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COMISIÓN DE SEGUIMIENTO A LA POLÍTICA PÚBLICA SOBRE DESPLAZAMIENTO FORZADO

DOCUMENTO DE PROPUESTA EN TORNO A LA INSTITUCIONALIDAD NECESARIA PARA LA ATENCIÓN Y LA REPARACIÓN INTEGRAL A

VÍCTIMAS

Miembros de la Comisión de Seguimiento

Eduardo Cifuentes Muñoz Monseñor Héctor Fabio Henao Luis Jorge Garay Salamanca

Rodrigo Uprimny Yepes Patricia Lara Salive

Jorge Rojas Rodríguez Marco Romero Silva

Pedro Santana Rodríguez Fanny Uribe Idárraga Olga Amparo Sánchez José Fernando Isaza Luis Evelis Andrade

Rosalba Castillo Orlando Fals Borda (q.e.d.p.)

Observadores nacionales:

Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas - CNOA

Con el acompañamiento internacional: Rigoberta Menchú

Roberto Meier

Bogotá, febrero de 2011

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COMISIÓN DE SEGUIMIENTO A LA POLITICA PÚBLICA SOBRE DESPLAZAMIENTO FORZADO

DOCUMENTO DE PROPUESTA EN TORNO A LA INSTITUCIONALIDAD NECESARIA PARA LA ATENCIÓN Y LA REPARACIÓN INTEGRAL A

VÍCTIMAS1

PROYECTO DE LEY 107 DE 2010 –CÁMARA – ACUMULADO CON EL PROYECTO DE LEY 85 DE 2010 – CÁMARA “POR LA CUAL SE DICTAN

MEDIDAS DE ATENCIÓN, REPARACIÓN INTEGRAL Y RESTITUCIÓN DE TIERRAS A LAS VÍCTIMAS DE VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS

E INFRACCIONES AL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.”

1 El presente documento recoge las conclusiones y propuestas de la Comisión de Seguimiento sobre el tema de la institucionalidad para la atención y la reparación integral de las víctimas. El documento de diagnóstico fue elaborado por Alvaro Córdoba Caviedes y Marco Romero, y sobre esta base se produjo la propuesta conjuntamente con el Equipo de Verificación dirigido por Luis Jorge Garay e integrado por Fernando Barberi Gómez, Fernando Vargas Valencia y Clara Ramírez Gómez. En este proceso participó igualmente Santiago Gómez Obando. La redacción de la versión final se produjo con posterioridad a las deliberaciones y los aportes de los Comisionados y Comisionadas, entre los cuales es preciso destacar las contribuciones especiales de Rodrigo Uprimny, Pedro Santana, Eduardo Cifuentes y Luis Evelis Andrade, entre otros. La Comisión agradece igualmente las recomendaciones del experto Edgar González Salas.

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I. CONSIDERACIONES PREVIAS El debate sobre la ley de víctimas ha centrado su atención sobre los temas sustantivos relacionados con el reconocimiento de los derechos de las víctimas en perspectiva de justicia transicional, la identificación del universo tanto de víctimas como de responsables en un periodo histórico y el alcance de la responsabilidad del Estado en la garantía efectiva de esta carta especial de derechos, etc. En términos generales, el país conoce los debates profundos que están en juego sobre estos temas. Sin embargo, no se ha hecho un examen de la misma trascendencia en torno al tema de la institucionalidad pública encargada del tema y por ello el proyecto no cuenta con un sistema institucional apropiado para atender la agenda compleja que se requiere para hacer efectiva la Ley. En principio, el sistema institucional previsto en el texto aprobado por la Cámara de Representantes presenta ostensibles contradicciones y carece de garantías que aseguren el Goce Efectivo de los Derechos de las víctimas, como consecuencia de su posterior desarrollo e implementación. De hecho, la experiencia de la Sentencia T-025 de 2004 relativa a los derechos de la población desplazada, ha puesto en evidencia el profundo divorcio que suele existir en Colombia, entre los derechos reconocidos por el Estado y el contenido de las políticas públicas, y su inevitable consecuencia, la declaratoria de un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) que se traduce en la denegación del Goce Efectivo de los Derechos de la Población Desplazada. A juicio de la Comisión de Seguimiento, es evidente que ante la falta de un sistema institucional eficaz y en ausencia de una voluntad política para asegurar su funcionamiento y la adecuada provisión de recursos, la Ley de Víctimas podría terminar en un nuevo ECI, tal como ya ocurrió con la Ley 387 de 1997. A partir de esta preocupación, este documento presenta una propuesta sobre los lineamientos que deben adoptarse en el diseño institucional para atender el desarrollo de la Ley de Víctimas. Su elaboración se fundamenta en las conclusiones a las que ha llegado la Comisión de Seguimiento a partir su participación en los siguientes procesos:

A. La verificación del estado de los derechos de la población en situación de desplazamiento (PSD) y la evaluación de la eficacia o ineficacia de las políticas públicas para asegurar el Goce Efectivo de los Derechos (GED) de la PSD, en el marco del proceso de cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004.

B. El análisis de los contenidos institucionales previstos en el proyecto de ley sobre los derechos de las víctimas.

C. El análisis general del desarrollo de la justicia transicional en Colombia y sus consecuencias institucionales.

D. El análisis de las competencias institucionales de la política pública a cargo del poder ejecutivo.

Por solicitud de la Corte Constitucional Colombiana, la Comisión de Seguimiento ha desarrollado un proceso de verificación del goce efectivo de los derechos de PSD y ha realizado un seguimiento a las políticas públicas del gobierno en esta materia.

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Este proceso de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 ha mostrado que el tema de la institucionalidad constituye uno de los problemas críticos para la superación del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) declarado por la Corte Constitucional. La Sentencia T-025 de 2004 interpela el divorcio que existe entre la normatividad que protege los derechos (en este caso la Ley 387 de 1997) y la aplicación práctica de la ley, lo cual se tradujo en la denegación del Goce Efectivo de los Derechos (GED) de la PSD. La ausencia de una institucionalidad adecuada se ha diagnosticado en muchos niveles de la política: Ausencia de coordinación efectiva de la política a nivel nacional; ausencia de políticas dirigidas a asegurar los derechos especiales de grupos étnicos, etáreos y de género, entre otros; incapacidad de establecer objetivamente la corresponsabilidad y la coordinación eficaz entre la Nación y los entes territoriales. De igual manera, se nota la ineficacia e insuficiencia de programas capaces de asegurar los derechos de las personas desplazadas en temas estructurales de los cuales depende su restablecimiento socioeconómico, tales como tierras, vivienda y generación de ingresos; inadecuación de las políticas sociales generales a las características y la extrema vulnerabilidad derivada de la crisis humanitaria y sus secuelas; disponibilidad de recursos fiscales claramente insuficientes y modelos ineficientes de aplicación de estos recursos, y pocos resultados aún en los casos de incrementos presupuestales significativos; falta de reglas precisas de acceso a los servicios y cronogramas verificables de cumplimento, etc. Las consideraciones planteadas por la Corte Constitucional en el Auto 385 de 2010, es decir seis años después de expedida la Sentencia T-025 de 2004 y trece años después de expedida la Ley 387 de 1997, evidencian los problemas crónicos de tipo institucional: A continuación se destacan sólo algunas de las observaciones de la Corte a titulo de ilustración:

“En el Informe del 1 de Julio de 2010 se proyectó un plan financiero para la política a 10 años, con el que se busca garantizar de manera progresiva y sostenida el goce efectivo de los derechos teniendo en cuenta las cargas fiscales que implican el cumplimiento de las obligaciones constitucionales a su cargo frente a otros grupos vulnerables. Sin desconocer los esfuerzos realizados en términos presupuestales, resulta preocupante que ese mayor volumen de recursos no se refleje en una mejor atención a la población desplazada, tal como lo resaltara el Procurador General de la Nación en la última sesión técnica territorial realizada en cumplimiento de lo ordenado en el Auto 314 de 2009.” “En dicho informe se presentaron evaluaciones del diagnóstico institucional realizadas en el año 2009, que evidencian que los problemas identificados en la sentencia T-025 de 2004 persisten y que los avances en la materia aún son pobres”. “En términos de la reformulación de políticas ordenada en el Auto 008 de 2009, varios de los avances presentados en el informe gubernamental del 1 de julio de 2010 como resultados concretos, no superan la etapa de diagnósticos, o de formulación de planes que aún no han sido objeto de

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implementación, y que carecen de un cronograma concreto, por lo que no es claro que cumplan los parámetros de evaluación señalados en dicho auto, y que no pueda conocerse su impacto en la superación del estado de cosas inconstitucional”. “En cuanto al cumplimiento de las órdenes impartidas en los autos de enfoque diferencial, resalta la Corte Constitucional que en el informe remitido el 1 de julio de 2010, la mayor parte de las acciones reportadas como resultados concretos, se refieren en realidad a actividades de diseño, o formulación, pero sin implementación ni balance de resultados que muestren cómo se ha avanzado en la materia, o si se han presentado rezagos, cuál es la razón de los mismos”2.

La persistencia de este tipo de problemas a seis años de expedida la Sentencia T-025 de 2004 demuestra que un desarrollo institucional apropiado es determinante para asegurar el acceso efectivo a los derechos, al punto que la Ley de Víctimas podría seguir el mismo camino que llevó a la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional en materia de desplazamiento, pese a que, en términos de reconocimiento de derechos, la Ley 387 de 1997 constituye un gran avance humanitario en el Estado Colombiano. Quizá por estas mismas razones, la Corte Constitucional, en el auto citado, se dirige al nuevo gobierno solicitando que “señale como los cambios legislativos y administrativos públicamente planteados incluyen una respuesta efectiva a la crisis humanitaria que vive la población desplazada, y para la corrección de las falencias e incongruencias que dieron lugar a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional”3. Frente al tema específico de la nueva institucionalidad propuesta dentro del proyecto de ley antes mencionado, la Comisión considera que se trata de un asunto sustancial y que debe abordarse con seriedad y responsabilidad, así como con el mayor conocimiento y tratamiento técnico que este tema amerita, pues de no aprobarse una institucionalidad idónea y eficaz prácticamente se estará afectando, en lo fundamental, la posibilidad de materializar y hacer efectiva la ejecución de la misma ley, repitiendo los errores del Sistema creado por la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios, respecto a la población desplazada. II. LA INSTITUCIONALIDAD PROPUESTA EN EL PROYECTO DE LEY

SOBRE LOS DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS. En el texto del proyecto de “Ley de Víctimas”, aprobado por la Cámara de Representantes, se propone crear una institucionalidad que implemente y ejecute las acciones y los programas a través de los cuales se pretende materializar la atención y reparación integral a

2 Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 y sus Autos de cumplimiento, Auto 385 de 2010, Magistrado Ponente, Luis Ernesto Vargas Silva, Bogotá, 10 de diciembre de 2010. 3 Ibídem.

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las víctimas de las violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario (DIH) en Colombia. Conforme al texto aprobado en la Cámara de Representantes, la estructura de esta nueva institucionalidad está conformada de la siguiente manera: ESTRUCTURA ARTICULADO UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS (Artículos 65 a 75)

RED NACIONAL DE INFORMACIÓN PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A VÍCTIMAS

(Artículos 133 a 135)

SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS

(Artículos 136 a 139)

DEPENDENCIA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS

(Artículos 140 a 142)

COMITÉ CONSULTIVO DEL SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS

(Artículos 143 a 144)

COMITÉS DEPARTAMENTALES, MUNICIPALES Y DISTRITALES PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS

(Artículo 145)

Como puede observarse, al igual que la Ley 387 de 1997 y los diferentes decretos que la reglamentan o complementan, por los cuales se creó el Sistema Nacional de Atención Integral a Población Desplazada (SNAIPD), en la nueva Ley de Víctimas se propone la creación del “Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el cual estará constituido por el conjunto de entidades públicas del nivel gubernamental y estatal en los órdenes nacionales y territoriales encargados de formular y ejecutar los planes, programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la atención y reparación integral de las víctimas (…).” Este sistema operará así mismo bajo la modalidad de la coordinación interinstitucional, modelo que en materia del desplazamiento forzado ha sido objeto de múltiples reparos, y cuya operatividad no ha sido eficaz. Expresamente los Artículos 136 y 137 del Proyecto de Ley, que se transcriben seguidamente, se ocupan de la creación y la composición del Sistema de Atención y Reparación Integral a las Víctimas propuesto:

ARTÍCULO 136.- CREACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS.- Créase el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el cual estará constituido por el conjunto de entidades públicas del nivel gubernamental y estatal en los órdenes nacionales y territoriales encargados de formular y ejecutar los planes, programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la atención y reparación integral de las víctimas, y recogerá las competencias de coordinación señaladas en las leyes 387 y 418 de 1997, 975 de 2005, y demás normas que regulan la coordinación de políticas encaminadas a satisfacer los derechos a la verdad, justicia y reparación de las víctimas.

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ARTÍCULO 137.- DE LA CONFORMACIÓN. El sistema estará conformado por las siguientes entidades:

1) Vicepresidencia de la República 2) Ministerio del Interior y de Justicia 3) Ministerio de Hacienda y Crédito Público 4) Ministerio de la Protección Social 5) Ministerio de Educación Nacional 6) Ministerio de Cultura 7) Ministerio de Defensa Nacional 8) Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial 9) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 10) Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 11) Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 12) Departamento Nacional de Planeación 13) Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación

Internacional 14) Policía Nacional 15) Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación 16) SENA 17) ICETEX 18) Instituto Colombiano de Bienestar Familiar 19) INCODER 20) Programa Presidencial de Atención Integral contra minas

antipersonal 21) Archivo General de la Nación 22) Procuraduría General de la Nación 23) Defensoría del Pueblo 24) Registraduría Nacional del Estado Civil 25) Fiscalía General de la Nación 26) Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses 27) Instituto Geográfico Agustín Codazzi 28) Consejo Superior de la Judicatura 29) Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas. 30) Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a Víctimas. 31) Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho

Internacional Humanitario. 32) Las demás organizaciones públicas o privadas que participen en las

diferentes acciones de atención y reparación en el marco de la presente ley.

A. Dirección del Sistema Nacional de Atención a Víctimas en cabeza del

Vicepresidente de la República En el Proyecto de Ley se pretende un avance significativo en relación con el sistema de la Ley 387 de 1997, por cuanto se propone unificar la dirección de este nuevo sistema

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nacional en cabeza del Vicepresidente de la República, tal como lo estipula el Artículo 139, el cual se transcribe:

ARTÍCULO 139.- DE LA DIRECCIÓN DEL SISTEMA. La dirección del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas estará a cargo del Vicepresidente de la República. Para el ejercicio de su función de dirección contará con el apoyo de dos instancias: la Dependencia Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y un Alto Órgano Consultivo que será el Comité de Coordinación Interinstitucional de que trata el artículo 21 del Decreto 3391 de 2006 o las normas que lo modifiquen, sustituyan o deroguen. En el nivel territorial la instancia de articulación son los Comités Territoriales de Atención y Reparación a las víctimas, dirigidos por los gobernadores y alcaldes municipales o distritales. (Subrayado por fuera del texto).

B. Creación de una Dependencia Especial para la Atención y Reparación Integral a

las Víctimas Según la norma transcrita, se pretende dotar al Vicepresidente de una dependencia operativa con la cual pueda desarrollar las funciones de dirección asignadas, pues es de pleno conocimiento que la Vicepresidencia como tal carece de esa estructura y más aún no posee funciones de ejecución como las que en este Proyecto de Ley se le asignan. Al revisar el articulado de la Constitución Política de 1991 que trata lo referente al Vicepresidente, se observa que únicamente en su Artículo 202 se hace una breve mención a las supuestas funciones que a éste le competen, limitándose a decir que “tendrá el mismo período del Presidente y lo reemplazará en sus faltas temporales o absolutas, aun en el caso de que éstas se presenten antes de su posesión”, y más adelante estipula que “El Presidente de la República podrá confiar al Vicepresidente misiones o encargos especiales y designarlo en cualquier cargo de la rama ejecutiva.” (Subrayados por fuera del texto). El proyecto busca evitar que se produzca una simple asignación nominal de unas especiales funciones de dirección al ente o funcionario encargado, en este caso el Vicepresidente de la República, y se cree una estructura operativa y de ejecución que le permita llevar a cabo dichas funciones como lo consagra el citado Artículo 139, respecto de la nueva “Dependencia Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.” Por su parte, el Artículo 140 del proyecto crea dicha Dependencia Especial en los siguientes términos:

ARTÍCULO 140.- DE LA CREACIÓN DE LA DEPENDENCIA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS.- Créase la Dependencia Especial para la Atención y Reparación Integral a las víctimas con autonomía administrativa y financiera, al interior de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, coordinada por el Vicepresidente de la República.

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La Dependencia contará con estructura y planta propia con un número plural, que el Gobierno Nacional disponga, según lo requieran las necesidades del servicio. PARÁGRAFO: La Dependencia Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas brindará soporte operativo al Vicepresidente de la República para el ejercicio de sus funciones de dirección del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y coordinará este Sistema. (Subrayados por fuera del texto).

Sin embargo, y reconociendo que sin duda se trataría de un avance importante, los reparos se refieren al órgano dentro del cual se crea esa nueva dependencia, pues de la evaluación que se puede hacer del papel de Acción Social en el manejo del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD), queda claro que sería necesaria una reestructuración a fondo de esa entidad. Según informes tanto de organismos internacionales como del Sistema Interamericano de Naciones Unidas, no hay una evaluación positiva de Acción Social en esta materia. Precisamente, esa entidad ha sido objeto de severos pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional de Colombia, respecto de su papel como administrador del programa de ayuda humanitaria y en relación con su carácter de entidad coordinadora de la respuesta gubernamental, amén de los reparos que la población víctima del desplazamiento forzado hace de su actuación y en particular, de la ausencia de una actitud pro víctima como se desprende de los estudios que en diferentes regiones del país adelantó la Comisión de seguimiento en 2008. Es cierto que Acción Social ha desarrollado una infraestructura con presencia territorial y que ha avanzado en el cumplimiento de algunas de sus responsabilidades específicas, en respuesta a los requerimientos de la Corte Constitucional, pero existen razones importantes para recomendar que la política de atención a las víctimas se desarrolle desde una nueva institucionalidad. Una primera razón tiene que ver con la naturaleza de esta institución. La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social) surge de la antigua Red de Solidaridad Social, creada para atender poblaciones socialmente vulnerables a partir de programas multisectoriales liderados por la Presidencia de la República. Por esta razón, actualmente está articulada a múltiples programas de seguridad alimentaria, Familias en Acción, Red Juntos, Atención a Población Desplazada, Familias Guardabosques, Generación de Ingresos, Construcción de Infraestructura, Erradicación de cultivos ilícitos, Protección de Tierras y Patrimonio, Cooperación Internacional e incluso el Plan Nacional de Consolidación, entre otros. Esta multiplicidad de programas implica una serie de riesgos y limitaciones para la atención eficaz de los programas específicos de atención y reparación de la población desplazada, y con mayor razón del universo de victimas. El primero de ellos es la tendencia a confundir la vulnerabilidad social con la vulnerabilidad humanitaria y el predominio consecuente de programas asistenciales generales sobre los programas que se requieren para la atención de los daños constitutivos de los procesos de victimización que la ley propone reparar. Aunque la mayor parte de las

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víctimas adolece de estos dos tipos de vulnerabilidad, el segundo producido como consecuencia del primero, es necesario asegurar que todas las instituciones desarrollen un enfoque de reparación integral y esto depende de la capacidad de coordinación del SNARIV. El segundo problema guarda relación con la probada incapacidad de Acción Social para ejecutar algunos de estos programas, tal como el de Generación de Ingresos que se ha convertido en una multiplicidad de micro proyectos de bajo cubrimiento, que no tienen la capacidad para asegurar la estabilización socioeconómica de los hogares. Una de las consecuencias negativas de mantener estos programas bajo la égida de Acción Social es que esta responsabilidad no ha sido asignada a otras instituciones que por su naturaleza pueden aportar mucho más, por ejemplo el Ministerio de Protección Social en el caso de los programas de generación de ingresos y empleabilidad. Un tercer problema radica en que, a pesar de que Acción Social se encuentra adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, no ha logrado desarrollar la capacidad de coordinar efectivamente el SNAIPD, en el sentido de asegurar que las agendas y los programas de los diferentes ministerios e instituciones se articulen efectivamente a la política de atención a la población desplazada. De hecho, a partir de 2009 la Corte Constitucional decidió involucrar directamente a varios ministerios y al Departamento Nacional de Planeación en la producción de los informes gubernamentales de cumplimento de la Sentencia T 025 y sus autos de seguimiento. En este sentido, se requiere especializar a Acción Social en la función de mayor desarrollo, dentro de un sistema integral único de atención a las víctimas. Pero el sistema no puede ser entendido como la simple sumatoria de instituciones, sino como la asignación y especificación adecuadas de las responsabilidades en las instituciones, de acuerdo con la naturaleza de los diferentes derechos que se pretende hacer efectivos y la coordinación efectiva del conjunto de las instituciones, a fin de evitar que el tema de las víctimas se convierta en una agenda marginal en cada una de ellas. Así mismo, es pertinente hacer claridad en torno al significado concreto de la dirección del sistema que se atribuye al Vicepresidente de la República, pues en la norma citada se incurre en ambigüedades; por una parte, el proyecto asigna al Vicepresidente la dirección del SNARIV, y por otra, simplemente se define que, en relación con la nueva Dependencia Especial, este funcionario ejerce solamente la función de coordinación, quedando claramente la dirección de la misma bajo la responsabilidad del director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. En un momento dado, quien esté al frente de esta Dependencia Especial no sabrá a ciencia cierta a quién debe atender como su jefe, si al Vicepresidente o al Director de Acción Social. Esta ambigüedad queda explícita al verificar las funciones atribuidas a esta Dependencia Especial en el Artículo 42 del Proyecto de ley, el cual se transcribe a continuación:

ARTÍCULO 142. DE LAS FUNCIONES DE LA DEPENDENCIA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS.- Le corresponde

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a la Dependencia Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas ejercer las siguientes funciones:

1) Coordinar la implementación de la presente ley. 2) Coordinar el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a

las Víctimas en el nivel nacional. 3) Realizar seguimiento y aplicar instrumentos de certificación a las

entidades que conforman el sistema respecto de su contribución en el goce efectivo de los derechos a la verdad, justicia y reparación integral a las víctimas.

4) Coordinar con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación la asignación y regionalización del presupuesto.

5) Asumir la defensa jurídica en lo atinente a la coordinación del Sistema Nacional.

6) Conformará el Comité de Reparaciones Administrativas y hará las veces de secretario técnico, para recibir y tramitar las solicitudes de reparación y ejecutar las medidas de reparación.

7) Generar los mecanismos y estrategias para la efectiva participación de las víctimas con enfoque diferencial.

8) Administrar el Fondo para la Reparación de las Víctimas y liquidar y pagar las indemnizaciones judiciales ordenadas en el marco de la ley 975 de 2005.

9) Las demás que señale el Gobierno Nacional. (Subrayados por fuera del texto).

De la lectura de la norma transcrita, se deriva la pregunta sobre el alcance real de la función de dirección del SNARIV atribuida al Vicepresidente, ya que los numerales 1) y 2) de este Artículo estipulan como función de la Dependencia Especial, que como se sabe, estará bajo la dirección de Acción Social, la de “coordinar la implementación de la presente ley”, y “coordinar el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas en el nivel nacional.” Es decir, en última instancia es Acción Social quien se ocuparía de la implementación efectiva de la ley, así como de la puesta en marcha del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas, por cuanto dicha institución cuenta con la estructura operativa para ejercer esas funciones, lo que no ocurre con la Vicepresidencia, de lo cual se deduce que la dirección del Vicepresidente sería meramente nominal. C. Alto Órgano Consultivo como instancia de apoyo al Vicepresidente para el

ejercicio de sus funciones de dirección del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas

Tal como se observa, y conforme al citado Artículo 139 del Proyecto de ley, el Vicepresidente de la República, en su calidad de director del nuevo Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para el ejercicio de su función de dirección “contará con el apoyo de dos instancias: la Dependencia Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y un Alto Órgano Consultivo que será el Comité de Coordinación Interinstitucional de que trata el artículo 21 del Decreto 3391 de 2006 o las

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normas que lo modifiquen, sustituyan o deroguen. En el nivel territorial la instancia de articulación son los Comités Territoriales de Atención y Reparación a las víctimas, dirigidos por los gobernadores y alcaldes municipales o distritales.” (Subrayado por fuera del texto). En torno a este Artículo y en particular sobre el “Alto Órgano Consultivo”, se debe observar que nuevamente el Proyecto de Ley eleva a la categoría de ley lo que hasta ahora es el producto de un Decreto reglamentario. En efecto, el Órgano Consultivo es el mismo Comité de Coordinación Interinstitucional creado a través del Decreto 3391 de 2006, reglamentario de la Ley 975 de 2005, el cual, como puede verificarse en los estudios y diagnósticos realizados en torno a esta Ley, es totalmente inoperante, por cuanto es un Comité que sólo se limita a aplicar o poner en marcha lo que determinan la Fiscalía o el Ministerio del Interior. Por otra parte, es preciso tener presente que ese Comité es presidido por el Ministro del Interior y de Justicia, quien igualmente tiene la facultad, según el Artículo 143 del Proyecto de ley en referencia, que más adelante se transcribe, de reglamentar sus propias funciones, las cuales, a su vez, como se deduce del Artículo 144 del proyecto, no corresponden a las de un órgano consultivo sino a las de una instancia de formulación y ejecución de la política. Pero además, este organismo queda con la potestad de diseñar mecanismos para su propio fortalecimiento en la ejecución de esas mismas funciones.

ARTÍCULO 143.- DEL COMITÉ CONSULTIVO DEL SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS. El Comité de Coordinación Interinstitucional de que trata el artículo 21 del Decreto 3391 de 2006, o las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen, servirá de alto órgano consultivo del Vicepresidente de la República, presidido por el Ministro del Interior y de Justicia o su delegado, para el desarrollo de sus funciones de dirección del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Las funciones de este Comité Interinstitucional serán reglamentadas por el Gobierno Nacional, a través del Ministerio del Interior y de Justicia, de tal forma que se adapten a las atribuciones de consulta conferidas por este artículo. PARÁGRAFO: En desarrollo del principio constitucional de colaboración armónica entre las ramas del poder público para la consecución de los fines del Estado, el Gobierno Nacional diseñará los mecanismos necesarios para el fortalecimiento del Comité de Coordinación Interinstitucional de que trata el presente artículo. (Subrayados por fuera del texto).

Sin lugar a dudas la lectura de las funciones establecidas por el Artículo 144 del Proyecto, indica que el llamado Alto Órgano Consultivo es una auténtica instancia de decisión, formulación y ejecución de todo lo que implica la atención y la reparación integral de las víctimas. Hecho que lleva a reiterar la pregunta respecto al sentido y la eficacia de la labor de dirección que ejercería el Vicepresidente en relación con el nuevo Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, pues, sin duda, esta nueva norma confirma el carácter nominal de la institución a la que se confía la dirección del SNARIV. En estas

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condiciones la Vicepresidencia tendría la función de incidencia política, más no la coordinación efectiva. Se transcribe el Artículo 144 del Proyecto para corroborar el alcance de órgano ejecutor de este Alto Comité Consultivo:

ARTÍCULO 144-.DE LAS FUNCIONES DEL COMITÉ CONSULTIVO DEL SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS. En adición a las funciones establecidas en el Decreto 3391 de 2006, el Comité de Coordinación Interinstitucional de que trata el artículo anterior, tendrá las siguientes funciones: 1) Diseñar el plan estratégico del Sistema Nacional de Atención y Reparación a

las Víctimas, dirigido a restablecer los derechos a la verdad, justicia y reparación integral.

2) Hacer seguimiento a la implementación de la presente ley. 3) Establecer los lineamientos para que la implementación de la presente ley

atienda el enfoque diferencial. 4) Ejercer la coordinación nación territorio, para lo cual, podrán establecerse

mesas regionales o locales de coordinación interinstitucional. 5) Establecer los lineamientos para que las entidades del Sistema Nacional de

Atención y Reparación a las víctimas adopten, ajusten y realicen el mejoramiento continuo de su gestión, dirigidos específicamente a la atención de las víctimas a través de los planes de acción.

6) Verificar que las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas, garanticen la consecución de los recursos financieros y presupuestales dirigidos a la ejecución de los programas, proyectos y actividades dirigidos a las víctimas, previstos en el plan estratégico, para cada vigencia fiscal.

7) Gestionar los recursos financieros provenientes de fuentes de financiación diferentes al presupuesto general de la nación, para garantizar la adecuada y oportuna prestación de los servicios.

8) Evaluar y recomendar acciones sobre la pertinencia y efectividad de los programas que ejecutan las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas, al igual que su oferta institucional y proponer los ajustes requeridos, utilizando criterios de cobertura, costo-beneficio e impacto en el goce efectivo de los derechos de las víctimas, respetando el principio de no regresividad.

9) Orientar el diseño y velar por la implantación y mantenimiento de un sistema de información integrado para el seguimiento y evaluación de los planes, programas y proyectos de atención y reparación integral a la a las víctimas.

10) Adoptar un modelo de operación que permita a las entidades del nivel nacional brindar asesoría y acompañar de manera integral y coordinada a las entidades territoriales en su proceso de planificación.

11) Informar al Consejo de Ministros por lo menos dos veces al año, los avances y dificultades en la implementación de la presente ley.

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12) Adoptar las medidas conducentes para la adopción de correctivos de acuerdo con los resultados de la medición de los indicadores de goce efectivo de derechos a la verdad, justicia y reparación integral a las víctimas.

PARÁGRAFO PRIMERO: El Comité Consultivo se reunirá por lo menos una vez cada dos meses, y de manera extraordinaria, cuando se considere necesario. PARÁGRAFO SEGUNDO: El Comité Consultivo contará con un Grupo Técnico de Asesoría y Seguimiento. (Subrayados por fuera del texto).

La creación de este “súper consejo” plantea interrogantes de fondo, en la medida en que la Ley prevé la creación de un Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas compuesto por 32 entidades, y a la vez se crearía un Alto Órgano Consultivo que igualmente está conformado por otro gran número de entidades, muchas de las cuales ya hacen parte del mismo Sistema Nacional. Para esto es pertinente examinar el Artículo 21 del Decreto Reglamentario 3391 de 2006.

ARTICULO 21. COMITÉ DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL. En desarrollo del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público, funcionará el Comité de Coordinación Interinstitucional del cual formarán parte los representantes o delegados de las siguientes instituciones: Vicepresidencia de la República, Ministerio del Interior y Justicia, Ministerio de Defensa, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social, Fiscalía General de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura, Corte Suprema de Justicia, Defensoría del Pueblo, Procuraduría General de la Nación, Instituto de Bienestar Familiar, un representante de la Comisión Nacional de reparación y reconciliación y otro de las comisiones regionales de restitución de bienes. Este Comité tendrá como función la de propiciar la articulación y coordinación de la actuación de las entidades estatales que intervienen en la aplicación de la ley 975/2005, y se reunirá con la periodicidad que acuerden sus miembros o cuando lo soliciten la mitad de los mismos, previa convocatoria realizada por el Ministro del Interior y Justicia, quien lo presidirá. El Viceministro de Justicia o quien designe el Ministro del Interior y Justicia realizará la secretaría técnica del Comité. (Subrayados por fuera del texto).

Esta superposición de funciones que diluye las responsabilidades y genera paralelismos institucionales, se ve reforzada por el hecho de que el parágrafo segundo del citado Artículo 144 del Proyecto de ley, incrementa el poder del organismo “consultivo” del cual depende efectivamente tanto la aplicación de la ley como el funcionamiento del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. De hecho, se le faculta para crear su propio Grupo Técnico de Asesoría y Seguimiento.

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Por lo anterior, si se parte de que la premisa principal del Proyecto es la dirección del sistema por parte de la Vicepresidencia de la República, las preguntas que surgen son: ¿No tendría más sentido que éste órgano consultivo se convirtiera en la instancia para que la Vicepresidencia de la República ejerciera la función de dirección del Sistema Nacional? ¿Resulta adecuado que el órgano asesor cuente a su vez con su propio organismo asesor? ¿No sería más coherente dotar a la Vicepresidencia de un dispositivo técnico que permita cumplir con la función de dirección y evaluación de la política pública? Estas observaciones permiten concluir que el sistema institucional previsto en el Proyecto de Ley para la atención y la reparación integral de las víctimas, no garantiza la coherencia entre los niveles de decisión, de coordinación, de responsabilidad jerárquica, y aún de control por parte de una entidad o dependencia en particular. En consecuencia, es previsible que se repita la experiencia que el país conoce bien respecto de la Ley 387 de 1997, dado que las inconsistencias señaladas comprometerían el objetivo de la ley, como el de asegurar el goce efectivo de los derechos de las víctimas de violaciones a derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario. Si bien la articulación entre las entidades e instituciones que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas está plasmada a lo largo del articulado del Proyecto de ley, no hay claridad en cuanto a la forma en que operativamente debe funcionar, más aún cuando las funciones de dirección y coordinación asignadas a cada una de ellas pueden generar conflictos de competencias en el momento de su aplicación. Por otra parte, y a partir del análisis planteado respecto a la nueva institucionalidad que propone el Proyecto de ley de víctimas, queda perfectamente establecida la necesidad de examinar a fondo la eficacia de la institucionalidad propuesta, lo cual debe hacerse desde un balance de la experiencia existente en torno al Sistema Nacional de Atención Integral a Población Desplazada (SNAIPD), creado mediante la Ley 387 de 1997, toda vez que la nueva propuesta recoge esencialmente la propia estructura del SNAIPD. Dada la magnitud y la complejidad de los temas, está demostrado que la sola enunciación del conjunto de instituciones participantes no constituye un sistema de atención y se corre el riesgo de cometer los mismos errores que llevaron a la crisis del SNAIPD. Más aún, si la decisión básica de la ley es mantener la dirección en el Vicepresidente, éste debería presidir por delegación expresa del Presidente de la República, una instancia que tenga capacidad de decisión sobre la adopción de políticas públicas, lo que no sucede con el Comité Consultivo de que habla el proyecto de ley aprobado por la Cámara. Habrá que garantizar la presencia en esta instancia de los titulares de las respectivas carteras y directores de las principales instituciones que tienen que ver con la atención y la reparación de las víctimas, como el Departamento Nacional de Planeación. En ausencia de estos sólo podrían asistir los viceministros o los subdirectores, pues la delegación de la representación en funcionarios de segundo nivel reduce drásticamente la capacidad de este organismo, tal como ha ocurrido con el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada CNAIPD. Adicionalmente, habrá que hacer una diferenciación de acuerdo con las victimas y los asuntos de que trata la ley, diferenciando entre Prevención, Atención y servicios sociales,

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Prevención y Protección, Participación, Reparación Integral, ganando las experticias existentes en las diferentes instancias del Estado. Una pregunta final que habrá que abordarse respecto del sistema a crear, tiene que ver con el modelo institucional de control y de rendición pública de cuentas, tema que hoy enfrenta al Estado con la mayoría de las organizaciones de víctimas y de derechos humanos. III. PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES SOBRE LA

INSTITUCIONALIDAD PARA LA ATENCIÓN Y LA REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VÍCTIMAS.

La Comisión de Seguimiento valora positivamente el hecho de que el Proyecto de ley proponga un Sistema Único e Integral de Atención a las Víctimas y la voluntad manifiesta del Gobierno Nacional de establecer la dirección de este sistema en un alto nivel jerárquico dentro del Gobierno. Del mismo modo, la Comisión valora la concepción del proyecto en el sentido de integrar las funciones de atención y de reparación integral dentro del mismo SNARIV, pero diferenciando las responsabilidades institucionales en cada ámbito de política de modo que haya coordinación pero no confusión entre las políticas destinadas a contrarrestar las vulnerabilidades sociales y las que tienen la finalidad de reparar las vulnerabilidades humanitarias causadas. A partir de estos dos fundamentos, la Comisión de Seguimiento se permite formular la siguiente propuesta para la organización de la institucionalidad que debe desarrollar las políticas públicas para atender los derechos de las víctimas en Colombia. La propuesta busca organizar las diferentes responsabilidades institucionales en un sistema único, teniendo en cuenta la necesidad de dar la máxima prioridad a este tema dentro de la agenda del Gobierno y del Estado, y organizando las responsabilidades funcionales a partir de la naturaleza de los derechos y los principios básicos de racionalidad que han sido reconocidos por la jurisprudencia en el proceso de seguimiento a la política de atención a la población desplazada. De allí se derivan diversos ámbitos de responsabilidad institucional frente a las víctimas, entre los cuales se destacan los siguientes: 1) Prevención y protección; 2) Atención Humanitaria de Emergencia; 3) Acceso preferencial a los derechos de ciudadanía; 4) Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición. A. Creación del Sistema de Atención y Reparación Integral de las Victimas

(SNARIV).

El Sistema de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) es un conjunto de estrategias, políticas, metodologías, instituciones, espacios de participación, modelos y mecanismos de carácter administrativo y organizacional para la gestión y manejo de los recursos humanos, técnicos, materiales, físicos y financieros de las entidades de la Administración Pública, orientado a garantizar el Goce Efectivo de los Derechos de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. Si el SNARIV reemplaza totalmente al SNAIPD, es preciso que la reforma sea progresiva y no regresiva. Esto significa que el SNARIV debe ampliar al marco de protección de los derechos de las PSD y extender a todas las víctimas los criterios positivos que se han

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desarrollado en el proceso de atención a la población desplazada, en particular aquéllos que se han construido en el proceso de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. A su vez, significa que los derechos y los procesos de participación con los que hoy cuenta la población desplazada no se pueden restringir por ninguna razón. B. Conformación del Sistema. El Sistema estará conformado por las siguientes entidades:

1) Presidencia de la República. 2) Vicepresidencia de la República. 3) Consejo Superior de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (CSARIV). 4) Unidad Administrativa Especial de Reparación a las Víctimas (UAERV). 5) Ministerio de Relaciones Exteriores. 6) Ministerio del Interior y de Justicia. 7) Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 8) Ministerio de la Protección Social. 9) Ministerio de Educación Nacional. 10) Ministerio de Cultura. 11) Ministerio de Defensa Nacional. 12) Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 13) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 14) Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. 15) Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. 16) Departamento Nacional de Planeación. 17) Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. 18) Policía Nacional. 19) Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación. 20) Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). 21) Instituto Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX). 22) Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. 23) Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER). 24) Programa Presidencial de Atención Integral contra Minas Antipersonal. 25) Archivo General de la Nación. 26) Procuraduría General de la Nación. 27) Defensoría del Pueblo. 28) Corte Constitucional. 29) Corte Suprema de Justicia. 30) Consejo de Estado. 31) Registraduría Nacional del Estado Civil. 32) Fiscalía General de la Nación. 33) Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. 34) Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). 35) Consejo Superior de la Judicatura. 36) Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas. 37) Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a Víctimas. 38) Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.

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39) Banco Agrario. 40) Banco de Comercio Exterior de Colombia (BANCOLDEX). 41) Superintendencia de Notariado y Registro. 42) Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer. 43) Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO). 44) Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda). 45) Los entes territoriales. 46) Las demás organizaciones públicas o privadas que participen en las diferentes

acciones de prevención y protección, atención y reparación, y control en el marco de la presente ley.

C. Principios rectores del Sistema. Dado que el objetivo del SNARIV es garantizar el Goce Efectivo de los Derechos de las Victimas, su funcionamiento debe incorporar, entre otros, los siguientes criterios rectores:

• Caracterización adecuada y cobertura material y suficiente del universo de víctimas.

• Garantía de la singularidad de las políticas públicas y programas dirigidos a los derechos específicos de las víctimas.

• Sostenibilidad y garantías de continuidad de políticas públicas adecuadas y eficientes.

• Asignación de presupuesto suficiente y oportunamente disponible.

• Reglas objetivas de acceso a los programas.

• Diseño e implementación de mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional.

• Adopción e implementación de indicadores de resultado, basados en el criterio del Goce Efectivo de los Derechos, así como de indicadores complementarios y asociados, indicadores de gestión de las entidades pertenecientes al Sistema, e indicadores de coordinación interinstitucional a nivel nacional, territorial y entre la Nación y el territorio, y de otros mecanismos de evaluación y seguimiento.

• Desarrollo de un sistema integral de corresponsabilidad entre la Nación y las entidades territoriales de modo que se asegure el Goce Efectivo de los Derechos en todos los territorios, mediante la regulación objetiva de los principios de subsidiariedad, concurrencia y complementariedad, la asignación de recursos según las necesidades de atención en el territorio y la certificación del cumplimiento por parte de las diferentes instituciones involucradas.

• Garantías de participación de las víctimas en los procesos de formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas.

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• Rendición pública de cuentas sobre la realización efectiva del Goce de los Derechos

de las víctimas.

• Desarrollo de políticas públicas respetando los enfoques diferenciales de carácter étnico, etáreo, de género, de discapacidad, y demás derechos especiales reconocidos a título de ley positiva y garantía de participación de los grupos sociales respectivos.

D. Dirección y coordinación del Sistema.

La dirección del SNARIV debe mantenerse en el más alto nivel posible de jerarquía, por el hecho de que su operación compromete a múltiples agencias de Estado, la mayor parte de las cuales carece de una experiencia específica y una agenda para el desarrollo de programas de atención y reparación integral de daños causados a las víctimas. Lograr el mayor nivel de prioridad del tema en las agendas institucionales y la articulación de estas agendas con el Goce Efectivo de los Derechos de las Víctimas, requiere un fuerte impulso desde el más alto nivel del Gobierno. La dirección y coordinación del Sistema estará a cargo del Consejo Superior Administrativo de Atención y Reparación a las Víctimas, el cual estará presidido por el Presidente de la República o por el Vicepresidente, por delegación expresa del primero conforme al inciso 5º del artículo 202 de la Constitución Nacional. A su vez, este Consejo Superior tendrá una Secretaría Técnica a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Reparación a las Víctimas. Este Consejo Superior será un organismo de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional de primer nivel, encargado de definir las políticas nacionales de atención y reparación a las víctimas, así como de coordinar y dirigir la acción gubernamental en la implementación de las políticas públicas a desarrollarse en el marco del SNARIV. El Consejo estará conformado por:

1) El Presidente de la República o el Vicepresidente de la República por delegación expresa del primero, quien lo presidirá.

2) El Ministro de Hacienda y Crédito Público. 3) El Ministro de Educación Nacional. 4) El Ministro de Defensa Nacional. 5) El Ministro del Interior y de Justicia o quien haga sus veces. 6) El Ministro de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo rural o quien haga sus

veces. 7) El Ministro de Protección Social o quien haga sus veces. 8) El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. 9) El Director del Departamento Nacional de Planeación. 10) El Director de la Unidad Administrativa Especial de Reparación a las Víctimas,

quien tendrá a su cargo la secretaria técnica. 11) El Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras

Despojadas.

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12) Dos representantes de las víctimas. 13) Un representante de las organizaciones de defensa de los derechos humanos. 14) Tres representantes de los entes territoriales así: uno en representación de los

Departamentos, uno en representación de los Distritos y uno en representación de los Municipios.

Para garantizar la capacidad de toma de decisiones al interior del Consejo, la ley debe establecer que la participación de los Ministros solamente podrá ser delegada en los Viceministros y del Director del Departamento Nacional de Planeación en el Subdirector. En el caso de los directores de las unidades administrativas especiales, la participación en el Consejo será indelegable. También sería preciso señalar en la ley que la inasistencia de las personas obligadas a participar en el Consejo Superior conforme a lo anteriormente señalado, constituirá una falta grave de carácter disciplinario. Adicionalmente, para garantizar la operatividad del Consejo Superior se recomienda establecer una periodicidad mínima de carácter bimensual para sus reuniones. Por otra parte, las funciones puntuales del Consejo Superior Administrativo de Atención y Reparación a las Víctimas serían las siguientes: • Dirigir y coordinar el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las

Víctimas de que trata la ley, con el objetivo de garantizar el Goce Efectivo de los Derechos de las Víctimas.

• Adoptar, mediante decreto, el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral para las víctimas, partiendo de una propuesta base previamente formulada por el Departamento Nacional de Planeación.

• Adoptar las políticas públicas, planes y programas de atención y reparación a las

víctimas de que trata la ley, garantizando la articulación de las actuaciones de las entidades del Estado a nivel nacional, regional y local para lograr un abordaje concurrente y complementario.

• Establecer un sistema de caracterización de las víctimas, la articulación de los sistemas de información de las instituciones encargadas de la atención y la reparación, y la adopción de un sistema de seguimiento y rendición anual de cuentas sobre el Goce Efectivo de los Derechos de las Víctimas.

• Establecer y determinar los planes y programas de las diferentes entidades que conforman el Sistema a fin de garantizar el ejercicio efectivo de los derechos de las víctimas.

• Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos

administrativos y económicos que sean indispensables para la prevención, atención y reparación integral de las violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH.

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• Integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y atención de las situaciones que den lugar a violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH.

• Presentar informe público semestral de la implementación del Sistema y garantizar de

manera permanente la transparencia de las acciones llevadas a cabo y la disposición de mecanismos de acceso público a la información de la operación y resultados del Sistema.

• Asesorar al Presidente de la República en la reglamentación de la futura Ley de

Víctimas. E. Principales Órganos de Ejecución según categorías de derechos.

a. Ministerios e instituciones encargadas de programas de atención.

En materia de atención de los derechos de ciudadanía social, la Comisión propone mantener las competencias básicas en los respectivos ministerios e instituciones que desarrollan políticas en materias como: Salud, Educación, Vivienda, Seguridad, Agricultura, entre otras. Ahora bien, en relación con el tratamiento a las víctimas estas instituciones tienen dos desafíos especiales: en primer lugar, lograr el acceso preferencial de este grupo social a los derechos de ciudadanía afectados como consecuencia de los procesos de victimización propios de la crisis humanitaria, y en segundo lugar, desarrollar los contenidos específicos que exige la atención de los derechos de reparación integral de las víctimas en relación con los servicios a su cargo. En el tema de la Generación de Ingresos, hoy en cabeza de Acción Social y uno de los campos más rezagados de la política pública, se propone asignar esta responsabilidad a las instituciones del Ministerio de Protección Social y particularmente al de Trabajo una vez que el primero haya sido dividido en los Ministerios de Salud y de Trabajo para asegurar un enfoque menos asistencialista y más sistémico, estructural de la política pública. Del mismo modo, se propone mantener las actuales funciones que ejerce el Ministerio del Interior y de Justicia, a saber: la aplicación de políticas relativas a la vigencia del Derecho Internacional Humanitario y la garantía de los derechos de protección de los líderes y las comunidades afectadas por el Conflicto Armado; la coordinación de las políticas públicas nacionales y territoriales y la coordinación de los procesos de consulta previa con los pueblos indígenas y afro descendientes. Resulta igualmente razonable atribuir al Ministerio del Interior la política destinada a garantizar la participación de las víctimas en la formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas y el fortalecimiento de sus organizaciones. Esto en razón a que este Ministerio cuenta con instituciones como el Fondo de la Participación Ciudadana y el Sistema Administrativo del Interior.

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Estas y muchas otras instituciones deben concurrir al desarrollo de una política integral de atención de los derechos de las víctimas, y por ello, la coordinación del Sistema tiene la responsabilidad de asegurar que los programas ofrecidos tengan como base un enfoque de justicia y reparación integral.

b. Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a las Víctimas (Nueva entidad). Con el propósito de atender los derechos que constituyen el núcleo básico de la reparación integral, se propone que el legislador cree un organismo público o entidad especializada adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente. Su domicilio estaría en la ciudad de Bogotá, y a su vez, contaría con el número plural de dependencias que el Gobierno Nacional disponga, según lo requieran las necesidades del servicio. Adicionalmente, contaría con un Director y con una Junta Directiva encargada de vigilar que el director cumpla con sus funciones, mediante un mecanismo previo de rendición de cuentas. La Junta Directiva sería presidida por el Presidente de la República o por el Vicepresidente previa delegación del primero. La Unidad Administrativa tendría las siguientes funciones: • Adoptar las medidas integrales de reparación administrativa, individual y

colectiva, que contribuyan a garantizar la reparación efectiva y eficaz de las víctimas que hubieren sufrido violación de sus Derechos Humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario.

• Implementar el programa de indemnizaciones administrativas del que trata el artículo 116 del Proyecto de ley.

• Apoyar a que las víctimas tengan acceso real y efectivo a los procesos judiciales

iniciados en otros Estados como resultado de procesos de extradición de las personas responsables de las violaciones a los Derechos Humanos y de las infracciones al Derecho Internacional Humanitario, con el objeto de asegurar su reparación integral.

• Coadyuvar al Consejo Superior de Atención y Reparación Integral a las

Víctimas, en la función de coordinación del Sistema, desde su rol de Secretaría Técnica del Consejo referido.

• Coordinar las unidades de atención que resulten de la implementación territorial de la nueva institucionalidad.

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c. Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas (Nueva entidad). Entidad especializada de carácter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente. Su domicilio estará en la ciudad de Bogotá y contará con el número plural de dependencias que el Gobierno Nacional disponga, según lo requieran las necesidades del servicio. Toda vez que esta Unidad Administrativa Especial tiene como objetivo fundamental servir de órgano administrativo del Gobierno Nacional para la restitución de tierras de los despojados a que se refiere la presente ley, es preciso insistir en que además de las funciones contempladas en el artículo 67 del Proyecto de ley 107 de 2010 aprobado por la Cámara, se incluya la de: restituir directamente a las víctimas cuando advierta que no existe oposición a sus pretensiones (de advertir una probable oposición, remitirá las actuaciones a la Sala Especial de Restitución competente). En todo caso, la decisión administrativa de restitución por parte de la Unidad sería susceptible de revisión judicial con el objetivo de configurar un mecanismo mixto de restitución (administrativo y judicial). Lo anterior tiene especial relevancia en materia de abandono forzado. Debe destacarse que conforme a los resultados de la III Encuesta Nacional de Verificación de 2010, en un alto porcentaje de los casos los bienes podrían continuar abandonados y probablemente su restitución no tendría que enfrentar una oposición sustentable, casos en los cuales podría restituir directamente la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras, sin que fuera necesario recurrir al proceso judicial ante las salas Agrarias.

d. Agencia Presidencial para la Acción Social.

Acción Social surge de la Red de Solidaridad Social, cuya filosofía fue la de administrar múltiples programas de diversa naturaleza, según las prioridades del Gobierno nacional. Es razonable que mantenga ese carácter, pero precisamente por ser una agencia con múltiples agendas, se propone que, en lo que tiene que ver con la atención de los derechos de las víctimas, esta agencia se especialice en la Atención Humanitaria de Emergencia (AHE). La AHE demanda programas de acción inmediata para enfrentar las consecuencias de la crisis humanitaria y la consecuente vulnerabilidad que produce en los hogares, las comunidades y las personas afectadas. En principio, se trata de programas de atención de corto plazo, siempre y cuando se garantice rápidamente la estabilización socioeconómica. La Corte Constitucional ha señalado que en los casos en que no se verifique la superación de las condiciones extremas de vulnerabilidad, es decir cuando el Estado no logre demostrar que las personas en situación de desplazamiento forzado han logrado una estabilización socioeconómica, debe mantener la provisión de la AHE.

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Aunque el actual programa de AHE requiere ajustes importantes, Acción Social es la institución con mayor trayectoria para desarrollar esta función en los territorios.

e. Ministerio Público. El sistema de registro oficial de desplazamiento ha creado el RUPD que hoy cuenta con cerca de 800 mil familias incluidas. La Ley 387 de 1997 estableció un sistema de registro basado en la buena fe, con la prerrogativa posterior del gobierno de excluir a quienes hayan incurrido en falsedad. Posteriormente, el Decreto 2569 de 2000 estableció un sistema de registro previo a cargo del Gobierno. El sistema de registro se organizó desde ese momento en dos etapas: La declaración se efectúa ante los personeros municipales, quienes luego remiten la información a Acción Social y esta agencia decide la inclusión o el rechazo de los solicitantes. En los últimos años la Procuraduría General de la Nación (PGN) ha señalado que los niveles de sub-registro se aproximan al 40% de los solicitantes a nivel nacional y que en algunas regiones en las que el Ministerio Público ha hecho un seguimiento del tema, el 50% de las personas rechazadas suele anteponer recursos contra esta decisión y suelen tener éxito en más del 90% de los casos. Esto indica que los criterios de admisión no están objetivamente establecidos. Otras fuentes independientes como la Comisión de Seguimiento en su II Encuesta Nacional de Verificación realizada en el 2008, calculan el sub-registro en un porcentaje que va desde el 20% al 30%, ante lo cual la Corte Constitucional produjo el Auto 011 de 2009 mediante el cual ordena un plan de superación del Sub-registro. La Comisión propone que el Sistema de Registro que hoy administra Acción Social sea transferido al Ministerio Público por cinco razones fundamentales. En primer lugar, porque las agencias del Ministerio Público tienen a cargo profesionales del derecho que cuentan con mejores elementos de juicio para valorar hechos de violación de derechos humanos, aún si se trata de un registro de carácter administrativo y no judicial. En segundo lugar, porque los Personeros Municipales tienen un contacto directo con la realidad de los territorios y conocen con más profundidad los hechos que causan el desplazamiento. En tercer lugar, porque la Defensoría del Pueblo tiene presencia en el territorio a través del Sistema de Alertas Tempranas (SAT). En cuarto lugar, porque los funcionarios del Ministerio Público tienen mayor estabilidad laboral que los contratistas que hoy hacen la valoración en Acción Social y también tienen un sistema de control disciplinario. Por último, porque el Ministerio Público podría articular los diferentes sistemas de información sobre denuncias, quejas y reclamos que se interponen masivamente por los ciudadanos y especialmente por las víctimas de violaciones de derechos humanos. En este orden de ideas, las Personerías Municipales y las Oficinas Regionales de la Defensoría del Pueblo se encargarían de recibir las solicitudes de inclusión en el registro, mediante la asistencia y orientación en el diligenciamiento del respectivo formulario. Por su parte, las Procuradurías Regionales se encargarían de decidir la inclusión en el registro de las víctimas, el cual sería administrado por la Procuraduría Delegada Nacional para la Prevención en Materia de Derechos

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Humanos y Asuntos Étnicos de la Procuraduría General de la Nación (PGN), previa transferencia de las plataformas del SIPOD por parte de Acción Social. Por su parte, en las oficinas del nivel nacional de la PGN se resolverían los recursos que se interpondrían en contra de las decisiones de inclusión o exclusión dentro del registro, tomadas en las Procuradurías regionales.

f. Departamento Nacional de Planeación (DNP). Se propone incluir en la ley como funciones claras del DNP dentro del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en primer lugar, la formulación, en conjunto con los ministerios, de propuestas de política pública para la atención de las víctimas. En segundo lugar, es preciso señalar la función de seguimiento de las políticas en ejecución, así como las demás funciones que actualmente cumple en el marco del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada

g. Mecanismos de participación adecuados para los diferentes grupos de victimas. La institucionalidad debe garantizar espacios de participación de las víctimas en los procesos de formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas, teniendo en cuenta los diferentes tipos de victimización y la necesidad de que todos los sectores tengan una representación adecuada, tanto a nivel nacional como territorial.

h. Atención territorial. La atención territorial de las víctimas se llevará a cabo mediante la adecuación de las instancias territoriales del actual SNAIPD al conjunto de las víctimas, es decir, preservando los Planes Integrales Únicos, los Comités Territoriales de Atención y Reparación Integral de las víctimas, y ampliando la participación a los demás colectivos de víctimas diferentes a la Población Desplazada, la cual debe mantener sus actuales espacios de participación. Las actuales Unidades de Atención y Orientación (UAO) o las que resulten del proceso de adecuación de la nueva institucionalidad, serán coordinadas por la Unidad Administrativa Especial de Reparación a las Víctimas y deben adecuarse al proceso de creación de la nueva institucionalidad y pueden actuar como el espacio de articulación y coordinación de acción institucional nacional y territorial.