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Política y gestión ambiental contemporánea en México*

ENRIQUE PROVENCIO DURAZO**

Política y gestión ambiental mexicana (PGAM)

La política y la gestión ambiental tienen al-cances distintos, no sólo por jerarquía sino

también porque corresponden a diferentes eta-pas del ciclo de la política pública.

¿Cuál es el alcance de la gestión ambiental? Parece obligado acotar, hacer un recorte, por-que la gestión corre desde la compleja aplica-ción de acuerdos y disposiciones globales, a la operación de los instrumentos y mecanismos con los que se ordena el ambiente, pasando por los procesos legislativos, la formulación de políticas públicas en todas la fases de su ciclo y en sus distintas escalas o niveles, la confluencia de los actores de la gestión y hasta la configura-ción de los entramados en los que dichos acto-res intervienen, entre muchos otros elementos. Visto así se trata de la política pública ambien-tal, que incorpora diferentes componentes.

La gestión es, así, y acudiendo al impres-cindible Raúl Brañes, un asunto que no se agota en lo público, que no se restringe a lo

público estatal, que tampoco se limita a lo gu-bernamental federal, general o nacional, y que por supuesto no se circunscribe a lo estatal eje-cutivo. Dicho esto, y aunque el recorte no pue-de ser preciso, la mayor parte de lo expuesto se referirá en adelante a la gestión ambiental pú-blica federal, pero ni siquiera a toda la gestión ambiental, pues eso requiere otras acotaciones, ya que el campo de “lo ambiental” ha estado y sigue en constante transformación.

En este texto se habla de la política y la gestión ambiental contemporánea en México como la que se ha venido aplicando desde los primeros años de la década pasada. No se mar-ca una línea exacta, pues parte de lo que más adelante se postula es que el esfuerzo ambien-tal mexicano experimentó una clara transición entre 1990 y 1994, con énfasis distintos en diferentes años.

Se han hecho diferentes ejercicios para pe-riodizar la PGAM, aunque no siempre han sido explícitos los criterios. Estos criterios de la pe-riodización de la PGAM a veces han tenido como

* Éste es un documento en revisión. La versión inicial se presentó en el seminario interdisciplinario sobre Estudios Ambientales y del Desarrollo Sustentable, de El Colegio de México, el 7 de junio de 2004. Y en el cuarto congreso internacional de la iniciativa GEMI (Global Environment Magnament Initiative) el 24 de junio de 2004. Se han incorporado algunos cambios gracias a los comentarios de Antonio Azuela, Alejandro Mohar, Raúl Tornel, José Luis Lezama, Martha Schteinghart, Francisco España, Sergio Puente, Alfonso Mercado, Boris Grayzbord, Javier Riojas, Blanca Torres, Rosalva Landa, Estela Neves y Martha Niño. El autor agradecerá comentarios a enriqueprovencio@aol.com.** Enrique Provencio es procurador ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal. Entre otras actividades, ha sido presidente del Instituto Nacional de Ecología (INE), subsecretario de Planeación de la Semarnap, director general de Investigación y Desarrollo Tecnológico del INE, además de consultor e investigador y

profesor en diversas instituciones, principalmente de la Facultad de Economía de la UNAM. Es autor y coautor de diversos libros y artículos sobre desarrollo sustentable.

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principal referente a la legislación, a veces a la organización administrativa, otras al enfoque predominante, a la operación instrumental, al-gunas más a ciertos hitos internacionales como las reuniones cumbre, entre otros.

En ocasiones los criterios implícitos coin-ciden, en otros se sobreponen, y el problema se agrava al considerar el gran cambio que ha tenido el campo ambiental respecto a sus alcances, es decir a lo que comprende explíci-tamente. Por ejemplo, la política y gestión de la conservación natural tiene una historia que arranca desde el porfiriato, la de calidad del aire, en su versión moderna, proviene de prin-cipios de los setenta, la de cambio climático de principios de los noventa y la de bioseguridad de fines de los noventa.

Las coincidencias básicas serían que se puede hablar de una PGAM a partir de 1971-1972, y que en mayor o menor grado antes de esos años se realizó una gestión ambiental en su mayor parte implícita, sin desconocer que había una gran cantidad de elementos de lo que luego se llamó política y gestión ambien-tal. Con toda propiedad puede decirse que la PGAM tiene ya poco más de tres décadas, aunque no siempre en el mismo sentido en el que aho-ra se le concibe y ejerce.

En estas tres décadas hay por supuesto líneas de continuidad, pero también hay quie-bres notables, y estos quiebres no corresponden necesariamente y por fortuna a los cambios sexenales de gobierno. Para algunos compo-nentes de la PGAM hay más continuidad de lo que a veces se piensa, sobre todo a partir de la segunda mitad de los ochenta. Las continuida-des han tenido relación a veces con la estructu-ra legislativa, con las orientaciones y enfoques predominantes, y a veces con los instrumentos privilegiados de política. Los quiebres han te-

nido más relación con la organización institu-cional y todo lo que eso implica incluyendo la cúspide burocrática, pero también con algunas innovaciones de diseño conceptual.

Inflexiones y continuidades hasta 2004

También hay coincidencia en que la primera etapa de la PGAM propiamente dicha abarcó desde 1971-1972 hasta 1983, con una orien-tación asociada más a la salud pública a través del control de la contaminación atmosférica y a la gestión urbana, con una base normativa limitada (a partir de la ley de 1971), un so-porte institucional de mediano nivel asociado a la salubridad y a los asentamientos humanos, una incipiente capacidad humana y limitados recursos financieros y técnicos.

Puede decirse que se trató de una etapa constitutiva, no sólo por iniciarse ahí el proce-so de integración de una agenda pública, sino sobre todo por asumirse la protección am-biental como función público-estatal, en esos momentos más como función gubernamental central, y no todavía como derecho social. La orientación básica fue predominantemente correctiva. La formalización constitucional co-rrespondiente a ese hecho constitutivo se dio en 1971.

La segunda etapa la extienden algunos has-ta 1994, otros hasta 1992, dependiendo de los criterios. Su arranque se asocia con cambios legislativos (la ley de 1982) y con una reorga-nización administrativa, pero también con un enfoque más articulado entre el énfasis urbano y de contaminación con la protección de eco-sistemas, con una mejor formulación progra-mática, con la consolidación de grupos más profesionalizados y con una mayor prioridad política, lo que facilitó una renovación con-

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densada en reformas constitucionales en 1987, en la ley general de 1988 (la LGGEPA), que sigue constituyendo, con sus reformas de 1996 y las posteriores, el basamento de la actual PGAM.

Ya con el soporte de la LGGEPA, alrededor de 1990 dio inicio una transición cuyo telón de fondo era la intensa movilización y debate preparatorios a la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), que catalizó la renovación concep-tual, temática, organizativa y discursiva entre 1990 y 1994, aunque no tanto la reforma ins-trumental.

Es relevante este cambio de 1990 a 1994 porque, al margen de revisiones sesgadas o de plano interesadas, en realidad fue en esos años (1990-1994) cuando se dio la inflexión que ha marcado la PGAM hasta la fecha. Es posible, aunque no sencillo, dilucidar una sobreposi-ción de planos y vertientes que marcaron dicha inflexión, que por lo demás se estaba dando a una escala más general de las políticas públicas, del marco de gobernabilidad y de los alcances de la acción estatal.

Esa inflexión comprendía a la orientación (sobre todo la sustentabilidad y el fomento); al enfoque (principalmente en cuanto a la integra-ción e integralidad; mayor énfasis preventivo y en el cumplimiento; complementación del comando y control); la sectorización (cambio del sector de desarrollo urbano al desarrollo so-cial) y la organización (la creación del Instituto Nacional de Ecología, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y la Conabio en 1992).

Dicha inflexión incluyó también al cam-bio legislativo, no en la LGEEPA pero sí en las cuestiones forestales, pesqueras, hidráulicas, de metrología, entre otras; y comprendió además,

aunque en menor medida, al plano instrumen-tal. En la normatividad ambiental directa sí es-taba ocurriendo ya una intensa actividad sobre todo con la generación de nuevas normas ofi-ciales a partir de la Ley Federal de Metrología y Normalización.

Tal como estaba ocurriendo en la mayor parte de los países, incluidos los desarrollados, el vector principal de esa inflexión se ubicaba en la movilización y debates mencionados alrededor de la CNUMAD, con la peculiaridad para México de que eso se insertaba en el pro-ceso de liberalización comercial (sobre todo en el TLC), en el ingreso a la OCDE y en un disperso conjunto de influencias más relacionadas con la ya por entonces consolidada sabiduría con-vencional del polémicamente llamado “Con-senso de Washington”.

Es posible que en el cambio progresivo de orien-tación y enfoques de principios de los noventa haya sido mayor la influencia del debate interna-cional organizado desde Naciones Unidas y otros organismos multilaterales; que en el cambio nor-mativo indirecta o directamente haya tenido ma-yor peso el proceso de liberalización; y que en el cambio organizativo hayan intervenido más otros factores políticos, ciudadanos o hasta circunstan-ciales o contingentes.

Como hubiera sido, esa transición condujo a fines de 1994 y principios de 1995 a lo que con toda propiedad puede llamarse la tercera etapa en este ciclo iniciado a principios de los setenta. Es esta tercera etapa lo que pue-de ser llamado como PGAM contemporánea, y sus rasgos más distintivos han sido no solo conceptuales, de orientación y de enfoques, sino también organizacionales (Semarnap y

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luego Semarnat) y funcionales (integración institucional y parcialmente operativa de la protección ambiental y de los principales re-cursos naturales renovables), pero también de renovación parcial de recursos humanos, sobre todo en protección ambiental.

En 1996 se concretaría el cambio legisla-tivo general más relevante con las reformas a la LGEEPA, y posteriormente se irían agregando innovaciones con otras leyes, además de refor-mas constitucionales en 1998. Los cambios normativos serían más lentos y fragmenta-rios, y en algunos casos habría innovaciones instrumentales y funcionales. La formulación programática tendría un cambio sustancial, así como los procesos consultivos y de participa-ción, con avances consistentes con el proceso democratizador que electoralmente se concre-tó en el año 2000.

Hacia el inicio de esta tercera etapa los problemas más relevantes que se le diagnosti-caban a la PGAM eran al menos los siguientes:

• Orientación parcial dominada por el cuidado ambiental

• Soporte institucional limitado al comando y control

• Agenda sectorizada y marginada de la ges-tión de recursos renovables

• Plataforma programática incipiente y con insu-ficiente base científica

• Ejecución instrumental o gestión inefi-ciente, y carencia de evaluación

• Deficiente aplicación de la legislación y la nor-matividad

• Carácter centralista, sin participación y sin acce-so a la información

• Baja prioridad, insuficiente dotación de recursos y personal capacitado

En lo que sigue se abordará de manera general lo ocurrido alrededor de estos problemas.

Incrementalismo y núcleo duro

Pongo a discusión si continuamos o no en esa tercera etapa, y no por razones bizantinas o por sutilezas de periodización, sino por la necesi-dad de valorar las tendencias y vislumbrar me-jor las necesidades de cambio o fortalecimiento de la PGAM, ahora que existe un entorno más ecuánime para debatir el tema. Las saludables pretensiones renovadoras de diciembre de 2000 a agosto de 2003, eso que indiscrimina-da y apresuradamente se dio en llamar “nueva política ambiental” tuvo algunos problemas de valoración, no sólo de capacidad operativa o de coordinación interna. Dejo bien claro que no se puede evaluar en un solo paquete la PGAM y que hay como siempre un balance de claros-curos, incluso con avances muy destacados.

Se sostiene aquí que no se ha cerrado esta tercera etapa que se abrió desde principios de los noventa, pese a diversas innovaciones re-cientes o que están en curso. En consecuencia, sostengo que en unos casos desde mediados de los ochenta, y en otros desde principios o mediados de los noventa la PGAM ha venido transitando por un proceso incrementalista, con más continuidades que fracturas, así en concepciones y enfoques, como en las dimen-siones normativas, organizativas, instrumenta-les y funcionales.

Esto viene ocurriendo, por lo demás, en muchos otros países, en una tendencia en la que probablemente estén llegando a un umbral de agotamiento algunos de los componentes de las políticas ambientales, mientras otros se en-cuentran apenas en un desarrollo progresivo o

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acumulativo que se encuentra lejos de madurar.Como parte de esta proposición, destaco

que el núcleo duro de la PGAM, esto es, sus ins-trumentos clave como las normas, la evalua-ción de impacto o la evaluación de riesgo, o la mayor parte de la regulación directa como los mecanismos de licenciamiento, proviene de la mencionada segunda etapa (1983-1992/1994) y que por tanto ha tenido más continuidades. Por su parte, en el plano de las orientaciones o enfoques se mantienen vigentes y apenas en desarrollo las de la tercera etapa. Diversos aspectos organizativos y funcionales se encuen-tran ahora probablemente en un cambio más intenso.

Orientaciones y enfoques

La orientación predominante con la que inició la PGAM a principios de los setenta fue el con-trol y prevención de la contaminación, como parte de la política de salubridad y la salud humana, pero progresivamente, y ya para fines de los ochenta, tal visión se había ampliado a la protección, preservación y conservación de los recursos, no sólo del ambiente natural sino también del ambiente construido.

La LGGEPA en 1988 ya contenía una visión ambiental amplia, incluyendo los principios de beneficio para generaciones futuras, el derecho al ambiente sano, el de calidad ambiental de vida o el uso sostenible de recursos. En conjun-to prevaleció lo que genéricamente se ha llama-do una orientación proteccionista, la de “cuidar” el ambiente, denominación sin duda limitada, pues la inspiración de las políticas de los ochen-ta fue crecientemente comprehensiva.

Frecuentemente se olvida que la orienta-ción del desarrollo sustentable nunca se concibió para sustituir a la protección ambiental, sino para enmarcarla en una visión más amplia del

desarrollo humano. Es esta visión, el desarrollo sustentable, la que prevalece hasta la fecha, con todo y sus problemas operativos. (el autor se hace cargo aquí de que se puede propiciar una confusión de categorías entre paradigma, vi-sión, orientación o enfoque, pero en este texto no se usará “paradigma” y se identificará visión con orientación, mientras que se empleará “en-foque” para algunas referencias más relaciona-das con la gestión operativa).

Asincronías y sincronías entre orientaciones y gestión

Sin entrar en detalles sobre los cambios de orien-tación que ha vivido la PGAM en las últimas dé-cadas, lo que se quiere destacar es que el paso de la orientación proteccionista a la del desarrollo sustentable, que tuvo su formalización jurídica primero con las reformas de la LGEEPA en 1996 y luego con las del artículo 25 constitucional, fue notoriamente asincrónico con el equipa-miento regulatorio, instrumental y financiero, y sólo parcialmente sincrónico con los cambios organizativos, incluyendo en éstos los mecanis-mos participativos. Aún más, y sin subestimar la relevancia de los instrumentos posteriores a 1992 (como la auditoría ambiental, las formas de autorregulación, algunos programas de fo-mento, entre otros) la mayor parte de los meca-nismos e instrumentos operativos de gestión de la PGAM continúan siendo los generados bajo la orientación proteccionista.

Dicho de otra forma, el cambio de orien-taciones (de la protección a la sustentabilidad) no ha tenido aún suficiente soporte institucio-nal y, más allá de eso, no se ha encontrado un diseño compatible de gobernabilidad para una PGAM bajo el desarrollo sustentable. Matices de por medio, a las orientaciones proteccionistas correspondía un enfoque predominante si no

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es que exclusivamente basado en el comando y control, esto es, en el sistema normativo y regulatorio directo, pero se empezó a abogar por la superación (nunca por su extinción, por cierto y por fortuna) del comando y control cuando éste estaba lejos de considerarse ma-duro, y cuando aún carecía de los suficientes soportes institucionales, incluyendo por su-puesto la aplicación del sistema normativo (el incumplimiento).

A principios de los noventa el debate inter-nacional sobre los enfoques de política y gestión ambiental ya promovía abierta y generalizada-mente la superación del comando y control, más por influencia del entonces emergente y comúnmente llamado Consenso de Washing-ton que de la Cumbre de Río. En México, si bien se ha considerado mayoritariamente que lo requerido es complementar, ni siquiera equilibrar el comando y control, éste tuvo que enfrentarse de hecho desde principios de los noventa a una constante presión regulatoria, al principio por la desregulación y luego por la mejora. En México, debe recordarse, nunca hubo (ni hay) sobreregulación ambiental.

Esto no tendría que ser nada discutible per se, y de hecho el aparato regulatorio de la PGAM ha ganado en eficiencia. El problema, si se le puede nombrar así, es que en los hechos la PGAM ha tenido que navegar a contracorriente de sucesivas reformas regulatorias, cuando ni siquiera se había constituido medianamente el sistema de comando y control, y no sólo por el inmaduro estado de derecho o por el insuficiente cumplimiento, sino sencillamente porque estaba y sigue estando incompleto el mismo sistema regulatorio ambiental.

Esto tiene que verse en realidad en un marco más amplio, pues la PGAM desde princi-pios de los noventa ha tenido que desplegarse no sólo en medio de cierta hostilidad regulato-

ria, sino ante las restricciones indirectas que se han derivado de los acuerdos comerciales, ante la permanente crisis fiscal en sus dos vertientes, y en general ante algunas implicaciones que el “estado mínimo” tiene en un ámbito en el que no se había llegado ni de lejos a una política de Estado fuerte. Dicho de otro modo, la PGAM moderna tuvo que desenvolverse en el contex-to general del vaciamiento estatal sin haber co-nocido los rasgos de una intervención pública más activa, por ejemplo en cuanto a inversión en infraestructura, disposición de gasto, inter-vención de la banca de desarrollo en los finan-ciamientos, entre otros.

Es muy pertinente aclarar que no se consi-dera que una PGAM sea inviable en ese contexto o que sea imposible desarrollarla en tales cir-cunstancias concretas. No es así. La PGAM se ha venido desarrollando a pesar de esas condicio-nes, que son de hecho las condiciones práctica-mente universales, aunque a un ritmo y con un alcance menor al previsto.

La PGAM se propuso complementar el co-mando y control a través de medios de autorre-gulación, de cumplimiento voluntario, de ins-trumentos de política económico-ambiental, de mecanismos de mercado y otros de indiscu-tible pertinencia, y que fueron incorporados a la PGAM alrededor de 1995, aunque se habían empezado a estudiar desde 1992, al menos. Casi una década después todos estos mecanis-mos complementarios transcomando y control siguen siendo incipientes, y la columna verte-bral o el núcleo duro de la PGAM sigue siendo el sistema normativo-regulador, y en particular un reducido conjunto de sus instrumentos. Se han consolidado, en cambio, diversos instru-mentos preventivos o de fomento, así como mecanismos dirigidos al mejor cumplimiento en ciertas áreas.

Cabe aclarar, sin embargo, que la sobre-

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vivencia de este núcleo duro basado en el sis-tema normativo –regulador, o comúnmente llamado comando– control, no ha impedido el despliegue de una política crecientemente par-ticipativa, y en cierta medida ciudadanizada. No han sido opciones excluyentes, ni tienen por qué serlo

Una agenda ambiental expansiva

Cabe preguntarse si el problema central se encuentra ahora en la estructuración de la po-lítica ambiental o en la gestión de la misma, en el sentido de su aplicación. Se entiende que la distinción puede ser problemática, pues hay un flujo constante en ambos sentidos, pero po-dría decirse que en la PGAM contemporánea la problemática ha estado más en la ejecución, en la gestión en sentido estricto, que en la formu-lación de la política.

Hay que advertir, sin embargo, que la agenda de la PGAM ha estado desde principios de los noventa en una remodelación constante, y no por depuración sino por la ampliación originada al menos en tres factores:

1) Una agenda global expansiva2) Las exigencias que supone la integralidad

de “lo ambiental” y la consecuente inte-gración institucional y de políticas

3) Las crecientes presiones sociales que han ido cargando la agenda ambiental cada vez más aspectos de la calidad de vida, en particular a partir de la adopción de la sustentabilidad como componente del desarrollo

No faltan quienes ante esta creciente comple-jidad de la agenda de la PGAM añoren una po-lítica ambiental acotada a la regulación y a la protección, aunque en realidad esta añoranza

proviene de toda una visión de la acción estatal minimalista. La realidad es que la agenda de la PGAM todavía está en formación y probable-mente seguirá así un buen tiempo, introdu-ciendo constantemente nuevas exigencias ins-trumentales, de operación, de financiamiento, de regulación, entre otras. Introduciendo, en pocas palabras, nuevas exigencias a la gestión, lo cual exige y supone una evaluación dinámi-ca que considere sus resultados ante el estado del medio y las condiciones de la gestión.

Además hay que recordar que la política ambiental no se configura sólo a partir de las decisiones gubernamentales sino también y cada vez más del “hecho legislativo” (y ade-más en las nuevas condiciones de la división de poderes), de la participación consultiva o de la directa y de otros vectores. La agenda de política ha tenido que constituirse a partir de principios muy generales, a veces imprecisos, y no siempre consistentes entre protección orientada a la calidad de vida humana y pro-tección de recursos y ecosistemas, o entre protección ambiental y desarrollo en general.

Por lo demás, la PGAM contemporánea ha ido construyéndose y reconstruyéndose en un entorno muy activo, y ante un telón de fondo originado en diversas e intensas transforma-ciones económicas, sociales, territoriales e ins-titucionales. Dicho telón de fondo ha tenido relación por un lado con la maduración de las tendencias internas previas, sobre todo las de-mográficas, económicas y urbanas, y por otro con las que surgieron o fueron catalizadas por la nueva configuración de relaciones abiertas que se consolidaron en los años noventa, sobre todo en las relaciones con el resto del mundo. En unos casos la PGAM contemporánea ha lo-grado responder a las viejas nuevas tendencias, pero en otros ha sido rebasada por éstas. Si se viera por los indicadores macro, la incidencia

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sobre el medio, su estado, apenas empieza a dar resultados (piénsese sobre todo en los resulta-dos casi constantes del PINE), aunque en áreas específicas la incidencia del esfuerzo ambiental ya es apreciable. En general, apenas se está iniciando el llamado “desacoplamiento” entre el proceso de desarrollo y crecimiento y sus repercusiones ambientales.

La formalización programática

A pesar de esas tensiones, la política ambien-tal se ha venido formulando de manera más explícita, desde los dos programas formales de los ochenta, los cuatro programas entre 1995-2000 (ambiente, agua, recursos naturales y pesca), y los ocho actuales (cuatro estratégicos y cuatro sectoriales, además de otros cuatro especiales, tres regionales y dos cruzadas). Sin duda la PGAM ha ganado mucho en la formu-lación programática, y frente a la complejidad de la agenda y la proliferación de programas, la definición de prioridades cobró una relevancia particular desde 1995, y a partir de entonces adquirieron peso los programas de trabajo anuales, más allá de la exigencia formal de los POAs (programas operativos anuales). Las contrapartes de la creciente formalización pro-gramática han sido la dispersión, los riesgos de inconsistencias y las dificultades de seguimien-to y evaluación sistemáticas.

La operación de la PGAM ha demandado pero no siempre generado, así, una mayor ca-pacidad experta en políticas públicas, y siempre bajo una gran tensión con los modelos genera-les de la administración pública, vinculados a la evaluación o la contraloría, pero sobre todo a la aplicación eficiente del gasto. Si en los primeros años de la PGAM contemporánea el avance fue más significativo en la formulación

programática, sobre todo entre 1995 y 2000, en los años recientes los avances podrían ser más notables, al menos en algunos casos repre-sentativos, en la precisión de los programas y sus metas, la definición de indicadores y en la evaluación, quizá más en la evaluación de la respuesta que de los resultados en el estado del medio. En todo caso, se advierte también un proceso incrementalista y en línea con el mar-co general de la administración pública.

La formulación programática ha enfrenta-do en la PGAM contemporánea los problemas clásicos del diseño de políticas, comenzando por el hecho de que los programas siguen ajus-tándose a un modelo de planeación más cerca-no al “plan libro” consagrado en la Ley de Pla-neación de 1982, que a las estrategias flexibles derivadas de diferentes enfoques alternativos. Los programas han sido el referente obligado como soporte de la demanda presupuestal, de la evaluación convencional (reportes trimestra-les, informe de la gestión al Congreso, informe de ejecución del PND, cuenta pública, etc.), pero lo han sido menos de la gestión operativa, e incluso del mismo discurso público y de la argumentación política.

Ocurre así porque la constante ha sido un redimensionamiento programático, operativo y discursivo ante a) la incertidumbre presu-puestal (la crisis de 1985, por ejemplo, y los constantes recortes sucesivos; los programas de reducción de personal de los años recien-tes, entre otros); b) ante los entornos recesivos (falta de inversiones privadas y de innovación, dificultades adicionales de cumplimiento); c) ante dificultades de organización, coordina-ción o incluso de entendimiento en la propia administración (2001-2003, por ejemplo); o d) ante las propias deficiencias de diseño, gestión o ejecución, incluyendo las de nego-

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ciación política y solución de conflictos (por ejemplo en la política de infraestructura de residuos y plantaciones forestales entre 1995 y 2000). Estos cuatro factores no agotan la lista pero explican la mayor parte de ese redimen-sionamiento programático.

Quizá sea esta una forma algo elíptica de explicar los problemas de ejecución, pero en todo caso se puede rescatar que dichos pro-blemas tienen un componente endógeno a la misma PGAM y otro exógeno atribuible a su entorno y compartido por las demás políticas. Probablemente sea más relevante identificar cuáles de esos componentes endógenos son propios de la política ambiental, y en lo que se refiere al diseño, entre ellos estarían todavía las limitaciones de la información y del soporte científico de algunas estrategias, la rigidez de los tiempos de formulación ante las presiones obvias de los primeros meses de cada período gubernamental, y la debilidad de los esquemas de evaluación de resultados, todo ello indis-pensable para el refrendo o la reforma de las políticas.

Conocimiento, capacidades, información

En el desarrollo de la base científica de la PGAM han venido ocurriendo cambios muy positi-vos, aunque se padezcan las mismas carencias de vinculación que en la política pública en general. Al menos desde su segunda etapa, los operadores de la PGAM han tenido una estrecha relación con los medio académicos y científi-cos y en buena medida han surgido de dicho medio, en un grado mayor que otras áreas de política. Sin embargo, eso no ha resuelto tales carencias de vinculación ni ha solucionado adecuadamente las necesidades de conoci-miento asociadas al diseño de políticas o a

su evaluación, sobre todo por la rigidez de la oferta académica de conocimiento apropiable para políticas públicas. No ha sido éste una debilidad exclusiva de uno u otro lado.

Se trata, sin embargo, de un tema que ha conocido cambios muy trascendentes a lo largo de la PGAM contemporánea:

Primero, ha ocurrido un notorio creci-miento de los proyectos de investigación y de desarrollo tecnológico, y de investigadores asociados a la investigación ambiental, aunque prevalezcan los problemas de vinculación. Se registran lagunas en temas clave, por supuesto, entre ellos, por cierto, en lo que se refiere al análisis mismo de las políticas públicas, a cier-tos aspectos sociales de su efectividad, entre otros. Vienen surgiendo instituciones clara-mente vinculadas al desarrollo sustentable, y con todo y su crónica insuficiencia los fondos de investigación tienen ya más apertura a los proyectos relevantes para la política, por ejem-plo con los actuales fondos mixtos o con los fondos sectoriales.

Segundo, y en buena medida por las tendencias de la agenda global, en los temas emergentes se ha generado desde su arranque un modelo de asociación en el que los grupos científicos tienen un rol más protagónico en el debate, en el diseño y en la evaluación de políticas, lo cual ha estimulado la propia in-vestigación. El caso más ilustrativo, pero no el único, es el de cambio climático. En temas re-lacionados con instrumentos clave de la PGAM la capacidad académica ha tenido un acelerado desarrollo desde principios de los noventa, como por ejemplo en cuanto a ordenamiento ecológico del territorio, protección de áreas naturales, caracterización de contaminantes, derecho ambiental, entre otros. Otras áreas tie-nen apenas una capacidad incipiente, como la

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economía ambiental y el análisis de políticas, Tercero, algunos de los organismos públi-

cos de investigación dirigida asociados al sector se han fortalecido, como el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua e incluso el Instituto Nacional de la Pesca, y sobre todo la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, la Conabio, generando cono-cimiento e información más pertinentes para las políticas. Han surgido algunos centros con objetivos bien dirigidos a temas y soluciones, bajo esquemas de asociación, o consorcios, entre gobierno, cooperación y universidades, como el Centro Nacional de Investigación y Capacitación Ambiental (Cenica). Otro caso es el Centro de Educación y Capacitación para el Desarrollo Sustentable (Cecadesu), que se ha convertido en el eje de la promoción educa-tiva ambiental dentro y fuera del gobierno. En otros casos la reforma de centros públicos ha sido lenta, como en los vinculados a recursos forestales.

Cuarto, la mayor disposición de espacios de intervención social ha estimulado la concu-rrencia de investigadores en el debate ambien-tal, y no sólo en espacios consultivo-delibera-tivos relevantes como la discusión legislativa o los consejos ciudadanos, sino en procesos decisorios como la formulación de normas, la elaboración de dictámenes y otros. Esto ha favorecido no sólo a las políticas sino también a las organizaciones no gubernamentales y a otros sectores, mejorando progresivamente el nivel de conocimientos de discusión.

Merecen una consideración aparte los ca-sos de la Conabio, el INE y el Cenica, que se han creado o reformado (caso del INE) princi-palmente con el propósito explícito de mejorar las bases científicas de la formulación y evalua-ción de políticas, de desarrollar capacidades,

generar información, entre otros. La Conabio, de 1992, constituye en mi opinión uno de los casos más exitosos de desarrollo institucional en la experiencia mexicana de los últimos lus-tros, que ha construido un puente sólido entre investigación y políticas, con innovaciones y logros muy destacados, aunque aún no se ha aprendido a aprovechar plenamente su aporta-ción. Por su parte la reorientación del INE está permitiendo no sólo desarrollar conocimiento o impulsarlo en otras instituciones así como formar recursos, con grandes oportunidades para potenciar las bases científicas de la PGAM. En estos dos casos, y también en el de Cenica, la clave será sostener el apoyo político y el es-fuerzo económico.

Este proceso ha favorecido también el de-sarrollo de capacidades no sólo de servidores públicos sino de gestores privados, autoridades locales y de profesionales en general, y sobre todo ha impulsado un sector crecientemente robusto de prestadores de servicios profesiona-les. La falta de personal capacitado es una ca-rencia que en términos generales tienen ahora menos peso que a principios de los noventa. No es que la profesionalización de técnicos ambientales, tanto del servicio público como del privado y de la academia, sea ya suficiente, pero no es tampoco una faltante tan notoria como lo era aún a principios de los noventa. En 1998 el XII Censo Comercial registraba ya 266 unidades económicas con 2 594 personas ocupadas en la prestación de servicios de con-sultoría.

Se ha dado un constante flujo entre los espacios académicos, no gubernamentales, em-presariales y sociales que ha facilitado una in-tegración de visiones y una intensa interacción con experiencias e instituciones internacionales. Además, la capacitación a través de programas

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intermedios, entre ellos los de LEAD-Colmex, el INAP y los de varias universidades ha ido complementado la oferta de profesionales am-bientales en la mayor parte de los estados. Este proceso ha favorecido también a la consultoría y a la oferta de servicios técnicos en muchas áreas temáticas, aspecto crucial en la calidad de las políticas, y sobre todo en el desarrollo de la acción ambiental privada y social. En áreas es-pecializadas subsiste la carencia, sobre todo en temas emergentes que apenas están desarrollan-do su sistema normativo-regulador.

Como en los demás temas, en el de infor-mación no se hace aquí un balance exhaustivo sino sólo señalamientos generales. A más de una década del esfuerzo explícito por desa-rrollar sistemas de información para la PGAM y para la sociedad en general, el resultado sigue siendo marcadamente desigual por tema de la gestión, por medio, por zonas o por sectores. Así se ve en la información de la situación ge-neral del medio, que también revela el estado de la información. La valoración tiene que hacerse caso por caso. En unos temas y para ciertas regiones o ciudades la información ha logrado un alto grado de confiabilidad, con series suficientes para el análisis detallado de tendencias, constituyendo una base sólida para la definición de estrategias, y además con in-vestigación científica de alto nivel asociada. En otros la confiabilidad y el alcance es más limi-tado. De cualquier modo, el cambio es eviden-te al comparar aquellos informes de fines de los ochenta y principios de los noventa con el más reciente difundido por Semarnat.

La PGAM y la agenda global expansiva

La proliferación de un complejo entramado de acuerdos globales, regionales y binacionales directos en medio ambiente ha sido sólo una

parte de las implicaciones de la globalización para la PGAM, pues ésta ha supuesto, además, compromisos derivados de los acuerdos comer-ciales, la competitividad, la nueva condiciona-lidad financiera, la evaluación compartida de políticas, los intercambios de información, y otros componentes de la llamada “globalidad ambiental”. Ésta, junto con los otros factores ya señalados, ha ido remodelando la PGAM, y aquí se señalan sólo algunas de sus implicacio-nes para la política y su aplicación.

Se sugiere aquí que, a diferencia de otros sectores o áreas de política, en lo ambiental la globalización no ha supuesto un vaciamiento estatal aun cuando el sentido de la soberanía ambiental haya cambiado. En los temas típi-camente globales la soberanía ambiental ha ve-nido transitando de la concepción aislacionista a la adopción del principio de responsabilidad común pero diferenciada, y casi siempre con resultados simétricos en las negociaciones. Hoy resulta difícil pero sobre todo artificial distin-guir los componentes internos de los externos, y en realidad hay un continuum local-global que define la política ambiental e incluso su aplicación tienen en muchos casos un referente institucional en dicho continuum.

La adopción de dicho entramado de acuer-dos, sin embargo, ha tenido claros rezagos en su incorporación a la agenda de la PGAM, desde la legislación hasta la plataforma programática, y sobre todo en su operación y gestión. A pesar de lo anterior, en diversos aspectos las deriva-ciones del hecho ambiental global se han ido asimilando positivamente en la gestión, a salvo de algunos de los temores expresos de princi-pios de los noventa. Las revisiones externas, por ejemplo las de la OCDE o las de la CCA, han pasado a formar parte “natural” del proceso de evaluación de políticas; los informes presenta-dos ante la Comisión de Desarrollo Sustenta-

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ble de la ONU, o los diferentes Informes de País ante los secretariados de convenciones, han facilitado la sistematización de información. Lo mismo ocurre con la formulación de pro-gramas conjuntos a escala binacional o regio-nal (para sustancias químicas, protección de especies, conservación, monitoreo, entre otros) o con organismos internacionales.

En algunos casos la agenda global se ha in-ternalizado con una gran capacidad de respues-ta, sobre todo cuando se ha dado una combi-nación virtuosa de propósitos bien acotados, metas claras, tecnologías accesibles, apoyos financieros, interlocuciones bien identificados y corresponsables, soporte científico suficiente, información confiable, e indicadores precisos de evaluación, y en general han contado con los elementos suficientes para completar un ci-clo clásico de política pública. El ejemplo más conocido sería el de la aplicación del Protocolo de Montreal, pero existen otros si no tan com-pletos sí parcialmente exitosos.

El hecho global ha supuesto entonces, sobre todo desde 1992, una reconfiguración y una ampliación constantes de la agenda y de la política, a través de la adopción directa y luego a través de la legislación, sea por la ratificación o por la incorporación a las leyes mismas. Esta incorporación no se ha completado y de hecho no se tiene claro un balance de consistencia entre el entramado global de acuerdos y su internalización en la política, la legislación, los programas y la gestión, a pesar de lo cual la PGAM se ha vuelto abiertamente cosmopolita, bajo una tendencia compartida con la mayor parte de los países. En el caso de México, esta tendencia no ha supuesto la desvinculación con Centroamérica, Sudamérica y el Caribe, con los que se han fortalecido relaciones e intercambios, no en el mismo nivel que con

Canadá y Estados Unidos y de manera bilate-ral o a través de la Comisión de Cooperación Ambiental de América del Norte, pero sí al grado de mantener relaciones institucionales constantes.

Las implicaciones de ese entramado global de acuerdos para la gestión han tenido que ver sobre todo con las limitaciones de conocimien-to e información para su aplicación, el retraso en el diseño y la emisión de la normatividad específica para la regulación, la generación de los espacios institucionales y la eficiencia de su funcionamiento, la disposición de personal técnico o la formación de capacidades, la dis-posición de fondos presupuestales, de flujos de cooperación internacional o de financiamien-to, y en algunos casos incluso la generación de conflictos o disputas internas entre la adminis-tración o con grupos ciudadanos. Con ponde-raciones distintas, se pueden ejemplificar estas restricciones en temas como cambio climático, bioseguridad y otros.

Las dificultades y exigencias de la integración y la integralidad

Los hechos más notorios de las sucesivas etapas de la PGAM han sido los cambios de organización administrativa y de legislación, aunque se han dado de manera desfasada. La organización ad-ministrativa fue de la subsectorización, pasando por tres áreas distintas (salubridad, de 1971 a 1976; asentamientos humanos y desarrollo urbano, de 1976 a 1982; y desarrollo social de 1982 a 1984) a la organización secretarial (de diciembre de 1994 a la fecha), pero más allá de la jerarquía o la ubicación administrativa, que son relevantes sin duda, el paso significativo por la integración temática que supuso la Semarnap a partir de 1995. Como en prácticamente todos

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los temas de la gestión ambiental este cambio coincidía mucho con las tendencias globales.

Aún se discute la relación entre la inte-gración administrativa y la integralidad y la transversalidad de las políticas ambientales, y en especial para el desarrollo sustentable. No parece existir una conclusión generalizable al respecto, y los modelos y las experiencias de integración son muy variables, pero sí hay ele-mentos serios y para afirmar que la integración facilita no sólo la coordinación entre las áreas clave de una política articulada entre protec-ción y manejo de recursos renovables, además de que facilita la integración y la transversali-dad entre la política ambiental y las otras áreas de la política pública.

La integración ha tenido que ir superando muchas dificultades en la gestión. Hacia 1995 y 1997 las más relevantes fueron: a) la concen-tración de recursos presupuestales y del patri-monio institucional, b) la asimilación de prác-ticas y condiciones laborales, y organizaciones sindicales, pero sobre todo la capacitación para asumir un programa integrado, c) la compati-bilización de instrumentos y de sistemas con diferentes orígenes, tradiciones y racionalida-des, así como de procedimientos y prácticas administrativas, d) las inercias a las que se en-frentaba la formulación de políticas consisten-tes entre protección ambiental, gestión pesque-ra, manejo hidrológico e hidráulico, y gestión forestal y de suelos, con lenguajes y marcos de referencia diferentes y bien consolidados, y e) la consecuente reordenación de atribuciones, facultades, tramos de coordinación horizontal y demás aspectos de la reorganización.

A las anteriores hay que agregar las dificul-tades de interlocución con sectores y clientelas específicas, quizá uno de los aspectos más com-plejos, pues tras el manejo del agua, la pesca, los recursos renovables en general, existían añe-

jas prácticas corporativas no sólo ante usuarios y productores, sino ante gremios, cadenas de proveedores, de consultores e intermediarios, entre otras.

En ese marco pueden entenderse mejor las restricciones que condicionaban la redefi-nición de agendas, la formulación de políticas, la reforma de la gestión. Un ejercicio así sólo se podía realizar en algún punto del camino entre la racionalidad técnica de la política pública y la prosaica cotidianidad primero de la confor-mación de un conglomerado administrativo, y luego de su coordinación e integración, no sólo a la escala nacional sino de estados y en algu-nos casos de regiones. Esto lo sabe cualquiera que haya tenido que coordinar la elaboración de reglamentos internos.

Las definiciones organizacionales, los diseños instrumentales, pero más en general la formulación de políticas, la elaboración programática, el análisis de consistencia y las innumerables tareas que supone la construc-ción racional de políticas, bajo cualquiera de sus enfoques, se realiza usualmente bajo presión temporal y política y echando mano de los recursos propios, lo que constituye una razón más para llevarla a cabo con apoyo pro-fesionalizado, por cierto. De cualquier modo, el balance ex post no deja lugar a duda de que la calidad de los diseños quedaba por debajo de lo que el estado del arte de políticas públicas y de los profesionales de la misma, disponibles ahí y entonces, fuera en 1995 o en 2001.

Si bien la integración organizacional su-pone tales dificultades, no supone menos la coordinación y la integralidad de las políticas. Los cambios de orientación y enfoque de la protección ambiental al desarrollo sustentable han implicado retos no sólo para la política ambiental sino también y sobre todo para la gestión de recursos renovables, no sólo a me-

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diados de los noventa sino de entonces a la fecha. La sustentabilidad implica exigencias tanto para la gestión ambiental clásica como la de recursos. Para ésta el reto central era rebasar la visión productivista y extractiva al margen de la perdurabilidad, y para aquélla era superar el cuidado del recurso y los ecosistemas al mar-gen de la producción. Más allá de las adapta-ciones discursivas, los instrumentos de gestión han estado reformándose progresivamente en esa dirección.

Este escueto recuento explica en parte que en una primera etapa de la PGAM el esfuerzo se haya dirigido más a la integración que a la integridad o la transversalidad, aunque no por-que esta última no se haya buscado. De hecho formó parte central de la estrategia entre 1995 y 2000. A partir de 2001 los avances de coor-dinación sin duda facilitaban el énfasis en la transversalidad.

No se puede decir, empero, que los pro-blemas de la integración ya estén resueltos, ni que las presiones por la segmentación entre ambiente y gestión de recursos hayan cesado, como lo mostró la separación del manejo pesquero de la Semarnat. En particular, pre-valecen dificultades de organización, como desbalance de atribuciones, recursos financie-ros e instrumentos entre estructuras internas (subsecretarías y órganos), o de vinculación adecuada entre organismos de apoyo técnico y áreas operativas. Además, la integración no puede considerarse concluida sobre todo en la medida que la agenda ambiental continúa am-pliándose y por tanto cargándose de nuevas y a veces más complejas responsabilidades.

Tampoco puede considerarse madura porque las sucesivas reorganizaciones adminis-trativas han carecido del soporte presupuestal necesario y de la dotación de otros apoyos. Si la PGAM contemporánea ganó en prioridad

política, en jerarquía administrativa, en la orientación más integradora y en otros aspec-tos, ha quedado pendiente el fortalecimiento uniforme de su capacidad presupuestal. Al-gunas áreas o programas han ganado en el fortalecimiento presupuestal, no casualmente las que más éxito han tenido en su despliegue, por ejemplo el sistema de áreas naturales pro-tegidas o la gestión forestal, pero en general se ha registrado un estancamiento relativo en la dotación financiera, en alrededor de 0.5% del gasto programable federal total, aunque la in-formación al respecto es muy deficiente, y las comparaciones con principios de los noventa no son concluyentes.

Integración centralista

Con el proceso de integración, coordinación e integralidad no se ha superado uno de los ras-gos institucionales señalados hacia principios de la tercera etapa de la PGAM: la centralización y la correspondiente debilidad institucional de estados y municipios. El gran avance que se registró en las entidades federativas a partir de las leyes estatales de medio ambiente como consecuencia de la LGEEPA y su modelo de competencias (por cierto, en una operación ilustrativa de la gobernabilidad ambiental característica de la segunda etapa de la PGAM: leyes aprobadas casi uniformemente en un pe-ríodo relativamente corto a partir de un mode-lo formulado y promovido desde la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología), no tuvo continuidad con un desarrollo institucional sistemático, incluyendo la descentralización funcional y de recursos.

Luego de sucesivos intentos, la descen-tralización de la PGAM ha naufragado en tér-minos generales. Salvo excepciones, la gestión ambiental de los estados se mantiene en un

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perfil intermedio, tanto por las jerarquías ad-ministrativas, las prioridades, las asignaciones presupuestales y la dotación institucional en sentido amplio. Esto ha implicado que la bre-cha entre la gestión federal y la local haya au-mentado, como probablemente haya ocurrido entre la estatal y la municipal, excluyendo a las entidades y los municipios más grandes, por supuesto.

Las excepciones se refieren a casos espe-cíficos de gestión y con trayectorias erráticas. Algunas experiencias transcurrían favorable-mente hacia mediados de los noventa pero no se consolidaron, como podría ser el caso de la Comisión Ambiental Metropolitana, algunas secretarías o institutos estatales de ecología, algunas procuradurías locales. En general, la integración administrativa para la gestión ambiental estatal no prosperó. Los recursos financieros asignados a través de fondos fede-rales o de crédito externo han permitido operar programas piloto, y a esa escala se mantiene el proceso.

La desconcentración de la PGAM ha trans-currido de manera paulatina pero sostenida para algunos instrumentos de gestión, y en otros no ha ocurrido. En este proceso las nue-vas tecnologías han modificado mucho la idea desconcentradora al facilitar el procesamiento in situ compartiendo la información en tiem-po real con oficinas centrales. Aun así, se ha venido observando un debilitamiento de la presencia territorial local de la gestión federal, pero sin una contraparte (o una insuficiencia) de fortalecimiento de los estados. De manera explicable, la “territorialización” de la PGAM ha seguido distintas vías, tratándose del ma-nejo hidrológico (cuencas), la protección de la biodiversidad (áreas naturales, unidades de manejo), la gestión del aire (cuencas atmosfé-ricas), el ordenamiento (unidades de gestión),

etc., pero en un proceso espontáneo que se ha sobrepuesto a la organización delegacional y bajo tensiones crecientes con los gobiernos estatales.

El modelo constitucional de competencias y el de la LGEEPA, que desde 1987-1988 dieron cuerpo al federalismo ambiental vigente a pe-sar de las variantes que han establecido algunas leyes posteriores, no ha sufrido un cambio sustancial. Se encuentran en curso cambios que probablemente impliquen una revisión de fondo de dicho modelo.

El sistema normativo-regulatorio de la PGAM

Retomando algunos elementos ya dichos, a pesar de sus notorios cambios de orienta-ción, legislativos y de organización, el núcleo duro de la PGAM sigue siendo su componente normativo-regulatorio que bajo un proceso incrementalista ha ido mejorando sus instru-mentos, y que enfrenta sus principales proble-mas no tanto en la formulación de la política sino en la ejecución, en la gestión en sentido estricto. Como también ya se mencionó, esto no ignora los problemas mismos del diseño de política. La lentitud con la que se ha ido complementando el comando y control expli-ca la preeminencia de dicho núcleo duro, que se opera sobre todo con el sistema legislativo, instrumental y administrativo.

De entrada hay que decir que no se trata todavía de un sistema legislativo, instrumental y administrativo acabado, es decir, lo que po-dría llamarse el sistema de gestión, pues en él existen diversas dificultades en cuanto a jerar-quía, alcance, consistencia y otras. Al margen de lo anterior, la ejecución instrumental puede verse como el componente operativo esencial de la PGAM, y ello sin subestimar la suficiencia presupuestal, la calidad de la información, la

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capacidad del personal, etc. Hay cierta confu-sión en la denominación jurídica y operativa de los “instrumentos” de la PGAM, que lo mismo refieren a la planeación o a la coordinación que a aspectos técnicos específicos. La dilucidación de esta confusión no sería irrelevante.

La batería de instrumentos de la PGAM no ha permanecido estable, no sólo porque adqui-rió otra dimensión con la creciente integración e integralidad, sino porque la política ambiental directa los renovó. Sólo a manera de ejemplos, cambios notorios han sido la creación de la au-ditoría ambiental y su formalización paulatina de 1992 a 2000; la introducción de los instru-mentos económicos y de mercado, formaliza-dos sobre todo en 1996; y la autorregulación, también de 1996. En recursos naturales, inno-vaciones instrumentales significativas han sido las nuevas formas de protección y manejo de vida silvestre; de los mecanismos de regulación y fomento de servicios ambientales, de 2001; la carta pesquera, de 2000; la regulación y fomen-to de plantaciones forestales, de 1996; el registro de emisiones y transferencia de contaminantes, de construcción progresiva de 1995 a la fecha.

Además, la mayor parte de los instru-mentos ha estado en un proceso de reforma constante desde que fueron creados, en la bús-queda cubrir los vacíos temático-sectoriales, o de problemas o agentes críticos sin regulación. La tendencia general ha sido principalmente el énfasis creciente en la calidad preventiva de los instrumentos; el mejor balance entre sistemas naturales y ambientes construidos; la búsqueda de mecanismos costo/eficientes y/o costo/efectivos; y la adaptación para cubrir los requerimientos de ejecución de los nuevos mandatos legislativos o las implicaciones de los acuerdos globales.

Como parte de esta tendencia destaca también la creciente capacidad propia de algu-nos sectores de empresas que cuentan ya con una política ambiental activa, sea a través de la organización en cámaras nacionales (Con-camín, Coparmex, Canacintra, entre otras), en organizaciones especiales (Conieco, por ejemplo) o en los estados (como es el destaca-do caso del IPA en Nuevo León) o a través de grupos específicos, por ejemplo el Grupo GEMI. Se trata, empero, de un esfuerzo que apenas está por despegar y sobre todo por desplegar-se a las empresas medianas y pequeñas, sea a través del uso intensivo de sistemas de gestión ambiental empresarial, de certificación o de utilización de mecanismos autorregulatorios o de cumplimiento voluntario. A mediados de 2004, apenas 190 empresas tenían vigente la certificación ISO 14001, de las cuales 40% eran públicas. El esfuerzo más significativo, aunque discontinuo, ha sido probablemente el de la realización de auditorías ambientales.

Con todo, el eje de tal sistema sigue siendo un grupo limitado de instrumentos, y en parti-cular las normas, la evaluación de impacto, los relativos al riesgo, los de áreas naturales pro-tegidas, los de aplicación de la ley (vigilancia, inspección, control), y los de fomento.

Esto no ha sido así sólo porque se trate de instrumentos de mayor jerarquía dentro del mencionado sistema de gestión, sino porque los nuevos instrumentos han tenido desde hace al menos una década, salvo excepciones, un desarrollo muy lento, por el ambiente de hostilidad regulatoria ya mencionado, por deficiencias de gestión y coordinación, por dificultades del entorno social o político, por complejidades técnicas, de insuficiencia del so-porte científico, de limitaciones de la informa-

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ción. Pueden darse muchos ejemplos de cada uno de estos casos.

La revaloración preventiva no ha sido su-ficiente, como lo puede ejemplificar el caso de la educación ambiental, tan bien ponderada como factor de cambio. La mejora jerárquico-administrativa para el tema, el mayor apoyo político, la existencia de capacidades ciudada-nas y académicas, las mejores respuestas desde el sistema educativo formal, entre otros avan-ces, no han sido suficientes para dar el salto que este campo requiere.

La maduración de los nuevos instrumen-tos ha supuesto un ciclo muy largo, a veces de hasta 6 u 8 años, entre la concepción, sanción legislativa, reglamentación, expedición de nor-mas, generación y prueba de los sistemas, cali-bración y piloteo de procedimientos, implan-tación entre el sector, área y agentes regulados, y la adopción de los trámites correspondientes. Frecuentemente, el proceso se tiene que some-ter a las mejoras regulatorias incluso cuando no se ha probado suficientemente. El equili-brio entre certidumbre y seguridad jurídica con eficacia y eficiencia en la gestión aun no se ha conseguido en muchos casos, aún cuando tanto particulares como autoridades acepten la necesidad de la regulación en cuestión.

No existe a la fecha una evaluación sa-tisfactoria de la eficiencia de la aplicación y coherencia de los instrumentos de la PGAM, y de muchos de dichos instrumentos no se ha realizado de hecho alguna evaluación. Empíri-camente se conoce la operación y el resultado de los instrumentos de gestión, conocimiento en parte documentado, pero no se conoce suficientemente su impacto en el estado del medio, y si acaso se sabe por exclusión.

Lejos de existir una sobreregulación en lo que se refiere a la existencia de normas, en la

PGAM en general subsiste un déficit regulatorio, y no sólo en la áreas emergentes de la cuestión ambiental, como bioseguridad, por ejemplo. No deja de ser paradójico, pues en su gran mayoría el sector privado ha asumido que se requiere un sistema de normas más completo que cubra los vacíos que a veces parece que aumentan en relación a los principales países o bloques con los que tenemos más relaciones económicas. Otra cosa distinta es la calidad de los procedimientos de regulación directa (licencias, permisos), cuya mejora se encuentra todavía en proceso.

El marco de ese sistema regulatorio, la legislación misma, también ha experimentado en la PGAM contemporánea una intensa trans-formación, que se encuentra en proceso, tanto en la legislación ambiental explícita como en la implícita. A veces de manera un tanto ingenua se anhela que el marco legislativo se mantenga sin cambios, más por un lado la ampliación de la agenda ambiental ha supuesto nuevas pie-zas jurídicas y por otro se ha hecho necesario subsanar deficiencias y vacíos con reformas varias. A pesar de la creación de nuevas leyes la LGEEPA sigue siendo la viga maestra del sistema legislativo ambiental, aunque como ley marco a veces pareciera que queda desbordada sobre todo en temas emergentes, como sería el caso de bioseguridad.

Quizá lo preocupante no sea que el sistema legislativo sea creciente, sino que no cuenta, o no lo hace a los ritmos suficientes, con sus deri-vaciones reglamentarias. Además, la legislación estatal no ha evolucionado al mismo ritmo que la federal o la general, lo que ya ha producido un rezago que agrava la de por sí insuficiente y lenta descentralización. Pero más relevante aún es el hecho de que el proceso legislativo carece de una coordinación suficiente entre poderes.

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La autonomía que afortunadamente ha ganado el Poder Legislativo también se ha expresado en un mayor activismo ambiental parlamen-tario, pero no necesariamente en una mejora consistente del sistema normativo, a veces por la débil capacidad de iniciativa o negociación del Ejecutivo.

Lo que sin duda registró un cambio posi-tivo notable fue el cumplimiento de la legisla-ción y la normatividad como consecuencia de la creación de la PROFEPA en 1992 y de sus pos-teriores transformaciones. El ciclo completo de inspección, vigilancia, control, denuncia y sus derivaciones administrativas cambiaron el pa-norama del cumplimiento, y de su articulación con algunos instrumentos preventivos (sobre todo la auditoría) y con la regulación directa. En su primera etapa el esfuerzo se dirigió so-bre todo a actividades industriales urbanas, y a partir de 1995 se amplió la carga de PROFEPA para cubrir lo forestal, la vida silvestre y lo pes-quero, entre otras responsabilidades, con una presencia territorial nacional desigual aunque formalmente completa.

Pese al fortalecimiento institucional han sido evidentes las tensiones entre responsabi-lidades y capacidades institucionales, y a pesar del conocimiento parcial del que se dispone sobre el cumplimiento, y sobre todo de las razones del incumplimiento (como bien ha documentado Antonio Azuela). Si en el cam-po del cumplimiento los resultados han estado a la vista sobre todo en las medianas y grandes empresas, no en la PYMES, y más en los ámbitos urbano-industriales que en los hidrológicos y en general de recursos naturales, en el del ac-ceso e impartición de justicia ambiental, y por tanto en la reparación del daño, el proceso se encuentra aún en ciernes.

Gobernabilidad de la PGAM contemporánea

La nueva relación Ejecutivo-Legislativo no es a fin de cuentas más que otro rasgo del nuevo entorno en el que se desenvuelve la PGAM, un entorno en el que paulatinamente se fueron transformando las condiciones de la “goberna-bilidad ambiental” característica hasta princi-pios de los noventa, marcada por la centraliza-ción política, la opacidad y la débil participa-ción social, el acceso limitado a la información, la definición unilateral de políticas, la ausencia de revisiones externas, entre otros.

Si se ve con honestidad, el cambio en ese marco de “gobernabilidad ambiental” inició mucho antes del año 2000, y de hecho la LGEEPA de 1988 ya contenía un buen número de disposiciones pioneras en cuanto a acceso a la información, participación y otros, que se fueron legislando y concretando progresi-vamente en el transcurso de los noventa. Los elementos de la nueva gobernabilidad eran ya parte de la sabiduría convencional del debate ambiental internacional y se consideraban des-de principios de los noventa un componente fundamental de la gestión del desarrollo sus-tentable.

Una pieza clave de ese proceso fue la adop-ción de mecanismos participativos para el de-bate de políticas, más orientados a la función consultiva pero en muchos casos con interven-ción directa en la gestión. Dichos mecanismos fueron parte de la nueva fisonomía de la PGAM contemporánea, y desde principios de los noventa comprendieron también las áreas de manejo de recursos. Pronto, a mediados de los noventa, no hubo tema, área e instrumento de gestión o espacio geográfico que no contara con formas de participación. Sus limitaciones

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quedaron bien documentadas desde fines de los noventa, pero fueron la base para el desplie-gue que se complementa a partir de 2001 con mejores mecanismos de transparencia y acceso a la información, lo que constituye un avance indiscutible.

Una visión de conjunto (y aún provisional) de la PGAM contemporánea

Por la orientación y los enfoques en aplicación, por el desarrollo del marco institucional, por la plataforma legislativa y sobre todo por la batería de instrumentos predominantes, la etapa vigente de la PGAM es la que inició desde principios de los noventa y que se formalizó entre 1994 y 1995. Decir que esta etapa se en-cuentra vigente es sobre todo sostener que aún se encuentran en despliegue los cambios que se iniciaron desde entonces, y esto, por cierto, es común a muchos países.

Respecto a la etapa anterior de la PGAM, que transcurrió sobre todo en los años ochenta y cuya transición estaba ya en marcha hacia 1990 sobre todo como efecto de la LGEEPA, los cambios no fueron sólo de organización admi-nistrativa (primero con el INE, la PROFEPA y la Conabio y luego con la Semarnap), sino sobre todo de orientaciones y de enfoques, bajo el marco del desarrollo sustentable asumido claramente a partir de 1994. Se encontró un mejor equilibrio entre sectores industrial y ur-bano, con el ambiente rural y la conservación de la biodiversidad, bajo un esquema con ma-yor énfasis preventivo, lo que también incluyó un mayor peso del esfuerzo educativo, tecno-lógico y de la capacitación. Este marco asumió también la acción más participativa y de mejor dotación y acceso informativo, no sólo por motivos de mejora en el diseño de política sino también de la ciudadanización de la PGAM, con

pasos pioneros en relación a otras políticas.El cambio de orientaciones y enfoques

buscó también desplegar un esfuerzo guberna-mental más integrado, y complementar activa-mente la tradicional política normativo-regu-latoria con nuevas líneas de acción ambiental a través de instrumentos económicos y de mercado, de autorregulación y cumplimiento voluntario, de una política más descentralizada y desconcentrada, y de diversos instrumentos con los que se buscaba enfrentar de manera más eficiente nuevos y complejos retos deriva-dos de las crecientes tensiones por las tenden-cias preexistentes y por los nuevos retos de una sociedad más integrada al mundo.

La transformación de la PGAM fue sin duda catalizada tanto por movimientos multilatera-les como los derivados de cumbres y negocia-ciones internacionales, como por los procesos de liberalización comercial y por el acceso a or-ganizaciones como la OCDE. Por otro lado, fue impulsada por una creciente presión y partici-pación social surgidos tanto de la tendencia de-mocratizadora como de las preocupaciones por el deterioro ambiental. Además, el entorno de la PGAM cambió notablemente por las mayores exigencias de la competitividad internacional y por los procesos de innovación tecnológica.

Dicha transformación se ha dado y se sigue dando bajo un proceso incrementalista dominado más por las continuidades que por las rupturas, y en la mayoría de los casos la maduración de los cambios ha sido notoria-mente lenta, en un ciclo que en ocasiones se ve rebasado por el surgimiento de nuevos pro-blemas. El núcleo duro de la PGAM sigue siendo un reducido grupo de instrumentos de gestión normativo-regulatorios, pero bajo un esquema más abierto a la participación aunque no más descentralizado. En alguna medida ha fallado el esfuerzo por complementar ese núcleo duro

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fundado en el llamado comando y control. De aquí se deriva una buena parte de la agenda pendiente y en proceso de la PGAM, sin dejar de lado el hecho de que aún se encuentra muy incompleto el propio marco regulatorio.

Sin embargo, es innegable el avance en cuando a la calidad y la amplitud programática conseguida, que ha pretendido no sólo aplicar la protección ambiental sino conseguir una política de sustentabilidad. Ésta se encuentra apenas en niveles incipientes a pesar de los es-fuerzos por hacer operativas las políticas de sus-tentabilidad. Los avances son también notorios en cuanto a formación de recursos humanos tanto públicos como privados y en cuanto a la vinculación entre conocimiento y políticas.

Las agendas ambientales están en renova-ción pues han surgido nuevas y más complejas áreas que demandan esfuerzos de política. Si-guen surgiendo áreas emergentes para la PGAM, sobre todo porque la agenda global continúa en expansión. Hasta ahora se ha mantenido un equilibrio entre la capacidad nacional de con-

ducción y la creciente agenda de compromisos internacionales, pero ésta parece rebasar nues-tra capacidad de cumplimiento. Esta agenda creciente y cada vez más exigente no ha tenido suficiente cobertura presupuestal, no sólo por-que el gasto público en protección ambiental se mantiene relativamente estancado, sino por-que la inversión privada no ha despegado.

A estas alturas de la PGAM contemporá-nea, algunos de sus principales instrumentos parecen haber llegado a su límite, mientras que otros no han terminado por consolidarse y algunos más apenas se encuentran en desa-rrollo. Esto supone una revisión constante de la jerarquía y la conformación de la batería ins-trumental de la política ambiental, así como de los componentes asociados en su aplicación. El marco de una revisión responsable es, por supuesto, el del nuevo esquema de gobernabi-lidad ambiental, que exige un procesamiento más complejo entre poderes, entre gobierno federal y estados, y entre el poder público y la sociedad organizada.