Proceso de Descentralizacion en Chile - Jap

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1 El Proceso de Descentralización en Chile en los años '90 Jaime Ahumada Pacheco Cientista Político Administrador Público Consultor Internacional INTRODUCCIÓN La descentralización, tal cual se expresa en las propuestas en desarrollo en latinoamérica, se ha constituido en el eje en que se afirman, por una parte, los que intentan disgregar y compartimentalizar las demandas y conflictos sociales, avanzando hacia el Estado mínimo, las privatizaciones, la reducción de los gastos en el sector público y un mayor protagonismo empresarial y, también por contraste, de aquéllos que promueven la modernización del Estado, sesgando en la democratización política, la eficacia en la gestión y en la participación social, las estrategias, programas y proyectos que se elaboran y ejecutan en los países del continente. Aún así, la práctica indica que la descentralización está atravesada por altos contenidos de ambigüedad, ya sea por la multiplicidad de conceptos que sugiere o por la heterogeneidad social y política de quienes se proclaman descentralizadores. Las más diversas escuelas de pensamiento, desde socialista a neoliberales, reivindican a la descentralización en sus respectivas propuestas o corpus doctrinales. Las lecturas que se hacen de la descentralización chilena no escapan a las cruciales interrogantes que aparecen en torno a los contenidos reales de la corriente descentralizadora latinoamericana, donde coexisten en el discurso, por lo menos, dos proyectos socio-políticos que proclaman sus bondades para fortalecer y potenciar al Estado y a la sociedad en la región. El caso chileno pareciera confirmar, en sus fases recientes de desarrollo autoritario y reestreno democrático, que estas tendencias están presentes e influencian la acción de los actores y la constitución de los escenarios. En la perspectiva de realizar una lectura de la descentralización en la etapa actual de funcionamiento de los gobiernos democráticos, las cuestiones más importantes se podrían enfocar en cuatro grandes ejes temáticos: El contexto en que se realizan los cambios; Los necesarios análisis de lo que fuera la descentralización en la larga dictadura y autoritarismo militar, y lo que están realizando en esta área los gobiernos democráticos, instalados por votación popular a partir de 1990;

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Describe el proceso de descentralizacion chileno. Su autor es Jaime Ahumada profesor de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano

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    El Proceso de Descentralizacin en Chile en los aos '90

    Jaime Ahumada Pacheco Cientista Poltico Administrador Pblico Consultor Internacional INTRODUCCIN La descentralizacin, tal cual se expresa en las propuestas en desarrollo en latinoamrica, se ha constituido en el eje en que se afirman, por una parte, los que intentan disgregar y compartimentalizar las demandas y conflictos sociales, avanzando hacia el Estado mnimo, las privatizaciones, la reduccin de los gastos en el sector pblico y un mayor protagonismo empresarial y, tambin por contraste, de aqullos que promueven la modernizacin del Estado, sesgando en la democratizacin poltica, la eficacia en la gestin y en la participacin social, las estrategias, programas y proyectos que se elaboran y ejecutan en los pases del continente. An as, la prctica indica que la descentralizacin est atravesada por altos contenidos de ambigedad, ya sea por la multiplicidad de conceptos que sugiere o por la heterogeneidad social y poltica de quienes se proclaman descentralizadores. Las ms diversas escuelas de pensamiento, desde socialista a neoliberales, reivindican a la descentralizacin en sus respectivas propuestas o corpus doctrinales. Las lecturas que se hacen de la descentralizacin chilena no escapan a las cruciales interrogantes que aparecen en torno a los contenidos reales de la corriente descentralizadora latinoamericana, donde coexisten en el discurso, por lo menos, dos proyectos socio-polticos que proclaman sus bondades para fortalecer y potenciar al Estado y a la sociedad en la regin. El caso chileno pareciera confirmar, en sus fases recientes de desarrollo autoritario y reestreno democrtico, que estas tendencias estn presentes e influencian la accin de los actores y la constitucin de los escenarios. En la perspectiva de realizar una lectura de la descentralizacin en la etapa actual de funcionamiento de los gobiernos democrticos, las cuestiones ms importantes se podran enfocar en cuatro grandes ejes temticos: El contexto en que se realizan los cambios; Los necesarios anlisis de lo que fuera la descentralizacin en la larga dictadura y autoritarismo militar, y lo que estn realizando en esta rea los gobiernos democrticos, instalados por votacin popular a partir de 1990;

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    Las fortalezas y debilidades de los municipios, provincias y regiones para asumir las nuevas polticas, especialmente en la fase democrtica; y Aquellos aspectos que configuran el tercer esfuerzo que el pas est haciendo en estos campos donde, hasta ahora, el discurso todava est superando a la prctica de las polticas. 1. EL CONTEXTO DE LOS CAMBIOS Desde 1990, instalada la democracia y habiendo entrado a funcionar el Estado de Derecho y el libre juego de las instituciones, Chile ha continuado su proceso de crecimiento econmico sustentado en el modelo anterior de apertura comercial y financiera externa, de insercin en los mercados globalizados, ahora con la presencia de un Estado que asume la transformacin productiva y la equidad social como programa y donde los sectores empresariales han asumido un rol ms activo en las relaciones econmicas internacionales e incluso y en el sistema poltico vigente. Al mismo tiempo, el pas transita por una interesante apertura interna cuyo eje central lo constituyen la descentralizacin, regionalizacin y municipalizacin de sus territorios, que si bien tiende a conflictuarse en determinados mbitos con el modelo de apertura externa, ha continuado desarrollndose por la fuerza de sus contenidos democratizadores y los nuevos espacios y niveles de participacin que impulsa y posiciona. El modelo exportador, de incuestionables efectos selectivos y desequilibrantes en los niveles subnacionales, coexiste con un sistema poltico que promociona desde arriba un mayor protagonismo de las regiones y comunas, intentando descentralizar las estructuras estatales y sociales. El Estado, tal cual se conoca, empieza a cambiar su carcter fuertemente centralizado y autoritario, y las regiones, provincias y comunas no slo son niveles y formas que adquieren un Estado unitario que se est descentralizando sino que sus propias organizaciones internas tienen y tendrn que adoptar, cada vez ms, funciones y estructuras descentralizadas y pluralistas. No es slo el Estado el que ha comenzado a pluralizarse y transferir competencias, atribuciones y recursos a los niveles subnacionales sino que, tambin, son las regiones, provincias y comunas las que estn siendo impelidas a legitimarse en sus espacios territoriales, eligiendo a sus propias autoridades y buscando los mecanismos de participacin de la sociedad en su gestin y toma de decisiones. La democracia y el desarrollo centralizado comienzan a transitar hacia la democracia participativa y el desarrollo descentralizado en medio de una laguna cognitiva de grandes proporciones, donde los actores principales adolecen de una cultura poltica y econmica descentralista e inclusive donde la historia juega a favor "del peso de la noche".

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    De aqu, es que surgen con fuerza las preguntas sobre las compatibilidades e incompatibilidades entre el modelo econmico de mercado, concentrador de prioridades y recursos, y el modelo poltico de transicin desde un Estado unitario centralizado y autoritario a un Estado unitario descentralizado y democrtico. Las respuestas a estas preguntas solamente se pueden encontrar en la construccin de sntesis entre la apertura externa y globalizacin y la apertura interna y descentralizacin, entre las oportunidades que ofrece la internacionalizacin y la capacidad de recepcin y respuesta de regiones y comunas. En consecuencia, se pretende entrar en el siglo XXI con gobiernos regionales y municipales activos, en posesin de mayores recursos y competencias, que promuevan efectivamente planes, programas y proyectos de desarrollo. Que estimulen la creacin tecnolgica y la innovacin, y que tengan capacidad de gobierno para corregir aquellos efectos deformantes de las polticas de mercado y amplia apertura externa. Esta es una tarea que el pas tendr que afrontar en el futuro y que requiere de liderazgos mltiples, nacionales y regionales, de una dinmica coordinacin, complementariedad y cooperacin entre el gobierno central y los gobiernos y niveles subnacionales. 1. 1 La necesidad de las reformas Histricamente el pas ha tenido una estructura centralista, caracterizada por la organizacin administrativa e institucional originada en el perodo de la colonia; por la existencia de un rgimen presidencial autoritario inaugurado en 1830 y cuya influencia se prolonga hasta la Constitucin de 1980; por la ocupacin y ordenamiento del territorio realizado en el siglo pasado, en los albores republicanos; por su multifactico desarrollo poltico, econmico y social, signado por la concentracin de las decisiones y el crecimiento sostenido de la capital del pas, y el menor impulso e incluso retraso de las regiones. Al respecto, se invoca el peso de la tradicin y a la mayor eficacia estratgica de los modelos centralistas de esas pocas. Tambin, se alude a la inoportunidad histrica de los intentos de descentralizacin o de los movimientos regionalistas del siglo pasado, abortados en Lircay (1830) y por los estados de excepcin establecidos en 1851 y 1861. A la vez, se reconoce que el pas no se ha mostrado del todo satisfecho por el tipo de Estado construido por los sectores dominantes. En efecto, los antecedentes de estos esfuerzos orientados a levantar alternativas de Estado e incluso sociedad, ya los encontramos en el siglo pasado en la Constitucin y las Leyes Federales de 1826, la Constitucin de 1828, en los movimientos regionalistas de principios y fines del decenio del Presidente Manuel Montt, y en las iniciativas del Presidente Jos Manuel Balmaceda. En el presente siglo, se contabilizan las Asambleas Provinciales estatuidas en la Constitucin de 1925, y otras propuestas que se sucedieron con la fundacin de la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO) en el Frente Popular y con las zonas francas

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    en el gobierno del General Ibez. Todas estas iniciativas, unas no prosperaron y otras lo hicieron parcialmente, siendo los gobiernos de los Presidentes Jorge Alessandri, Eduardo Frei y Salvador Allende los que prepararon el ambiente de cambio para un primer esfuerzo descentralizador, que se prolong hasta 1973. Chile, con mayor perseverancia desde 1960, ha intentado concretar desde el gobierno central un nuevo tipo de Estado que posibilite la activacin de las regiones, provincias y comunas, de tal manera de democratizar y ocupar los territorios, crear una institucionalidad moderna e involucrar a la comunidad organizada en la gestin del gobierno y desarrollo subnacional. La creacin de los Comits Consultivos de Programacin Econmica y Reconstruccin (COPERE) de comienzo de los aos '60, la fundacin de la Oficina de Planificacin Nacional (ODEPLAN) en 1967, y la profundizacin de las polticas regionales en los primeros aos de los setenta, son hechos importantes del perodo y constituyen la puerta de entrada del segundo proceso que se desencadena, a partir de 1973, con la dictadura militar. En una primera instancia, esta tendencia fue activada por la Junta de Gobierno de las Fuerzas Armadas, ms como una desconcentracin administrativa y autoritaria que una descentralizacin territorial y funcional. En el perodo 1973-1980, los militares inician la reorganizacin administrativa del Estado, crean la Comisin Nacional de Racionalizacin Administrativa (CONARA, 1973) y dictan numerosos decretos leyes que dan forma al estatuto de gobierno y administracin interior, de regionalizacin y de municipalidades. Se establecen diversas iniciativas para favorecer el proceso iniciado, tal como franquicias tributarias, aduaneras, bonificaciones, programas y fondos de compensacin y prestaciones sociales, especialmente a nivel local. Posteriormente, la Constitucin Poltica de 1980, que consagr en la frmula del neo-presidencialismo la extrema concentracin del poder en el Jefe de Estado, constituy el soporte jurdico institucional de la desconcentracin autoritaria y de las leyes municipales de 1988, pilares de la llamada "descentralizacin territorial" del gobierno castrense. En los comicios presidenciales de 1989, el candidato Patricio Aylwin se comprometi ante el pas a materializar un programa que facilitara el trnsito desde un rgimen y gobierno autoritario a uno democrtico y la profundizacin y transformacin del proceso de desconcentracin territorial y funcional en una verdadera estrategia de descentralizacin, a travs de la reforma municipal, el perfeccionamiento de la ley de juntas de vecinos y la democratizacin de los niveles subnacionales y locales. Instalado en el gobierno, realiza las necesarias negociaciones y, posteriormente, acuerda con la oposicin un acotado cronograma parlamentario que culmina con las nuevas leyes municipal y regional.

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    Llama la atencin que ni las reformas constitucionales de 1989, ni tampoco los mecanismos de acuerdo y negociacin que funcionaron en el perodo post-plesbicitario, pudieron alterar las bases de una poltica que monopolizaba en el Presidente de la Repblica el nombramiento de Intendentes, Gobernadores y Alcaldes y los aspectos ms importantes de la gestin regional y local. Sin lugar a dudas, que ste era un captulo considerado estratgico por los operadores polticos del rgimen de las FF.AA. en la poca y que necesitaba de negociaciones ms afinadas, tal cual sucediera entre 1990 y 1992. Se considera que fue en el nivel subnacional donde el rgimen castrense form la elite poltica de reemplazo o que servir de escudo protector de sus realizaciones y proyeccin histrica. Los gobiernos de los Presidentes Aylwin y Frei, optaron por un camino de moderadas confrontaciones y de negociaciones y consensos con las fuerzas de oposicin, especialmente a travs de las reformas constitucionales y legales del perodo 1990-93. Estas reformas abren paso a las elecciones municipales de junio de 1992, viabilizan la constitucin de los gobiernos regionales y provinciales, permiten la celebracin de las elecciones de los consejeros regionales y los posteriores arreglos en la arquitectura institucional, econmica y financiera. 1. 2 El carcter sui-gneris de la transicin chilena A medida que ha transcurrido la transicin chilena, se ha ido afirmando su carcter sui-gneris. Si bien la marcha del proceso descentralizador, su ritmo y objetivos constituyen un rea prioritaria en la modernizacin y reforma del Estado nacional, no tiene todava el impulso deseado por la dura resistencia que representa la existencia de una historia y cultura centralista y el muy relativo conocimiento general del proyecto e insuficiente participacin comunitaria en la vida societal. La accin poltica se ha centrado en las cuestiones electorales y en la perfectibilidad de una democracia hegemonizada por los partidos y, secundariamente, en crear el escenario para los cambios, formar realmente las coaliciones de fuerzas favorables para profundizar el proceso y promover un anlisis ms profundo de las articulaciones de los modelos poltico y econmico, cuya singular cohabitacin se expresa en los desniveles dialcticos de las aperturas interna y externa. La opcin democrtica se ha fundamentado en un crecimiento econmico sostenido y equilibrado, con las cuentas fiscales claras y una rigidez casi exagerada en la asignacin de recursos que tienen como institucin contralora al Ministerio de Hacienda y como mecanismo de procesamiento de las demandas subnacionales al Ministerio de Obras Pblicas -lase jefes de servicios y SEREMIS-, y a la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE). Estas limitantes de la descentralizacin se acentan con la crisis de arrastre del sistema municipal, el deformante efecto capitalidad que tiene en Santiago su mejor exponente y en las capitales regionales su consecuente "clonacin", y en los

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    desbalances institucionales que atraviesan todo el escenario subnacional. En la actualidad, se han introducido nuevas reformas en materias electorales, que buscan el perfeccionamiento de las elecciones locales, y se formalizan aqullas relativas a la gestin municipal y a las que surgen de la prctica y existencia de las asociaciones de municipalidades y de consejeros regionales. Existe un nfasis local en privilegiar electoralmente a los liderazgos y agentes realizadores por sobre el discurso de los operadores polticos, factor que introduce una agenda de demandas y problemas muy concretos, ineludibles de dejar sin respuesta. Se habla de la eleccin directa de Intendentes y Consejeros Regionales, de perfeccionar el rol de los Gobernadores Provinciales y de potenciar a los Consejos Regionales y a los Concejos Comunales. En la perspectiva indicada, los ltimos mensajes presidenciales han enfatizado en que el ataque frontal al centralismo y, en consecuencia, la devolucin a la gente del poder de decisin. Estos planteamientos debieran constituir la esencia del proceso de descentralizacin que vive el pas. Otro tanto ocurre con los significativos aumentos programados del porcentaje de la inversin pblica de decisin regional y la perfectibilidad de los fondos de financiamiento de la descentralizacin. Consiguientemente se ha evaluado la accin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional para el perodo 1990-94, se han establecido las Inversiones Sectoriales de Asignacin Regional, las Inversiones Regionales de Asignacin Local y los Convenios de Programacin. Sin duda que la entrada en vigencia de la nueva ley de rentas municipales y del reavalo de bienes races no agrcolas, han incrementado los recursos a disposicin de los municipios del pas. 1. 3 Los gobiernos regionales y provinciales y las administraciones

    comunales continan fortaleciendo su institucionalidad. La ley de plantas regionales, la constitucin de las estructuras administrativas y decisorias de estos niveles, los avances en materias de coordinacin de los gobiernos provinciales y los nfasis en la dinmica de mejor gestin que estn adoptando los municipios, son muestras elocuentes de un proceso que pugna por profundizarse en los marcos contradictorios de escenarios regionales desequilibrados, de provincias que buscan identidad poltica e institucional y de comunas deficitarias en sus niveles de gestin y ejecucin. Resulta alentador comprobar que en las comitivas presidenciales a pases de la regin, se han incluido, junto a los Empresarios, a Intendentes y otros actores regionales y comunales, cuestin bsica para desarrollar relaciones econmicas internacionales ms activas y globalizadas, y fortalecer la capacidad de gobierno y de insercin externa de las regiones. En este sentido, los avances alcanzados en la sensibilizacin e inters por el estudio y formulacin de los lineamientos

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    estratgicos y de planes de desarrollo, debieran estar ampliando los horizontes polticos de la clase o elite dirigente regional en formacin, ayudando a consolidarse una visin estratgica de hacer gobierno, de hacer regin y de potenciar los poderes locales. La profundizacin de la descentralizacin y la creacin de una institucionalidad y gestin modernas son tareas que exigen una accin persistente y la generacin de polticas en mbitos donde se advierten notorias debilidades y dficits. Hasta el momento, slo se eligen por votacin popular los Alcaldes y Concejales, ya que los Intendentes regionales y Gobernadores provinciales son de nombramiento del Presidente de la Repblica y los Consejeros regionales son elegidos en una votacin de segundo grado. La participacin de la comunidad en las polticas y programas de las administraciones comunales y de los gobiernos provincial y regional es precaria y se remite, en la prctica, al voto para elegir autoridades, a pesar de los intentos que se hacen desde el Estado central o de las propias regiones y comunas. El Gabinete ha sesionado y afirma presencia en muchas capitales regionales o ciudades importantes e incluso se han propuesto planes de desarrollo y elaborado agendas anuales en los territorios subnacionales, como es el caso de los Planes Arica y Austral y de la reciente Agenda de Temuco; el asociativismo municipal y de los Consejeros regionales se ha puesto en marcha y levantado demandas y problemas bsicos para formular nuevas polticas pblicas. Ciertas y determinadas movilizaciones regionales se han plasmado en planes que an no asumen la intensidad de las demandas, pero que entregan oportunidades para una mayor interlocucin con el gobierno central: el Plan Arica de 1994, la Ley de Arica de 1995 y el recientemente aprobado Plan Austral son planes reactivadores de los extremos territoriales, pero que esas comunidades regionales todava consideran insuficientes. En otras palabras, la larga marcha hacia el pluralismo espacial y poltico, el posicionamiento del Estado democrtico y el ejercicio pluralista de la participacin popular recin comienza a avizorarce en el horizonte de la descentralizacin y aparece la necesidad de grandes cambios institucionales y societales como condicin para llevar a buen trmino este apasionante experiencia de construccin de pas. 1. 4 El estreno de la democracia territorial El 28 de junio de 1992, se estren la democracia municipal con elecciones

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    populares, nuevas e importantes competencias en la elaboracin de planes de desarrollo, de sus propios presupuestos, de incremento de la participacin comunitaria, y de proyeccin de la vida comunal. El 18 de noviembre de ese mismo ao, se cre la Asociacin Chilena de Municipalidades (ACHIMUN), asimilando modelos de otros pases y articulando un nuevo foro de poder proveniente de las comunas. Durante el gobierno del Presidente Aylwin, esta asociacin transit hacia esquemas de transversabilidad poltica de caractersticas institucionales similares a los grupos de presin, establecindose como virtual vocero frente al gobierno, el parlamento y la opinin pblica. La presidencia de Ravinet no slo estructur la orgnica de esta asociacin y cre el ambiente de consensos y acuerdos transpartidiarios sino que tuvo un fuerte impacto en la poltica interna y en el asociativismo internacional: el alcalde de Santiago, presidi por un perodo a la Unin Internacional de Autoridades Locales (IULA) y su reeleccin como primera autoridad comunal capitalina lo catapult como lder de impacto nacional. El actual Presidente de la ACHIMUN, Gonzalo Duarte, pareciera estar enfatizando su gestin en los aspectos internos de las polticas municipales y en una activa interlocucin con el gobierno central, sobre todo para enfrentar los dficits sectoriales en los servicios municipalizados y en el financiamiento del creciente gasto comunal. No cabe duda que, en estos aos, el espacio local ha ganado prestigio e influencia y, tambin, con su ejemplo incentivado la puesta en marcha de los gobiernos regionales y la conformacin de la Asociacin Nacional de Consejeros Regionales. La eleccin de los Consejeros Regionales del 3 de abril de 1993, acentu la voluntad de profundizar la tendencia descentralizadora de la gestin gubernamental. Como producto del establecimiento de los Consejos Regionales, determinadas decisiones dejaron de ser tomadas por el Gobierno Central, surgiendo el protagonismo regional en la elaboracin de las estrategias y en su eventual concrecin en planes de desarrollo, en la elaboracin del presupuesto regional y en la asignacin de la inversin del mismo carcter. Ese 3 de abril de 1993, fue considerado como un nuevo paso en la pluralizacin del poder nacional y, por primera vez en la historia del pas, surgen gobiernos regionales formados por Intendentes de nominacin presidencial democrtica y Consejos Regionales con Consejeros electos en cada regin con facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras, contando, adems, con instrumentos de descentralizacin fiscal como el Fondo de Desarrollo Regional, las Inversiones de

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    Decisin Regional y Local, y los Convenios de Programacin. La principal responsabilidad de este tipo de gobierno subnacional ha sido la de administrar el desarrollo regional, un porcentaje importante de la inversin pblica, el ordenamiento del territorio, el fomento productivo y la coordinacin de polticas sociales que, como los programas antipobreza, requieren de una fuerte coordinacin intergubernamental municipio-regin. La puesta en marcha de los gobiernos regionales ha sido incontrastablemente un avance en la perspectiva de profundizar la descentralizacin aunque subsiste tercamente en los espacios territoriales la vocacin intervencionista del gobierno central y del parlamento y, adems, una retroalimentacin del efecto invasor por la sostenida demanda de la sociedad de que todo lo debe resolver, en ltima instancia, el Presidente de la Repblica, el Intendente regional, el Gobernador provincial o el Alcalde de la comuna. El efecto centralizador de las capitales e instituciones nacional, provincial, regional o comunal, recorre el tejido de la formacin econmico-social chilena. Tomando en consideracin est doble tendencia, se puede sostener que an existe una desconfianza notoria de las autoridades de la administracin central frente a la gestin de municipios y regiones y, al mismo tiempo, debilidades y temores del nivel subnacional en el ejercicio de sus competencias y atribuciones. La aventura de atreverse no es todava asumida y favorece a las fuerzas recentralizadoras existentes. 1. 5 La difcil prctica-terica La experiencia chilena est transitando desde la desconcentracin administrativa y autoritaria, propia del rgimen burocrtico-militar del perodo 1973-1990, hacia las reformas democrticas y la consolidacin de los gobiernos subnacionales, mayor regionalizacin y municipalizacin, en un difcil y complejo marco de poltica econmica de libre mercado. Esta poltica favorece a las regiones mejor dotadas de recursos naturales, a la Regin Metropolitana que posee la ventaja comparativa de tener la capital nacional y que, adems, produce grandes desequilibrios intrarregionales y locales en cuanto a posesin de servicios, atraccin de inversiones privadas y de capital tecno-poltico. En este sentido, adquiere una relevancia determinante la coordinacin interministerial y la definicin de relaciones intergubernamentales y de roles subnacionales ms especficos en la elaboracin y ejecucin de las polticas pblicas. Se necesita una nueva distribucin del trabajo al interior de los gobiernos, niveles superiores de gestin y direccin pblica, y un involucramiento real de la poblacin en las tareas del desarrollo y construccin nacional, factores que viabilizaran la elaboracin de un estatuto de la descentralizacin e incluso la formacin de un Ministerio o Secretara de Estado que encauce y active todo el proceso en

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    desarrollo. La estructura de los gobiernos regionales se ha ido conformando por aproximaciones sucesivas ya desde los aos '80 con los COREDES, las modificaciones de 1991 introducidas al captulo decimotercero de la Constitucin Poltica de 1980, referido al Gobierno y Administracin del Estado, la dictacin de la Ley Orgnica Constitucional de Gobiernos Regionales de 1992, la eleccin de los Consejeros Regionales de 1993 y la ley que fija las plantas de los Gobiernos Regionales de mayo de 1995. De algn modo, si bien sin la simultaneidad requerida y muchas veces cuestionada, se va configurando un rgimen de gobierno y administracin subnacional que tiene un nivel regional de cuasi-gobierno, presidido por un Intendente designado que intenta asegurar la articulacin entre la desconcentracin y la descentralizacin, y un Consejo Regional elegido indirectamente. Asimismo existen un nivel provincial, que encuentra dificultades normativas y burocrticas para coordinar los servicios pblicos y a los municipios elegidos por votacin popular, y un nivel municipal que avanza en el proceso de descentralizacin poltico-institucional, cuya nueva reforma acaba de ser aprobada por las cmaras legislativas ampliando sus facultades de gestin. En el ltimo nivel mencionado, pueden mostrarse ejemplos de administraciones exitosas en algunas comunas de la Regin Metropolitana y del pas, tal cual ha venido destacando la prensa, la radio y la televisin en los casos de Iquique, Santiago, Las Condes, La Serena, Huechuraba, Rancagua, Temuco, Puerto Montt y Punta Arenas. En estas administraciones exitosas se dan especiales nfasis a las formas de programacin y gestin: en Iquique, son las acciones que se realizan para concretar el desafo de los corredores transocenicos; en Santiago y las Condes, se pone el acento en potenciar el manejo empresarial de la Alcalda y en la concepcin del municipio-empresa con rentabilidad social; en La Serena y Huechuraba, en grandes proyectos tursticos y propuestas de integracin social, desarrollo de la comunidad y alianzas estratgicas con el sector privado; en Rancagua y Temuco, en la conformacin de redes de desarrollo econmico-local y en una activa accin vecinal, y en Puerto Montt y Punta Arenas, los nfasis se ponen en la participacin comunitaria, en las convergencias pblico-privados y en una mayor descentralizacin territorial. Muestras de dinamismo semejante a los anteriores, encontramos en Intendencias como las de Antofagasta, Coquimbo, del Libertador Bernardo O'Higgins, Concepcin y Los Lagos. Tras dcadas de esfuerzo, todava persiste la sensacin de que el proceso no ha dado todo lo esperado o que existen frenos polticos, econmicos y culturales que lo desaceleran y limitan. Al respecto, CORCHILE, en la Decimocuarta Jornadas

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    Nacionales de Regionalizacin, que se celebraron en el mes de octubre del presente ao en Arica, insisti en el estancamiento del proceso descentralizador, tanto desde el punto de vista presupuestario como en el de toma de decisiones. El presidente de CORCHILE, Claudio Lapostol, indic que informes de Naciones Unidas siguen constatando grandes diferencias entre la calidad de vida en Santiago y el de las regiones, y puso nfasis en los reiterados intentos de muchos municipios de devolver al Gobierno la administracin de la educacin y salud comunal, por falta de recursos. Estudios realizados por el Instituto Libertad y Desarrollo, en el curso de 1997, sostienen que la inversin definida por las autoridades regionales crece poco con relacin al resto considerada en el presupuesto, ya que en el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), el tem que muestra mayor crecimiento es el de las llamadas provisiones, recursos cuya decisin de en qu invertirlos est en manos de la administracin central. El dossier de anlisis econmico regional denominado "El desarrollo productivo de las regiones", de reciente publicacin por el Ministerio de Economa, deja en evidencia las grandes diferencias econmicas entre las regiones al extremo que el Producto Interno Bruto (PIB) est muy concentrado en la Regin Metropolitana (RM), que absorbe un poco menos del 50 por ciento, lo que sumado a las regiones de Bo Bo y Valparaso alcanza al 70 por ciento del PIB concentrado en estas tres de las trece regiones existentes. El tema est en el discurso, es importante en "el marketing poltico" anual y electoral y comienza a impactar en las actuales elites y liderazgos regionales y comunales, tensionados por el imperativo de la norma legal y la presin de los problemas cotidianos de sus poblaciones y territorios. Sin duda que ste ha crecido en importancia en la opinin pblica y en el discurso poltico. La prensa capitalina y nacional, donde se expresa principalmente la influencia de la empresa "El Mercurio" y del Consorcio Periodstico de Chile (COPESA), ha acogido en sus columnas y pginas editoriales las opiniones y hechos del qu hacer descentralizador. Las sucursales regionales le otorgan mayores espacios y atencin, sobre todo en la medida de lo que se considera "noticia", reclamo por sus propios problemas o protestas anticapitalinas, o pro nuevas provincias o regiones. En este ltimo sentido, destaca el diario "El Mercurio", que mantiene una interesante cobertura de las opiniones especializadas y de las noticias atinentes al proceso descentralizador. La prensa provincial y regional ha destacado permanentemente aqullos problemas relativos a imperfecciones en la divisin poltico-administrativa del pas. Las reivindicaciones de las provincias por ser regiones de Arica, San Felipe, Chilln, Valdivia y otras, obtienen espacios importantes de las cadenas de prensa desconcentradas en regiones. Las crticas a los Planes Arica y Austral, a los

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    persistentes dficits de la educacin y salud municipalizada, los reclamos de los productores agrcolas y grupos medioambientales, tambin tienen una amplia acogida. Se nota un resentimiento anticapitalino y un abierto cuestionamiento al abandono de los espacios territoriales y estratgicos de parte de las autoridades centrales. 2. LOS NECESARIOS ANALISIS DE LA DESCENTRALIZACION

    AUTORITARIA Y LA DESCENTRALIZACION DEMOCRATICA La descentralizacin es un proceso complejo. El hecho mismo que implique una profunda transformacin del Estado y de la sociedad configura uno de sus signos ms caractersticos: la imprescindible consulta, y la movilizacin y participacin de una multiplicidad de actores, iniciativas y acciones. La democratizacin de las relaciones polticas y sociales le otorga legitimidad al proceso descentralizador y desarrolla su capacidad creadora y potencialidad de cambios cada vez ms profundos. Las limitaciones de direccin poltica en estos aspectos, le otorga a los procesos su marca ms indeleble: el gobierno militar avanza hasta la desconcentracin territorial y la desregulacin econmica, no aventurndose en las elecciones democrticas de las autoridades subnacionales; los gobiernos de la concertacin estn transitando hacia el pluralismo espacial y poltico y la democracia territorial aunque hasta el momento no muestra real voluntad poltica para cristalizar este proceso en una nueva forma de Estado donde la equidad social funcione plenamente. 2.1 La descentralizacin militar Es posible constatar que el rgimen militar se atrevi a encarar y profundizar un tema latente en las polticas de desarrollo nacional. Cre una infraestructura institucional que antes no exista y que ha permitido el funcionamiento de los gobiernos y niveles subnacionales. Su visin descentralizadora fue encauzada a travs de los municipios, otorgndoles mayores competencias y recursos, dando vida a fondos para el financiamiento de su modelo y fundamentado su estrategia en una suerte de desconcentracin territorial y desregulacin econmica, enmarcada en la primaca del mercado, el autoritarismo poltico de las designaciones de las autoridades, la desconcentracin administrativa y una frrea autoridad central. Como se sabe, la descentralizacin militar se fundament en un sistema de decisiones vertical, sin democracia regional ni local y donde el proyecto de regin se basaba en el establecimiento de lmites interregionales, de estructuras desconcentradas de funcionamiento y una extensa infraestructura inmobiliaria para intendencias y gobernaciones.

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    Implcitamente la intencin de los militares apunt a la utilizacin geopoltica o geoestratgica de territorios susceptibles de eventuales amenazas externas o convulsin interna. Sin embargo, la dialctica desconcentradora desencaden en los espacios territoriales efectos inesperados que cristalizaron en la formacin de una nueva conciencia regional, en el acrecentamiento de la importancia de los municipios como actores locales e incluso en la aparicin de cierto tipo de jefes militares con mpetus e inspiracin regionalistas. La carretera austral es el mayor logro del perodo militar y, desde la perspectiva geopoltica, se constituye en un ejemplo de conquista de las fronteras interiores, especialmente en la regin de Aysn. 2.2 La descentralizacin democrtica Cuando se profundiza en el examen del perodo democrtico aparecen ntidamente dos fases o momentos: El primero, cuyos protagonistas principales son las propuestas jurdico-institucionales del gobierno de Aylwin, las negociaciones parlamentarias y el comienzo de la implementacin de las respectivas leyes orgnicas constitucionales municipal y regional (mayo de 1990-abril de 1993) y, El segundo, de ajuste y consolidacin, que se inicia con la eleccin de los Consejeros regionales y la instalacin de los Gobiernos regionales en todo el pas, hasta el presente, con las nuevas reformas comunales, la ley de rentas municipales, de plantas regionales y los compromisos polticos de aumentar significativamente el porcentaje de inversin pblica de decisin regional, pasando de un 21 por ciento, en 1994, a un 42 por ciento antes del trmino del mandato del Presidente Frei Ruiz-Tagle. 2.2.1 Las reformas del Presidente Aylwin En el perodo 1990-93, las reformas constitucionales y las leyes municipal y regional aprobadas en el Parlamento, posibilitaron sustanciales avances en la transicin hacia la democracia y la consolidacin de un Estado de derecho. En el fondo, estas reformas, ms all o ms ac de sus limitaciones, apuntaron a cambios sustantivos tanto en el Estado como en la sociedad chilena. Se establecieron los niveles regional, provincial y comunal, actores indiscutidos de un nuevo sistema de relaciones intergubernamentales e interniveles. Se instalaron los gobiernos regional y provincial y las administraciones comunales, inaugurando un rgimen de gobierno interior y de administracin comunal con sus respectivas competencias, recursos y atribuciones, y se inaugur una compleja transicin al pluralismo espacial y poltico.

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    Las regiones, provincias y comunas han ido adoptando, cada vez ms, funciones y estructuras desconcentradas y descentralizadas, ganando en identidad y organizacin, legitimando sus espacios territoriales y avanzando a una nueva democracia territorial que debiera desembocar en activos mecanismos de consulta y participacin ciudadana. Todo esto implica asumir crecientemente un proceso global de modernizacin y reforma institucional que defina claramente la direccin de todo el proceso; que dimensione con transparencia el diseo de la descentralizacin, su flexibilidad y adaptabilidad a las diferentes realidades; que cree una capacidad de innovacin, que valorice los recursos humanos y sus proyecciones de perfeccionamiento y capacitacin en los marcos de una carrera funcionaria tecno-poltica y establezca redes de informacin y comunicaciones fluidas en y entre los diversos escenarios y niveles territoriales y de gestin. Los caminos dimensionados, en que se articulan el desarrollo con la descentralizacin, son instancias de los trnsitos de la regionalizacin al regionalismo y al gobierno regional pleno, y de la municipalizacin al comunalismo y autntico gobierno local. Se trata de profundizar y articular el proceso poltico-administrativo de delimitacin de regiones y comunas y asignacin de competencias y recursos al proceso de bsqueda de su propia identidad, desarrollo y gobierno por parte de los espacios territoriales, dentro de un sistema nacional mayor. En general, es viable sostener que la regionalizacin an no ha generado regionalismo ni verdadero desarrollo regional y que el gobierno regional es un cuasi-gobierno. Los municipios no se sienten parte de ese proceso y la compartimentalizacin, e incluso segregacin, sustituyen a la integracin y construccin democrtica y social de las regiones. Si bien hoy existen cuasi- gobiernos regionales, municipios alcaldizados, universidades que se dicen regionales, diarios regionales desconcentrados, todava la economa y la sociedad no reaccionan con la oportunidad y fuerza requerida para revertir el proceso. Una buena sntesis del contexto en que se desarroll este primer momento del perodo democrtico, se desprende del ltimo mensaje a la Nacin del Presidente Aylwin. En mayo de 1993, el Presidente Aylwin seal que el trnsito desde el largo rgimen autoritario al funcionamiento normal de la convivencia democrtica ha tenido lugar sin traumas ni quebrantos, pero no excento de problemas y dificultades, sealando a la pobreza como el mayor de todos y a la descentralizacin regional y comunal como una de las ms relevantes tareas de su administracin. Tanto en los mensajes anteriores como en ste, en los temas sobre perfeccionamiento democrtico se ubicaba a la Descentralizacin Comunal y Regional en primer lugar. Se reafirmaba su carcter estratgico, su insercin en un

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    proyecto poltico ms amplio, su importancia en la construccin de capacidad de gobierno y en los grados de gobernabilidad, otorgndole una influencia decisiva en la reversin del escenario de polticas pblicas del perodo anterior (1973-1990). El gobierno del Presidente Aylwin encar la democratizacin del pas y avanz en las polticas de descentralizacin: s reformularon el modelo regional y municipal anterior, eligiendo democrticamente a las autoridades locales y racionalizando la asignacin de los recursos para estos niveles. No sin resistencia e incluso vacilaciones, se cre el espacio de un efectivo gobierno regional como armazn clave para las transferencias de competencias y recursos y, adems, como aduana para eventuales amplificaciones y desbordes de las demandas que atentaran contra la gobernabilidad y las necesarias regulaciones de una transicin difcil. En el perodo del Presidente Aylwin, se tipifica una descentralizacin territorial que tiene claridad sobre su punto de partida, pero que, en su avance, abre interrogantes, en el sistema poltico, por la cupularizacin de las decisiones; en el sistema econmico, por las disfuncionalidades y exclusiones generadas por el modelo de mercado de apertura externa, renuente a los equilibrios macrosociales; y, en el sistema social, por la falta de mecanismos de participacin y la existencia de reas marginales y de pobreza. Las crisis y catstrofes de la naturaleza dejan en evidencia la fragilidad de las asignaciones del mercado y las debilidades humanas de muchas empresas y empresarios. En resumen, este primer momento del proceso democrtico, que coincide con el perodo de gobierno del Presidente Aylwin, pone de manifiesto la complejidad de la democracia de los acuerdos y las dificultades crecientes para concretar reformas estratgicas. La existencia de asignaturas pendientes en gestin regional y local; en la profundizacin de la descentralizacin de los servicios pblicos y en materias de descentralizacin fiscal y formacin y capacitacin de cuadros directivos y clase poltica del nivel subnacional, reafirman lo ya dicho. 2.2.2 Los cambios y las nuevas formas de hacer gobierno en el perodo del

    Presidente Frei Ruiz-Tagle El segundo momento de los gobiernos democrticos, de ajuste y consolidacin, se inicia con la instalacin de los gobiernos regionales el 23 de abril de 1993 y, casi coincide, con el inicio y desarrollo del perodo presidencial actual. Los pasos que se han dado hasta el presente, estn completando el nuevo arreglo constitucional chileno que, desde una perspectiva estratgica, es un serio intento por caminar hacia un cambio efectivo en la forma de hacer gobierno, en las relaciones intergubernamentales e interniveles, en la articulacin de las

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    administraciones pblicas y en la misma cultura poltica y burocrtica del pas. En el fondo, en este perodo se ha acentuado el perfil de la descentralizacin chilena. La combinacin de una plena descentralizacin territorial y poltica en las comunas con una descentralizacin territorial parcial en las regiones y provincias, est significando transitar por un proceso gradual en el tiempo, territorialmente selectivo y donde los avances de la descentralizacin municipal se transforman en condicin requerida tanto para la construccin social y poltica de las regiones como en el arte y ciencia de hacer gobierno regional, de reinventarlos y ejercerlos a nivel humano. a) En este segundo momento del desarrollo democrtico, tambin surgen

    una serie de temas, preguntas y compromisos que asume el gobierno del Presidente Frei

    En un clima de transicin hacia una democracia ms participativa, se ha optado por alargar los tiempos e ir gradundolos, para facilitar el gran cambio cultural aunque s no teniendo an completamente asimilado los aspectos de direccionalidad, coordinacin y ritmos del proceso. Las identidades regionales, la construccin de la nueva institucionalidad, del tipo de desarrollo y de su financiamiento, del saber cmo en el manejo de las relaciones intergubernamentales e interniveles, se abrieron temtica y prcticamente con la marcha del proceso completo, apareciendo de inmediato las cuestiones relativas al proyecto poltico, la capacidad de gobierno, la gobernabilidad democrtica, la direccin poltica y la participacin social en los territorios. En estos temas como en otros, aparecen claras falencias del sistema poltico con partidos centralizados, carentes de conciencia regional y local, y con una clase poltica muy permeada por las formas tradicionales de pensar al pas y a los territorios. El empresariado es esencialmente capitalino y, aunque ha ganado en experiencia internacional, teme romper el cordn umbilical que lo ata a la proteccin y hospedaje estatal. Asimismo, las Universidades estn a la zaga en la formacin y capacitacin de elites regionales activas, gerentes territoriales y administradores municipales aunque comienzan a realizarse esfuerzos en las Universidades de Chile, Catlica, de Santiago y de Los Lagos. Contina existiendo en los espacios de participacin social el manejo burocrtico de dirigencias vecinales y de liderazgos territoriales que privilegian el proyecto personal sobre los intereses de la comunidad. Sin duda que se abren nuevos y complejos escenarios y desde el nivel central surgen temas como los de desarrollo productivo, de ataque frontal a la pobreza, la proteccin del medio ambiente, y se acogen las inquietudes regionales y municipales en torno a los financiamientos y gestin. Tambin surgen preguntas acuciantes:

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    Qu identidades tienen nuestras regiones? Cmo juegan los nombres histricos de nuestras antiguas unidades provinciales? Porqu la llamada Primera Regin no es lisa y llanamente Tarapac o la Decimasegunda, Magallanes y as sucesivamente? Qu proyecto poltico y qu escenario estratgico para el desarrollo descentralizado de las regiones? Regiones pivotales, regiones asociativas o regiones virtuales? Macro-regiones, meso-regiones y micro-regiones? Regiones estratgicas, regiones tcticas o regiones de apoyo?. Qu liderazgos, qu alianzas, qu proyectos, qu recursos psicopolticos y psicosociales para activar los territorios? Cmo resolver la cuestin de las inserciones, tan fundamentales para las nuevas relaciones econmicas internacionales gatilladas por la globalizacin de los mercados y escenarios?. Qu implica la capacidad de gobierno y saber gobernar una regin? Es slo el circuito que va de la planificacin a la presupuestacin o adems tiene que ver con la capacidad de imaginar inteligentemente el futuro, ejercer la capacidad de conduccin de una sociedad, utilizar con eficacia la autoridad, tomar decisiones oportunas, colectivamente dirigidas y consensuadas o alcanzar la alta gerencia territorial que conlleva la politizacin racional, la tecnificacin de los mecanismos del poder y la pluralizacin social y cultural? Cmo y dnde se articulan lo poltico con lo tecno-poltico? Qu rol para los gobiernos regionales? De conduccin poltica y de activacin socioeconmica y cultural? Existen o no en las regiones, provincias y comunas niveles de direccin poltica y de participacin social que aseguren la realidad de estos roles? Debe ser la comuna la clula poltica fundamental en la construccin de las regiones y de nuestro desarrollo como Nacin? Todas estas interrogantes son cruciales para desplegar los escenarios en que se est desarrollando el tercer esfuerzo descentralizador que el pas experimenta. b) Un segundo aspecto relevante de la fase que se inicia en abril de 1993 y

    que se prolonga hasta el presente, es el compromiso poltico asumido por el Presidente Frei "de aumentar significativamente el porcentaje de inversin pblica convenida con instancias regionales...para acelerar y consolidar la regionalizacin y descentralizacin del pas"

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    Como se sabe, "slo a partir de 1991, parte de las inversiones de los Ministerios de Vivienda y Urbanismo, Obras Pblicas, Interior y otros, comenz a ser decidida por instancias regionales, hasta llegar a que un 21 por ciento de la inversin pblica del gobierno central se decida en regiones, para financiar proyectos identificados y preparados por municipios e instituciones regionales". De este modo, el Presidente propone que para acelerar y consolidar la regionalizacin y la descentralizacin del pas es necesario invertir en las regiones y por las regiones, cuestin que profundiza en su mensaje a la Nacin del 21 de mayo de 1994, cuando asume el compromiso de llevar la inversin de decisin regional hasta un 42 por ciento, antes del trmino de su mandato, a travs de un mayor financiamiento del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, de la identificacin de nuevas reas susceptibles de constituirse en inversiones sectoriales de asignacin regional, de convenios de programacin de inversiones entre las regiones y los ministerios, y de otros instrumentos especiales. Esta decisin, no es slo darle un hilo conductor a las tareas de la descentralizacin y tampoco puede ser tomada como la meta a cumplir con la fuerza voluntarista de funcionarios condescendientes. Esta decisin forma parte de un programa, explcito o implcito, que busca articular la descentralizacin institucional, enfatizada por la administracin Aylwin, con la descentralizacin fiscal y las polticas de desarrollo que impulsa el Presidente Frei. En esta perspectiva, en el mismo mensaje, el Presidente Frei dise otros aspectos de su programa para avanzar en la descentralizacin: Perfeccionar y fortalecer la institucionalidad de los gobiernos regionales,

    provinciales y comunales, de tal modo que los gobiernos regionales avancen en el estudio y formulacin de los lineamientos del desarrollo de sus regiones, en establecer los parmetros bsicos con los cuales priorizar los recursos de inversin de asignacin regional, en las acciones para disponer de los recursos humanos y financieros requeridos y oportunos, en la implementacin de las plantas regionales y en la articulacin y coordinacin con las comunas y municipios para ejecutar las directrices regionales;

    Transformar a los municipios en eficientes servicios de la comunidad,

    proveyndolos con recursos, apoyando la aprobacin por el Congreso del proyecto de ley de rentas municipales, proporcionndole flexibilidad legal para administrar los recursos destinados a educacin, salud y dems reas de accin municipal, modernizando su capacidad de gestin y de cooperacin tcnica;

    Velar por que la transferencia de atribuciones y recursos a regiones y municipios

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    no signifique la reproduccin de esquemas centralistas a niveles locales; y Promover el desarrollo de capacidades decisionales a niveles regionales,

    provinciales y comunales a fin de hacer posible la descentralizacin, as como traspasar las facultades que sean necesarias para asegurar este proceso.

    De la lectura de los aspectos sealados, se colige que el actual gobierno tiene ante s el desafo de articular los ritmos y la direccionalidad de la descentralizacin poltico-institucional con la descentralizacin fiscal. Incluso, se puede pensar, con las licencias del caso, que debera darse una amplia convergencia entre lo poltico-institucional, el conocimiento y la capacitacin de los recursos humanos y la descentralizacin fiscal. En el perodo del Presidente Frei Ruiz-Tagle, iniciado en marzo de 1994, el teln de fondo son estos compromisos programticos para gobernar con la gente. La ampliacin de la democracia, la descentralizacin territorial y poltica y la participacin activa de la comunidad en las tareas del desarrollo deben articularse a las metas de estabilidad macroeconmica, internacionalizacin de la economa, crecimiento de la inversin y desarrollo productivo, desarrollo con equidad, sustentabilidad y calidad ambiental. En este contexto, se inscribe la reforma del Estado, la necesidad de contar con territorios y actores regionales y locales activos y de modernizar la gestin pblica en los niveles descentralizados, cuyas estaciones bsicas son la urgencia de articular la descentralizacin institucional con la descentralizacin fiscal, el balance entre atribuciones, funciones, instituciones y recursos, y la creacin de relaciones intergubernamentales fluidas y participativas. c) Los gobiernos regionales y la descentralizacin fiscal El diseo institucional de la Descentralizacin y el mismo nivel de desarrollo alcanzado por el pas en estos aos, han influido para que los temas ms propios de los gobiernos locales sean los referidos a las polticas sociales y a los servicios. Que los temas del gobierno regional estn focalizados en la inversin pblica de asignacin regional, al rea del ordenamiento territorial y de fomento productivo. El primero de ellos, califica a los gobiernos regionales en el abordaje de la descentralizacin fiscal; el segundo, en la necesaria coordinacin y articulacin con los municipios reformados y, el tercero, con el desarrollo econmico local y regional. Un componente bsico del proceso de descentralizacin y regionalizacin es la descentralizacin fiscal, dimensionada como el conjunto de instrumentos y mecanismos que tienen los gobiernos regionales para adquirir, asignar y utilizar recursos fiscales eficientemente, de tal modo que contribuyan al eficaz financiamiento del proceso. El ncleo duro de este conjunto de instrumentos y mecanismos es la Inversin de Decisin Regional que est referida a los diferentes

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    programas de inversin donde, en distintos grados, se manifiesta la competencia de los gobiernos regionales: Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), Inversin Sectorial de Asignacin Regional (ISAR), Inversin Regional de Asignacin Local (IRAL) y los Convenios de Programacin, de ms reciente data. La caracterstica definitoria de este tipo de programas se encuentra en que todos ellos constituyen transferencias y en la participacin de los gobiernos regionales en la determinacin, primero, de los proyectos de inversin, como es el caso del FNDR, de las ISAR y los Convenios de Programacin y, en segundo trmino, en la distribucin intrarregional de los recursos en que las prioridades de inversin por proyectos se determinan a nivel local a travs de las IRAL. Si bien se han advertido retrasos en el uso de los recursos de asignacin regional en los aos 1994, '95 y '96, especialmente del FNDR por la centralizacin del gasto en el ltimo trimestre del ao, en la actualidad, pareciera que estas falencias se estaran superando como producto del funcionamiento pleno de las plantas regionales, de los avances que se advierten en la capacidad municipal para formular proyectos, y una mejor gestin del desarrollo regional. De todas formas, una de las variables objetivas que utiliza el gobierno para evaluar a los jefes regionales es el uso eficiente del FNDR. Este fondo es la principal herramienta de inversin para las regiones, que consiste en un fondo de compensacin territorial destinado al financiamiento de acciones en los distintos sectores de infraestructura social y econmica para propender a un desarrollo territorial armnico y equitativo. El FNDR se distribuye en un 90 por ciento de acuerdo a coeficientes territoriales e indicadores socio-econmicos, y el 10 por ciento restante se desglosa en un 5 por ciento que se reparte entre las regiones para estimular la eficiencia, y el otro 5 por ciento para emergencias, como sequas, desastres naturales y otras. Las mediciones de eficiencia en el uso de los recursos del FNDR, se realizan sobre la base de la forma en que se gastaron los recursos asignados durante el ao anterior en cada regin, es decir al nivel de ejecucin que tuvo el FNDR; de los porcentajes de recursos asignados para las comunas pobres; de la asignacin a pre-inversin, es decir, el porcentaje de recursos asignados a estudios bsicos, de pre-inversin y diseos de ingeniera; de la cartera de proyectos recomendados tcnicamente, en la que se incluye el costo total regional de proyectos con recomendacin tecno-econmica favorable para el proceso presupuestario en desarrollo; y de la cartera de proyectos que fueron objeto de una recomendacin tcnico-econmica favorable en relacin con el marco presupuestario inicial de la regin para el ao de realizacin del mismo. Paradjicamente el FNDR, financia, de manera principal, obras de carcter municipal. Es ms un instrumento de compensacin de las inversiones municipales

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    que de compensacin territorial. La complejidad del FNDR hace difcil su manejo eficiente, lo que conspira contra su carcter de fondo descentralizador y cuestiona la oportunidad y rentabilidad del gasto. La gestin de este fondo compromete a gran parte de la administracin pblica. En primer lugar, a los actores fundamentales, los Gobiernos Regionales, que por medio del Consejo Regional (CORE) decide los proyectos de inversin a ejecutar, y a travs de sus divisiones controla la inversin; en segundo lugar, a las Municipalidades y Gobernaciones en su rol de generadores de proyectos; en tercer lugar, a MIDEPLAN y a las Secretaras Regionales de Planificacin y Coordinacin en su rol de evaluador y coordinador; en cuarto lugar, a las Secretaras Regionales Ministeriales en el diagnstico y generacin de proyectos sectoriales; en quinto lugar, a las Contraloras Regionales; en sexto lugar, al Ministerio de Hacienda en el control presupuestario; en sptimo lugar, a la SUBDERE en la distribucin y asignacin de recursos y a sus Unidades de Control Regional en la asesora y control de la inversin; en octavo lugar, a CONACE, la CNE y MINEDUC en la distribucin y gestin de las provisiones; y, en noveno lugar, a los servicios desconcentrados del MOP y del MINVU, las Municipalidades, las empresas elctricas y las empresas de servicios sanitarios en su rol de unidades tcnicas. Como se ve, se trata de una larga lista de organismos de la administracin pblica y que, adems, estn dispersos geogrficamente, lo que lleva a pensar a que el proceso de descentralizacin an tiene que superar muchos y difciles obstculos burocrticos. En el perodo 1990-96, se han diversificado los instrumentos de que disponen los Gobiernos Regionales para asignar sus inversiones, ya que al iniciarse el perodo democrtico slo exista el FNDR (Decreto Ley N 575 de 1974) y, en la actualidad, las regiones cuentan con ocho programas de ISAR correspondientes a los Ministerios, dos programas de IRAL y se comienza a trabajar con los Convenios de Programacin, llegando ya a nueve convenios en ocho regiones, especialmente con los Ministerios de Obras Pblicas, Vivienda y Urbanismo. Como se sabe, en 1996, el FNDR tuvo una participacin del 50.6 por ciento en el total de la Inversin de Decisin Regional y un 11.2 por ciento en el total de la Inversin Pblica, evidenciando un crecimiento real 1994-1996 del orden del 18.8 por ciento; en el caso de las ISAR, su participacin en el total de Inversin de Decisin Regional fue del orden del 36.2 por ciento y de un 8.1 por ciento en el total de la Inversin Pblica, con un crecimiento 1994-1996 de un 3.8 por ciento; las IRAL tuvieron una participacin en la Inversin de Decisin Regional de un 9.1 por ciento y de un 2.0 por ciento en el total de la Inversin Pblica, con un crecimiento 1994-1996 de un 44.3 por ciento (lo que incluye tambin la parte ISAR-FOSIS); y

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    los Convenios de Programacin participaron en un 3.9 por ciento del total de Inversin de Decisin Regional y en 0.9 por ciento de la Inversin Pblica total. Sin embargo, en 1997, empieza a aumentar la influencia de los Convenios de Programacin en las Inversiones de Decisin Regional, como producto de las negociaciones entre los Ministerios y los Gobiernos Regionales. Si bien se han notado avances en el campo de las Inversiones de Decisin Regional, es fundamental profundizar la transferencia de recursos hacia los gobiernos regionales, ya que pareciera que es muy lento el cumplimiento de la meta presidencial de duplicar la participacin de la Inversin de Decisin Regional en la inversin pblica total. En meses recientes se ha activado la coordinacin interministerial. Una demostracin de esto es la accin desarrollada por el Comit Interministerial de Desarrollo Productivo, encargado de llevar adelante la poltica del Gobierno para impulsar el desarrollo productivo en regiones. La poltica gubernamental pareciera centrarse en la capacidad de competir que tiene Chile como pas, en la desconcentracin territorial de los servicios pblicos y agencias estatales que estn en disposicin de ser incluidas en un programa de esta envergadura, como seran los casos de CORFO, SERCOTEC, SENCE, SERNATUR, etc. El Informe de Competitividad Global 1997, del Foro Econmico Mundial, seala que la competitividad de Chile es bastante superior a los dos mayores socios del MERCOSUR, Brasil y Argentina, especialmente en la comparacin del rol gubernamental y la infraestructura, as como tambin en el Ranking por Factores 1997, por Bloques Comerciales. Sin pretender que este sea un cuadro definitivo, la Inversin de Decisin Regional creci entre 1990 y 1993 desde un 10.7 por ciento de la Inversin Pblica a un 19 por ciento, avanzando desde $27.532 millones de pesos hasta los $59.724 millones de pesos. En el perodo comprendido entre 1994 y 1997, la Inversin de Decisin Regional creci desde el 21.2 por ciento de la Inversin Pblica hasta un estimado de 26 por ciento, avanzando desde $78.040 millones de pesos hasta 227.143 millones de pesos. El Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, Marcelo Schilling, ha declarado al diario "El Mercurio" (18 de octubre de 1997) que en 1998 un 33.34 por ciento de la Inversin Pblica ser decida en regiones, o sea, ms o menos $388.617 millones de pesos los cuales son aportados, principalmente, a travs del FNDR y las carteras de Obras Pblicas, Vivienda, Salud e Interior, se prev, inclusive, que en 1998, Obras Pblicas incorpore ms recursos a este mecanismo.

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    Por otra parte, el Subsecretario del Ministerio Secretara General de la Presidencia, Sergio Galilea, ha dicho que, en el prximo siglo, la mitad de la inversin pblica ser definida en instancias regionales, si se agrega a la inversin ya mencionada aquella destinada al sistema municipal. En el mbito municipal los ingresos propios crecieron de $368.000 millones en 1994 a $550.000 millones de pesos en 1996, con un crecimiento real del 22%, porcentaje superior a la expansin de la economa del pas en igual perodo. Las transferencias fiscales en educacin aumentaron de $258.000 millones en 1994 a $354.000 millones de pesos en 1996. En el mbito de la atencin primaria de salud se aument de $43.000 millones en 1994 a $63.000 millones de pesos en 1996. Hoy las Municipalidades perciben por transferencias $1.022 billones de pesos, o sea, el doble de 1990. Como se puede observar, se ha hecho un gran esfuerzo en el perodo democrtico para activar regiones, provincias y comunas, pero an persisten problemas de envergadura en el nivel subnacional, especialmente en los sectores de educacin y salud y en la capacidad de gestin de estos gobiernos y administraciones. Durante 1996 y 1997, los gremios de estas reas se han movilizado por mayores remuneraciones y mejores condiciones de trabajo. De alguna forma, para cumplir la meta se hace necesario acelerar la sustitucin de inversin centralizada por descentralizada, especialmente aqulla proveniente del MOP y del MINVU que son dos ministerios que concentran una proporcin mayor de la inversin pblica. Asimismo, se debera utilizar al mximo los Convenios de Programacin que son instrumentos que tienen un gran potencial de crecimiento y de apoyo a proyectos y programas de las Estrategias de Desarrollo Regionales. Finalmente, se precisa establecer un afinado cronograma de compromisos ministeriales, asegurar aumentos importantes de la Inversin de Decisin Regional en l o los futuros presupuestos del pas, lo que implica tambin que el FNDR aumente a una tasa mayor que la inversin pblica total, ya que este fondo representa ms del cincuenta por ciento de la Inversin de Decisin Regional. En la perspectiva de la convergencia entre las reas poltico-institucional, desarrollo y programacin de los recursos humanos y de la Inversin de Decisin Regional aparecen como viga maestra la Reforma del Estado y la Modernizacin de la Gestin Pblica de tal modo que los niveles poltico-institucionales, los mecanismos de la inversin territorial, los recursos humanos de direccin poltica y de gerencia pblica, y los mismo escenarios de accin social y econmico-financiero, trabajen o alcancen capacidades de direccin, coordinacin, ritmo y visin estratgica de pas, regin, provincia y comuna. O sea, que realmente se dimensione un proyecto inclusivo de pas. En este sentido, ya en enero de 1996, el Presidente Frei llam al sector privado a

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    invertir en vialidad, ferrocarriles, obras sanitarias y puertos e insisti en la reactivacin de regiones y en la operacionalizacin de los Planes Arica y Austral. Durante 1997, ha explicitado con mayor nfasis un llamado al conjunto del pas para asumir responsabilidades y derechos en la descentralizacin y construccin de Chile. Estando ya aprobadas las leyes de plantas regionales y de rentas y plantas municipales, tramitndose en las Cmaras las reformas sobre gestin municipal y con la experiencia adquirida en estos aos de funcionamiento del proceso de descentralizacin territorial y poltica en las comunas y descentralizacin territorial parcial en las regiones y provincias, surgen algunas reflexiones sobre las fortalezas y debilidades de los municipios y regiones para asumir los cambios y las nuevas polticas. 3. FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LOS MUNICIPIOS Y REGIONES PARA

    ASUMIR LOS CAMBIOS Y LAS NUEVAS POLITICAS 3.1 El escenario subnacional presenta diversas fortalezas en la

    consecucin de los cambios y las nuevas polticas En este sentido, ya desde los aos '70 las municipalidades han adquirido un papel singular en la vida cotidiana de los chilenos. Son pocos los mbitos de la vida comunal en que estas corporaciones no tengan participacin. La salud primaria, la educacin, la proteccin del medio ambiente, la infraestructura de las ciudades, la mantencin de los caminos secundarios, la atencin de los problemas sociales, la vialidad urbana y otras tan importantes como stas son de su incumbencia. Su estructura poltico-administrativa es de carcter dual, con un Alcalde y un Concejo que son representativos del Ejecutivo y Legislativo municipal, respectivamente. Se ha agregado un Consejo Econmico Social de carcter consultivo y que expresa, de una u otra forma, la participacin de las organizaciones ms importantes de la vida social local. A las Municipalidades, por su cercana con la poblacin, se las identifica como la institucin local donde existe o debiera existir una mayor participacin de la comunidad en las tareas del gobierno y desarrollo comunal. Se ha llegado a sostener que sin una activa vida local, se hara punto menos que imposible el desarrollo del proceso de descentralizacin. Adems, las Municipalidades manejan unos 1.500 millones de dlares anuales, equivalente al 2 por ciento del PGB y junto con los Gobiernos Regionales alcanzan a los 3.500 millones de dlares, ms o menos, un 5 por ciento del PGB. En las democracias modernas los municipios manejan entre el 7 y 10 por ciento del PIB, segn declaraciones del Alcalde Ravinet durante 1995 y que se basan en cifras entregadas por la IULA.

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    Desde el ao 1993, se ha producido en el pas un notable desarrollo de las cuestiones regionales. Al igual que en el rea municipal, se ha optado por un sistema dual de gobierno y administracin donde interactan un Intendente que preside el Gobierno Regional y un Consejo Regional que es un organismo colegiado que tiene importantes atribuciones en la aprobacin de la Estrategia, Plan de Desarrollo y en el Presupuesto regional. Los Intendentes son asesorados por los Gabinetes Regionales, donde participan el Gobierno Regional, las SEREMIS y los Gobernadores Provinciales. Existe en esta rea un sistema de fondos de financiamiento, encabezado por el FNDR, que junto con el Fondo Comn Municipal conforman la estructura de financiamiento del proceso descentralizador. Su ubicacin en la divisin poltico-administrativa del pas y su tamao y espacialidad geogrfica son ventajas comparativas indiscutibles de los gobiernos regionales para constituirse en el gran activador de las competencias, atribuciones, recursos y capacidades transferidas por el poder central y, tambin, en el motor de las polticas de desarrollo regional y nacional. El 31 de enero de 1996, los partidos polticos y la Asociacin de Consejeros Regionales convinieron formar una mesa de trabajo para impulsar una nueva agenda que entregue ms poder de decisin a las regiones e impulse la descentralizacin, cuestin que fue recogida en el ltimo mensaje presidencial de mayo de 1997. 3.2 Las debilidades que se advierten en el nivel subnacional para asumir

    las transformaciones y las nuevas polticas Estas pueden ser atribuidas a "las zonas raras o difusas" que aparecen en el ejercicio de las competencias, atribuciones y capacidades por los municipios, provincias y regiones. El modelo chileno se ha caracterizado por entregar ms funciones y atribuciones que recursos. En el ltimo Congreso de Municipalidades, de mayo de 1997, el Alcalde Duarte, elegido Presidente de esa entidad, advirti que los dficits municipales eran dramticos y que, en 1996, se elevaron a $22.000 millones de pesos, unos quinientos millones de dlares, derivados de la descentralizacin por traspasos de funciones sin el financiamiento necesario. Puntualiz que los servicios traspasados de educacin y salud necesitaron el ao pasado $58.000 millones de pesos de aporte de los presupuestos municipales para seguir funcionando.

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    Asimismo, se mencionan los temores de los niveles centrales frente a eventuales desequilibrios macroeconmicos, el fantasma del federalismo frente a las mayores demandas por autonoma y atribuciones, y los dficits evidentes en la capacidad para formular proyectos, especialmente en el rea municipal donde existen 300 municipios deficitarios, y en la programacin, formacin y capacitacin de los recursos humanos, de los cuadros polticos, directivos y tcnicos que existen en el nivel subnacional. Los puntos ms sensibles estn situados en las reas de las autonomas, la coordinacin regiones-municipios, de los recursos humanos, de la descentralizacin presupuestaria, y el financiamiento del proceso descentralizador. Uno de los aspectos de ms difcil tratamiento ha sido la relacin Gobierno Central-Municipios en la elaboracin y ejecucin de las polticas de educacin y salud. Incluso en algunas regiones y en el reciente Congreso de Municipalidades, se ha planteado la devolucin de estos servicios al nivel central. El actual Presidente de la ACHIMUN ha declarado su disposicin de proponer al Gobierno la constitucin de una mesa nica de trabajo para lograr el financiamiento ntegro de los servicios traspasados, una descentralizacin efectiva del poder poltico y la autonoma municipal plena para estructurar gobiernos locales reales. Por otra parte, el Ministro de Salud, Alex Figueroa, reconoce que la salud municipalizada y el sistema nacional funcionan de manera desintegrada y desarticulada porque existe una desconfianza mutua. Sostiene, que prevalece dentro del sistema pblico de salud, la conviccin cultural de que todos los consultorios deberan volver al sistema nacional. A su vez, los municipios desconfan de este sistema (Diario "La Epoca", 5 de octubre de 1997). De este conjunto de fortalezas y debilidades de los municipios y regiones para asumir las nuevas polticas, surgen ciertas preguntas que de por s configuran nuevos escenarios y proyecciones del proceso descentralizador. 3.3 Qu existe en Chile: Gobierno o Administracin Municipal?

    Gobierno Regional o Cuasi-Gobierno Regional o Administracin Regional semi-designada?.

    Est es una de las preguntas de mayor impacto en el proceso de descentralizacin de Chile, ya que influye en todas las temticas del gobierno y la administracin regional y local. En los aos de 1996 y de 1997, partidos polticos como el Socialista, el PPD, la UDI y Renovacin Nacional han demandando la eleccin popular de los Intendentes y Consejeros Regionales y, desde la Asociacin Chilena de Municipalidades, se ha

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    pedido clarificar el rol del Ejecutivo municipal en trminos de gobierno o administracin. El Alcalde de Temuco, Rene Saffirio, en un interesante artculo, publicado en la Revista "Poltica y Espritu", de abril-mayo de 1996, sostiene que los avances observados en la democratizacin y en el creciente rol protagnico de los municipios deben estar definido por la necesidad de transformarlos de simples administradores de servicios en crisis en verdaderos gobiernos locales con facultades, competencias y recursos necesarios para enfrentar las necesidades de las nuevas comunas. En Chile, paradjicamente aparece como ms descentralizado el nivel comunal, con sus autoridades electas, una normativa ms afinada y habiendo sido sometida su legislacin a una mayor discusin parlamentaria. En contraste, tal como se ha dicho, el Intendente regional es designado, los Consejos Regionales son el producto de elecciones de segundo grado y los SEREMIS son secretaras sectoriales desconcentradas de los Ministerios nacionales, con doble dependencia y precariedad de funcionamiento. El papel de las Gobernaciones provinciales est desdibujado y las autonomas en las decisiones y asignacin de recursos son muy restringidas. La descentralizacin fiscal est retrasada y el actual Gobierno democrtico est haciendo esfuerzos por aumentar sensiblemente la Inversin de Decisin Regional y la accin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y del Fondo Comn Municipal, tal como se ha dicho con anterioridad. En los aos 90, el fortalecimiento del desarrollo municipal y de los Gobiernos Regional y Local tiende a completarse con el reclamo persistente de cristalizar en forma creadora los niveles intermedios, acentuar la intersectorialidad y la intercomunalidad, y expandir las polticas de participacin popular. 3.4 La experiencia latinoamericana y la chilena Se reconoce tanto en Chile como en Amrica Latina que: En la actualidad, el Municipio es considerado un importante nivel de Gobierno,

    ms que de administracin; Se le otorga mayor autonoma poltica, formacin de capacidad institucional y

    una creciente mejor gestin en la generacin y uso de recursos; Sus autoridades son elegidas por votacin popular;

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    Est establecida la separacin de poderes en la estructura municipal,

    privilegindose el sistema clsico o dual; Existe disposicin poltica y legal para incentivar los ingresos propios y

    racionalizar la distribucin y transferencia de recursos a travs de los fondos comunes municipales y otras formas de financiamiento;

    Tanto la planificacin local como la participacin de la comunidad han adquirido

    nueva legitimidad y convocatoria para gestionar polticas, planes, programas y proyectos en este nivel, abrindose camino la tendencia de que es en este nivel donde mejores condiciones se dan para su pleno desarrollo; y

    La construccin democrtica y social de las regiones implica una amplia

    solidaridad y coordinacin entre los espacios regionales y locales, tanto en la formulacin del proyecto cultural como del proyecto poltico de regin, sustentado de abajo hacia arriba.

    Estos avances se han dado a contrapelo de la resistencia de las viejas tendencias, tales como la actual debilidad tctica de los municipios expresada en la existencia de 15.600 municipios, donde no ms de 400 pueden ser considerados interlocutores vlidos de los Gobiernos Centrales; de su persistente centralismo interno; del relativismo de sus competencias y capacidades; de la falta de recursos humanos y financieros; de sus dificultades para prestar servicios adecuados y generar ingresos propios y de su incapacidad para generar proyectos sustentables y captar cooperacin tcnica y asistencia financiera internacional. Una reaccin a este dficit son la renovacin de "las reformas dentro de las reformas", la creacin de instituciones de Asesora Tcnica en Relaciones Internacionales, los intentos de crear organismos de cooperacin financiera para captar fondos y financiar proyectos, la adopcin de formas de gestin intersectoriales e intercomunales, el nuevo auge del asociativismo municipal y de la capacitacin de recursos humanos. La inmensa mayora de los municipios latinoamericanos son rurales y rur-urbanos (cerca de 12.000) y es en este escenario donde se expresa en todo su dramatismo la debilidad municipal y donde, tambin, se evidencian dficits normativos de las leyes orgnicas, de las polticas de financiamientos y de una real voluntad poltica y democratizadora de los Gobiernos Nacionales. El actual gobierno de Chile ha planteado, en mayo recin pasado, a travs de su Comit de Ministros de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, planes para agilizar proyectos inmobiliarios, tursticos, de industrias inofensivas, viviendas sociales y formacin de villorrios para 223 comunas rurales del pas que tienen menos de 25 mil habitantes. En esta misma direccin, est incentivando la erradicacin de campamentos marginales y se est trabajando intensivamente en el programa de las novecientas

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    escuelas ms pobres: a partir de 1998, estas escuelas tendrn cobertura total en la enseanza bsica, iniciativa que comenzara a abarcar el segundo ciclo de quintos a octavos aos. Siempre surgen nuevas iniciativas y respuestas, y se habla con mayor insistencia de la reinvencin del gobierno: reforzar el rol del Intendente como articulador de los procesos de desconcentracin y descentralizacin, dndole un fuerte apoyo tecno-poltico, ya sea a travs de la oficina del Intendente, la instalacin de un sistema de toma de decisiones regionales o la presencia asesora de un gerente territorial; redefinir el rol del Gobernador como activador y coordinador de servicios y municipios; establecer gobiernos metropolitanos; crear un sistema de incentivos y premios a la gestin; mejorar la imagen de regiones y municipios; elevar la calidad de los equipos elaboradores de cursos de accin poltica, administracin de las negociaciones, centros para administrar crisis, estaciones de trabajo de computacin avanzada, posicionar "tanques de pensamiento", etc. Inclusive, en este punto, se trazan respuestas partiendo de que todo Gobierno Municipal precisa de la concurrencia de dos factores bsicos: la autonoma y el localismo, llegando a referirse a la necesidad de indicadores para conceptualizar los trminos: smbolos, empresas, caractersticas geoeconmicas, partidos y elites polticas, capacidad de negociacin y de identidad. Se insiste en acentuar las autonomas poltica y financieras, y avanzar hacia un nuevo localismo, basado en la activa participacin del vecindario, el establecimiento de redes y zonas autogestionadas de desarrollo. De alguna forma, se introduce la temtica del poder del vecindario y de dnde habr de practicarse la poltica con mayor transparencia y autenticidad, en el sentido de privilegiar cercanas entre las comunidades y los decisores para establecer mecanismos de verdadera participacin social en la solucin de los problemas de la vida local, descentralizando los partidos polticos y avanzando hacia formas ms democrticas de participacin poltica y social. Surge de inmediato la cuestin de la democracia en las colectividades pequeas y la relacin cara a cara entre decisores y comunidad. Igual situacin se evidencia en las provincias y regiones aunque existe una mayor identidad a nivel provincial y un regionalismo de menor perfil. 3.5 Municipio y descentralizacin Otro punto interesante es el relativo al reconocimiento de la vigencia histrica del Municipio "arraigado desde antiguo" en el espritu nacional como expresin de anhelo descentralizador, del derecho a administrar sus propias comunas y a la aspiracin de participar en la administracin de sus regiones. El reconocimiento al Municipio histrico como nivel de administracin es importante, pero la cuestin que han dejado planteada las reformas son las interrogantes sobre

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    la distribucin territorial del poder, la gestin y ejecucin de las polticas pblicas y los grados de descentralizacin de las regiones y provincias. Esto forma parte de "las zonas oscuras y raras" de las relaciones interniveles que favorecen los efectos de capitalidad y de un discurso de descentralizacin de derecho pero recentralizacin de hecho que se expresa en el bloqueo poltico para profundizar el proceso y en el nuevo centralismo de las ciudades capitales, ya sean nacional, regional o provincial que tiende a recentralizar recursos y competencias. La perfectibilidad de la arquitectura institucional da cuenta de una circunstancia que se pusiera en evidencia desde la aprobacin de las reformas: por un lado, el nfasis en el carcter electoral de las discusiones, propuestas y textos aprobados (eleccin del Alcalde, papel de los Concejales, nmero de concejales, rol del Consejo Econmico y Social, papel del Intendente nominado-designado, eleccin del Consejo Regional, etc.) y, por otro, el tratamiento poco profundo y tradicional de los temas atinentes a la institucionalidad, competencias y recursos para hacer efectiva y profundizar la descentralizacin y todo el captulo de la gestin y formacin de administradores municipales y ejecutivos territoriales. Se puede decir que las asignaturas pendientes son ms que las aprobadas y que no existe un diseo de polticas que trate integralmente a las instituciones, recursos humanos, recursos financieros y econmicos, y modelos de gestin. Lo mismo ocurre con la coordinacin institucional, administrativa y financiera que es un punto clave de la descentralizacin. La descentralizacin de los servicios pblicos (desde el mbito central al regional y municipal) y el compromiso de la participacin de los usuarios es otro punto ligado a la capacidad de gobierno y niveles de gobernabilidad de las regiones y comunas donde siempre se ha temido al peligro de un desborde de reivindicaciones regionales y locales frente al Estado Nacional. Cmo coordinar a las clientelas, ONG's, sector privado y municipios?. 3.6 Los desequilibrios regionales y la heterogeneidad municipal

    contrastan con la homogeneizacin normativa y legal En Chile, existen 13 regiones, 51 provincias y 345 comunas. Las 13 regiones no son iguales entre s y la Regin Metropolitana es la ms desigual con las dems. La provincia de Santiago no tiene Gobernacin y su importancia sobrepasa a todos sus socios provinciales. La temtica es compleja. En el caso de la Regin Metropolitana (RM), los problemas del pas no deja ver los problemas de la regin y el efecto capitalidad impacta en el desarrollo nacional, provincial y local. Santiago copa el Area

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    Metropolitana y la regin. Se produce el fenmeno de la no-regin, de la excesiva cercana y de la concentracin de los excedentes econmicos y de las variables demogrficas y urbanas. "Santiago es Chile" y la cercana de la Regin Metropolitana hace olvidar sus problemas, sus especificidades y su propia necesidad de descentralizarse para asumir su construccin social, su proyecto poltico y su perspectiva e insercin en el desarrollo del pas. Pero la descentralizacin de la RM es un hecho duro de asumir y enfrentar. Se puede desacelerar el crecimiento de Santiago sin afectar el crecimiento del pas?. Tenemos una RM que alberga a cerca del 43 por ciento de la poblacin del pas y cuya superficie es el 2.04 por ciento del territorio nacional; que en cifras de produccin nacional concentra el 47 por ciento del PIB del pas; que en trminos de inversin centraliza el 26.3 por ciento de los proyectos de inversin pblica y el 21.5 por ciento de la inversin privada; que realiza el 60 por ciento del consumo, que es sede matriz de 46 importantes grupos econmicos, del 71 por ciento de las grandes empresas y donde se efectan el 80 por ciento de los depsitos bancarios. En efecto, las cifras del centralismo y la capitalidad son abrumadoras. La gestin de la ciudad de Santiago, que tiene la doble calidad de capital nacional y de capital metropolitana, impacta fuertemente sobre el territorio nacional extrayendo recursos de las regiones a travs de la poltica fiscal y de la reinversin de los excedentes de las actividades productivas asentadas en las regiones. Si bien, hasta 1984, la RM experiment un proceso de desindustrializacin producido por la poltica econmica de libre mercado, actualmente vive un proceso de recuperacin y reactivacin, cuestin ms ligada al liderazgo del actual alcalde de Santiago y su proyecto poltico de convocatoria nacional que a estrategias o planes que involucren al gobierno regional, administraciones locales o al propio gobierno central. La presente propuesta de transformar a Santiago en un centro financiero de importancia regional latinoamericano e internacional, tambin est ligado al estado de avance del proyecto alcaldicio. La poblacin urbana (5.092.721 habitantes) representa el 97 por ciento del total (5.236.321 habitantes) y se concentra en la ciudad de Santiago, cuyas comunas ms populosas son: La Florida, Pealoln, Las Condes, El Bosque, Recoleta, Maip, Cerro Navia, uoa y Conchal. El producto per-cpita es levemente superior al nacional, siendo los siguientes sectores los que ms aportan al PGB regional que es el 41,5 por ciento del PGB nacional: servicios (34%), industria manufacturera (24.8%) y comercio (22.3%). El PGB regional ha fluctuado desde 1982, observndose perodos de alzas y bajas, pero sin recuperar los valores alcanzados en 1981 (42.3%).

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    Las 345 comunas chilenas son extraordinariamente heterogneas y nuevamente las comunas ms populosas y ricas se ubican en la RM: a las ya citadas anteriormente habra que agregar: Providencia, Santiago, Vitacura y la Reina, especialmente por sus niveles de ingresos per-cpita y global. No existe una acabada tipologa municipal y sus diferenciaciones en funcin de la poblacin, ya sea territorial o funcional, no pasan de ser precisiones inducidas por la negociacin poltica. En resumen, la Regin Metropolitana, aparece en evaluaciones de reciente data muy bien posicionada en el crecimiento econmico regional de acuerdo a opiniones de expertos internacionales, y en el asentamiento de las inversiones segn regin para el perodo 1992-2000 (Sociedad de Fomento Fabril - SOFOFA). Este es un hecho auspicioso para la RM, que la califica como actor de la globalizacin y de la internacionalizacin, pero que, sin embargo, se construye sobre la base del colonialismo interno que debiera tener compensacin y reequilibrio con las otras regiones. 4. UNA MIRADA DE BALANCE Y DE CONSTRUCCION DE OPCIONES Transcurridos ms de siete aos de este difcil, complejo y casi indito proceso de transicin democrtica donde cohabitan los espacios de pluralismo y de acuerdos con poderosos enclaves autoritarios, las paradojas polticas, econmicas y sociales se multiplican. Asistimos perplejos a una sucesin de fenmenos que parecen impensables de ocurrir en un pas democrtico: el bajo perfil y el desprestigio alcanzado por la poltica en estos tiempos; el despliegue fundamentalista de la economa que se alinea de manera dogmtica tras "el infalible" mercado perfecto y el triunfo del empresariado; los vetos del modelo neoliberal a polticas laborales restringidas y a las movilizaciones sesgadas por el economicismo y la falta de propuestas alternativas de una clase trabajadora orgnica y polticamente dbil. Incluso, la descentralizacin territorial en marcha no es un tema movilizador y contina todava circunscrito a los debates especializados de los crculos intelectuales y de expertos, y su discurso impacta anualmente ms en los medios de comunicacin o en los perodos electorales de la clase poltica. Sin embargo, "algo se mueve", y llama la atencin la aparente unanimidad que existe en torno a la necesidad de llevar a cabo un fuerte programa de descentralizacin y de acentuar los logros que al respecto se enarbolan. Tanto el gobierno como la oposicin reiteran la voluntad poltica de avanzar en el proceso iniciado aunque sus respectivas opiniones enfaticen distintos aspectos del impulso descentralizador. El Gobierno ha continuado insistiendo en que los logros ms destacados estn en el funcionamiento a plenitud de los Gobiernos y Consejos Regionales, habindose instalado sus plantas de personal e incorporado en la Ley de Presupuesto de la

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    Nacin a las Inversiones Sectoriales de Asignacin Regional y a los Convenios de Programacin como nuevos instrumentos de descentralizacin fiscal. El Presidente Frei, en su ltimo mensaje a la nacin, de mayo de 1997, expresa que se seguir avanzando en los prximos aos tanto en las metas de inversin de decisin regional como en las reformas a la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional, la desconcentracin de los ministerios, nuevas formas de discusin del presupuesto, las partidas para el fomento productivo a introducirse en el FNDR y en el fortalecimiento de los municipios. La Revista "Mensaje", de septiembre de 1996, recoge las opiniones de los Alcaldes Jaime Ravinet de Santiago, Esteban Valenzuela de Rancagua, de la Concejal Lily Prez y del Diputado Carlos Montes, ambos de La Florida, quines resaltan el rol de los municipios como agentes de cambio, impulsores del desarrollo econmico y social, y de instancias de participacin local e innovacin democrtica diaria. Todos los partidos polticos con representacin parlamentaria han reiterado su acuerdo para profundizar la descentralizacin y dar apoyo a regiones, provincias y comunas, destacando en este aspecto las opiniones de Renovacin Nacional, la Democracia Cristiana y del Partido Socialista. El Presidente de la SOFOFA, Felipe Lamarca, en el diagnstico de la economa chilena que entrega a la Revista "Qu Pasa", de agosto de 1997, y en su intervencin ante el XIX Encuentro Nacional de la Empresa (ENADE), el 28 de octubre, enfatiz en la necesidad de descentralizar los poderes radicados en la RM aludiendo asimismo a los grandes desequilibrios que existen entre las regiones en materia de recursos humanos, tecnologa, capacidad de competir y nivel de inversin. Hizo hincapi en formar verdaderos gobiernos regionales, con autoridades propias, elegidas por cada regin, con intendentes o gobernadores que tengan un consejo o directorio que acte como filtro y con capacidad de decisin en los problemas sociales, de infraestructura, de crecimiento y competencia econmica. Las soberanas regionales de defensa, econmica, de seguridad y de poltica internacional, seguiran recayendo en el Presidente de la Repblica. Consider a la regionalizacin como uno de los diez problemas esenciales para el desarrollo del pas, llegando a sostener que: "la revolucin empieza por las regiones", ya que existe el espritu regional y la fuerza de