Presentación XX Foro Universitario Juan Luis Vives. Mª Josefa Montejo

LA ECONOMÍA DEL CONOCIMIENTO1


Las compras públicas de soluciones innovadoras

Marco legal e institucional y prácticas de gestión.

Mª Josefa Montejo Cristóbal

7 de marzo de 2012


LA ECONOMÍA DEL CONOCIMIENTO

Esquema de la presentación

1. La contratación pública como tractora de la innovación

2. La Compra Pública Precomercial (CPPC). Concepto y marco legal

3. La Compra Pública de Tecnología innovadora (CPTi). Concepto y marco legal

4. Fomento de las compras públicas de soluciones innovadoras en España. Marco institucional

5. Prácticas apropiadas de gestión de la CPTi1. La gestión del comprador público

2. La gestión de la empresa

6. Conclusiones


1. La contratación pública como tractora de la innovación


LA ECONOMÍA DEL CONOCIMIENTO

1.1.El mercado público, instrumento estratégico

Importe de las compras públicas en 2009

UE 19,4% del PIB

España 18,5% del PIB

Importe de los contratos comunicados al Registro Público de Contratos de la DG de Patrimonio del Estado, en 2009:

• CCAA 51,7 %

• AGE 15,3 %

• Entidades locales 15,9 %

• Sectores especiales 17,1 %

Amplitud de su objeto: Obras públicas, Sanidad, Educación, etc...


Un caso particular lo constituyen las compras públicas de soluciones innovadoras como

instrumento de política de innovación

1.2. Objetivos de la política de compras

Inmediato: proporcionar servicios a los ciudadanos y disponer de productos para ofrecer dichos servicios

Transversal: otras medidas estratégicas de política económica y social

El sector público tiene en su mano disponer de las mejores prestaciones que procuran los nuevos desarrollos tecnológicos. Al actuar como primeros compradores, abren expectativas de

mercado para la nueva tecnología


Fuente: Main science and technological indicators 2011/2

1.3. La necesidad de aumentar la I+D empresarial


1.4. Instrumentos de política de innovación ligados al mercado público

Instrumentos de Demanda

Regulación y Planificación pública

Contratación pública

Apoyo a la demanda privada

Compra Pública de Tecnología innovadora

Compra Pública Precomercial

Fuente: Jakob Edler, Luke Georgiou

Políticas sistémicas


Compras públicas de tecnología avanzadaEn su país (142 países), las decisiones de compras públicas resultan en innovación

tecnológica (1 desacuerdo total; 7 acuerdo total)

3

3

3,4

3,9

4

4

4,1

4,1

4,2

4,3

4,3

4,4

4,5

4,7

0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5

113 Grecia

114 Italia

85 España

49 Reino Unido

43 Noruega

48 Francia

35 Canada

32 Japon

29 Alemania

20 Dinamarca

22 Holanda

16 China

10 Suecia

8 Finlandia

Fuente: Elaboración propia a partir del Global Competitiveness Report 2011-2012. World Economic Forum

1.5. La encuesta del WEF sobre competitividad


2. La Compra Pública Precomercial (CPPC)

Concepto y marco legal


La contratación pública precomercial es una contratación de servicios de I+D en los que comprador público no se reserva los resultados de la I+D para su propio uso en exclusiva sino que comparte con las empresas los riesgos y los beneficios de la I+D necesaria para desarrollar soluciones innovadoras que superen las que hay disponibles en el mercado.COM 2007 799 final

2.1. La Compra Precomercial en la UE


2.2. Marco legal de la Compra Precomercial

a) No está dentro del ámbito de aplicación del Acuerdo de Contratación Pública de la Organización Mundial de Comercio.

b) No se encuentra sujeta a las Directivas Europeas de Contratación Pública.

c) Se encuentra entre los contratos excluidos del TRLCSP (Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, art.4)

4.1. r) Los contratos de investigación y desarrollo remunerados íntegramente por el órgano de contratación, siempre que éste comparta con las empresas adjudicatarias los riesgos y los beneficios de la investigación científica y técnica necesaria para desarrollar soluciones innovadoras que superen las disponibles en el mercado.

4.2. Los contratos, negocios y relaciones jurídicas enumerados en el apartado anterior se regularán por sus normas especiales, aplicándose los principios de esta Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse.


Proveedor A

Proveedor C

Proveedor D

Proveedor E

Proveedor E

ProveedorA,B,C,D,E

o X

Fase 1 Exploración de

soluciones

Fase 2 Prototipos

Fase 3 Productos /servicios

pre-comercial

Solicitud de ofertas(No se aplica el ACP de la OMC)

Solicitud de ofertas(Se aplica el ACP)

Proveedor B

Proveedor C

Proveedor D

Proveedor E

Proveedor C

2.3. Ilustración de un proceso de contratación precomercial en fases (CE)

Fase 0

Compras públicas pre-comerciales

Fase 4 productos/servicios

comerciales

CPTi


2.4. Antecedentes: Los programas SBIR y STTR de EEUU

Fondos competitivos federales para empresas norteamericanas de ≤ 500 empleados para realizar I+D con potencial de comercialización (I+D para innovación), orientada a las necesidades de las agencias/ departamentos

El STTR exige que la empresa colabore con un centro de I+D sin ánimo de lucro (universidad, etc.)

Las agencias/departamentos (10 SBIR, 5 STTR) tienen que reservar una parte de su presupuesto anual de I+D para estos programas (2,5% SBIR, 0,3% STTR)

Los DPI generados pertenecen a la empresa


2.4.(2) El programa SBIR en 2010

Fase I: Estudio de viabilidad (6m )4257 subvenciones 546.901 K$ (Financiación media 128 K$)

Fase II: I+D (2 años)SBIR 1895 subvenciones 1.542.351 K$ (Financiación media

814 K$)

Fase III: productos y servicios comerciales (No financiada por los programas)

Las agencias/departamentos que compren productos o servicios basados en la tecnología financiada por SBIR o STTR (Fase III) deben seleccionar preferentemente a las empresas que la hayan desarrollado en su contexto


3. La Compra Pública de Tecnología innovadora (CPTi)

Concepto y marco legal


La compra pública de tecnología innovadora se produce

“cuando una entidad pública aprueba un pedido de un

producto o sistema que no existe en ese momento, pero que

puede desarrollarse probablemente en un periodo de tiempo

razonable. Requiere el desarrollo de tecnología nueva o

mejorada para poder cumplir con los requisitos demandados

por el comprador.”

(Edquist y Hommen, 1999)

3. 1 Concepto de Compra Pública de Tecnología innovadora


La nueva Ley hace posible la CPTi

Nuevos procedimientos que pueden ser apropiados para la CPTi

Reconocimiento de la CPTi, al admitir contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado, que comprendan...

... “ la fabricación de bienes y la prestación de servicios que incorporen tecnología específicamente desarrollada con el propósito de aportar soluciones más avanzadas y económicamente más ventajosas que las existentes en el mercado”

3.2. Marco legal de la CPTi


Las nuevas directivas COM (2011) 897 final introducen un nuevo procedimiento de adjudicación denominado “Asociación para la innovación” (Innovation partnership, art. 29)

3.3. Las nuevas directivas pendientes de aprobación

... “En las asociaciones para la innovación, cualquier operador económico podrá solicitar participar en respuesta a un anuncio de licitación con vistas a establecer una asociación estructurada para el desarrollo de productos, servicios u obras innovadores y la compra ulterior de los suministros, servicios u obras resultantes, siempre que correspondan a los niveles de rendimiento y los costes acordados.”


La CPTi plantea exigencias específicas

Se trata de pedidos de productos o servicios que no existen y que requieren el desarrollo de tecnología nueva

3.4. Características de la CPTi

Demanda temprana

Oferta de valor

Agregación de la demanda

Tratamiento equitativo de DPI


La contratación pública de soluciones innovadoras exige a la empresa suministradora generar tecnología nueva para satisfacer la demanda del comprador público

La LCSP no contiene una regulación general sobre los DPII

Tres posibilidades: Propiedad para el comprador público o la

administración de la que depende Propiedad para la empresa suministradora Propiedad compartida

Los derechos de propiedad industrial e intelectual (1)


Se debe definir desde el principio las reglas que se aplicarán

La regulación que se establezca o se acuerde debe ser satisfactoria para ambas partes

Cuando las expectativas de mercado son importantes las empresas invierten mayor esfuerzo en conseguir las innovaciones, y la probabilidad de obtener mejores resultados es mayor

El interés principal de las empresas es abrir un mercado con potencial de futuras compras


El interés principal del comprador público es no tener problemas con los productos adquiridos y conseguir su óptima utilización

Es imprescindible que el comprador público establezca las disposiciones necesarias en cuanto a DPII para garantizarse la óptima utilización de los resultados del contrato en las mejores condiciones


Si el comprador público se reserva los DPII tendrá que pagar mayor precio y hacer frente a la complejidad de su protección y gestión y a los gastos que implican

Si se otorgan los DPII a la empresa el comprador público deberá valorar si exige o no compensaciones por la explotación de los mismos


La asignación de DPII conlleva las responsabilidades de identificar y proteger la tecnología y gestionar su explotación – cuestiones que hará mejor quien mejor la conoce por haberla desarrollado


La CPTi también ofrece oportunidades especiales para la mejora de la compra. Al igual que todo contrato que implique desarrollo de tecnología, la CPTi puede beneficiarse de:

La colaboración con centros de conocimiento La propuesta de nuevas directivas reconoce que un apoyo profesional adecuado e independiente podría mejorar considerablemente los resultados de la contratación gracias a la ampliación de la base de conocimientos y la profesionalización de los compradores públicos y a la prestación de asistencia a las empresas, en particular las PYME

3.4. Características de la CPTi (2) Oportunidades

La apertura de la demanda a PYME innovadoras

La propuesta de nuevas directivas proporciona medidas concretas para eliminar los obstáculos de acceso de las pymes al mercado público. Obliga a informar de la tasa de éxito, si valor de los contratos a pymes < 50% del total, exige un análisis de los motivos)

La complicidad entre las partes en búsqueda de mayor valor por precio y minimización de los riesgos


4. Fomento de las compras públicas de soluciones innovadoras en España

Marco institucional


El artículo 38 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo dispone el “Fomento de la contratación pública de actividades innovadoras”, estableciendo que el Consejo de Ministros, mediante acuerdo, fijará dentro de los presupuestos de cada Departamento ministerial y de cada Organismo público vinculado con o dependiente de la Administración General del Estado, las cuantías necesariamente destinadas a la financiación de contratos de Compra Pública Precomercial.

En consonancia con esta disposición el Consejo de Ministros del 8 de julio de 2011 se marcó como objetivo que en 2013 la compra pública innovadora alcance el 3% del Presupuesto de la Administración General del Estado.

4.1 La Ley de Economía Sostenible


Al regular los ejes prioritarios del Plan Estatal de Innovación, en el artículo 44, la Ley 14/2011, de 1 de junio, incluye, en línea con la Estrategia de Innovación , el impulso de la contratación pública de actividades innovadoras y en este contexto se señala que los departamentos ministeriales competentes aprobarán y harán público un plan que detalle su política de compra pública innovadora y precomercial.

4.2 La Ley de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación


FAST TRACK

Ventanilla rápida para el fomento a la CPI. Estructurada en CDTI, en la Dirección de Mercados Innovadores Globales, con los objetivos de orientación al comprador y fomento de actuaciones de CPI.

~75 empresas aprox.

~30 casos de compradores públicos analizados aprox.

4.3 Medidas de fomento promovidas por la AGE

GUÍA DE USUARIO

Documento de apoyo y orientación a órganos de contratación que deseen realizar actuaciones de CPI

MAPA de PROYECTOS (en construcción)

Mapa de proyectos de los departamentos de la AGE que puedan constituir casos de CPI


INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN

INNODemanda: Sincronización de actuaciones de financiación de la I+D

empresarial con licitaciones del sector público. Gestionado por CDTI.

Casos piloto: Licitación ENUSA Anuncio 22 SEP 2011 (Identificado por DMIG)

Objeto:Adquisición de nuevo equipo para la inspección por ultrasonidos de soldaduras en barras de combustibles.

Licitación OSAKIDETZA Anuncio 14 OCT 2011 (contacto Admón. Vasca)

Objeto:Servicios para la construcción de una solución metodológica y técnica para la puesta en marcha de las acciones de sensibilización, información y formación ligadas al despliegue de la estratégica de Crónicos.

INNOCompra: Apoyo a actuaciones de CPI en CC.AA. empleando Fondo

Tecnológico FEDER

4.3 Medidas de fomento promovidas por la AGE (2)


4.3 Medidas de fomento promovidas por la AGE (3) Funcionamiento de INNODEMANDA


Algunos próximos pasos previstos

- Aumento del portfolio

- Desarrollo de una planificación de proyectos en coordinación con las CCAA

- Desarrollo de instrumentos de CPPC

- Desarrollo del empleo de Fondos Estructurales

- Coordinación con socios europeos y red de trabajo

- Apoyo a la CE en las nuevas directivas de compras

4.3 Medidas de fomento promovidas por la AGE (4)


5. Prácticas apropiadas de gestión de la CPTi


El valor buscado en las innovaciones

Empresas

- Aumento de ingresos (nuevos productos)

- Reducción de costes (nuevos procesos)

- Potenciación de imagen (nuevos clientes)

- Mejores servicios a los ciudadanos

- Mayor eficiencia en la gestión- Mejor apreciación por los

ciudadanos

Sector Público

La compra pública de soluciones innovadoras es una oportunidad de valor tanto para el vendedor como para el

comprador


Las administraciones públicas deberían introducir prácticas específicas para la CPTi, que habrían de adaptarse a:

a) las características de la innovación

b) las exigencias de la gestión pública

Prácticas anteriores al proceso formal de contratación

Prácticas que forman parte del proceso formal de contratación

5.1. La gestión del comprador público


5.1.1. Prácticas anteriores al proceso formal de contratación

No son origen de conflicto con el derecho administrativo

Son habituales en el proceso de compra privado

Vigilancia tecnológica y de mercados

Identificación y coordinación de mercados

Diálogo técnico

Gestión de ofertas no solicitadas


5.1.2. Prácticas que forman parte del proceso formal de contratación

Deben seleccionarse entre las permitidas por la Directiva Comunitaria y el RDL 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

a. Especificación funcional (art.127)b. Admisión de variantes (art. 147)

c. Procedimiento negociado (art. 169 y siguientes)d. Diálogo competitivo (art. 179 a 183)e. Reconocimiento de la oferta de valor (art. 150)

f. Diseño y gestión del contrato apropiados para la innovación :precios provisionales (art. 87), DPI, etc..


Better value for moneyValue for money is not about achieving the lowest initial price: it is defined as the optimum combination of whole life costs and quality (UK Office of Government Commerce)

OEMV (Oferta económicamente más ventajosa, MEAT) desde el punto de vista del poder adjudicador

Evaluación multicriterio (directiva)

Distintos criterios vinculados al objeto del contrato público de que se trate: por ejemplo, la calidad, el precio, el valor técnico, las características estéticas y funcionales, las características medioambientales, el coste de funcionamiento, la rentabilidad, el servicio posventa y la asistencia técnica, la fecha de entrega y el plazo de entrega o de ejecución

e. Selección de la oferta de valor


a) Constitución de una mesa especial con incorporación de expertos con competencia técnica en la materia (art.321)

b) Documento de evaluación previa (art. 118)

c) Programa funcional (art.135)

d) Documento descriptivo del contrato (art.109, 181.1)

e) Anuncio de licitación (181.1)

f) Diálogo competitivo (art.179 a 183)

g) Adjudicación y formalización del contrato (clausulado art.136)

5.1.3. La vía del contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado


f) Diálogo competitivo

El órgano de contratación dirige un diálogo con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades y que servirán de base para que los candidatos elegidos presenten una oferta.

A diferencia del procedimiento negociado, en el DC se negocia para la definir la solución.

En el procedimiento negociado (art.169) la adjudicación recaerá en el licitador justificadamente elegido por el órgano de contratación, tras efectuar consultas con diversos candidatos y negociar las condiciones del contrato con uno o varios de ellos.


Procedimiento de Diálogo competitivo

1. Invitaciones a los candidatos seleccionados para tomar parte en el Diálogo.

2. Desarrollo del Diálogo competitivo.a) Podrá desarrollarse en fases sucesivas, a fin de reducir progresivamente el

número de soluciones a examinar mediante la aplicación de los criterios indicados en el anuncio de licitación o en el documento descriptivo

b) Los órganos de contratación podrán establecer primas o compensaciones para los participantes en el diálogo.

3. Declaración de la mesa de finalización del Diálogo e invitación para que los participante presenten su oferta final (basada en las soluciones presentadas y especificadas durante el Diálogo).

4. Evaluación de las ofertas por la Mesa especial, mediante varios criterios

5. Adjudicación de la oferta

6. Notificación y publicación de la adjudicación provisional

7. Conversión de la adjudicación en definitiva

8. Información sobre el resultado del procedimiento


5.2. La gestión de la empresa

A. Preparación a la CPTi

• Prospectiva tecnológica y de mercados

• Marketing de soluciones y oportunidades

B. Decisión sobre la participación en una CPTi

• Reflexión sobre diferencias entre los proyectos compradores públicos y privados

• Estimación de futuros mercados

Prácticas recomendadas


Diferencias entre proyectos tecnológicospúblicos y privados

Características de los proyectos privados

Características de losproyectos del SP

Se orientan a resultados económicos cuantificables y de servicio

Se orientan a resultados difíciles de medir por su multiplicidad de objetivos. Normalmente interactúan con otros departamentos

Están movidos por la competencia en el mercado

No entran en competencia con otros proyectos

No están sometidos al escrutinio público ni de los grupos de interés

Están sometidos al escrutinio público y de los medios de comunicación

Están menos restringidos por la legislación

Están muy restringidos por la legislación

Están más abiertos a asumir riesgos para alcanzar sus objetivos

Culturalmente son adversos al riesgo

Están diseñados para acotar daños cuando están en dificultades

Tienen escasa flexibilidad para cambios


Preparación inicial Reflexión sobre los principios que rigen el derecho administrativo y sus consecuencias

Confección de la oferta Orientación a la provisión de valor para el comprador

Aspectos esenciales a incluir en oferta: entendimiento de la demanda, viabilidad de la solución, compromiso con el proyecto,etc.

Gestión del proyectoy de los procesos administrativos

Gestión de la asimetría del conocimiento tecnológico y de la confidencialidad

Fin del proyecto Entrega de toda la documentación que garantice al comprador la correcta utilización del bien adquirido

C. Proceso formal de licitación

Prácticas recomendadas (cont.)


6. Conclusiones


Cuestiones esenciales para las compras públicas innovadoras

Necesidad de incentivar la demanda pública más allá de voluntarismos

Tanto la CPTi como la CPPC deben obedecer a necesidades reales y que abran mercados (no inventos, no aplicaciones a medida)

Asignación de DPII que permita una amplia comercialización posterior a la CPTi o a la CPPC (el comprador no debe exigir derechos exclusivos)

Gestión de la confidencialidad (asimetría de conocimiento tecnológico)

Necesidad de formar a los compradores

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