Promises, promises: La reforma de la Administración en las propuestas de los candidatos al Congreso

Alexandra Molina Dimitrijevich

La eficacia administrativa es una preocupación extendida en la ciudadanía, que reclama una mejor administración, más ágil, más simple (que no simplista). Una Administración que sirva a los intereses generales como recogen algunos textos constitucionales –como el español o el italiano –con su idea de “buon andamento”-, o, en nuestro entorno sudamericano, el caso brasileño (desde la enmienda de 1998) que recoge el principio de eficiencia (artículo 37º1) , pero que, al mismo tiempo, no se constituya en un obstáculo para las iniciativas de los ciudadanos, para la imprescindible productividad de las empresas y, en suma, para los sueños de la gente. Una Administración que refleje, de manera concretizada, un Estado verdaderamente moderno, abierto, y que dinamice sus actuaciones y estreche su relación con el ciudadano a través de las herramientas que los progresivos avances tecnológicos han colocado en nuestras manos.

Los candidatos al Congreso, para la elección de este año en el Perú (en un país más preocupado por la “tramitología” que hace 5 años, y en un mundo con contextos digitales más amplios), han tomado buena nota de esto y, comprensiblemente, han incluido reformas administrativas en sus propuestas. Eliminaré las colas. Crearé un portal de open data del Congreso. Reduciré el número de asesores en los despachos e incrementaré la profesionalización de los asesores de las comisiones. Se trata de propuestas absolutamente deseables, pero, ¿qué tan factibles son? Concretamente: ¿Cuáles son las vías reales que tiene un parlamentario para poder reformar la Administración?

La pregunta es válida, ya que las promesas que se plantea atañen al ejercicio, de alguna manera, de una función de carácter ejecutivo, de la cual se carece en el parlamento, órgano político por antonomasia. Salvo, residualmente, la potestad administrativa interna –“Administración Legislativa”, que lidera el Presidente del Congreso, conforme a la potestad que específicamente le otorga el literal h del artículo 32º del Reglamento del Congreso2.

1. Reforma de la Constitución y actividad legislativa relacionada con la Administración.

Una primera vía que tienen los parlamentarios para la mejora administrativa es la de la Reforma Constitucional. En cuanto al fondo, ¿qué reforma constitucional puede realizarse en materia de Administración Pública?

Se podría recuperar el intento fallido que, en 2002, se realizó para “constitucionalizar” la Administración (según comenta el administrativista Jorge Danós en el compilatorio “Derecho Administrativo Iberoamericano”), es decir, consagrar en la carta magna una serie de principios que apunten a una

1 http://www.senado.gov.br/atividade/const/con1988/con1988_04.06.1998/art_37_.asp2 “(…) Supervisar el funcionamiento de los órganos parlamentarios y del servicio parlamentario, así como disponer lo necesario para la correcta administración de los recursos físicos y humanos al servicio del Congreso”

administración más eficaz. Y esto es muy importante porque otorga un “escudo” más sólido a los ciudadanos para poder exigir cotas más altas de calidad administrativa.

En cuanto a la forma, el camino está marcado por el artículo 206º de nuestra “relativamente rígida” Constitución3, debiendo obtener las mayorías allí señaladas y, adicionalmente, para ratificar la reforma, realizarse un referéndum.

Una segunda vía en cuanto al aspecto normativo de la función de un legislador es, obviamente, la de hacer leyes, establecer normas que, con carácter general, disciplinen la organización del Estado y de la Administración Pública, mejoren la calidad de los servicios públicos, entre otros, debiendo tener en cuenta que el procedimiento legislativo suele ser lento, debiendo pasar por distintos tamices (el estudio en comisiones con miras a, en principio, generar un dictamen, el pleno que genera una autógrafa, las posibles observaciones del legislativo y la posibilidad de insistencia –o allanamiento- y, finalmente, la publicación en el Diario Oficial, partida de nacimiento de una norma jurídica) y que la pregunta número uno en este caso debe ser “¿hay ya una norma –buena- para esto?” (con lo cual sólo queda la implementación ejecutiva que, repetimos, no es de ninguna forma potestad del Congreso) Y la dos: ¿es realmente necesaria la normativa legal para esto? Un buen legislador lideraría un proceso de repotenciación de una comisión de modernización del Estado, que sea autónoma (ya que, actualmente, está fusionada con la Comisión de Descentralización) y haría que comisiones como la de Ciencia, Tecnología e Innovación asuma de manera auténtica compromisos con el Gobierno Electrónico y Abierto, tanto en la parte legislativa como en la fiscalizadora.

2. Actividades de Control Político y Fiscalización

La actividad de Control Político y Fiscalización viene reflejada, básicamente, en los artículos 5º y 87º del Reglamento del Congreso, sobre la base de los artículos 96º y 97º de la Constitución. En este marco, se pueden pedir informes a las distintas entidades de la Administración Pública e iniciar investigaciones sobre asuntos de interés público. Asimismo, según el Reglamento del Congreso, es deber funcional de los Congresistas: “(…) atender las demandas debidamente sustentadas y documentadas de la población, fiscalizar a las autoridades respectivas y contribuir a mediar entre los ciudadanos y los entes del Poder Ejecutivo, informando regularmente sobre su actuación parlamentaria. Esta norma no promueve la realización de actos destinados a conseguir privilegios para ninguna persona o grupo. Para el cumplimiento de esta obligación, los titulares de la administración pública, dentro del marco de la ley, brindan las facilidades del caso, bajo responsabilidad”. Estas actividades, que se operativizan, por ejemplo, a través de oficios, los mismos que remite el parlamentario (tanto desde su

3 http://blog.pucp.edu.pe/blog/christianguzmannapuri/2012/02/23/la-reforma-constitucional/

despacho como desde la comisión, en caso la presida), se realizan sobre la base de que tienen la facultad de “hacer cumplir” la Constitución y las leyes, pero también requerir información, realizar pedidos, pedir la presencia de un funcionario en comisiones, entre otras. Cabe señalar que dichas demandas también se dan en el ejercicio de la función representativa (durante los denominados “viajes de representación”).

En estos casos, los Congresistas podrían tener un valioso (y hasta eficaz) poder (incluso más efectivo que la capacidad de realizar leyes, que implica un procedimiento que en los hechos se ha venido revelando como largo y complicado) en cuanto al control de la Administración Pública4, incidiendo así en la consecución de mejores cotas de calidad administrativa.

3. Reforma de la Administración Interna del Parlamento (Administración Legislativa)

Last, but absolutely not least, tenemos el tema de la reforma de la Administración Interna del Parlamento. Muchos de los planteamientos de los candidatos han ido en este sentido. Cualquier parlamentario, por sí solo, no puede cambiar aspectos de la administración interna, como, por ejemplo, dotar al parlamento de mecanismos de “gobierno abierto”, o electrónico. Aunque obviamente puede (y debe) liderar iniciativas en este sentido, sumando apoyos. No tiene la incidencia suficiente, según la normativa que regula el funcionamiento parlamentario (Reglamento del Congreso). Situados en este punto, y entendiendo la vital importancia de que la administración legislativa se dote de estas herramientas (un buen comienzo es la App del Congreso –de la cual he hablado en mi blog-), ¿cuál sería la salida? Nuevamente, indicamos que ello le corresponde al Presidente del Congreso, quien, repetimos, tiene la potestad de “(…) Supervisar el funcionamiento de los órganos parlamentarios y del servicio parlamentario, así como disponer lo necesario para la correcta administración de los recursos físicos y humanos al servicio del Congreso”, administración que se ejecuta a través del “Oficial Mayor” del Congreso, cuyas funciones están detalladas en el artículo 40º del Reglamento antes aludido.

En cuanto a los medios personales necesarios para operativizar la administración parlamentaria, sí que se puede tener incidencia, pero a través del ejercicio de la función legislativa, proponiendo proyectos de Resolución Legislativa reguladores del empleo público en el seno del parlamento. Un ejemplo de ello es el recientemente publicado “Estatuto del Servicio Parlamentario”5. Los cambios en la naturaleza de la remuneración de los parlamentarios requieren modificación del Reglamento del Congreso (es decir, implica el ejercicio de la Función Legislativa –

4 Al respecto, es imprescindible revisar: http://www4.congreso.gob.pe/DGP/CCEP/estudios/Control_politico_comisiones_ordinarias.pdf5 http://busquedas.elperuano.com.pe/normaslegales/resolucion-legislativa-del-congreso-que-aprueba-el-estatuto-resolucion-legislativa-n-002-2015-2016-cr-1347171-1/

artículo 4º del Reglamento- con todo lo que ello conlleva), y para los cambios remunerativos del personal, se precisa aprobación de la Mesa del Congreso.