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Las políticas públicas: algunos apuntesgenerales

Edith F. Kauffer Michel *

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LOS COMPROMISOS DE LA INVESTIGACIÓN

entro de las cienciaspolíticas y de la socio-

logía política, el análisis yel estudio de las políticas públicases bastante reciente: el texto fun-dador de la “disciplina”1 tiene ape-nas cinco décadas de existencia ysin embargo, los desarrollos poste-riores han sido fructíferos si nos re-ferimos a la cantidad de bibliogra-fía especializada existente, así comoa los diferentes enfoques presenta-dos por la literatura.

Una primera distinción con-ceptual básica es necesaria paraentender el porqué y el cómo delas políticas públicas. El idioma es-pañol no permite hacer la diferen-cia entre dos conceptos básicos in-troducidos por los anglosajones:politics y policy.

Por politics, que podemos tra-ducir por la política, entendemosla lucha por el poder. Por lo tanto,cuando pretendemos estudiar lapolítica en el sentido de politics,nuestros objetos de estudio son lasfuerzas políticas, las elecciones, las

instituciones gubernamentales yparlamentarias.

Por policy, que proponemostraducir por políticas públicas o porel término de política seguido deun adjetivo (social, agrícola, etcéte-ra), hacemos referencia a la acciónpública, al aspecto programático dela acción gubernamental.

Históricamente, fue HaroldLasswell quien acuñó el término depolicy en 1951, además de presen-tar importantes aportaciones parael análisis de las políticas públicas.En primer lugar, distinguió dos ac-tividades complementarias e inter-dependientes en esta nueva tarea:el conocimiento de (knowledge of) y elconocimiento en (knowledge in). El co-nocimiento de hace referencia alanálisis y al estudio del proceso, setrata de una empresa cognoscitiva.El conocimiento en pretende incor-porar datos y teoremas en los pro-cesos de deliberación y decisión paramejorar la acción pública. En suma,mientras uno se refiere a la parteteórica, el otro tiene un carácter

* Edith Kauffer es doctora en Ciencias Políticas e investigadora titular en la División de Población y Salud de ECOSUR

(ekauffer@sclc.ecosur.mx).1 No es nuestra intención entrar en un debate acerca del carácter disciplinario, subdisciplinario o pluridisciplinario del análisis las

políticas públicas, lo cual rebasaría los objetivos de esta contribución.

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Políticas públicas: Conjunto de decisiones cuyo objeto es la dis-tribución de determinados bienes o recursos. En este proceso seencuentran en juego bienes o recursos que pueden afectar o pri-vilegiar a determinados individuos y grupos.

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muy práctico. Para Lasswell (1951),estas actividades están estrechamen-te imbricadas e implican un esfuer-zo de interdisciplina.

Sus seguidores han presenta-do interpretaciones propias de lainterdisciplina y en realidad los es-tudios de las políticas públicas sehan divido en dos grandes corrien-tes que se pueden distinguir esque-máticamente de la siguiente mane-ra: cuantitativos, unidisciplinarios,normativos, de corte económico,centrado en el contenido para el co-nocimiento de, versus contextualiza-dores, multidisciplinarios, positivos,político-administradores, interesa-dos en el conocimiento en.

El campo de estudio consti-tuido por el análisis de las políticaspúblicas cubre a la vez tres objeti-vos: el conocimiento, la acción ogestión y la formación. El conoci-miento generado pretende ser apli-cado a problemas concretos de laacción política o administrativa, loscuales incluyen múltiples dimensio-nes y resultan muy complejos dadoque involucran valores, percepcio-nes, factores institucionales, acto-res, conflictos, ideologías.

Una distinción fundamentalpara entender el objeto del análisisde políticas públicas consiste en se-pararlo del diseño de políticas pú-blicas. Este último se refiere a unaactividad elaborada en función deun resultado social y político, esdecir, una solución para obtener undeterminado objetivo. Por su par-te, el análisis de políticas públicaspretende la clarificación de las con-secuencias de una o varias opcio-nes sin objetivo determinado, sin re-sultado concreto esperado.

Más recientemente, la nece-sidad de rendir cuentas por partede las autoridades públicas se havuelto un imperativo. La rendiciónde cuentas ha propiciado el desa-rrollo de la evaluación de las políti-cas públicas, cuyo objetivo princi-pal es determinar la eficiencia delas mismas. Se trata de compararlos resultados de las políticas públi-cas con los objetivos propuestos ylos medios utilizados para llevarlasa cabo. La evaluación consiste a lavez en una actividad científica, unapráctica profesional y en la elabo-ración de un conjunto de mecanis-mos institucionales. Es una activi-dad con cierto auge en la actuali-dad pero es importante resaltar quelas fronteras entre ésta y el segui-miento, el control de gestión, la ase-soría, la investigación aplicada y laauditoría, no han quedado aún deltodo claras.

Propuestas de definiciónPara acercarnos a una definición delas políticas públicas, retomamos dela literatura algunas propuestas: Laspolíticas públicas se refieren a acti-vidades materiales o simbólicas quegestionan las autoridades públicas.Esta primera definición se centraen dos elementos. El primero serelaciona con la determinación delos principales actores de las políti-cas: las autoridades públicas. El se-gundo nos revela que como políti-cas públicas, debemos tomar encuenta acciones concretas y ele-mentos aparentemente insignifican-tes, tales como los simbólicos.

Para entender este últimopunto, proponemos una segundadefinición retomada de Thoenig

Políticas públicas: “Lo que los gobiernos deciden realizar o norealizar”. No estamos afirmando que el no actuar es una políticapública, sino que la decisión de no actuar ante un determinadoproblema conforma en sí una política pública.

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(1985) que se refiere a “lo que losgobiernos deciden realizar o no rea-lizar”. Cabe aclarar que no estamosafirmando que el no actuar es unapolítica pública, sino que queremoshacer énfasis que la decisión de noactuar ante un determinado proble-ma conforma en sí una política pú-blica. Por lo tanto, existen defini-ciones que integran ambos elemen-tos y consideran que una políticapública no es solamente una acciónconcreta, puede ser una acción sim-bólica o un no-programa.

Otro elemento clave de defi-nición se refiere a un conjunto dedecisiones cuyo objeto es la distri-bución de determinados bienes orecursos. Esta propuesta nos recuer-da que una política pública no esuna acción aislada, una medida apar-tada, además de mencionar que eneste proceso se encuentran en jue-go bienes o recursos que puedenafectar o privilegiar a determina-dos individuos y grupos.

Finalmente Larrue (2000: 20)propone la siguiente definición delas políticas públicas: “Una conca-tenación de actividades, decisioneso de medidas coherentes por lomenos en su intención, y tomadasprincipalmente por los actores delsistema político-administrativo deun país con la finalidad de resolverun problema colectivo. Estas deci-siones dan lugar a actos formaliza-dos, de naturaleza más o menoscoercitiva, con el objetivo de modi-ficar el comportamiento de “gruposque conforman blancos”, los cualesse encuentran supuestamente en elorigen del problema por resolver”.

El análisis de las políticaspúblicas: los modelosDiversas tipologías han sido desa-

2 Esta escuela propone analizar las decisiones colectivas públicas, retomando las técnicas utilizadas para las decisiones privadas. Talaplicación de la teoría económica a las decisiones políticas o gubernamentales explica a las políticas públicas según el juego de laoferta y de la demanda.

rrolladas para analizar las políticaspúblicas. En este esfuerzo, los es-pecialistas se han nutrido de mode-los y herramientas propuestos porlas ciencias sociales. Solamente ha-remos referencia a algunos de ellos.

En términos generales, pode-mos distinguir tres grandes mode-los teóricos de análisis. El primerode ellos, de corte funcionalista, con-sidera que el Estado conforma unaventanilla encargada de atender to-das las demandas sociales. Las polí-ticas públicas constituyen respues-tas a estas demandas y son analiza-das en una perspectiva de optimi-zación de las decisiones colectivas,de racionalidad de los comporta-mientos de los burócratas. En estemodelo ubicamos al enfoque de laracionalidad absoluta, de la racio-nalidad limitada y a la Escuela delPublic Choice 2 (Downs,1975).

Según el segundo modelo, elEstado se encuentra monopoliza-do por una determinada clase so-cial, tal como lo conciben los enfo-ques marxistas y neomarxistas delos años setenta (Castells, Godard,1974; Habermas, 1978), o por gru-pos específicos según la sociologíade las élites y de las organizaciones.Por lo tanto, el Estado tiene unmargen de autonomía limitado res-pecto a los intereses de una clase ode un grupo y las políticas públicasconstituyen el reflejo de los intere-ses de los grupos dominantes.

El tercer enfoque se centraen la distribución del poder y en lasinteracciones entre actores a travésde la representación y de la organi-zación de intereses sectoriales o ca-tegoriales según el enfoque neocor-poratista3 (Jobert, Muller, 1987), ose interesa en la organización insti-tucional que enmarca estas interac-

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ciones, tal como lo propone el mo-delo neoinstitucionalista4 (March,Olsen, 1984).

Adicionalmente, algunos mo-delos llamados taxonómicos se de-dican a clasificar las políticas públi-cas y a presentar esquemas secuen-ciales del ciclo de vida de las mis-mas. Encontramos estudios que secentran en tipologías, las cuales seremiten a un tipo de elaboraciónde políticas públicas (Lowi, 1964;Lowi, 1972) y a sus consecuencias.Otros (Jones, 1984) ofrecen unanálisis de los problemas que sur-gen a lo largo de las diferentes eta-pas que intervienen en las políticaspúblicas. Existen también aportacio-nes que se enfocan al análisis de losfenómenos de distribución del po-der entre los actores de las políticaspúblicas para elaborar su tipología(Lemieux citado por Landry, 1980).

Finalmente, es importanteseñalar que numerosos análisis depolíticas públicas recurren al mo-delo sistémico. El mundo políticoforma un subsistema con estruc-turas, actores y reglas. Frente a laspresiones, solicitudes y estímulos,este sistema reacciona con una res-puesta: la política pública. El siste-ma tiene sus propias característi-cas o inputs y genera salidas, solu-ciones o outputs . El modelosistémico presenta un marco inter-pretativo bastante sugerente parael analista. JJJJJ

Literatura citada:Castells, Manuel y Godard, Francis,Monopolville, Mouton, París, 1974.Downs, A., An Economic Theory ofDemocracy, Harper, New York, 1975.Habermas, Jurgen, Raison et légimité.Les problèmes de légitimation dans lecapitalisme avancé, Payot, París, 1978.Jobert, Bertrand y Muller, Pierre,L’Etat en action. Politiques publiques etcorporatismes, PUF, París, 1987.Jones, Charles, An Introduction to theStudy of Public Policy, Duxbury Press,Belmont, 1984.Landry, Réjean, Introduction à l’analysedes politiques, Presses de L’université deLaval, Laval, 1980.Larrue, Corinne, Analyser les politiquespubliques d’environnement, L’Harmattan,París, 2000.Lasswell, Harold D., “The PolicyOrientation”, en Lerner, D., Lasswell,H., The Policy Sciences, Stanford,Stanford University Press, 1951.Lowi, Theodore J., “AmericanBussiness, Public Policy, Cases Studiesand Political Theory”, World Politics, 16(4), 1964.Lowi, Theodore J., “Four Systems ofPolicy, Politics and Choice”, PublicAdministration Review, 22, 1972.March, James.G. y Olsen, J.P, “The NewInstitutionalism: OrganizationalFactors in Political Life”, AmericanPolitical Science Review, 78, 1984.Thoenig, Jean-Claude, “Présentation”,en Jean Leca, Madeleine Grawitz, Traitéde Science Politique, Les Politiques publi-ques, Tomo 4, PUF, París, 1985.

3 El neocorporatismo se refiere al surgimiento de grupos de interés, los cuales aparecen cuando las instancias tradicionales deregulación política, tales como los partidos políticos y los parlamentos ya no aseguran su papel tradicional. Los dirigentes de estosgrupos sociales y de interés se integran entonces al proceso de decisión y a las políticas públicas para formar así un nuevo sistemade representación de los intereses.

4 Este modelo plantea el estudio comparativo de las instituciones políticas para evaluar en una perspectiva de largo plazo suinfluencia sobre las trayectorias de los sistemas políticos considerados.

Políticas públicas: “Una concatenación de actividades, decisioneso medidas coherentes por lo menos en su intención, y tomadasprincipalmente por los actores del sistema político-administrativode un país con la finalidad de resolver un problema colectivo”.