Política y participación ciudadana

7/29/2019 Poltica y participacin ciudadana

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Diseo de cubierta y de coleccin: Gerardo MioComposicin y armado: Laura Bono

Prohibida su reproduccin total o parcial, incluyendo fotocopia,

sin la autorizacin expresa de los editores.

2008, Pedro Mio

2008, Mio y Dvila srl

Primera edicin: Abril de 2008

ISBN: 978-84-96571-85-3

IMPRESO EN ARGENTINA


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Poltica y participacin ciudadana

en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires


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www.minoydavila.com.ar

En Madrid:

Mio-y-Dvila-editores

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Buenos Aires Argentina


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Director

Ricardo Sidicaro

coleccin

Anlisis Social

L

as actuales transformaciones sociales que-conocen nuestros pases han estimulado

el surgimiento de nuevos interrogantes sobretodas las esferas de la prctica social. En con-secuencia, han renovado las discusiones enmateria metodolgica y, en el plano terico, hansuscitado en los ltimos tres decenios cambiosde paradigmas que modificaron profundamenteel horizonte conceptual de las ciencias sociales.

Los objetos de anlisis de esa renovacin cien-tfica no estn slo relacionados con las situa-ciones presentes, sino que tambin incluyen laformulacin de nuevas indagaciones sobre elpasado de nuestras sociedades. Al respecto, lasnumerosas investigaciones cuyos resultados sehan materializado en informes de investiga-cin y en tesis para la obtencin de ttulos de

postgrado, constituyen valiosos aportes para elavance de los conocimientos que, sin embargo,tienen escasa difusin en las comunidades aca-dmicas.

La editorial Mio y Dvila (Buenos Aires-Madrid) ha organizado la coleccin AnlisisSocial con el objetivo de poner al alcance dellector interesado textos de investigacin sobre

problemas contemporneos y teora social dereciente elaboracin que han sido seleccionadosmediante referatos o evaluados por organismospblicos dedicados a la promocin y el desarro-llo de la ciencias.


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Matas Landau

Poltica y participacin

ciudadana

en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires


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ndice

13 AGRADECIMIENTOS

15 INTRODUCCIN16 Estado, ciudadana, participacin18 La participacin promovida por el Estado20 Los programas analizados20 El Presupuesto Participativo (PP)23 El Plan de Prevencin del Delito (PPD25 El Programa de Diseo Participativo del Paisaje (PDPP)28 El proceso de investigacin31 La estructura de este libro

35 CAPTULO I La ciudadana como cuestin: entre la

autoridad estatal y la participacin ciudadana

35 1. La emergencia de la cuestin de ciudadana y

constitucin de la autoridad estatal35 1.1. Cuando la ciudadana se vuelve una cuestin38 1.2. Las dos dimensiones de la autoridad estatal:

la autoridad representativa y la autoridadgubernamental

48 2. Las autoridades estatales a lo largo del tiempo49 2.1. La estatalizacin de las autoridades representativas

y gubernamentales

55 2.2. Cuando la autoridad estatal se constituye enuna cuestin

64 2.3. La cuestin de la autoridad estatal y la emergenciade la participacin ciudadana en el mbito urbano


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69 CAPTULO IIAutonomizacin, cuestin de ciudadana yparticipacin promovida por el Estado en laCiudad de Buenos Aires

70 1. Hacia la autonomizacin de la Ciudadde Buenos Aires72 2. La participacin como complemento del sistema

representativo: una lectura de laConstitucin de la Ciudad de Buenos Aires

77 3. La incorporacin de la participacin promovidapor el Estado en el PP, el PPD y el PDPP

78 3.1. Participacin y presupuesto:

el caso del Presupuesto Participativo (PP)80 3.2. Participacin y seguridad:el caso del Plan de Prevencin del Delito (PPD)

84 3.3. Participacin y medio ambiente:el caso del Programa de Diseo Participativo del Paisaje(PDPP) en el Parque Indoamericano (PI)

89 4. La participacin como suplemento de la autoridad estataly de la ciudadana

93 CAPTULO IIILa bsqueda de eficiencia, el efecto bumerang y ladesmitificacin del mito del distanciamiento

94 1. La participacin ciudadana y la descentralizacin comobsqueda de eficiencia

99 2. La participacin promovida por el Estado:coordinacin sin ejecucin

99 2.1. Los CGPs y la bsqueda de autonoma102 2.2. La Subsecretara de Participacin Ciudadana

y la bsqueda del objeto de gobierno103 2.3. El entramado relacional de los programas

sustentados en la participacin promovida por el Estado113 3. Del efecto bumerang a la desmitificacin del mito

del distanciamiento


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121 CAPTULO IVLa paradoja de la representacin y el juegodel doble reconocimiento

122 1. La crisis de nacimiento de las autoridades

representativas en la ciudad de Buenos Aires125 2. Participacin y representacin:es posible la complementariedad?

126 3. La participacin promovida por el Estado y la paradojade la representacin

127 3.1. Participacin y representacin en el PP133 3.2. Participacin y representacin en el PDPP138 3.3. Participacin y representacin en el PPD

143 4. Representacin y reconocimiento

151 CAPTULO V El rol pedaggico y el gobierno de la desconfianza

152 1. Unidos, pero desconfiados152 1.1. La desconfianza entre los participantes:

entre el consenso y la competencia154 1.2. La desconfianza entre los participantes y las

autoridades estatales156 1.3. La desconfianza como origen y sostn del vnculo

entre autoridades estatales y participantes:entre la confrontacin y la integracin

159 2. El rol pedaggico164 2.1. Los participantes y el aprendizaje del saber tcnico168 2.2. Las autoridades y la capacitacin para conducir

el proceso171 3. El gobierno de la desconfianza

181 CONCLUSIN

187 BIBLIOGRAFAY FUENTES


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Agradecimientos

Son muchas las personas que, de una u otra manera, contri-buyeron a transitar el camino que condujo a que este librofuera posible. Sin hacerlos responsables por las palabras que serndesarrolladas a continuacin, a todos ellos quiero agradecer elapoyo recibido.

Quiero expresar mi reconocimiento a los funcionarios delGobierno de la Ciudad de Buenos Aires, a los responsables de los

CGPs, a los coordinadores de los programas y a los participantes,que me abrieron sus puertas sin pedir nada a cambio. Sin su genero-sidad, expresada en cada reunin, jornada o entrevista compartida,esta investigacin no hubiese sido factible.

Quisiera agradecer a Luciano Andrenacci, quien dirigi la tesisque diera origen a este libro. Luciano supo congeniar en dosisjustas los comentarios alentadores con las crticas constructivas.Sin duda, si existiera algo interesante en estas lneas, mucho se

lo debo a l. Sabina Frederic, Gerardo Aboy Carls y Mara InsTula formaron parte del jurado. Sus comentarios fueron un aportevalioso para corregir la versin original y llegar a la que se aquse presenta. Las sugerencias realizadas por Ricardo Sidicaro en elmarco del taller de tesis de la Maestra en Investigacin en CienciasSociales (FCS-UBA) fueron de suma importancia para la defini-cin del diseo de investigacin. A l le agradezco tambin por suestmulo posterior para que publicara la tesis. El Consejo Nacional

de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) me permiti,a travs de una beca de posgrado, realizar la investigacin. Laedicin de este libro cuenta con el apoyo del Fondo Metropolitanode las Artes y las Ciencias.


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14 AGRADECIMIENTOS

A mi gran amigo Leandro Lpez le agradezco porque sus opor-tunos comentarios fueron fundamentales para terminar de plan-tear el argumento aqu presentado. Tanto l como Paula Aguilarleyeron y corrigieron con dedicacin algunos de los captulos dellibro. A Lorena Moscovich le agradezco la lectura que me hiciera

sobre algunos de mis trabajos previos, en los que se encontraban enestado embrionario algunas de las ideas aqu planteadas. A IvanaSocoloff, Romina Malagamba Otegui, Agustina Prez Rial, FlaviaLlanpart, Alejandro Capriati y Nicols Dallorso les agradezcoporque el trabajo que hemos compartido en el Departamento deCiencias Sociales del Centro Cultural de la Cooperacin duranteel tiempo que permanecimos all fue un aporte fundamental paradesarrollar este libro. Los intercambios cotidianos realizados a lo

largo del tiempo con mis compaeros de las ctedras en las que medesempeo como docente en la Facultad de Ciencias Sociales de laUniversidad de Buenos Aires tambin fueron y siguen siendo unestmulo permanente para el trabajo.

En un plano personal, quisiera agradecer a mis padres. Formal-mente comenc a estudiar sociologa en 1995 y a escribir la tesis quediera origen a este libro hace un par de aos. Pero realmente ambascosas comenzaron a gestarse mucho antes. Fueron ellos quienesme transmitieron el inters por el conocimiento y me incentivarona desarrollar una reflexin comprometida y crtica sobre la rea-lidad que en mi caso intento canalizar a travs de la sociologa.Nada hubiese sido posible sin su acompaamiento permanente alo largo de los aos. La ayuda brindada por mi hermano Estebanfue tambin fundamental. l sabe bien que sin su colaboracin nohubiese podido lograr que este libro viese la luz.

Para finalizar, quiero mencionar a Sabina Dimarco. El apoyoque me brind durante todo el proceso que condujo a este librodesborda ampliamente los lmites de la palabra agradecimiento.No sera capaz de decir cuanto debo a sus sugerencias, sus comen-tarios, sus lecturas, sus correcciones de estilo. Ni cuanto a sussonrisas, sus miradas, sus caricias. Este trabajo es resultado dela cotidiana y maravillosa aventura que transitamos juntos: la decompartir bajo el mismo techo la sociologa y el amor. A Sabina va

dedicado este libro.


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Introduccin

El propsito de este libro es reflexionar sobre la relacin que seestablece entre las autoridades estatales1 y los habitantes de laCiudad de Buenos Aires a partir de la implementacin de diversosprogramas basados en la participacin promovida por el Estado. Apartir de ello se pretende dar cuenta de las transformaciones ope-radas en el vnculo Estado-sociedad en el mbito urbano desde elmomento de la autonomizacin de la ciudad, establecida en 1996.

En la Ciudad de Buenos Aires este tipo de participacin lahemos observado en tres programas estatales implementados pordistintas secretaras porteas2 en vinculacin con los distintosCentros de Gestin y Participacin (CGP)3. Estos son el PresupuestoParticipativo (PP), el Programa de Prevencin del Delito (PPD) yel Programa de Diseo Participativo del Paisaje (PDPP). Estasiniciativas se sustentan en la idea de descentralizar y fomentar

1 ste y los siguientes trminos marcados con cursiva sern desarrollados enel captulo 1.

2 A partir de la asuncin de Jorge Telerman como Jefe de Gobierno de la Ciu-dad de Buenos Aires, se sancion una nueva ley de Ministerios, que entreotras cosas modific la denominacin de Secretara por la de Ministerio. Sinembargo, como nuestro trabajo de campo fue previo a estas transformaciones,mantendremos la denominacin que exista entonces.

3 La base de la desconcentracin administrativa de la Ciudad de Buenos Airescreada luego de la autonomizacin son los Centros de Gestin y Participacin(CGP). La Ciudad qued dividida en 16 CGPs, en los cuales los vecinos pueden

realizar distintos trmites administrativos. A la vez, los CGPs son los mbi-tos de participacin local, a travs de los cuales se llevan adelante distintosprogramas que se sustentan en laparticipacin promovida por el Estado. Enla actualidad, los CGPs han pasado a denominarse Centros de Gestin y Par-ticipacin Comunal (CGPC). Sin embargo, a lo largo del libro mantendremosla denominacin que tenan al momento de hacer la investigacin.


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16 INTRODUCCIN

la participacin ciudadana en las polticas de gestin estatalesdel presupuesto, la seguridad y los espacios verdes pblicos res-pectivamente. La lgica comn que los engloba y las diferentestemticas a las que refieren hicieron factible y enriquecedora lacomparacin entre ellas.

El estudio se realiz en tres zonas diferentes de la ciudad a travsde la eleccin de tres CGPs (situados respectivamente en el norte,centro y sur) que refieren a diferentes sectores socioeconmicospredominantes4. Hemos realizado observaciones en las reunionessemanales llevadas a cabo por cada uno de los programas anali-zados. Esta informacin fue complementada con anlisis de docu-mentos y con la realizacin de entrevistas a autoridades estatalesde los distintos niveles del gobierno (secretarios, subsecretarios,

directores de los programas analizados, directores de los CGPs,coordinadores de los programas analizados en el mbito de losCGPs) y a participantes de los mismos. En total, se realizaron 50entrevistas.

Estado, ciudadana, participacin

Las palabras que sern volcadas en estas pginas pretendencontribuir a la discusin acadmica en torno a la relacin que seestablece entre Estado, ciudadana y participacin en la actua-lidad. Creemos que desde la revolucin francesa en adelante laciudadana se ha constituido en una cuestin que enfrenta a lainstitucionalidad capitalista con el problema de la desigualdad(Andrenacci, 2002 y 2003). Sin embargo, esta cuestin de ciuda-

dana ha ido modificndose con los aos, estableciendo distintasformas de concebir tanto desde el punto de vista terico comoprctico la relacin entre los ciudadanos y el Estado.

Segn nuestro punto de vista, a lo largo de las diferentes etapasdel capitalismo, la cuestin de ciudadana se ha resuelto de diversas

4 Para mantener el anonimato de nuestros entrevistados, hemos decididoreferenciar a los tres CGPs seleccionados como CGP-norte, CGP-centro y CGP-

sur. Como dato de relevancia, la Encuesta Anual de Hogares del Gobierno dela Ciudad de Buenos Aires, realizada en 2004, muestra que mientras que en elCGP-norte, el ingreso promedio por habitante es de $ 1586, y en el CGP-centroes de $ 996, en el CGP-sur es de slo $ 623. Por otra parte, segn datos delInstituto de la Vivienda de la Ciudad, en la zona del CGP-sur se concentran14 de las 21 villas de emergencia de la Ciudad (Diario Clarn, 27/09/05).


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formas constituyendo lo que denominamos estrategias de ciuda-dana (Procacci, 1999), caracterizadas por una forma especficade concebir una imagen ideal de lo que debera ser el ciudadanoy de la forma en que ste debera vincularse con las institucionesestatales5. En otras palabras, a lo largo de los aos, el marco de las

discusiones sobre la relacin ciudadana-Estado ha servido paraconstruir diversos discursos normativos, que establecen una formaespecfica de concebir un deber ser, estableciendo un horizonteque sirve en cada caso para evaluar un estado real respecto deese objetivo ideal.

La discusin sobre ciudadana establecida en los aos de pos-guerra estuvo atravesada por el esquema terico desarrollado porT. H. Marshall (1997), que planteaba que la ciudadana constitua

un proceso de creciente adquisicin de derechos (civiles, polticosy sociales). El famoso planteo desarrollado por Marshall (y suslecturas y usos posteriores) estableca una imagen de la ciudadanaideal y, en consecuencia, enmarcaba la evaluacin de cualquiersituacin en relacin a ese modelo.

A partir de la dcada de 1970, conjuntamente con la crtica quese establecen sobre el modo de funcionamiento de los llamadosEstados Sociales o Estados de Bienestar6, comienza ser cues-tionada tambin la visin de ciudadana establecida por Marshall.La crtica ms fuerte era que este tipo de ciudadana generabapasividad. En contrapartida, se promova el desarrollo de unaciudadana activa, en la cual el ciudadano no debera esperarpasivamente que el Estado le resuelva todos sus problemas. Porel contrario, debe ser activo, responsable, participativo7.

Los ltimos diez aos han estado marcados por una crecientevinculacin de la ciudadana con la participacin. Al igual que loocurrido con las crticas volcadas en los aos 70 al funcionamientodel Estado de Bienestar, a partir de los 90 sectores polticos designo opuesto van a comenzar a defender el desarrollo de la par-

5 La forma de concebir la ciudadana, al interior de cada estrategia de ciuda-dana, establece a su vez formas especficas de desarrollar la relacin entreautoridades estatales y ciudadanos. Esto ser desarrollado en la segundaparte del captulo 1.

6 Offe (1990) describe cmo las crticas lanzadas sobre el Estado de Bienestaren la dcada de 1970 tenan origen en posiciones polticas opuestas. La cons-truccin de la idea de generar una participacin ciudadana es una derivacinde esos cuestionamientos.

7 Para una buena resea sobre la discusin pos-marshalliana en las teorassobre la ciudadana vasegora, N 7, Buenos Aires, invierno de 1997.


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18 INTRODUCCIN

ticipacin ciudadana. Algunos ven en la participacin el modo dedesarrollar la voluntad de participacin cvica y de fortalecer lainstitucionalidad de la democracia liberal8. Otros, por el contrario,conciben a la participacin de los ciudadanos como un paso funda-mental para devolver el poder al pueblo y eliminar la ficcin en la

que se basa la democracia liberal9.Nuestro inters por analizar la forma en que se concibe y se

canaliza a travs de canales institucionales la participacin ciu-dadana no pasa por establecer, desde un criterio normativo, si apartir de ello nos encontramos ms cerca o ms lejos de accedera una ciudadana ideal. Nos abocamos al estudio de programasparticipativos porque creemos que a partir de ellos podemos hallaruna puerta de entrada para analizar la estrategia de ciudadana

en la actualidad. En otras palabras, no lo hacemos con el objetivode mensurar la participacin en relacin a un ideal sino con laconviccin de hallar all la punta del ovillo que nos permite desa-rrollar una interpretacin de las relaciones que se establecen enla institucionalidad poltica contempornea.

La participacin promovida por el Estado

Nuestra preocupacin por tomar la participacin ciudadanacomo una forma de adentrarnos en el anlisis que se establece entreEstado y sociedad en el mbito urbano, nos condujo a circunscribirnuestra investigacin en lo que hemos denominadoparticipacin

8 En esta postura, como desarrollaremos en el captulo 1, podemos inscribir

a los discursos de los organizamos internacionales de crdito, as como aalgunas de los anlisis que impregnaron a la ciencia poltica de los ltimosaos, en los que se plantea que para evitar caer en una ciudadana de bajaintensidad (ODonnell, 1997a y 1997b), hay que fortalecer la participacinciudadana, a travs del empoderamiento de los ciudadanos para que estosgeneren un accountability de sus gobernantes. Estas seran las claves paradesarrollar un buen gobierno basado en la colaboracin entre autoridadesy ciudadanos.

9 Esta postura puede ser percibida en las formulaciones de algunos tericos deizquierda. Como ejemplo de esta perspectiva, Dietrich (2002: 47) plantea quela democracia representativa impide la participacin real de los ciudadanos. Y

que, a diferencia de sta, la democracia participativa si lo hace. Esto vincula,para este autor y para otros como de Souza Santos (2004) a la democraciaparticipativa con el socialismo del siglo XXI. En el plano poltico, estas ideashan sido desarrolladas en los inicios del Partido de los Trabajadores (PT) enBrasil y actualmente constituyen uno de los ejes en los que se basa el discursoy el accionar del gobierno de Hugo Chvez en Venezuela (Dietrich, 2005).


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promovida por el Estado10. Dentro de sta comprendemos los progra-mas gubernamentales cuya implementacin supone un llamado ala participacin de los vecinos en asambleas abiertas coordinadaspor autoridades estatales en las diversas zonas de la ciudad.

Este tipo de participacin se caracteriza por: 1. Plantear una

modalidad de participacin abierta a cualquier grupo, y ponercomo nica condicin para participar la pertenencia territorialal barrio en el que se desarrollan las discusiones11. 2. No ponerabiertamente en juego recursos econmicos. Muchas iniciativas defomento de participacin se vinculan con una novedosa modalidadde distribucin de recursos pblicos. Aqu se pueden englobar losprogramas de capacitacin laboral, de desempleo, etc., que fomen-tan el desarrollo de organizaciones vecinales para que stas se

constituyan en vehiculizadoras de la ayuda estatal12. 3. No poderser reducida a ningn mecanismo de participacin establecidospor la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires como contrapesode los mecanismos formales de eleccin de autoridades, como sonpor ejemplo, la audiencia pblica o el juicio poltico, etc.13. 4. Noser reductible a ninguna temtica en particular. Laparticipacin

promovida por el Estado solamente identifica un punto de partidadesde el cual se piensa una modalidad especfica de implementacinde un programa estatal. Es por ello que, como ya hemos mencionado,la misma se hace presente en problemticas tan dismiles como laseguridad, el presupuesto y el espacio verde pblico14.

10 A nosotros no nos interesa particularmente preguntarnos por las particu-laridades del gobierno local. Simplemente llegamos a l puesto que, comoveremos en el captulo 1, el desarrollo de las polticas participativas encuentraen el espacio urbano el medio ideal para desenvolverse.

11 En algunos programas, como en el PP, se pone como nica limitacin a laparticipacin vivir o trabajar en el rea del CGP. En el PP y en el PDPP sepermite la participacin de jvenes pero pueden votar solamente quienes seanmayores de edad.

12 Diversos anlisis de la relacin que se establece entre participacin y polticassociales pueden leerse en Duschatzky (2000), Hintze (2000) o Cardarelli yRosenfeld (1998).

13 La Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires establece el juicio poltico (LibroSegundo, captulo 4), y la audiencia pblica (Libro Segundo, artculo 63). Laconvocatoria de esta ltima es obligatoria cuando la iniciativa cuente con lafirma del medio por ciento del electorado de la Ciudad o zona en cuestin.

14 El problema de nuestra investigacin est dado por la naturaleza del vnculoque se establece a partir de una determinada forma de implementacin deprogramas estatales, que englobamos bajo el rtulo de participacin pro-movida por el Estado. La seleccin de los programas estuvo dada porqueellos compartan esta modalidad de funcionamiento. En ese sentido, no nosinteresa hacer un anlisis de los temas particulares a los que refieren cada


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20 INTRODUCCIN

Al no estar limitada ni por el universo de participantes, ni porla lucha por apropiacin y distribucin de recursos econmicos, nipor un marco jurdico rgido, ni por una problemtica especfica,la participacin promovida por el Estado se constituye en unmedio ideal para responder al principal interrogante planteado

en este libro. Esto es: qu consecuencias tiene la incorporacinde la participacin ciudadana en los programas de gobierno parala constitucin del vnculo que une a las autoridades estatales ylos habitantes de la ciudad?

Los programas analizados

En el momento de comenzar nuestra investigacin, en el ao2004, laparticipacin promovida por el Estado se canalizaba atravs de tres programas distintos: el Presupuesto Participativo(PP), el Plan de Prevencin del Delito (PPD) y el Programa deDiseo Participativo del Paisaje (PDPP).

El Presupuesto Participativo (PP)

El PP tiene como antecedente su implementacin en distintasciudades brasileas, desde finales de la dcada de 1980. En BuenosAires, la Constitucin de la Ciudad, sancionada en 1996, establecael carcter participativo del presupuesto e instaba a su regulacinlegal. Sin embargo, hasta el momento de nuestra investigacin nose haba sancionado la ley de presupuesto participativo. An sinella, el PP se puso en marcha en 2002, como respuesta a la crisis

poltica de finales de 200115. Para nuestra investigacin hemosseguido el proceso de implementacin del PP 2005, a lo largo detodo 2004. En ese momento, la Secretara de Descentralizaciny Participacin Ciudadana era quien llevaba adelante el pro-grama, en articulacin con los distintos CGPs de la ciudad. Los

uno de los programas. En otras palabras, este libro no versa ni sobre elpresupuesto, ni sobre el espacio verde pblico ni sobre la seguridad urbana.

Esto, obviamente, no supone desconocer que, en alguna medida, cada una delas temticas condiciona la forma que adoptan los programas. Sin embargo,solamente incorporaremos las particularidades en la medida en que nosbrinden elementos que nos sirvan para avanzar en nuestro anlisis.

15 En este apartado haremos una breve referencia de los antecedentes de los pro-gramas. Este punto ser analizado con mayor profundidad en el captulo 2.


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funcionarios de la Secretara eran los encargados de desarrollarlos lineamientos generales, pero la tarea de la implementacinera materia casi exclusiva de las autoridades de los CGPs. Estasituacin generaba que el desarrollo del programa dependiera dela capacidad y voluntad del personal del CGP. Y que, adems, las

autoridades de cada CGP adaptaran el programa en funcin de lascaractersticas de la zona.

El proceso del PP 2005 se divida en cuatro etapas16: el foro pro-motor, las asambleas barriales, la ronda de negociaciones y la vota-cin de prioridades. En el foro promotor, las autoridades del CGPestablecan, junto a organizaciones barriales, la implementacindel PP en la zona. Aunque el reglamento estableca la divisin delterritorio del CGP en tres o cuatro reas Barriales, en algunos

casos se optaba por trabajar conjuntamente en las oficinas delCGP. A partir de all se estableca un cronograma para el ciclode asambleas barriales en donde se desarrollaba el trabajo encomisiones temticas. En el PP 2005 las comisiones fueron Desa-rrollo Urbano, Desarrollo Socio-econmico, Cultura y Deporte,Educacin y Salud. Durante cuatro encuentros, coordinadospor personal de los CGPs, los participantes desarrollaban diversosproyectos vinculados a cada una de las temticas. Adems, eleganun Delegado Temtico, que sera el encargado de representar ala Comisin en las rondas de negociaciones con los funcionarios.En ellas, los funcionarios de las distintas reas involucradas enlos proyectos les planteaban a los vecinos la factibilidad o no de lasiniciativas propuestas. Esta etapa estaba marcada por una grandisparidad en cuanto a la respuesta brindada por las distintassecretaras, y por una presencia diferencial de las autoridadesestatales segn las distintas zonas de la ciudad. Con la respuestade los funcionarios centrales, los vecinos afirmaban o replantea-ban los proyectos originales. Luego se desarrollaba el cierre delproceso, con una jornada en la que, mediante una votacin, losvecinos elegan algunos de los proyectos presentados, a los cualesse los denominaba prioridades. ste era el momento tambin dela eleccin de Consejeros del Presupuesto Participativo, entre losdistintos Delegados que se postularan para ocupar dicho cargo. Los

Consejeros formaban el Consejo de Presupuesto Participativoque era un rgano constituido por representantes de los vecinos de

16 Para el PP 2006 se realizaron algunas modificaciones, que sern analizadasen el captulo 4.


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22 INTRODUCCIN

la ciudad, y que tena a su cargo el seguimiento de las prioridadesvotadas a lo largo del ao, y el desarrollo del reglamento del PPpara el ao siguiente.

La cantidad de participantes en cada instancia variaba segnla zona o el momento del proceso. En los foros promotores y las

asambleas de apertura y cierre que pudimos presenciar (que eracuando se realizaba la votacin de Consejeros y de prioridadestemticas), la cantidad de participantes era sensiblemente mayorque en las reuniones de comisiones temticas. En las primeras,hemos tomado parte de reuniones a las que asistieron ms de cienpersonas. En las segundas, por lo general se estableca un grupoestable de alrededor de cincuenta.

El PP es, de los tres programas analizados, el que cuenta con

ms literatura sobre el tema. En este caso se percibe claramentecmo, desde posturas polticas opuestas, se concibe al PP comouna herramienta tendiente a alcanzar cierto ideal en la relacinentre el Estado y los ciudadanos. Por un lado se encuentran aque-llos que, inspirados en las experiencias brasileas, vinculan elPP con una herramienta para redistribuir los recursos pblicos(de Souza Santos, 2004; Harnecker, 2000; Pont, 2000), colocar alEstado al servicio de los intereses populares (Genro y de Souza,1998; de Souza, 1999; Fedozzi, 2001; Sader, 2001) y construir elsocialismo (Dutra e Benevides, 2001; Gonzlez Casanova, 2002).Paradjicamente, las experiencias brasileas son tomadas por losorganismos internacionales como el Banco Mundial (BM) o el BancoInteramericano de Desarrollo (BID) como un ejemplo que mereceser replicado ya que, segn su mirada, el PP permita desarrollar lagobernabilidad democrtica y la equidad, controlar la corrupcina travs del acountability ciudadano y empoderar a los pobresdesarrollando su capital social (BM, 1997 y 2003; BID, 2000).Esta ambivalencia constitutiva en el anlisis del PP, lleva a quediversos autores se pregunten sobre la eficacia de este programaen la prosecucin de los fines buscados. Algunos se preguntan si elPP es una herramienta legitimante o si constituye una forma dedesarrollar poder popular (Ladizesky y Casparrino, 2004). Otros,desde otra perspectiva terica, si mediante el PP efectivamente se

genera accountability y empowerment (de Souza Santos, 2004).Lo que subyace a las diferencias que se perciben en el enfoque (yen el horizonte poltico) desde el cual se analiza el PP, es una lla-mativa coincidencia de ambas postura en un anlisis normativo.


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El PP es percibido como una herramienta de constituir una nuevaciudadana y la interpretacin que se hace del mismo es en quemedida el programa nos acerca o no a ello.

En la Ciudad de Buenos Aires, el PP fue impulsado, desdemediados de la dcada de 1990, por diversas organizaciones acad-

micas y sociales (Central de los Trabajadores Argentinos CTA,Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO, Cen-tro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad yel Crecimiento CIPPEC, Poder Ciudadano17). Es interesanteremarcar que estas organizaciones no comparten un perfil polticoideolgico definido. Sin embargo, van a confluir en impulsar el PPen el mbito porteo. Algunos trabajos realizados en los ltimosaos sobre el PP en Buenos Aires focalizan sobre su estructura de

funcionamiento (Yedro, 2005), su aporte al desarrollo de la demo-cracia participativa (Romero et al, 2004), su legitimacin comopoltica social (Vern, 2005), o su potencialidad como herramientade cogestin entre el Estado y los ciudadanos (Poggiese, 2005).Nosotros tomaremos al PP como una de las modalidades en la queencontramos la implementacin de laparticipacin promovida porel Estado. En ese sentido, propondremos una mirada que contem-plar a este programa en comparacin con los otros.

El Plan de Prevencin del Delito (PPD)

El PPD nace de la mano de un convenio firmado entre la CiudadAutnoma de Buenos Aires y el gobierno nacional para implementaren territorio porteo el Plan Nacional de Prevencin del DelitoUrbano, cuyo objetivo principal estaba dado por el desarrollo de

una estrategia de prevencin basada en la participacin de losvecinos en asambleas coordinadas por autoridades estatales.En momentos de hacer la investigacin, el PPD contemplaba dos

estrategias diferentes. Una, denominada Prevencin Situacional-ambiental, tena como objetivo realizar distintas acciones en elespacio urbano (alumbrado, poda de rboles, mayor presencia poli-

17 Poder Ciudadano inscribe sus preocupaciones sobre el PP en lo que denomina

el banco de buenas prcticas tendiente a la construccin de ciudadana.Vase: http://www.poderciudadano.org.ar. Flacso incorpora el PP como partede su rea de Planificacin Participativa y Gestin Asociada. Vase: http://www.flacso.org.ar/investigacion_ayp_contenido.php?ID=17&I=4. La CTAdesarrolla sus ideas sobre el PP en varios documentos. Vase: http://www.cta.org.ar/instituto/prespart.html.


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cial, comunicacin entre vecinos, etc.) con el propsito de impedirla comisin de delito urbano. Dentro de esta estrategia puedenser englobadas tres iniciativas fundamentales en el esquema delPPD. La primera la constituan las asambleas vecinales, que erancoordinadas por personal del programa. Ellas se dividan en la

asambleas e interasambleas. Las asambleas eran aquellasreuniones convocadas con anticipacin por los coordinadores delplan en cada zona, y se realizaban en general en oficinas del CGP oen alguna escuela. En ellas los coordinadores tomaban nota de lasdiferentes demandas de los vecinos y, luego, trataban de canalizarlapara lograr una respuesta. Las interasambleas, eran reunionesen las que los mismos vecinos se contactaban con los coordinadoresdel plan en la zona, con el fin de plantear y discutir alguna proble-

mtica puntual. La segunda la constituan los senderos seguros.Ellos referan a la construccin de un recorrido por alguna calleen la cual se aseguraba la presencia policial y la atencin de loscomerciantes en los horarios de entrada y salida de la escuela. Latercera eran las redes. Mediante ellas, los vecinos construan unalista de telfonos de la cuadra, elaboraban distintas estrategiasde control mutuo (por ejemplo, sacar la basura a la misma hora)e identificaban sus casa con carteles que mencionaban que all sehaba conformado una red.

La segunda estrategia del plan era la de Prevencin Social,que parta del supuesto de que los sectores ms vulnerados en tr-minos econmicos y culturales son ms propensos a cometer delitos.En general los grupos identificados como poblacin vulnerableson aquellos jvenes de entre 16 y 26 aos que viven en barriosprecarios o villas de emergencia. Con esta poblacin se trabajabadesde esta estrategia con el propsito de lograr una sensibilizacinrespecto a la problemtica de la inseguridad, fortalecer el vnculocomunitario y lograr una modificacin en el modo de vinculacincon la justicia y la polica.

A los fines de cumplir con el propsito de nuestra investigacinnos hemos concentrado en la estrategia de Prevencin Situacional-ambiental, haciendo especial nfasis en los procesos asamblearios,ya que esto nos ha permitido entablar una comparacin con los otros

dos programas. Esta estrategia se basaba en una presencia cons-tante de un par de coordinadores del PPD en cada CGP. Durantela semana, los mismos recogan las demandas de los vecinos y,alrededor de una vez por mes, hacan una convocatoria para la


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realizacin de una asamblea. La cantidad de asistentes en lasreuniones era variable. Por lo general los asistentes a las reunionesno superaban a las veinte personas, aunque en algunos casos hemosasistido a reuniones en las que haba ms de setenta.

Entre la literatura existente sobre el tema, algunos autores

plantean que las estrategias participativas son esenciales paraestablecer estrategias de prevencin del delito (Lizrraga Gue-rrero, 2005). Otros piensan que la inclusin de la participacin sevincula con el desarrollo de racionalidades polticas del liberalismoavanzado, que pretende construir la imagen de un ciudadano quese cuida a si mismo (Rose, 2000). En este caso, y a diferencia de loque ocurre con el PP, es ms fcil marcar una lnea de demarcacinentre una perspectiva que ve en la incorporacin de la participacin

ciudadana un camino para desarrollar las instituciones democrti-cas y quienes perciben en ella un mecanismo de control social.

Entre la produccin que reflexiona sobre el caso argentino,algunos autores plantean que el tema de la inseguridad se instalen los aos 90 como parte de la cuestin social (Daroqui, 2003).En este marco, hay quienes se preguntan si la incorporacin de laparticipacin en materia de seguridad puede vincularse con unapoltica progresista o simplemente con un espacio de legitimacinde polticas de sospechas y delacin (Pegoraro, 2002; Daroqui,Kaminsky y Pegoraro, 2003). Otros establecen una comparacinentre el caso argentino y el brasileo (Hener, 2005). Por ltimo,entre quienes especficamente analizan el PPD en Buenos Ares,se destaca el trabajo Lpez (2005), que hace una descripcin de laforma en que son descriptas las comunidades en las dos estrategiasdel plan.

El Programa de Diseo Participativo del Paisaje

(PDPP)

El PDPP se crea en el ao 2003. Este programa no se inspiren ninguna experiencia extranjera (como el PP) ni fue resultadode un convenio con el gobierno nacional (como el PPD). Simple-mente, surgi a partir de una iniciativa de un funcionario del

gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, con el objetivode desarrollar una metodologa participativa para consensuar losusos de los espacios verdes pblicos de la ciudad. Durante 2003se realizaron diversas experiencias en distintas plazas de escala


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barrial, aunque luego muchas de las obras que deban ejecutar loque se haba consensuado con los participantes, no se realizaron.En 2004, y luego de un perodo en el que el programa estuvo apunto de desaparecer, la Secretara de Medio Ambiente decidirealizar un proceso participativo en el barrio de La Boca, luego

de que una orden judicial mandara a parar un proyecto de cons-truccin de viviendas y obligara realizar una plaza en ese predio.Para ello, estableci que el PDPP sea el encargado de realizar elproceso participativo.

Nuestro contacto con el programa comenz en marzo de 2004y fue profundizado hacia fines de ese ao, en momentos en quecomenzaba a desarrollarse un proceso participativo en el ParqueIndoamericano (PI), un espacio de 130 ha ubicado en la zona del

CGP-sur. La historia de este parque est marcada por un continuoabandono. Establecido en parte de la zona baja de la ciudad, fue pormuchos aos un depsito de basura a cielo abierto. Fue creado en1993, mediante una ordenanza municipal, aunque recin en 1995 serealiz la inauguracin formal. Desde entonces las obras realizadasall fueron muy pocas y en el momento de hacer nuestra investiga-cin conservaba an un grado de deterioro muy importante18. Elobjetivo del proceso, desde el planteo estatal, estaba dado por eldesarrollo de un plano consensuado sobre los usos del parque, queluego sera el esquema de las obras que se realizaran all. Adems,se fomentaba la construccin de una Mesa de Trabajo y Consenso(MTC) constituida por los vecinos de la zona, que trabajara con-juntamente con el gobierno en el control del parque.

Podemos dividir el proceso de implementacin del PDPP en elIndoamericano en cinco etapas. La primera fue la difusin del pro-ceso de las partes promotoras (Subsecretara de Medio Ambiente,CGP-sur y algunas organizaciones barriales) que se materializ conunas Jornadas de Diagnstico Participativo del Parque Indoame-ricano, realizadas en diciembre de 2004 en el Parque de la Ciudada la que asistieron alrededor de cuarenta personas. Luego de ellas

18 En 2004, Clarn en la nota titulada: Parque Indoamericano: un gran basurala cielo abierto en Capital comentaba: en el suelo del Indoamericano jamsse plantaron 4.000 rboles. () El Indoamericano es nueve veces ms grande

que el Parque Centenario. () Tambin est rodeado por barrios sumergidosen una gran pobreza. Los das de semana el parque est desierto. Apenassi transita algn carro cargado con escombros y basuras. Una de las callesinternas, bordeada por montculos de escombros arrojados desde volquetes,cada tanto ve pasar los camiones de la empresa recolectora de residuos Eco-hbitat. Parece un mal chiste (Diario Clarn, 18 de octubre de 2004).


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comenz la segunda etapa, signada por el trabajo en comisionestemticas, que se realiz en reuniones semanales llevadas a caboen las instalaciones del CGP entre enero y abril de 2005. Las comi-siones eran Funcionamiento interno de la MTC, Comunicacin yOrganizacin de las Jornadas de Diseo Participativo. Las reunio-

nes realizadas en el CGP contaron con la presencia regular de ungrupo de participantes que oscilaba entre los treinta y cincuenta.La tercera etapa estuvo marcada por el desarrollo de dos Jornadasde Diseo Participativo del Parque Indoamericano, realizadaslos das 23 y 30 de abril de 2005 en el Parque de la Ciudad, a lasque asistieron ms de doscientas personas. All, se establecierondistintos grupos que discutan diversos proyectos sobre el uso delparque. Luego de las Jornadas, una cuarta etapa estuvo signada

por la consolidacin de un grupo estable que se reunan todaslas semanas en el CGP, y que estuvo marcada por el proceso queculmin con la eleccin de autoridades para la MTC. Durante estaetapa se fractur el vnculo fluido que hasta entonces tenan con lasdiversas autoridades estatales que coordinaban el proceso. Luegode la eleccin de las autoridades comenz la quinta y ltima de lasetapa en la que mantuvimos un contacto con el programa duranteel proceso de investigacin, en la que la participacin disminuyen cantidad e intensidad.

A diferencia de los dos casos anteriores, la literatura que sesumerge en la problemtica de la participacin en relacin conespacios verdes pblico es escasa. En nuestro pas quien desarro-llara una perspectiva de anlisis sobre esta cuestin es Poggiese.Este autor, desde el rea de Planificacin Participativa y GestinAsociada de FLACSO19, ha escrito diversos artculos en los quese hace mencin a algunas iniciativas como la desarrollada enel Parque Avellaneda, como parte de lo que considera un nuevosaber-hacer en la gestin de la ciudad, que se establecera a partirde la creacin de redes mixtas socio-gubernamentales (Poggiese,2000: 168).

La experiencia realizada en Parque Avellaneda es el antece-dente ms importante en la Ciudad de Buenos Aires de constitucinde una modalidad de cogestin entre las autoridades estatales y

los vecinos sobre un espacio verde pblico. En ese caso, desde 1996

19 Durante 2005, FLACSO realiz un curso de capacitacin en colaboracincon el PDPP, y los participantes de las experiencias de Parque Avellaneda,La Boca y Parque Indoamericano.


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funciona una Mesa de Trabajo y Consenso (MTC), que interactacon el administrador del parque. En octubre de 2003, la Legislaturade la Ciudad de Buenos Aires, sancion la ley 1153, mediante lacual se ratifica la MTC de Parque Avellaneda.

El proceso de investigacin

Este libro es producto de una investigacin realizada para laTesis de Maestra en Investigacin en Ciencias Sociales (FCS/UBA). El camino all iniciado ser proseguido en el trabajo de TesisDoctoral, actualmente en curso. La investigacin dur dos aos.

A principios de 2004 establecimos los primeros contactos con lasautoridades estatales que tenan a su cargo la coordinacin generalde cada uno de los programas. A partir de entonces, tomamos ladecisin de seguir los ritmos temporales marcados por los progra-mas. Es as que, luego de una primera aproximacin a todos ellos,entre abril y octubre de 2004 nos abocamos al estudio del PP. Enoctubre comenzamos con entrevistas a distintos coordinadores delPPD de los CGP analizados y retomamos el contacto con el coordi-

nador del PDPP. Durante 2005 nos abocamos al estudio de estosdos ltimos programas. A comienzos de 2006, realizamos algunasentrevistas que nos permitieron analizar las modificaciones quese efectuaron en el PP durante 2005.

Adoptamos una estrategia metodolgica cualitativa, valindonosde diferentes tcnicas de investigacin, entre las que se destacananlisis de documentos, observaciones no participantes y entrevis-tas en profundidad. La eleccin de esta multiplicidad de tcnicas

obedeca a diversas razones, todas ellas vinculadas a nuestroobjetivo fundamental de analizar el complejo relacional que seestableca entre las autoridades estatales y los participantes. Elanlisis de documentos y las primeras entrevistas realizadas alas autoridades de cada programa nos permiti adentrarnos en eluniverso de significacin mediante el cual se justifica la creacin decada uno de los programas. Desde all hemos podido reconstruir elsurgimiento de los mismos. Adems, estos primeros contactos nos

permitieron conocer la estructura de funcionamiento y el estadoen que se hallaba cada uno de ellos20.

20 Fue en este momento, por ejemplo, que nos enteramos que el PDPP estabapasado por una crisis y no se saba a ciencia cierta cual terminara siendosu destino.


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Luego de esta primera aproximacin, desarrollamos un segui-miento sistemtico de cada uno de los programas, aunque no detodos al mismo tiempo, puesto que la presencia en las reunionesque un solo programa desarrollaba en cada uno de los CGPs nosinsuma todo el tiempo disponible21. Nuestra presencia regular

a lo largo de un perodo anual en cada uno de los programas laobtuvimos a partir de presenciar 29 reuniones del PP, 18 del PPDy 21 del PDPP22. Esto nos permiti entablar una relacin de con-fianza tanto con los coordinadores de los programas, como con elpersonal de los CGPs y con los participantes que ms constanciamostraban en el proceso. A partir de lo observado, hemos podidosacar algunas conclusiones respecto al complejo relacional que seestableca en cada uno de los programas.

Por ltimo, hemos realizado entrevistas a los diversos actoresinvolucrados23. Realizar las entrevistas luego de haber logrado elconocimiento de las problemticas surgidas en los programas yde establecer una relacin de confianza con los entrevistados, nospermiti profundizar en las diversas interpretaciones que los dife-rentes actores hacen del proceso, y que no pueden ser analizadasmediante las observaciones. Las entrevistas fueron tomadas alas distintas autoridades estatales y a los diversos participantes.Respecto a las primeras, hemos entrevistado a funcionarios de losdistintos niveles de gobierno. Esto nos permiti eludir el riesgosiempre latente de convertir la palabra de algn funcionario en lavisin del Estado. Por el contrario, tenemos la ntima conviccinde que el Estado es un universo en el que conviven distintos puntosde vista. Esto, en nuestro caso, es an ms claro, puesto que losprogramas articulan niveles centrales de gobierno (las secretaras),con otros descentralizados (los CGPs). Cada una de las entrevistasnos permiti captar la interpretacin que cada funcionario hacedel programa, segn el lugar que ocupa en el mismo. En lo relativoa los segundos, la asidua presencia en las reuniones nos permiti

21 Adems, hay que tener en cuenta que las reuniones de este tipo de programasse realizan en horarios no laborables, casi exclusivamente despus de las 18horas. Es por ello que algunos das se superponan reuniones de los mismosprogramas en distintos CGPs o de distintos programas en el mismo CGP.

22 La diferencia en el nmero de observaciones tiene dos causas. Por un lado,en el caso del PPD, en momentos de comenzar la investigacin la presenciadel plan en la zona sur era muy escasa, puesto que estaban en proceso decambio de coordinadores. Por otro, en el caso del PDPP, el proceso se realizsolamente en una de las reas estudiadas.

23 En algunos casos, como en el del Coordinador del PDPP, nos hemos reunidohasta tres veces, en las distintas etapas del proceso.


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realizar una seleccin de los entrevistados en base a alguna parti-cularidad que considersemos digna de ser relevada. Al igual quecon los funcionarios, hemos tratado de elegir entrevistados quepudieran tener un punto de vista diferente sobre el proceso24, parapoder enriquecer el anlisis. Luego de realizadas y desgrabadas las

50 entrevistas (19 a funcionarios y 31 a participantes), las hemoscodificado y analizado con el programa de anlisis cualitativo deentrevistas Atlas Ti, lo que nos ayud a encontrar diferencias ysimilitudes tomando distintos grupos de entrevistados.

En el caso de los participantes, los nombres estn cambiados.En el caso de las autoridades estatales (muchas de las cuales yano ocupan los mismos puestos que al ser entrevistadas), hemosdecidido referenciarlas nicamente a partir de la funcin que cum-

plan en momentos de tomar contacto con ellas. La decisin no sloest basada en un inters por preservar el anonimato de quienesnos brindaron su palabra y su confianza, sino que el abordaje aqupropuesto parte del supuesto de que las relaciones que establecenlos diversos actores involucrados estn condicionadas por el lugarque ocupan en el proceso y no por sus caractersticas personales. Ladespersonalizacin de las relaciones que aqu tiene como objeto elintento de construccin de categoras de anlisis social que puedancolaborar a la reflexin en otros casos de investigacin.

Este libro se edita en momentos del primer gran cambio de signopoltico en la Ciudad de Buenos Aires desde su autonomizacin.La eleccin de Mauricio Macri como Jefe de Gobierno trae consigonuevos interrogantes en relacin al modo en que se estructurar larelacin Estado-ciudadana, el lugar que ocupar la participacinen el gobierno de la ciudad, y el destino que tendrn los programasaqu analizados. Sin embargo, esta situacin lejos de invalidar elanlisis propuesto le otorga un renovado inters. Esto es as porquenuestra interpretacin evita caer en categoras de anlisis coyun-turales o de corto alcance. En este sentido, no creemos que la par-ticipacin pueda ser explicada simplemente como un correlato delestilo poltico de quien ocupa el poder ejecutivo temporalmente. Porel contrario, ella respondera a una transformacin en la relacinEstado-sociedad que atraviesa a todo el espectro poltico-ideolgico.

Es justamente esta razn la que hace que la cuestin de los usos

24 As, por ejemplo, en el caso del PP, hemos entrevistado a Consejeros, a parti-cipantes de comisiones temticas y tambin a aquellos que slo concurrieronel da de cierre a votar prioridades temticas y consejeros barriales.


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de la participacin se constituya en un problema sociolgico quemerece ser tratado como tal. Esto no supone decir, no obstante, queel paso de una administracin a otra de signo poltico opuesto notenga consecuencias importantes, mxime en un caso como el deBuenos Aires, caracterizado por una precaria estructuracin del

aparato burocrtico-administrativo estatal. Pero estas transforma-ciones se harn, seguramente, sobre una base comn de defensa dela participacin. Sera interesante analizar (cuestin que puededar lugar a futuras investigaciones) el grado y la forma en que laparticipacin ciudadana se configura dentro de la administracinmacrista, cules son los programas, los modos de justificacin, losactores involucrados. Esto permitira comparar y complementar elanlisis aqu propuesto y avanzar en una explicacin ms completa

respecto a la relacin autoridad-estatal en la historia de la BuenosAires autnoma.

La estructura de este libro

Este libro est dividido en cinco captulos. En el primer captulo

presentamos los conceptos que guan nuestro anlisis emprico. Enuna primera parte describimos la relacin existente entre la cues-tin de ciudadana, conformada por la cuestin poltica y la cuestinsocial, y el desarrollo de la autoridad estatal, conformada por lasdimensiones representativa y gubernamental. En una segundaparte, analizamos cmo las diferentes formas de resolucin de lacuestin de ciudadana (que denominamos estrategia de ciudada-na) fueron variando a lo largo del tiempo. Nos interesa mostrar

particularmente que si hasta mediados de los 70 las estrategiasde ciudadana supusieron una progresiva autorizacin de laautoridad estatal a partir del doble proceso de estatalizacin delas autoridades representativas y gubernamentales, desde enton-ces comienza a establecerse un camino inverso, marcado por unfuerte cuestionamiento de la figura de la autoridad estatal. Eneste marco cobrarn relevancia los discursos que apuntan a ladescentralizacin y al fomento de la participacin ciudadana en

el mbito urbano.En el segundo captulo nos concentramos en analizar la forma en

que la cuestin de ciudadana se presenta en la Ciudad de BuenosAires, luego de la autonoma conseguida en 1996, y en cmo los


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programas que se sustentan en laparticipacin promovida por elEstado surgen para dar solucin a los problemas que se presen-tan a partir de esta nueva situacin. Comenzamos por examinarel proceso de autonomizacin de la ciudad. Luego analizamos laforma en que la participacin es presentada en la Constitucin

de la Ciudad de Buenos Aires como una forma de complementar,sin sustituir, las bases del gobierno representativo. Por ltimo,nos concentramos en la descripcin de los diferentes procesos queconduce a la implementacin de los programas analizados en estelibro, mostrando que en todos ello es posible rastrear un interspor generar respuestas a lo que se percibe como una crisis de repre-sentacin poltica y de eficiencia tcnica del Estado, y por resolverpreocupaciones inherentes a la constitucin de la autoridad estatal

y de un buen ciudadano.En el tercer captulo analizamos las consecuencias que tiene el

desarrollo de programas sustentados en laparticipacin promo-vida por el Estado, para el vnculo que establecen las autoridadesestatales, en su dimensin gubernamental con los participantes.Partimos de analizar cmo se construye la idea segn la cual laincorporacin de laparticipacin promovida por el Estado apare-cera con el objetivo de regenerar este vnculo y de recuperar laeficiencia de las acciones gubernamentales. Luego describimos elcomplejo relacional que se genera a partir de la incorporacin delaparticipacin promovida por el Estado y mostramos que quienescoordinan los procesos no tienen capacidad de decisin y, por lotanto, quedan a merced de otras agencias gubernamentales. Esesta situacin la que hace que aparezca el miedo a que se produzcaun efecto bumerang, es decir que el resultado de los procesos seael contrario al buscado. Frente a ello, planteamos que los progra-mas se mantienen en el tiempo porque a este efecto bumerang seopone la idea de la desmitificacin del gobierno, que parte de lo quedenominamos el mito del distanciamiento e intenta derribarlo cons-truyendo un mito alternativo. El mito del distanciamiento fundacomo natural la idea segn la cual la ineficiencia estatal deba serexplicada por la distancia creciente de las autoridades respectode los ciudadanos. Sin embargo, el anlisis relacional muestra

que an generando una cercana entre autoridades estatales yciudadanos, no se establece necesariamente un Estado eficiente,puesto que esto no depende nicamente de su accin sino de unentramado relacional que no manejan. Esto nos permite plan-


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tear que al mismo nivel de la bsqueda de nuevas herramientastendientes a generar eficiencia estatal se encontraba el deseo dedesmontar el vnculo mtico que une ineficiencia con lejanaentre autoridades estatales y ciudadanos.

En el cuarto captulo, nos concentramos en analizar el vnculo

que se establece entre participacin y representacin. El objetivoes reflexionar sobre las consecuencias que conlleva la puesta enfuncionamiento de los programas que se basan en laparticipa-cin promovida por el Estado para la construccin del vnculoque se establece entre las autoridades estatales en lo relativo asu dimensin representativa y los participantes. Comenzamospor hacer referencia a la crisis de nacimiento de las autoridadesrepresentativas a nivel urbano en la ciudad de Bueno Aires. Esto

se debe a que ellas surgen, justamente, como consecuencia de unacrisis de representacin y deben lidiar con ella desde su comienzo.Mostramos cmo, en este contexto, surge la idea de que la parti-cipacin ciudadana podra constituirse en un complemento de larepresentacin que permita resolver la situacin de fragilidad delas autoridades estatales. En respuesta a esta visin nos ocupamosde mostrar que la relacin entre representacin y participacindifcilmente pueda ser asimilada a una complementariedad ynos concentramos en analizar cmo se expresan estas contradic-ciones a partir de la implementacin de los programas estatalesanalizados en este libro. Planteamos que se expresa una paradojaque afecta la dimensin representativa de la autoridad estatal: lainclusin de la participacin no slo no conduce a una revaloriza-cin del vnculo de la representacin institucional sino que, por elcontrario, construye un espacio en el que emerge un nuevo tipo derepresentacin, que llamaremos representacin participativa, quese enfrenta a sta. Esta paradoja es saldada a partir de la puestaen juego de lo que denominamos el juego del doble reconocimiento.ste estar constituido por dos procesos: uno, vinculado con elreconocimiento entre las autoridades estatales y los representan-tes participativos; otro, relacionado con el reconocimiento de losrepresentantes participativos y los participantes. Estos dos procesosforman parte de un juego simultneo: los participantes reconocen

a los representantes participativos porque stos son reconocidos asu vez por las autoridades en tanto figuras que encarnan la repre-sentacin institucional.


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Captulo I

La ciudadana como cuestin:entre la autoridad estatal y laparticipacin ciudadana

En este captulo presentaremos los conceptos que guan el anli-sis emprico. Para ello, dividiremos la exposicin en dos partes.En la primera, nos concentraremos en desarrollar la relacin exis-tente entre la cuestin de ciudadana, conformada por la cuestin

poltica y la cuestin social, y el desarrollo de la autoridad estatal,conformada por las dimensiones representativa y gubernamental.En la segunda, analizaremos cmo las diferentes formas de reso-

lucin de la cuestin de ciudadana (que denominaremos estrategiade ciudadana) fueron variando a lo largo del tiempo. Nos interesamostrar particularmente que si hasta mediados de los aos 70las estrategias de ciudadana supusieron una progresiva autori-zacin estatal a partir del doble proceso de estatalizacin de lasautoridades representativas y gubernamentales, desde entoncescomienza a establecerse un fuerte cuestionamiento sobre la figurade la autoridad estatal. En este marco cobrarn relevancia los

discursos que apuntan a la descentralizacin y al fomento de laparticipacin ciudadana en el mbito urbano.

1. La emergencia de la cuestin de ciudadana

y la constitucin de la autoridad estatal

1.1. Cuando la ciudadana se vuelve una cuestin

Los lineamientos bsicos del pensamiento contractualista libe-ral dieron sustento a los principios filosfico-polticos que guan alas democracias liberales, desde su surgimiento durante el siglo


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XVIII en Europa y Estados Unidos y hacia comienzos del sigloXIX en los pases latinoamericanos. Estos principios, expresadosen un lenguaje formal, se volvieron problemticos cuando lleg elmomento de ponerlos en prctica. El caso francs es paradigmtico,tal como lo muestran los sucesos de 1848. Por entonces se crea

fervientemente en que, a partir de la puesta en prctica por primeravez del sufragio universal, se expresara finalmente la soberanadel pueblo. Esta idea estaba sustentada en una fe ciega en los valo-res republicanos y en el lenguaje del derecho que llevaba a creerque un cambio en la condicin poltica de los ciudadanos tendrauna consecuencia inmediata en la modificacin de sus condicionesde vida. En otras palabras, que la novedad de su status poltico(expresado mediante el derecho al voto) redundara en una altera-

cin de su situacin social (expresado fundamentalmente a partirdel derecho al trabajo). Sin embargo esto no fue as, lo que llev alenfrentamiento del pueblo de Pars con sus representantes de laAsamblea. Como plantea Donzelot, esta situacin no expresaba unsimple retraso de la realidad social frente a la realidad poltica. Porel contrario, lo que dej de manifiesto es una contradiccin internade lo que constituye su instrumento por excelencia: el lenguaje delderecho1 (1994: 49), contradiccin que dar lugar a lo que esteautor denomina la fractura del derecho (1994: 33).

A partir de esta fractura del derecho la ciudadana se conver-tir en una cuestin que lleva la marca de las tensiones propiasde los sistemas sociopolticos modernos (Andrenacci, 2003: 2).Durante mucho tiempo el status de ciudadana haba reconocidoclaramente las diferencias entre distintos tipos de ciudadanos,estipulando claramente las fronteras y jerarquas entre ellos2. Para-djicamente, la proclamacin de la eliminacin de estas divisionesa partir de la construccin de la idea de la ciudadana igualitaria,seguida de la imposibilidad de hacerlas efectivas, har emerger alas desigualdades como un nuevo problema. Es justamente esteproblema en torno a las fronteras y jerarquas de la ciudadana loque va a hacer estallar la cuestin poltica y la cuestin social. Lacuestin poltica refiere a los problemas que aparecen en torno a lasoberana: Quin es soberano? Quin es ciudadano? Quines y

cmo toman las decisiones? La imposibilidad de hacer coincidir el

1 En sta y en todas las citas de referencias bibliogrficas de ediciones nohispanohablantes la traduccin es nuestra.

2 Nuestro anlisis parte de las formulaciones liberales sobre la ciudadana.Para un anlisis ms amplio en trminos histricos vase Andrenacci (1997y 2003), Macor (1999), o Isin (1997).


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reconocimiento de la capacidad poltica igualitaria con la igualdaden las condiciones de vida da lugar al surgimiento de la cuestinsocial: Cmo garantizar ciertos niveles de igualdad an cuandostos no puedan garantizarse desde el marco del derecho, paraasegurar la estabilidad social y evitar el conflicto? En resumen,

es con la fractura del derecho que se constituye la cuestin deciudadana, expresada a la vez en sus dimensiones de cuestin

poltica y cuestin social.La emergencia de esta cuestin de ciudadana dar lugar a

la bsqueda de una solucin. En cuanto a la cuestin poltica,nos encontramos con una problemtica asociada al fenmeno dela representacin. Los ciudadanos de Pars consideraban a losmiembros de la Asamblea como sus primeros representantes

legtimos. Su traicin dar lugar a que el pueblo no se sientadesde entonces representado ms que por l mismo (Donzelot,1994: 32). Este cuadro da muestra de una fragilidad que, a la luzde los hombres polticos de la poca, habr que resolver sino sequiere recaer recurrentemente en sucesos de este tipo. Para ellohabr que modificar sustancialmente la forma en que se piensa elvnculo entre los ciudadanos y sus representantes. En cuanto a lacuestin social, se hace presente una problemtica vinculada a lasrelaciones degobierno. Por entonces haba quedado de manifiestoque el lenguaje del derecho no era una herramienta eficaz para laregulacin de los conflictos sociales. Se haca menester, entonces,la construccin de lo social, una nueva realidad que no podrser reducida ni a lo civil ni a lo poltico y cuya resolucin, si bienopera sobre determinadas personas o problemas concretos, se haceen nombre del bienestar de la sociedad en su conjunto. Ahora bien,para actuar sobre lo social habr que modificar la concepcin acercade qu significagobernar, puesto que las teoras contractualistasan intentaban infructuosamente hacer derivar la idea de gobiernode los principios de la soberana (Foucault, 1991c: 20). Este nuevoescenario va a permitir que comiencen a difundirse las voces deaquellos que proclamaban pensar al poder desde la ptica del artede gobierno (Foucault, 2004, 1991c, 1990 y 1988).

Ahora bien, cmo resolver a la vez el problema de representacin

asociado a la cuestin poltica y el problema de gobierno vinculadoa la cuestin social? Donzelot nos dice que la respuesta viene dela mano de la invencin de la nocin de solidaridad, que permitereemplazar la exigencia de soberana del pueblo por la creencia enel progreso de la sociedad. Este nuevo esquema har que el Estadocobre un nuevo significado, puesto que ser a travs de sus insti-


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tuciones y sus agentes que se har posible actuar sobre lo social apartir del principio de solidaridad. En efecto, de toda esta historiaabierta con la era de las revoluciones es el Estado el que aparececomo el slo vencedor (Donzelot, 1994: 56). Veamos entonces cmoesto se expresa en la construccin de la autoridad estatal.

1.2. Las dos dimensiones de la autoridad estatal:

la autoridad representativa y la autoridad

gubernamental

Para comprender con mayor exactitud por qu con la fracturadel derecho la ciudadana se constituye en una cuestin, es preciso

introducir la distincin existente entre lo poltico,() entendido como instancia antropolgicamente originaria y social-mente fundacional, es decir como espacio de una ontologa prctica delconjunto de ciudadanos como todava se la puede encontrar en la nocinaristotlica de zoon politikn [yla poltica] () entendida como ejerciciode una profesin especfica en los lmites institucionales definidos por elespacio esttico del Estado jurdico (Grner, 2002: 21).

Lo que subyace a la crisis de las teoras contractualistas no esotra cosa que la imposibilidad de establecer una forma democrticade gobierno basada en la idea de lo poltico. Esto es lo que originala fractura del derecho del que nos habla Donzelot. Es entoncescuando surge la poltica. El gobierno va a pasar a ser una tareade especialistas.

En esta nueva situacin, el Estado va a cobrar una relevanciafundamental, en tanto que se constituir en el espacio de accinpara los nuevos polticos profesionales. En ellos comenzar a recaercrecientemente la resolucin tanto de la cuestin poltica como de lacuestin social. Esta situacin hace surgir un nuevo campo de dis-cusin, que est definido por la constitucin de novedosas formas deautoridad estatal. Cuando nos referimos a autoridad pretendemosdar cuenta de la posibilidad de tomar decisiones a la vez autnomasy reconocidas por aquellos que resultarn implicados por ellas.En este sentido, la nocin de autoridad remite a tres dimensiones

inescindibles: decisin, autonoma y reconocimiento. La dimensindel reconocimiento supone algn grado de participacin de quiense ve afectado por ella. Como veremos, por un lado, el intento deresolucin de la cuestin poltica har surgir la idea de autoridadrepresentativa. Por el otro, el inters por resolver la cuestin socialdar lugar al surgimiento de la autoridad gubernamental.


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1.2.1. La dimensin representativa de la autoridad estatal

La cuestin poltica, como hemos expresado, se vincula con ladimensin de la soberana. La misma surge por la imposibilidad degarantizar, justamente, que todos los ciudadanos ejerzan la sobe-

rana que haban ganado. En otras palabras, la cuestin polticaes el resultado de la imposibilidad de establecer decisiones basadasen lo poltico. Esto es lo que va a vincular la cuestin poltica conla poltica. Pero, en tanto que la poltica reemplaza a lo poltico,este ejercicio va a comenzar a estar mediado por autoridades quetienen la facultad de representar a los ciudadanos. En efecto, lacuestin de la representacin es uno de los efectos derivados de estepasaje de lo poltico a la poltica. Grner explica cmo, luego de larevolucin francesa, el imaginario fundacional comunitario quedaconstituido, pierde su potencial constituyente y a partir de all esrepresentado (), por el Estado y sus instituciones, disociando ydisolviendo aquel imaginario de unidad original (2002: 19).

Es a partir de entonces que las autoridades estatales se consti-tuirn en representantes no slo de sus votantes sino del intersuniversal, ya que el pasaje de lo poltico a la poltica supone laconstitucin de un campo poltico, en el cual se lucha por el podersobre los poderes pblicos (Bourdieu, 1981: 8). Quien triunfa en elcampo poltico pasa a ocupar un lugar dentro de las estructurasestatales. La representacin que hasta entonces era representacinde un grupo, pasa a constituirse en la representacin de la totalidadde la sociedad. De este modo, las autoridades estatales pasan aarrogarse la representacin del universal. Este proceso est en labase de la constitucin del campo burocrtico. Los agentes que se

mueven dentro de l lo hacen a partir de la construccin de la ideade que sus acciones son desinteresadas, basadas en la imagende un universo cuya ley fundamental es el servicio pblico; ununiverso en el que los agentes sociales no tienen inters personaly sacrifican su intereses propios al pblico, al servicio pblico, alo universal (Bourdieu, 1997: 150).

Para profundizar sobre el proceso mediante el cual se consti-tuye la dimensin representativa de la autoridad estatal es til

partir de los anlisis weberianos, puesto que ellos constituyenun hito en la historia de la reflexin poltica y sociolgica sobreeste tema. Para Weber, el verdadero funcionario burocrtico debeser un simple administrador regular e imparcial, que basa susdecisiones en un orden legal y que sigue las indicaciones de sussuperiores. En este sentido, el burcrata carece de autonoma y


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de poder de decisin propio. Weber contrapone a esta figura la deljefe poltico. A diferencia del anterior, stos para ser responsa-bles deben ser libres en cuanto a la decisin que toman. Estn porfuera del orden burocrtico y, desde esta posicin, pueden renovarlos lineamientos que deben guiar a los funcionarios. Para Weber,

el lugar que ocupan los jefes polticos es fundamental, puesto queslo ellos pueden poner un contrapeso al proceso de despolitizaciny automatizacin del desarrollo burocrtico.

Weber concibe al Estado moderno como un conjunto de funcionesregidas por la ley. Frente a esta situacin, el jefe poltico tiene dosformas posibles de relacionarse con ella: una, objetiva, a partir delas funciones normativamente regladas que l desempea. En estecaso, el jefe poltico queda reducido a la lgica burocrtica. La otra,

subjetiva, en la que se mantiene an un rasgo de tipo carismtico,es externa a la misma institucin. El jefe poltico, en este caso, esun mediador entre las masas y la burocracia. Pero, como planteaNovaro, lo que Weber no lleg a desarrollar es el vnculo entre estasdos dimensiones, que en la objetividad de la forma poltica, de lavida institucional, le da una inscripcin al liderazgo y su produc-tividad poltica; esto es, una teora de la representacin (2000:136). Novaro cree que Weber no lleg a concebir la pertenencia delas estructuras burocrticas de dominacin a la forma poltica quecaracteriza al Estado moderno, que excede a esas estructuras. Esdecir, que no contextualiz su anlisis sobre la burocracia en tantodominacin tcnica en una teora ms amplia sobre el Estado ysobre las formas modernas de autoridad poltica. Este anlisis lepermite a Novaro plantear que no hay que confundir el problemaorganizativo de la toma de decisiones con la capacidad represen-tativa de las decisiones que toma una persona.

Ambas cuestiones se relacionan, pero no se confunden. Y Weber, al darese salto parece confundirlas. En cuanto a lo que nos interesa, el carcterpersonal de la responsabilidad poltica, y por lo tanto de la representacin,lo que cuenta es que slo la persona representativa es responsable, puedeactuar por otros y concitar la obediencia (2000: 138).

Estas lneas nos permiten plantear que la representacin opera,en la constitucin de las autoridades polticas, ms all de todo

fundamento tcnico.Ahora bien, esto no nos debe llevar a pensar que la constitu-

cin de la dimensin representativa de la autoridad estatal se daa partir de un proceso en que los representados preexistiran alos representantes, sino que ms bien se trata de un movimiento


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que crea, al mismo tiempo al representante y al representado. Losaportes de Laclau nos hacen avanzar hacia una comprensin msacabada acerca de esta cuestin. Este autor nos permite ver quetoda lucha poltica establece necesariamente una dimensin derepresentacin, en tanto que un elemento particular pasa a repre-

sentar al universal, constituyndose un cierre hegemnico. Comoexpresa Laclau: el significante vaco puede operar como punto deidentificacin slo porque representa una cadena equivalencial(2005: 204, las cursivas son del original). Este esquema lo lleva aLaclau a polemizar con las teoras clsicas de la representacin.stas parten de una imagen en la que el representado existiraantes del proceso de representacin. Es decir que, a partir de suvoluntad, el representado transfiere su representacin al represen-

tante. Pero esta imagen supone que la identidad del representadoes previa al proceso de constitucin del lazo representativo. Laclaunos conduce a ver que esto no es as. El representante opera comopunto de identificacin de una cadena equivalencial de deman-das que no son necesariamente iguales entre s. Es por ello quela imagen ideal de la representacin perfecta, en tanto vnculotransparente que relaciona la voluntad de los representados conla decisin del representante, no existe. Y no por una cuestin dedisfuncionalidad o de lo que es empricamente alcanzable sinopor la misma lgica del proceso de representacin. En tanto queel representante inscribe el inters del representado en un mediodiferente del que haba sido formulado, el representante construyey transforma ese inters. El representante no es un mero agentepasivo sino que es activo, y mediante esa actividad construye laidentidad de los representados.

Estos presupuestos deben ser tenidos en cuenta a la hora deposar nuestro anlisis sobre la dimensin representativa de laautoridad estatal. Dos cuestiones desarrolladas por Laclau echanluz sobre esta problemtica: la tensin entre lo tico y lo normativo(2003: 85-88), y la diferenciacin entre una totalizacin populistay una institucionalista (2005: 107-108). Lo tico, para Laclau,refiere a los principios que en cada momento histrico nombrana la plenitud ausente de la sociedad: unidad, libertad, igualdad,

son algunos ejemplos posibles. Ellos son significantes vacos en losque la universalidad habla por s misma. Lo normativo se vinculacon las formas concretas en que estos principios universales seencarnan en una particularidad. Apropiarse del sentido de lo ticoy recodificarlo en un marco normativo es lo que constituye a la hege-mona. Como nos recuerda Laclau: Hegemona es, en este sentido,


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el nombre para esa relacin inestable entre lo tico y lo normativo(2003: 88). Esta relacin entre lo tico y lo normativo nos remite a ladistincin entre una totalizacin populista y una institucionalista.En sta ltima, las demandas que emergen son inscriptas dentrode los lmites de significacin hegemnicos. Son, en palabras de

Laclau, demandas democrticas (2005: 158-161), en tanto que serealizan a los poderes estatales y son resueltas dentro del mismo.Solamente en el caso en que las demandas no sean satisfechas porel sistema y se genere una cadena equivalencial que se oponga almismo, es que puede surgir un nuevo significante vaco y da lugara la emergencia de una totalizacin populista. Dentro de la tota-lizacin institucionalista, las demandas son resueltas dentro delmarco normativo comunitario existente. Es en este punto en el que

cobra sentido hablar de la dimensin representativa de la autoridadestatal. Esto es as porque en estas condiciones, la autoridad estatalopera como punto de articulacin para la inversin normativa delo tico. Es a travs de su accionar que las demandas son resueltascomo demandas democrticas. Y esto slo es posible si ella se cons-tituye en el representante de los demandantes en el doble sentidode la representacin: en tanto forma de fijar el universal tico enun marco normativo especfico, y en tanto forma de canalizar lademanda hacia una resolucin institucional.

A partir de lo expuesto podemos plantear algunas reflexionesque son centrales en el argumento que aqu desarrollamos: 1.La representacin es un fenmeno inherente al juego poltico denuestras sociedades. 2. La relacin de representacin es lo queconstituye, a la vez, a los representados y a los representantes.En ese sentido, no hay voluntad previa de los representados sinoque sta surge a partir del mismo proceso de representacin. 3. Elrepresentante acta en un medio diferente al de los representados.En ese sentido, se constituye como una autoridad (tal como hemosdefinido a este trmino), en tanto que tiene capacidad de decisin,autonoma y reconocimiento por parte de los representados. 4.Esta dimensin del reconocimiento supone que la conformacinde la autoridad representativa slo puede establecerse a partir deun proceso en el que participan tanto los representados como el

representante. Y ms an, ni unos ni otro tienen existencia pre-via a la relacin. Por lo tanto, no hay una participacin anteriorde los representados respecto de la generacin de la autoridadrepresentativa. Por el contrario, la participacin es lo que da laexistencia conjuntamente, y en el mismo momento, a ambos polos


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de la relacin. 5. La constitucin de la autoridad representativa esel medio a partir del cual se tender a resolver (siempre parcial-mente) el problema de la cuestin poltica, en tanto que mediantela representacin se transfiere la capacidad poltica (entendidacomo posibilidad de acceder a la toma efectiva de decisiones que los

afecten) de los ciudadanos a sus representantes. 6. La constitucinde la dimensin representativa de la autoridad estatal se vinculacon un proceso de estatalizacin de la cuestin poltica asociadaal pasaje de lo poltico a la poltica.

1.2.2. La dimensin gubernamental de la autoridad estatal

La emergencia de la poltica tambin puede ser pensada desdela ptica del arte de gobierno. Foucault plantea que es a partir delsiglo XVII, cuando surgen las nuevas voces del arte de gobierno,que la palabra poltica comienza a ser entendida como una ciertamanera de pensar, de calcular, de razonar sobre aquello que debehacer el gobierno. En palabras de Foucault: por oposicin al pro-blema jurdico-teolgico del fundamento de la soberana, las polti-cas, sern las que tratarn de pensar por ellas mismas la forma de

la racionalidad de gobierno (2004: 251). Ahora bien, durante casidos siglos, el desarrollo de laspolticas concebidas desde la lgicadel gobierno se van a ver bloqueadas por el modelo de soberana.

Soberana y gobierno constituyen dos formas muy distintasde concebir el ejercicio del poder. Para la soberana el fin eraimplcito, y se deduca de sus principios y el cumplimiento de laley; mientras que el fin del gobierno est en la conduccin de laconducta (Foucault, 1991c). As, los instrumentos que utilizan

son diferentes tambin: el poder de soberana cree en la fuerza dela ley; el poder de gobierno se basa en la persuasin ejercida portcnicas y tcticas multiformes. Hasta el siglo XVIII, la poltica,en tanto gobierno del Estado, era pensada bajo un esquema desoberana; la economa y la moral, en tanto gobierno de la familiay de si mismo respectivamente, eran concebidas desde el nacientearte de gobierno. Ahora bien: cmo se ha llegado a incorporarla lgica inmanente del arte del gobierno a la administracin de

los asuntos del Estado? Foucault describe este proceso a partir delo que denominar el nacimiento del problema de la poblacin y elconsecuente desbloqueo del arte de gobierno: desde entonces, laeconoma deja de ser familiar para constituirse como economapoltica, es decir, el estudio de las formas a travs de las cuales


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una sociedad produce sus riquezas, su salud, la duracin de susvidas. En este sentido, la familia deja de ser un modelo de gobiernoespecfico para constituirse en un instrumento privilegiado parael gobierno de la poblacin. Ello permite que el arte de gobiernotrascienda el marco de la familia y que, poco a poco, a partir

del proceso de gubernamentalizacin del Estado (1991c: 25),se establezca una progresiva incorporacin de la lgica del artede gobierno a las prcticas estatales. El lector advertir que lagubernamentalizacin del Estado de la que nos habla Foucault yla invencin de lo social que menciona Donzelot son dos procesosestrechamente vinculados.

Estas lneas nos introducen en la reflexin sobre la dimensingubernamental de la autoridad estatal. Para ello, partiremos otra

vez del planteo weberiano. En el planteo de Weber, los burcratas noposeen ningn tipo de autoridad, en tanto que no son responsablespor lo que hacen, sino que se atienen a rdenes de superiores y aelementos jurdico-tcnicos. Producto de diversas transformacionespolticas, sociales y epistemolgicas, el planteo foucaultiano, msde medio siglo despus, se alejar inexorablemente del weberiano.En el planteo de Weber, se puede percibir an una relacin entreburocratizacin y racionalizacin, que evidencia una valoracin dela supremaca de la ley como forma de dominacin. El pensamientofoucaultiano, por el contrario, se opone tanto a la perspectiva dela racionalizacin como a la supremaca de la ley para pensar elejercicio del poder.

Foucault diferencia claramente el concepto de racionalidad delde racionalizacin. Esta distincin est en la base de un planteoterico que trata por todos los medios de separarse de cualquiermirada evolutiva o teleolgica de lo social3. Algo similar ocurrecon el problema de la legalidad. Foucault se preocupa por evitarcaer en una forma de concebir el poder en trminos jurdicos. Esteinters est en la base de su crtica a las teoras contractualistas yal intento de pasar de una mirada trascendente del poder (pensadoen trminos de soberana), a una concepcin inmanente del poder(pensado en trminos de gobierno). Es por ello que, para l, hay que

3 Foucault dice que no creo que yo sea weberiano, puesto que () no creo quepueda hablarse de racionalizacin en s, sin suponer por un lado un valorabsoluto y sin exponerse, por el otro, a poner un poco de todo en la rbrica delas racionalizaciones. Pienso que es preciso limitar esta palabra a un sentidoinstrumental y relativo (1983a: 222). Y, en otra parte agrega: Pienso que lapalabra racionalizacin es peligrosa. Lo que tenemos que hacer es analizarlas racionalidades especficas, en lugar de invocar siempre el proceso de laracionalizacin en general (1988: 229).


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analizar el poder en el extremo menos jurdico de su ejercicio. Estono supone desconocer el lugar que tienen las leyes en las sociedadescontemporneas, sino simplemente, pensar que lo jurdico debeser pensado como una forma ms de construccin de la verdad,como tcnicas y tcticas de gobierno4. As como Weber le otorga

un lugar central a la ley, Foucault lo hace con la construccin desaber cientfico-tcnico5.

En este punto, el lector advertir que la mirada foucaultiana nospermite introducir el concepto de autoridad ausente en el planteoweberiano de la burocracia. La autoridad gubernamental va a estarsustentada por ser la que pone en prctica la racionalidad polticaque gua su accionar; y los fundamentos de esta racionalidad no vana estar dados por un elemento jurdico sino epistemolgico. Quienes

se ocuparon de especificar el concepto de racionalidad poltica sonRose y Miller (1991). Estos autores definen a las racionalidadespolticas como campos discursivos de configuracin cambianteen cuyo marco se produce una conceptualizacin del ejercicio delpoder. Las mismas tienen, en primer lugar, una forma moral entanto que se fundan en ideas o principios que guan la accin degobierno (sentido comn, eficiencia econmica, libertad, justicia,etc.). En segundo lugar, tienen un carcter epistemolgico, puestoque se articulan en relacin a cierta concepcin sobre los objetosde gobierno (sociedad, nacin, niez, etc.). En tercer lugar, estnarticuladas en un idioma distintivo. En esta perspectiva, el dis-curso poltico es ms que una simple retrica ya que se parte deuna nocin performativa del lenguaje en tanto que permite hacerlas cosas pensables. Desde esta perspectiva, la autoridad se cons-truye sobre la base del conocimiento. A diferencia de la burocraciaweberiana, pensar al Estado desde la ptica de gobierno permitedesarrollar una perspectiva de anlisis que prescinde de ver en lun aparato cerrado que posee una racionalidad uniforme. Esto es

4 En palabras de Foucault, en el caso del gobierno no se trata de imponer alos hombres una ley, sino de disponer las cosas, es decir, utilizar ms bientcticas que leyes, en ltimo trmino utilizar las mismas leyes como tcticas(1991c: 18).

5 Foucault muestra, en Vigilar y Castigar (1989), que el desarrollo de los dispo-

sitivos disciplinarios se asientan sobre un complejo cientfico-judicial (1989:29). Esto queda claro, por ejemplo, en el caso del dispositivo punitivo de lassociedades disciplinarias. El proceso no recae solamente en el juez, sino quesu funcin est atravesada por distintas pericias y anlisis extrajudicialesal que es sometido el delincuente, que son llevadas a cabo por las nacientesciencias del comportamiento (psicologa, criminologa, sociologa, etc.). Eneste sentido, el juicio no es exclusivamente judicial sino que ste se sustentaen principios cientficos.


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porque el Estado no va a ser pensado ms que como un conjuntode prcticas de gobierno ensambladas entre s6. Esta mirada haceposible observar que los funcionarios burocrticos que estn en elEstado, poseen una autoridad.

Ahora bien, si para el caso de la dimensin representativa de la

autoridad estatal nos esforzamos en dejar en claro que representadoy representante se constituyen a partir de un mismo movimiento, lomismo hay que decir de la relacin entre gobernante y gobernado.Ms arriba hemos mencionado que el naciente arte de gobierno seplanteaba como una conduccin de la conducta. Aqu conduccinse refiere a acciones orientadas a estructurar el posible campo deaccin de los otros (Foucault, 2004, 1991c, 1990 y 1988). El blancoprincipal del gobierno son los hombres y sus relaciones con otros

hombres y con las cosas. Para que pueda decirse que existe unaconduccin de la conducta es necesario que el gobernado seatotalmente reconocido y se lo mantenga como sujeto de

Política y participación ciudadana

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