PREINVERSION, Anotaciones sueltas desde la mirada de los gobiernos sub nacionales Miércoles 18 de marzo de 2015, La Paz

a) Situación de los procesos formales de pre-inversión en Bolivia.

La pre-inversión de manera general no está presente en el ejercicio de la inversión en el Estado Boliviano. O si se da es a posteriori.

Existe tanto el Plan Nacional de Desarrollo (2006) como la Agenda del Bicentenario (2025), sin embargo la estrategia de intervención no está desarrollada. Es decir no existe la declaración operativa que especifique hacia dónde vamos. El plan queda en lo genérico. No hay focalización ni estrategia. Tuvimos el año de la quinua el año 2013 y luego???.

La regla en materia de inversión y pre-inversión (pi) es el inmediatismo, la respuesta a la presión política y en muchos casos la dictadura de los movimientos sociales, que incluyen organizaciones sociales, zonales y sub alcaldías.

Datos del MEFP, publicadas en marzo DE 2015 en la prensa por el Ministro Arce C. : Inversión 2015, Pública 6.000 millones de dólares año, Privada 1.700 millones. En 2006 la inversión privada: 800 millones y la pública: 600 millones.

Aspectos relativos al enfoque y a lo normativo. La legislación que prevalece es anterior a la modificación de la constitución en lo relativo al Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública. La Ley 1178 de administración y control gubernamentales es la que sella el modelo actual en vigencia. Se caracteriza por un exceso de procesos de formalismo, el punto de partida es la desconfianza y la premisa es que el servidor público de una o de otra manera va a transgredir a la norma; por ello se deben poner excesivos filtros y controles que paralizan y burocratizan su ejercicio. Por otro lado, el enfoque es de la igualación de la naturaleza de las entidades públicas. El enfoque del funcionamiento del aparato público en materia de planificación y lo financiero es eminentemente neoliberal.

Un ejemplo de la heterogeneidad de las ETAS a nivel municipal:

Realidad municipal

POBLACIÓN Nro. MUNICIPIOS

Ppto 2015

Menos de 10.000 habitantes 157 Belen de Andamarca: 5.121.906 Bs. (2.016 personas)10.0001 a 50.000 habitantes 158 Jesús de Machaca: 30.231.426 Bs. (15.039 hab.)50.001 a 100.000 habitantes 12 Viacha: 176.737.421 Bs. (80.724 personas)100.001 a 300.000 habitantes 8 Cochabamba: 1.758.431.994 Bs. (632.013 hab.)300.001 a 1.000.000 habitantes 3 La Paz: 2.106.460.103 Bs. (766.468 hab.)Más de 1.000.000 habitantes 1 Santa Cruz: 3.132.519.702 Bs. (1.454.539 hab)Fuente: Elaboración propia en base a datos del Censo 2012

Los municipios con menos de 50.000 habitantes son en total 4.079.622 habitantes (40.5 %) de los 10 millones y medio.

Sistema nacional de planificación e inversión. Existen iniciativas de reforma de la normativa que no han prosperado, fundamentalmente por una “prudencia” del MEFP impuesta a las demás entidades. El MEFP tiene mas peso que la Contraloría. La orientación de las reformas podrían dirigirse a desarrollar por ejemplo modificaciones en materia de simplificación de trámites y reducción de las burocracias.

b) Desempeño de las instituciones públicas con jurisdicción en pre-inversión.

Todo proyecto que llega al VIPFE asume dos características: 1) sujeto a la injerencia política y por lo tanto lentitud y 2) Burocracia. Un trámite menor, al menos dura 8 meses.

Ineficiencia en todos los niveles en materia de pre-inversión.

El Ministerio de Economía y Finanzas públicas ejerce una dictadura altamente conservadora y centralista incluso aplastando a ministerios como el de planificación y ni que hablar de las ETAs.

A nivel nacional existen por ejemplo el surgimiento de múltiples entidades que el grueso de la población no conoce para qué sirven, qué hacen, ni qué financiamiento poseen. Por ejemplo los fondos agrarios, indígena de deporte, etc.

La planificación de la inversión ha sido desarticulada desde el nivel central con iniciativas como: El PROSOL en Tarija y el Programa Evo cumple. Y la amenaza actual de desembolsar recursos financieros directamente a las juntas vecinales en aquellos municipios en los cuales no gana el partido de gobierno.

A nivel departamental la presión se manifiesta a partir del beneficio según el lugar de nacimiento de quien ejerce el cargo de autoridad. A ello se suma ahora la presión que ejercen sobre el ejecutivo los asambleístas territoriales e indígenas. Los recursos son menores y por lo tanto más cotizados y más peleados.

A nivel municipal la realidad es completamente diversa. Los municipios tienen un conjunto de obligaciones que viene ya pre-definidas por aplicación de la ley, por ej. SUMI, Renta dignidad ,etc. Todo ya bien definido en el presupuesto. Muy pocas son las instituciones que inscriben en las partidas de pre-inversión de los mismos, es generalmente una casilla vacía. La pre-inversión en muchas cargos se carga como gastos de funcionamiento, como por ejemplo en el GAM de Sucre donde en planificación y proyectos hay 30 técnicos encargados a realizar esa tarea.

Tenemos en las ciudades capitales problemas como por ejemplo en Tarija en los cuales se percibe limitaciones a la hora de desarrollar los estudios TESA y EIA establecidos por ley para todo proyecto, en virtud especialmente porque ambos están diseñados para proyectos grandes.

El EIA por ejemplo tienen niveles de complejidad mayores especialmente por los trámites administrativos, ya sea porque hay que coordinar para la firma ya sea de la gobernación o ya sea del Ministerio.

c) Limitaciones financieras para realizar estudios de pre-inversión.

Los recursos que se utilizan en pre-inversión provienen del TGN, es decir del propio país. Todo lo referido a donación y crédito blando ya viene pre dirigido.

Problemática parecida sufren tanto municipios grandes como pequeños. Caracterizada por la dispersión y atomización de la inversión y con deformaciones del presupuesto participativo, por la la falta de concurrencia y que entre otros resultados genera la imposibilidad de realizar obras grandes, la dictadura de organizaciones sociales, y el sometimiento o entrampamiento de las autoridades públicas.

La discusión del Pacto Fiscal está por detrás. Mi apuesta es que así como no fue posible generar un pacto social reflejado en la CPE y solo se logró postergar muchas de las deliberaciones importante e incluir una chanfaina desordenada y compleja de transformaciones muchas de ellas inviables, por ejemplo las del régimen autónomo.

Saldo en caja y bancos: “De diciembre 2006 a octubre de 2014, los saldos en caja y bancos de las entidades estatales se incrementaron en más de Bs 24.000 millones, en términos relativos, estos crecieron en un 561%.”

d) Identificación de limitantes institucionales y de capital humano para la pre-inversión.

Iniciativas desarrolladas desde el Sistema Asociativo Municipal Boliviano:

GESPRO, muestra la ausencia de capacidades a nivel público y a nivel privado para atender la demanda de los gobiernos municipales. Se pretendió estimular iniciativas concurrentes de empresas, ONGs u otras mediante el liderazgo de las Asociaciones Municipales Departamentales. (Holanda 16 millones $US)

El FOCAM es otra iniciativa para generar capacidades en los municipios a través de las técnicos de las asociaciones (150 y 300.000 $us anual)

Ausencia de capacidades generalizada. Estudios costosos y complejos. Y en general a posteriori (ej. Teleférico)

Institucionalidad, privada ausente. Tanto para la pre-inversión como para la Inversión. Asociado a normas de contratación homogeneizantes y burocráticas.

e) Recomendaciones de mejoras para el ciclo de proyectos de inversión en infraestructura.

Replantear sistemas de planificación de predominio de las formas (SAFCO) a la planificación en base a resultados y a la apropiación y adaptación a las entidades. Por ejemplo: clasificación en atención por tamaño y tipo de municipio

1. Simplificar trámites, categorizando pre-inversión. Debiera establecerse categorías de proyectos de pre-inversión. Por ejemplo aquellos que son de menos de 1 millón de bolivianos para los municipios de las capitales debieran tener un estudio de aproximación.

2. Eliminar burocracias. En lo referido a los estudios EIA, los municipios capitales podrían realizar lso estudios correspondientes y aprobarlos sin tener que necesariamente acudir o ante la gobernación o ante el Ministerio, dependiendo el volumen de los proyectos.

3. Respaldar procesos de contratación terciarizando acciones para obtener mas efectividad. Esto tanto en la pre-inversión como en la supervisión de obras.

4. Inclusión de la generación de capacidades en el ciclo de proyecto tanto en ejecutores como en instancias encargadas de la supervisión y rectoras

5. Fortalecimiento de la institucionalidad asociada a la pre-inversión6. Tarea del gobierno central. Orientando líneas de inversión. A nivel municipal debiera impulsarse

probablemente desde el asociativismo, ahora lastimado7. Facilitar articulación de actores en plataformas técnicas de trabajo y aprendizaje colaborativo conjunto