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Congreso Internacional de Ciencia Política – IPSA- Santiago de Chile, julio, 2009. CS06 : The State and Public Policies in Latin America and Chile Mesa: 468 Evaluation de Politicas y Acoountability

Expositora: Andrea Peroni Universidad de Chile – Departamento de Sociología

Mail: aperoni@uchile.cl

Titulo de la Ponencia: AAccccoouunnttaabblliittyy ccoommoo eejjeerrcciicciioo ddee ggoobbeerrnnaannzzaa aa nniivveell llooccaall..

IInnttrroodduucccciióónn En la actualidad nos encontramos transitando desde democracias representativas hacia

democracias concertadas con al ciudadanía. Dicho tránsito se manifiesta en dos modelos coexistentes. Por un lado, la gobernabilidad actual que se caracteriza por la falta de inclusión de la sociedad civil en los asuntos públicos. Por otro lado, la gobernanza moderna quien provee de una perspectiva no caracterizada por la jerarquía, sino por la acción de actores corporativos, autónomos y redes entre organizaciones, en definitiva por la inclusión de la ciudadanía. Hoy en día el accountability, entendido éste como un ejercicio de contraloría social, entrelaza a la gobernabilidad con la gobernanza. Dicho desplazamiento se manifiesta a través de ejercicios participativos, tales como los Presupuestos Participativos, las Cuentas Públicas y la Evaluación Participativa. El espacio donde se manifiesta claramente éste movimiento gubernamental, es el espacio local, el espacio próximo a la ciudadanía, porque las acciones que allí se realizan cobran un significado de pertenencia vital. Por consiguiente, en la presente ponencia se analizarán casos de control social, a fin de visualizar cómo estos constituyen experiencias significativas que permiten construir una democracia de mayor alcance.

EEnnttrree llaa GGoobbeerrnnaabbiilliiddaadd yy llaa GGoobbeerrnnaannzzaa:: eell AAccccoouunnttaabbiilliittyy

Los cambios económicos, sociales y políticos acaecidos a partir de la década del ´90,

incluso post crisis del petróleo -década del ´70-, han reconfigurado el rol del Estado. En la actualidad la acción de gobernar parte de la necesidad de recuperar la labor directiva de los gobiernos en varios asuntos de la vida social, particularmente en lo relativo al desarrollo económico, y además se le ha demandado capacidades (certidumbre jurídica, seguridad pública, administración pública de alto rendimiento…) que los gobiernos no poseen o poseen en modo insuficiente (Aguilar, 2007)

Las democratizaciones de fin de los ´80 y de la década de los ´90 en América Latina,

restablecieron el marco regulatorio constitucional y el funcionamiento de las instituciones republicanas. Sin embargo, la “tercera ola de democratización”, está teñida por las limitaciones impuestas por las negociaciones propias de las transiciones. (Fregosi, 2008).

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Dichas limitaciones se pueden observar en un funcionamiento democrático marcadamente representativo y en la conquista de la democracia política, disociándola de la democracia social1. El ideal de fortalecimiento de la democracia se transforma en imperativo de estabilidad política a todo precio. Autores como Higley y Gunther2 vinculan esta limitación a la necesidad de canalizar los conflictos sociales de manera que no interfieran en el ejercicio gubernamental.

Las preocupaciones actuales sobre la democracia se reflejan en el concepto de

gobernabilidad3, que implica la capacidad de los gobiernos latinoamericanos para implementar decisiones políticas y ejercer su mandato con eficiencia, legitimidad y con el apoyo ciudadano (López, 2008). Desde otra perspectiva Aguilar (2007) refiere a las limitaciones de la democracia, mediante el enfoque de la gobernabilidad4 en tanto la (in)capacidad directiva del gobierno para que gobierne a la sociedad.

La gobernabilidad es el concepto que explica el tipo de democracia existente, en tanto

refiere a condiciones y comportamientos del tipo de gobierno actual. Y coincide con la perspectiva vigente en tanto “no es un enfoque social, pues la premisa de su planteamiento es la

consideración de que en la sociedad no existen o son irrelevantes las capacidades de

autoorganización, autogobierno, autorregulación y de solución de sus problemas, en

conformidad con el supuesto arraigado de considerar a la sociedad como problema, como

realidad ingobernable por sí misma, intrínsecamente propensa al desorden, la inseguridad y el

conflicto, por lo que para que la sociedad pueda ser y existir debe reorganizarse en forma de

Estado (estructurarse con base en leyes y poderes generales) y ser gobernada por un agente

externo a ella, dotado con los poderes, capacidades y recursos para estar en aptitud de

pacificarla, ordenarla y coordinarla” Aguilar (2007:5).

Por consiguiente, la democracia limitada con la que se cuenta, refiere al enfoque (teórico y práctico) denominado gobernabilidad, ya que éste se plantea con referencia al gobierno y no atañe a la sociedad.

1 En la fase de transición a la democracia, una alianza fundadora se produce entre los conservadores demócratas que devienen mayoritarios en la derecha y los demócratas progresistas que devienen mayoritarios en la izquierda con el apoyo de una parte de revolucionarios y una parte de tecnócratas. Pero en el periodo de consolidación de la democracia, la izquierda demócrata tiende a disociarse de los conservadores demócratas. La alianza en torno a la democracia política complementada por la transición se deshace. (Fregosi, 2008) 2 En Fregosi Renée (2008) 3 Cabe aclarar que el concepto gobernabilidad ha variado en el tiempo. En los años 70 en la ciencia política, la gobernabilidad era la distancia entre las demandas y la capacidad para satisfacerlas. Apela al concepto opuesto de ingobernabilidad, hace referencia al poder o no poder, a la capacidad física de gobernar, corresponde como espejo, a la capacidad del pueblo de aceptar ser gobernado. (Fregosi, 2008). En las décadas siguientes, en los países de América latina, la gobernabilidad refiere a la capacidad de gobernar, respecto del saber gobernar y querer gobernar. Poner en obra las buenas políticas y hacerlas aceptar por la población. La pluralidad de opiniones no representa realmente una confrontación de alternativas reales en la medida en que a todos se impone un contexto de referenciales compartidos. (Fregosi, 2008) Se vincula con la estabilidad de los sistemas democráticos evitando el regreso del autoritarismo y expandiendo los derechos y oportunidades políticas, económicas y sociales de los individuos (López, 2008) 4 Gobernabilidad denota la posibilidad o probabilidad de que el gobierno gobierne a su sociedad, mientras su opuesto, ingobernabilidad, significa la posibilidad o probabilidad de que el gobierno deje de gobernar a su sociedad o no la gobierne, pero connota que la probabilidad o improbabilidad de gobernar se deriva de la capacidad o incapacidad del gobierno de dirigir a su sociedad. Aguilar (2007:4)

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Ahora bien, éste enfoque no resuelve las tensiones entre la conquista de la democracia política y su disociación con la democracia social. Un nuevo concepto viene a canalizar los aspectos no abordados por la gobernabilidad, nos referimos a la gobernanza (governance). En la actualidad el término se utiliza, sobre todo, para indicar un nuevo modo de gobernar. Para Mayntz (2001:1) “significa una forma de gobernar más cooperativa, diferente del antiguo

modelo jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los

grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil (Mayntz, 1998). En la gobernanza

moderna, las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y a

menudo cooperan en la formulación y la aplicación de políticas públicas. La estructura de la

gobernanza moderna no se caracteriza por la jerarquía, sino por actores corporativos

autónomos (es decir, organizaciones formales) y por redes entre organizaciones (Rhodes, 1997:

53)”. Si lo central de éste concepto es su aporte hacia la apertura de la acción gubernamental,

hacia un nuevo proceso de dirigir a la sociedad y que se caracteriza por la interdependencia, interacción, asociación entre actores públicos, privados y sociales (Aguilar, 2007), conviene revisarlo con mayor detenimiento.

El concepto de gobernanza nace a fines del siglo pasado (XX), se observó por primera vez

en los países de Europa Occidental (década del ‘70), países acostumbrados a tener gobiernos jerárquicos que cambian su accionar por el fracaso de las políticas ambiciosas de reforma, seguidas al concluir la Segunda Guerra Mundial y durante el período inmediato de reconstrucción en la posguerra (Mayntz, 1996). Allí se da cuenta de los cambios que experimentaban los agentes gubernamentales para ejercer su acción, mediante diversas formas de asociación entre organizaciones privadas, sociales y las agencias estatales5. Paulatinamente el concepto de carácter descriptivo fue desarrollando teoría, entorno al mismo, y aún con matices diferentes se puede caracterizar a la gobernanza de la siguiente manera (Aguilar, 2007: 6-8):

a) Es un concepto postugubernamental. El enfoque de gobernanza parte del reconocimiento de la gobernabilidad, de las capacidades de gobierno, pero lo supera (o incluye), por ello se puede afirmar que es “postgubernamental”. El gobierno es un agente de conducción “necesario pero insuficiente, aun si dotado con todas las capacidades requeridas y

aun si sus acciones aprovechan a cabalidad las muchas capacidades que le han sido otorgadas.

Por consiguiente, se requieren y se valoran las capacidades sociales para una dirección

satisfactoria de la sociedad“(Aguilar, 2007:6) b) Es un proceso de dirección/gobernación de la sociedad, donde la sociedad define sus

objetivos de convivencia y supervivencia, las acciones específicas que los grupos o sectores sociales habrán de llevar a cabo a fin de realizar los objetivos del interés social, y las formas como coordinarán sus acciones y productos. Se refiere al proceso social de definición del sentido de dirección y de la capacidad de dirección de una sociedad.

5 En los Estados Unidos también se encuentran estructuras características de la gobernanza moderna, como las redes de

políticas, pero como los Estados Unidos no comparten la tradición europea de un fuerte intervencionismo del Estado y dado que siempre reforzaron la autonomía individual y el autogobierno, la gobernanza moderna no parece ser algo particularmente nuevo. El control político no jerárquico es también característico de la Unión Europea, que se ubica entre una federación de Estados y un Estado federal. Mayntz (2001:1)

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c) Es un proceso de dirección estructurado institucional y técnicamente, en tanto i) la definición de los objetivos que dan sentido a la acción de la sociedad implica la referencia a un sistema de valores, el cual se plasma en principios constitucionales, normas legales de relación social e instituciones públicas y sociales, y en tanto ii) la realización de los objetivos requiere normas causales de producción, que derivan de la ciencia, la tecnología y la gerencia. Por su estructuración institucional y técnica, es un proceso estable, un patrón de comportamiento que se reproduce en el tiempo con los ajustes del caso y que es algo identificable como “modo, estilo de gobierno”.

d) Es un proceso de dirección colectiva por el hecho que participan múltiples actores en su diseño y realización y, por ende, requiere (genera o dispone de) una instancia/agencia

de gobierno con la función de resolver o facilitar la solución de los dos problemas centrales de toda acción colectiva: la existencia de la cooperación (coordinación, complementación) y su eficacia.

e) Es un proceso de dirección que toma forma y contenido a partir de la interlocución entre grupos y sectores sociales, y entre éstos y el gobierno, y que no es sin más incluyente,

simétrico, racional y pacífico, aunque las fallas de dirección que de él resulten suelen impulsar acciones para corregir y cambiar el modo de relacionarse entre los grupos sociales y de éstos con el gobierno, con el resultado de avanzar hacia una mayor inclusión de los grupos marginados de la deliberación pública, una mayor simetría y mayor racionalidad (tanto dialógica/argumentativa como técnica) entre los participantes en su interlocución, y una mayor valoración de los comportamientos pacíficos.

f) Es un proceso de dirección cuya estructura (intencional y técnica) es producto de la participación de la sociedad y el gobierno, pero es cambiante el peso y la influencia que el

gobierno o la sociedad tienen en su definición y su realización. El gobierno posee el papel dominante en la definición y ejecución de la dirección de la sociedad cuando ésta no es capaz del autogobierno y muestra que carece de las capacidades para lograr por ella misma acuerdos básicos de convivencia y definir sus objetivos, y/o que carece de las capacidades de conocimiento, organizativas y productivas para seleccionar las acciones causalmente idóneas y realizar las metas de sus acuerdos.

g) En esta circunstancia social contemporánea, se denomina gobernanza en sentido estricto o gobernanza “moderna”, “nueva”, al proceso en el que la definición del sentido de dirección de la sociedad, de las formas de organizarse para realizar los objetivos (resolver problemas, enfrentar desafíos, crear futuros de valía) y del modo como se distribuirán los costos y beneficios ya no puede ser obra exclusiva del gobierno, considerado como el actor único o el dominante, sino que es el resultado de la deliberación conjunta-interacción-interdependencia-coproducción-corresponsabilidad-asociación entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales, en el que el gobierno y las organizaciones juegan roles cambiantes con acoplamientos recíprocos según la naturaleza de los problemas y las circunstancias sociales.

h) En sentido estricto, la gobernanza es un concepto que describe y explica la descentralización que caracteriza al actual proceso de dirección de la sociedad, su multipolaridad, su carácter de sistema (governance system, PNUD) y que ha dado pie al concepto o metáfora de “gobernanza por redes” o “gobernanza participativa” (UNCEPA / UNDESA), que en razón de la sinergia de los recursos públicos, privados y sociales incrementa la claridad, capacidad y eficacia directiva de una sociedad.

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Ahora bien, la gobernanza moderna, la cooperación entre el Estado y la sociedad civil para

la formulación de políticas públicas, puede llevarse a cabo de diferentes maneras. Por ejemplo,

a) mediante arreglos neocorporativos, término que se utiliza para designar las

negociaciones institucionalizadas entre el Estado, las empresas organizadas y los trabajadores organizados, sobre temas de política macroeconómica.6

b) mediante redes mixtas de actores públicos y privados que se observan en niveles más específicos de los sectores de las políticas, por ejemplo en las telecomunicaciones, salud o investigación científica (Marin/Mayntz, 1991). Este modo de elaboración de políticas se adapta a un entorno social complejo y dinámico, cuya coordinación resulta difícil, cuando no imposible desde el punto de vista práctico (Marsh, 1998: 8-9).

c) mediante formas de autorregulación de la sociedad. Aquí, los actores corporativos privados cumplen con funciones reguladoras que, en definitiva, son de interés público y les han sido asignadas, explícita o implícitamente, por el Estado7(Mayntz, 2001).

Para que se desarrolle la gobernanza en América Latina, se requiere que el poder esté

disperso en la sociedad, de manera no fragmentado. Tiene que existir una sociedad civil fuerte, funcionalmente diferenciada y organizada, así como autoridades políticas que sean representantes legítimos y con recursos suficientes para ejecutar las acciones que se acuerden. Estas condiciones son difíciles de alcanzar, y para avanzar hacia un modelo de gobernanza la mejor manera de aproximarnos es comenzar a concebir acciones, y reflexiones que permitan generar las condiciones antes mencionadas. Una manera de avanzar en grados mayores de gobernanza, es a través del ejercicio del control social (accountability).

En Chile, en diciembre de 2006, la Presidenta Michelle Bachelet envió un instructivo8 a todos los organismos gubernamentales para impulsar la transparencia de sus gestiones ante la sociedad. Para esto indicó que en todos los sitios web debe hacerse pública la información sobre contrataciones, adquisiciones, el personal con que cuentan y las transferencias de fondos públicos a personas jurídicas externas. Y hoy se avanza en la declaración del patrimonio privado de las autoridades9. Siendo éstas acciones de accountabiliy, referidas a

6 Estas estructuras neocorporativas existen en una serie de países de Europa Occidental, incluyendo por ejemplo a Suecia y Austria, y también a Alemania. Un ejemplo típico lo constituye el actual “Bündnis für Arbeit” (alianza para el empleo) de Alemania. A intervalos de tiempo no regulares, el canciller de Alemania se reúne con la cúpula de los representantes empresariales alemanes y de los sindicatos para buscar soluciones y ponerse de acuerdo sobre problemas económicos apremiantes como las tasas de desempleo y de lento crecimiento. (Mayntz, 2001:2) 7 Una forma de autorregulación de la sociedad son los sistemas de negociación entre los representantes de intereses diferentes o incluso opuestos. Un ejemplo de esto lo constituye el sistema alemán de negociación institucionalizada de los salarios, entre el capital y la fuerza laboral, en la que no participa el gobierno y donde no se supone que interfiera. (Mayntz, 2001:2). 8 Presidencia. "Instructivo Presidencial sobre transparencia activa y publicidad de la información de la Administración del Estado ". Instructivo Presidencial Nº 008, 4 de diciembre del año 2006 por la Presidenta Michelle Bachelet, Santiago, Chile 9 Durante la elaboración de la presente ponencia entró en vigencia en Chile, la “Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a Información de la Administración del Estado”, promulgada en agosto, del 2008. Esta ley establece que la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración son públicos, aunque se señalan algunas excepciones que justifican la reserva de ciertos documentos.

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la responsabilidad del ejercicio público ante los ciudadanos. Con este significado nació el concepto de accountability a fines de los ‘60, y “diez años después llega el término a Europa.

Según Theodore Sorensen, abogado del presidente John F. Kennedy, fue tras el polémico caso

Watergate que los presidentes norteamericanos debieron preocuparse más por rendir cuentas al

Congreso, a las Cortes de Justicia y a la gente. En tanto, desde 1995 en el Reino Unido el tema ha

sido reconocido abiertamente dentro de los Siete Principios de la vida pública al señalar que los

funcionarios públicos son responsables ante la sociedad y deben someterse a cualquier

escrutinio según su cargo. Esto ocurrió luego de que variara el acuerdo de confianza entre los

organismos regulatorios y la ciudadanía tras [los] problemas como[los de] la vaca loca.”

(Gutiérrez R. 2007:12). Se podría denominar a ésta perspectiva el “accountability top-down", siendo el Estado el que se dispone a transparentar sus acciones correspondiendo al ejercicio de la gobernabilidad.

Pero desde otra perspectiva, aquella que aboga por el fortalecimiento de la democracia, la integración de los actores sociales y económicos a la esfera pública, el combate de la corrupción y la modificación de las relaciones de poder entre la sociedad y el Estado, refiere a un tipo de “accountability bottom up”, vinculado al ejercicio de la gobernanza, que “define la

ampliación de lo público más allá de lo estatal, reconoce las limitaciones de los gobiernos para

solucionar los problemas y menciona la necesidad de incorporar actores sociales y económicos

para lograr procesos de desarrollo sostenibles (Bresser, Pereira y Cunill, 1998); y con las

perspectivas que rescatan la importancia de incluir la voz y acción de los pobres para mejorar la

provisión de servicios, como una forma de disminuir las asimetrías de poder entre los

proveedores y los usuarios (Llerenas, 2006)” (Hevia, 2007:7). A éste segundo tipo de accountability lo llamaremos contraloría social.

Definiremos contraloría social, junto a Hevia, como “el conjunto de acciones de

participación ciudadana institucionalizadas, orientadas al control, vigilancia y evaluación de

programas y acciones gubernamentales por parte de personas y/u organizaciones, que

promueven una rendición de cuentas vertical/transversal.” (Hevia, 2007:7). La integralidad del concepto dice relación con la necesidad de avanzar en categorías que den cuenta del accionar ciudadano en el ámbito público, abriendo espacios de injerencia de la sociedad civil en las políticas públicas.

Si se operacionaliza la definición presentada, se pueden describir las características del

control social, a saber: a) participación ciudadana institucionalizada

Asumimos la definición de participación ciudadana como un tipo de acción política que

“expresa, con múltiples sentidos, la intervención directa de los agentes sociales en actividades

públicas” (Cunill, 1997:74) o, como plantea Ziccardi, una “forma de inclusión de la ciudadanía

en procesos decisorios, incorporando sus intereses particulares (no individuales) respecto a

determinadas temáticas (…) La idea central es que incluyendo a la ciudadanía en los procesos de

Además, se crea el Consejo para la Transparencia, que será un órgano autónomo, especializado y dotado de capacidad sancionatoria, para la fiscalización de la observancia de la ley. Biblioteca del Congreso Nacional.

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diseño y adopción de políticas sociales y con reglas de actuación de los diferentes actores

previamente definidas se pueden obtener mejores resultados que permitan avanzar en el camino

de construir ciudadanía” (Ziccardi, 2004:10). De ésta manera, la contraloría social refiere a un tipo de participación donde los

ciudadanos puedan manifestarse en la esfera pública a fin de incidir en los cursos de acción y toma de decisión. Además son acciones institucionalizadas, normadas en decretos, instructivos, leyes o reglamentos oficiales. Se diferencian de otras acciones de participación que buscan incidir en la esfera pública por medios no institucionalizados10, como las tomas de oficinas públicas, las “funas”, etc. Así como se diferencian de los mecanismos que tiene el mercado para la expresión de los ciudadanos, “el mecanismo de salida (exit). Si un servicio no

satisface, se puede dejar de ir, dejar de usarlo. En líneas generales se trata de una decisión individual y privada, aunque puede expresarse masivamente” (Serrano, 1998:24)11.

La participación vinculada al control social, supone como contraparte a la institucionalización

gubernamental, contar con ciudadanos informados, activos, con capacidad para influir en la

definición de los servicios públicos y sus características, en la gestión misma y en la evaluación y

control de sus resultados (siendo estos los aspectos de la segunda característica).

b) orientadas al control, vigilancia y evaluación de programas

El control social se diferencia de otras formas de participación ciudadana en dos aspectos, se refiere a la intervención en lo público orientada específicamente al control, vigilancia y evaluación de las acciones y programas de gobierno. Excluye otros espacios de participación donde el foco está en la planificación, elaboración de la agenda publica, diseño y/o implementación de la oferta programática.

Si bien la participación de los usuarios en la gestión de los servicios públicos, ya sea como

beneficiarios o como agentes de control, está directamente asociada a la modernización del Estado y de la gestión pública, éste es solo el impulso institucional hacia el control social, no su meta. La figura del Estado Regulador requiere de la ciudadanía un rol activo de veedor de los intereses públicos y de medición y evaluación de la calidad de los servicios, pertinencia de los programas y eficiencia de los procedimientos mediante los cuales los servicios son entregados a la comunidad. La condición para ejercer una ciudadanía de tal valuarte requiere, haber realizado una experiencia de ciudadanía activa12 y contar con una institucionalidad pública que respalde el ejercicio de esa cualidad.

10 Es el mecanismo de voz (voice) (Hirschman,1970 -citado en Serrano,1998:24-). Implica un involucramiento en lo

público: hay de por medio reclamos, protestas, intentos por influir en la administración o gerencia del servicio, lo que puede expresarse en conductas individuales o colectivas. Esta dimensión (voice) tiene una relación directa con la participación social no institucionalizada. 11 Asumiendo la critica de Serrano (1998: 24), éste tipo de mecanismo de salida, exit, no siempre es viable como control social, ya que “requiere para su pleno funcionamiento proveedores alternativos, que compiten entre sí y consumidores con

capacidad para juzgar la calidad del producto o servicio y que puedan, en determinado momento, optar por otra

alternativa para obtener el mismo producto o servicio, situaciones que no siempre se dan en la realidad, en particular en

localidades más postergadas, aisladas o pobres”. 12 Kymlicka (1996) denomina a la ciudadanía activa, a aquella que se plantea como un ejercicio de derechos, pero también de deberes y responsabilidades de las personas frente al Estado. De esta manera el comportamiento de las personas resulta clave para legitimar las políticas públicas y garantizar buenos resultados.

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Por último, el momento del control social acerca de las decisiones tomadas, los recursos

públicos utilizados y la calidad de lo realizado, implica que los habitantes intervienen en la evaluación del trabajo realizado. Asumiendo la definición de Niremberg et al (2000) por evaluación de programas y proyectos sociales, como “una actividad programada de reflexión

sobre la acción, basada en procedimientos sistemáticos de recolección, análisis e interpretación

de información, con la finalidad de emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables

sobre las actividades, resultados e impactos de esos proyectos o programas, y formular

recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar la acción presente y mejorar la

acción futura" , nos permite dimensionar la relevancia de ésta instancia de participación en el control social. Mediante la evaluación integrada a ciclo de la planificación, se retroalimenta la política pública, se genera aprendizaje, el que al ser incorporado supera la mera instancia de control, suscitando reflexividad sobre la acción publica actual y futura. Incluso si se visualiza como un continuo, “se podría aprovechar mucho más si se conceptualizara como un proceso que

apoya el aprendizaje continuo y que informa y educa la gestión y las decisiones”. (Mokate, K.M. 2000: 2)

La incorporación de la evaluacion constituye un ejercicio ideal para el fortalecimiento de

las instituciones democráticas en tanto incentiva la transparencia de la acción pública y contribuye al empoderamiento de la ciudadanía.

c) acciones gubernamentales por parte de personas y/u organizaciones, que promueven

una rendición de cuentas vertical/transversal.

El control social se define también como un tipo de rendición de cuentas, específicamente como de tipo vertical. Siguiendo a F. Hevia (2007:9) “la rendición de Cuentas, es la traducción

de lo que se conoce en el mundo anglosajón, y en la literatura, como Accountability, y se refiere

en términos generales a hacer a los sujetos responsables de sus acciones (en este caso, a las

autoridades que gobiernan el Estado). Según Schedler “…la noción de rendición de cuentas tiene

dos dimensiones básicas. Incluye, por un lado, la obligación de políticos y funcionarios de

informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público (answerability). Por otro, incluye la

capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes

públicos (enforcement)” (Schedler, 2004: 12). La distinción que efectúa Schedler permite avanzar en el carácter relacional, que connota

el control social, donde por una parte los representantes tienen que rendir cuentas a los representados a fin de transparentar sus acciones y hacer pública su gestión; los representantes informan y justifican su accionar. Por otro lado, los ciudadanos pueden hacer o no uso de esa información y actuar en conformidad o disconformidad. Para ello no sólo basta con la información, sino que se necesita la capacidad de sancionar [enforcement] por parte de los representados sobre los representantes.

Según Hevia, “la primera dimensión, es para la que Schedler construye el concepto de

respondibidad —la obligación de responder—, e incluye las dimensiones de información y

justificación, esto es, la petición por parte de los representados y la obligación por parte de los

representantes de informar y explicar las decisiones que toman. No sólo dar cuenta de cuántos

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recursos se disponen y cómo se distribuyen, sino también el por qué de estas decisiones”

(2007:9). Esta idea refiere directamente a los conceptos de transparencia y acceso a la información, presentes en el Instructivo presidencial de Michelle Bachelet, antes mencionado.

Asimismo, O’Donnell (1998) diferencia la rendición de cuentas horizontal y vertical. La primera refiere a los mecanismos formales, de pesos y contrapesos existentes en los sistemas políticos contemporáneos (parlamento, agencias especializadas, etc.) y la segunda a la capacidad de los ciudadanos — por medio del voto— a castigar o premiar a sus gobernantes [enforcement].

Isunza establece la categoría la rendición de cuentas transversal, definida como los “mecanismos que, si bien son instituciones del estado, están diseñadas y funcionan de tal forma

que hunden sus raíces de manera explícita en la sociedad civil, a través de la presencia

especialmente protegida de ciudadanos independientes y autónomos que no representan pero sí

ejemplifican las cualidades de un ethos ciudadano” (Isunza, 2004:29).

Entonces, los ciudadanos pueden controlar a sus gobernantes de formas diversas: i) de manera horizontal en tanto funcionan los poderes institucionales; ii) de manera vertical mediante el ejercicio de los derechos ciudadanos; iii) de manera “social” mediante las acciones y denuncias públicas (ante la prensa y/o ante los tribunales); y iv) de manera transversal, mediante la inclusión de los ciudadanos en el ejercicio del control13.

En este sentido, la contraloría social, como se dijo, en relación a la rendición de cuentas refiere al tipo vertical y transversal, puesto que son los ciudadanos quienes controlan a las acciones de gobierno y el desempeño de los funcionarios públicos. Pero en la presente ponencia nos interesan aquellos mecanismos y actividades de control caracterizados como transversales, ya que son las instituciones del Estado las que aseguran la participación de los ciudadanos en sus instancias de decisión, y paralelamente se cuenta con una ciudadanía ad hoc para ejercer la contraloría social, como “el conjunto de acciones de participación

ciudadana institucionalizadas, orientadas al control, vigilancia y evaluación de programas y

acciones gubernamentales por parte de personas y/u organizaciones, que promueven una

rendición de cuentas vertical/transversal”

LLaa IInnssttiittuucciioonnaalliiddaadd ddee llaa CCoonnttrraalloorrííaa SSoocciiaall eenn CChhiillee

Si entendemos a la contraloría social, como un tipo de rendición de cuentas, pero también

a los mecanismos y actividades de control que podrían ser caracterizados como mecanismos transversales, es decir, como instituciones del Estado donde se asegura la participación de ciudadanos en sus instancias de decisión (Hevia, 2007), es sin dudas el espacio local el locus donde puede ejercerse una ciudadanía mas completa, dado que los ciudadanos tienen allí la oportunidad de participar activamente en la consecución de la satisfacción de sus necesidades

13 Por ejemplo, los consejos gestores de política pública de Brasil, o el Instituto Federal Electoral de México. (Hevia, 2007:10)

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y éste proceso se inicia y se proyecta desde la esfera del mundo de la vida cotidiana (Alguacil, s/f)- el hábitat habitual-próximo.

La ciudadanía, el control social requieren expresarse en un lugar común. La ciudadanía extensiva precisa de una dimensión lo suficientemente grande como para impactar en las decisiones macro políticas. Pero también precisa una dimensión pequeña para poder sostener la gestión de recursos propios, “como para poseer una densidad relacional adecuada y

poder establecer instrumentos de control colectivo y de participación real”. (Alguacil, s/f: 5). La dimensión pequeña corresponde al espacio local, siendo “el ámbito local donde los

ciudadanos pueden alcanzar mayor autonomía y obtener la oportunidad de incorporarse a una

estructura común de acción política” (Held, D., 1997:278). En éste ámbito se vinculan las “estructuras de orden gubernamental (gobiernos locales) y de orden societario (organizaciones

sociales). Ambas estructuras, por su carácter privilegiado de proximidad y de ser potencialmente

difusores de los principios universalistas son escuelas de democracia. Es a través de éstas

estructuras donde se aprende a participar y, por tanto, a adquirir el estatus y el rol de la

ciudadanía. Estas estructuras se encuentran en mejor disposición para incorporar a los

ciudadanos a procesos de comunicación y de deliberación, y por tanto, están en mejor

disposición de transmitir a los ciudadanos las habilidades necesarias para moverse en la esfera

de la política” (Alguacil s/f: 6). En dicho espacio se produce un proceso de interacción que permitiría corresponsabilizar a la ciudadanía, a fin de ejercer control social en sentido amplio (vertical y transversal).

Ahora bien, ¿cuáles son las instancias institucionalizadas que acompañan o promueven

procesos de contraloria social? , es el tema que a continuación se analizara, siendo dos las instancias actualmente dispuestas por el Gobierno de Chile, que interactúan en el nivel local, como un espacio “próximo14” a saber:

a) Los presupuestos participativos b) Las cuentas públicas Los presupuestos participativos “son un mecanismo de participación social que permite a

la población conocer qué es el presupuesto municipal y decidir sobre él en conjunto con las

autoridades locales. Es una forma de hacer gestión con y para la comunidad, permitiendo que

los vecinos diagnostiquen, prioricen, deliberen, ejecuten y controlen una parte importante de los

recursos municipales, pues influyen directamente en la decisión de cómo y en qué gastar una

parte de los recursos públicos locales” (SubDeRe, 2008). Los presupuestos participativos se implementan a nivel municipal, mediante la conjunción de tres instrumentos a disposición de la administración comunal. Por un lado, el municipio responde a la generación de espacios de participación para la comunidad organizada y no organizada, a tal objetivo contribuyen el marco de la ley de participación ciudadana15 propuesta por el Gobierno y las disposiciones de la propia Ley de Municipalidades (Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades

14 Próximo entendido como cercano, que dista poco en el espacio o en el tiempo, por consiguiente no se reduce al espacio administrativo comunal 15 El Gobierno de la Presidente Bachellet ha entregado el Instructivo presidencial para la participación ciudadana en la gestión pública- 2008.

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). En segundo lugar, se dispone de la Ordenanza de Participación Ciudadana16 y el último Instrumento refiere a los Plebiscitos Comunales17. Mediante estos tres instrumentos se combina la Democracia Representativa (elección de autoridades políticas) con la Democracia Participativa de carácter voluntario y universal, expresada en la participación activa de una ciudadanía que no sólo elige, sino que también decide, concretamente en el proceso de elaboración de los presupuestos participativos. Finalmente cabe mencionar, que desde el nivel central se apoya a los municipios, a través del Programa de Apoyo a la Instalación de Presupuestos Participativos, dirigido desde la Subsecretaria de Desarrollo Regional18, del Ministerio del Interior.

Las cuentas públicas refieren al ejercicio de transparencia, que ejercen los organismos

públicos al informar y justificar su actuar anual. Según la División de Organizaciones Sociales19 (DOS), las cuentas públicas participativas refieren al mismo ejercicio –que las cuentas públicas- pero tienen por finalidad ampliar el campo de oportunidades de participación de la ciudadanía en la evaluación de las políticas públicas de ésta manera se desarrollan espacios de deliberación ciudadana en la rendición de cuentas. Para ello se cuenta con un “Modelo de Normativa General sobre participación ciudadana en la Gestión Pública, en relación con la realización de Cuentas” (DOS, 2008)

“La rendición de cuentas pública constituye una oportunidad relevante para someter al

escrutinio y juicio ciudadano la gestión y evaluación de las políticas públicas. Es el momento de

hacer participar a la sociedad civil en la evaluación de la acción del gobierno, dialogando acerca

de las razones, los fundamentos, las opciones así como sobre los resultados y consecuencias de la

gestión pública”. (DOS, 2007: 7). En éste sentido es un proceso de diálogo ciudadano para la evaluación de la gestión gubernamental del ministerio o servicio público que convoca, pudiendo ser este del nivel central, regional o local20.

16 Este instrumento faculta a cada municipalidad para establecer su propia ordenanza de participación, en función de la cual cada municipio deberá establecer las modalidades de participación de la ciudadanía local, teniendo en consideración las características o singularidades del territorio comunal (localización, conformación etária de la población y las actividades características de la comuna). Su objetivo es promover la participación de la comunidad local en el progreso económico, social y cultural de la comuna; fortalecer la sociedad civil, y mejorar las relaciones entre el municipio y los miembros de la comunidad. (Subdere, 2008:12) 17 Se refieren a las manifestaciones de la voluntad soberana de la comunidad local, mediante la cual manifiesta su opinión respecto a materias de interés comunal, tales como: • Inversiones específicas de desarrollo comunal; • Aprobación o modificación del plan de desarrollo comunal; • Modificación del plan regulador, u • Otras de interés para la comunidad local que sean de competencia del municipio. (Subdere, 2008:13) 18 Es un Programa del Departamento de Desarrollo Municipal de la Subdere, que tiene por objetivo apoyar la instalación de presupuestos participativos a nivel local, como una herramienta adecuada para vincular a la ciudadanía en la toma de decisiones de carácter público y avanzar en la generación de un cambio cultural que permita fortalecer los procesos democráticos y la transparencia en la gestión pública local. (Subdere, 2008) 19 La División de Organizaciones Sociales, organismo de la Secretaria General de Gobierno, se encuentra abocada al proceso de instalación de la “Agenda Pro Participación Ciudadana” para lo cual ha reorganizado su actual estructura de programas, mediante una línea programática central que se ha denominado Participación Ciudadana en Políticas

Públicas, que considera entre otras iniciativas la rendición de cuentas públicas por parte de ministerios y servicios públicos. Al Departamento de Ciudadanía y Gestión Pública de la D.O.S. le corresponde implementar este compromiso diseñando metodologías y estrategias que puedan ser internalizadas por los diferentes servicios y ministerios. 20 Su fin es informar sobre la gestión realizada, recoger preguntas y planteamientos de la ciudadanía, y responder por escrito, en un plazo máximo de 45 días, cada una de las inquietudes planteadas en el proceso La Cuenta Pública Participativa es un solo proceso que considera dos modalidades: una presencial y otra virtual. La presencial, es una o más jornadas de diálogo, generalmente de 1/2 día de trabajo, con representantes de variadas tipos de organizaciones de la sociedad civil. La modalidad virtual, consiste en la realización de un proceso de diálogo sobre la Cuenta Pública del

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De esta manera las cuentas públicas participativas refieren a la responsabilización, es

decir, es un sistema conformado por modalidades de controles horizontales (parlamentarios, procedimentales y administrativos y de resultados) y verticales (control social).

El tercer término que incluimos en la definición de contraloría social, refería a la

evaluación. Ahora bien, dicha acción esta institucionalizada en Chile, a nivel central, sin interactuar con el nivel local-próximo de la ciudadanía, siendo dos los sistemas de monitorio y evaluaron vigentes. El Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental, SPG, de la División de Coordinación Interministerial (DCI) del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, y el Sistema de Control de Gestión (SCG), de la Dirección de Presupuestos (DIPRES) del Ministerio de Hacienda. El conjunto de los organismos ejecutores del Estado, comunica su situación y los resultados obtenidos en su operación y en su mejoramiento al Gobierno Central, específicamente a la DCI y a la DIPRES, encargadas del monitoreo y evaluacion transversal21.

Según Salvador Rios (2007:15), ambos sistemas “están funcionando desde hace casi una

década y, habiendo pasado la etapa de su formación inicial, están en una posición consolidada,

desde la cual hacen contribuciones estables y significativas al mejoramiento de la gestión

pública”. Por consiguiente, son sistemas que fundamentalmente apuntan a la optimización del gasto público.

En relación al tema de la presente ponencia, “las evidencias recogidas sugieren que no

habría canales de participación ciudadana22 institucionalizados que diesen a la ciudadanía la

posibilidad de opinar o intervenir en la actuación pública a nivel de programas y servicios. El

sistema SCG informa públicamente tanto sus procesos como los resultados de su gestión. En

forma similar, el sistema SPG informa públicamente, pero sólo los resultados al término del

ejercicio anual; sería una participación informativa ex - post.”(Salvador Rios, 2007:30). De esta manera se puede concluir que Chile ha llegado a desarrollar un sistema de

evaluación del gasto público (66% del mismo es susceptible de ser evaluado). Un efecto de este sistema es la generación de una cultura orientada a resultados en la administración pública, que busca satisfacer así la necesidad de participación de la ciudadanía, pero a nivel informativo sobre los resultados obtenidos y en segundo término, la ciudadanía con intereses sobre la eficacia del gasto público, también puede encontrar información a disposición en la web gubernamental.

servicio que convoca, a través de Internet, para lo cual el servicio habilita en su Web institucional un sitio especial para conocer y opinar sobre dicha Cuenta Pública, de acuerdo a un determinado calendario. Los servicios informarán a la ciudadanía de estas modalidades de participación u otras que defina (por ej. Buzón, OIRs, etc.) (DOS, 2008) 21 La transversalidad se refiere a funciones superiores de gobierno, que son la coordinación entre los ejecutores y su modernización, y así optimizar globalmente los resultados del gasto público (S. Rios, 2007:15) 22 Gonzalo Delamaza (2006), al respecto señala que la participación ciudadana se ha reprimido desde el retorno a la democracia, bajo la idea de evitar la generación de una incontrolable presión social, pues la mala distribución del ingreso permanece como la gran deuda social, en otras palabras, como la gran falta de eficacia gubernamental. En el Estado se ha generado una cultura tecnocrática, cuyo juguete son los sistemas, destinada a suplir la participación ciudadana. Chile tiene un Estado cuyo presupuesto en sobre 80% tiene un destino social, que distribuye importantes subsidios, y la participación ciudadana, mecanismo que contribuiría a resolver esta ineficacia, no tiene la necesaria cabida.

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Entonces, el tercer termino que habíamos descrito en el concepto de control social, no esta

institucionalizado en tanto evaluación, ciudadana, participativa. En la normativa chilena, la acción institucional mas cercana a dicho tipo de evaluación se subsume en las cuentas publicas. Según la DOS, mediante la complementariedad hacia los actuales controles horizontales existentes, mediante un ejercicio ciudadano de control social sobre el agente público, permite aumentar la incidencia de la ciudadanía en la evaluación de las políticas públicas así como permitirle ejercer un control sobre el quehacer del estado (DOS, 2007:9).

MMaanniiffeessttaacciioonneess ddee llaa CCoonnttrraalloorrííaa SSoocciiaall eenn eell NNiivveell LLooccaall

A continuación se revisarán y analizaran los elementos que constituyen el ejercicio de la contraloría social a través del análisis de experiencias que impactan el quehacer cotidiano de sus protagonistas. Los casos a analizar son originados en distintos niveles institucionales, desde el ámbito regional, municipal, hasta comunitario, y todos repercuten en el nivel local, en el espacio vital de la ciudadanía. Se escogieron experiencias de Presupuestos Participativos, Cuentas Publicas y Evaluaciones Participativas. La muestra se compone por los siguientes casos:

Tipo de Control

Social

Ubicación Caso/Institución

Chile/Talcahuano Servicio de Salud Talcahuano (Región del Bío-Bío)

Presupuesto

Participativo Chile/ Illapel Gestión Municipal Participativa (Región de

Coquimbo)

Chile/ San Antonio Municipalidad de San Antonio (Región de Valparaíso)

Cuentas

Publicas

Chile/ Antofagasta Gobierno Regional de Antofagasta (Región de Antofagasta)

Colombia/ Cauca Seguimiento y evaluación comunitaria del desarrollo local: la experiencia de la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca

Evaluacion

(participativa)

México/ Oaxaca En búsqueda de indicadores locales. Autoevaluación

Participativa. “De Campesino a Campesino”

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a) Los presupuestos participativos

La primera experiencia que se analiza corresponde al Servicio de Salud Talcahuano

23(Región del Bío-Bío), entidad pública dependiente del Ministerio de Salud, pionera en la implementación de los Presupuestos Participativos (2006). El ejercicio conjunto de las autoridades, profesionales, técnicos y la ciudadanía, desembocó en la apertura de espacios institucionales a la práctica de una ciudadanía activa, señalando caminos posibles de interlocución e incidencia en los procesos de toma de decisiones para los usuarios del sector público. Se ha caracterizado por el aprender haciendo al ir planificando, desarrollando y ejecutando cada una de las etapas de la puesta en marcha de la experiencia es un pilar fundamental de los mecanismos de funcionamiento y gestión de la iniciativa.

Las claves del control social en dicha experiencia están dadas por las siguientes fortalezas: - Equipos de la salud pública involucrados: directivos comprometidos, equipos

técnicos con competencias (capacitados) para la conducción del tema a nivel de la red pública de salud.

- Institucionalidad pública incorporada en red, generada con los demás servicios públicos relacionados con el tema (SEREMI de Gobierno, Universidad del Bío-Bío, otras).

- Sociedad civil involucrada: fortalecimiento de las organizaciones sociales con mayores capacidades asociativas y habilitación de los líderes emergentes capaces de insertar sus demandas en la estructura del servicio público.

- Temática efectiva, en tanto las acciones en salud se relacionan directamente con la co-responsabilidad individual y colectiva. Participación de las personas en el cuidado de la salud.

- Voluntad política: apoyo político obtenido a nivel regional (Intendente, parlamentarios) y de las autoridades de salud.

- Sustentabilidad: replicabilidad de la experiencia, a través de la generación de material de apoyo para otras iniciativas.

Si bien se han mencionado las fortalezas de la experiencia, es importante matizarlas

mencionando las debilidades que contiene: - Equipos de la salud publica, especialmente administrativos y de apoyo sin

experiencia en trabajo con organizaciones comunitarias. - Insuficiente apoyo de autoridades comunales de atención primaria de salud. - Dirigencia comunitaria con niveles de desarrollo heterogéneos. - Dificultades en la implementación, por ejemplo: insuficiente difusión de la

iniciativa para ampliar la participación; la planificación de las etapas no coincide con la planificación anual del sector salud lo que dificulta la disponibilidad de recursos humanos para las acciones priorizadas y escasa cobertura de prensa de la iniciativa en relación a los esfuerzos de convocatoria.

Como se puede apreciar es una experiencia participativa que se origina desde el Estado

(top-down ), sin embargo logra incorporar a la ciudadanía activa, en tanto co-constructora de la toma de decisiones presupuestarias, convirtiéndose también en una experiencia bottom-up.

23 http://www.sstalcahuano.cl/pps.php

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El segundo caso a destacar corresponde a la Gestión Municipal Participativa en Illapel24,

donde en el año 2003 la Unión Comunal de Juntas de Vecinos Rurales Río Illapel, la Asociación Nacional de Mujeres Rurales e Indígenas local y la ONG Confluencia, le proponen al municipio illapelino una alianza estratégica para impulsar y adaptar la experiencia de Presupuestos Participativos, desarrollada en Porto Alegre (Brasil), a la realidad comunal. Teniendo como base operativa a las juntas de vecinos (rurales y urbanas), se realizan asambleas en toda la comuna, desde ahí se evacuan propuestas de priorización y focalización de recursos, éstas serán incorporadas en el presupuesto municipal 2004. A fin de realizar la fiscalización y evaluación de los compromisos adquiridos se crea un periódico -del Presupuesto Participativo- y la Comisión de seguimiento presupuestaria. Entonces, la implementación exitosa de la experiencia de los presupuestos participativos es el antecedente inmediato de la Gestión Municipal Participativa (GMP) en Illapel, institucionalizada a partir del año 2005.

La implementación de la GMP tiene dos actores principales: el municipio y la sociedad

civil organizada. Para hacer efectiva la relación entre ambos, se contempla la existencia de asambleas de base, que eligen a sus delegados, consejeros y coordinadores, como entes ejecutivos que conducen las demandas de la ciudadanía organizada hacia la entidad municipal. Al mismo tiempo, se establece un órgano intermedio que es la Comisión de Seguimiento, que hace la revisión de los avances/retrocesos de los acuerdos alcanzados con la autoridad. Este es el órgano que permite verificar si las tareas y compromisos se llevan delante de acuerdo a lo programado y es el que pone la voz de alerta ante los incumplimientos y tardanzas. Por su parte, la autoridad comunal (autoridad edilicia y concejo municipal), junto con recoger las demandas de la ciudadanía, tiene por mandato dar cuenta pública a los ciudadanos -11 asambleas territoriales en el transcurso del año administrativo- de sus planes y programas, así como de los avances y retrocesos en la ejecución de éstos.

Las claves del control social en la experiencia de Illapel están dadas por las siguientes fortalezas:

- Capacidad de involucrar a otras instituciones del Estado (sectoriales) en la dinámica de la priorización y gestión de los proyectos de desarrollo.

- Reconocimiento público de la iniciativa, que asegura sostenibilidad dada la alta valoración existente.

- Existencia de una Ordenanza de Participación Ciudadana, que otorga rango legal a una iniciativa que deja de ser voluntaria y sujeta a los cambios coyunturales, por una estructura permanente.

Ahora bien las anteriores fortalezas es importante matizarlas mencionando las debilidades que contiene la experiencia analizada:

- Inexistencia de una visión de la comuna de largo plazo que sirva de norte al quehacer comunal y eje ordenador en todos los ámbitos

- Escasa promoción y surgimiento de nuevos líderes sociales, que asegure continuidad y sostenibilidad de la iniciativa

24 http://www.innovacionlocal.org/biblioteca.php?lang=es

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- Restricciones financieras al despliegue de la iniciativa, dada la inexistencia de fuentes de financiamiento alternativas al municipio.

Así la segunda experiencia responde a un proyecto de tipo “bottom up”, vinculado al ejercicio de la gobernanza, donde la institucionalidad (actores políticos municipales) se acopla productivamente.

Ambas experiencias han logrado la consolidación de las instancias participativas y de

control social, en ámbitos distintos pero con raigambre local -próximo a la cotidianeidad-, a través de la aplicación y formalización de procesos, mecanismos y herramientas, que permitan la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, presupuestarias y de gestión, a fin de garantizar la sostenibilidad de las acciones.

b) Las cuentas públicas

Las primera experiencia que se analiza corresponde a la segunda Cuenta Pública de la

Intendencia de Antofagasta25, Chile, donde la máxima autoridad regional informa sobre la gestión del gobierno, correspondiente al periodo 2007- 2008. Los participantes de la Cuenta Pública fueron cerca de 300 dirigentes sociales de todas las comunas de la región y de diversas organizaciones de voluntariado, de juntas de vecinos, de actividades educacionales y de adultos mayores y representantes de organizaciones de la sociedad civil, así cómo de los sectores económicos. Los beneficiarios indirectos fueron los habitantes de la región de Antofagasta (493.984 habitantes).

La rendición de Cuentas Públicas Participativas se realizó de forma presencial y virtual. Estas dos modalidades llevan implícito tres momentos importantes. La primera etapa de la Cuenta Pública parte de manera on line, donde la autoridad entrega información y los participantes pueden efectuar consultas. En la segunda etapa se efectúa el diálogo con la ciudadanía. Luego, en el mismo evento los dirigentes sociales, y asistentes, divididos en grupos de trabajo, participaron en talleres de análisis de la Cuenta Pública 26 y allí dieron a conocer su parecer respecto de la misma. El Intendente responde a los planteamientos que se realizan. Finalmente, en un tercer momento, posterior a la Cuenta Pública, se analizan los aportes y observaciones realizadas por la ciudadanía, respondiéndose a las mismas y se publica el resultado del dialogo acaecido en un plazo previamente determinado.

Los resultados observados27 refieren a una mayor legitimidad gubernamental, y a mayores

niveles de gobernanza, mediante ésta práctica a través del proceso de Cuenta Pública. Se cuenta con

el registro testimonial de los asistentes al proceso, en este sentido, la presidenta de la Unión

Comunal de Juntas de Vecinos de Antofagasta, Olga Mora, destacó “la realización de la Cuenta

Pública ya que permite que los dirigentes sociales expresen su sentir respecto de las temáticas

25 http://www.goreantofagasta.cl/cuenta 26 Taller 1: Economía Regional y Desarrollo Productivo ; Taller 2: Relaciones con Países Vecinos; Taller 3: Protección Social ; Taller 4: Mas Barrios de Calidad ; Taller 5: Modernización de la Gestión Publica y Taller 6: Democracia Mas Inclusiva y Participación Ciudadana 27 Considerando que el proceso se presenta y acompaña de manera virtual, un resultado observable sobre este espacio de información y de diálogo ciudadano ON LINE, puede ser el número de visitas y consultas realizadas, habiendo aumentado para la cuenta 2008

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vinculadas al desarrollo de la región y hoy sentimos que nuestra voz es escuchada y respectada”.

Asimismo, el Intendente, Cristian Rodríguez, se mostró satisfecho frente a la activa participación de

la sociedad civil en la actividad y asevero que “como región estamos abriendo cada día más

espacios para que la ciudadanía participe en la construcción de una democracia representativa y a

la vez participativa, por lo que estamos logrando fomentar no sólo la inclusión sino también la

asociatividad” (www.goreantofagasta.cl)

Dos son las instancias que aseguran la sostenibilidad del caso, por un lado (Top-down) la normativa vigente, el instructivo presidencial sobre participación, la reciente ley de transparencia publica, las indicaciones gubernamentales para realizar las Cuentas Publicas, señalan que están dadas las condiciones institucionales para continuar con las prácticas de control social. Y por otro lado, la participación en las últimas dos Cuentas Públicas realizadas instala un aprendizaje ciudadano sobre un espacio de gobernanza (Bottom-up), que no podrá dejará de ser incrementado por la misma ciudadanía, por ser un sitio ganado.

La segunda experiencia se refiere a la Cuenta Publica realizada en la Municipalidad de San Antonio28, con la presencia de autoridades nacionales (parlamentarios), regionales, provinciales y comunales, dirigentes sociales, etc., correspondiente al período 2008, en cumplimiento con la ley N° 18.695, que ordena a los municipios dar a conocer su cuenta pública. En la misma se hizo una mención especial al «proceso revolucionario de participación", en donde a través del voto, la comunidad ha decidido las prioridades para cada uno de los proyectos que buscan la recuperación de espacios urbanos y fortalecen la calidad de vida.

El edil destacó la dinámica de gestión implementada, ya que el municipio ha calificado con

nota de excelencia, lo que ha generado una opción, junto a otras nueve comunas del país para postular a una operación financiera importante con el Banco Interamericano de Desarrollo, ello permitirá invertir a corto plazo en aquellos factores determinantes que favorecerán a la población en proyectos de inversión, orientados fundamentalmente al mejoramiento de la ciudad.

El Programa de Presupuestos Participativos, de la comuna, calificado como «la voz de la comunidad», se realizó con niveles históricos de participación el 2008, contando con la asistencia de más de 14 mil personas que concurrieron a sufragar, pronunciándose sobre las distintas alternativas de proyectos que competían. Se destacó durante la cuenta pública, la participación, por primera vez, de 1.745 niños, de entre 7 y 13 años, quienes en forma paralela realizaron asambleas participativas, definiendo sus propios proyectos orientados a la población infantil.

Para concretar sus proyectos, las organizaciones comunitarias cuentan con subvenciones. Durante el año 2008 fueron 142 las organizaciones beneficiadas y la inversión registró un aumento de 195 millones de pesos el 2007, a mas de 221 millones el 2008, representando un incremento real del 12,98 %.29

28 http://www.elproa.cl/web/detallenoticia.asp?id=6805 29 Asimismo se relataron las acciones realizadas en el ámbito del deporte, habitabilidad, salud comunal, cultura, Chile Solidario, alumbrado público, así como el rol en la inversión que ha tenido sector privado.

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Finalmente esta comuna denota la articulación virtuosa que refiere a la trilogía de participación: comuna-privados y Estado. Las claves que se deducen como experiencia de contraloría social que permitiría ser replicada esta experiencia serian: i) la institucionalidad/normativa que la propicia; ii) la ciudadanía con experiencia o motivación para participar y iii) la metodología que involucra a la sociedad en el proceso de la Cuenta Pública y que asegure “respondibilidad” desde las autoridades.

c) Las evaluaciones participativas

Si consideramos, siguiendo a Olga Nirenberg et al (2000), que la “evaluación de programas

y proyectos sociales es una actividad programada de reflexión sobre la acción, basada en procedimientos sistemáticos de recolección, análisis e interpretación de información, con la finalidad de emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables sobre las actividades, resultados e impactos de esos proyectos o programas, y formular recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar la acción presente y mejorar la acción futura", estaríamos abordando esta temática, como una metodología con técnicas rigurosas, que desembocan en información que permite asignar de manera más adecuada los recursos. Sin embargo, en el contexto de la presente discusión la evaluación también permite fomentar la vigilancia pública del uso de los recursos y del transcurrir de la política pública (o al menos social) en ejecución.

El tipo de evaluacion que responde a un modelo de contraloría social es aquel que refiere a un enfoque participativo donde los beneficiarios tienen distinciones y opiniones30 sobre el programa/proyecto, las que constituyen un aporte para elaborar criterios analíticos que permitan una mejor comprensión del objeto de estudio. La evaluación participativa tiene el propósito de minimizar la distancia entre el evaluador y los beneficiarios. Es adecuada principalmente en el caso de proyectos que buscan instalar cambios en las comunidades en las que intervienen y generar condiciones para que el grupo provea sus propias respuestas. (Asesorías para el Desarrollo, 2002)

Estamos hablando de evaluaciones que incorporan “a los usuarios, tanto en espacios de

diseño y construcción de los pilares metodológicos de la evaluación, por ejemplo en la definición

de las principales áreas de interés a examinar, como en el acompañamiento al trabajo de campo

y, posteriormente, el análisis de resultados y el levantamiento de recomendaciones. En este

sentido, este tipo de evaluación conlleva el beneficio de fortalecer la ciudadanía de quienes

participan en ella, al constituirse en sujetos del proceso y no meramente en fuentes de

información”. (Asesorías para el Desarrollo, 2002:21) Por lo antes dicho, es la evaluación participativa un instrumento de control ciudadano

para el desarrollo de la gobernanza.

30 La evaluación participativa no debe confundirse con la evaluación de satisfacción de los usuarios. Esta ultima “recoge y pondera el juicio y valoración del usuario respecto de la satisfacción que deriva de determinado programa. Este tipo de evaluación requiere de metodologías cualitativas que permitan tomar contacto, en un clima de confianza, con las percepciones, creencias y expectativas de los usuarios con el objeto de conocer qué aspectos del proceso y de sus resultados tienen mejor acogida y por qué”.(Asesorías para el Desarrollo, 2002: 21)

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Sin embargo, la evaluación participativa se desarrolla en contextos específicos, vinculados

con las capacidades, habilidades, preocupaciones, intereses y problemas de los beneficiarios de los programas, así como con las capacidades, habilidades y voluntades de los ejecutores y el conocimiento técnico al respecto. Ahora bien, estas características no las encontramos sistematizadas en las intervenciones locales en Chile, y menos aún institucionalizadas, por ello decidimos analizar casos de evaluacion participativa desarrollados en México y en Colombia.

El primer caso de Autoevaluación Participativa de Proyectos “De Campesino a Campesino”

en México31 es un ejemplo de los procesos de evaluación innovadores que se realizan junto con la gente involucrada, para determinar impactos y para asegurar la responsabilidad social y la relevancia económica y ambiental del trabajo de extensión de campesino a campesino.

El diseño evaluativo se desarrolló en dos etapas. La primera etapa se llevó a cabo con la

ONG CETAMEX-N, trabajando junto con promotores campesinos y habitantes de las comunidades, para desarrollar una metodología de evaluación basada en la participación de la propia gente involucrada. El objetivo fue adaptar, de manera conjunta, metodologías para que pudieran ser usadas por la gente del campo y por la ONG de promotores campesinos, y que permitiera que los diferentes actores: familias campesinas, comunidades, promotores campesinos, proveedores de financiamiento, investigadores externos, etc. evaluaran (por separado y conjuntamente) los procesos e impactos sociopolíticos, ambientales y económicos del programa de promoción campesina de CETAMEX-N. En la segunda etapa (1996). los promotores campesinos están aplicando métodos de diagnóstico participativo con las comunidades, y desde 1998 han empezado a aplicar un diseño de indicadores participativos en su programa de silvicultura social.

El desarrollo de la metodología de evaluación siguió un enfoque de auditoría social, que diagnostica el impacto social y el comportamiento ético de una organización o de un proyecto en relación con sus objetivos y los de la gente involucrada (Zadek y Evans, 1993; Zadek y Raynard, 1994). La auditoría social se basa en el concepto de crear indicadores propuestos por

las propias personas interesadas y de diagnosticar los impactos sociales, pero también los

económicos y agroecológicos y la sustentabilidad de un proyecto, tomando en cuenta diferentes

perspectivas, representadas por los indicadores y por información de otras fuentes. (Blauert, 2003: 8)

Las personas involucradas iban más allá de los beneficiarios inmediatos, ello desde el

punto de vista de la auditoria social, es decir, para garantizar que el personal del proyecto aprendiera de las perspectivas de las diferentes personas en el ámbito de acción del proyecto, en vez de consultar sólo a los campesinos participantes. 32.

31 http://www.idrc.ca/es/ev-114741-201-1-DO_TOPIC.htm

32 El ideal del enfoque “de campesino a campesino” significa que ser un promotor también implica aprender a administrar la propia organización, siguiendo el enfoque de WN en pro de la autosuficiencia y la autogestión de los grupos locales. Aunque al comienzo de su trabajo, el programa no abordaba abiertamente los problemas de su propio crecimiento organizativo, de comunicación interna y de liderazgo, hubo varios conflictos que se atribuyeron a problemas

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El trabajo en México brinda resultados orientadores para la práctica del seguimiento y la evaluación participativa, a saber:

- Puede contribuir, en el marco del Seguimiento y Evaluación Participativo (SyEP), al

aprendizaje institucional si se utiliza dentro de un enfoque que sistematice el aprendizaje, por

ejemplo a través de la auditoría social (control social). La auditoría social ofrece una forma sistemática de estructurar las consultas a los participantes, puede garantizar que participantes “escondidos estén incluidos y que sus opiniones sean expresadas.

- El proceso de SyEP lleva tiempo, lo que representa un desafío para el compromiso de

las personas y su sentido de pertenencia a un proyecto. Por lo tanto, los pasos metodológicos y los beneficios, de “valor agregado”, percibidos en estas actividades deben ser muy concretos y específicos, para que los participantes se involucren en el proceso.

- Para que el SyEP conduzca a un cambio organizativo que mejore el desempeño y los

impactos, se necesitan dentro de la organización adecuadas cualidades de liderazgo y de

relaciones humanas, que permitan abordar los conflictos que surjan y mantener los esfuerzos en

curso. Las metodologías de SyEP no son suficientes por sí solas para mejorar la participación y el aprendizaje efectivo, pero la contraloría social proporciona un marco de acción para las organizaciones deseosas de involucrarse en procesos de cambio.

En este contexto, la auditoría social provee un proceso sistemático y guiado por principios para

mejorar la transparencia organizativa por medio del aprendizaje y la reflexión compartidos sobre

los procesos de cambio dentro de la organización. El enfoque de auditoría social permite que el

aprendizaje individual y organizativo ocurran en todo el proceso, desde el diseño del ciclo de SyEP

hasta el análisis de resultados de los indicadores.

El segundo caso se refiere al seguimiento y evaluación comunitaria del desarrollo local: la experiencia de la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca, Colombia33. Desde mediados de los años de 1990, en Colombia las reformas legislativas realizadas se han dirigido a descentralizar los recursos del Estado y promover la participación en el desarrollo local. Por ley, un quinto del ingreso nacional se destina a las municipalidades y los cabildos (autoridades comunitarias) indígenas, que son ahora responsables por la distribución y el uso de los recursos.2 La experiencia de la Asociación de Cabildos Indígenas (ACIN) del Norte del Cauca muestra cómo una organización de base puede aprovechar las posibilidades generadas por estas reformas.

El proceso de SyEP, seguido por la organización, involucra tres niveles cíclicos: un ciclo de evaluación trienal del plan de desarrollo local; un ciclo de evaluación anual de los proyectos de desarrollo local y un ciclo de seguimiento mensual de las actividades de los proyectos.

de camarillas internas, de administración financiera, de relaciones de género y reconocimiento de habilidades, así como a relaciones político-institucionales. Los enfoques metodológicos utilizados en este trabajo ayudaron a comprender mejor cómo los individuos dentro del proyecto—y las familias dentro de las comunidades— han enfrentado los desafíos de cambiar las formas institucionales o incluso organizativas, de CETAMEX y la evolución de las habilidades de los promotores. Al final, la búsqueda de indicadores y la evaluación participativa condujo a una reflexión e incluso a una negociación de las diferentes inquietudes sobre la rendición de cuentas, así como las reglas y procedimientos de una organización democrática

33 http://www.idrc.ca/es/ev-114741-201-1-DO_TOPIC.html

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Este proceso ha alentado a toda la comunidad a participar en forma activa en el proceso de desarrollo, desde la planificación y puesta en práctica hasta su seguimiento y evaluación. Los miembros de la comunidad, sin importar sus antecedentes en educación formal, toman parte en las decisiones y aprenden a desarrollar una visión común, a alcanzar consensos, analizar la información y trabajar en pos de sus objetivos. Todas las discusiones son realizadas en el lenguaje local para fomentar la participación de todos los miembros y captar aspectos únicos de la cultura local. Se alienta incluso la participación de los analfabetos mediante la utilización de formas de comunicación visual (por ejemplo: gráficas de barras, histogramas, mapas, modelos, videos, fotografías, etcétera). De esta manera, las comunidades pueden visualizar sus objetivos, controlar el progreso y verificar los logros, reconocer obstáculos y reajustar las metas y los resultados esperados según corresponda.

El logro de consensos y la adopción colectiva de decisiones son resultados centrales del proceso de SyEP. Sin embargo, también surgen conflictos, en la medida que el proceso permite que se expongan contradicciones y diferencias entre intereses individuales y de grupo.

Al promover la participación creciente de la comunidad, el proceso de SyEP ha fortalecido también la rendición de cuentas local dentro del proceso de desarrollo. Las comunidades evalúan sus propias instituciones, a las cuales confían el cumplimiento de sus compromisos y responsabilidades. Existe inclusive una mayor conciencia local sobre la forma como los gobiernos locales (municipalidades y cabildos) distribuyen los recursos y diseñan los programas y proyectos. Las comunidades ahora colaboran en la formulación de los planes de inversión y en la definición de los presupuestos, lo que a su vez genera un sentido de responsabilidad local en hacer avanzar los planes de desarrollo y en alcanzar sus objetivos.

El proceso también ha sido importante porque ha generado información y ha elevado la comprensión local sobre el uso y administración de los recursos del Estado. Las comunidades están mejor capacitadas para evaluar sus resultados generales a lo largo del tiempo, saben dónde están paradas y a dónde se dirigen para lograr objetivos de desarrollo, e incluso pueden comparar sus logros con los de otras comunidades. De esta forma, mejoran sus capacidades de decisión y de administración de sus propios procesos. Esto implica saber cómo formular planes y proyectos, distribuir recursos y valorar otras oportunidades que les permitirían mejorar su vida cotidiana. El desarrollo de estas capacidades a escala local es particularmente importante, pues los recursos del Estado son cada vez más limitados y las comunidades deben demostrar eficiencia y efectividad.

DDeessaaffííooss ddeell AAccccoouunnttaabbiilliittyy eenn CChhiillee Si las preocupaciones y las limitaciones actuales sobre la democracia se reflejan en el

concepto de gobernabilidad, que considera a la sociedad como problema, como realidad

ingobernable por sí misma, se requiere de una perspectiva distinta que resuelva las tensiones entre la conquista de la democracia política y su asociación con la democracia social. El concepto que viene a canalizar los aspectos no abordados por la gobernabilidad, refiere a la

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gobernanza, donde los agentes estatales y privados, participan y cooperan en la formulación y la aplicación de políticas públicas.

Ahora bien, la articulación entre la gobernabilidad y la gobernanza se puede observar mediante la contraloría social, entendida como “el conjunto de acciones de participación

ciudadana institucionalizadas, orientadas al control, vigilancia y evaluación de programas y

acciones gubernamentales por parte de personas y/u organizaciones, que promueven una

rendición de cuentas vertical/transversal.” (Hevia, 2007:7). Las acciones de contraloría social se pueden visibilizar a través de mecanismos como los

Presupuestos Participativos, las Cuentas Publicas y las Evaluaciones Participativas, siendo estas acciones que involucran el “mundo de la vida” de los ciudadanos, y que adquieren significado cercano a lo local.

A fin de concluir con una observación ponderada tanto de los avances como de las

limitaciones que presentan los mecanismos de contraloría social analizados, se identificarán dichos aspectos y se señalaran los desafíos pendientes, a saber:

a) Los Presupuestos Participativos

Sin duda que la participación ciudadana observada en los casos analizados, corresponde a un acción política que “expresa, con múltiples sentidos, la intervención directa de los agentes

sociales en actividades públicas” (Cunill, 1997:74). Mediante dicha acción, efectivamente la ciudadanía logra incidir en los cursos de acción y toma de decisión tanto en la planificación del sector salud (Talcahuano) como en la gestión local (Illapel). Los presupuestos participativos estimulan a los actores involucrados a un aprendizaje constante, recogiendo prácticas en gestión presupuestaria participativa tanto nacionales como internacionales. A su vez, estimula la responsabilidad de la ciudadanía en los asuntos públicos y otorga un sello democratizador a la gestión. Además son acciones institucionalizadas, normadas, siendo ésta característica su mayor fortaleza, ya que “obliga” a la institucionalidad a poner en marcha dicho ejercicio.

Ahora bien, las limitaciones que presentan estos ejercicios están dadas en la variedad de

capacidades instaladas en el aparato público, pudiendo generarse tanto una secuencia de ejercicios participativos, como una lista de eventos solo informativos. Por consiguiente, uno de los mayores desafíos que presentan los presupuestos participativos es su carácter democratizador de las decisiones presupuestaria, vinculándose tanto con el monto que se pone a disposición de la comunidad para ser “votado”, como por la necesidad de ejercer control sobre el uso final de los recursos votados, sobre todo cuando no son usados con tal fin ¿qué sucede allí? ¿qué tipo de control social se realiza, -si no puede sancionar-?

b) Las Cuentas Públicas

El control social que se ejerce en la participación de las Cuentas Públicas contribuye a generar procesos de diálogos ciudadanos, a potenciar el trabajo de las organizaciones públicas y a profundizar ámbitos democráticos en la toma de decisiones. La mayor fortaleza de éste

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mecanismo, según los casos analizados, corresponde a la inclusión de la ciudadanía, incorporando sus intereses particulares respecto a determinadas temáticas, de ésta manera

“se pueden obtener mejores resultados que permitan avanzar en el camino de construir

ciudadanía” (Ziccardi, 2004:10). Asimismo comparte con el mecanismo anterior el carácter de ser una instancia institucionalizada, que para la cultura organizacional chilena es un requisito relevante.

Ahora bien, una de las limitaciones de éste mecanismo (no observada en los casos analizados por ser experiencias exitosas) refiere al énfasis que ponen ciertas autoridades en desarrollar un ejercicio sobre todo de información sobre el quehacer público. La mayoría de las veces la entrega de la Cuenta Pública se realiza en un acto formal, que no contempla espacio de diálogo y deliberación de la ciudadanía. Por lo anterior, tampoco se produce el acto de escucha y respuesta de la autoridad ante la opinión ciudadana, sobre el desempeño de su servicio, ya que no se señala la obligación de la autoridad de recoger (escuchar) y responder las opiniones, inquietudes, críticas o sugerencias que puedan surgir de parte de la ciudadanía respecto de su cuenta.

Por consiguiente, uno de los desafíos institucionales, refiere a la incorporación de los apoyos metodológicos que se han generado para tal efecto, de manera de elaborar, difundir y comunicar los logros del gobierno en la región o en la comuna, de modo que efectivamente se generen espacios de diálogo y deliberación. También se debe trabajar en mecanismos de obligatoriedad hacia la autoridad para que recoja y responda las opiniones de la ciudadanía respecto de su cuenta.

c) La Evaluación Participativa

Considerando que la evaluación participativa es una actividad programada de manera

conjunta (entre los beneficiarios y los ejecutores), basada en procedimientos sistemáticos de recolección, análisis e interpretación de información, que retroalimentan los objetivos buscados en una intervención, y revincula directamente la toma de decisiones, por consiguiente, es un acto de contraloría social, que incluye las acciones presente en los dos mecanismos antes revisados.

En los casos analizados, se observa como fortalezas, la inclusión de los beneficiarios en el

diseño, ejecución y posterior reflexión de los resultados. Dichas fortalezas, son aun mayores porque son mantenidas en el tiempo. Sin duda que la evaluación integrada al ciclo de la planificación, retroalimenta y genera aprendizaje, el que al ser incorporado supera la mera instancia de control, suscitando reflexividad sobre la acción actual y futura. A medida que las comunidades reconocen su propia potencialidad y asumen un compromiso mayor sobre sus territorios, el proceso evaluativo transforma las relaciones de poder tradicionales y establece vínculos horizontales. Las comunidades se ven a sí mismas como legítimos protagonistas, en particular en el desarrollo de sus territorios. Utilizan la información generada por el proceso de la evaluación participativa para negociar y crear alianzas, tanto con el sector privado como con el gobierno nacional.

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Las limitaciones de los casos analizados están dadas en las advertencias que señalan: el sólo hecho de utilizar mecanismos participativos, no indican que realmente se conduzca a instancias evaluativos participativas, no es una transferencia directa, debe ir acompañada por ejercicios y capacidades ciudadanas en tal sentido.

Ahora bien, el desafió mayor que presenta este mecanismo en Chile, es su ausencia, por

consiguiente se debe avanzar mucho más en visualizar las instancias de posible aplicación, con el debido apoyo institucional. Asimismo, cabe preguntase por qué en Chile se carece de este ejercicio de contraloría social. La respuesta que se avecina, refiere a la gobernabilidad vigente y a aquel temor sobre “la sociedad -donde- no existen o son irrelevantes las

capacidades de autoorganización, autogobierno, autorregulación y de solución de sus

problemas, ….. como realidad ingobernable por sí misma, intrínsecamente propensa al desorden,

la inseguridad y el conflicto, por lo que para que la sociedad pueda ser y existir debe

reorganizarse en forma de Estado (estructurarse con base en leyes y poderes generales) y ser

gobernada por un agente externo a ella, dotado con los poderes, capacidades y recursos para

estar en aptitud de pacificarla, ordenarla y coordinarla” Aguilar (2007:5). Pareciera ser entonces que las capacidades ciudadanas para ejercer el control social a través de la evaluacion, están negadas y que dichas capacidades están sólo alojadas en el Estado.

La hipótesis anterior se vincula con una incapacidad de la sociedad para definir y asegurar

su supervivencia y convivencia; siendo así es lógico que el gobierno emerja como la instancia directiva con incidencia determinante en la configuración y ejecución de la dirección de la sociedad, tal como lo han mostrado los dos siglos pasados en nuestros países. La correlación cambia cuando la sociedad posee ya en modo suficiente capacidades informativas, cognoscitivas, tecnológicas, organizacionales y productivas, así como capacidades políticas de deliberación y entendimiento, y capacidades morales de autorregulación mediante confianza y cooperación (“capital social”), de modo que ya no acepta tener un rol pasivo o gubernamentalmente subordinado en la definición de los asuntos públicos y destino social, y cuando, al mismo tiempo, la estructura de la sociedad se ha vuelto compleja (por “la diferenciación funcional” de sus subsistemas de acción y su enlazamiento con la economía global), con la consecuencia de que los problemas sociales se caracterizan por la complejidad de sus dimensiones y causas, que ya no son cognoscibles ni tratables ni solubles sólo con las capacidades, los conocimientos y los recursos e instrumentos que son propios del gobierno estatal o de cualquier otro actor. (Aguilar, 2007)

Entonces, a fin de complementar la democracia representativa con la democracia

participativa, es relevante considerar la necesidad de generar oportunidades para que los ciudadanos puedan ejercer acciones de contraloría social, participando en todo el ciclo de vida de las intervenciones públicas. Esto es en la formulación, diseño, implementación y evaluación.

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