Presupuesto como herramienta de planificación

del desarrolloIng. Juan Temístocles Montás

Secretario de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo

República Dominicana

IV Seminario del Foro Interamericano de Gestión para Resultados en el Desarrollo:

El Rol del Parlamento en la Gestión Estratégica del Desarrollo

Montevideo, 25-27 de agosto, 2008

ESQUEMA

1. A modo de introducción.2. Fortaleciendo el buen gobierno, la

institucionalidad democrática y el desarrollo: cómo hacerlo.

3. Ponderando el desempeño presupuestario como herramienta de desarrollo.

4. Transitando a un esquema de gestión presupuestaria más promisorio.

5. El nuevo modelo: prometedor de mayor eficacia-desarrollo.

• Fortaleciendo el buen gobierno, la institucionalidad democrática y el desarrollo: cómo hacerlo.

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A modo de introducción

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A modo de introducción

• Partimos por reconocer que el presupuesto público es la herramienta clave del Gobierno para promover el desarrollo económico y social.– Puede contribuir a i) mejorar la distribución del ingreso; ii) a garantizar

la igualdad de oportunidades; y iii) a favorecer el desarrollo de capacidades productivas entre la población.

– Por esa razón es considerado el principal instrumento del Estado para generar bienestar social.

• Asignar y ejercer de manera eficiente el presupuesto asegura …– Mayor impacto en la actividad económica del país;– Propicia mejores condiciones de educación y salud; y– Abre las posibilidades para mayores oportunidades de empleo y

mayores ingresos para las familias;• Por consiguiente, asegura una incidencia positiva en la reducción de la

pobreza y la desigualdad social.4

La importancia del presupuesto le viene dada por sus funciones

• Es una herramienta política: nos muestra el compromiso ideológico del gobierno, refleja la plataforma y la filosofía política del gobierno. Expresa la política gubernamentales en términos fiscales.

• Es una herramienta económica: muestra las prioridades económicas del gobierno. Puede expandir o contraer la demanda agregada modificando el nivel de actividad económica

• Es una herramienta legal: Se prepara de acuerdo a normas constitucionales y legales

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La ciencia y la experiencia de las últimas décadas nos enseñan lecciones de gran utilidad para un mejor

gobierno de la gestión presupuestaria pública.

• Hemos aprendido que la legitimidad del Estado como instrumento para el desarrollo está fuertemente vinculada a una mejor gestión de las finanzas públicas.– Cada vez es más generalizada la preocupación por la manera

como se maneja el gasto público,• … Dada escasa transparencia y el frecuente uso indebido de los recursos

escasos.

– Cada vez más, la confianza que la sociedad pueda tener en el Gobierno está estrechamente vinculada a la eficiencia con que se empleen los recursos públicos, así como con la transparencia de su manejo.

– Estos factores son reconocidos hoy en día como esenciales para la generación de consensos sociales que viabilicen las reformas orientadas al fortalecimiento fiscal del Estado …

• … Lo que se logra dotándolo de los recursos necesarios para incidir en el crecimiento económico y la disminución de la pobreza.

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La ciencia y la experiencia de las últimas décadas nos enseñan lecciones de gran utilidad para un mejor

gobierno de la gestión presupuestaria pública.

• Hemos aprendido que si un Gobierno quiere manejar correctamente la política fiscal no debe olvidar que tiene que someterse a una restricción presupuestaria fundamental: el valor presente de los ingresos futuros debe ser igual o mayor al de sus egresos incluyendo el servicio de la deuda

– Cuando en América Latina, los Gobiernos no han tomado en cuenta esta restricción, generando déficits fiscales insostenibles, los resultados económicos y sociales han sido desastrosos. Un buen ejemplo fue lo ocurrido en nuestra región durante la década de los ochenta.

• La sostenibilidad de las finanzas públicas es una precondición para un adecuado manejo de la política macroeconómica. Una política fiscal sostenible contribuye a la estabilidad macroeconómica , lo que se refleja en:

– Estabilidad de precios y cambiaria– Deuda pública sostenible.– Credibilidad en los mercados financieros.– Estímulo al crecimiento económico– Confianza en la política económica 7

Como se muestra en el gráfico, la de los últimos 50 años es una historia de déficits fiscales acumulados año a año en la gestión financiera pública de los países de la región … lo que se traduce siempre, tarde que temprano, en un factor de inestabilidad de la economía y detonante de crisis.

Diseñar, legislar y ejecutar un gasto responsable, compatible con la estabilidad macroeconómica, constituye un pendiente común al deber y a la acción de las autoridades

de economía y de hacienda compartido con el Legislador de los países de la región8

Fortaleciendo el buen gobierno, la institucionalidad democrática y el

desarrollo: cómo hacerlo.

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El fortalecimiento del sistema democrático y el de nuestras instituciones requiere de un mejor

gasto de los ingresos tributarios • Es nuestra convicción que el sistema democrático

constituye un muy valioso activo político para nuestras naciones y el desarrollo de nuestras sociedades.

• También, estamos persuadidos de la importancia de las reformas estructurales llevadas a cabo o en proceso, para el fortalecimiento institucional en nuestros países. – Las evidencias muestran que uno de los medios más efectivos

para avanzar en esta dirección es fortalecer la legitimidad fiscal, medida ésta por el porcentaje de población que se siente a gusto con el uso (gasto) de los ingresos tributarios por partedel gobierno.

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La baja confianza en la forma en que los gobiernos gastan los dineros públicos está redundando en descrédito de las instituciones y afectando negativamente la propia legitimidad de la democracia en los países de la

región América Latina y el Caribe.

En la región, un porcentaje muy bajo de la población (21%) tiene confianza en que el dinero de los impuestos será bien gastado por el Estado. La principal razón de esta baja legitimidad fiscal es el

pobre impacto distributivo del sistema fiscal.

Fuente: Latinobarómetro

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Las autoridades responsables de la conducción de la economía y de las finanzas públicas deben formular, y el Legislador disponer la

creación y aprobación de presupuestos y estructuras tributarias que induzcan una distribución progresiva del ingreso (en vez de

regresiva), … similar a la orientación y resultados obtenidos por las mejores prácticas: la de los países europeos.

En la UE, el Coeficiente de Gini después de impuestos es significativamente inferior (31) al Gini antes de impuestos (46); significa que el impacto de la tributación en la mejora de la distribución del

ingreso allá es sustancial (15 puntos); mientras que acá, en el promedio de América Latina, es mínima (2 puntos).

AntesDespués

Antes

Después

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Observen ustedes la efectividad de los sistemas de tributación y de la ejecución presupuestaria, medidos por sus resultados en mejora de la

distribución del ingreso, en países específicos de la Unión Europea (barras azules) y de la región América Latina (barras amarillas).

Efectividad del Sistema Tributario- Presupeusario, en Paises de la UE y AL

-0,7

-1,5

-1,7

-1,8

-1,9

-2,0

-4,6

-10,1

-11,0

-11,1

-11,3

-12,0

-14,8

-14,8

-16,1

-17,3

-17,7

-18,0

-19,4

-20,1

-25 -20 -15 -10 -5 0

Perú

Dinamarca

Irlanda

Reino Unido

Finlandia

Bélgica

Suecia

Prom. EUR

Alemania

España

Portugal

Francia

Grecia

Italia

Chile

Prom. ALArgentina

Bolivia

Brasil

México

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• Una gran carencia de los sistemas fiscales latinoamericanos es su incapacidad de reducir significativamente la brecha entre los ricos y los pobres.

• Y aunque esto tiene una explicación cuantitativa importante (las transferencias totales en América Latina (7%) son más que duplicadas por las de la UE (15%)), la dimensión cualitativa no lo es menos.

– Europa cuenta con impuestos y transferencias mejor orientados y más progresivos.

– En el caso latinoamericano, la poca progresividad del sistema tributario genera desconfianza y resta legitimidad a los sistemas fiscales e impositivos.

Lección aprendida:

Detrás de las mejores prácticas, lo sabemos, están la intervención del gobierno. que propone y practica, y la del Legislador que dispone leyes fiscales (leyes tributarias y

presupuestos de gasto) cónsonos con los objetivos redistributivos.

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La lección aprendida, por ciencia y experiencia, es que el buen desempeño del sector publico está asociado simultáneamente a la satisfacción de, por lo menos, tres condiciones:

• Más y mejor disciplina fiscal: – ¿son los ingresos y los gastos así como los superávit o déficit

adecuados?– ¿Puede el comportamiento de la política fiscal sostenerse sin

generar una deuda pública que crezca sin límite?– ¿Necesita el Gobierno incrementar sus impuestos o disminuir el

gasto para evitar el crecimiento explosivo de la deuda?• Mejor y mayor efectividad en la asignación de los

recursos públicos:– ¿Son correctas las prioridades gubernamentales? ¿Responde a

una estrategia planeada de desarrollo y a la consecución de objetivos planeados.

• Eficiencia y eficacia en la ejecución de las políticas públicas:– ¿Provee el Gobierno servicios públicos eficientes y accesibles a

los ciudadanos como contraparte por los impuestos que pagan?15

3. Ponderando el desempeño presupuestario como herramienta de desarrollo

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Es claro que mientras más alto sea el presupuesto en relación al PIB, mayores son las posibilidades de que el mismo pueda ser ejecutado como herramienta para impulsar el desarrollo de los

países.

La capacidad de gasto público de los países está en función, en mayor medida, de la presión tributaria. En el caso de la región América Latina, la carga impositiva media (18%) es sólo la

mitad de la media de los países – OCDE (35%). En el caso dominicano, la carga impositiva media (16%) es aún menor que el nivel regional,

tendiendo a converger en los últimos años. 17

El modelo dominicano. Ante la encrucijada estratégica de impulsar reformas fiscales para incrementar la capacidad de gasto, el gobierno dominicano logró elevar casi en 50% la

relación Gasto/PIB en dos décadas. Resulta evidente que la asignación del gasto depende de el compromiso ideológico, la filosofía y la plataforma política del Gobierno de turno,

tal y como ya hemos expresado .

… Entre 1987 y 1995, desde el Gobierno se privilegió el Gasto de Capital. En cambio, desde 1996, el Gasto Corriente ha superado con crece el Gasto de Capital.

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Cabe indicar que en los últimos 13 años, el incremento del gasto social ha sido el 50% del incremento del gasto total del Gobierno.

Mientras el gasto total creció casis 6 puntos porcentuales, el gasto social lo hizo casi en 3 puntos

En adición al aumento del gasto social, una parte importante del gasto público adicional fue orientada a pagar el servicio de deuda y a la realización de mayores transferencias para financiar

subsidios, principalmente el energético.19

Obsérvese en el gráfico cómo el servicio de la deuda ha duplicado su relación con el PIB en la década presente, con respecto a los niveles

medios observados en los 90s

La verdad es que crear y orientar la mayor capacidad de gasto del gobierno al pago del servicio de la deuda y a financiar subsidios generalizados puede que no sea compatible

con utilizar el presupuesto como herramienta eficaz para impulsar el desarrollo social.

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Específicamente, el rezago del nivel del gasto en educación y salud en República Dominicana constituye realmente el pasivo social más comprometedor del desarrollo

futuro del país … El nivel de gasto en estas áreas estratégicas está muy por debajo de la media del gasto de la región América Latina

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A la hora de diseñar el presupuesto, la autoridad responsable de formularlo, igualque el Legislador en el proceso de aprobarlo, deberá observar con alta atención la

matriz de clasificación funcional del gasto … a fin de asegurar en el proceso que los presupuestos puedan ser herramienta eficaz de desarrollo.

En el caso particular de República Dominicana, lo que se evidencia es que sí se ha dado, aunque moderada, mayor prioridad al gasto social …; pero a la vez, el país ha debido priorizar

el gasto financiero (pago más que duplicado del servicio de la deuda).

1966-69 1970-79 1980-89 1990-99 2000-04 2005-07

Gastos Generales 5,8 3,9 2,8 2,6 3,4 3,2

Gastos Sociales 6,6 5,9 5,4 5,7 7,4 7,9

Gastos Económicos 4,9 5,9 5,3 4,9 3,4 4,7

Servicios Financieros 0,7 0,9 1,1 1,4 3,0 3,3

Gasto Total 18,0 16,7 14,7 14,6 17,2 19,7

Ingreso Total (Incluye Financiamiento)

18,0 16,6 14,7 14,5 17,1 16,0

22

Dentro del gasto social aumentado, en el caso particular de República Dominicana se incluye una mayor participación de las transferencias a

los gobiernos locales, que se ha más que duplicado en la presente década.

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4. Transitando a un esquema de gestión presupuestaria más promisorio

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De la década de los 60s hasta acá (2007), lo que predominó como orientación de gestión presupuestaria en República Dominicana

fue un mandato difuso sobre dónde recaía la responsabilidad institucional de la sostenibilidad fiscal.

• La estructura institucional se caracterizaba por un alto grado de dispersión en responsabilidades de planificación y administración financiera del estado.

• Incursionaban en el proceso, fundamentalmente:

– La Secretaría Técnica de la Presidencia, en las funciones de:• Planificación;• Presupuestación y ejecución del gasto del Gobierno Central;• Cooperación internacional;• Endeudamiento externo (mayormente vinculado a proyectos de inversión.

– La Secretaría de Estado de Finanzas, • Política tributaria• Crédito interno• Servicio deuda externa

– Banco Central• Registro de la deuda externa

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El esquema institucional permitía un alto nivel de discrecionalidad en la ejecución presupuestaria por parte

del Poder Ejecutivo con el amparo de la Ley.

• La ley establecía:– 75% de ingresos recaudados por encima de lo presupuestado y de los

balances de apropiación manejados directamente por la Presidencia.– Ejecución basada en autorización gasto a gasto por parte de Director de

Presupuesto.

• Las consecuencias de esta situación:– Incentivo a subvaluar proyecciones de ingresos presentadas al Congreso

Nacional.– Durante los 80s, Presidencia llegó a manejar el 50% del presupuesto

ejecutado.– Incentivo a generar balances de apropiación en las Secretarias de Estado a

fin de transferir recursos a la presidencia al final de año presupuestario. – La consecuencia altos niveles de discrepancia entre presupuesto

aprobado y presupuesto ejecutado.

. : Los márgenes de discrecionalidad abrían puertas a una ejecución presupuestaria divorciada de los objetivos del desarrollo

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Como muestra baste este botón. Este fresco de la referida discrepancia de la ejecución presupuestaria respecto de lo asignado durante el período 1990-

2007 del Capítulo Presidencia de la República … Muy a menudo, la ejecución de este capítulo multiplicó por mucho el presupuesto asignado.

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Otra consecuencia muy relevante del viejo esquema era la dificultad para evaluar cumplimiento de metas

de desempeño financiero y de impacto.

• Entre las características del viejo sistema de presupuestación resaltaban:– Presupuestación inercial del gasto.

– Presupuestación anual sin considerar compromisos multianuales asumidos.

– Alcance de aprobación congresional limitada al Gobierno Central.

– Limitados instrumentos para evaluar desempeño del sector descentralizado.

– Escasa transparencia.

28

5. El nuevo modelo, prometedor de eficacia-desarrollo

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Vigente a partir de 2007, el nuevo esquema institucional que se cimenta en presupuestación anual y plurianual con base a un

marco de prioridades establecidas en planes y estrategia de mediano y largo plazo

• La nueva estructura institucional está constituida por: – El Sistema de Planificación está basado en:

• Ley que crea Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo

• Ley que crea el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Publica.

– El Sistema de Administración Financiera del Estado• Ley que crea la Secretaría de Estado de Hacienda• Ley de crea el Sistema Integrado de Administración Financiera del

Estado• Ley Orgánica de Presupuesto del Sector Público• Ley de Crédito Público• Ley de Tesorería Nacional• Ley de Compras y Contrataciones de Bienes, Obras, Servicios y

Concesiones del Estado.• Ley de la Contraloría General de la República y del Control Interno• Ley que crea la Dirección General de Contabilidad Gubernamental

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El nuevo esquema obliga a:• Definir

– Estrategia Nacional de Desarrollo– Plan Nacional Plurianual del Sector Público– Plan Nacional Plurianual de Inversión Publica– Presupuesto Anual del Sector Público– Presupuesto Plurianual del Sector Público– Introducción efectiva de la técnica de Presupuesto por Programas.

• Rendir periódicamente informes al Congreso Nacional– Informe semestral de Inversión Publica (Secretario de Economía)– Informe trimestral sobre endeudamiento publico (Secretario de Hacienda)– Informe sobre marco macroeconómico y lineamientos presupuestario para

ejercicio siguiente (Secretario de Hacienda) – Estado de ejecución presupuestaria del primer semestre del año.– Informe anual del Estado de Recaudación e Inversión de las Rentas.

El Congreso puede dar seguimiento a la ejecución y cumplimiento de los compromisos dictados en la Ley. No existen mecanismos de sanción de desvío.

31

32

Las dos características más relevantes del nuevo esquema financiero del Estado son:

1ra. Mandato explícito de velar por la sostenibilidad fiscal.

2da. Obligatoriedad legal de establecer instrumentos de planificación estratégica y priorización del gasto.La implicación de estas características es la obligatoriedad de hacer presupuestación anual y plurianual con base a prioridades establecidas en planes y estrategias de mediano y largo plazo, y un marco financiero que garantice la sostenibilidad fiscal.• El Congreso también se hace compromisario de la sostenibilidad

fiscal de forma explícita, Aunque es relativamente limitada la capacidad congresional de modificación del presupuesto por iniciativa propia.

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El nuevo esquema facilita proceso de evaluación de impacto y permite un mejor análisis de la rendición de cuentas. Garantiza una comprensión integral del peso

del sector publico en la economía.

• Ampliación del alcance de aprobación congresional:– Presupuesto del Gobierno Central– Presupuesto de las Instituciones Descentralizadas y Autónomas– Presupuesto de las Instituciones Públicas de la Seguridad Social.

• Ampliación del periodo de análisis del Proyecto de Presupuesto en el Congreso Nacional.

• Mayor transparencia en presentación del Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos:

– Consideraciones Generales debe incluir• Cuenta ahorro, inversión y financiamiento• Organigrama, estructura y cantidad de cargos de cada Capitulo

– Informe explicativo al Congreso Nacional sobre supuestos macroeconómicos, principales políticas y planes a ser ejecutados en el ejercicio, entre otros.

– Presentación del Presupuesto Plurianual a modo informativo.

El nuevo esquema facilita el proceso de evaluación de impacto, permite un mejor análisis de la rendición de

cuentas y garantiza una comprensión integral del alcance del impacto del Estado en la economía.

• Mayor transparencia en presentación del Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos.

– Consideraciones Generales debe incluir• Cuenta ahorro, inversión y financiamiento• Organigrama, estructura y cantidad de cargos de cada Capitulo

– Presentación del Presupuesto Plurianual a modo informativo.

• Ampliación del alcance de aprobación Congresional, el cual aprueba:– Presupuesto del Gobierno Central– Presupuesto de las Instituciones Descentralizadas y Autónomas– Presupuesto de las Instituciones Públicas de la Seguridad Social.

• Ampliación del periodo de análisis del Proyecto de Presupuesto en el Congreso Nacional.

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El nuevo esquema presupuestario obliga a plantear explícitamente el resultado fiscal del ejercicio y solicitar

autorización congresional para financiamiento requerido en caso de déficit y de los términos de su contratación.

• Esto conlleva:– La inclusión de compromisos asociados a pasivos

contingentes.– Registro del gasto con base al criterio de lo devengado

• Como consecuencia:– El Congreso se hace compromisario de la sostenibilidad

fiscal de forma explícita.

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Un elemento fundamental: se reduce la discrecionalidad en la ejecución del gasto

• El congreso debe autorizar debe autorizar un presupuesto suplementario para utilizar excedentes de ingresos.

• Aprobación de gasto con base a la asignación de cuotas de compromiso y pagos sectoriales.

• Eliminación del control previo y sustitución por el control ex-post.

La consecuencia de esto es mayor certidumbre por parte de las sectoriales sobre el monto de los recursos efectivamente a su

disposición durante la ejecución.

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CONCLUSIÓN

• Si bien es cierto que en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, hay insatisfacción en lo que a ejecución presupuestaria se refiere, en los últimos anos se han dado pasos importantes en la dirección de lograr un mejor manejo de las finanzas publicas.

• En el caso dominicano, recientemente nos hemos dado una reforma que, de practicarla, promete una historia diferente, – … de mayor eficacia en la generación de desarrollo.

• El modelo lo indica y la Ley manda a que la autoridad encargada de la aplicación, cumpliendo los procedimientos establecidos, conduzca a una formulación, ejecución y evaluación presupuestaria que facilite de manera efectiva el desarrollo sostenido.

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