del Viceministerio de
Desarrollo a la MIPYME–, son el punto de partida para la integralidad de los
recursos nacionales que sean destinados para el desarrollo de las
microfinanzas. Los fondos del MINECO –en el fideicomiso de apoyo a la pyme–
y el Fideicomiso para el Desarrollo Local deben integrarse con los del
viceministerio para crear una base ordenada de fondos destinados al fomento
de las MIPYME.
En sí, para construir una estructura meso en el cual los fondos recaen dentro
de una estrategia nacional, esta debe estar integrada bajo una misma visión o
política. Esto quiere decir que, a nivel de fondos, los recursos destinados para
el mejoramiento del acceso al financiamiento de las MIPYME deben recaer
bajo la administración o supervisión del tercer piso para que este pueda
administrar un sistema meso, integral, coordinado, sistémico, inclusivo y
trasparente. Así mismo, a través del establecimiento de una estrategia meso
bajo estos principios, se puede generar una política con verdaderos incentivos
hacia la formalidad. A nivel de garantías, un sistema que promueva una
estructura reconocible y coordinada, que busque mejorar el acceso al
financiamiento del sector, se establece como un incentivo a la formalidad.
Bajo un escenario donde los fondos y programas estén debidamente
coordinados, el papel de ejecutor y supervisor de parte del segundo piso puede
ser funcional. La necesaria coordinación entre instituciones es fundamental
para lograr un sistema meso funcional.
2.3.2-. Regulación y supervisión de microfinanzas. Segundo Piso.
Como se ha establecido, la ley de microfinanzas –actualmente una propuesta
de ley de la Junta Monetaria a 2013– debe ser uno de los ejes de la política
para el mejoramiento del acceso a servicios financieros por parte de las
160
MIPYME. La materialización de los principios de neutralidad competitiva entre
instituciones de primero piso, de proporcionalidad y flexibilidad a nivel del
sistema meso, harán un ambiente de microfinanzas más seguro, transparente y
expansivo. El BANGUAT y El SIB –o sus entidades paralelas–, deben absorber
la responsabilidad de cumplir con una política que materialice estos principios y
cumpla con los objetivos anteriormente mencionados. Por su parte, la ley de
Garantías Recíprocas actualmente también en propuesta es el sistema de
apoyo más interesante que puede revolucionar el mercado microfinanciero, que
analizaremos a profundidad más adelante.
Los lineamientos políticos de estos marcos legales deben basarse en los
mismos principios institucionales para el sistema de tres pisos y los principios
de microfinanzas tratados a lo largo de la investigación. Como vimos
anteriormente, la integralidad de fondos y programas de financiamiento a las
MIPYME es fundamental para el desarrollo efectivo de las instituciones
microfinancieras. La coordinación y el mantenimiento de flujos de información
estables recaen en los principales actores del sistema, siendo estos el
Viceministerio, el Banco de Guatemala y la SIB. A través de este modelo, el
desarrollo de microfinanzas por medio de las instituciones financieras (de
primer piso) como las cooperativas de ahorro y crédito, se pueden establecer
los principios directamente sobre microfinanzas: regulación y supervisión.
Esta investigación propone la consolidación de estos marcos legales que
respondan a estos principios; tanto en el carácter institucional (coordinación,
sistematización y el enfoque inclusivo), como en herramientas efectivas para la
regulación y supervisión (neutralidad competitiva, proporcionalidad y
flexibilidad).
A nivel del entorno legal sobre microfinanzas, la consolidación de la Ley de
Microfinanzas podrá satisfacer los últimos principios mencionados. La
neutralidad competitiva se crea para generar un ambiente de especialización
en el primer piso. Se busca incrementar la participación del sector formal en
microfinanzas, principalmente a través de otorgar mejores servicios financieros
y ampliar la cartera de microfinanzas de los bancos, que actualmente se
161
encuentra en un estado muy reducido. A nivel semiformal, se busca insertar a
las cooperativas en un sendero de formalidad a partir de la supervisión
financiera. Además, se busca generar programas de reducción de riesgos,
protección al consumidor y soporte financiero a las cooperativas, para
contrarrestar los posibles efectos perjudiciales de la neutralidad competitiva –
que representa al principio de flexibilidad–. Sobre las ONG, se busca mejorar la
calidad del crédito, el alcance y reducir el riesgo al consumidor a partir de la
Ley de Intermediarios Financieros No Bancarios, que incentiva el entorno
institucional a mejorar la protección al consumidor. La consolidación de estos
objetivos termina por sedimentar un ambiente inclusivo al consumidor que
fomenta la igualdad entre las empresas del sector.
Estos pilares sobre los diversos tipos de instituciones financieras deben
responder a los lineamientos políticos que ejecutarían las entidades de
segundo piso: el Banco de Guatemala y el SIB. Dado esto, el proceso de una
política integral debe cumplir en su mejor versión con los principios propuestos
a nivel institucional y financiero.
2.3.3.-. Mecanismos de apoyo alternos. SGR.
Se presenta en el esquema a futuro como un sistema de apoyo financiero a los
esfuerzos de regular y supervisar las microfinanzas. Este sistema de Garantías
Recíprocas responde al principio de coordinación, ya que este se plasma en un
punto medio entre instituciones. Cuenta, además, con una diversidad de
objetivos que se reducen a generar incentivos a la formalidad, aumentar la
participación de instituciones financieras en microfinanzas, promover la
protección al consumidor y reducir los riesgos en el mercado para las diversas
instituciones que participen en microfinanzas. En sí se ha propuesto como el
modelo SGR de Argentina o el Sistema Nacional de Garantías de México, que
funciona como mecanismo de incentivos entre el segundo piso y el primer para
mejorar el ambiente de microfinanzas y posibles distorsiones de mercado. La
ejecución de este sistema debe estar bajo la supervisión del SIB o algún
162
instrumento institucional paralelo (como se dio en el caso nicaragüense) y debe
ser ejecutado por el Banco de Guatemala a través de la disposición de la
diversificación de los fondos destinados a microfinanzas. La creación de un
sistema de garantías recíprocas es la herramienta principal para impulsar el
carácter expansivo y autosostenible del perfil financiero del sistema de tres
pisos. Este debe funcionar como incentivos para incrementar las facilidades de
servicios financieros, la calidad de servicios y protección al consumidor –debido
a que los flujos de información de mercado se intercambian entre las entidades
ejecutoras, las instituciones financieras y las empresas–, y, de forma indirecta,
como un incentivo a la formalidad empresarial. El sistema de garantías
recíprocas puede convertirse, bajo una estrategia que cumpla con los principios
establecidos, en la herramienta que impulse los flujos de información
necesarios para establecer un sistema cíclico que genere la debida
retroalimentación, tanto de ingresos y retorno de pagos, como de información
de mercado para la mejor práctica en microfinanzas; en sí, cumplir con la
sistematización del microcrédito a nivel nacional.
2.4-. Propuesta final: Sistema de Tres Pisos.
Reconociendo esta dinámica (crear un sistema expansivo y autosostenible a
nivel microfinanciero), la investigación se plantea, desde la visión a brindar una
propuesta a la mejoría de la problemática del financiamiento de las MIPYME,
generar un esquema del sistema de tres pisos de perfil financiero. El Diagrama
7.1 resume la materialización de los principios en los puntos anteriores y
representa el flujo de un sistema de tres pisos, para generar una estructura
meso para la facilitación y mejoramiento de calidad de crédito a las MIPYME.
Como se puede ver, el diagrama parte de la reconocida institucionalidad de un
órgano de tercer piso (el viceministerio). En materia de microfinanzas, el
Viceministerio de Desarrollo a la MIPYME se presenta como el responsable de
la coordinación de programas y la integración de una política con visión
sistémica en apoyo con los principales órganos ejecutores (las entidades de
segundo piso: Banco de Guatemala y SIB)
163
En primera instancia es necesario reconocer el principio de neutralidad
competitiva a través de la colocación de los diversos tipos de instituciones
dentro de un mismo campo de acción. La importancia directa de las entidades
de segundo piso para garantizar una dinámica segura y constante de estas
instituciones es primordial. Esto se logra a partir del mantenimiento de unos
lineamientos políticos bien establecidos y legislados.
Diagrama 6.1-. Sistema de Tres Pisos. Microfinanzas.
a)* Programas integrados y fondos para el apoyo del financiamiento MIPYME. b)* Otra institución paralela creada para el apoyo sobre supervisión microfinanciera. c)* Flujo en forma de supervisión. d)* Ejecución del sistema, flujo de información de mercado y retorno y/o extensión de fondos para el SGR. e)* Flujo de información sobre resultados y sobre supervisión financiera entre entidades de segundo piso. f)* Retorno de pagos y extensión de financiamiento con garantías. g)* Financiamiento de primero piso (instituciones financieras) al sector de las MIPYME. h)* Flujos de información intra-instituciones. Coordinación de programas, fondos y resultados. i)* Regulación financiera. j)* Retroalimentación de resultados de la política nacional para el sector. Diagnóstico de efectividad de programas de apoyo. Fuente: Elaboración Propia.
164
Como segundo aspecto importante, es el papel que juega el SGR dentro de los
planes de mejorar el financiamiento MIPYME. En coordinación con el segundo
piso y el tercero, el SGR juega un papel indirecto en la recaudación de
información de mercado que se reparte desde las instituciones de primer piso
hacia las entidades ejecutoras; y desde el tercer piso, por medio del segundo,
hacia las entidades financieras sobre los lineamientos políticos y los
requerimientos empresariales meta. También es el flujo de recursos, tanto de
ingresos para el mantenimiento del sistema, como de retorno de pagos de los
préstamos otorgados por las instituciones financieras a través del sistema de
garantías recíprocas. En sí, forma un papel de incentivos hacia el primer piso y
de retroalimentación para el funcionamiento del sistema meso.
El papel del SIB, como se ve en el diagrama, es primordial para la supervisión
financiera de estos flujos. El SIB se encuentra, a su vez, en supervisión de la
ejecución de fideicomisos, de los fondos destinados al SGR y, principalmente,
de las instituciones financieras dentro del sistema. El BANGUAT regula, en sí,
el ambiente de microfinanzas y ejecuta programas. Como se ve en el diagrama,
la presente investigación promueve a estas entidades financieras de segundo
piso, ser los ejecutores debido al papel que pueden adoptar hacia el
mejoramiento de las microfinanzas en Guatemala. El fortalecimiento del SIB o
bien la creación de una herramienta institucional paralela a los principios
generales de la superintendencia, es un aspecto primordial para garantizar un
sistema financiero efectivo y transparente.
Otra dinámica importante de este diagrama es la participación indirecta del
viceministerio sobre las instituciones financieras. El flujo de información que
obtiene el viceministerio a partir de la concretización de los lineamientos
políticos en marcos legales, se da a través de la absorción de información que
acumularía el segundo piso a través de sus diversas responsabilidades. Esto
quiere decir que no existe una injerencia directa del viceministerio sobre las
IMF (más allá del diseño de lineamientos políticos que se deben cumplir) y, por
lo tanto, la información de este nivel del sistema es indirecta; filtrada por el
segundo piso hacia el tercero para mantener la retroalimentación del sistema
informando al órgano rector: el viceministerio.
165
El marco institucional de apoyo justifica la materialización de una ley de
fomento a la MIPYME, ya que establece la dinámica entre el tercer piso y el
segundo. La disposición de programas y fondos recae entre las tres
instituciones y en este marco legal no se especifica las acciones del BANGUAT
y el SIB, como dijimos anteriormente. El marco legal sobre microfinanzas, son
las leyes reformadas del sistema financiero que establecen las obligaciones y
campo de acción de las instituciones de segundo piso. Así mismo, también la
creación del SGR como un sistema que forma parte de la banca central.
Otro aspecto a resaltar del diagrama son los flujos de información que se
justifican como el enfoque coordinado del sistema meso. Todos los flujos de
información dentro del sistema son focos de retroalimentación para mejorar o
mantener el sistema. Así como la supervisión, las entidades que forman parte
del sistema, incluso el primer piso, deben estar involucradas en la creación de
canales de información de resultados; tanto de la política como de mercado. De
esta manera se puede plantear un sistema en constante evolución, siempre
bajo los lineamientos legales del sistema financiero y el entramado institucional.
2.5-. Efectos de la propuesta sobre la Competitividad Sistémica.
El objetivo de la investigación se ha planteado la sistematización del
microcrédito a través de estructuras institucionales y legales meso, con el fin de
generar mejores facilidades para el crecimiento empresarial de las MIPYMES y
el mejoramiento de la competitividad del sector. La problemática del
acercamiento al ideal de la competitividad sistémica no puede ser satisfecho a
partir, únicamente, del un planteamiento meso microfinanciero del sistema de
tres pisos. Por lo tanto, como se dijo a lo largo de la investigación, el desarrollo
queda condicionado a la formulación de una estrategia nacional meso que
busque mejorar las diversas áreas que conforman los desafíos del sector de las
MIPYME hacia el desarrollo empresarial sistémico (mejoramiento de
infraestructura, capital humano, innovación, marcos regulatorios,
agrupamientos e informalidad). Aún así, en la visión de reducir la vulnerabilidad
sistémica de Guatemala, el mejoramiento de las microfinanzas es una
166
estrategia que puede reenfocar las posturas políticas e institucionales de apoyo
al sector y generar, a su postre, un sistema meso integral e integrado que
conforme todos los requerimientos sociales, políticos, económicos y culturales
de los sectores de la población menos favorecidos. El mejoramiento del
ambiente de microfinanzas y el fomento a las MIPYME por medio de principios
inclusivos y efectivos a los requerimientos empresariales pueden lograr el
objetivo de reducir la brecha de desigualdad de oportunidades, de ingreso, y
mejorar la competitividad del sector de las MIPYME.
Existe en esta propuesta una relación directa entre los efectos esperados de un
sistema de tres pisos sobre la competitividad. Además, la elaboración de una
propuesta que cumpla con la diversidad de principios aplicados anteriormente,
es un primer paso muy importante para mejorar las condicionantes de la
competitividad sistémica. En cuanto más se aborde las diversas problemáticas
de desarrollo de las MIPYME bajo estos principios institucionales (sistémico,
coordinación e inclusivo) más se establece una estrategia nacional meso de
apoyo global a las MIPYME que pueda generar competitividad sistémica y, en
este caso, desarrollo. Alinearse detrás de estas ideas sociopolíticas y
económicas, se planta un progreso político, social y económico para el
segmento de la población que forma parte de este sector.
Los desafíos de las MIPYME frente a la competitividad internacional necesitan
de un apoyo global que se puede dar por medio de un mismo modelo de tres
pisos que se especialice en un área específica, siempre coordinado por el
MINECO y su viceministerio. De esta manera puede reconocerse una clara
propuesta política a nivel nacional que busque mejorar las condiciones de
vulnerabilidad empresarial del sector de las MIPYME de una forma conjunta y
mucho más efectiva a las necesidades globales del sector.
167
VII. Conclusiones
La estructuración de la investigación permitió determinar, en primera instancia y
de forma global, que existe una relación de causa y efecto entre el contexto
internacional, regional y nacional de los ochenta con la actualidad de
Guatemala en el diseño de políticas que busquen generar desarrollo o
básicamente crecimiento económico. El desarrollo histórico de la región
latinoamericana –una historia, en mayor o menor medida, paralela–, ha sido
condicionado a las limitantes (en gestión económica, y sociopolítica), que ha
planteado la política, economía y el comercio desde la esfera sistémica e
internacional.
Las variables de vulnerabilidad y sensibilidad sistémica fue la primera
herramienta que permitió profundizar en cómo se ha situado América Latina
frente a los cambios estructurales y de régimen internacional desde la era del
ISI. El estudio de determinantes, y amparado por el análisis teórico de ambas
variables, permitió desmembrar y concluir en varios aspectos claves que
permiten entender las necesidades de la región a través de los noventa y el
inicio del nuevo milenio.
El primer punto de partida es la intrínseca relación del nivel de vulnerabilidad
sistémica y sensibilidad (basado en la fortaleza del modelo de desarrollo de la
época; el ISI) tras el cambio de régimen en la década de los ochenta (Crisis de
la Deuda y Consenso de Washington). Ambos sucesos y variables se
relacionaron entre sí dando como resultado que, dependiendo la fortaleza del
modelo de desarrollo, aplicado durante el período (1950-1980), la
vulnerabilidad sistémica de los países fue mayor o menor. Por lo tanto, el
impacto de ambos cambios sistémicos fue, en mayor o menor medida, más
fácil o más difícil de superar o adaptarse a un nuevo modelo. Describiendo
mejor lo último, el caso de la vulnerabilidad, el desarrollo del modelo ISI y el
resultado en la adaptación o, mejor dicho, la necesidad hacia la transición al
neoliberalismo global se puede constituir en dos grupos: (1) Centro América y;
(2) América del Sur y México.
168
En el primer caso, como vimos en el primer capítulo, la vulnerabilidad sistémica
de estos países era mucho mayor que la del segundo grupo. Esto se debió a
que la fortaleza del ISI y la construcción institucional de apoyo al modelo era
más débil en el primero que en el segundo. Por lo mismo, y como se fue
asumiendo y comprobando a lo largo de la investigación, la facilidad del primer
grupo en asumir los cambios del neoliberalismo global fue más sencillo, debido
a su poca fuerza; sin embargo, teniendo consecuencias muy complejas y que
perduran hasta la actualidad. El segundo grupo, por su parte, mostró menor
vulnerabilidad y, por lo tanto, mayor resistencia a los cambios. En niveles de
impacto económico (como se comprobó en el primer capítulo) la deuda tuvo
peores consecuencias en el primer grupo que en el segundo; a pesar que este
último poseía un monto mucho mayor. El impacto de la deuda sobre el PIB fue
mayor en Centro América que el segundo segmento de países
latinoamericanos. Y como pudimos ver, en términos de intercambio, Guatemala
fue el país más afectado por la crisis; aunque existiesen crisis recurrentes muy
severas, como la crisis de Argentina.
Otro aspecto que sirve de soporte a la anterior conclusión, son los resultados
en las últimas décadas del índice de desarrollo humano. La mayoría de estos
países del sur y México se posicionan arriba de Centro América en la mayoría
de indicadores de desarrollo humano. Esto se debe a que las economías del
sur (en términos de industrialización) y su estructura institucional fueron más
fuertes al final del ISI que en los países centroamericanos.
Los resultados a través de la investigación y después de la década de
transición (1990-2000) podemos ver una estructura institucional en América del
Sur más tradicional que en Centro América, lo que marca una tendencia
histórica que deviene como herencia del desarrollo y resultado del ISI. Las
características, sin embargo, las trataremos más adelante.
La transición al ajuste estructural de la década de los noventa que se trató en el
primer capítulo permite ver que existen diferencias muy grandes entre ambos
grupos en la profundización del análisis estructural de su política y la economía
169
durante dicha transición. Las crisis recurrentes de las economías del sur vienen
de la mano de una mayor sensibilidad sistémica a causa de su desarrollo
industrial. Mientras en Guatemala, tomando un ejemplo, la crisis económica
devenía de los términos de intercambio (donde los precios de los productos
primordiales decaían a nivel mundial), la solución (única por falta de una
estructura económica con fuerza y resistencia como las del sur), era la
transición a la apertura de mercado. Bajo esta dinámica, el primer grupo de
países fue más estable respecto a la amenaza de crisis recurrentes, una vez
entrada la década de transición hacia el ajuste estructural. El segundo grupo de
países se vio seriamente afectado por una transición más rígida hacia la
apertura de mercado. Esto deja demostrar que, una vez mayor sea la
vulnerabilidad sistémica de un país, la transición al ajuste es más sencilla
(debido a la ausencia de una fuerza contraria interna).
Como último aspecto a resaltar de este período, se puede afirmar que la
estructura institucional interna de cada país, los niveles de vulnerabilidad y
sensibilidad sistémica y la transición o adaptación al liberalismo global, son
variables cuya relación da como resultado efectos muy distintos según cada
país, el cual condiciona la realidad del contexto de los sectores menos
favorecidos de la población y su estado en busca de desarrollo.
Como resultado de la combinación de determinantes el siguiente análisis parte
de los efectos sistémicos que tuvo el fenómeno del liberalismo global sobre el
específico sector de las MIPYME. En este punto, el análisis teórico de la
Interdependencia Compleja no cumplió en su fondo, dado que dicha teoría,
bajo la tutela R. Keohane y J. Nye, se sostiene desde la perspectiva política y
militar. El aspecto económico, céntrico en el avance de la investigación, quedó
muy ambiguo en las consideraciones teóricas de ambos. Debido a ello, los
aportes de Krasner a la teoría, que es la vertiente económica de la
interdependencia, permitieron extraer varias determinantes de la relación causa
y efecto entre los cambios del sistema internacional a inicios de los ochenta
con la composición hasta la actualidad del sector de las MIPYME.
170
Lo primero de esta relación fue comprender la importancia del sector a nivel
socioeconómico; es decir, el peso histórico y material que las MIPYME tienen
actualmente en las economías latinoamericanas. Los porcentajes sobre el
empleo y contribución al PIB (como vimos en el Capítulo Primero) son
características importantes y generales en todos los países de la región. Dado
esto es fundamental entender que, para pensar en crear políticas que fomenten
el crecimiento económico, el incremento del bienestar de la población a partir
de la reducción de la desigualdad económica, de género, etc.; e, incluso a largo
plazo, generar desarrollo sostenible, es preciso comprender los desafíos que
este sector enfrenta en el contexto actual.
Lo segundo, fue reconocer que en la región latinoamericana existe una relación
de causa y efecto de la Crisis de la Deuda y los PAE sobre el sector de las
MIPYME a inicios del nuevo milenio. La transición al ajuste estructural y la
sedimentación de los principios de la economía de mercado, marcaron un
contexto en el que el sector se vio “desprotegido” en contraste al período del
ISI (en mayor o menor medida según la realidad de ambos grupos). Por lo
mismo, existe una relación de impacto, ya que el contexto cambió para estas
empresas de forma radical debido a los ajustes sistémicos. Este nuevo
contexto, por el contrario al tradicional durante el ISI, se sustentó y se sustenta
en la dinámica de la competencia. Y a nivel de Estados, en la competencia
internacional. Existe, entonces, una relación de causa y efecto entre ambas
temáticas: la realidad de las MIPYME a inicios del milenio es consecuencia de
la transición al neoliberalismo global de las dos décadas anteriores.
Los aportes de Krasner permitieron sustentar este argumento ya que sus
estudios entienden la transición al liberalismo global por parte de la región
latinoamericana como un efecto severo en su experiencia y la composición de
su economía. Y a través de la teoría de la Competitividad Sistémica se pudo
determinar la existencia de varios niveles analíticos del resultado de dicha
relación histórica. El estudio del nexo entre la transición al neoliberalismo global
y el contexto actual de las MIPYME a nivel regional adoptó dimensiones
políticas, económicas, sociales y culturales a través de la teoría; lo que quiere
decir que se entiende la problemática del desarrollo de las MIPYME como un
171
tema multisectorial y no solamente económico. La importancia de este aspecto
permitió determinar seis áreas en las cuales se componen los retos del sector
para el desarrollo (especialmente en la problemática central del acceso al
financiamiento del sector), Debido a la diversidad teórica se puede concluir que
las seis áreas (infraestructura, capital humano, innovación, regulaciones
empresariales e informalidad, agrupamientos y acceso al financiamiento) que
representan los retos del sector son intrínsecas a tomar en cuenta para la
formulación de estrategias políticas de nivel meso que busquen generar
mejorías en las condiciones del sector y reducir los niveles de la vulnerabilidad
sistémica del país.
Abstrayendo el aprendizaje de la Competitividad Sistémica, este permite
determinar la importancia en la coordinación de intereses entre el sector
público y privado para atender políticas de enfoque meso. Además el estudio
de la teoría permite acordar que la aplicación de políticas-institucionales con
visión meso es la estrategia actual para penetrar y generar los beneficios que ni
el ISI ni el nuevo milenio ha generado para el sector; debido a la ausencia de
una postura ideológica sino a la importancia del principio sistémico. El nivel
meso enseña que las tradicionales visiones del desarrollo económico han
quedado rezagadas. La disputa ideológica queda en evidencia cuando en la
mayoría de países de América Latina ninguna postura tradicional ha generado
los beneficios esperados a los sectores menos favorecidos. La Competitividad
Sistémica, por el contrario, no busca apoyar ninguna postura clásica, sino crear
sistemas que partan de la conciliación de intereses públicos y privados.
En lo que se refiere a la problemática central del acceso al financiamiento de
las MIPYME, la investigación permitió adaptar el nivel meso en el estudio de
estructuras de apoyo para el mejoramiento de la calidad y cobertura del
financiamiento al sector. Siendo este identificado como el principal de los retos
que enfrenta el sector para el aumentar el crecimiento empresarial y la
competitividad de este sector, la construcción de estructuras meso que mejoren
el ambiente de microfinanzas es visto, a nivel mundial, como una estrategia de
desarrollo. Por lo mismo, la adaptación del nivel analítico meso y meta a los
requerimientos institucionales y legales de las MIPYME guatemaltecas para
172
mejorar el acceso al financiamiento permitió determinar que, sin una estrategia
que incentive una relación más efectiva entre proveedores privados y los
intereses públicos, no se puede mejorar el financiamiento al sector y, por lo
tanto, la competitividad del mismo.
Como último, la aplicación de los principios de la Competitividad Sistémica y los
de microfinanzas (a través de los estudios de Ledgerwood), permitió concluir
que tanto unos con otros son parte de una misma línea teórica que busca
sistematizar los esfuerzos estatales para el mejoramiento del acceso al
financiamiento del sector.
Respecto al estudio del sistema financiero, tanto de Guatemala como de los
estudios de caso, es importante reconocer que, tradicionalmente, los sistemas
financieros de la región se han construido bajo las leyes de mercado y que
estos “parámetros” delimitan el nivel de acción de una reforma financiera –
aquella que no desestabilice el contexto macroeconómico–. Por otro lado se
pudo determinar que los marcos legales a inicios del milenio tenían una visión
muy “porteriana”, dado que las consideraciones a ajustar el microcrédito a las
necesidades de los segmentos de la población menos favorecidos no era parte
importante de estos marcos.
El estudio de microfinanzas de la última década permitió reconocer que las
microfinanzas, como disciplina teórica y práctica (como una problemática
primordial e independiente), es un fenómeno poco comprendido y muy reciente
en las consideraciones de los Estados en desarrollo; y más en Guatemala, en
donde se encuentra en un estado muy rezagado. La interconexión entre una
noción global de crecimiento y bienestar ligada a las microfinanzas, es un
aspecto que en la mayoría de países latinoamericanos (que han comprendido
esta importancia) no tiene ni una década en desarrollo. Los esfuerzos estatales
por parte de la región datan de mediados de la década anterior donde, en la
mayoría de países, se reconoce la importancia de incentivar las microfinanzas
(ya sea por medio del apoyo institucional o la regulación) como una vía para el
desarrollo de un sector tan importante como el de las MIPYME.
173
A través de los estudios de caso se puedo determinar que estos estudios sobre
microfinanzas y la creación de sistemas meso deben basarse en principios
claros que parten de la sistematización de esfuerzos. Sobre microfinanzas los
principios extraídos se basan en generar una efectiva regulación y supervisión
del sistema financiero. Para lograrlo, los estudios en microfinanzas permitieron
rescatar varios principios en el que se basan estos objetivos. Estos se
componen de: (1) la neutralidad competitiva; (2) la proporcionalidad y; (3) la
flexibilidad. La importancia de estos principios permiten comprender que existe
una importante relación entre un desarrollo efectivo y expansivo en
microfinanzas con la simplificación del campo de acción de las instituciones
microfinancieras. Y que la aplicación de los mismos incentiva a la
competitividad y mejoría de la calidad del crédito.
Entre los principios institucionales para generar un sistema meso extraídos de
los estudios de caso (planteado en esta investigación como el modelo de tres
pisos) son: (1) el principio de reducción de la vulnerabilidad empresarial, (2) el
enfoque sistémico, (3) inclusivo y; (4) de coordinación. Estos principios básicos,
junto a los principios de microfinanzas, son los aspectos primordiales que,
como resultado, la investigación permite abstraer para poder construir una
propuesta a nivel nacional para el establecimiento de una estrategia meso en
Guatemala, basada en la sistematización de los esfuerzos políticos,
económicos sociales en apoyo al mejoramiento de condiciones de las MIPYME.
Para poder llevar a cabo estos principios, la investigación permite determinar la
importancia en la creación de marcos legales definidos estrechamente a las
características de cada principio. En sí, en una estrategia meso, se puede
asumir a los marcos legales como el foco de legitimación de un sistema de tal
carácter. Por ello se puede concluir que, para poder establecer una estrategia
nacional para el mejoramiento del acceso al financiamiento del sector de las
MIPYME y del ambiente microfinanciero en general, es necesario elaborar
marcos legales con lineamientos políticos que se ajusten a los objetivos
políticos, económicos, sociales de cada principio.
174
La propuesta realizada (que se basó en la dinámica de los principios y los
marcos legales) permitió concluir en primera instancia que, para generar un
sistema de tres pisos (foco de la propuesta), es necesario hacer valer tales
principios desde las entidades que forman el sistema. La valorización de un
tercer piso como órgano rector del sistema parte de la propuesta de generar, a
nivel nacional, una ley de fomento a la MIPYME para así consolidar la dinámica
de las responsabilidades institucionales especialmente del tercer piso (el
MINECO a través del Viceministerio de Desarrollo a la MIPYME) y el segundo
piso (el BANGUAT y el SIB) para legitimar la dinámica sistémica. Los aspectos
de coordinación (sobre actores públicos y privados; programas y fonos) e
inclusividad (por medio de lineamientos políticos meta) son el empuje del
sistema que permite el funcionamiento sistémico de la estrategia nacional
propuesta.
Como último, respecto a los principios sobre microfinanzas, la propuesta deja
concluir que es importante enlazar los esfuerzos nacionales por reformar el
sistema financiero con la propuesta de formar un sistema institucional meso,
para generar una estrategia integrada y más efectiva para el apoyo del sector
de las MIPYME. Como mostró la investigación, la satisfacción de cada paquete
de principios (institucionales y microfinancieros) son esfuerzos independientes
que, sin embargo, deben ser integrados para formar una política integral más
efectiva para apoyar mejor al sector de las MIPYME. Esto deja determinar que,
sobre la problemática del acceso al crédito, esta tendrá un mejor
desenvolvimiento si se construye un sistema meso que cuente con una
coordinación microfinanciera integrada por las leyes actualmente en discusión
para reformar el sistema financiero. Así se puede consolidar, a largo plazo, una
estrategia que se perfile con las características necesarias para generar
competitividad sistémica.
175
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182
IX. Anexos.
Tablas.
Tabla 1-. Postulados de Williamson. Consenso de Washington. ¡Error! Marcador no
definido.
Tabla 2-. Conceptualización de las MIPYMES. Herramientas utilizadas por el
CIEN. ................................................................................. ¡Error! Marcador no definido.
Tabla 3-. Comparación en la mejora del tiempo y costo en la apertura de un
negocio en América Latina (2004 a 2013). ..................... ¡Error! Marcador no definido.
Tabla 4-. División de las microfinanzas por instituciones (formales y
semiformales) en Guatemala. ......................................... ¡Error! Marcador no definido.
Tabla 5-. Leyes de apoyo al sector de la MIPYME.......... ¡Error! Marcador no definido.
Tabla 6-. Marco Legal sobre las instituciones financieras en Costa Rica. ...... ¡Error!
Marcador no definido.
Tabla 7-. Marco legal sobre instituciones financieras en El Salvador. ............ ¡Error!
Marcador no definido.
Gráficos.
Gráfico 1-. Relación de Crecimiento Económico de LA. (1961-2000). .............. ¡Error!
Marcador no definido.
Gráfico 2-. Crecimiento Económico vs. Flujos de Capital Externo. . ¡Error! Marcador
no definido.
Gráfico 3-. Evolución del crecimiento económico de Guatemala (1990-2000) ¡Error!
Marcador no definido.
Gráfico 4-. Tendencia de la Pobreza por % de la población en Guatemala. Post-
reforma neoliberal............................................................ ¡Error! Marcador no definido.
Gráfico 5-. Determinantes de Competitividad Sistémica. (Visión general del
concepto). ........................................................................ ¡Error! Marcador no definido.
Gráfico 6-. Actores en microfinanzas. Tipos de proveedores y nivel de
formalización. ................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
Diagramas.
Diagrama 1-. Administración de fondos de financiamiento del Estado y otras
entidades. ......................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
Diagrama 2-. Funcionamiento institucional. “Tercer Piso” y “Segundo Piso. ¡Error!
Marcador no definido.
Diagrama 3-. Estructura institucional meso de apoyo para MIPYME. Argentina.
.......................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
183
Diagrama 4-. Estructura institucional de apoyo al financiamiento MIPYME en
México. ............................................................................. ¡Error! Marcador no definido.
Diagrama 5-. Sistema de Tres Pisos básico de servicios financieros y no
financieros. ...................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
Diagrama 6-. Enfoque sistémico de la propuesta institucional. .. ¡Error! Marcador no
definido.
Diagrama 6.1-. Sistema de Tres Pisos. Microfinanzas. .. ¡Error! Marcador no definido.
