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Planificacióny evaluaciónde políticas de informaciónDocumentos de lectura

UP01/79005/00632

Documentació

Primera edición: febrero 2002© Fundació per a la Universitat Oberta de CatalunyaAv. Tibidabo, 39-43, 08035 BarcelonaDiseño: Manel AndreuProducción editorial: EurecaMedia, SLDepósito legal: B-47488-2001ISBN: 84-8429-439-0

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© FUOC • UP01/79005/00632 Planificación y evaluación de políticas de información

Índice

Del videotex a Internet: nuevos ámbitos de actuación

para una política de información ................................................................. 5

Eugènia Salvador

El fenómeno Internet en España: ayer, hoy y mañana ................................. 32

Carme Peiró

Hacia la definición del Sector Información en España ................................. 44

Xavier Claret

La sociedad de la información: un nuevo escenario mundial y local ........... 54

Joan Majó

¿Economía de la informació o sociedad de la información? ........................ 62

Alfons Cornella

Les politiques des autoroutes de l’information

dans les pays industrialisés: une analyse comparative ................................. 77

Thierry Vedel

Neo-Liberal or Dirigiste? Policies for an Information Society .................... 96

Nick Moore

European Information Policy: the Role of Institutional Factors ................ 106

Barry Mahon

Políticas de Información en España ............................................................ 117

Alfons Cornella

Políticas públicas: hacia la renovación del instrumental de análisis ......... 151

Joan Subirats y Ricard Gomà

El camino hacia la sociedad de la información:

¿son útiles los planes y las políticas para su promoción? ........................... 168

Jacint Jordana

Evaluación de políticas públicas ................................................................. 189

Joan Subirats y Ricard Gomà

El marco conceptual .................................................................................... 206

Meny&Thoening

Las administraciones públicas y la promoción de la Sociedad

de la Información: opciones estratégicas y modalidades

de intervención ........................................................................................... 225

Jacint Jordana

© FUOC • UP01/79005/00632 5 Planificación y evaluación de políticas de información

Del videotex a Internet: nuevos ámbitos de actuación para una política de información

Eugènia Salvador

I. Desarrollo del servicio videotex

1. Orígenes del videotex

El videotex fue lanzado en la mayoría de países europeos en la década de los

años ochenta como un medio de acceso telemático a la información destina-

do al gran público. Según la definición del CCITT1 “el videotex es un servicio

interactivo que, mediante el acceso por procedimientos normalizados, faci-

lita a los usuarios la comunicación a través de las redes de telecomunicacio-

nes con bases de datos y aplicaciones residentes en otros ordenadores”. A

pesar de que este nuevo sistema fue experimentado en muchos países, sólo

en Francia consiguió una implantación social profunda. El Minitel, nombre

que en realidad corresponde al terminal, alcanzó una gran popularidad en

Francia durante los años ochenta, pero también más allá de sus fronteras.

Prueba de ello es que en muchos países se tiene todavía una noción mucho

más clara del funcionamiento del Minitel que del servicio de su propio vi-

deotex nacional2.

El videotex supuso un nuevo planteamiento en el acceso a la información. Des-

de las primeras conexiones entre ordenadores que se llevaron a cabo de modo

experimental a mediados de los 60 utilizando la línea telefónica, hasta la plena

utilización de redes de transmisión de datos ya entrados los años setenta, el ac-

ceso a la información almacenada en bases de datos había estado reservada, tan-

to por su coste como por las dificultades de acceso, a profesionales y especialistas

en la recuperación de información: bibliotecarios, documentalistas, profesiona-

les vinculados a centros de investigación, a universidades, a departamentos de

I+D, a grandes corporaciones bancarias o financieras, etc.; sectores, en definiti-

va, para los cuales acceder y gestionar eficientemente la información era un re-

quisito de competitividad y que contaban con suficiente capacidad económica

para asumir el coste de la información, el de su gestión y el de las telecomuni-

caciones necesarias para acceder a la misma.

La no utilización por parte del gran público de medios telemáticos venía justi-

ficada por factores de diversa índole: había una escasa cultura informática, las

telecomunicaciones –basadas inicialmente en la red telefónica– eran caras y

poco fiables, las bases de datos respondían a un tipo de información muy

especializada y su consulta requería conocimientos de informática, inglés, co-

1. Comité Consultivo Internacional Telegráfico y Telefónico. Recientemente englobado enla ITU-TI. La International Communications Union es el organismo más importante en lo quese refiere a la elaboración y normativa para los usuarios de telecomunicaciones.2. En una encuesta realizada en España en 1990, sólo un 10 por 100 de los entrevistadosrespondían afirmativamente a la pregunta “Han oído hablar, conocen el videotex” (Prado,1992: 81).


municaciones y lenguajes de recuperación de la información. En Europa no se

había creado una masa crítica de usuarios potenciales que hicieran atractivas

las inversiones privadas en la creación de servicios telemáticos. Las operadoras

telefónicas no veían por lo tanto un factor inmediato de crecimiento en este

sector y unas comunicaciones caras no incitaban al pequeño usuario a acceder

a los escasos servicios en línea existentes, la mayoría de los cuales se encontra-

ban en Estados Unidos, quedando así cerrado el círculo vicioso de inexistencia

de servicios-ausencia de una masa crítica de usuarios-falta de incentivos para

crear servicios telemáticos. Con ligeros matices, ésta fue la situación generali-

zada en Europa durante muchos años (Schneider, 1991).

La investigación por hallar un medio masivo de acceso a la información fue de-

sarrollándose de forma paralela en diversos laboratorios y centros de I+D de las

operadoras nacionales de telefonía. La razón de esta relativa simultaneidad en

las investigaciones debe buscarse en las necesidades de expansión de las opera-

doras. Desde finales del siglo XIX hasta la década de los años sesenta, su objetivo

principal había sido el desarrollo y máxima implantación territorial del servicio

telefónico. Sin embargo, la previsión de que a medio o largo plazo en el mercado

de transmisión de voz iba a estancarse, impulsó la investigación para hallar nue-

vas formas de fomentar el uso de las redes ya existentes, muy infrautilizadas, y

de encontrar nuevos servicios para fomentar los hábitos telemáticos de la pobla-

ción. Diversos autores coinciden en señalar estos factores como determinantes

en sus respectivos países para la aparición de este nuevo servicio (Schneider,

1991: 107; Mayntz, 1988: 263).

La idea del videotex surgió inicialmente en Inglaterra3, pero pronto Francia y

Alemania compartieron con aquélla el liderazgo del experimento. Los primeros

desarrollos del videotex fueron asociados al uso del televisor. Era el medio más

difundido y el terminal más económico, a pesar de las modificaciones requeri-

das para adaptarlo a la nueva función de difusión de información textual. Así,

en el año 1984 el videotex ya funcionaba en la mayor parte de países de la OCDE,

de forma experimental o comercial (Marti, 1994). El desarrollo del videotex en Eu-

ropa revistió algunas características específicas en cada país, aunque con algunos

rasgos comunes. Fue en todos los casos un servicio liderado por las operadoras

telefónicas, en un contexto monopolístico, en el que éstas tuvieron una amplia

autonomía para la elección de la tecnología, los estándares y la arquitectura del

sistema informático.

El Cuadro 1 resume algunas de las principales características del videotex en

aquellos países europeos en los que contaba con más de 2.000 usuarios según

datos de un estudio realizado para la comunidad europea en 1988. En Estados

Unidos, la negativa de la Federal Communications Commission de establecer un

estándar nacional para los terminales de acceso a los datos dio por resultado la

aparición de distintos sistemas, productos y normas de videotex con lo cual se

frenó su fabricación masiva (Branscomb, 1998: 50). Según McBride, el desarrollo

3. Se atribuye generalmente la paternidad del invento a Sam Fedida, investigador del PostQffice Research Centre (actualmente British Telecom), en 1974.


del videotex en los EEUU se caracterizó por distintos aspectos (McBride): 1) los

enfrentamientos políticos en cuanto al estándar a adoptar; 2) la existencia y

fuerte penetración en el mercado de bases de datos ASCII4, que para muchos su-

plían la función que podía realizar el videotex; 3) la imposición de un estándar

de facto (NAPLPS) impuesto por ATT; 4) la existencia de denominaciones diver-

sas para referirse al servicio. Muchos distribuidores de servicios videotex obvia-

ban esta denominación, adoptando otras denominaciones, como por ejemplo

la de “software ofimático”.

2. Usuarios

El servicio de videotex en principio fue diseñado para uso del gran público. El

sistema debía por tanto cumplir unos requisitos básicos en cuanto a sencillez

4. La denominación bases de datos ASCII se refiere al American Standard Code for the Interex-change of Information y se refiere a la codificación binaria de la información basada en 0 y 1.

Cuadro 1

Paí

s

Nú

m.

hab

itan

tes

(Mil

lon

es)

Fech

ala

nza

mie

nto

No

mb

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Pro

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cto

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res

Pas

arel

as

Ter

min

al

Alemania 61,0 1983 Bilds-chirmtext BTX

163.000 prof.: 46%; gr. p.: 25% ambos: 29%

3.300 340 Fr, Lu Pr.: CH, NL,

Dedicadoo tarjeta/módemTV + decodificador

Bélgica 9,9 1986 RTT Prestel,Télétel

6.000 prof.: 90%; gr. p.: 10% 120 95

Fr, UK, A proy.: NL, RFA, I


Dinamarca 5,1 1984 Teledata BTX,Prestel

2.200 prol: 90%; gr. p.: 10% 80 30 UK proy.:

REA, N, F


España 38,8 1987 Ibertex BTX 15.000 prof: 80%; gr. p.: 20% 30 60

Franciaproy.: P, 1, RFA

Dedicado o tarjeta/módemTV + decodificador

Francia 55,6 1983 Télétel Télétel 4.600.000 prof: 50%; gr. p.: 50% 7.000 3.000 RFA, B, UK Dedicado o

tarjeta/módem

Italia 57,3 1986 VideotelPrestel,BTX,Télétel

40.000 prof: 97,5%; gr. p.: 2,5%

350 55

Holanda 14,6 1983 Viditel Prestel 25.000 prof: 75%; gr. p.: 25% 210 31 RFA


ReinoUnido 57,0 1979 Prestel Prestel 155.000 prof.:

60%; gr. p.: 40% 1.000 86 F

Dedicado o tarjeta/módemTV + decodificador

prof.: profesionales; gr. p.: gran público (usuarios no especializados); proy.: en proyectoFuente: Commission des Communautés Européennes. DG XIII. 1988. Un support vidéotex européen pour le serveur ECHO. Paris: FLA Consultants; Luxembourg: Nouveaux Médias Informatiques; Düsseldorf. BTT.


de consulta y mostrar un carácter genérico en sus contenidos –agenda de ac-

tividades, horarios, información meteorológica, telereservas hoteleras y de

viajes, etc.

Un acceso normalizado permitía salvar el desconocimiento informático de los

usuarios. La información se almacenaba en páginas a las que se accedía me-

diante un sistema de menús jerárquico y unos parámetros de navegación sim-

plificaban la consulta. Algunos permitían interactividad, es decir que el usuario

podía realizar gestiones (de tipo administrativo, por ejemplo) y, con menor

frecuencia, transacciones (pagos, transacciones financieras, etc.). El correo

electrónico y lo que eufemísticamente se dio en designar como “mensajerías

rosas”, precursoras de los teléfonos eróticos, tuvieron al principio un creci-

miento espectacular, pero pronto se demostró que la tendencia en el consumo

telemático generado por estos servicios tendía al estancamiento. El objetivo de

convertirse en un instrumento de acceso a la información para el gran público

no dio los resultados esperados en casi ningún país. Como puede apreciarse en

el Cuadro 1, sólo Francia da porcentajes parecidos de uso entre profesionales

y gran público. Las operadoras pronto detectaron que la demanda del sector

profesional y empresarial presentaba un ritmo de crecimiento más estable y

sostenido que la del sector residencial. En 1989, se estimaba que en Francia el

85 por 100 de las PYMEs estaban equipadas con terminales Minitel, mientras

que casi el 40 por 100 de las llamadas consistían en consultas a la guía telefó-

nica electrónica, el primer servicio que la operadora francesa DGTel puso a dis-

posición de los usuarios de Minitel (CEC, 1989).

3. Tecnología

Las primeras pruebas se realizaron con la idea de que el terminal de usuario

de videotex fuera un aparato de televisión convencional equipado con un de-

codificador, tanto por su bajo coste como por ser el de uso más extendido.

Una parte de las líneas de la señal del televisor no son utilizadas. Estos espa-

cios vacíos podían utilizarse para difundir datos, que una vez interpretados

por un decodificador aparecían en la pantalla del televisor, por encima de un

programa determinado o en su lugar. La posterior evolución de este sistema dio

lugar al teletexto, con una lógica distinta a la del videotex. Este servicio utili-

zaba las transmisiones unidireccionales por ondas de radio para suministrar

un servicio de información que puede proyectar páginas de texto e imágenes

o figuras sobre la pantalla de un televisor especialmente adaptado a tal fin. El

usuario sólo puede seleccionar las páginas de información. Ambos sistemas

presentaban diferencias notables: el teletexto era un proceso distribuido, con

un número de usuarios simultáneos ilimitado, y un tiempo de acceso inde-

pendiente del número de usuarios y orientado unidireccionalmente. Por su

parte, el videotex era interactivo, con un número de usuarios simultáneos li-

mitado, un tiempo de acceso dependiente del número de usuarios, y con una

orientación bidireccional.


Fruto de este origen común, vemos que el aparato de televisor fue el terminal

adoptado inicialmente por Inglaterra para su proyecto de videotex, mientras

que Francia optó por la fabricación masiva de terminales específicos de bajo

coste. En España Telefónica llegó a acuerdos de fabricación de terminales es-

pecíficos de videotex con distintas empresas de equipos informáticos, pero

gran parte del parque de terminales estaba integrado por PCs con tarjeta emu-

ladora de videotex. Debe añadirse que inicialmente el sistema ofrecía graves

limitaciones tecnológicas: la información aparecía en pantallas de 25 líneas

con 40 caracteres, la transmisión de datos era lenta (velocidades máximas de

1200 bits por segundo), y algunos protocolos de visualización en pantalla muy

pobres, lo que lo hacía poco atractivo para el gran público.

4. Estándares, redes de transportes y arquitectura del sistema

En Europa, cada Estado adoptó inicialmente sus propios estándares técnicos,

protocolos de comunicación, tarifas y métodos de facturación, lo cual dio lu-

gar a servicios centrados en el consumo nacional. Al principio de los ochenta,

cuando empezaron las primeras presentaciones públicas del videotex, pudo

verse que existían diferentes esquemas de codificación de la información. Se

plantearon las primeras discusiones sobre las ventajas e inconvenientes de

cada uno de ellos. Los partidarios de mantener sistemas nacionales cerrados

aducían que la estandarización internacional podía constituir un escollo para

la extensión del servicio (Adaneo, 1986). Las presiones que los países pioneros

en el videotex ejercieron para conseguir el reconocimiento de su estándar lle-

varon a que se admitieran finalmente tres normas, conocidas como CEPTI,

CEPT2 y CEPT3, correspondientes a las desarrolladas por Alemania (BTX),

Francia (Télétel) e Inglaterra (Prestel), respectivamente (Tabla l). Las llamadas

“pasarelas” de interconexión entre los diversos servicios nacionales se fueron

estableciendo progresivamente mediante acuerdos bilaterales entre las opera-

doras telefónicas de cada país, aunque sin llegar a conectar la totalidad de las

redes de Europa.

La infraestructura de telecomunicaciones se basó en la red telefónica y en la de

transmisión de datos, aunque esta última se encontrase todavía en un estadio

incipiente de desarrollo en muchos países. El usuario realizaba una llamada te-

lefónica a un centro de acceso a la red de transmisión de datos, desde donde se

encaminaba su llamada al Centro proveedor de servicios videotex. El concepto

de red de transmisión de datos lleva implícita la noción de un conjunto de pro-

cesos para gestionar, controlar y realizar verificaciones que garanticen la co-

rrecta transmisión de los datos. La necesidad de conectar ordenadores y de

transferir datos entre ellos, obligó a desarrollar tecnologías para garantizar

transmisiones más rápidas, eficientes y seguras que las que permitía la red tele-

fónica conmutada, diseñada y preparada para el transporte de voz.


Las primeras experiencias en la creación de redes de transmisión de datos se

realizaron a finales de los sesenta. La tecnología que se impuso fue finalmente

la de conmutación de paquetes: los bits son agrupados en paquetes debidamen-

te identificados, que son encaminados a su destino por los ordenadores que

gestionan la red y que ejercen durante el trayecto funciones de control y de ve-

rificación para evitar pérdidas de información y errores en la transmisión. La

tarificación en una red de este tipo se realiza en función de la cantidad de in-

formación transmitida y del tiempo de conexión y, en cambio, es independien-

te de la distancia. La misma tecnología de conmutación de paquetes fue

también la adoptada posteriormente para Internet. Pero si para ésta se adoptó

el Protocolo TCP/IP (Transmission Control Protocol/Internet Protocol), las redes

públicas de transmisión de datos en Europa adoptaron un protocolo distinto,

el X.255. El proceso de definición y adopción de los protocolos de comunica-

ciones fue también sustancialmente distinto. En Europa, estos protocolos fue-

ron objeto de largas negociaciones entre diferentes actores representados en los

organismos internacionales de normalización. La CCITT aprobó finalmente las

recomendaciones técnicas internacionales X-25, convirtiéndolo en un están-

dar de iure que sería adoptado por las operadoras de redes públicas de transmi-

sión de datos (Martin, 1985: 74)6. Por el contrario, el TCP/IP fue diseñado por

un grupo de expertos y apoyado por una agencia dependiente del Ministerio

de Defensa de EEUU, para ser utilizada, en un principio, para sus comunicacio-

nes internas. Por ello, no ha sido validado por ningún organismo de normali-

zación, pero sin embargo se ha convertido actualmente en un estándar de facto

a nivel internacional.

La arquitectura informática de los servicios de videotex presentó dos modelos

diferenciados. En Gran Bretaña se basó en una estructura centralizada, en la

que la información residía en un Centro de Gestión Nacional situado en Lon-

dres, al que se conectaban los servicios locales. Los productores de informa-

ción podían efectuar directamente modificaciones sobre sus páginas de

información y enviarlas posteriormente a los centros locales donde podían ser

consultados por los usuarios. Por el contrario, en Francia el acceso a la infor-

mación era descentralizado: el usuario podía acceder a un gran número de or-

denadores, que alojaban en su seno las páginas de información elaboradas por

los distintos proveedores de información.

Alemania se inspiró inicialmente en el modelo inglés, pero le confirió una es-

tructura más jerárquica. Un Centro Nacional de Gestión almacenaba las pági-

nas de información de los distintos servidores de información, que las habían

facilitado al Deutsches Bundespost. Los abonados no podían acceder directa-

mente a este centro, sino a centrales regionales (50 repartidas en 37 ciudades),

5. Un protocolo de comunicaciones es el conjunto de normas a las que deben adaptarse lossistemas informáticos para poder intercambiar datos.6. La recomendación X.25 establece un conjunto de normas informáticas que utiliza los tresprimeros niveles del modelo OSI (Open Systems Interconnection). Fue desarrollada bajo losauspicios del CCITT. La primera versión de estas normas aprobada en 1976 fue objeto deposteriores revisiones en 1980 y 1984.


que almacenaban una copia de aquellas páginas que habían sido consultadas

alguna vez a nivel local, de forma que un alto porcentaje de las consultas po-

dían ser habitualmente satisfechas a nivel local. En caso contrario, se descar-

gaba la información desde el centro nacional de gestión.

El resto de países optaron por una u otra de las dos primeras alternativas, con

variaciones que reflejaban condicionantes culturales, tecnológicos, lingüísticos

y de acceso a la información distintos. Bélgica instaló once puntos de acceso

videotex regionales y multilingües (holandés, francés, inglés y alemán), como

centros intermediarios entre la red telefónica y la de transmisión de datos

(DCS) a través de la cual se accedía a un centro de control y gestión nacional;

un esquema parecido al de Dinamarca. En Italia se instalaron dos servidores pú-

blicos, en Roma y Milán respectivamente. La existencia de un servicio central

proveedor de información gestionado por la operadora telefónica coexistía por

lo general con otros servidores de información alojados en ordenadores exter-

nos. España siguió un modelo totalmente descentralizado, como Francia.

5. Sistema de tarificación y difusión social

En cuanto al sistema de tarificación, se crearon dos modalidades. Una basada

en un sistema de suscripción, según el cual el usuario debía seguir un procedi-

miento de identificación ante el gestor de la red, que le aplicaba la correspon-

diente tarifa de uso del servicio, parte de la cual iba destinada a retribuir al

proveedor. Era el caso del sistema alemán BTX, el holandés Viditel y el del Rei-

no Unido, Prestel. El otro sistema consistía en lo que dio en denominarse

“quiosco”, adoptado por Francia y España. En ellos el usuario no debía pasar

por un ordenador central, sino que podía acceder, mediante una llamada te-

lefónica a un concentrador de llamadas que la redireccionaba a través de la red

de conmutación de datos, hasta el proveedor de información solicitado. Exis-

tían diferentes niveles de acceso a la red, en función de cómo había tarificado

su información el centro servidor al que se deseaba acceder. Los distintos ni-

veles de acceso suponían niveles de retribución, distintos para el proveedor de

servicios, remuneración que percibía a través de la operadora telefónica.

En el sistema de quiosco, el operador de red era el único en conocer la identi-

dad del usuario final. Las tarifas se basaban en el tiempo de consulta y se in-

cluía en la factura normal de teléfono.

II. El minitel como paradigma del éxito

En caso francés se ha constituido como el paradigma del éxito de la implantación

del servicio de videotex. La cifra de más de seis millones en 1992 (Cuadro 2) no

se alcanzaría en ningún otro país.


Cohen (1990) analiza el papel de la administración pública francesa (DGTel) en

el lanzamiento del Minitel, enmarcándolo en un plan general de recuperación.

A punto de finalizar el plan de equipamientos en telefonía, era previsible un

próximo estancamiento. Ello impulsó a la administración a abrirse hacia la tele-

mática. Hasta entonces la DGTel vendía un servicio telefónico de base cuyo úni-

co indicador era el número de conexiones. A partir de entonces ofrecía un

proyecto a la sociedad. La DGTel se instaló como actor dirigente de la esfera eco-

nómica, política y social. En la misma época salían de los laboratorios del CNET

el videotex, el fax, el télex. Imponerse en el mercado supuso fabricar grandes can-

tidades de equipos a bajo coste. El miedo a la competencia de Japón y a que triun-

fara el estándar inglés (Prestel) privilegió el terminal Minitel. Todavía no se había

producido la explosión de la microinformática, con lo cual era fácil colocar ter-

minales a bajo coste con el fin de crear un mercado propio.

Cuadro 2: Número de terminales y tarjetas de emulación videotex por país, 1992

País Terminales Tarjetas de emulación (PC) Total

Francia 6.113.000 150.000 6.263.000

Alemania 93.000 217.000 310,000

España 150.000 150.000 300.000

Países Bajos 150.000 175.000 325.000

Italia 170.500 4.500 175.000

Reino Unido No aprec. 67.000 67.000

Fuente: Infotecture, n.º 255, 2 de septiembre de 1992.

Cuadro 3: Penetración de los terminales videotex (unidades por mil habitantes)

País 1990 1993 1996 % de incremento medio anual

Alemania 4,1 6,1 11,2 18,2

Austria 1,4 2,4 3,0 13,3

Bélgica 0,8 1,1 1,2 6,8

España 3,1 12,4 17,6 33,6

Finlandia 13,4 34,3 50,0 24,5

Francia 99,4 112,7 111,5 1,9

Grecia 2,4 3,9 41,2

Italia 2,5 8,7 20,4 41,7

Reino Unido 2,2

Suecia 3,4

Unión Europea 18,0

Japón 0,9

Suiza 9,0 12,5 15,9 9,9

Fuente: OMSYC, 1996. Observatoire Mondial des Systèmes de Communication. Les chiffres clés et indicateursdes télécommunications mondiales.


La investigación y el liderazgo de la DGTel en la investigación para poner a

punto una nueva forma de acceso a la información encontró un fuerte apoyo

político de alto nivel. El impacto de la informática y las telecomunicaciones

en la sociedad empezaba a anunciarse como una realidad. Pocos países adop-

taron una política tan decidida al respecto como Francia. Siendo presidente,

Giscard d’Estaing encargó a altos funcionarios del ENA que elaboraran un in-

forme sobre la informatización de la sociedad. Lo que después se designaría

como informe Nora-Minc (1980), proponía adoptar políticas para hacer llegar

los beneficios de la sociedad de la información al máximo número de ciuda-

danos. En este contexto, el Minitel fue el experimento más exitoso de “infor-

matización” de la sociedad, entendiendo por tal un cambio de mentalidad

propiciado por la adopción de este medio informático como un instrumento

de uso habitual para acceder a cualquier tipo de información. El informe con-

tenía propuestas para que la arena de la información fuera cubierta por los

franceses. Se pedía incluso la limitación de la entrada de IBM en Francia. Fran-

cia fue en este sentido punta de lanza en cuanto a la sensibilidad que demostró

su gobierno hacia el cambio que estaban produciendo las nuevas tecnologías.

En 1979 el gobierno decidió oficialmente lanzar un experimento piloto con el vi-

deotex en los alrededores de París, y desarrollar una base de datos con el anuario

de los abonados telefónicos. Para la prueba piloto se seleccionó una muestra de

la población francesa integrada por 2.500 hogares, con sobrerrepresentación

de los cuadros medios y superiores. Uno de los principales aciertos fue la

creación del anuario electrónico. Después de una primera experiencia piloto en

1980, cuatro años más tarde éste era accesible desde cualquier punto del territo-

rio francés (Gurrey, 1990: 16).

El éxito de la iniciativa francesa del Minitel puede, en parte, verse explicado por-

que se había diseñado una política pública, con una definición de objetivos, es-

trategia de desarrollo, etapas de implantación y previsiones de financiación a

escala nacional, con una visión que trascendía los intereses meramente econó-

micos o comerciales de un operador telefónico.

III. Los inicios de la red de transmisión de datos en España

Cuando se iniciaron las primeras pruebas piloto con el videotex, España era el

país europeo donde el servicio telefónico tenía una menor implantación en

Cuadro 4: Líneas telefónicas por 100 habitantes, 1993

Año RFA Francia Italia Reino Unido España

1978 28,7 22,5 20,2 29,5 16,8

1985 41,6 40,8 30,4 38,3 24,3

1990 47,5 49,8 38,8 44,4 32,3

1992 50,0 52,7 40,9 45,7 35,3

Fuente: UIT, 1993.


términos de líneas por 100 habitantes, como puede verse en el Cuadro 4, y las

demoras en la instalación de una línea se contaban entre las más prolongadas:

unos seis meses, más en las zonas rurales, hacia el año 1990. Telefónica priori-

zaba sus inversiones internacionales en detrimento de las destinadas a mejorar

su red interior. Al descontento hacia la compañía de todos los sectores socia-

les, principalmente del empresarial, se atribuye una de las causas de la dimi-

sión de su presidente en 1988 (Noam, 1992).

Por otra parte, sin embargo, a nivel europeo Telefónica se contaba entre las

compañías tecnológicamente mejor preparadas. En la década de los sesenta

Telefónica participa en proyectos de alta tecnología: comunicaciones vía saté-

lite, cables submarinos con América, África, Europa y países del Mediterráneo,

posibilidad de establecer conexiones con prácticamente todos los países del

mundo, etc. La década de los setenta fue la de la electrónica aplicada a las te-

lecomunicaciones. La demanda de servicios de transmisión de datos comenzó

a surgir a final de la década de los sesenta por parte de algunas instituciones

financieras, compañías aéreas, además de las fuerzas aéreas y de la marina

norteamericanas. La presencia de bases norteamericanas en suelo español y su

situación geográficamente estratégica beneficiaron a Telefónica. La NASA es-

tudió los países del mundo con mejor situación geográfica y mayor calidad de

servicio para ubicación de sus estaciones de comunicaciones y eligió tres pun-

tos básicos: Australia, España y Estados Unidos. Telefónica estableció la esta-

ción terrena de satélites de Buitrago y cooperó con la NASA en establecer un

centro de comunicaciones (Martín, 1985). El mando de las fuerzas aéreas nor-

teamericanas había solicitado a Telefónica cuatro circuitos entre Rota y Was-

hington para transmitir información, lo cual fue un excelente banco de

pruebas para poder establecer años más tarde el servicio de transmisión de da-

tos basado en las técnicas de conmutación de paquetes.

A finales de 1971, la inauguración del primer centro de conmutación de la red

confirió a España el privilegio de ser la primera nación de Europa que disponía

de una red pública comercial de transmisión de datos. La siguiente fue TRANS-

PAC en Francia, inaugurada en 1978. En aquellos momentos no existían nor-

mas internacionales para este tipo de redes y por ello se acudió a una solución

particularizada para el mercado español. Se desarrolló el protocolo denomina-

do RSAN. Telefónica, que hasta entonces sólo tenía concedido el monopolio

del servicio telefónico conseguiría también la concesión para prestar servicios

de transmisión de datos. El nodo de conexión internacional TIDA (Transmi-

sión Internacional de Datos) permitiría mediante la red telefónica básica el ac-

ceso a nodos internacionales de datos a velocidades de 300 a 1.200 bits por

segundo. El primer nodo se instaló en Madrid en 1978 y el segundo en Barce-

lona en 1980. Ya en 1984 Telefónica adoptó el protocolo internacional X.25

para sus equipos de red; entonces, la red especial de transmisión de datos

RETD-RSAN pasaría a ser IBERPAC (Arroyo, 1991).

El desarrollo de la red de transmisión de datos IBERPAC abarató los costes de las

telecomunicaciones para los grandes usuarios, puesto que funcionaba en base a


conexiones dedicadas, pero su coste era prohibitivo para los pequeños usuarios.

El servicio que permitiría el acceso al pequeño usuario desde terminales tipo PC

(denominado servicio X.28, referido al protocolo de conexión para terminales

tipo carácter, como en el caso de los ordenadores personales), a través de una llama-

da telefónica local mediante un módem hasta la red de datos, no se comercializó

hasta 1987 (Baiget, 1989: 2). En 1985, las cifras del tráfico de la red de transmisión

de datos, por sectores, mostraban el claro predominio del sector bancario (con un

70 por 100), seguido a muy considerable distancia por otros sectores (Oficinas de

servicios informáticos: 13 por 100; seguros: 3 por 100; administración: 2 por 100,

y otros: 12 por 100) (Martín, 1985: 312).

Durante unos años se produjo la paradoja de que los usuarios extranjeros podían

consultar las bases de datos ASCII españolas más fácilmente y a un coste menor

que los propios usuarios españoles, que debían usar la red telefónica. El coste de

alquiler de un módem de 1.200 bps, se cifraba en varios miles de pesetas men-

suales, y las trabas impuestas por Telefónica para su adquisición n otros mercados

liberalizados, frenaron el acceso de los pequeños usuarios a los servicios de infor-

mación nacionales y extranjeros a acción combinada de Telefónica, en cuanto a

los retrasos en conceder líneas de teléfono, una débil penetración de la cultura

informática en la sociedad española y la inexistencia de acciones por arte de la ad-

ministración para fomentar el uso de las telecomunicaciones y ayudar de forma

coordinada a la creación de servicios e información, dejaron a España al margen

de un sector –el de la reacción y acceso a de bases de datos en línea– que iba ad-

quiriendo una importancia creciente en el conjunto de la economía, la norteame-

ricana en especial, pero también la de los países europeos más desarrollados. En

esta situación es difícil responder a la pregunta de qué fue lo que impulsó a Tele-

fónica a desarrollar el servicio videotex. El interés por desarrollar un mercado te-

lemático dirigido al gran público no parecía haberse contado hasta aquel

momento entre los objetivos principales de la compañía. La baja penetración

del teléfono ponía en evidencia la debilidad de un servicio basado en la red tele-

fónica. Probablemente cuestiones de prestigio y de rivalidad con las otras compa-

ñías operadoras europeas jugaron un papel más importante que la percepción de

la necesidad social de este nuevo servicio.

IV. Ibertex: una política de promoción indecisa

El desarrollo del servicio videotex en España fue competencia exclusiva de Te-

lefónica7. Las primeras pruebas se realizaron en 1982, coincidiendo con los

mundiales de fútbol. Al principio se optó por la norma inglesa (Prestel) dado

que no existía todavía ninguna norma a nivel europeo. Cuatro años más tarde,

en 1986, cuando la Comunidad Europea había llegado ya a un acuerdo sobre

7. El Decreto de 21 de diciembre de 1970 sobre organización de los servicios públicos detransmisión de datos enmarcó la actuación de Telefónica. Con la orden de octubre de 1978le quedaba encomendado el desarrollo e implantación del servicio. Posteriormente, con laLey 31/1987 de Ordenación de las Telecomunicaciones (LOT) quedaron liberalizados termi-nales y equipos y los servicios de videotex, que quedó categorizado como un servicio final.


los estándares, Telefónica relanzó el servicio, que tomó entonces el nombre

comercial de Ibertex, adoptando la norma alemana y lo basó en la red telefó-

nica y la red pública de transmisión de datos, IBERPAC. El usuario debía pagar

una cuota de conexión inicial y otra de abono mensual, y debía identificarse

al acceder a los distintos Centros de Servicio. A lo largo de 1986, Telefónica

cambió su política comercial, eliminando la necesidad de un contrato con Te-

lefónica para los usuarios y estableciendo distintos niveles de acceso a los cen-

tros servidores, con un único número de acceso para cada uno de ellos desde

cualquier punto del territorio nacional. Continuó utilizando la red pública de

transmisión de datos IBERPAC pero se adoptó el modelo de quiosco francés.

Los usuarios accedían a la red IBERPAC mediante una llamada telefónica al

Centro de Acceso Ibertex (CAI), que encaminaba la llamada a través de la red

de transmisión de datos hacia los servidores de proveedores de servicios de in-

formación de videotex. La combinación de ambas redes permitía beneficiarse

de la cobertura nacional que ofrecía la red básica telefónica y de las prestacio-

nes avanzadas en transmisión de datos y tarificación independiente de la dis-

tancia características de la segunda.

Pocos años más tarde, 1990 se anunciaba ya como el momento del despegue del

videotex, según algunos medios de difusión (El País, 31-01-90: 6). Telefónica

destinó un presupuesto de 1.750 millones para 1990 y anunció una serie de ope-

raciones con grandes clientes8. También destinó 500 millones a la creación de

premios para promocionar centros proveedores de servicios. Una fuente impor-

tante de financiación la constituyeron los fondos del programa europeo STAR,

cuyo objetivo era contribuir al desarrollo de las regiones más desfavorecidas de

la CEE, mediante ayudas a la creación de las infraestructuras de telecomunica-

ciones. La magnitud de las inversiones de Telefónica, de acuerdo con las escasas

cifras disponibles, son claramente inferiores a las destinadas por France Télecom

al proyecto Télétel: 97.500 millones de pesetas fue el gasto en terminales Minitel

instalados de forma gratuita entre 1981 y 1987, y 18.000 millones el coste del

desarrollo de la guía electrónica. Sumando los gastos de mejora de redes y otros

se llega a la cifra total de 140.000 millones de pesetas. Las previsiones de la ope-

radora francesa apuntaban a recuperar íntegramente todas las inversiones en

1996 (Perdiguer, 1991: 67).

A pesar de que España contaba con un índice de penetración social del video-

tex relativamente alto en el conjunto europeo (Cuadro 3) no se cumplían las

expectativas iniciales9. Por ello, a finales de 1991 pudo detectarse ya un giro

en la consideración del videotex por parte de Telefónica, según consta en las

declaraciones del representante de la compañía recogidas en el Acta de la Jun-

ta Directiva de la Asociación de Proveedores Videotex de 17 de diciembre de

1991: “Telefónica destaca las inversiones realizadas en Ibertex en infraestruc-

8. Una de estas acciones consistió en el acuerdo firmado con El Corte Inglés para que todoslos ordenadores personales que se vendieran en sus centros llevaran incorporada una tarjetavideotex.9. Un estudio realizado por la Asociación Española de Proveedores de Servicios Videotex en1990 contabilizaba 165 centros de servicio, 340 proveedores de información y 120.000 ter-minales de consulta (APV, 1990).


tura y promoción, acorde con su labor social. A pesar de ello, los usuarios no

se han comportado de acuerdo con las previsiones y se impone una revisión

de las motivaciones iniciales que impulsaron el servicio, así como de los pre-

supuestos” (APV, 1991). Aunque oficialmente Telefónica seguía dando su apo-

yo al proyecto, no parecía excesivamente predispuesta a seguir invirtiendo

recursos importantes para impulsar la modernización tecnológica que usua-

rios y proveedores de servicios reclamaban, y en la que otros países pronto se

le adelantarían, ensayando formas de transición hacia tecnologías más avan-

zadas. Francia o Alemania empezaron a ofrecer accesos a 14.400 bps y 28.800

bps vía módem, o a 64.000 bps a través la Red Digital de Servicios Integrados,

aumentaron las funcionalidades de los servicios existentes, tales como tele-

transferencia, ampliación de la visualización en pantalla a 80 columnas, siste-

ma de correo con usuarios de otros servicios telemáticos como Internet, etc.

Las acciones de Telefónica en este sentido fueron mucho más tardías y peor

divulgadas. Hasta 1994 no se ofrecieron velocidades de 2.400 bps o 9.600 bps,

ni se ofreció la posibilidad de visualización de la información en 80 columnas

en vez de las 40 iniciales. La plataforma de demostración del Servicio Videotex

en RDSI (Castellot, 1993), que debía posibilitar el videotex multimedia, pre-

sentado en distintos encuentros profesionales y congresos, no llegó a penetrar

masivamente en el mercado.

Otra de las críticas más habituales a Telefónica era la falta de promoción del

servicio, de información al público (Moreno, 1993). La postura de la compañía

al respecto quedó clara en las declaraciones de uno de sus altos cargos, que

consideraba que los principales beneficiarios del servicio Ibertex eran usuarios

y empresas proveedoras de servicios y que por lo tanto era a ellas a quienes “les

correspondía jugar un papel protagonista en la promoción de sus servicios”10.

Curiosamente, Telefónica no percibía los beneficios a largo plazo del aumento

del tiempo de ocupación de las redes. El papel de Telefónica como promotora

del videotex fue ambiguo y contradictorio con su supuesta vocación de servi-

cio público. Muchas de sus acciones la llevaron a actuar como competidora de

empresas privadas, a las que recortó sus posibilidades de negocio aprovechan-

do su situación dominante en el mercado, sin mostrar criterios de carácter pú-

blico en sus actuaciones. Así, por ejemplo, TS1 (Telefónica Servicios) fue

creada por Telefónica con la finalidad de suministrar servicios de valor añadi-

do y CETESA (Compañía Publicitaria de Exclusivas Telefónicas, SA) creada en

1967 y dedicada desde 1985 a la explotación comercial del fichero general de

abonados, entró en el desarrollo de proyectos de difusión sobre soporte tele-

mático. La explotación del anuario telefónico fue concedido a esta empresa

subsidiaria que comercializó en un principio las PAE (Páginas Amarillas Elec-

trónicas) y posteriormente el anuario electrónico, siguiendo así un orden in-

verso al de la DGTel francesa en lo que se refiere a la posibilidad de acceder al

fichero de abonados.

10. Entrevista a José Luis Rebollo, Subdirector del Departamento de Telemática de Telefó-nica (1994).


Si la actitud de Telefónica no ayudaba a que el sector despegara, la presencia

de un mercado inmaduro tanto en la oferta como en la demanda y que no lle-

gó a comprender cuál era la función del videotex tampoco contribuyó a su de-

sarrollo. En un estudio realizado por una empresa proveedora de servicios

videotex en 1990, la poca calidad de la información ofrecida a través de Iber-

tex se consideraba como uno de los puntos débiles del servicio: información

obsoleta, páginas en preparación, contenidos de poco valor informativo, in-

adecuación de los contenidos al nuevo medio, etc., eran la norma más que la

excepción. En el estudio se analizaron 150 servicios, 135 de los cuales eran de

acceso público según el sistema de quiosco, es decir, sin tener que formalizar

contrato con la empresa proveedora del servicio. De éstos, sólo 5 tenían un in-

terés informativo claro, 28 eran aceptables, 57 tenían un contenido muy po-

bre y los restantes no tenían ningún interés, por tratarse generalmente de

páginas exclusivamente de publicidad (Beascoechea, 1990: 3).

V. Infovía: visión de futuro y conflicto de intereses

El giro iniciado ya a finales de 1991, con el abandono de la prioridad empresarial

al videotex, culminó a finales de 1995, cuando Telefónica anunció su nuevo ser-

vicio, Infovía, como red para facilitar el acceso a Internet, sin mencionar cómo

quedaba la situación de Ibertex. Basada en tecnología y protocolos TCP/IP, este

nuevo servicio guardaba ciertas similitudes con Ibertex en cuanto a procedi-

mientos de acceso a la información por parte del usuario. Se accedía a la red me-

diante una llamada telefónica a un número (055), único para todo el territorio

español. Una vez en Infovía, podía accederse a un proveedor de información o a

un proveedor de servicios Internet. La arquitectura de la red permitía que el acceso

desde cualquier punto de España tuviera un coste de tarifa local, gracias a la dis-

ponibilidad de nodos de conexión con que contaba Telefónica en todas las pro-

vincias. El coste de la llamada se calculaba en función del tiempo –no se pagaría

en cambio, en función de la información recibida, a diferencia de Ibertex–, aun-

que los proveedores de información y servicios serían en definitiva quienes eligi-

rían qué tipo de información sería gratis y si debía existir un contrato previo de

acceso. No era preciso establecer ningún contrato con Telefónica y el coste de la

llamada se incluía en la factura de teléfono. El software para acceder a Infovía era

distribuido gratuitamente por Telefónica. Los proveedores de información debían

pagar un alta de conexión y una cuota mensual de abono. Las principales diferen-

cias con Ibertex, aparte de la modernización de los formatos, consistían en la po-

sibilidad de transmitir voz e imagen.

Este nuevo servicio entró en funcionamiento sin ofrecer ninguna vía para su in-

corporación a los más de 700 proveedores de servicios Ibertex ya existentes11. Los

primeros usuarios de Infovía se encontraron con una gran vacío por lo que a pro-

veedores de información se refería. Ello suscitó duras protestas por parte de usua-

11. Según un estudio realizado por la Asociación de Usuarios de Videotex España, en juliode 1995 había registrados 1,2 millones de usuarios Ibertex en España, cifra que suponía un 8por 100 de los 15 millones de abonados al servicio telefónico básico (Diario 16, 15-10-95).


rios y proveedores de información, lo que condujo a que Telefónica creara una

pasarela desde el servicio Infovía al servicio Ibertex, GESVIA, aunque sólo dispo-

nible desde mediados de 199712. Infovía no era pues ni asimilable a Internet ni

constituía en sí misma una empresa proveedora de servicios Internet, aunque qui-

zá por razones de marketing se enfatizó su aspecto de posibilitar el acceso a Inter-

net. A diferencia de lo que había ocurrido con Ibertex, que pasó casi inadvertido

para la sociedad española, Infovía fue objeto de dos presentaciones públicas en

1995, una de las cuales contó con un gran lanzamiento mediático conjunto, en

septiembre de 1995, entre Telefónica y Bill Gates, que vino a España para promo-

cionar Windows 95.

Los proveedores de servicios Internet (PSI) ya existentes, en tanto que intermedia-

rios entre el usuario y las grandes empresas con licencia para explotar la red de

transmisión de datos, consideraron sus intereses lesionados por la fórmula em-

pleada por Telefónica para entrar en el mercado de Internet. Muchas de ellas no

contaban con nodos suficientes en todo el territorio para ofrecer precios compe-

titivos con los de Telefónica, que aplicaba tarifas de llamada local. El sector de los

PSI había crecido desmesuradamente en un corto intervalo de tiempo, tal vez so-

brevalorando las expectativas de negocio en el sector. Las primeras conexiones a

Internet las había ofrecido RedIris, dentro de la órbita de Fundesco, fundación

participada por Telefónica. Goya Servicios Telemáticos, que surgió en 1985 como

proyecto universitario vinculado a la escuela de Telecomunicaciones de Madrid,

y que desde 1992 operaba como sociedad anónima, fue junto con Servicom, una

empresa privada nacida en Vic (Barcelona), de las primeras iniciativas en ofrecer

el servicio comercial de conexión a Internet.

Por su parte, las operadoras con licencia para operar la transmisión de datos en

España denunciaron a Telefónica ante el Tribunal de Defensa de la Competencia

y la Dirección General de Telecomunicaciones por no cumplir su promesa de se-

parar totalmente su papel de proveedor de infraestructura para datos del de opera-

dor en competencia con las demás operadoras13. La consideración legal que debía

otorgarse estaba en el fondo del debate: bien como una red pública o como un

servicio de valor añadido. Finalmente, la orden de la Secretaría General de Comu-

nicaciones del MOPTMA a finales de 1996 se inclinó por la opción de servicio pú-

blico, lo que favoreció el desarrollo de los PSI, de los que, en abril de 1997, existían

alrededor de 250. La Orden indicada exigía que hubiera un punto de interco-

nexión en cada una de las provincias españolas y que fueran neutrales, lo que per-

mitiría a las multinacionales con licencias de datos en España idénticas

12. La AUVE había llegado a un acuerdo con la dirección de Infovía, en una reunión cele-brada en noviembre de 1995, por la que ésta se comprometía a incorporar a su software unaaplicación que permitiría el acceso directo hacia Ibertex, instalar una plataforma para la tra-ducción de los protocolos de Infovía hacia lbertex y aceptaba cierto compromiso para man-tener las mismas fórmulas de remuneración, según el sistema de quiosco, a los centrosproveedores de videotex (Cinco Días, 14-11-95).13. Telefónica había traspasado a su filial TTD (Telefónica Transmisión de Datos) la conce-sión administrativa para el servicio de conmutación de datos en noviembre de 1995. TTDiba a ser la compañía para servir de base a la actividad comercial en España de Uniworld, lajoint venture entre Unisource y ATT para dar servicios a grandes empresas en Europa(Expansión, 20-11-95).


posibilidades que Telefónica para conectar a los clientes con los proveedores de

información14.

El espectacular éxito de Infovía abundó en la consideración de la visión de futuro

de Telefónica y su habilidad para posicionarse en el mercado, actuando como em-

presa privada más que como ente semipúblico comprometido en el logro de ob-

jetivos sociales. En sólo cuatro meses se rebasaba la estimación de usuarios para

todo 1996, situándose en 42.000, al tiempo que se triplicaban las previsiones en

cuanto a centros proveedores. Sin embargo, más que un éxito de la propia Telefó-

nica, lo que se estaba produciendo era un éxito de mayor envergadura: el despe-

gue del fenómeno Internet, como lo muestra el que un 70 por 100 del tráfico de

Infovía era para acceder a Internet (Gaceta de los Negocios, 5-6-96:23).

VI. La explosión de Internet: un éxito al margen de las políticas

públicas

La penetración social de Internet ha desbordado todas las previsiones y parece un

proceso irreversible. Considerada por los expertos en telecomunicaciones como

un red tecnológicamente poco eficiente15, cara y poco segura, y por algunos teó-

ricos sociales como una amenaza a la supervivencia de las culturas minoritarias y

como un medio potenciador de desigualdades sociales entre los “ricos y los pobres

en información”, Internet se ha ido abriendo camino a pesar de todos sus detrac-

tores. Hoy en día su predominio es incuestionable como red telemática de comuni-

cación y de acceso a la información. Multinacionales de la informática y operadoras

de telecomunicaciones se han visto obligadas a adaptar sus estrategias de penetra-

ción en el mercado a esta realidad. En un lapso de tiempo muy breve se ha pasado

de un desconocimiento casi absoluto de las posibilidades que ofrecían las redes de

telecomunicaciones a considerar algo normal y casi imprescindible recibir o trans-

mitir información a través de la red o comunicarse mediante correo electrónico.

1. Orígenes

En sus orígenes nadie pronosticó este éxito. Los primeros experimentos para

interconectar ordenadores se llevaron a cabo a mediados de la década de los

sesenta. En un ambiente internacional crispado por la guerra fría, el inicio del

conflicto en Vietnam y el bloqueo de Cuba, el gobierno federal norteamerica-

no afianzó una política de apoyo y fomento de la investigación científica y

tecnológica. Las comunicaciones eran un elemento de importancia vital en

caso de conflicto bélico nuclear con la URSS, posibilidad no descartada en

aquellos años. Se suele atribuir a una agencia del Departamento de Defensa,

14. Cinco Días, 10-1-96.15. Internet da graves problemas de rendimiento y eficacia, debido a que las líneas troncalesno se hallan preparadas para soportar un tráfico tan elevado. Pasar a líneas de centenares degigabits plantea dudas sobre la idoneidad de los protocolos que se utilizan actualmente(Santos, 1995: 409).


ARPA (Advanced Research Projects Agency), los primeros ensayos para interco-

nectar ordenadores y transmitir datos de forma eficiente y segura entre sus

centros de investigación y centros militares. Pero otros laboratorios y centros

estaban también experimentando con una nueva tecnología para el intercam-

bio de datos entre ordenadores basada en la conmutación de paquetes, como

el National Physics Lab de Reino Unido o la Société Internationale de Telecommu-

nications Aéronautiques en Francia (Swadley, 1994).

La primera red de ordenadores de Estados Unidos, basada en la tecnología de

conmutación de paquetes y financiada por ARPA, entró en funcionamiento en

1970. En 1972 había cuarenta centros conectados. El correo electrónico, la co-

nexión remota a ordenadores y la transferencia de ficheros fueron las primeras

aplicaciones disponibles. Aquel mismo año, en la International Conference on

Computer Communications que tuvo lugar en Washington, se creó un grupo de

trabajo presidido por Vinton Cerf (InterNetwork Working Group), encargado de

crear un protocolo que pudiera ser utilizado para cualquier red de ordenadores

del mundo para comunicarse. En 1974 se introdujeron los protocolos TCP/IP

(Internet Protocol/Transmission Control Protocol) sobre los que se basaría la futura

Internet. Pero lo que sin duda contribuyó más decisivamente a la expansión

internacional de la red fue la decisión de DARPA16 de ofrecer gratuitamente,

sin ningún tipo de restricción, el protocolo TCP/IP (Swadley, 1994: 10). En

1983 todos los ordenadores conectados a Internet adoptaron este mismo pro-

tocolo. La National Science Foundation (NSF), posteriormente encargada de ges-

tionar la red, puso en funcionamiento, en 1986, la primera red troncal,

NSFNET, y autorizó a sus redes regionales, básicamente constituidas por uni-

versidades, a conectarse. Hasta 1990 no aparecieron en la red las primeras ac-

tividades comerciales, ya que en un principio la normativa establecida por la

NSFNET prohibía las operaciones comerciales a través de la red.

Otro hito importante en la historia de Internet, y factor decisivo para su po-

pularización, ha sido el desarrollo de la aplicación conocida como World

Wide Web (WWW), basada en las nociones de hipertexto y de hipermedia; la

información se presenta bajo la forma de páginas hipermedia que combinan

texto e ilustraciones y que contienen enlaces insertados por el autor, que

vinculan documentos de todo tipo –texto, imágenes, sonidos, imágenes en

movimiento, etc.–. El usuario puede así “navegar” por la red sin solución de

continuidad, pasando de un documento a otro, simplemente seleccionando

en pantalla, con la ayuda del ratón del ordenador, la palabra o palabras que

aparecen realzadas, lo cual activa la aplicación que le situará en otro ordenador

donde hallará más información relacionada con el término, icono, imagen, etc.

que haya seleccionado. La idea de crear un programa que estableciera enlaces en-

tre una serie de nodos se desarrolló en los laboratorios del CERN (Centre Européen

de Recherches Nucléaires) de Ginebra, en 1980. Los programas que permiten visua-

lizar estas páginas son los navegadores. El primer prototipo de navegador Web

16. Defense Advanced Research Projects Agency, nuevo nombre que adoptó ARPA en 1973.


fue lanzado en noviembre de 1990 y tres años más tarde se creó el primer

navegador gráfico denominado Mosaic, desde el NCSA (National Center for

Supercomputers Applications) norteamericano. Poco tiempo después otros na-

vegadores se difundieron rápidamente. Actualmente, Microsoft Explorer y

Netscape se disputan el predominio del mercado. Han alcanzado una amplia

popularidad por la polémica suscitada a raíz de la demanda contra Bill Gates

por parte de la empresa Netscape por prácticas monopolísticas, al co-

mercializar las nuevas versiones de Windows con la incorporación de Micro-

soft Explorer, demanda que fue admitida por el Departamento de Justicia

norteamericano.

2. Una gestión descentralizada

Internet no está controlada por ninguna autoridad central. Un conjunto de or-

ganizaciones, integradas en su gran mayoría por voluntarios, coordinan dife-

rentes actividades asociadas con el desarrollo tecnológico, social y operativo

de la red.

La Internet Society (ISOC), fundada en 1992 e integrada por representantes de

sociedades, gobiernos, personas físicas y organizaciones sin fines lucrativos,

coordina las actividades relacionadas con las normas técnicas, procesos opera-

tivos y administrativos y con la formación.

El Internet Architecture Board (IAB) es un órgano consultivo creado en 1983, que

coordina la investigación para el desarrollo de nuevas normas técnicas, el pro-

ceso de normalización de los protocolos y supervisa los contactos con otros or-

ganismos de normalización nacionales e internacionales, como la ISO y el

American National Standards Institute (ANSI). Se basa en diferentes grupos de

trabajo: Internet Engineering Task Force (IETF), que desarrolla los estándares y

protocolos; Internet Research Task Force (IRTF), dedicado al desarrollo tecnoló-

gico para afrontar temas como el de la seguridad y la privacidad de la red, entre

otros; Internet Assigned Numbers Authority (IANA), autoridad máxima en el sis-

tema de nombres de Internet y encargada de la gestión y difusión de los iden-

tificativos de los ordenadores dados de alta en Internet17.

El Internet Network Information Center (InterNIC), gestionado por la empresa

norteamericana Network Solutions Inc., es la organización encargada de man-

tener los dominios de tipo supranacional (.com, .edu, .org, etc.). Da acceso a

los documentos RFC (Request for Comments), mantiene un directorio de direc-

torios sobre los recursos de la red (FTP, lista de servidores, catálogos de

bibliotecas, etc.) y un registro de dominios y números de la red. Los RFC son

una petición de comentarios realizada por alguien que cree oportuno introdu-

17. En España el registro delegado de Internet, ES-NIC, corresponde al CSIC. Desde la intro-ducción de Internet en España en 1990 esta organización gestiona el dominio de primernivel para España (“.es”).


cir algún cambio en la red. La propuesta es estudiada por los expertos y cuan-

tos se sienten implicados en el tema y que participan en la elaboración del

documento final. Este proceso de adopción de nuevos estándares, que se em-

pezó a aplicar en 1969, supone una innovación respecto a los sistemas habi-

tuales y es una de las características que mejor define el funcionamiento

descentralizado de la red que, al menos en este aspecto, está desvinculado de

intereses comerciales y políticos. El sistema de asignación de nombres, en

cambio, ha sido denunciado por permitir arbitrariedades en su asignación y

sobre todo acaparamientos y negocios de reventa de dominios. El contrato en

exclusiva de Network Solutions para administrar el sistema de dominios expi-

raba en marzo de 1998. El recientemente creado CORE (Council of Registrars)

además de introducir siete nuevos dominios de primer nivel, ha planteado un

nuevo sistema de regulación en las asignaciones de nombres.

3. Usuarios de la red

Las estimaciones sobre el número de usuarios de la red ofrecen cifras dispa-

res, que pueden variar en varias decenas de millones. Diversas instituciones,

Network Wizards, Internet Society, Matrix Information and Directory Services, entre

otras, realizan periódicamente encuestas sobre el número de ordenadores y

de usuarios conectados a la red. Los datos entre unas y otras pueden variar

sensiblemente, aunque coinciden en detectar un crecimiento global de usua-

rios y de conexiones a la red. El siguiente cuadro recoge las cifras de una de

las estimaciones sobre el número de usuarios de Internet:

En cuanto a la demografía de Internet, escasean los estudios fiables. La ma-

yoría de ellos parten de respuestas obtenidas por usuarios de la misma red,

por lo que tienden a sobrerrepresentar a los usuarios de informática. En

1995, CommerceNet, organización que promueve normas para facilitar el

comercio en Internet, realizó una de las primeras encuestas por sondeo sobre

la población internauta en Estados Unidos. El reparto por edades daba una

población joven (52 por 100 menores de 34 años) y sólo un 5 por 100 de más

de 55 años. Un 64,5 por 100 eran hombres y un 88 por 100 habían seguido

estudios superiores. Entre las encuestas realizadas posteriormente se detecta

Cuadro 5: Usuarios de Internet, abril 1998 (en millones)

África 0,92

Asia/Pacífico 25,57

Europa 32,38

Oriente Medio 0,78

Canadá y Estados Unidos 87,0

Sudamérica 4,50

Total mundial 151,00

Fuente: http://www.nua.net/surveys/how-many-online/index.html (10-4-98).


una evolución hacia una disminución de la renta de los usuarios, un aumen-

to de su edad media y un aumento también de la población femenina18. En

España, la encuesta del Estudio General de Medios realizada en febrero-mar-

zo de 1998 entre la población española de edad igual o superior a los 14 años

demostraba que se trata todavía de un fenómeno minoritario, aunque es de

destacar el espectacular índice de crecimiento, como puede apreciarse en el

siguiente cuadro:

En cuanto al perfil medio del internauta español, tiene entre 25 y 44 años, sue-

le tener estudios universitarios, pertenece a la clase media alta o alta y se da un

predominio masculino (un 60 por 100). La distribución geográfica de los ac-

cesos a Internet dentro de España queda reflejada en el Cuadro 7.

VII. Internet y videotex. Políticas públicas y desarrollos

tecnológicos

El experimento videotex puede considerarse sustituido de forma irreversible

por Internet en cuanto a medio de acceso a la información y de comunicación

personal, académica y profesional. Incluso Francia, único país donde la pene-

tración social del Minitel había sido un éxito indiscutible, está evolucionando

hacia la conversión tecnológica de su red a los protocolos Internet, a pesar de

las reticencias de una población habituada a un sistema nacional de acceso a

la información de fácil uso y en el idioma propio. El número de usuarios In-

ternet en enero de 1998 en Francia se estimaba cercano al millón, con 4 mi-

llones de horas de conexión en enero de 1998. Se esperaba que a final de año

esta cifra igualaría o superaría la de los 6,5 millones de horas de conexión a

través del Minitel19.

Un estudio realizado en Alemania, uno de los países que más esfuerzos ha rea-

lizado para la modernización de su red videotex, indicaba que casi 6 millones

de alemanes estaban conectados a la red y otros 10 millones pensaban hacerlo

en breve tiempo20. Ambos países realizaron esfuerzos en la unificación e inter-

18. http://www.unesco.org/webworid/wirept/report.htm (17-4-98).

Cuadro 6: Audiencia en Internet en España, 1996-1998

feb/mar 1996 feb/mar 1998 feb/mar 96 feb/mar 98 % crecim.Total

(en miles) % Total(en miles) %

Usan ordenador habitualmente 4.179 12,4 5.559 16,3 +33

Tienen accesoa internet 487 1,4 1.850 5,4 +280

Fuente: http://www.aime.es/aímc/html/inter/3a.htm (10-12-98).

19. Estimaciones de AFA, la asociación de PSI en Francia. http://www.nua. net/surveys/how_many_online/index.html.04/07/1998.20. Estudio realizado por CeBIT: http://www.nua.net.surveys/index (1998).


conexión de servicios telemáticos, aunque por caminos distintos. Alemania en

base a su red de datos Datex-P como medio de acceso a redes internacionales

como Internet. Francia por el contrario, ha abierto el acceso hacia Minitel des-

de Internet. Como ya hemos señalado, Telefónica optó por empezar de nuevo,

creando un servicio telemático basado en la tecnología Internet, Infovía, desde

diciembre de 1995.

Internet ha conseguido en pocos años crear una “cultura de la conexión”

más allá de los círculos universitarios y de investigación. Se ha pasado de un

desconocimiento casi absoluto de las posibilidades que ofrecían las redes de

telecomunicaciones a considerar algo normal y casi imprescindible el hecho

de conectarse para recibir o transmitir información y comunicarse mediante

correo electrónico. El escaso conocimiento que hasta la irrupción de Internet

se tenía no sólo del videotex, sino de las redes de transmisión de datos, a pe-

sar de los esfuerzos realizados por las administraciones y las operadoras tele-

fónicas para alcanzar lo que en distintas ocasiones se denominó “masa

crítica de usuarios”, contrasta con la rápida difusión social que ha alcanzado

Internet a nivel mundial, Védel considera que “una cuestión central en la in-

Cuadro 7: Distribución de la población con acceso a Internet, por Comunidad Autónoma, 1998

PoblaciónCon acceso

Total %

Andalucía 6.016 193 3,2

Aragón 1.059 57 5,4

Asturias 955 67 7,0

Baleares 655 31 4,7

Cantabria 459 10 2,2

Castilla-León 2.180 92 4,2

Castilla-La Mancha 1.385 11 0,8

Catalunya 5.391 582 10,8

Extremadura 876 24 2,7

Galicia 2.351 94 4,0

Madrid 4.499 261 5,8

Murcia 9.06 71 7,8

Navarra 460 21 4,5

Comunitat Valenciana 3.450 186 5,4

Euzkadi 1.832 82 4,5

La Rioja 234 15 6,5

Canarias 1.423 53 3,7

Total 14 y más años 34.132 1.850 5,4

Fuente: Estudio General de Medios, febrero/marzo 1998, sobre una muestra representativa de la población española de 14y más años.Nota: Desde comienzos de 1996 el EGM (Estudio General de Medios) estudia la evolución del uso de Internet en España,recogiendo tanto datos generales sobre la población, como otras informaciones adicionales asociadas al uso del medio (lugar de acceso, perfil sociodemográfico, etc.). El tamaño de la muestra es de más de 13.000 entrevistas por ola, es decir, 40.000 al año.


vestigación en ciencias sociales sobre la tecnología es que han pasado de ana-

lizar el impacto social de los cambios tecnológicos a intentar comprender

qué factores sociales condicionan la difusión de las tecnologías” (1996). El

rol de las políticas públicas en este sentido es problemático. ¿Pueden orientar

el cambio tecnológico o se limitan a gestionar tan sólo la intensidad y el rit-

mo de una evolución técnico-económica a escala planetaria?

La política de Telefónica respecto al videotex primero y a los accesos a Inter-

net después no ha tenido un alcance de política pública. Su faceta de empre-

sa privada ha pesado más en sus actuaciones que las consideraciones de

interés general que deberían presidir la definición de aquélla. Podría pues

achacarse el fracaso del videotex en España a la inexistencia de una política

promovida desde la administración con unos objetivos sociales definidos. En

Francia, el experimento Minitel revistió características de una política a nivel

nacional, con definición de objetivos, etapas, previsiones económicas de in-

versión y recuperación de rendimiento económico y social e implicación de

distintos actores. Pero, por otra parte, el éxito de su implantación social no

ha podido frenar el avance de Internet. El éxito de Internet, independiente

de cualquier política pública, debe analizarse teniendo en cuenta un con-

texto tecnológico y social radicalmente distinto al de los años en los que di-

señaron los primeros servicios telemáticos. Algunos de los factores de éxito

a destacar en este sentido serían los siguientes, que podemos dividir en fac-

tores tecnológicos y factores politicoeconómicos. En cuanto a los primeros,

son de destacar los siguientes aspectos: 1) una red asociada a funcionalidades

básicas: e-mail, acceso a ordenadores remotos, transferencia de ficheros. La

finalidad científica de la red condicionó las primeras aplicaciones que estu-

vieron disponibles. Fue una evolución vinculada a necesidades de informa-

ción, no un intento de aumentar la rentabilidad de una red fomentando su

uso; 2) la digitalización de la información e interconectividad global de las

redes. La codificación de la información en un lenguaje binario de ceros y

unos permite el uso de una única red de transporte, con independencia del

origen y contenido de la información. La función de las redes de comunica-

ción, previamente diseñadas específicamente para el tipo de información

que debían transportar, se define hoy en día más por el tipo de terminales

que reciben la información y la transmiten y direccionan. Ello ha facilitado

la interconexión de las redes y el acceso por parte del usuario a todo tipo de

servicios, información y aplicaciones; 3) el protocolo TCP/IP, de disposición

gratuita, ha configurado una red abierta, que permite la conexión entre todo

tipo de sistemas informáticos; 4) la informática al servicio del usuario: dis-

minución continua del precio de los terminales, integración de aplicaciones,

facilidad de uso. Windows 95 se ha impuesto también como un estándar de

facto, facilitando la integración de aplicaciones y el intercambio de datos; y

5) facilidad de acceso a la información y de navegación a través de Internet

gracias al desarrollo de la tecnología hipertexto (Web).


Entre los factores politicoeconómicos destacaríamos los siguientes: 1) libera-

lización de las telecomunicaciones: reducción de las tarifas, mejora de los

servicios. En la década de los 80, la mayoría de países industrializados inicia-

ron un proceso de privatización de las operadoras de telecomunicaciones

(Ungerer, 1989). Según la OCIDE, el acceso a Internet había crecido seis ve-

ces más en aquellos de los 26 países de su espacio en los que existe libre com-

petencia en la oferta de servicios, frente a los países en los que existía aún

monopolio público. Las líneas dedicadas utilizadas por las empresas en los

mercados libres son un 44 por 100 más baratas que en los mercados mono-

polísticos21; 2) creciente concienciación de la unidad europea: globalización

y competitividad frente a EEUU. Iniciativas unilaterales a nivel nacional

como las del videotex son impensables en el actual contexto de convergen-

cia hacia la unidad europea y de coordinación de políticas públicas. La nece-

sidad de presentar un frente común para competir frente a EEUU en el

campo de las nuevas tecnologías de la información es una necesidad asumi-

da. El conjunto de medidas lanzadas desde la administración Clinton en

1993 para poner en marcha la National Information Infrastructure tuvo reper-

cusiones inmediatas en los países industrializados. La Comisión Europea, en

su Libro Blanco sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo, incluyó el tema

de las redes de telecomunicación no sólo como un objeto de política secto-

rial sino como “arterias del mercado único”. Al denominado “informe Ban-

gemann” (1994) siguió un plan de acción en el que se definía la vía europea

hacia la sociedad de la información. Diversos estados miembros lanzaron po-

líticas nacionales atendiendo a las directrices de la Comisión [Védel,

19976:14]; 3) elevada penetración social de la informática: las estadísticas

muestran un claro avance en la difusión de la informática de usuario. En Es-

paña, en 1987, tenían ordenador un 5 por 100 de los hogares. En 1997, un

21,9 por 100. La presencia del teléfono en estas mismas fechas ha pasado del

64,2 por 100 al 87,6 por 10022; 4) generalización del uso de la red: prolifera-

ción de empresas de servicios y de la oferta de contenidos. En 1994 sólo dos

empresas ofrecían en España acceso a la red. Actualmente son más de 200;

5) influencia de los media en la creación de una cultura informática y de ac-

ceso a la información: como símbolo, Bill Gates ha contribuido de forma im-

portante a la divulgación de la informática y de la telemática gracias a sus

montajes publicitarios a escala planetaria. Por otra parte, temas como el te-

rrorismo, la pornografía o la delincuencia a través de la red son cuestiones

recurrentes en la prensa diaria, que si bien dan una visión totalmente sesga-

da de los usos de la red, contribuyen a dar a conocer sus posibilidades; 6) pre-

dominio de un único idioma: una crítica frecuente a Internet es la del

predominio del inglés. Éste es probablemente un inconveniente menor si se

compara con la dificultad de consultar sistemas nacionales en los distintos

idiomas de la Comunidad Europea, como ocurría con el videotex.

21. Gaceta de los Negocios, 6-5-96.22. Estudio General de la Asociación para la Investigación de los Medios de Comunicaciónsobre la evolución del equipamiento en los hogares http://www. aimc.es/aiinc/html/mareo/46.htmI (10-12-98).


VIII. Conclusión

El impacto social de Internet es muy superior al que nunca habían imaginado

quienes diseñaron inicialmente una red con fines científicos y académicos.

Europa ha aceptado que constituye una pieza clave en la construcción de la

sociedad de la información. La creación del Information Society Forum (ISPO)

en febrero de 199523 y las líneas y planes de actuación propuestos en reunio-

nes de alto nivel entre dirigentes políticos europeos24 demuestran la atención

preferente que adquiere esta temática en la agenda política de los gobiernos.

La necesidad de dotar de contenidos las actuales infraestructuras de comuni-

cación empieza a contarse entre las prioridades de la Unión Europea, como lo

demuestra la puesta en marcha del programa INFO 2000, o la directiva del V

Programa Marco de I+D.

Una política de información, de alcance más amplio que una política indus-

trial o de telecomunicaciones, debería englobar cuatro tipos de acciones: 1) ac-

ciones legislativas o reguladoras; 2) desarrollo de infraestructuras; 3) desarrollo

de infoestructuras, es decir, de contenidos; 4) mejora de la gestión de la infor-

mación en las administraciones públicas (Cornella, 1998). Las premisas de

partida para la definición de las actuaciones públicas en este sentido son: el

reconocimiento creciente de las actividades informacionales en las economías

modernas y de su importancia para la competitividad de un país; las transfor-

maciones sociales que pueden generar las autopistas de la información, en

cuanto a mejora de las condiciones de vida y de trabajo, revitalización de la

democracia, etcétera, lo cual conduce a la noción de servicio universal; y final-

mente, necesidad de adecuar la normativa legal a la evolución tecnológica, en-

fatizando la necesidad de liberalizar las telecomunicaciones (Védel, 1996: 16).

En diversos países se han definido algunos principios de acción más que estra-

tegias globales para abordar esta problemática y coordinar distintas iniciativas

para crear infraestructuras de información nacionales (Kahin/Wilson, 1997).

Sin embargo, algunos autores mantienen la opinión de que no es posible de-

finir planes de acción a largo plazo, por considerar que se trata de ámbitos de

aplicación demasiado amplios y con objetivos múltiples y conflictivos, en los

que los valores y preferencias individuales no pueden ser ordenados de forma

consensuada. Se llega con ello a dar respuestas a temas marginales como dere-

chos de autor, privacidad, derecho a la información, seguridad, etc., con ne-

gociaciones sobre aspectos puntuales pero no a dirigir el desarrollo del sector

(Overman/Cahill, 1990).

En cualquier caso, un nuevo contexto económico, tecnológico, político y so-

cial reclama un nuevo planteamiento en las políticas de información, una vez

que las operadoras de telecomunicaciones han perdido su papel de actores

principales en un entorno liberalizado y que persiste la importancia de las or-

23. http://www.ispo.cec.be/g7/keydocs/themepap.html.24. Pueden consultarse los documentos relativos a tales encuentros en el servidor europeoubicado en Luxemburgo: http://www2.echo.lu.


ganizaciones públicas como uno de los sectores más importantes en tanto que

generadores de contenidos.

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El fenómeno Internet en España: ayer, hoy y mañana

Carme Peiró

España es, en estos momentos, un país seducido por Internet y sus posibilida-

des comunicativas. La red de interconexión entre ordenadores fue descubierta

por unos pocos hace casi ocho años, pero la evolución de este medio de comu-

nicación ha sido espectacular en muy poco tiempo. Los orígenes de esta me-

tamorfosis se encuentran en unos cuantos científicos de universidades y

centros de investigación que empezaron a conocer y practicar los métodos que

otros colegas del extranjero ya utilizaban para compartir información saltán-

dose las barreras de la distancia. En un principio se conformaron con inter-

cambiar correo electrónico. Éste fue el punto de arranque de las primeras redes

españolas y, como tal, de la Internet que ya conocemos. Desde hace unos me-

ses, los medios de comunicación de ámbito general acostumbran a relatar dia-

riamente los nuevos descubrimientos de la cibercultura, aquella que se gesta

poco a poco en el ciberespacio y que, sin duda, se presenta como el lugar ideal

para practicar una forma diferente de vida.

1985-89. El nacimiento de una revolución

La evolución de Internet y su mundo en España ha sido y es constante desde

su aparición. Para explicar su desarrollo, una de las voces más autorizadas es

José Barberá, actual director del Departamento de Redes de la Fundación para

el Desarrollo de las Comunicaciones (Fundesco), y que a mediados de los

ochenta era uno de los responsables de intentar situar nuestro país a la altura

de las tecnologías que se estaban cociendo al otro lado del Atlántico.

“En los años 85-87, la visión que se tenía aquí de Internet era la de los profe-

sores e investigadores de EE.UU. enlazados por un conglomerado de redes pa-

trocinadas por diferentes agencias del Gobierno y derivadas de la ARPANET

original. En España, a las autoridades de I+D se les planteó la necesidad de dis-

poner de una red teleinformática para conectar los ordenadores de las univer-

sidades y centros científicos. Las palabras clave eran armonización y sistemas

abiertos. La Internet de entonces cumplía ya con estos requisitos, pero la idea

imperante en nuestro país era que se tenía que hacer algo diferente, con el sello

made in Europe, que por eso estábamos reforzando nuestra identidad cultural y

teníamos que competir con Japón y EE.UU. El banderín de enganche fueron las

siglas OSI (Open System Interconnection), correspondientes al modelo de comu-

nicaciones abiertas desarrollado por la Organización de Normalización ISO”.

De esta manera empezó, en 1988, el Programa Iris, que ofrecía como producto

estrella el correo electrónico basado en la norma X.400. Como red de trans-

porte se utilizaba Iberpac (X.25). Además había otras redes académicas basadas

en varias tecnologías privadas (DECNET, BITNET) o derivadas del sistema


UNIX (UUCP). Todas ellas se interconectaban de alguna manera mediante pa-

sarelas, principalmente por correo electrónico. Los mensajes acostumbraban a

llegar tarde a los destinatarios después de horas, días, semanas de espera, o in-

cluso se perdían. Ésta fue la primera y primitiva forma de acceso a Internet que

utilizaron los usuarios de I+D en el periodo 1988-90.

1990. Nace la RedIRIS

En el año 90, el Programa Iris dio un giro de 180 grados y estableció una in-

fraestructura de transporte IP. “La implantación de redes de área local (LAN)

y de diversas tecnologías (Ethernet, Token Ring, Token Bus, entre otras) a los

ámbitos académicos y científicos era ya una situación prácticamente consoli-

dada –recuerda José Barberá–. Aquello permitía la extensión de los servicios

de correo electrónico (SMTP), transferencia de ficheros (FTP) y terminal re-

moto (TELNET). El siguiente paso era que los investigadores querían utilizar

aquellos mismos servicios en máquinas, tanto de España como de otros paí-

ses. Se llegó a un acuerdo con NSFnet (la principal red troncal de la Internet

gestionada por la National Science Foundation en EE.UU.) para obtener la

condición de red conectada. Fue entonces cuando se adoptó el nombre de

RedIRIS como red nacional de I+D.

A lo largo de los tres años siguientes (1991-1993), el protocolo IP ganó terreno

a los otros. Lo mismo pasó con las aplicaciones basadas en TCP/IP (abandonan-

do pausadamente la filosofía OSI). El correo SMTP desplazó al X.400, el TELNET

a las XXX, el FTP a la transferencia de ficheros DECNET, y así sucesivamente. A

finales del 90, RedIRIS tenía 4 máquinas con plena conectividad a Internet. En

1991, se llegó a las 2.000 máquinas, cantidad que se triplicó el año siguiente; a

finales de 1993 se llegó a más de 15.000.

En 1994, a Víctor Castelo, director de la RedIRIS, se le asignó continuar con

aquel proyecto y llevarlo hasta su máxima expansión. “Después de aquel pri-

mer hito, la red fue creciendo. La línea internacional que empieza con IXI a

64 kbps pasó después a Ebone a 128 kbps, y a finales del 93 se convirtió en una

de 2 Mbps en EuropaNET. Durante este tiempo se fue consolidando una cul-

tura y un aumento de conocimientos en todo el ámbito académico y de inves-

tigación que serían de gran importancia para el posterior desarrollo de las

comunicaciones en España”.

La carrera se acelera

1991

– Goya Servicios Telemáticos es la primera empresa española en comercializar

la conexión completa en Internet, aunque desde 1986 ya ofrecía servicios de


correo electrónico a empresas. Juan Antonio Esteban, director general de Go-

ya, recuerda que “cuando Goya empezó, muy pocas personas creían en el ne-

gocio en el que nos estábamos metiendo, pero empezamos con un equipo de

gente que apostó fuerte. A corto plazo se confirmaron todas nuestras expecta-

tivas, y el hecho de que Telefónica haya entrado tan a fondo últimamente es

una muestra más de que nosotros no estábamos equivocados”.

1992

– Mientras que en la vida real sólo se pensaba en el gran acontecimiento de

los Juegos Olímpicos, en el ciberespacio español se celebraba la puesta en

marcha del primer servidor de gopher del Estado español, en la Universi-

dad Jaume I de Castellón. La UJI se dio cuenta de su potencial y lo oficia-

lizó como servicio de información electrónica del campus.

– Se inaugura un listserv para todos los catalanoparlantes repartidos por el

ciberespacio y conocido con el nombre de bit.listserv.catala, bajo los aus-

picios del Centro de Supercomputación de Cataluña.

1993

– La UJI no se detiene en sus investigaciones y, este año, registra en el CERN

la primera web española creada por Jordi Adell y Carles Bellver (ambos

pertenecientes al Departamento de Educación). Tres meses más tarde, el 1 de

diciembre, ya había 13 servidores en todo el país.

Adell nos comenta ahora: “Mi interés por Internet empezó antes de nacer la

Universidad Jaume I. Un grupo de amigos nos conectamos a finales de los

ochenta a la Universidad de Valencia y a la BITNET. Desde entonces, Carles

Bellver y yo hemos compartido muchos momentos delante del ordenador”.

Actualmente, esta universidad dispone de una de las mayores redes del país en

proporción a su número de profesores, personal y estudiantes. “En poco más

de dos años, Internet ha cambiado a toda velocidad. Y continúa, porque para

bien o para mal, no tiene marcha atrás. Ahora empieza a haber proveedores

que ofrecen productos atractivos para las empresas, y en menos de lo que mu-

chos piensan, asistiremos en España a la misma explosión de Internet que se

dio en EE.UU. o en Japón. Es un proceso irreversible que tiene sus consecuen-

cias positivas y negativas”, añade este profesor de Nuevas Tecnologías aplica-

das a la Información.

– El Centro de Supercomputación de Cataluña copia, vía FTP, del Centro Eu-

ropeo de Física de Partículas (CERN), en Suiza, un programa llamado Mosaic,

base de la navegación por la World Wide Web (WWW), pensado originaria-

mente como un medio para la distribución de la información entre equipos

de investigadores geográficamente dispersos.


– El éxito del crecimiento de la World Wide Web en Internet fue espectacular

durante aquel año, en el que se pasaron de 50 a 500 nodos y se impulsó que

su desarrollo llegase, en el siguiente año, a unos cuantos miles de servido-

res que distribuían información para toda la comunidad cibernética.

– La Universidad Politécnica de Cataluña (UPC) vio cómo se le abrían las

puertas de la comunicación y puso en marcha Pangea, la primera ONG surgida

del nodo español de la Asociación para las Comunidades Progresistas (APC).

1994

– En enero de 1994, la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología

(CICYT) traspasa la gestión de RedIRIS al Consejo de Investigaciones Cientí-

ficas, que la enmarca en el nuevo Centro de Comunicaciones CSIC RedIRIS.

Aquél fue también el año de la explosión de Internet y de su locomotora, la

World Wide Web. “Enseguida vimos que las necesidades aumentaban expo-

nencialmente y que los anchos de banda no podían seguirlas”, recuerda Víctor

Castelo.

– La Asociación de Técnicos de Informática (ATI) organiza, en la Casa de

América de Madrid, la primera presentación pública para una audiencia no

especializada. Howard Funk, fundador de la Internet Society, está presente

en la conferencia explicando las ventajas y posibilidades de la red. Rafael

Fernández Calvo, socio sénior de ATI, explica: “El éxito de aquella primera

reunión se demostró por las 400 personas que acudieron, más otras 200

que se quedaron fuera de la sala por falta de espacio”. Poco después, la re-

vista Novàtica (vinculada a ATI), publica un número especial (julio-agosto

de 1994) dedicado exclusivamente a las autopistas de la información. Aquí

aparece el primer glosario básico inglés-español para usuarios de Internet,

escrito por Fernández Calvo. “En 1991, éramos muy pocos en España los

que utilizábamos Internet fuera de la comunidad académica. Pasados cinco

años (a pesar de todas las hipérboles mediáticas, de la triple W y de las pré-

dicas de los convencidos) continuamos siendo cuatro gatos, en términos

comparativos, los que utilizamos Internet fuera de este ámbito. Mi opinión

es que en España, como en la gran mayoría de los países del Sur de Europa,

estamos todavía lejos de haber alcanzado la masa crítica de usuarios im-

prescindible para poder considerar Internet como una rama cuantitativa-

mente relevante en el sector de las telecomunicaciones y como un factor

significativo de progreso social.

– Entra en funcionamiento la Anilla Científica, una red MAN (Metropolitan

Area Network) de fibra óptica para facilitar la comunicación entre los in-

vestigadores universitarios catalanes, así como su acceso a Internet, que po-

día conectar aproximadamente a 30.000 usuarios. Se trata de una red de

transmisión de información a gran velocidad (34 Mbps) que integra las

universidades catalanas metropolitanas y los hospitales del Valle de He-


brón y el Parque Taulí de Sabadell. Fue desarrollada por la Fundación Ca-

talana para la Investigación mediante el Centro de Supercomputación de

Cataluña.

– El 4 de julio del año 94, más de 400.000 españoles usuarios del servicio

Ibertex operado por la Compañía Telefónica, disponen de acceso a Inter-

net. Un acuerdo para Eunet-Goya Servicios Telemáticos y Cestel, empre-

sa especialista en servicios de videotexto, hace posible la conexión. Fuentes

de Telefónica afirmaban, entonces, que durante el primer mes los usuarios

de Ibertex habían realizado 2.500 conexiones. Si en el año 93 había tenido

lugar la explosión de Internet en el círculo académico, 1994 representó el

traspaso de la Red al ámbito popular. Nace Servicom, segunda empresa pri-

vada proveedora de conexión a Internet de la mano de Eudald Doménech,

haciendo sombra a la pionera Goya Servicios Telemáticos. Su director, Juan

Antonio Esteban, explica que “cuando apareció Servicom, ya éramos cons-

cientes de que tenía que llegar la competencia. Nuestras relaciones fueron

totalmente sanas porque Servicom empezó a conectarse a Internet a través

de nosotros”, añade. Esteban está convencido de que la tecnología de In-

ternet continuará avanzando en nuestro país. “Internet está causando un

impacto social, y vamos a incorporarla a nuestra forma de trabajar, en un

principio, y después, a nuestro ámbito privado. Los españoles estamos

cambiando de hábitos, y aunque nunca nos hemos destacado por ser usua-

rios telemáticos, esta tendencia empieza a variar”.

Servicom empieza tímidamente sus andanzas en Vic para trasladarse, pocos

meses más tarde, a una masía del Parque Tecnológico del Vallés, después de

un aumento considerable de su plantilla. Fue la primera empresa proveedora

de Internet que realizó una campaña masiva de publicidad, que le reportó en

poco tiempo imagen de marca y muchas altas de usuarios.

1995

– Enero empieza con el estreno de la RACI (Red Aragonesa de Comunicacio-

nes Institucionales), que convirtió a la comunidad aragonesa en la pionera

en implantar una red de estas características. Un canal multiservicio conec-

tó los organismos públicos y universidades mediante RDSI. La inversión

fue de 1.250 millones de pesetas.

– Los representantes oficiales españoles fuera de nuestras fronteras tampoco se

quedaban atrás difundiendo la realidad del estado. La embajada española en

Canadá fue la primera en todo el mundo que colgó sus páginas web en Inter-

net. Se inauguró en marzo de 1995, justo en pleno apogeo del “conflicto del

fletán” y sirvió de plataforma para difundir todas las informaciones al respec-

to. El embajador de España en Canadá, José Luis Pardos, recordaba unos me-

ses más tarde, en un boletín de la Fundesco, que “disponer de la web nos

permitió exponer nuestras tesis ante los infundios y falsedades que se publica-

ban en los mass media tradicionales canadienses”.


– En marzo de aquel año, una encuesta de la Comisión Europea desvelaba

que el 55% de los españoles no había oído hablar nunca de las nuevas tec-

nologías que unificarán las comunicaciones por teléfono, televisión y or-

denador. Según el estudio, un 54% de los encuestados aseguraba no tener

referencias sobre el tema, ante un 45% que decía lo contrario y un 1% que

no se pronunció. “El mayor grado de desconocimiento es el mostrado por

los holandeses”, añadía la encuesta.

A la pregunta de si creían que la red tendría efectos positivos sobre el mun-

do del trabajo, el 63% de los españoles consultados respondió que las au-

topistas de la información tendrían un impulso positivo en la vida laboral,

y sólo un 6% pensaba que las consecuencias serían negativas. Los españoles

figuraban en una posición menos optimista que los franceses, italianos,

británicos o finlandeses, pero más positiva que la de los austríacos, alema-

nes u holandeses.

– Ya en abril se conectan 1.200 centros públicos de enseñanza primaria y se-

cundaria de Cataluña a Internet por medio del Programa de Informática

Educativa (PIE) de la Generalitat.

– La palabra Internet no sólo circula en boca de los informáticos, sino que se ex-

tiende, de una forma generalizada, a otras profesiones hasta llegar a las plumas

de los periodistas del país, que difunden (cada vez con más frecuencia) cada

uno de sus pasos. Es el momento en que empieza a plantearse la inclusión de

los grandes medios de comunicación nacionales en la Red. Los periodistas Vla-

dimir de Semir y Lluís Reales, del suplemento “Ciencia y Tecnología” de La

Vanguardia, fueron los primeros en firmar sus artículos incluyendo la direc-

ción de correo electrónico. El primer diario electrónico que aparece en España

es el rotativo catalán Avui, el 11 de abril del año 95. Días después, lo siguió El

Periódico de Cataluña. La siguiente incorporación fue la de La Vanguardia,

además de otros medios como TV3. Más tarde llegaría ABC y diarios de ámbi-

tos más concretos, como El Correo Español o El Pueblo Vasco.

– A partir de abril, las incorporaciones van sumándose sin cesar, hasta confi-

gurar una lista interminable de instituciones y empresas conectadas de todos

los ámbitos. Los usuarios particulares también aumentan progresivamente.

En 1995, según Nextel Engineering Systems España, hay 30.000 usuarios

profesionales que tienen contratados los servicios de la Red con algún pro-

veedor. Las cifras de la compañía muestran que, en el año 2000, esta cifra se

multiplicará por 133, lo que dará un resultado de cerca de 4 millones de ci-

bernautas españoles.

– Se inicia el III Plan Nacional de Investigación y Desarrollo Tecnológico

(1995-1999), cuya infraestructura fundamental se soporta en la RedIRIS y

se firma un convenio entre la CICYT y Telefónica, en el que, entre otras ac-

tividades de cooperación, se prevé dotar a RedIRIS de la infraestructura de

comunicaciones más avanzada en cada momento. Las entidades financie-


ras empiezan a seguir de cerca todo lo relacionado con las autopistas de la

información. La primera de la lista es Banesto (http://www.banesto.com).

El 12 de mayo cuelga información sobre sus servicios en Internet. La prensa

reflejó aquel hecho de la siguiente forma: Banesto ofrece un servicio gra-

tuito al que tendrán acceso los abonados de la red Internet de todo el mun-

do, sean o no clientes de la entidad. Ésta es la primera entidad financiera

española que pone a disposición de los usuarios de servicios interactivos de

consulta una vía de comunicación directa mediante tecnología informáti-

ca las 24 horas del día”. El junio, Argentaria ya estaba disponible en la Red.

Miguel Ángel Fernández, director de investigación y tecnología del Banco

Bilbao Vizcaya, explicaba por aquellas fechas: “Ahora estamos evaluando

cómo podemos aprovechar todas las novedades tecnológicas que están sur-

giendo en torno a este concepto para ver de qué manera podemos incluir-

las en nuestra forma de hacer negocio. Los avances están configurando un

modelo de entidad financiera que poco o nada tiene que ver con la oficina

bancaria tradicional. La interconexión, la comunicación sin límites y el

banco en casa configuran un tipo de banco con el don de la ubicuidad y

sin límites horarios”.

– El 1 de junio, Vicent Partal, hasta entonces responsable de la edición elec-

trónica del semanario El Temps, inaugura La Infopista, un directorio de

todos los recursos catalanes en la Red. Se trata de una iniciativa que agrupa

instituciones, empresas y medios de comunicación relacionados con Cata-

luña en la Red.

– Internet empieza a reclamar espacios públicos donde navegar de una forma

relajada y, al igual que sucedió en otras ciudades del mundo, se abre en Ma-

drid la Ciberteca, el primer café bar dedicado a la Red. Copas, tertulias y

comunicaciones con miles de personas en un único espacio. Poco después,

El Café de Internet, de Barcelona, se convertía en el pionero de la capital

catalana. El 10 de julio se constituye el Capítulo Catalán de la Internet So-

ciety, el primer capítulo creado en el Estado español. Artur Serra, coordi-

nador general de ISOCCAT, explica que el objetivo principal es fomentar

una mayor articulación y proyección en todo el Estado español y en el ám-

bito internacional de esta unión entre Internet y la sociedad civil catalana.

Para Serra, “Internet en España todavía está en su infancia, pero en poco

más de cinco años ha recorrido simultáneamente tres fases (la investigado-

ra, la comercial y la ciudadana), que en otros países han tardado décadas

en desarrollarse”. Poco después empiezan a darse los primeros pasos del ca-

pítulo español de la Internet Society, todavía en proceso de constitución.

– El mismo mes, Telefónica anuncia su producto estrella en las autopistas de la

información: la Infovía. Se presenta como la panacea a los problemas de los

miles de usuarios que van apareciendo y que no se pueden conectar a un nodo

local. Se trata de un servicio que iguala el coste telefónico en toda España para

conectarse a proveedores de Internet o de información on-line. El precio de


una llamada en cualquier parte de España pasa a ser el de una local (139 pese-

tas la hora en horario laboral), independientemente de la distancia entre el

usuario y el proveedor. En diciembre del año 95, empieza a funcionar de ma-

nera experimental, y en enero de este año, de manera operativa.

– Unas gráficas de la RedIRIS reflejan el vertiginoso crecimiento de Internet en

España. De las cuatro máquinas que había conectadas en diciembre de 1990

se llega a la cifra de 42.202 máquinas el 31 de agosto de 1995. Este crecimien-

to es parecido al experimentado en el ámbito mundial y muy especialmente

en el ámbito europeo.

El espectacular crecimiento de máquinas tiene mucho que ver con la aparición

de un número cada vez mayor de proveedores de Internet en nuestro país.

Goya Servicios Telemáticos y Servicom ya no son los únicos. Felipe García, di-

rector del departamento técnico de Servicom y miembro del equipo de José

Barberá en los inicios de Fundesco/RedIRIS nos comenta: “personalmente creo

que Internet en este país no dista mucho de seguir la misma evolución que en

el resto del mundo. Desde el punto de vista comercial, el mercado todavía es

muy inmaduro y falta tiempo hasta que Internet se convierta en un producto

de consumo. Además, yo todavía tengo reservas sobre el potencial de un mer-

cado absolutamente virgen que, curiosamente, se ha banalizado antes de su

maduración. Creo que, hoy por hoy, el perfil del usuario español no es técnico

en un elevado porcentaje. Quizá Infovía pueda ser un catalizador que contri-

buya a esta banalización del producto, pero todavía son muchas las personas

que no ven rentabilidad directa o inmediata en Internet”.

A finales del año 95, ya se contabilizan más de cuarenta empresas dedicadas a

ofrecer al usuario final y al empresario todos los servicios de Internet. Alberto

Lozano, fundador y actual director de Seker, uno de los proveedores de Inter-

net más consolidados, nos comenta ahora: “A principios del 96, veo Internet

más como una hipótesis que como una realidad. Se habla mucho pero no es

cierto todo lo que se dice. Sí que es cierto que hay más proveedores, pero tam-

bién es cierto que hay mucha más gente interesada en conectarse, en probar-

la”. Lozano fue uno de los primeros que apareció en el mercado español como

proveedor alternativo a las dos únicas empresas que había hasta el momento.

“Yo empecé en este mundo en los años setenta. Entonces sólo había oscuridad

y sólo existía la palabra. Era algo muy cerrado. En 1984, me conformé con

montar una BBS que no pude conectar hasta 1991. En el 92 apareció otra BBS,

Solo Mac, que acabó integrándose en Servicom. Hubo algunas diferencias en-

tre Eudald Doménech y yo, y entonces me desvinculé de Servicom. Puesto que

no podía utilizar el mismo nombre para montar mi propia empresa por cues-

tiones de derechos legales, creé, a finales del 93, Seker como proveedora de co-

nexión a Internet”.

– A pesar de la proliferación de empresas proveedoras de Internet en España,

la compañía norteamericana Compuserve continúa liderando el mercado

español en cuanto a cantidad de abonados.


– En septiembre, Madrid recibe la esperada visita del hombre más rico de la

informática, Bill Gates, presidente de Microsoft, considerado por muchos

como el gran gurú de las tecnologías de la información. Allí dijo: “El futuro

del PC es convertirse en un instrumento de comunicaciones. En Microsoft

estamos celebrando nuestros primeros veinte años y, durante este tiempo

nos hemos centrado en los documentos y en los programas. Las cosas serán

muy diferentes en el futuro”.

– En octubre, la prensa revela la brecha de la web de La Moncloa, que lleva

el nombre de “Ventana Abierta”. El error fue descubierto por tres estudian-

tes de la Escuela Superior de Telecomunicaciones de Madrid, que también

lo subsanaron. El gestor de correo electrónico, el SendMail 8.6.9, tenía una

deficiencia y los estudiantes pudieron acceder al interior del servidor y, de

haber estado conectado éste a la red de ordenadores de Presidencia, ha-

brían podido acceder a toda la información almacenada.

– También en octubre, la Universitat Oberta de Catalunya se convierte en

pionera en la educación a distancia utilizando redes informáticas.

– La Fundación Universitaria de Tarragona crea TINET, la primera experien-

cia de red ciudadana gratuita en España.

1996

– RedIRIS ya cuenta con 17 nodos, uno por cada comunidad autónoma, siete

líneas punto a punto de 2 Mbps y se están instalando otros 9 de 2 Mbps en

frame relay. Víctor Castelo explica que “dentro del primer trimestre de este

año se instalarán 7 líneas ATM de hasta 34 Mbps que continuarán evolu-

cionando en el segundo semestre, y en el 97 se dispondrá de una red de

hasta 155 Mbps. En el ámbito internacional se piensa participar en el pro-

yecto europeo TEN-34 para interconectarse con las redes académicas euro-

peas en una red de 34155 Mbps”. En el ámbito comercial ya existen más de

40 proveedores comerciales de Internet dirigidos al gran público.

– La Global SchoolNet Foundation muestra en una de sus páginas un cua-

dro comparativo de la cantidad de bytes transmitidos para los 159 países

de todo el mundo conectados a Internet. Los datos corresponden al perio-

do de VI el 31 de enero de 1996. Según el mismo, España envió el mes pa-

sado por la red un total de 5.066.852 bytes, más que otros países europeos

como Dinamarca, Portugal, Polonia o Grecia, pero por detrás de Francia,

Italia o Noruega.

Febrero de 1996

El 8 de este mes se inauguró la Exposición Universal Internet 1996. Durante

todo el día, miles de cibernautas dejan sus mensajes y páginas webs creadas

especialmente para esta jornada. En nuestro país, la Infopista es la encargada


de ir recopilando durante 24 horas todos los correos recibidos desde cualquier

parte del mundo. Los medios de comunicación informan puntualmente de to-

dos los actos organizados. La jornada es calificada de éxito absoluto.

Duelo en Internet: este mismo día, el presidente de EE.UU., Bill Clinton, firma

una ley que establece de alguna manera la censura en la Red. Según el texto, aquel

material que se introduzca en Internet y que un juez considere “indecente” será

penado con una multa de 250.000 dólares y hasta dos años de prisión. A partir de

este momento (hacia el mediodía en España) todas las páginas de la Infopista, así

como las de los buscadores como Yahoo, Altavista, Netscape, etc. se visten de luto

y muestran las webs en negro en señal de protesta por esta iniciativa.

Enfoques del futuro próximo

José Barberá, actual director del Departamento de Redes de Fundesco, opina

que la Internet de 1996 se parece poco a la que conocimos hace siete u ocho

años. Ha salido fuera de las universidades y se ha extendido entre una enorme

variedad de comunidades de usuarios. Sin embargo, hay un problema grave

que nos afecta seriamente a los internautas españoles y que quería señalar aquí

reclamando una solución urgente. Actualmente hay en España más de 50 pro-

veedores de servicio de conexión a Internet. Todos ellos cuentan con una in-

fraestructura nacional propia y una conectividad internacional para acceder a

la Red, la mayoría de las veces con enlaces a EE.UU. Como consecuencia, la

comunicación entre usuarios españoles pertenecientes a diferentes proveedo-

res de este país tiene lugar mediante tráfico internacional, con tiempos de res-

puesta francamente deplorables y con la consecuente insatisfacción de los

usuarios finales. Sería necesario que los distintos proveedores estableciesen

aquí en España la infraestructura de telecomunicaciones y los correspondien-

tes acuerdos de tráfico entre sus redes. El acceso a la Internet no es sólo conec-

tarse a EE.UU. Los usuarios queremos una red global y abierta que pueda

convertir en realidad los postulados enunciados para las superautopistas de la

información y la sociedad de la información del próximo siglo. ¿A qué esperan

los proveedores?

Las empresas serán las primeras que rentabilizarán las inversiones en este tipo

de tecnología, ya que sus necesidades son sustancialmente diferentes de las del

usuario doméstico. Alfons Comella, profesor del Departamento de Sistemas de

Información de Esade, opina que las empresas están mostrando un interés real

por el fenómeno Internet. Las ventajas en este caso son tanto de reducción de

costes (el correo electrónico es mucho más barato que el teléfono o el fax),

como de velocidad (poner una información en la web permite llegar a todos

los distribuidores o representantes al mismo tiempo), o de imagen (somos mo-

dernos). Sin embargo, para tener éxito es preciso pensar en la web como un

medio totalmente diferente de los habituales. Se trata de darle un enfoque to-

talmente diferente. Quizá sea necesario dar valor añadido a cambio de nada

(por ejemplo, información gratuita) para evitar el hiperzapping del internauta.


Creo que el fenómeno de entrada de las empresas a Internet dependerá mucho

de la difusión de las experiencias de las pioneras”.

La convergencia entre digitalización y telecomunicaciones conduce a la trans-

misión simultánea de voz, música y sonido, con gráficos, películas, telefax o

videojuegos. Todo esto representará un alto porcentaje del tiempo de ocio y

de trabajo en los próximos años. La fibra óptica será la herramienta encargada

de aportar tantos datos, desterrando la etiqueta negativa de la escasez del an-

cho de banda y de su consiguiente lentitud. Telefónica continuará siendo la

protagonista en el ámbito de las infraestructuras, debido no sólo a su mono-

polio vigente hasta el año 98 en los últimos apartados, sino también a su Plan

Fotón. Este plan es una de las grandes apuestas de la compañía a favor de la

fibra óptica. Su compromiso inversor en la industria del cable, hasta 1998, es

de 2,5 billones de pesetas. Carles Gascón, miembro de la Internet Society-Ca-

talunya, cree que el futuro se decidirá después de la aprobación definitiva de

la Ley del Cable, en la que se disputa la lucha entre dos modelos administrati-

vos diferentes. Existirá una red de fibra óptica que cubrirá todo el territorio del

Estado español, en manos del llamado “primer operador” (Telefónica) por ad-

judicación directa, y un segundo operador local para los municipios o agrupa-

ciones de municipios que cuenten con un mínimo de 20.000 habitantes, y

donde se ofrecerá todo tipo de servicios interactivos, desde transmisión de da-

tos e imágenes hasta servicios de telefonía”.

En este futuro, se consolidará la Red Digital de Servicios Integrados (RDSI) y se

anunciará la creación de la red de comunicaciones de gran capacidad, que uti-

lizará técnicas de transmisión adelantadas (Asynchronous Transfer Mode o

ATM). Esto permitirá la penetración de los servicios digitales multimedia.

Rafael Fernández Calvo, del ATI, opina que “no se puede ser excesivamente op-

timista ante el futuro si no se da pronto una voluntad política clara de las dife-

rentes administraciones, por una parte y, por la otra, una mínima coordinación

de iniciativas públicas y privadas, desde todas las perspectivas (comerciales, cul-

turales, educativas, tecnológicas, industriales, sociales, de ocio, etc.). Internet no

sólo es Internet: es un componente importante para la incorporación de nuestro

país al núcleo que lidere la Sociedad Global de la Información”.

La web de mañana será todavía más práctica que la actual. Su creador, Tim Ber-

ners-Lee, declaraba el año pasado que “una de mis preocupaciones principales

es conseguir que la web pueda asumir el correo electrónico. Hoy por hoy, toda-

vía no podemos enviar una página web directamente por correo electrónico,

porque no sólo se utilizan dos aplicaciones diferentes, sino también protocolos

de transferencia diferentes”.

El libro blanco de la Comisión Europea: Retos y pistas para entrar en el siglo XXI,

redactado a finales de 1994, marca las grandes líneas estratégicas de la política eu-

ropea en este ámbito. La inversión necesaria para conseguir una Europa competi-

tiva en el terreno de las telecomunicaciones tendrá que ser de 150.000 millones


de euros en los próximos diez años. Según este libro, también conocido como In-

forme Delors, “se trata de un reto crucial para la supervivencia o el declive de Eu-

ropa. Es la posibilidad de responder a las nuevas necesidades de las sociedades

europeas: redes de comunicación en las empresas; acceso generalizado a bases de

datos científicas y de ocio; difusión del teletrabajo, desarrollo de la atención pre-

ventiva y de la medicina a domicilio para las personas mayores, etc. El cambio se

reflejará en las pautas de consumo. Este mismo fenómeno nos afectará también

como ciudadanos”.

Volviendo al presente, los expertos creen que todos estos cambios nos condu-

cirán en una transformación de la vida social y cultural, en la que un desarro-

llo tecnológico constante será el pan nuestro de cada día. Día a día, mes a mes,

las tecnologías de la comunicación cambiarán de forma significativa para

apuntar hacia el gran objetivo de la comunicación global. Quizá con ella, los

horizontes del progreso se avistarán con más claridad.

Sólo es cuestión de tiempo.

Agradecimientos

+WEB quiere expresar su agradecimiento a todos los que han colaborado en la

realización de este informe y en especial a Carles Gascón por su magnífica base

de datos y a Jorge Rodríguez (documentalista). Sin la ayuda de todos ellos este

informe no hubiera sido posible.

Carme Peiró (1996). “El fenómeno Internet en España: ayer, hoy y mañana”. WEB, la revistade los usuarios de Internet.


Hacia la definición del Sector Información en España

Xavier Claret1

Introducción: ¿por qué definir y medir el Sector Información?

En los sistemas económicos avanzados la información juega un papel cada

vez más decisivo en su crecimiento y desarrollo. Si resulta que las ramas de

actividades informacionales forman parte integral de la economía nacional, pa-

rece lógico empezar a cuantificar el producto originado por estas actividades.

En este trabajo, se entienden por actividades informacionales aquellas orienta-

das a la producción de bienes y servicios que directamente proveen informa-

ción o que son de utilidad en su producción, proceso o distribución. Si bien

el término informacional no es del todo correcto desde un punto de vista lin-

güístico (es un barbarismo procedente del francés), se ha preferido al térmi-

no informativo por tener éste último un carácter más restringido (medios de

comunicación).

¿Es admisible el concepto de Sector Información (SI) en un análisis económi-

co? ¿Tiene sentido hablar de un hipotético SI? Entendiendo la información

como un conjunto de símbolos, palabras, mensajes o dibujos, se admite que

una “unidad” de información es conceptualizable a diversos niveles de abs-

tracción. Pero es evidente que los diversos símbolos, dibujos, etc., que repre-

sentan información son el resultado de actividades que consumen recursos

escasos. Si recordamos que la economía surge justamente cuando hay que ges-

tionar un recurso escaso, no parece descabellado, al menos en una primera

aproximación, pensar en la existencia de un Sector Información que agrupe

las actividades económicas asociadas a la producción de bienes y servicios infor-

macionales.

Al tratar en este trabajo del Sector Información es inevitable hacer referencia a

qué se entiende por información. Actualmente toma fuerza la conceptualización de

la información como proceso más que como cosa (Cornella, 1996); puede definir-

se como “el proceso mediante el cual alguien resulta informado”, proceso en el que

intervienen aspectos tales como el estado de ánimo, el interés o la “química” en-

Resumen

Se presentan los resultados de un trabajo de investigación sobre la dimensión del Sector de la Información en España, así como sobre el número de trabajadores del conocimiento en el país. Se dan algunas recomendaciones, a la luz de los problemas encontrados durante la realización del estudio con las estadísticas económicas disponibles.

1. El presente trabajo es un resumen de la tesina de licenciatura, dirigida por Alfons Corne-lla, que con el mismo nombre fue presentada en ESADE, a finales de 1997.


tre quien informa y quien es informado. Así, podemos entender por información

como “aquello que alguien encuentra informante” (Dervin y Nilan, 1983).

El hecho de admitir el concepto de un Sector Información (SI) en el análisis eco-

nómico no es distinto al hecho de admitir los sectores Agricultura, Industria o

Servicios. La economía puede subdividirse trazando un número ilimitado de lí-

neas, pero lo realmente relevante es el tamaño y el ritmo de crecimiento de cada

grupo. La definición de un Si en este trabajo parte de la creencia de que este sec-

tor es grande, y crece a tasas cada vez mayores.

No existe en la actualidad un entorno estadístico estándar que permita medir

el Sector Información. Los Sistemas Nacionales de Cuentas tradicionales, basa-

dos en los conceptos keynesianos, deben ser reexaminados con el fin de que

se consideren los datos referentes al valor añadido de la información (Jussawa-

lla, 1988). A medida que el SI adquiere mayor importancia, las políticas centradas

exclusivamente sobre los sectores tradicionales serán inapropiadas para estimular el

crecimiento económico. Ésta es, quizás, la principal razón por la que, desde el

punto de vista de la economía, interesa tanto una medida fiable del Sector In-

formación.

1. Objetivos de investigación y metodología

Los objetivos de investigación planteados en este trabajo fueron principal-

mente tres:

a) Definir qué se entiende por Sector Información. Metodológicamente, fue nece-

sario distinguir el plano sectorial (sectores o ramas de actividad informacional-

mente intensivas) del plano ocupacional (ocupaciones, profesiones, relacionadas

con la producción o manejo de información, es decir, trabajadores del conocimi-

ento)2. A partir de la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE), se

elaboró una lista de las ramas de actividad cuya agrupación se propuso como Sec-

tor Información.

b) Cuantificar la aportación del Sector Información al Producto Interior Bruto

de España. La metodología consistió en identificar en el documento de la Con-

tabilidad Nacional las actividades económicas informacionales definidas ante-

riormente. Asimismo se analizó si las estadísticas oficiales actuales son eficaces

o no a la hora de describir y medir el fenómeno informacional.

c) Estimar el porcentaje de población ocupada en España perteneciente al co-

lectivo de los trabajadores del conocimiento. Para ello se tomó en considera-

2. Nota terminológica: dado que el plano sectorial y el ocupacional no son coincidentes, yconscientes de que ello puede llevar a alguna confusión, cuando en el trabajo se trata el planosectorial del Sector Información utilizamos indistintamente los términos “actividades” y“ramas de actividad informacionales”; en cambio, en el capítulo que aborda el plano ocupa-cional del Sector Información se hace referencia a los “trabajadores del conocimiento”, “pro-fesiones informacionales” y “ocupaciones informacionales”.


ción la clasificación de profesiones informacionales de la OCDE y se intentó

estimar su tamaño a partir de la Encuesta de Población Activa del Instituto Na-

cional de Estadística.

2. Aproximaciones a la medida de la Economía de la Información

La determinación de la importancia de las actividades informacionales en el

conjunto de la economía de los países occidentales ha llamado la atención de

diversos investigadores desde principios de los sesenta.

Hay dos formas de evaluar la importancia del Sector Información en la econo-

mía: por su participación en el PIB (GNP) y por su importancia en el empleo

del país. Machlup dijo en los sesenta que el 34,5% del PIB de los Estados Uni-

dos podía deberse al sector información, que él definió. Porat, en los setenta,

subió esa cifra al 46% del PIB norteamericano. En un articulo de 1994 del Bu-

siness Week (07/11/94), se dividía la economía en tres grandes macrosectores:

producción de bienes (goods), con un 14,7% del empleo en los Estados Unidos;

servicios (people-oriented, es decir, banca, hoteles, sanitarios, administración

pública, educación primaria y secundaria, etc.), con un 70% del empleo; e in-

formación (publicidad, comunicaciones, editorial, software, pero también

ordenadores, educación universitaria, etc.), con un 15,3% del empleo.

En la actualidad no hay aún cifras oficiales sobre la dimensión del Sector Infor-

mación, aunque algunos analistas han utilizado los datos del Censo norteame-

ricano para derivar que en 1992 un 56% de los empleados en Estados Unidos

eran white-collar, mientras que el 41% eran blue-collar, y el 3% agricultores (Lau-

don y Laudon, 1996).

Objetivo 1: Definición del Sector Información

Problemas

Los distintos enfoques que los investigadores han adoptado a la hora de abordar

el estudio de un hipotético Sector Información (SI) generan cierta confusión3.

Distintas definiciones, por un lado, y distintos Sistemas Nacionales de Cuentas

en cada país, por otro, dan lugar a SI substancialmente distintos. Por otra parte,

el concepto de SI plantea muchas dudas acerca de qué subsectores económicos

debemos incluir en él. Los criterios utilizados por investigadores y organismos

para calificar una actividad como informacional no parecen demasiado claros

(por ejemplo, para algunos son actividades informacionales todo lo que “sue-

ne” a saber o conocimiento).

3. Ver Capítulo 4 en la Tesina.


Resultados

Según la OCDE (1981), el Sector Información comprende las ramas de actividad

orientadas a la producción de:

a) Bienes y servicios que intrínsecamente proveen información (p.e. libros) o

que son de utilidad en su producción, proceso o difusión (p.e. ordenadores).

A este sector se le designa como Sector Información Primario (SI Primario).

b) Servicios de información producidos para el consumo interno en empresas

y organizaciones que no producen bienes y servicios informacionales. A este

sector se le designa como Sector Información Secundario (Sí Secundario).

La relación de actividades que integran el SI que proponemos en este trabajo4

tienen como objeto principal la producción de bienes a servicios que directamente

proveen información o que son de utilidad en su producción, proceso o distribución.

Por tanto, es importante tener presente que estamos hablando exclusivamente

del SI Primario, en el que destacan, entre otras actividades la de edición, tele-

comunicaciones, informática, I+D o educación. No se ha considerado en este

trabajo el sector SI Secundario, básicamente por la dificultad que supone la es-

timación de su tamaño y evolución.

Recomendaciones

Los problemas encontrados durante el trabajo permiten sugerir que sería intere-

sante estudiar criterios alternativos para decidir si una rama de actividad debe

incluirse o no en el SI. En este trabajo se ha tenido en cuenta el objetivo princi-

pal de las distintas ramas de actividad; es decir, si su output es o no informacio-

nal. Sin embargo, este criterio no es plenamente satisfactorio, dado que genera

dudas en la consideración de actividades ciertamente importantes, como por

ejemplo los servicios médicos o los servicios financieros. Una alternativa para la

clasificación de actividades sería, por ejemplo, la de tener en cuenta el predomi-

nio de movimiento de materia (actividad no informacional) frente al movimiento

de bits (actividad informacional) en la actividad en cuestión.

Otra recomendación consistiría en la necesidad de trabajar en la determina-

ción de qué actividades concretas conforman el Si Secundario, es decir, de

hasta qué punto hay actividades informacionalmente intensivas en sectores

que no forman parte del SI Primario (por ejemplo, las actividades de sopor-

te, administrativos, servicios internos de información, en agricultura, in-

dustria, construcción y servicios). Es necesario un estudio pormenorizado

del SI Secundario para poder entender su importancia en el contexto econó-

mico general.

4. Ver págs. 28 a 32 en la Tesina.


Objetivo 2: Cuantificación de la aportación del SI al PIB español

Problemas

Para estimar el valor del SI hay que acudir al documento de la Contabilidad Na-

cional, que es donde encontrarnos la información económica de los distintos

sectores. La clasificación sectorial de la Contabilidad Nacional de España es dis-

tinta a la clasificación propuesta en la Clasificación Nacional de Actividades Eco-

nómicas (CNAE-93). Gracias al detalle ofrecido en la CNAE-93 nos ha sido

posible presentar el listado de actividades que integrarían el Sector Información.

Sin embargo, al tratar de estimar el valor del mismo uno se encuentra no ya con

una agregación excesiva a estos efectos, sino con un criterio agrupativo distinto.

La aplicación de la metodología de Karunaratne y otros5 para estimar el valor

del SI resulta inapropiada para el caso español por dos razones fundamentales:

a) Falta de información detallada para calcular el parámetro Pi (fundamento

del método), lo cual impide una estimación objetiva del mismo.

b) Inconsistencias y distorsiones debidas a las diferencias de clasificación en-

tre las tablas input-output y las encuestas o censos.

A partir de la Contabilidad Nacional de España (CNE), así como de otros docu-

mentos, se estimó el valor de las siguientes ramas de actividad informacionales:

– Actividades informacionales en la industria

– Actividades informáticas

– Servicios audiovisuales

– Servicios técnicos

– Servicios de consultoría

– Servicios de publicidad

– Comunicaciones

– Investigación y enseñanza

De este análisis se concluyó que el valor de la producción efectiva correspon-

diente a estas actividades informacionales fue en 1994 de 10.680.429 millones

de pesetas (véase el desglose por actividades en la Tabla 1). Si consideramos

que el Producto Interior Bruto (nominal y a precios de mercado) de este mis-

mo año ascendió a 64.698.812 millones de pesetas, la producción del Sector

Información Primario representó en 1994 el 16,5% del PIB. Sin embargo, dado

que resulta más correcto, desde el punto de vista económico, tomar como re-

ferencia el valor añadido más que el valor de la producción, debe darse como

cifra más representativa que el valor añadido bruto del Sector Información Pri-

mario representó en 1994 el 10% del PIB del país. Hay que tener en cuenta,

por un lado, que ésta es una cifra bastante prudente, puesto que no se han

considerado al calcularla un número relativamente importante de sectores po-

5. Se explica esta metodología en la pág. 35 de la Tesina.


tencialmente “informacionales”, y, por otro, que no incluye ninguna esti-

mación sobre el Sector Información Secundario.

Recomendaciones

Sería altamente recomendable que el Instituto Nacional de Estadística (INE)

hiciese un esfuerzo por armonizar las distintas clasificaciones que maneja, lo

cual facilitaría la labor de los investigadores y proyectaría una imagen aún más

sólida y segura de la información que actualmente ofrece.

Por otra parte, resulta evidente que existen aquí deficiencias estadísticas impor-

tantes. Es en el documento fundamental de la Contabilidad Nacional donde de-

berían acometerse ciertas reformas. Pensamos que debería reorganizarse la

presentación del sector servicios; este sector, cuya participación en el Valor Añadi-

do es superior al 50%, debería incluir un número mucho mayor de subgrupos que

en la actualidad con el fin de reflejar con mayor precisión la realidad económica ac-

tual. Parece ser que el Instituto Nacional de Estadística es consciente de esta si-

tuación y está trabajando en la dirección correcta. Así, en la introducción de la

Encuesta de Servicios de Publicidad se comenta: “El sector servicios no se investi-

ga, por el momento, conjuntamente sino que se realizan encuestas sectoriales de for-

ma periódica”. Estimamos que el matiz “por el momento” es importante. Se debe

insistir en que hay que avanzar en una nueva presentación del sector servicios

en la Contabilidad Nacional. No se nos escapa, sin embargo, que hay dos gran-

des dificultades a la hora de emprender una reforma de este tipo: 1) la necesidad

de conseguir un consenso supranacional, por razones de armonización de las

cuentas; 2) el coste siempre asociado a una mejor y más completa información.

Objetivo 3: Estimación de la población ocupada en España perteneciente

al colectivo de los trabajadores del conocimiento

Problemas

La visión del SI desde el plano sectorial (el SI entendido como un conjunto de

sectores orientados a la producción de bienes y servicios informacionales) no

Tabla 1. Valor de la producción efectiva y valor añadido bruto de las actividades informacionales en España en 1994 (en millones de pesetas).

Ramas de actividad Valor de la producción Valor añadido

Actividades informacionales en la industria 2.698.854 886.661

Actividades informáticas 933.383 408.947

Servicios audiovisuales 566.366 177.843

Servicios técnicos 1.190.011 641.754

Servicios de consultoría 606.089 367.913

Servicios de publicidad 325.793 197.119

Comunicaciones 1.484.168 1.332.880

Investigación y enseñanza 2.875.765 2.436.391

Total 10.680.429 6.449.508

Fuente: Elaboración propia, a partir de la Contabilidad Nacional de España (1994).


resulta adecuado para estimar cuántas personas tienen una ocupación infor-

macional en el país. La razón principal es que sólo una parte del total de los

trabajadores del conocimiento forma parte de ese Sector Información. En el

apartado dedicado anteriormente a definir el SI desde un punto de vista secto-

rial, el criterio principal para incluir a un subsector en el SI era el de las carac-

terísticas de su producto. En cambio aquí el criterio principal para incluir una

ocupación en la lista final de ocupaciones informacionales será su contenido

informacional, aproximándonos más al concepto de lo que sería un knowledge

worker (trabajador que dedican la mayor parte de su jornada laboral al manejo

de información).

Los datos estadísticos de 1987 como en los de 1996 que se han utilizado en el

trabajo, no permiten cuantificar toda una serie de ocupaciones informaciona-

les, por lo que la estimación realizada vuelve a ser, nuevamente, conservadora.

El insuficiente nivel de detalle ofrecido por las estadísticas oficiales, en aras de

una mayor fiabilidad, impide un análisis más refinado y correcto. Asimismo,

la inclusión de algunos grupos puede ser discutible (por razones conceptuales

o por la limitación de la información disponible).

Resultados

En el segundo trimestre de 1987 había en España, según la Encuesta de Población

Activa (EPA), 11.329.600 personas ocupadas, frente a 12.342.000 en 1996. Por

tanto, en un periodo de nueve años se ha producido un crecimiento del 8,9%.

En cuanto a la ocupación informacional, 3.705.200 personas podían ser clasifi-

cadas en 1987 como knowledge workers, frente a 4.674.200 en 1996. El creci-

miento experimentado en este caso es del 26,1%, muy por encima del

crecimiento general de la ocupación.

Figura 2. Porcentaje de trabajadores del conocimiento sobre la ocupación total en España, 1981-1996.

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la EPA y Lleonart (1991).


Este crecimiento puede ser calificado de muy importante. El número de traba-

jadores del conocimiento representaba en 1996 un 37,9% de los ocupados, fren-

te a un 32,6% en 1987. Si tenemos en cuenta que en 1981 la ocupación

informacional en España era del 28,7% (Lleonart, 1991), concluiremos que es-

tamos ante un crecimiento sostenido que no es meramente coyuntural. La pro-

porción de trabajadores del conocimiento sobre el total de ocupados se acerca

ya al 38%, y constituye el sector predominante en cuanto a empleo en la econo-

mía española. La clara tendencia al alza que muestra la ocupación en este sector

no admite discusión.

Recomendaciones

En este trabajo se han considerado como trabajadores del conocimiento a

aquellos que pasan la mayor parte de su jornada laboral manejando informa-

ción, y se ha cuantificado su importancia mediante la identificación en las es-

tadísticas de la EPA de algunas de las categorías propuestas por la OCDE como

ocupaciones informacionales. Esto ha dado como resultado un conjunto he-

terogéneo de profesiones y no parece que entre ellas tenga que haber una es-

pecial conciencia de colectivo. Se podría estudiar la composición del SI

(perspectiva ocupacional) teniendo en cuenta criterios alternativos. Por ejem-

plo, quizás sea posible que a medio plazo pueda definirse a los trabajadores del

conocimiento como “aquellos que trabajan con ordenadores”.

Conclusiones

En este trabajo se ha considerado que son dos los principales componentes de

lo que podría llamarse Sector Información. Por un lado, el Sector Información

Primario, integrado por una serie de actividades que tienen como objeto prin-

cipal la producción de bienes o servicios que directamente proveen información o que

son de utilidad en su producción, proceso o distribución; por otro, el Sector Informa-

ción Secundario, constituido por servicios de información producidos para el

consumo interno en empresas y organizaciones que no producen bienes y

servicios informacionales. Se ha estimado que la producción del Sector Infor-

mación Primario en España representó en 1994 el 16,5% del PIB, mientras el

valor añadido bruto del Sector Información Primario representó en 1994

el 10% del PIB del país. Finalmente, se ha estimado que el número de trabaja-

dores del conocimiento en España representaba en 1996 un 37,9% de los ocu-

pados, frente a un 32,6% en 1987.

Aunque estos datos permiten afirmar que existe un Sector Información con sufi-

ciente volumen y ritmo de crecimiento como para considerarlo separadamente

del sector servicios, en el que está normalmente incluido, las cifras presentadas

deben considerarse como prudentes, por lo que bien podría ser que su dimensión

fuera aún mayor. La identificación de las ramas de actividad a incluir en el sector


servicios, y la cuantificación de la aportación de ese sector al PIB, y la estimación

del número de trabajadores del conocimiento en el país no podrá hacerse con

mayor precisión hasta que no se cuente con datos estadísticos que lo faciliten.

En concreto, el trabajo permite sugerir algunas recomendaciones.

Sería conveniente que se redefiniera la Clasificación Nacional de Actividades

Económicas (CNAE) para ponerla más de acuerdo con lo que está ocurriendo

en esta economía informacional de fin de siglo. Asimismo, estos cambios

deberían reflejarse en los cómputos de la Contabilidad Nacional, con el fin

de estar en condiciones de identificar los sectores con más aportación al

conjunto de la economía. A este respecto, resulta ilustrativo ver cómo la

administración norteamericana esta renovando la Standard Industrial Clas-

sification (SIC), una de las clasificaciones de actividades económicas más

utilizadas en el mundo, que databa de los años 30, transformándola en la

North American Industry Classification System (NAICS)6. Esta nueva clasifica-

ción es la que está siendo usada en el Economic Census de 1997, cuyos

cuestionarios están siendo enviados a unos 5 millones de empresas norte-

americanas. Esta nueva clasificación contiene 300 sectores nuevos, y agru-

pa algunos anteriores en categorías más lógicas. Así, por ejemplo, bajo la

gran categoría de sector de la información incluye el sector editorial, el del

software, la industria cinematográfica, los medios de comunicación, teleco-

municaciones, etc. En otra categoría de servicios profesionales, y técnicos,

se incluyen los servicios legales, auditores, consultores, agencias de publi-

cidad, empresas de investigación de mercados, de estudios de opinión, etc.

Con este cambio de amplio alcance, se pretende reflejar más lo que esta

ocurriendo en la economía, y su objetivo es a largo plazo, puesto que, aun-

que se empieza a aplicar ahora, los primeros resultados no aparecerán, al

parecer, hasta 1999, y no se incluirán de pleno en los esquemas estadísticos

federales hasta el 2004.

Finalmente, se debería intentar encontrar una mejor definición de lo que debe

entenderse por “trabajador del conocimiento”. Quizás la propuesta hecha en

este trabajo de que lo sea quien dedica la mayor parte de su jornada a trabajar

con un ordenador sea un buen comienzo.

En cualquier caso, resulta claro que es preciso avanzar más en el conocimiento

de la dimensión del Sector Información en el conjunto de la economía, por-

que si es cierto que éste adquiere mayor importancia, las políticas centradas

exclusivamente sobre los sectores tradicionales serán inapropiadas para esti-

mular el crecimiento económico. En una economía de la información, dispo-

ner de datos pensados básicamente para una época industrial no ayuda ni a las

administraciones públicas en su diseño de políticas que puedan ayudar al país,

ni a las empresas en su desarrollo de estrategias competitivas con posibilidades

de éxito.

6. Véase a este respecto Business Week (29/12/97), y <http://www.naics.com>.


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tal statistics for the real-life economy”. Bussines week. (29/12/97), pág. 34.

Xavier Claret. Hacia la definición del Sector Información en España.


La sociedad de la información: un nuevo escenario mundial y local

Joan Majó

Estamos ante un proceso de transición de una sociedad industrial fragmentada a otra basadaen el conocimiento globalizado.

El reto fundamental del directivo es conducir con seguridad la empresa u orga-

nización de la que es responsable a través de los continuos problemas que pro-

vocan tanto las dificultades internas como los retos que llegan del exterior.

Pensante especialmente en este segundo aspecto, el mérito principal de una or-

ganización es saber adaptar continuamente su actividad a los cambios de su en-

torno, y hacerlo a tiempo. Desde este punto de vista, la estrategia ganadora es

aquella que no reacciona sino que se anticipa, aquella que no resuelve proble-

mas, sino que se adelanta a los mismos, en definitiva, aquella que prevé.

Por lo tanto, una cierta capacidad de comprensión anticipada de los futuros esce-

narios es una exigencia de una buena gestión. En ocasiones, esta comprensión es

difícil porque es difícil identificar los rasgos que conformarán el futuro, aunque

estos rasgos ya estén influyendo notablemente en el momento actual.

Cambio de sociedad

El intento de este trabajo se limita a hacer una descripción de algunas tenden-

cias existentes en la sociedad actual, que creo que aumentarán y se acelerarán

en los próximos años y que, en consecuencia, ejercerán una influencia de pri-

mer orden en la configuración del futuro próximo.

El impulso de cambio es tan acelerado y radical y la coincidencia temporal de va-

rios fenómenos tan crítica, que no es retórico hablar de un cambio de sociedad.

Lo que pretendemos describir en las próximas líneas es el proceso de transi-

ción de una sociedad industrial fragmentada a una sociedad del conocimiento

globalizada.

Es preciso que se note la utilización preferente de la expresión “sociedad del

conocimiento”, ya que hablar, como hacen muchos, de “sociedad digital” es

Los costes de los elementos para procesar, almacenar o distribuir la in-

formación tienden a cero.


quedarse en la superficie del fenómeno, dando una categoría que no le corres-

ponde a un elemento fundamental pero puramente instrumental. Hablar de

“sociedad de la información” es acercarse mucho más al corazón del tema,

pero es olvidar que el objetivo final es el conocimiento, para cuya consecución

se necesaria la información, pero que no es posible conformarnos con ella.

Gráfico I. La evolución de los costes y las capacidades de las memorias de silicio

La digitalización supone una revolución tecnológica, ya que comporta

el mismo tratamiento de toda la información.

Fuente: Joan Majó (1997): Chips, cables y poder. Editorial Planeta. Barcelona.

Fuente: Joan Majó (1997). Chips, cables y poder. Editorial Planeta. Barcelona.


Tres tendencias profundas

Entre los muchos fenómenos que hoy podemos ver, hay tres que tienen la ma-

yor importancia y son los más cargados de consecuencias de futuro:

• La primera tendencia es de carácter económico.

Los costes marginales de producir los elementos materiales necesarios para

procesar información, para almacenarla o para difundirla se han vuelto ne-

gativos y como consecuencia de ello, los costes unitarios tienden rápida-

mente a cero. Los costes por unidad de capacidad de todos estos elementos,

aunque a veces no se trasladen a los precios, pueden considerarse práctica-

mente nulos (gráfico I). El progreso acelerado en el campo de la microelec-

trónica o de la fibra óptica o de los satélites supone que las capacidades a

nuestra disposición (sea en términos de millones de bits de una memoria,

de número de instrucciones de un procesador, de bits/segundo de un cable

o de número de canales de un satélite) son muy superiores a nuestras ne-

cesidades y pueden considerarse prácticamente ilimitadas. Se han superado

las limitaciones de volumen, de tiempo o de distancia. Hoy somos capaces

de procesar cantidades ingentes de información, de almacenarla en un es-

pacio ridículo y de enviarla instantáneamente a cualquier punto de la Tie-

rra o del espacio próximo. Y todo con un coste insignificante

• La segunda tendencia, profundamente revolucionaria, tiene carácter tecnológico.

Se trata de la digitalización. La utilización del código digital para alma-

cenar o transmitir cualquier tipo de información, sean textos escritos,

palabras, música, números o imágenes, supone una revolución en la or-

ganización de todas las actividades relacionadas con la difusión de la in-

formación y del conocimiento.

El código digital, que en esencia supone que en lugar de almacenar o

transmitir un fenómeno, se guarda o se transmite su medida numérica,

ha convertido todo tipo de información en información numérica y,

por lo tanto, de la misma naturaleza, lo que permite el mismo trata-

miento sea cual sea su forma original. Este hecho tiene unas consecuen-

cias impresionantes a medio plazo.

A lo largo de la historia de la Humanidad, cada tipo de información ha

tenido un soporte y un código propios (alfabetos, sistemas numéricos,

ondas sonoras, etc.) (gráfico II) y ha dado nacimiento a tecnologías y a

industrias diferentes (la imprenta, la radio, la fotografía, etc.). Con esto

han nacido aparatos, redes de distribución y empresas especializadas.

Ahora, la convergencia de códigos supone la convergencia de tecnolo-

gías y, por lo tanto, la fusión de redes y la concentración de empresas.

De aquí a poco tiempo no existirá el teléfono, ni el televisor, ni el orde-

nador, sino un terminal nuevo que será un poco de todo; de aquí a poco

tiempo, la cámara fotográfica será un periférico del ordenador, y ya no

tendremos que recibir el teléfono y la televisión por cables diferentes...


Y lo más relevante económicamente es que no continuarán habiendo em-

presas especializadas (editoriales de diarios, empresas de televisión, opera-

dores de teléfonos o productores de películas), sino un nuevo tipo de

empresa multimedia que englobará todas estas actividades (gráfico III).

• La tercera tendencia es típicamente política.

Se trata del proceso de liberalización, un proceso que ha afectado fun-

damentalmente al sector de las telecomunicaciones, pero también a

otras actividades próximas y, muy especialmente, a la televisión.

El nacimiento de la telefonía, y más tarde el de la televisión, se dio en Europa

bajo el esquema de servicio público, que suponía la exigencia de cobertura

universal de la red para todos los ciudadanos, independientemente de su

rentabilidad, y que implicaba el régimen de monopolio y, en casi todos los

casos, la presencia de la empresa pública. Las evidentes ventajas económicas

del sistema, pero sobre todo las sociales, fueron superadas poco a poco por

los inconvenientes de la falta de competencia, que afectaba negativamente

a los precios y la calidad del servicio. Se inició, pues, un proceso de liberali-

zación, de desaparición de los monopolios, que se encuentra ahora en plena

efervescencia. Este proceso ha ido en paralelo, aunque no era necesario, con

un proceso de privatización de las empresas operadoras y, en muchos casos,

de las redes. La combinación de liberalización y privatización supone pasar

de un modelo basado en el servicio público a otro basado en el mercado. No

sólo se han introducido la competencia y la libertad de empresa, sino que se

han mercantilizado totalmente los servicios y sus contenidos. Esto supone la

mercantilización de la información, fenómeno que puede generar fenóme-

nos de marginación y crear algunas dificultades políticas en el futuro si no

se atina a mantener una cierta dosis de servicio público aunque no necesa-

riamente de empresa pública en este sector.

La liberalización de las telecomunicaciones ha supuesto pasar de un siste-

ma basado en el servicio público a otro que se fundamenta en el mercado.

En el futuro inmediato crecerá la utilización del conocimiento como fac-

tor de producción.

No se trata de sustituir la mano de obra tradicional por conocimientos,

sino un tipo de trabajo por otro.

Estamos ante la progresiva desaparición de rigideces en la organización

del trabajo.


Un cambio de escenario importante

No es extraño que la coincidencia de estos tres fenómenos –anulación de

costes, caída de barreras tecnológicas y desaparición de prohibiciones regu-

latorias– suponga la aparición de todos los ingredientes necesarios para que

se produzca una verdadera revolución en el sector de la información, coin-

cidencia a la que, además, en el caso de Europa, hay que añadir la caída de

las fronteras estatales para la creación del Mercado Único. Los movimien-

tos empresariales de fusiones y alianzas a los que estamos asistiendo, y las

“batallas” que a menudo reflejan los medios de comunicación no son más

que intentos de toma de posiciones ante este nuevo escenario.

Sin embargo, las consecuencias no se limitan al sector, por más importante

que sea, ni a la esfera económica. Las repercusiones de estos cambios abar-

can casi todas las facetas de la vida humana. Por ello estamos hablando, sin

miedo de exagerar, de un cambio de sociedad. No es la ocasión, ni el espa-

cio lo permitiría, de hacer un repaso de todos los efectos previsibles. Sin

embargo, es interesante destacar dos que tienen una especial importancia

en su relación con el mundo de la empresa.

Gráfico II. Historia de la utilización de códigos en la transmisión de información

Tipo de información Voz Música Texto Datos Imagen fija Imagen móvil

Código“natural”

Frecuenciasacústicas

Frecuenciasacústicas Alfabeto Sistema de

numeraciónFrecuenciasluminosas

Frecuenciasluminosas

Código“electrónico”

1920... (radio) Frecuenciaselectromagnéticas

Frecuenciaselectromagnéticas

1940... (TV) Frecuenciaselectromagnéticas


1950...(ordenador)


Frecuenciaselectromagnéticas Bits Bits Frecuencias

electromagnéticasFrecuencias

electromagnéticas

1980...(telefoníadigital)

Bits Bits Bits Bits Bits Frecuenciaselectromagnéticas

1990... (TV digital) Bits Bits Bits Bits Bits Bits

Joan Majó (1997): Chips, cables y poder. Editorial Planeta. Barcelona.

Las empresas de la sociedad del conocimiento estarán “abiertas” las 24

horas del día, aunque unas personas trabajen de forma constante; otras,

esporádicamente y otras, desde su domicilio.


1) La creciente utilización del conocimiento como factor de producción. El em-

presario ha tenido siempre entre sus responsabilidades la de configurar lo que los

economistas han denominado función de producción, es decir, combinar dife-

rentes cantidades de materiales, energía, capital y mano de obra para obtener un

producto. La utilización relativa de cada uno de estos factores depende de su pre-

cio, y las variaciones en estos precios producen efectos de sustitución.

El fenómeno actual supone la presencia de cantidades sobreabundantes de in-

formación o de conocimientos (puede llamarse “tecnología”, pero quizá es un

término que no engloba todos los conocimientos) a unos precios relativamen-

te bajos. Por este motivo se produce una sustitución creciente del resto de los

factores de producción por tecnología, por conocimientos.

El hecho de poder ahorrar materiales o energía gracias a una mayor utilización

de los conocimientos es un fenómeno que todo el mundo saluda con satisfac-

ción, ya que es la esperanza de poder dar salida a algunas perspectivas bastante

oscuras sobre la incidencia del crecimiento con respecto a la estabilidad del

medio ambiente. Gracias a esto es posible evitar lo que en muchos aspectos

parecía una carrera suicida.

Sin embargo, la sustitución de mano de obra por conocimientos despierta otro

tipo de reacciones, y se evoca inmediatamente el problema del desempleo. En

estas reacciones se da una incomprensión del fenómeno. No se trata de un

proceso de sustitución de mano de obra por conocimientos, sino de sustitu-

ción de un tipo de trabajo por otro tipo de trabajo, ya que es necesario que las

personas aporten los conocimientos, la tecnología. Una parte muy importante

del fenómeno del desempleo se debe a un desajuste entre las habilidades y co-

nocimientos de la oferta de trabajo disponible y las necesidades de la demanda

real o a veces no existente, porque la misma falta de oferta impide la aparición

de nuevas actividades. Sólo una actuación colectiva que permita asegurar la

preparación adecuada y, sobre todo, anticipada de las personas en los nuevos

conocimientos, permitirá que el fenómeno de sustitución se produzca. En

Gráfico III. La integración-desintegración del sector de la información

Telecomunicación Audiovisual Editorial

Contenidos Voz

Datos

Gráficos

Películas

Música

Documentales

Noticias

Transmisiones en directo

Libros

Revistas

Diarios

CD

Vídeos, CD-ROM

Servicios Compañíastelefónicas

Radiodifusores

Operadores de cable

Operadores de satélite

Cadenas de TV

Editoriales

Infraestructuras Redes telefónicas Redes terrestres TV

TV satélite

TV cable

Salas de cine

Librerías

Vídeo-shops

Kioscos de prensa

Correo

Joan Majó (1997): Chips, cables y poder. Editorial Planeta. Barcelona.


caso contrario, la destrucción evidente de puestos de trabajo no se verá com-

pensada por la aparición de nuevas actividades que no sólo compensen, sino

que incluso mejoren la situación anterior.

2) La desaparición de rigideces en la organización del trabajo. Aunque este-

mos entrando en la sociedad del conocimiento, somos innecesariamente es-

clavos de una rigidez que era inherente a la sociedad industrial. La sociedad

industrial, la que tiene como actividad económica fundamental transfor-

mar materiales y producir aparatos, tiene unas exigencias diferentes de las

de la sociedad del conocimiento, que tiene como actividad fundamental el

manejo de información y la producción y aplicación de conocimientos.

Para que una empresa industrial funcione (un taller, una cadena de producción)

es preciso que todas las personas que participan en la producción estén presentes

en el mismo lugar a la misma hora. Esta coincidencia en el espacio y en el tiempo

es una exigencia comprensible de la modalidad de actividad industrial, y ha dado

nacimiento en estos dos últimos siglos a un modelo de organización del trabajo

y, en consecuencia, a un modelo de organización social. Conceptos tan familiares

como el de puesto de trabajo, “desplazamiento al trabajo”, “horario rígido”, “días

de apertura y días de cierre” o “vacaciones coincidentes para todos” son las con-

secuencias sociales de esta exigencia tecnologicoindustrial.

En este contexto de rigidez, fenómenos como “horario flexible”, “trabajo a

tiempo parcial”, “trabajo a distancia” son poco a poco aceptados, pero tienen

un carácter marginal. Su presencia es tolerada pero molesta, es incómoda y

aquellos que los practican acostumbran a tener en la organización un estatus

inferior y una situación laboral más precaria.

Esto es totalmente absurdo. En una sociedad en que las actividades industriales,

es decir, de producción de bienes materiales –el manufacturing americano– ocu-

pa menos de la cuarta parte de la población activa y está en descenso constante,

no tiene sentido que toda la sociedad esté condicionada por las exigencias de

este tipo de actividad.

Las empresas de la sociedad del conocimiento estarán “abiertas” las veinticua-

tro horas del día, los siete días de la semana y las cincuenta y dos semanas del

año. Y habrá personas que trabajarán siete horas al día y otras que trabajarán

cuatro, y otras lo harán de forma esporádica y otras lo harán a distancia, in-

cluso en algún caso desde sus propios hogares.

De aquí a poco tiempo no existirá el teléfono, ni el televisor ni el orde-

nador, sino un terminal nuevo que será un poco de todo.

El proceso de liberalización ha afectado en gran medida al sector de las

telecomunicaciones, pero también a otras actividades próximas, como

la televisión.


Entender este fenómeno es fundamental, porque la progresiva introducción de

esta flexibilidad viene reclamada por el nuevo tipo de actividad y no tiene nada

que ver con la situación contractual o los derechos laborales. El gran freno actual

a la necesaria adaptación es el miedo fundamentado por parte de los trabajadores

en que la flexibilidad signifique precariedad. Y mientras el trabajo que no se adap-

te a las normas rígidas sea considerado marginal, seguirá siendo precario.

¿Por qué razón una institución financiera, o una editorial de prensa o un co-

mercio de alimentación tienen que estar sujetos al mismo tipo de organiza-

ción que una fábrica de automóviles? Y, sobre todo, ¿por qué las exigencias

razonables de la fábrica de automóviles, que se va convirtiendo en una activi-

dad minoritaria en nuestra sociedad, tienen que dictar los modelos de organi-

zación de nuestras vidas?

Una revisión a fondo de la racionalidad de esta situación ayudaría a mejorar

muchos aspectos de la convivencia colectiva (congestión de tráfico en las horas

de desplazamiento, aglomeración y estacionalidad de las actividades de descan-

so o turismo, etc.) y, por encima de todo, permitiría una oferta mucho más rica

y variada de puestos de trabajo a la medida de las necesidades de muchas perso-

nas, sin que por eso tengan que ser consideradas trabajadores “de segunda”, con

lo que, al producirse una mayor adaptación entre la oferta y la demanda de tra-

bajo, se reduciría una parte importante del actual desempleo.

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lona Manegement Review (núm. 8, mayo-junio 1998, págs. 25-31).

La mercantilización de la información puede generar dificultades polí-

ticas si no se mantiene una dosis de servicio público adecuada.

Los movimientos empresariales de fusiones y alianzas no son más que

intentos de tomas de posición ante un nuevo escenario.


¿Economía de la información o sociedad de la información?

Alfons Cornella

Hay factores culturales que explican el diferente grado de evolución de los países hacia estetipo de sociedad.

Durante las últimas décadas, la mayoría de los países occidentales han visto

como el sector industrial, responsable en gran medida de la riqueza que han

acumulado desde el siglo XIX, ha ido perdiendo peso en el Producto Interior

Bruto (PIB) en comparación con el sector servicios. Y ahora, en este final de

siglo, asistimos a la progresiva transformación de la sociedad industrial de los

países desarrollados hacia una sociedad de la información.

Tres son los hechos de que demuestran que estamos entrando en una sociedad

de la información (Moore, 1997): las organizaciones dependen cada vez más

del uso inteligente de la información y de las tecnologías de la información

para ser competitivas, y se van convirtiendo en organizaciones intensivas en

información; los ciudadanos se informacionalizan, ya que utilizan las tecno-

logías de la información en muchos actos de su vida diaria, y consumen gran-

des cantidades de información en el ocio y en el negocio; y, finalmente, está

emergiendo un sector de la información, hoy disimulado dentro de la diversi-

dad del sector servicios, pero con bastante entidad para convertirse en uno de

los grandes (quizá el mayor) hipersectores de la economía (junto con el sector

primario, el manufacturero, construcción y servicios).

El sector de la información

El sector de la información puede considerarse constituido por tres grandes

segmentos (Moore, 1997): el de contenidos, o de creación de información; el

de distribución de información; y, finalmente, el de proceso de información.

• Industria de los contenidos

El segmento de creación de información está constituido por todas las

organizaciones, en el sector público y en el privado, que crean informa-

ción, es decir, que generan propiedad intelectual, o sea, los contenidos

que después serán utilizados por organizaciones y ciudadanos gracias a

los instrumentos de proceso y manejo de información. Así pues, perte-

necen a este segmento de los contenidos tanto todos los tipos pensables

de autor (escritor, compositor, fotógrafo) que producen información pri-

maria, como también todos los tipos de editor, en el sentido de aquellos

que tratan la información para hacerla accesible a otros (como por ejem-

plo editores de libros o los realizadores de productos audiovisuales), o los


generadores de información secundaria (como por ejemplo los compila-

dores de bases de datos o los productores de servicios de información).

• Acceso a la información

El segmento de la distribución de información está formado por las empre-

sas que crean y gestionan redes de comunicación que permiten el acceso a

la información por parte de organizaciones y ciudadanos. Así pues, forman

parte de dicho segmento tanto los operadores de telecomunicaciones como

las plataformas de comunicación audiovisual o multimedia, como por ejem-

plo las cadenas de televisión. Sin embargo, en una interpretación amplia

del concepto de distribución, pueden incluirse también en este segmento

las librerías, bibliotecas y otros puntos de acceso a información (por ejem-

plo, servicios de telecomunicaciones de valor añadido como los proveedo-

res de servicios de Internet, o Infovía mismo).

• Industria informática

El último segmento está formado por la industria informática, o mejor, te-

lemática (informática más telecomunicaciones), que fabrica el hardware y

software necesarios para el procesamiento de información, y que constituye

quizá uno de los núcleos principales del llamado sector de las altas tecnolo-

gías; un sector cuya evolución depende cada vez más el crecimiento de los paí-

ses desarrollados. Así, en el caso norteamericano, quizá el más paradigmático,

el 27% del total del crecimiento del PIB en el periodo 1994-96 se debió al cre-

cimiento de este hipersector alta tecnología (informática y telecomunicacio-

nes, principalmente), mientras que las contribuciones de las tradicionalmente

consideradas locomotoras del crecimiento económico, la construcción de vi-

viendas y automóviles, representaron sólo el 14% y el 4%, respectivamente. Si

el periodo considerado se reduce al año 1996, la contribución del sector alta

tecnología aumenta todavía más, hasta el 33%1.

El impacto de las tecnologías de la información en la economía

Una característica especialmente significativa de la industria informática resi-

de en el hecho de que su crecimiento no comporta generalmente un aumento

de la inflación porque, aunque los sueldos crecen en el sector alta tecnología

por encima de la media del resto de la economía, los precios medios de los pro-

ductos de alta tecnología no dejan de bajar año tras año. Este hecho se deriva,

probablemente, del hecho de que durante las dos últimas décadas se ha cum-

plido sistemáticamente la Primera Ley de Moore, según la cual el número de

transistores que los ingenieros pueden poner en un chip de silicio se dupli-

ca cada 18 meses2, con lo que aumenta la capacidad de proceso o de alma-

cenamiento (según se trate de chips de microprocesadores o de memoria).


Simultáneamente, se ha cumplido la Ley de Grosch, según la cual el precio de

estos mismos chips se reduce a la mitad cada tres o cuatro años (Ross, 1995).

El efecto de las tecnologías de la información en la evolución de la economía

de los países constituye un nuevo e interesante objeto de investigación. En

este punto todavía no hay acuerdo. Así, por ejemplo, existe una controversia

entre quienes opinan que las tecnologías de la información contribuyen al

crecimiento de la economía porque generan crecimientos de la productividad

(Brynjolfsson, 1993), posición que es negada por otros (Landauer, 1996), y

quienes opinan que el verdadero efecto se encuentra en el mismo crecimiento

del output de la industria informática3. En otras palabras, existe la duda entre

si somos más productivos gracias a los ordenadores o si simplemente aumen-

ta el PIB porque se venden cada vez más ordenadores.

Los partidarios de la línea del aumento de la productividad gracias a las tec-

nologías de la información dan por acabado, de esta manera, aquello que en

los setenta y ochenta se discutía profusamente bajo el término de “paradoja

de la productividad” (OCDE, 1991): cómo podía explicarse que a pesar de la

continua inversión en tecnología, y especialmente en tecnologías de la infor-

mación, en los años setenta y ochenta no se conseguía en Occidente un cre-

cimiento de la productividad similar al que se había conseguido en los años

cincuenta y sesenta. Según este grupo de analistas e investigadores, el creci-

miento continuo de la economía norteamericana durante los últimos seis

años sin inflación podría deberse, justamente, al hecho de que, por fin, las

tecnologías de la información están permitiendo que la productividad au-

mente en el conjunto de los sectores de la economía y no sólo en algunos en

los que tradicionalmente ya lo hacía, como era el caso del sector financiero4.

Gráfico I. Inversión en tecnologias de la formación

Fuente: Business Week, 19/05/97.


El aumento de la productividad se explicaría por el mejor uso de la tecnología

y de las tecnologías de la información en particular. Hay que tener en cuenta,

en particular, que en una economía básicamente de servicios como la norte-

americana, los ordenadores juegan un papel fundamental en la producción

del output. Y la razón por la que precisamente ahora se está experimentando

un pay-off de las elevadas inversiones en tecnologías de la información hechas

en la última década se ilustra en el gráfico I. Si bien desde 1986 hasta 1995 las

inversiones en tecnologías de la información siguieron más o menos un ritmo

parecido al de otros bienes de capital (maquinaria, equipamientos, etc.), desde

1995 hasta ahora el ritmo de crecimiento de la inversión en tecnologías de la

información ha sido más del doble del experimentado en bienes de capital. Es

decir, la inversión en tecnologías de la información da como resultado una

mayor productividad, pero sólo si el nivel de inversión es lo bastante alto.

Por lo tanto, queda para la investigación la tarea de determinar cuál es el

efecto de las tecnologías de la información en el crecimiento de la econo-

mía. A los efectos de este artículo, a pesar de todo, resulta interesante que

haya acuerdo en que la mera inversión en tecnologías de la información no

supone automáticamente crecimiento económico. Empieza a sospecharse

que no son las tecnologías en sí mismas, sino el correcto uso de las tecno-

logías, su alineación con la estrategia de negocio de las organizaciones, lo

que aporta crecimiento. Y como se expone más adelante, es posible que

también haya factores culturales, incluso institucionales, que multipliquen

o frenen el impacto potencial de la implantación de tecnologías de la in-

formación en las organizaciones.

La riqueza de las “nociones”

Sin embargo, el impacto de las tecnologías de la información en la economía

es, como se ha visto al principio, sólo una faceta de los cambios experimenta-

dos en la economía de la información, dado que la industria informática es

sólo uno de los tres segmentos del sector información. Su crecimiento muestra

principalmente que aumenta la informatización de la sociedad, mientras que

el crecimiento de la industria de los contenidos y la de la distribución de la

información, los otros dos segmentos, muestra un proceso más profundo: el

de la “informacionalización” de la sociedad, por el cual la información pasa a

ser un recurso utilizado intensivamente en la vida económica, social, cultural

y política.

Una muestra de esto es el hecho de que la creación, distribución o el manejo

de información o conocimientos en cualquier forma (es decir, la tarea de los

trabajadores de la información y el conocimiento, que dedican la mayor parte

de su tiempo al manejo de símbolos) generan ya el 75% del PIB norteamerica-

no y en torno al 70% de los puestos de trabajo (Laudon & Laudon, 1996). Ade-

más, las profesiones que se cree que crecerán más en el periodo 1994-2005 son,


junto con las relativas a asistencia personal a domicilio, las de analistas de sis-

temas e ingenieros informáticos (OS Census Bureau, 1998, tabla 647).

Por otra parte, las cifras incluidas en el Informe Económico del Presidente, 1994

(Committee of Economic Advisors, 1994) muestran que algunos servicios inten-

sivos en información “exportan” más que algunos productos agrícolas o indus-

triales tradicionalmente considerados críticos para la economía norteamericana

(gráfico II). O, por ejemplo, resulta muy ilustrativo saber que cuatro de cada diez

nuevos puestos de trabajo creados en 1996 en la zona de San Francisco estuvieron

relacionados directamente con el crecimiento del uso de Internet5.

No es extraño, pues, que el economista norteamericano Paul M. Romer, pro-

fesor en la universidad de Stanford, afirmara en su teoría sobre el crecimiento

de las naciones (su New Growth Theory) que, en la actualidad, el principal mo-

tor del crecimiento económico son las ideas y los descubrimientos tecnológi-

cos, fundamentalmente porque, a diferencia de otros factores económicos

como el capital, la tierra o las máquinas, las ideas no cumplen la ley del retor-

no decreciente (según la cual a medida que aumentan los recursos productivos

decrece el ritmo de crecimiento del output); en otras palabras, si bien una má-

quina sólo puede usarse para una determinada actividad en un determinado

momento, una idea puede reproducirse y compartirse de forma indefinida, a

bajo coste, y producir así un efecto multiplicativo importante. Así, curiosamen-

te, quizá la Riqueza de las Naciones hoy se deba a la “riqueza de las nociones”6.

En otras palabras, no es sólo el crecimiento de la importancia del sector de las

tecnologías de la información (informatización) lo que explica la evolución

positiva de la economía norteamericana, sino que puede ser mucho más rele-

vante la importancia creciente de la información, y su explotación, como re-

curso económico (informacionalización). Podría ser que la economía creciera

no tanto porque aumenta el impacto de las tecnologías de la información,

sino porque aumenta el valor de la información (las ideas, los conocimientos,

la inteligencia) como bien económico capital. Esta duda abre otro campo de in-

vestigación muy interesante, que seguiría el trabajo pionero de Zuboff (1988).

La medida de la economía de la información

En este punto se plantea una pregunta fundamental: ¿cómo medir la impor-

tancia del sector información en la economía de los países? En la actualidad

se utilizan generalmente dos fórmulas: la medida de la contribución al PIB por

parte del sector y la medida de su contribución a la ocupación en el país.

Por lo que respecta a la contribución a la ocupación, una propuesta fechada

en 19947 dividía la economía norteamericana en tres grandes macrosectores:


producción de bienes, con un 14,7% de la ocupación en Estados Unidos; ser-

vicios orientados a las personas (es decir, banca, hoteles, servicios sanitarios,

administración pública, educación primaria y secundaria, etc.), con un 70% de

la ocupación; e información (publicidad, comunicaciones, editoriales, software,

pero también ordenadores, enseñanza universitaria, etc.), con un 15,3% de la

ocupación.

La medida de la contribución al PIB no resulta fácil. Primero, porque algunas de

las actividades de lo que hemos llamado “sector de la información” no pueden ser

clasificadas mediante sistemas más pensados para la era industrial. En segundo lu-

gar, y como consecuencia del punto anterior, porque, faltando un código propio,

la contribución de muchas actividades informacionales se incluye en segmentos

no disectables del sector servicios, que actúa así como un gran cajón de sastre (es

el caso de muchas actividades de la industria de contenidos), o incluso del sector

manufacturero (caso de la industria informática, por ejemplo).

Como consecuencia de estas dificultades, han sido más bien escasos los intentos

de medida del sector información hechos hasta ahora. No extraña, pues, que en

este punto se citen sistemáticamente los estudios sobre el sector información en

Estados Unidos llevados a cabo por Machlup en los sesenta y por Porat en los se-

tenta. Según Machlup, el 34,5% del PIB norteamericano se debía al sector infor-

mación (Machlup fue, por cierto, el primero en definir dicho sector), mientras

que los estudios de Porat permitieron aumentar esta cifra hasta el 46%.

Con el fin de evaluar mejor el impacto del sector información en la econo-

mía, en términos de PIB y ocupación es preciso avanzar hacia una mejor

definición de este sector y conseguir un ranking más detallado de los seg-

mentos y subsegmentos. Un paso importante en esta dirección es el hecho

de que la Administración norteamericana esté renovando la tradicional SIC

(Standard Industrial Classification), de los años treinta, y que ha funciona-

do bien en la era industrial, hasta transformarla en la NAICS (North Ame-

rican Industry Classification System)8. Este nuevo ranking es el que se está

utilizando en el Economic Census de 1997, cuyos cuestionarios se están en-

viando a unos cinco millones de empresas norteamericanas.

En el caso de España, no se dispone de cifras fiables sobre la contribución del

sector información9, aunque se han presentado propuestas metodológicas para

Gráfico II. Importancia de los servicios de información en EE.UU

En 1992, las empresas de EE.UU. exportaron:

• Más servicios educativos (6.100 M$) que maíz (5.700 M$)

• Más servicios financieros (5.400 M$) que trigo (4.600 M$)

• Más servicios de información (2.600 M$) que aluminio (1.200 M$)

• Más servicios legales (1.400 M$) que aceites vegetales (1.000 M$)

• Más servicios de consultoría (780M$) que cacahuetes (210 M$)

Fuente: Economic Report of the President 1994


medirlo mejor en algunos de los institutos estadísticos oficiales. Por otra parte,

una investigación reciente10 confirma que el esquema estadístico actual no per-

mite calcular con precisión ni la composición de este posible sector información

(desgranar sus componentes del conjunto del sector servicios), ni su importan-

cia en términos de ocupación. Pese a todo, el estudio llega a dos cifras, que tie-

nen que tomarse sólo como una primera aproximación, bastante prudente en

cuanto a la estimación de las cantidades finales:

• La participación del sector primario de la información (es decir, excluyen-

do el trabajo de manejo de información dentro de las organizaciones) re-

presentó el 16,5% del PIB español en 1994 (el 10% si se considera el valor

añadido bruto).

• El 37,9% de los ocupados en España en 1996 podían clasificarse como traba-

jadores de la información (no necesariamente en la producción de bienes y

servicios que proporcionan información al mercado, sino también en servi-

cios y uso de información dentro de las empresas).

Economía de la información frente a sociedad de la información

Llegamos así a la tesis principal de este artículo: que la consecución de una

economía de la información no garantiza que se desarrolle una sociedad de la

información. Un país puede disponer de una potente economía de la informa-

ción sin que llegue a constituirse en una sociedad de la información. De he-

cho, según nuestra opinión, se trata de conceptos que indican un diferente

nivel de desarrollo informacional.

Por economía de la información entendemos una economía en la que se ha

desarrollado un sector información que contribuye de forma relevante a su

crecimiento. Una economía, pues, en la que existe una industria potente en

contenidos, acceso y procesamiento de información. Y por sociedad de la in-

formación entendemos una sociedad en la que la información se usa intensi-

vamente en la vida social, cultural, económica y política. Un país puede

desarrollar un potente sector de la información sin que se informacionalice la

sociedad, es decir, sin que se desarrolle una cultura de la información. Y a la

inversa, una sociedad puede estar constituida por ciudadanos y organizacio-

nes informacionalmente cultas, sin que esto comporte automáticamente el

surgimiento de una economía de la información.

Sin explicarlo adecuadamente, se ha introducido en el argumento anterior el

concepto de cultura de la información. Y es que éste es justamente el factor

que permite a una economía de la información desarrollarse hacia una socie-

dad de la información. En otras palabras, podría proponerse como tentativa la


ecuación11: E ⋅ C = S o, más literalmente: (Economía de la información) ⋅ (Cul-

tura de la información) = Sociedad de la información.

Un país puede disponer de una potente economía de la información (por

ejemplo, una industria informática o de telecomunicaciones muy avanzada

que, además, exporte mucho), mientras que simultáneamente sea muy pobre

en cuanto a cultura de la información. Si, por ejemplo, su estructura social está

muy jerarquizada, puede ser que no haya una cultura extendida de uso de la

información (la información la tiene el del nivel más alto, no hay transparen-

cia informacional en las organizaciones, etc.). O puede ser que en el sistema

educativo se prime la captación de unos conocimientos concentrados en un

libro de texto, no se promocione la utilización de las bibliotecas en las escue-

las, o no se estimule, o incluso se desprecie, la capacidad creativa en beneficio

de la obediencia y la docilidad. En este caso, el factor E (economía de la infor-

mación) puede tener un valor importante, mientras que C (cultura de la infor-

mación) lo tiene bajo: la cultura de la información actuaría aquí como un

factor de atenuación de la economía de la información en su camino hacia la

sociedad de la información. Éste sería el caso de la India, importante centro de

desarrollo de software para empresas de países desarrollados, pero con una in-

gente población analfabeta.

Por el contrario, puede ser que en un determinado país la gente valore la

buena información esté acostumbrada a leer o escribir, tenga un sentido crí-

tico de la información, etc. O puede haber una buena red de bibliotecas y

de personal que facilite a ciudadanos y empresas la localización de informa-

ción. En tal país habría una cultura de la información desarrollada, dado

que hay una “infoestructura” que facilita y estimula el uso de información

por parte de los ciudadanos. Sin embargo, puede ser que al mismo tiempo

este país haya fallado en el desarrollo de una economía de la información

potente. Aunque éste es el caso de la mayoría de los países de la Unión Eu-

ropea, quizás el caso de Francia sea el más ilustrativo.

Finalmente, en el caso de España quizá empezamos a tener una infraestructura

telemática interesante (que aumentará con la oferta de TV digital que empieza

a emerger), pero parece razonable tener dudas sobre el nivel de nuestra cultura

de la información.

Medida de la sociedad de la información

Hay muchas clasificaciones que ordenan los países de acuerdo con varios cri-

terios, generalmente económicos, aunque también las hay que consideran

otros factores de carácter más social o cultural (como el índice de desarrollo

humano de la ONU)12. Así, por ejemplo, las clasificaciones del World Competi-

tiveness Yearbook, que elabora cada año la escuela de negocios suiza IMD, utiliza


centenares de indicadores diferentes13. Algunos de estos indicadores están or-

ganizados bajo un capital de “Gente”, en el que constan factores como el por-

centaje de jóvenes en la escuela secundaria o en la universidad, el grado de

alfabetización económica de los ciudadanos (cuánto saben o entienden de eco-

nomía), su grado la alfabetización científica, etc., factores cada vez más impor-

tantes para la competitividad de los países. En otras palabras, las clasificaciones

de desarrollo, tanto en el nivel humano como en el económico, tienden a dar

cada vez más importancia a los factores informacionales.

En esta línea, se ha elaborado hace poco14 un índice de la Sociedad de la Información

(gráfico III), un ranking del desarrollo informacional de los países. Este ranking se

basa en la evaluación de la situación de cada país en lo que concierne a una bate-

ría de indicadores organizados en tres grandes áreas: infraestructura informática

(número de PC en los hogares, empresas, administraciones públicas, etc.), infra-

estructura de telecomunicaciones (número de TV, teléfonos, fax, etc.) e infraes-

tructura social (lectura de diarios, libertad de prensa, población escolarizada, etc.).

¿Políticas de información?

Queda finalmente la duda sobre si puede planificarse la consecución de una so-

ciedad de la información. ¿Pueden hacer algo en este sentido, por ejemplo, las

administraciones públicas? Éste es un debate muy activo en algunos países de-

sarrollados, que mimetiza en cierta manera el debate tradicional sobre la nece-

sidad o no de una política industrial. El debate en cuestión se resume en si los

poderes públicos tienen que diseñar y aplicar o no políticas de información.

Se entiende por políticas de información el conjunto de leyes, regulaciones, pla-

nes y acciones desarrollados por las administraciones públicas, con la finalidad de

estimular, controlar o regular la creación (Weingarten, 1989). Las acciones en esta

dirección pueden clasificarse en cuatro grandes grupos (Cornella, 1998):

• Acciones legislativas o reguladoras

Muchas de las leyes de las que más se habla en estos momentos son leyes in-

formacionales; es decir, leyes que tratan básicamente de la información como

derecho, deber o recurso, como las leyes de propiedad intelectual, patentes,

protección de datos, etc., incluso el Código penal, que en el caso español reco-

noce nuevos delitos relacionados con el uso indebido de las tecnologías de la

información; éstas, entre muchas otras leyes y disposiciones como, por ejem-

plo, las que regulan el mercado de las telecomunicaciones.

La mera inversión en tecnologías de la información no comporta au-

tomáticamente el crecimiento económico. Lo que aporta crecimiento

es el uso correcto de estas tecnologías.


Gráfico III

Fuente: IBM Other Voiceshttp://www.ibm.com/othervoices/investorsBN/August 597181011.phtml

• Desarrollo de infraestructuras

Aunque una gran parte de las infraestructuras informacionales son cons-

truidas así por el sector privado, hay otra parte cuya responsabilidad recae

en las administraciones, como las redes de banda ancha para usos académi-


cos o de investigación, la conexión a la Red desde las escuelas, bibliotecas y

otros centros de acceso público como por ejemplo oficinas de correos, etc.

• Desarrollo de “infoestructuras”

Cablear es básico, pero no suficiente. Los poderes públicos tienen una gran

responsabilidad a la hora de conseguir que lo que circula por la Red resulte

de utilidad para favorecer el crecimiento del país, que es la forma de con-

seguir una mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos.

• Mejora de la gestión de la información en las administraciones públicas.

En primer lugar, porque de esta manera aumenta la eficiencia de la Adminis-

tración, eficiencia que los ciudadanos exigen de manera creciente. Y también

porque estas acciones pueden tener un poderoso efecto de demostración y

ejemplo en las empresas, en el sector privado.

Es obvio que algunas de estas acciones son imprescindibles para que se den

las bases sobre las cuales pueda surgir una sociedad de la información. No

obstante, otras son más discutibles. En cualquier caso, esta clasificación de

actividades bajo el gran “paraguas” de las políticas de la información ilustra

que hay que tener una visión integradora de las mismas. Así, por ejemplo,

¿qué sentido puede tener que un gobierno apueste por conectar todas las es-

cuelas a Internet si el sistema educativo continúa sin enseñar a aprender,

sino que sólo transmite conocimientos empaquetados?

Sean las que sean las acciones de las administraciones públicas, no son, pese a

todo, garantía suficiente de que como consecuencia de ellas el país desarrolla-

rá una sociedad de la información. Este objetivo puede depender más de hasta

qué punto haya o no, previamente, una cultura de la información lo bastante

desarrollada en la sociedad en cuestión.

En este sentido, hay que recordar que Hayek (1982) ya señala que el desarro-

llo de una sociedad no sólo se debe al “orden construido”, el que construye

y mantiene el Estado mediante sus organismos (con sus ramas Ejecutiva, Le-

gislativa y Judicial), sino también al “orden espontáneo”, la cultura, historia,

educación, hábitos de cada sociedad, resultado de siglos de evolución lenta

pero continua, que tiene un efecto en el desarrollo de la sociedad tanto o más

importante que el orden diseñado (quizá aquello que Adam Smith llamó “la

mano invisible”) (Hayek, 1982, libro I, pág. 37).

Así, según nuestra opinión, un país puede entrar en la economía de la infor-

mación mediante un esfuerzo de inversión importante en la adquisición e

implementación de sistemas y tecnologías de información, pero eso no es ga-

rantía de que en consecuencia la sociedad se transforme en una sociedad de la

información. Los elementos culturales pueden resultar más fundamentales en

esta transformación de la sociedad hacia una sociedad de la información. La

transformación de estos elementos culturales requiere, probablemente, el paso


de algunas generaciones. No queremos decir con esto que tengamos que sentar-

nos a esperar, sino que quizá la sociedad de la información no llegue sólo con

la economía de la información (planificable), sino con un conjunto de cam-

bios profundos en la esencia cultural misma de la sociedad.

Si la hipótesis es correcta, el mensaje para las administraciones públicas podría

ser claro: no hay que caer en la tentación de pensar que la planificación de una

economía de la información (por ejemplo, mirando la industria informática)

comporta ya automáticamente el surgimiento de una sociedad de la informa-

ción. Otros aspectos culturales, educativos y sociales pueden resultar más re-

levantes a la hora de conseguir este objetivo final.

Conclusiones

Algunas de las afirmaciones que se han hecho aquí son, hoy por hoy, simple-

mente una especulación. De hecho, ya se ha sugerido a lo largo del texto que

se trabaja en nuevas e interesantes líneas de investigación. Estas líneas tendrán

que demostrar en el futuro si lo que aquí se ha llamado cultura de la informa-

ción tiene un efecto o no en el desarrollo de una sociedad de la información.

Si así fuera, se habría mostrado que una cultura de la información, una estima

y respeto por la transparencia informacional, un orden espontáneo que favo-

rezca la creación y difusión de información de calidad por una gran parte de

los ciudadanos, un sistema educativo que estimule y desarrolle habilidades de

investigación, análisis, digestión y presentación efectiva de información, son

componentes esenciales en el desarrollo de las sociedades avanzadas15.

También hay que investigar si es posible planificar la cultura de la informa-

ción o si más bien se comporta como una institución (un orden espontáneo

que no sólo se consigue con regulaciones, políticas e inversiones, sino tam-

bién con una lenta evolución social), sin la cual los esfuerzos públicos y priva-

dos por llegar a la sociedad de la información no conseguirían más que un

estadio inferior, lo que aquí hemos llamado economía de la información.

No obstante, es importante destacar que los gobiernos tienen una gran responsa-

bilidad en este punto, ya que la gente no es, por regla general, lo bastante cons-

ciente de la importancia que tendrá disponer de una cultura informacional en el

futuro. Sucede aquí algo parecido a lo que ocurre con la enseñanza: dado que la

gente no percibe la importancia, tanto para sí misma como para la sociedad, de la

enseñanza generalizada, debe establecerse como obligatoria. Así, quizá sea preciso

que el Estado actúe generando información, o estimulando –incluso financian-

España tiene una infraestructura telemática interesante, pero existen al-

gunas dudas sobre el nivel de su cultura de la información.


do– la producción de un sustrato suficiente de información de origen nacional,

tanto para el ocio como para el negocio, con la finalidad de que esta “infoestruc-

tura” permita extraer un rendimiento más elevado y conseguir un mayor impacto

en la economía y la sociedad de las infraestructuras que sin ningún tipo de duda

se tendrán que establecer.

Como señala Hayek (1982, libro III, pág. 60), de la misma manera que una so-

ciedad moderna no puede permitirse ciudadanos sin educación (analfabetos o

incultos), una sociedad de la información no puede permitirse ciudadanos in-

formacionalmente incultos.

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Publishers.


Notas

1. Véase Business Week, 31/03/97, p. 50.2. Alternativamente, el número de instrucciones por segundo que puede desarrollar un or-denador personal es proporcional a 2n MIPS (millones de instrucciones por segundo), donden es el año en curso menos 1986. Así, en 1987, la capacidad de proceso era de 21 MIPS, mien-tras que en 1997 es de 211, es decir, 2.048 MIPS (Tapscott, 1996).3. Véase Business Week, 12/10/98, p. 12, sobre los estudios del economista L. Douglas Lee alrespeto.4. Véase Business Week, 19/05/97, accesible en http://www.businessweek.com/1997/20/b35271.htm o Wall Street Journal Europe, 22/05/97, p. 1.5. Según un estudio de la consultora Collaborative Economics.6. Véase Wall Street Journal Europe, 22/01/97, p. 1.7. Véase Businessweek, 07/11/94.8. Véase Business Week, 29/12/97 y también http://www.naics.com/.9. El INE (Instituto Nacional de Estadística) continúa utilizando la tradicional clasificaciónbasada en las cuatro grandes categorías: agricultura, industria, construcción y servicios. Véasea tal efecto la página web http://www.ine.es/htdocs/espa96/ trab.pdf.10. Una tesina de licenciatura elaborada por Xavier Ciaret en ESADE, con el título Hacia la de-finición del sector información en España, dirigida por el autor de este artículo (resumen accesibleen http://dsil.esade.es/cornella/tclaret.htm). 11. Que el autor ha denominado ecuación fundamental de la sociedad de la información ensu revista digital Extra!-Net (http://www.extranet.net).12. Accesible en parte en http://www.undp.org:81/undp/hdro/97.htm.13. Una parte del texto está disponible en http://www.imd.ch/wcy/brochure.html.14. Una iniciativa de la consultora norteamericana IDC junto con World Times Inc.15. Tal cultura de la información no tiene que confundirse con el culto a la información,concepto propuesto por Roszak (1986) para desenmascarar a quienes proclaman que el mun-do es de los datos frente a quienes defienden que el mundo es del pensamiento.

A. Cornella. “Economía de la información o sociedad de la información”. En: Barcelona Manege-ment Review (núm. 8, mayo-junio 1998, pág. 15-23).


Les politiques des autoroutes de l’information dans les pays industrialisés: une analyse comparative

Thierry Vedel

Le développement technologique est il une production culturelle Cette ques-

tion est devenue centrale dans les recherches en sciences sociales sur les tech-

nologies, qui sont progressivement passées de l’étude des impacts sociaux du

changement technique à la compréhension des facteurs sociaux condition-

nant la diffusion de technologies. Parmi ceux-ci, le rôle des actions menées par

les autorités publiques reste problématique. Celles-ci peuvent-elles véritable-

ment orienter et contrôles le changement technologique et faire de celui-ci le

vecteur de leurs choix politiques et sociaux? Ou bien, au contraire, les autori-

tés publiques sont-elles prisonnières d’évolutions technico?-économiques pla-

nétaires, qui s’imposent à elles et dont elles ne peuvent gérer, tout au plus, que

l’intensité et le rythme?

C’est à cette interrogation que se propose de répondre cet article à l’aide d’une

analyse comparative des politiques des autoroutes de l’information menées

aux États-Unis, en Allemagne, en France, au Royaume-Unit et au Japon (1).

Après avoir rappelé la façon dont le thème des autoroutes de l’information est

appaur sur l’agenda politique, il compare les objectifs et les stratégies retenus

dans les cinq pays. Cette comparaison fait apparaître une forte convergente

des politiques nationales qui relève moins de contraintes techniques et de

practiques d’imitation que de processus d’harmonisation et de pénétration.

Cependant, si la formulation des politiques publiques des autoroutes de l’in-

formation fait apparaître de grandes similarités, leur mise en oeuvre est de na-

ture à faire resurgir des spécificités nationales plus marquées compte tenu des

contextes idéologiques et culturels ainsi que des systèmes institutionnels et

politiques dans lesquels elles se déroulent.

La mise sur agenda

De la National Information Infrastructure aux politiques européennes (2)

Le thème des autoroutes de l’information apparaît aux États-Unis avec l’adop-

tion du High-Performance Computing Act en novembre 1991. Proposée par le sé-

nateur Gore, cette loi a pour objectif de préserver le leadership américain dans

le domaine des technologies de l’informations et de la communications en

établissant un réseau national à haut débit pour la recherche et l’éducation.

Dès leur élection, le président Clinton et le vice-président Gore font des ré-

seaux de télécommunication l’un des axes forts de leur programme économi-

que. “Là où autrefois notre puissance économique était déterminée par la profondeur

de nos ports ou l’état de nos routes, aujourd’ hui elle est déterminée aussi par notre

capacité à transmettre de grandes quantités d’information rapidement et sûrement et


par notre capacité à utiliser ces informations et à les comprendre. De même que le

réseau d’autoroute fédéral a marqué un virage historique pour notre commerce, les

autoroutes de l’information d’aujourd hui –capables de transporter des idées, des

données et des images à travers le pays et à travers le monde– sont essentielles à la

compétitivité et à la puissance économique de l’Amérique” (3). Un ensemble de

mesures visant à mettre en place une National Information Infrastructure (NII)

est alors annoncé et formalisé en septembre 1993 par un Agenda for Action.

L’initiative de l’administration Clinton connaît immédiatement un large re-

dans les pays industrialisés. La Commission européenne reprend le thème des

autoroutes de l’information dans la stratégie économique proposée par le Livre

blanc Croissance, compétitivité et emploi, alors en préparation. Celui-ci, en écho

à l’argumentation américaine, considère les réseaux de télécommunication non

plus seulement comme un objet de politique sectorielle, mais comme “les artè-

res du marché unique” et “le sang de la compétitivité européenne”. En mai

1994, un rapport sur L’Europe et la société de l’information planétaire, préparé par

un groupe d’experts émanant de l’industrie des télécommunications et de

l’audiovisuel et présidé par le commissaire Bangemann, est rendue public. Ce

rapport insiste sur la nécessité d’une rupture avec les pratiques passées (finance-

ments publics, subventions, dirigisme, protectionnisme) et préconise une libé-

ralisation rapide du secteur des télécommunications afin de “tirer le meilleur

parti de la révolution des technologies de l’information”. Le rapport est suivi en

juillet 1994 d’un plan d’action élaboré par la Commission et définissant une

voie européenne ver la société de l’information.

La politique américaine de la NII et le débat sur les autoroutes de l’information

provoqué par la Commission conduisent un certain nombre d’États membres

de l’UE à étudier le lancement de politiques dans ce domaine. Celles-ci sont

formalisées plus ou moints vite suivant les pays. Le gouvernement français

inscrit les autoroutes de l’information sur son agenda dès février 1994 en de-

mandant un rapport à Gérard Théry (ancien directeur général des télécommu-

nications) et définit sa politique lors du conseil des ministres du 27 octobre

1994. Les gouvernements britannique et allemand seront plus longs à réagir.

Bien que divers documents officiels sur la question soient publiés dès 1994, ce

n’est qu’en février 1996 qu’ils lanceront un plan d’action (l’Information Society

Initiative pour le premier, le programme Info 2000 pour le second).

De la même façon, au Japon, le ministère des Postes et Télécommunications

et le ministère de l’industrie et du Commerce international définissent en mai

1994 des stratégies pour le développement d’autoroutes de l’information. Le

premier publie un rapport, Reforms Toward the Intellectually Creative Society of

the 21st Century, qui voit dans la construction d’une infrastructure d’info-com-

munication le moyen de résoudre les problèmes socio-économiques du Japon

et annonce pour 2010 la mise en place d’un réseau en fibre optique auquel se-

ront connectées les entreprises japonaises et la totalité des foyers du pays. Le

second, dans le rapport Program for Advanced Information Infraestructure, plaide


pour un environnement réglementaire et institutionnel favorisant un usage

plus intensif des technologies de l’information, notamment grâce à une libé-

ralisation plus poussée du secteur des télécommunications et la mise en place

d’applications pilotes dans le secteur public. De son côté, l’opérateur de télé-

communications NTT définit dans un document, Ntt’s Basic Concept and Cur-

rent Activities for the Coming Multimedia Age, son rôle dans le développement

des autoroutes de l’information. NTT indique les recherches qu’il mène et les

nouveaux services qu’il projette d’offrir, amis réclame également un soutien

de l’État dans le domaine des logiciels et des contenus.

La régénération politique d’un vieux projet

Le Project associé aux autoroutes de l’information et le label de société de l’in-

formation ne sont pas nouveaux (4). Depuis une vingtaine d’années, la mise en

place de réseaux capables de transporter des sons, des données et des images est

une préoccupation constante dans le secteur des télécommunications. Suivant

les pays, ce dessein a été poursuivi sous de formes diverses: plans télématiques

en Europe et au Canada (5), stratégies de réseaux numériques intégration de

services (RNIS) des opérateurs de télécommunication, tentatives de fusion ou

de rapprochement des entreprises informatiques et de télécommunication –et

plus récemment du câble et des télécommunications– aux États-Unis.

Le thème des autoroutes de l’information apparaît comme un moyen de régé-

nérer politiquement ce vieux dessein. Dans une période où l’on s’accorde à dé-

plorer un manque de sens, il fournit aux pays industrialisés une nouvelle

frontière, une ambition collective pour le nouveau millénaire (6). Alors que les

projets de RNIS apparaissaient comme mû par une logique technico-économi-

que aride et peu évocatrice, les autoroutes de l’information offrent prise à un

imaginaire social plus riche et plus mobilisateur – évoquant par exemple l’épa-

nouissement des individus, la compréhension des peuples par-delà les frontiè-

res, la naissance d’une nouvelle démocratie.

De fait, dès son inscription sur l’agenda gouvernemental, le thème des auto-

routes de l’information –associé d’ailleurs au réseau Internet–, a non nu un ex-

traordinaire écho dans les médias. Il est vrai qu’il présente de façon presque

idéale les caractéristiques qui facilitent l’inscription d’une question sur l’agen-

da du public (7): la simplicité (les autoroutes de l’information sont assimila-

bles à des objets familiers comme le téléphonem, le fax, la télévision par câble,

le Minitel); la proximité avec le quotidien des individus (les autoroutes de l’in-

formation concernent la façon de vire, de travailler, de se divertir); la généra-

lité (tout le monde est concerné au moins à terme; il s’agit d’un Project

“global”); l’impact (les autoroutes de l’information sont présentées comme

une révolution technologique au moins équivalente à la révolution insdus-

trielle). Mais c’est surtout l’ambiguïté même du thème et sa capacité à porter

de multiples objectifs qui explique sans doute son succès.


Les autoroutes de l’information ne sont pas qu’une manipulation symbolique

de valeurs mobilisatrices. Elles participent également d’une stratégie de re-

composition du champ des télécommunications, visant à y introduire de nou-

veaux acteurs et une nouvelle logique. Ce thème instrumentalise la fin d’un

passage d’un référentiel de monopole à une référentiel de marché.

Visions et motivations

Une carte cognitive commune

Les politiques publiques sont structurées par des référentiels (8) qui, d’une part,

fournissent une représentation du secteur sur lequel l’action publique porte et

de son rôle dans la société, et d’autre part, prescrivent des modes d’actions. On

peut figurer ces référentiels sous la forme d’une carte cognitive, ensemble

d’énoncés reliés entre aux par des liaisons de causalité et fonctionnant comme

des opérateurs de décision (9). Ces opérateurs sont généralement de deux sortes

(10): les opérateurs du vrai qui sont des énoncés descrptifs et qui prennent la

forme de constats quantitatifs ou qualitatifs (par exemple: le secteur des servi-

ces occupe une part grandissant de la population active); et les opérateurs du

bon qui sont des énoncés normatifs et définissent des préférences ou des ac-

tions désirables (par exemple: il faut introduire une plus grande concurrence

dans le domaine des télécommunications).

Si l’on applique la technique des cartes cognitives aux rapports publiés par

les commissions de réflexion chargées d’étudier la question des autoroutes

de l’information et aux documents officiels définissant les politiques gouver-

nementales, on s’aperçoit que les visions et les motivations sur lesquelles

ils s’appuient sont pratiquement identiques. A partir d’un même point de

départ (les opportunités créées par l’essor des nouvelles technologies de

l’information et le constat d’une révolution technologique à laquelle il n’est

pas possible d’échapper), trois chaînes argumentaires sont développées (11).

La première se situe dans le registre économique. Elle souligne l’importance

croissante des activités informationnelles dans les économies modernes et

conduit à faire des autoroutes de l’information un vecteur de compétitivité et

un levier pour la création d’emplois. La seconde chaîne argumentaire est de

nature socio-politique. Elle met en relief les transformations sociales que les

autoroutes de l’information peuvent générer –amélioration des conditions de

vie ou de travail, enrichissement culturel ou encore revitalisation de la démo-

cratie grâce à une meilleure participation des individus aux processus de déci-

sion– et conduit au principe du service universel. En fin, une troisième chaîne

argumentaire s’organise autour de l’idée que les cadres réglementaires exis-

tants sont remis en cause par l’évolution technologique et –en liaison avec les

deux chaînes précédentes– préconise (notamment) une libéralisation du sec-


teur des télécommunications afin de tirer le meilleur profit des technologies

de l’information.

Variations nationales

Si les discours justifiant les autoroutes de l’information s’appuient sur une struc-

ture commune, ils présentent néanmoins certaines variantes nationales. En

fonction du contexte social dans lequel ils opèrent, des traditions politiques

auxquels ils sont soumis ou de leurs objectifs conjoncturels, les gouvernements

de chaque pays acculturent le thème des autoroutes de l’information de façon

particulière. Objet flou, sinon objet-valise, les autoroutes de l’information peu-

vent faire l’objet d’interprétations flexibles (12).

– Comparée aux visions des autres pays, celle des États-Unis a une dimension

politique plus marquée. Dans son discours de Buenos Aires, Albert Gore

évoque l’avènement d’une démocratie participative grâce aux autoroutes de

l’information: “La Global Information Infrastructure (GH) facilitera le fonction-

nement de la démocratie en améliorant la participation des citoyens aux proces-

sus de décision. Et il favorisera la coopération entre nations. Je vois un nouvel âge

athénien de la démocratie dans les forums que la GH créera.” Dans d’autres do-

cuments, les autoroutes de l’information sont associées au renforcement du

pouvoir (empowerment) des citoyens qui pourront contrôler, grâce aux infor-

mations qu’ils obtiendront, leur propre destin.

– Au Royaume-Uni, l’accent est également mis sur une réinvention de l’État,

mais dans une perspective plus managériale. Les autoroutes de l’informati-

on s’inscrivent dans la continuité de politiques menées par les gouverne-

ments conservateurs pour réduire les dépenses publiques et restreindre le

rôle de l’État. De la même façon que les entreprises peuvent accroître leur

productivité grâce aux TIC, celles-ci prouvent améliorer la performance des

services publics (par exemple, renseignements administratifs sur Internet

pour diminuer les coûts en papier, enregistrement électronique des décla-

rations d’impôt).

– En France, les autorités gouvernementales tendent à souligner les enjeux

culturels des autoroutes de l’information (diversité linguistique, protection

des droits d’auteurs notamment) (13). L’approche de la question du service

universel prend d’autre part un tour particulier dans la mesure où elle est,

dans notre pays, liée à la notion de service public et plus généralement au

devenir de la gestion publique des grandes infrastructures.

– En Allemagne, les autoroutes de l’information suscitent des espoirs ou des

craintes qu’on trouve moins souvent exprimées dans d’autre pays: notam-

ment en matière de prévention de la criminalité, de protection de la jeu-

nesse ou du consommateur.


– Enfin, au Japon, les autoroutes de l’information participent d’un débat

plus général sur la nature même du développement économique japonais

depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Dans les espoirs mis dans l’info-

structure, apparaissent en négatif une interrogation sur la croissance à la ja-

ponaise et ses conséquences négatives, et notamment: une qualité de vie

médiocre, des nuisances environnementales, la congestion des centres ur-

bains, un système éducatif ne favorisant pas la créativité des individus

(14). Les fragilités de l’économie japonaise, plus fondée sur la manufacture

de produits de base dont la compétitivité décline que sur la production de

biens et services à haute valeur ajoutée, sont également soulignées.

Cet “accommodement” national du thème des autoroutes de l’information a

sans doute une fonction politique pour les autorités publiques de chaque

pays. En faisant appel aux valeurs propres de leur pays, en l’articulant aux dé-

bats nationaux en coirs, en donnant à leurs efforts une signification originale,

elles se réapproprient le projet des autoroutes de l’information. C’est d’un cer-

taine façon une tentative pour réintroduire du politique dans un mouvement

qui est présenté comme mû par des forces technologiques planétaires, échap-

pant au contrôle des hommes.

Stratégies

Des principes d’action plutôt que des plans

Les politiques des autoroutes de l’information ne font pas l’objet de véritables

plans arrêtant des objectifs précis et fixant avec précision les moyens pour les

atteindre. Seul le Japon échappe dans une certaine mesure à cette tendance. La

stratégie du MPT indique en effet que l’établissement du réseau en fibre optique

se fera en trois phases de 5 ans: la primière concerna les villes sièges de préfec-

ture ainsi que les écoles, les hôpitaux, les bibliothèques et les administrations

publiques; la seconde, les villes d’au moins 100 000 habitants; la troisième pha-

se aboutira à la couverture totale du territoire. A cette exception près, les auto-

rités publiques, tout en fixant un horizon désirable –la connexion du plus grand

nombre possible de foyers à un réseau polyvalent–, se contentent de définir des

principes d’action. D’un pays a l’autre, ceux-ci sont quasiment identiques et

s’organisent en trois idées essentielles:

– le recours à l’initiative et aux financements privés. Ce n’est pas (ou plus) l’État

qui doit organiser la société de l’information. Les autoroutes de l’informa-

tion résulteront de la coopération d’une multitude de partenaires, régulée

par les mécanismes du marché;

– l’adaptation des cadres réglementaires. L’objectif est de favoriser les initiatives

privées –donc libéraliser le marché des télécommunications pour faciliter

l’entrée de nouveaux acteurs– tout en évitant les effets pervers qui pourraient


résulter d’une concurrence sauvage –d’où règles d’interconnexion, de ser-

vice universel par exemple;

– une démarche pragmatique. Les stratégies affichées se départissent d’une logi-

que d’offre –centrée sur le développement volontariste d’un réseau censé gé-

nérer une demande– pour une approche centrée sur les applications et les

besoins. Cette approche s’appuie sur des projets pilotes, des applications ex-

périmentales destinées à apprécier progressivement la nature de la demande.

La schéma d’action retenu pour les autoroutes de l’information constitue par-

fois une rupture radicale avec les pratiques passées. C’est le cas en France où

depuis le début des années 1960 prévalait un modèle de développement tech-

nologique –qualifié suivant les auteurs de colbertisme high-tech, de modèle

du grand projet ou de modèle de l’arsenal (15)– reposant sur:

– une coopération étroite entre un centre de recherche public, un exploitant

public ou une administration et une entreprise manufacturière nationale;

–une logique d’offre et la commande publique–; un pilotage par un person-

nel appartenant ou originaire de grands corps de l’État et imprégné par une

culture commune; –la poursuite de valeurs telles que l’indépendance tech-

nologique ou la grandeur de la France.

En revanche, dans un pays comme le Royaume-Uni, le schéma adopté pour

les autoroutes de l’information se situe dans la continuité d’évolutions enga-

gées au début des années 1980 et visant au retrait de l’État.

Le rôle de l’État

Si l’État est en retrait dans le développement des autoroutes de l’information,

il remplit néanmoins des fonctions importantes:

– une fonction d’impulsion, de mobilisation et de coordination. La publication de

rapports aide ainsi à sensibiliser les forces économiques de l’information.

Des structures ad hoc peuvent être également mises en place pour diffuser

de l’information, stimuler des expériences, faciliter les coopérations (com-

me l’Information Infrastructure Task Force aux États-Unis, l’Information

Society Project Office au niveau de la Commission) ou encore favoriser un

débat social (Forum Info 2000 en Allemagne);

– le soutien financier à des activités de recherche, des projets expérimentaux ou des

applications pilotes. Ainsi, aux États-Unis, le gouvernement fédéral américain

a, en 1994, financé à hauteur de 1,6 milliard de dollars des universités, des

laboratoires ou des entreprises participant à la mise en place de l’autoroute

de l’information américaine. Au Japon, les entreprises peuvent bénéficier de

déductions ou exemptions fiscales, ou de prêts sans intérêts. En Europe,

l’effort financier des États est plus modeste. Le gouvernement français a ainsi


prévu un budget de 270 millions de F. en 1996 pour soutenir 244 projets ex-

périmentaux. En Grande-Bretagne, le Département of Trade and Industry

prévoit d’attribuer 35 millions de £ à des projets ou des entreprises innova-

teurs dans le cadre de son Information Society Initiative;

– l’offre de services d’information. Les administrations et divers organismes

publics (comme les bibliothèques) sont détenteurs d’importants stocks

d’information qui peuvent être mises à disposition sous une forme électro-

nique. De cette façon, l’État peut participer au dynamisme du marché de

l’information électronique (en créant une offre qui conduit les particuliers

à acquérir des équipements de réception), mais aussi contribuer à une mei-

lleure information des citoyens. Aux États-Unis, de nombreux sites gouver-

nementaux sont disponibles sur le réseau Internet et il est prévu des accès

uniques du type kiosque (Kick Start Initiative). En revanche, en Europe, les

administrations offrent encore peu de services d’information et procèdent

souvent en ordre dispersé. L’accès aux archives ou aux documents classifiés

se heurte d’autre part à des réticences politiques. Néanmoins, le Royaume-

Uni, avec le Code of Practice on Access to Government Information adopté

en avril 1995, semble vouloir mettre en oeuvre un équivalent du Freedom

of Information Act américain;

– enfin, la réglementation et la régulation des infrastructures et des services propo-

sés sur celles-ci. C’est dans ce domaine que l’activité gouvernementales est la

plus intense. La libéralisation du secteur des télécommunications exige en

effet la mise au point d’un appareil très complexe de règles compte tenu de

l’augmentation du nombre d’acteurs en présence, de la nécessité de codifier

leur degré de liberté ainsi que leurs modes de relation, de la technicité du

domaine, enfin de la difficulté à élaborer un cadre qui soit à la fois stable et

capable d’intégrer l’évolution technologique (16). Ainsi, en quelques mois,

le gouvernement français a fait voter une loi autorisant des expérimentati-

ons de services d’information, une loi établissant une nouvelle réglementa-

tion des télécommunications et une loi privatisant partiellement France

Télécom. Les États-Unis et le Royaume-Uni, qui avaient engagé la libéralisa-

tion de leur secteur des télécommunications depuis le début des années

1980, procèdent également à des aménagements réglementaires sur des

questions touchant au statut des entreprises multimédias amenées à opérer

dans des secteurs régis par des principes réglementaires différents (audiovi-

suel, informatique, télécommunication, presse, édition).

Facteurs et processus de convergence

Dans les cinq pays étudiés, on observe une convergence assez nette des politi-

ques des autoroutes de l’information à la fois dans la définition des enjeux et

celle des objectifs visés et dans les stratégies mises en ouvre. Pou expliquer cet-

te convergence, le cadre analytique mis au point part Colin Bennett apparaît


particulièrement fécond (17). Selon celui-ci, la convergence peut résulter du

déterminisme technique, de practiques d’imitation, d’un processus d’harmo-

nisation ou enfin être imposée de l’extérieur.

La convergence due aux contraintes de la technique

Les spécialistes des sciences sociales tendent souvent à réfuter les explications

reposant sur les contraintes de la technique. C’est particulièrement le cas des so-

ciologues de l’innovation qui conçoivent le déterminisme technique comme un

mode d’analyse simpliste et rustre, au point parfois de considérer les outils tech-

niques comme de pures artefacts sociaux (18). Le déterminisme technique n’en

continue pas moins à imprégner les schémas conceptuels de nombreux déci-

deurs politiques et responsables économiques. Les politiques des autoroutes de

l’information en sont un nouvelle illustration. Le changement technique est

traité comme une variable indépendante dans la plupart des documents gouver-

nementaux traitant de la question. On ne peut le refuser et on doit s’y adapter.

Le Livre blanc de la Commission note ainsi qu’il serait “vain de s’engager dans

un débat polémique sur l’âge de la machine” (p. 23). Quant au rapport Bange-

mann, il définit l’avènement de la société de l’information comme une révolu-

tion mue par le progrès technique et les forces du marché. Inversement, la

réglementation est généralement traitée comme une variable dépendante, et

non comme un moyen d’orienter le changement technique en fonction de

choix politiques ou de besoins sociaux. Ainsi, François Fillon, ministre délégué

à la Poste, aux Télécommunications et à l’Espace, déclarait le 4 juin 1996 lors de

la discussion de la nouvelle réglementation des télécommunications au Sénat:

“Contrairement aux idées reúes, ce sont moins les contraintes européennes que les

bouleversements technologiques qui rendent nécessaire l’évolution de la réglementation

des télécommunications”19. Le plus souvent, ce déterminisme est exprimé de fa-

çon diffuse et est formulé de façon indirecte: on ne dira pas que la technologie

détermine un cadre réglmentaire concurrentiel, mais que ce dernier est le

meilleur pour profiter des opportunités créées par la technique.

A la lumière des nombreuses recherches qui ont été réalisées sur les politiques

des nouvelles technologies de communication (câble, télématique, TVHD), une

explication de la convergence par le seul pouvoir de la technique apparaît peu

satisfaisante. L’évolution technologique influence certes la conduite d’une po-

litique, mais toujours en conjonction avec d’autres facteurs tels que les rapports

de force politiques, l’acceptation culturelle du changement ou les stratégies des

acteurs économiques. L’évolution technologique stimule la dynamique sociale

et définit un champ de possibles et de contraintes. Mais, à l’intérieur de ce

champ, des orientations différentes peuvent être poursuivies. Ainsi, l’analyse

des politiques du câble menées dans les pays industrialisés depuis les années

1950 ou celle des politiques télématiques en Europe font apparaître, à capacité

technique équivalente, d’importantes variations nationales (20).


La thèse du déterminisme technique, peu satisfaisante pour l’analyste, présente

cependant divers avantages pour les décideurs politiques. Elle peut être utilisée

pour masquer des options ou des changements d’orientation politique délicats

à afficher (21). Elle “dépolitise” la décision politique en introduisant une ratio-

nalité qui n’est plus de l’ordre des hommes mais de l’ordre des choses, ce qui

permet parfois de faire l’économie de la phase difficile et conflictuelle de défini-

tion des problèmes. Elle peut encore servir à un transfert de responsabilité sur

d’autres acteurs (les scientifiques, les ingénieurs, les experts).

La convergence par l’imitation

La convergence de politiques publiques peut également résulter de l’adoption

par un pays des solutions mises en oeuvre dans un autre pays. Selon Bennett,

ceci se produit spécialement lorsqu’un haut degré d’innovation est nécessaire:

dnas ce cas, les autorités publiques ne disposent pas de solutions toutes prêtes

dans leur répertoire d’actions et s’inspirent des politiques adoptées ailleurs.

L’imitation présente l’avantage de donner à l’avance une idée des effets que

peut avoir une politique donnée (le pays modèle a servi, en quelque sorte, de

laboratoire social). Elle facilite aussi la légitimation de la politique qu’on souhaite

engager, et cela d’autant plus que le pays dont on s’inspire a une image positive.

La convergence des politiques des autoroutes de l’information ne semble pas re-

lever d’un processus d’imitation –en l’occurrence des États-Unis–, tout particu-

lièrement au niveau de l’instrumentation. Les schémas d’action mis en place au

Japon ou dans les pays européens ne font pas apparaître un grand degré d’inno-

vation et pouvaient être conçus sans référence à un modèle extérieur. Au de-

meurant, la plupart des dispositifs utilisés ou envisagés –par exemple, la

préparation des décisions par un rapport ou une commission, le recours à un

processus d’expérimentations, le lancement d’applications pilotes, la création

d’organismes chargés de sensibiliser l’opinion– relèvent de procédures pour

d’autres politiques. En revanche, la politique des autoroutes de l’information

fait apparaître un processus, relativement voisin, d’émulation qui a joué sur

l’impulsion des politiques, tout particulièrement au Japon. Cette émulation re-

pose sur l’argument de l’avantage comparatif: les pays qui déploieront les pre-

miers des autoroutes de l’information en tireront des bénéfices supérieurs (22).

Il est par ailleurs difficile pour les autorités publiques d’un pays de rester inacti-

ves dans un domaine lorsque les principaux partenaires de ce pays engagent des

actions aux-quelles est donnée une grande visibilité.

La convergence par l’harmonisation

La convergence de politiques peut encore être la conséquence d’un effort con-

certé entre les autorités publiques de différents pays. Celles-ci, de façon volon-

taire, se mettent d’accord sur una schéma d’action général qui sera ensuite mis

en oeuvre nationalement. Ce processus implique l’existence d’une communau-


té politique à l’échelon international permettant des échanges et des transac-

tion sur une base régulière.

Cette interprétation explique en partie la convergence des politiques des auto-

routes de l’information. On peut en effet observer l’existence d’un concerta-

tion intergouvernementale au sein de différents forums. Le G7 est celui dont

l’activité a été la plus visible. Lors de sa réunion de Bruxelles, les 25 et 26 fé-

vrier 1995, il défini des principes communs pour l’instauration d’une société

de l’information planétaire et lancé 11 projets coopératifs. Cet effort volontai-

re d’harmonisation serait motivé d’une part par la nature internationale des

technologies de l’information, d’autre part par le souci d’organiser un cadre

réglementaire uniforme permettant aux acteurs industriels et aux exploitants

de réaliser des économies d’échelle et de diminuer leurs coûts de transaction

(qui apparaissent lorsqu’une activité doit être adaptée à un espace réglemen-

taire national). D’autres forums existent tels que l’Union internationale des té-

lécommunications, l’Organisation mondiale du commerce ou l’International

standards organisation. Mais ceux-ci n’ont pas véritablement abordé la ques-

tion n’en ont traité que des aspects partiels.

L’explication de la convergence des politiques des autoroutes de l’information par

l’harmonisation semble également applicable à l’échelle européenne. Le Conseil

et la Commission peuvent être considérés comme des cadres institutionnels

d’ajustement des orientations politiques des États membres qui conduiraient à

l’élaboration d’un schéma d’action européen, ensuite décliné nationalement.

L’interprétation de la convergence par l’harmonisation rejoint alors la concep-

tion dite intergouvernementale ou du régime international des politiques publi-

ques européennes (23). Celle-ci fait de l’Union européenne un espace

institutionnalisé de négociations, régi par des règles et des procédures formelles,

agrégeant et articulant les préférences nationales des États membres (telles que

celles-ci se sont formées dans le cadre des institutions politiques) pour aboutir à

une action concertée.

Cependant, ce type d’interpretation ne rend compte qu’imparfaitement de la

réalité. S’il existe bien des lieux de concertation, les pays y participant ne dis-

posent pas des mêmes ressources. Ainsi les discussions du G7 ont été large-

ment structurées par l’agenda américain. La principale modification apportée

par les autres pays a été l’introduction du principle de diversité culturelle et

linguistique. L’explication de la convergence par un processus d’harmonisa-

tion apparaît insuffisante dans la mesure où elle sous-estime les rapports de

force qui peuvent exister entre différents pays.

La convergence imposée de l’extérieur

La convergence peut enfin résulter d’un processus de pénétration. C’est alors

une convergence forcée, imposée par un acteur extérieur. Celui-ci peut être un

autre gouvernement, un groupement transnational d’acteurs économiques,


une institution ou un organisme international (sans qu’il soit forcément né-

cessaire pour ces derniers d’être investis de pouvoirs de contrainte légitimes).

Cette interprétation semble particulièrement pertinente dans le cas des auto-

routes de l’information. La chronologie de la mise sur agenda du thème des

autoroutes de l’information montre en effet comment ce thème a été formulé

politiquement aux États-Unis dès 1991 dans une perspective de reconquête

économique, avant d’être repris par la Commission européenne en 1993, puis

par les États européens en 1994. Toutefois, le constat chronologique ne suffit

pas à établir un processus de pénétration. Celui-ci n’existe que lorsque de fa-

çon des acteurs extérieurs s’insèrent dans le processus décisionnel d’un pays

pour influencer la formation des référentiels, la sélection des objectifs et des

moyens ou l’allocation des ressources (24). Le gouvernement américain a ainsi

déployé une véritable stratégie d’influence recourant à la fois à la séduction

symbolique et aux pressions économiques (menaces de ne pas valider la prise

de participation de France Télécom et de Deutsche Telekom dans la société

américaine Sprint, propositions de trocs dans le cadre de l’Uruguay Round).

De la même façon, la Commission européenne semble avoir joué un rôle impor-

tant dans l’élaboration des politiques des autoroutes de l’information en Euro-

pe. Au cours des vingt dernières années, celle-ci ets en effet devenue de plus en

plus active dans les télécommunications européennes (25). Elle a d’abord légiti-

mé son droit à participer à l’élaboration d’un politique européenne dans ce sec-

teur (1976-1983), puis accru son autonomie et diversifié ses prérogatives,

notamment par l’utilisation de l’article 90-3 qui lui permet de prendre seuce des

directives pour appliquer des règles de concurrence à des entreprises titulaires

de droits spéciaux ou exclusif. Ce mouvement s’est effectué par un élargisse-

ment du système d’acteurs lequel fonctionne la Commission: celle-ci s’est ap-

puyée progressivement sur de nouveaux soutiens (les grandes firmes

industrielles, puis la Cour de Justice) pour contrebalancer l’influence des États.

Le lancement du thème des autoroutes de l’information semble relever d’un

stratégie de la Commission visant à conforter et revitaliser son pouvoir d’action

(26). En effet, la politique de télécommunications qu’elle menait depuis le mi-

lieu des année 70, combinant actions de soutien à la recherche développement

et promotion de la concurrence, ou si l’on veut une politique industrielle molle

et une politique réglementaire dure, s’essoufflent (27). Les programmes du type

Race souffrent d’une neutralisation mutuelle des industriels tandis que la libé-

ralisation des télécommunications se heurte à la résistance larvée de certains

États. En dramatisant les actions engagés aux États-Unis et au Japon, la Commis-

sion s’efforce d’une part de remobiliser les acteurs industriels et d’autre part

d’accélérer la libéralisation des télécommunications, qui a été désormais éten-

due aux infrastructures. Ce faisant, elle peut escompter trouver de nouveaux

soutiens: de la part des opérateurs de télécommunications qui, désormais éman-

cipés des gouvernements nationaux et, opérant à une échelle transnationale,

verront en elle un interlocuteurs naturel; de la part aussi de l’industrie de


l’audiovisuel et des services d’information. La Commission pourra ainsi s’ap-

puyer sur un réseau politique plus large, mais aussi plus diversifié qui lui per-

mettra d’asseoir sa légitimé (dans la mesure où elle n’apparaîtra plus seulement

comme le porte parole des industriels des télécommunications et des gros usa-

gers) et de varier ser tactiques (en jouant de coalitions plus variées).

La résurgence des spécificités nationales?

Si, jusqu’à présent, les politiques des autoroutes de l’information font apparaî-

tre de fortes similarités dans leur conception, des divergences apparaîtront

probablement au cours de leur mise en oeuvre. Celle-ci va en effet se dérouler

dans des contextes idéologiques et culturels, institutionnelles et politiques

sensiblement différents (28).

Les contextes idéologiques et culturels

Suivant les pays, les attitudes culturelles à l’égard du progrès technologique en

général, et des technologies de l’information en particulier, ne sont pas identi-

ques. Aux États-Unis, il existe un préjugé généralement favorable à l’égard du

progrès technique. Les autoroutes de l’information sont un thème largement

consensuel aussi bien en termes partisans que sociaux. Ainsi, en 1991, le prési-

dent Bush et les Républicains ont soutenu le High Performance Computing Act

proposé par le sénateur Gore et les Démocrates. Les deux partis se disputent les

retombées symboliques de la NII (29). La NII est soutenue par une coalition de

forces économiques, sociales et politiques relativement disparate, combinant

positivisme, visions démocratiques jeffersoniennes, valeurs managériales et

sens du profit. De la même façon, les Japonais sont dans leur grande majorité

convaincus que la technologie peut résoudre les problèmes sociaux. Les possi-

bles conséquences négatives des autoroutes de l’information (notamment sur la

vie privée ou les droits du consommateur) ne sont pratiquement pas discutées.

L’évaluation de la technologie ets d’ailleurs une pratique marginale dans le sys-

tème politique ou même dans le milieu de l’université et de la recherche (30).

Dans les pays européens les autoroutes de l’information suscitent au contraire des

clivages politiques plus marqués. Il existe traditionnellement un courant pessi-

miste et critique qui s’inquiète des dangers que peuvent entraîner les technologies

de l’information. Ce courant, qui s’est exprimé lors de la tenue de G7 à Bruxelles

en organisant un contre-sommet, ets particulièrement vivace en Allemagne, no-

tamment parmi les Verts, certaines composantes du SPD, des syndicats ou des

groupes religieux. Plus que ses homologues français ou britannique, le gouverne-

ment allemand anticipe de possibles résistances sociales. Le programme Info 2000

indique ainsi “qu’il est nécessaire d’engager un dialogue avec tous les groupes si-

gnificatifs de la société sur les questions touchant à l’intérêt général, y compris

les risques potentiels de la société de l’information”et “de prendre en considé-

ration les besoins variés des individus”. Il prévoit également de susciter une at-

titude positive à l’égard de la société de l’information grâce à une campagne


d’information et à un Forum sur les défis sociaux et culturels de la société de

l’information. Toutefois, l’opposition radicale au changement technologique

s’est nettement atténuée en Europe par rapport aux années 70. La technologie

est perçue dans son ambivalence comme générant aussi bien des bénéfices que

des dangers. Elle n’est pas ra jetée en tant que telle. Ce que réclament les criti-

ques de la société de l’information, c’est un élargissement du débat public, une

meilleure prise en compte des aspirations des individus et des dispositifs de con-

trôle social du développement technologique.

Les systèmes institutionnels et politiques

Dans chaque pays, les politiques des autoroutes de l’information impliquent

un nombre considérable d’acteurs institutionnels. Suivant les pays, leur coor-

dination –qui peut être de nature fonctionnelle, sectorielle ou territoriale– sus-

cite des conflits particuliers et se fait selon des formes différentes. Sur le plan

fonctionnel, dans des pays comme les États-Unis et le Royaume-Uni, le gou-

vernement ne contrôle pas totalement la mise en oeuvre réglementaire des

autoroutes de l’information dans la mesure où existent des organes indépen-

dants de régulation forts (la FCC et l’OFTEL), dotés d’une certaine liberté d’ac-

tion. Sur le plan sectoriel, des conflits peuvent survenir entre différents

départements ministériels. L’exemple typique ets celui du Japon, où une riva-

lité oppose le MPT et le MITI. Si une division des tâches a été instaurée entre

les deux ministères –le premier s’occupant des infrastructures, le second des

applications–, le MITI perçoit les autoroutes de l’information comme un affai-

blissement du pouvoir qu’il exerçait traditionnellement sur l’industrie infor-

matique. Les visions du MPT et du MITI ne sont pas exactement similaires, et

si le premier est favorable au démantèlement de NTT, c’est moins le cas du se-

cond. Il en est de même en rance, où existait il y a quelques années une rivalité

assez similaire entre le ministère des PTT et celui de l’Industrie. Enfin, sur le

plan territorial, les systèmes fédéraux offrent des systèmes d’acteurs plus com-

plexes que dans les autres pays. Aux États-Unis, les Public Utilities Commis-

sions des États peuvent jouer un rôle dans la politique des autoroutes de

l’information, de même qu’en Allemagne les lander (plusieurs –dont la Baviè-

re et le Brandebourg– ont élaboré leurs propres politiques).

Les systèmes de représentation des intérêts économiques ou sociaux sont égale-

ment différents. Les systèmes décisionnels des pays européens accordent relati-

vement peu de poids aux demandes des consommateurs et privilégient des

formes de négociation néo-corporatistes avec les groupes industriels, menées re-

lativement confidentiellement. Ce dernier trait s’applique également au Japon.

Aux États-Unis, l’élaboration des politiques publiques donne lieu à un processus

de consultation plus ouvert (grâce aux auditions publiques) et les tribunaux

sont un canal d’action sur la mise en oeuvre des politiques sans équivalent en

Europe et au Japon.


Plus généralement, la mise en place des autoroutes de l’information vise une

multitude d’objectifs et implique la résolution de nombreux problèmes: elle

recouvre donc un grand nombre de jeux politiques. ces jeux affectent le dé-

roulement d’autres politiques, mais sont également influencés par les politi-

ques menées dans d’autres domaines. Par exemple, le jeu “promotion de la

concurrence” se déroulant dans le cadre de la politique des autoroutes de l’in-

formation n’est pas sans incidence sur les politiques menées le secteur énergé-

tique ou celoi des transports. Inversement, le jue “définition de la notion de

service universel” tel qu’il a lieu dans le domaine des autoroutes de l’informa-

tion est conditionné par les politiques de rénovation du service public menées

dans divers pays. Ces interactions autour de jeux concernant plusieurs domai-

nes de politiques créent une écologie de jeux particulièrement complexe et

différente dans chaque pays.


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Notes

1. Cette étude a été dans le cadre d’un projet international menée en collaboration avec leCenter for Research on Information Technology and Organizations (CRITO), University ofCalifornia at Irvine. Elle s’appuie également sur les travaux du Symposium on National andInternational Initiatives for Information Infraestructure, John Kennedy School of Government, Harvard University. 25-26 janvier 1996, auquel l’auteur a participé.


2. Voir tableau 1 en fin d’article pour une récapitulation des principaux documents et dates-clefs.3. Clinton et Gore, 1993.4. Voir Lacroix, 1994.5. Signe anecdotique de cette continuité: les autoroutes de l’information sont aujourd’huiprésentées comme un moyen d’avoir un monde d’informations au bout des doigts – un slo-gan qui avait été élaboré lors du lancement du programme télématique britannique Prestel.6. Cf. le discours de clôture d’Edouard Balladur au colloque “Les autoroutes et services del’information”, organisé par le ministère de l’Industrie le 7 décembre 1994. “Les autoroutesde l’information sont peut-être l’une des étoiles qui, à défaut de donner tout leur sens à lavie moderne, l’orientent différemment. (...) Comme ces nouvelles frontières que l’humanités’est maintes fois donné pour de conquérir, elles peuvent rallier les enthousiasmes, mobiliseret rassembler les énergies.”7. Sur la mise agenda des nouvelles technologies de l’information et de la communication,voir Rochefort et Cobb, 1994.8. Jobert et Muller, 1987 et Muller, 1990.9. Sur le principe et la technique des cartes cognitives, voir Axelrod, 1976.10. Missika, 1986, pp. 27-42.11. Voir schéma. Les documents analysés sont mentionnés dans le tableau 1 en fin d’article.12. Le concept de flexibilité interprétative est issu de travaux récents de la sociologie des inno-vations technologiques. Il souligne l’ambivalence intrinsèque des nouvelles technologies lorsde leur gestation. Celles-ci peuvent être associées à différents modèles d’usage. Le développe-ment effectif d’une technologie apparaît ainsi comme une construction sociale au cours de la-quelle des réseaux d’acteurs cherchent par des stratégies de traduction, d’intéressement oud’alliance, à imposer leur projet d’usage. Sur ce type d’approche, voir Bijker et Law, 1992.13. Cf. l’intervention de Margie Sudre, secrétaire d’État chargé de la francophonie à la con-férence Information Society and Development, Midrand, Afrique du Sud, 14 mai 1996.14. Latzer, 1995, pp. 515-529.15. Voir respectivement: Cohen, 1992; Brenac et Muller, 1994; Salomon, 1987.16. Ce le type de réglementation est dite technologiquement neutre.17. Bennett, 1988, pp. 415-441. Bennett étudiait les politiques de protection des donnéesmenées aux États-Unis et dans trois pays européens.18. Pour un panorama des débats sur déterminisme technique et déterminisme social dansle développement des technologies, voir Flichy, 1995.19. Cité dans Le Monde, 6 juin 1996, p. 8.20. Voir Dutton et Vedel, 1992, pp. 70-93; Scheneider, Thomas et Vedel, 1991, pp. 187-212.Voir également Réseaux nº 37, Dix ans de Vidéotex, novembre 1989.21. Ainsi, la politique libérale de l’audiovisuel menée par le président Mitterrand à partir de1985 a-t-elle été justifiée en partie par l’évolution technologique.22. Ce que nous avons appelé dans notre rapport comparatif la first mover strategy. Cet argu-ment fonctionne sans doute bien aux plans discursif et justificatif mais n’est pas avéré parl’histoire des techniques de communication. Celle-ci montre qu’une stratégie attentiste peutparfois permettre de bénéficies des erreurs des autres, de faire l’économie d’une guerre desnormes coûteuse, ou de sauter une étape technologique (cas de la France qui, du fait de sonretard en matière téléphonique, a pu généraliser la commutation électronique plus vite qued’autres pays).23. Voir Moravcsik, 1993, pp. 473-523; Hoffmann, 1982, pp. 21-37.24. Rosenau, 1969.25. Sur ce sujet, voir Ungerer avec Costello, 1988; Schneider et Werle, 1994, pp. 119-136;Chamoux, 1993; Simon, 1994, pp. 119-136.26. Au contraire de l’approche intergouvernementale précédente, la Commission ets alors uncorporate actor. Sur cette notion, voir Coleman, 1974; Schneider et Werle, 1990.27. Arlandis, 1996, pp. 113-129.28. Nous centrant sur les processus politiques; nous n’abordons pas ici les différences d’en-vironnements technologiques et industriels. Il est évident que les fortes disparités nationalespour la pénétration des technologies de l’information (25 à 35% des foyers américains, selonles sources, disposeraient d’un micro-ordinateur mais 10% seulement au Japon; contraste en-tre l’Allemagne d’une part, et la France et le Royaume-Uni d’autre part, pour la télévision parcâble) ainsi que les forces relatives des industries du contenant et du contenu de chaque paysinfluenceront le déroulement des politiques des autoroutes de l’information.29. Si, à la suite de la victoire des Républicains aux élections de 1994, le Congrès a procédé àdes coupes budgétaires dans le programme du président Clinton, c’était plus pour remettreen cause la restauration d’une politique industrielle fédérale que la nécessité d’une actiondans le domaine des technologies de l’information.30. Latzer, 1995.

Thierry Vedel. “Les politiques des autoroutes de l’information dans les pays indistrialisés: une analyse comparative”. En: Réseaux (núm. 78, págs. 13-27, CNET, 1996).


Neo-Liberal or Dirigiste? Policies for an Information Society

Nick Moore

Introduction

We are living at a time of profound change. The introduction of new informa-

tion and communication technologies is having far-reaching effects on indivi-

duals, on organizations and on nation states. It is changing the ways in which

we work, learn and play; changing the relationships between individuals and

the state; changing the nature of business and commerce; and, in the long-run,

it will change fundamentally the characteristics of cultures that have evolved

over centuries.

It is not surprising, therefore, that governments are trying to rind the most ap-

propriate responses to deal with this situation. What is unusual is the fact that

this has produced a flurry of information policy formulation, the like of which

we have never seen before. Just five years ago, for example, Singapore was alone

in having a clearly formulated set of national policies that were concerned with

information and its use in society. Today, just about every country of significan-

ce has produced some form of information policy or is making an attempt to

position itself as an Information Society.

Across the world, the goals of these information policies are surprisingly con-

sistent. What differs are the mechanisms that have been selected to achieve

the goals. Two dominant models have emerged in the last few years; each has

different origins and characteristics and each is likely to produce different ef-

fects. It is now becoming possible to assess which is likely to produce the most

successful and enduring model of an Information Society.

The goals of information policy

The goals of information policy are remarkably similar. The hopes and aspi-

rations of Bill Clinton and Al Gore in the USA are, when it comes to the de-

Abstract

We are undergoing profound change and countries all over the world are responding by developing policies intended to shape the development of Information Societies. The goals of these policies are remarkably similar, although it is possible to identify differences in the motivating factors. When considering the mechanisms that have been chosen to achieve the policy goals, it is possible to identify two broadly divergent models. One is based on neo-liberal economic philosophies and emphasizes the importance of market-led solutions, exploiting private capital. The alternative model can be described as dirigiste. It is based on a much greater degree of intervention and, consequently, places more emphasis on the role of the state as a participant rather than as a facilitator.

While it is too early to, identify fully the effects of these policies, the author argues that neo-liberal policy mechanisms with their emphasis on narrow economic solutions are likely to be inadequate: the holistic approach that is characterized by the dirigiste model seems more appropriate.


velopment of an Information Society, uncannily like those of Jiang Zemin

and Li Peng in China. They are a set of aims that are shared by the G7 na-

tions, by developing countries like Thailand, by newly industrialized coun-

tries like South Africa and by small but mature economics like Belgium or

Finland.

Broadly, what all these states are trying to achieve is, firstly, cheap and effi-

cient telecommunications infrastructures that will enable individuals and or-

ganizations to communicate with one another. Initially the need is to extend

the reach of these networks so that there is universal service. Increasingly the

pressure is on to expand the capacity to accommodate the larger and larger

flows of digital information. An efficient telecommunications network is the

single most important element in a successful Information Society.

The second goal is to improve industrial and commercial competitiveness and

productivity by encouraging organizations to use information as a resource.

The productivity gains can come in many ways: through better use of research

to speed innovation; through the automation of administrative processes; or

through the application of information-intensive management techniques.

The secondary expectation is that, once individual companies and the overall

economy become more competitive, it will be possible to make a fundamental

shift in the nature of the economy by moving into more information-intensi-

ve operations that increase the value-added by each worker and, in so doing,

bring about real increases in per capita incomes.

A prerequisite for this is a skilled workforce or, more properly, an educated and

flexible workforce. The third policy goal is, therefore, to improve education and

training. All citizens must have basic information and technology skills. Many

need to develop these to a high level so that they can meet the needs of infor-

mation-intensive organizations. What is more, the education and training sys-

tem must accommodate the need for lifelong learning and a constant process

of extending and enriching skills.

An Information Society is seen as a means of promoting social harmony and

cohesion. In developed countries, this goal stems from a concern about the

level of fragmentation that has developed in the last thirty years. Rising levels

of crime, unemployment and social deviancy worry politicians and they see

the creation of an Information Society as a means of baiting the slide into cha-

os, although it is never made very clear how this will come about. In less de-

veloped countries, the same goal of social cohesion is identifiable but here the

motivation comes not from rising levels of fragmentation, but from a concern

to ensure that everyone benefits from economic growth. Thus the intention

is to reduce the disparity between rural and urban areas, to lessen the gulf

between the poor and the prosperous and, in countries like Malaysia, to ensu-

re that there is racial and religious harmony.


This is closely related to-a set of political goals. Al Gore sees the information

superhighway as a means of promoting more informed democracy and a hi-

gher level of participation. It would be stretching the point to say that such

aspirations are shared by Li Peng in Beijing, but even here there is a recogni-

tion that centralized planning is a brake on economic and social development

and that it is necessary for the central organs of the state to become more

transparent so that sensible and better informed decisions can be made in a

devolved structure.

Throughout there is a concern about culture. There are those who perceive

Hollywood and the American information complex as a means of exerting a

new form of hegemony. Some of these reside in the USA and regard this as a

good thing. Many more reside elsewhere and have a different point of view.

What they have in common is a desire to ensure that the development of an

Information Society enhances and strengthens the home culture and, where-

ver possible, promulgates it elsewhere.

Finally, most of the information policies seek to provide some form of support

for the information services sector. This is seen as a key strategic asset for the

future and most states are trying to do something to nurture it.

The underlying policy motivations

When we consider the underlying motivation for these policy aspirations the

differences begin to emerge. Very broadly it is possible to identify two distinct

clusters of motivation.

The first is dominant in the developed world and, in particular, in North Ame-

rica and Europe. It is motivation through fear. The dominant economies in

the global economic system are seeing their positions eroded. New economies

are emerging and changing the balance of power. This is producing a wides-

pread concern about the loss of dominant economic positions and the conse-

quent loss of influence on the world stage. At home there is a corresponding

concern about social disruption brought about by high levels of unemploy-

ment and by other structural changes in society. All this produces pressure to

exploit an economic opportunity in the hope that, by maintaining or, if pos-

sible, increasing levels of national income it will be possible to stave off social

dislocation and, critically, bring more of the workforce into employment. The

way out is seen to be a return to economic prosperity which will secure the

country’s standing in the world pecking order while tackling deep-seated so-

cial problems at home. Such a rationale is admirably set out in the recently

published manifesto of Tony Blair’s New Labour Party.

The alternative is a cluster of motivational factors associated with a similar desire

for long-term economic growth and expansion. But here the starting point is


different. In the less developed and newly-industrialized countries an Informa-

tion Society is seen, not as a means of hanging on to an existing position, but as

a path towards future prosperity through accelerated economic growth. This ac-

celerated growth is, however, also seen as the key to solving long-term socio-eco-

nomic problems, such as rural stagnation, urban blight, disparities in income,

poor education and inefficient public services. All can be addressed, so it is thou-

ght, by better use of information. In this way it becomes possible to achieve a

desired degree of social cohesion and, what is more, to bring about conditions

where economic growth reinforces cohesion instead of weakening it.

There is also, in some countries, a desire to move towards a new socio-political

order. In many of the countries concerned, democratic systems are relatively

new and are settling down after a period of disruption. Clearly, information

systems and the creation of an Information Society have a distinct bearing on

the way in which the political system operates. Getting it right in a country

like South Africa can be important!

The information policy mechanisms

The wide variations in motivation contribute to the diversity of mechanisms

that are chosen to achieve the policy goals. Here it is possible to identify two

distinct models which we might designate as neo-liberal and dirigiste.

Neo-liberal policy mechanisms

The neo-liberal model is, unsurprisingly, market-led. Private capital, operating

through efficient markets, is seen as the driving force for the achievement of

the policy goals. This carries the clear implication that the scope of the infor-

mation policies is determined by what the private sector deems to be impor-

tant, or profitable.

In this model the state acts as a facilitator. Its essential role is to create the con-

ditions that will enable markets to flourish. It should intervene only in cases

of market failure, and even then its intervention should seek to create the con-

ditions where market mechanisms can operate. This approach is clearly

enunciated in the G7 information policy documents and it is a strand that

runs through the National Information Infrastructure policies of the Clinton

administration and through the Bangemann approach to the creation of a Eu-

ropean Information Society. It is an approach that found its purest expression

in British Conservative policy.

If the state is a facilitator, then the private sector is the doer. It is the private sec-

tor that mobilizes the capital, makes the investment decisions, carries the risk

and, if all works out well, makes the profit. In many developed countries this


makes real sense. In Britain, for example, the privatized British Telecom genera-

tes very substantial flows of income and can channel these into infrastructure

investment in ways that benefit both the nation and the company. Similarly, if

foreign companies can be persuaded to invest their funds in a national infras-

tructure, then the nation is a net beneficiary. A similar rationale applies to the

development of multimedia products. To create these investment conditions,

however, it is necessary to place due emphasis on competition. Markets must be

opened up, state-owned companies must be privatized and competition must

be encouraged. The key to this, so the orthodoxy goes, is to deregulate. But, as

the British government is discovering, introducing competition into an indus-

try previously dominated by a state-owned monopoly is not an easy business

and calls, paradoxically, for a high degree of regulation.

The emphasis on markets tends also to create a perception of people as con-

sumers. Companies need to direct their products at these consumers and, if

they are sufficiently powerful, to shape individuals’ consumer preferences.

There should be little need to educate the consumers so that they can use the

information products; rather, the emphasis is on case of use –what peter Co-

chrane of British Telecom calls the ‘three clicks maximum’ approach.

Education and training are not neglected altogether. The private sector needs

to be able to draw on a skilled workforce, and ensuring that there is an ade-

quate supply is one of the state’s most important roles as facilitator. The edu-

cational reforms are, therefore, determined primarily by the requirements of

the employment market.

Clearly, this approach to information policy draws on neo-liberal, post-Key-

nesian economics. It is, therefore, most evident in those countries that advo-

cate such economic philosophies. In the USA the approach underpins the

information policies, although it is tempered and alleviated in a characteristi-

cally pragmatic way. In Britain the market-led approach predominates, with

the government conceding only reluctantly that it even has a role as facilita-

tor. Working from this extreme, it is possible to identify a range of countries

which have basically the same approach but which is moderated to a greater

or lesser degree: Australia, Canada, all of the European Union member states

and South Africa have moderated a basically neo-liberal approach to their in-

formation policies.

Dirigiste policy mechanisms

At the other extreme is the dirigiste or interventionist model. Far from being led

by market forces, policy implementation is driven by the state acting in accor-

dance with a pre-determined set of objectives. Clearly, in such circumstances

the state is a –possibly the– key player. As such, it has many different roles. It

can be the provider of investment funds; it can be a producer of information


products and services; it can own major assets such as the telecommunications

network; it can use its functions as facilitator, contributor, consumer, regulator,

arbitrator and leader to advance progress towards the achievement of the policy

goals. Above all else, the state is seen as the leader, setting the goals and writing

the policy agenda.

But the private sector also has an important role to play. Many of the states

that have adopted a dirigiste approach to their information policy are fiercely

capitalist, and private sector companies play a major part in the present and

future information societies. The critical difference lies in the perception that

there is a partnership between the state and the private sector. The trick is to

determine which functions are best left to the state and which are best dele-

gated to the private sector. Many of the countries following a dirigiste ap-

proach are developing or newly industrialized. In some cases it makes sense

for the public sector to lead investment in the infrastructure. In others it is

inevitable. The large amounts of capital investment required are not suffi-

ciently attractive for private capital: the returns may be too uncertain; the

pay-back period may be too long; the investment may be required in areas

that are never likely to show a profit; or the existing companies may be too

short of capital resources to take on the high level of investment needed. So

the state takes on the task of financing the building of the infrastructure, pos-

sibly introducing competition into the construction and operation of an asset

that remains in state hands. It is worth noting that this was the strategy that

was used by nearly all developed countries to create their infrastructures.

Where the private sector is deemed to be the appropriate player, the aim of policy

is to create conditions where competition can be managed rather than left solely

to market forces. This approach stems from two beliefs. First, there is the need to

protect local industries until they are in a position to compete on equal terms

with global players. This is the rationale behind the Korean industrial policy that

produced world-class companies like Hyundai, Lucky Goldstar and Samsung. The

second belief is that markets are not always the best allocators of scarce national

resources like capital and skilled labour. The requirements of capital, particularly

international capital, frequently call for short-term returns when a long-term ap-

proach is needed. Markets are also not very good at determining the output of

educational systems. In response to this, a system of managed competition has

arisen. And it is being applied in the information policy arena, particularly in the

telecommunications and broadcasting markets. Entry to certain markets is res-

tricted. Local companies are offered licences as monopolies, duopolies or oligopo-

lies so that they can build up a strong home base without having to worry too

much about obliteration by powerful multinationals. Even in mature markets like

the USA competition is managed so that entry by foreign-owned companies is

restricted and controlled.

In such circumstances, regulation is seen, not as an evil to be eradicated, but as

a policy instrument that can be used to achieve certain policy goals. The most


obvious example is the need to achieve universal service. Open, unfettered

competition will never ensure that telecommunications are provided universal-

ly, other than, perhaps, in a compact city-state like Singapore. It is, however,

possible to achieve the universal service goal through regulation and by placing

conditions on the companies licensed to provide telecommunications service.

The other striking difference in the dirigiste approach is that it views people

as participants in the Information Society of the future rather than simply re-

garding them as consumers or as potential workers in information-intensive

organizations. There is, therefore, a much greater emphasis on education at all

levels. The aim is to create a whole population with the skills and abilities nee-

ded to function in an Information Society. This dirigiste approach to informa-

tion policy reflects, as we have noted, the general political economy of the

countries concerned. As such, it draws on a wide range of influences, including

Confucius, Marx, and Keynes. The theories put forward by these and other in-

dividuals have been reinforced by the practical example of countries like Sin-

gapore, Korea and Japan which have rapidly grown strong through dirigiste

economic policies. There is little reason to suggest that they will not continue

to do so.

The information policy rollout

It is still very early to say with confidence what the effects of the different po-

licy approaches will be. We are, however, reaching the stage where it is possi-

ble to venture some observations.

First, there is the speed of change. The technology is developing rapidly and,

riding on this, dramatic changes are taking place in national economies as

well as in individual organizations. The challenge is to restructure national

economies so that they can take better advantage of the opportunities presen-

ted by an information-intensive world. The structural change that has taken

place in the economies of countries like Korea, Taiwan, Singapore and, more

currently, China is, frankly, breath-taking. Within a very short space of time

they have made a transition which is every bit as fundamental as that which

took place in Britain in the 200 years since 1780. Contrast that with the very

slow pace of structural change that is taking place in Britain and in our Euro-

pean partners.

Within individual companies there is an even greater degree of change. In a

short space of time, for example, IBM changed from being one of the world’s

most prosperous and stable companies to a lame duck, and then back again

into prosperity. New industries have emerged and with them have come

powerful new multinational corporations. Which policy approach seems bet-

ter able to accommodate such rapid changes? The neo-liberals would say that

competition creates the conditions that are most amenable to rapid change.


And, given the relatively inflexible and inefficient political systems of the

West, they may be right. But the dirigisme of East Asia seems to have produced

companies that are much better equipped to cope with major structural chan-

ge. There is, it seems to me, greater stability, allied with rapid expansion, in

companies like Lucky Goldstar, Samsung, Fujitsu and Mitsubishi, than there

is incomparable Western companies like Compaq, Intel, Apple or even Micro-

soft. It is this combination of stability linked to rapid expansion that is, I be-

lieve, the key to successful organizational development. Markets may provide

one means of responding to changing conditions. An interventionist indus-

trial policy, backed by a clear government vision, certainly seems to offer an

effective alternative.

Closely related is the question of relative rates of economic growth. Here the

neo-liberal approach seems to be out-performed by the dirigiste economies of

East Asia and increasingly, those of Latin America. During the last 25 years, in

the neo-liberal economies of the West we have achieved modest rates of growth,

of around 3 per cent a year. in Britain the long-term growth rate is much lower,

closer to 1.5 per cent. Over the same period the dirigiste economies of East Asia

have achieved average growth rates that are closer to 10 percent. As they pass

Western levels of GDP per capita, they show few signs of slowing down. Within

those rapidly expanding economies, information-related organizations will flou-

rish. The demands for information will grow; the ability to pay will increase; and

there will be sufficient capital to invest in new products and services. There will

also be a sufficient national surplus income to finance the needed investment in

education, in social and cultural information services and in the overall develo-

pment of an information-intensive society.

We have noted that in both neo-liberal and dirigiste philosophies, one of the

aims is to achieve stability and cohesion. How have the two systems perfor-

med? Market forces seem to be doing little to increase social cohesion. If any-

thing, levels of alienation and isolation are increasing. The dirigiste systems

are also under stress. The promised reductions in rural isolation, for example,

have yet to materialize in countries like China, Vietnam and Thailand, althou-

gh in Malaysia the differences between rural and urban areas are being redu-

ced, What is, perhaps, the most notable achievement of the last 25 years is the

high level of stability that has existed in the dirigiste systems. Rapid change,

dramatic growth, racial and ethnic imbalances, all exist within the dirigiste

economies, yet there has been remarkable stability. A major challenge lies

ahead in testing whether the political systems that have evolved are sufficient-

ly robust to survive the increased transparency that will come as the societies

become more information-intensive.

Finally, we should consider what is becoming known as the ‘cultural ecology’

of the Information Society. That is, the impact on cultures of the information

and communication technologies. Broadly, will the shift towards a global In-

formation Society mean that national cultures become subsumed within a


world culture shaped in Hollywood and controlled by Rupert Murdoch? Or

will we be able to use the technologies to enrich the diversity of global cultu-

res? A neo-liberal approach, leaving such questions to the market, would al-

most certainly result in an American cultural hegemony. The alternative is to

resist such incursions so as to protect and nurture local cultures. Already coun-

tries like China, India, Indonesia, Malaysia, Singapore and Vietnam are deve-

loping policies that will constrain the impact of undesired cultural influences

and I feel sure that the pressure to protect indigenous cultures will grow in the

years to come.

Lessons for the future

What lessons can we learn from this analysis? The first thing that strikes me

is that we are dealing with a pervasive phenomenon, one that will have a si-

gnificant impact on the social, economic, political and cultural life of a

country. Information is a key element in the whole fabric of a society and the

changes that are taking place in the technologies used to manipulate informa-

tion will have a profound effect. For this reason, if for no other, I believe that

policies that are derived from narrow economic philosophies are inadequate.

The neo-liberal approach which attempts to subject all issues to resolution by

market forces may be an acceptable way of dealing with industrial and com-

mercial policies, but moving us towards an effectively functioning Informa-

tion Society requires more than changes in the economic system. Information

policies need to address a wide range of social, political and cultural issues in

ways that both accommodate and facilitate economic change.

The dirigiste approach, in marked contrast, emphasizes an holistic approach

and, it seems to me, is almost certainly a more appropriate means of deve-

loping an Information Society. It is, therefore, encouraging to note that it is

possible to identify a more interventionist approach emerging in Europe as

concern moves away from information industries towards information socie-

ties. The interim report from the Commission’s high level group of experts

sets out a policy agenda that goes way beyond a reliance on market forces and

private capital, although it has to be acknowledged that the overall thrust of

European Union policy is still essentially neo-liberal. I am not at all sure how

long Britain and Europe will be able to hold the line. We do not have an in-

formation market that is as big or as homogeneous as the United States. We

also lack the dynamism and impetus of growth that exists in the Asia-Pacific

Region. We therefore face severe competition from both the East and the

West. And, as a consequence, we have an information services sector that is

steadily losing out to American competition and that is failing to capitalize on

the rapidly expanding East Asian market.

We have yet to crack the difficult task of introducing effective competition

into the monopolistic telecommunications industry, with the consequence


that our telecommunications infrastructure is expensive and inadequate. Yet

we continue to follow the dogma of deregulation. We are very slow to intro-

duce information-intensive working practices into our organizations, whether

in the public or private sectors, and so we are slipping down the world com-

petitiveness league tables. We are failing to make the quantitative and quali-

tative changes in the education system that will produce people with the skills

and abilities needed by information-intensive organizations. We are not even

able to produce an acceptable basic level of information literacy in our school

leavers. And we are proving to be very slow at reforming our social and poli-

tical systems to accommodate a new information-intensive social order.

The neo-liberal approach does not seem to have served us well. Success is not

obligatory and the price of failure will be high. The time has come, I believe,

to develop a different approach, one that does not rely wholly on market for-

ces but that recognizes the need for a clear vision and for a radically different

approach to the achievement of the goals.

Nick Moore. “Neo-Liberal or Dirigiste? Policies for an Information Society”. En: UnderstandingInformation Policies by lan Rowlands (págs. 89-100).

Reproducido con el permiso de la editorial Bowker Saur.


European Information Policy: the Role of InstitutionalFactors

Barry Mahon

Introduction

The term ‘European information policy’ is almost an oxymoron. This may

seem a harsh statement in view of the large amounts of money spent by vari-

ous European institutions over recent years on information development, but

the apparent harshness is designed to challenge a belief, still held in some

quarters, that expenditure on information product and service development

can be equated with ‘policies’. In the case of the European Union, my personal

experience would be that this is not so, at least not in recent years.

I first became acquainted with European information activities in the 1970s, a

period when the OECD was deliberating the topic, and the European Commu-

nity (EQ just beginning to address the issue. In my opinion the OECD really was

dealing with policy, examining the consequences of various options for the

OECD countries if certain scenarios were followed. As a method of policy-mak-

ing this might not have been perfect (what method is?) but it did open up dis-

cussion on the matter. It can be said that the OECD work declined in direct

proportion to the increase of European Community activity during the ‘70s and

had all but finished by 1980. The work of UNESCO (United Nations Education,

Scientific and Cultural Organization), which had been attempting to use the

European and American discussion on policy as a framework for less developed

countries and regions, followed a similar course. This process was derailed

somewhat by the McBride Report which essentially dealt with the mass media,

and by the policies of the then Director-General of UNESCO which led directly

to US and UK withdrawal. All this is by way of an introduction to my main

theme, that European information policy in recent years is essentially European

Union policy. I will concentrate on this issue and its consequences.

The early policy developments

Briefly, and to set the scene, I will review European information policy develop-

ment since the late 1960s. As noted earlier, the European Community (from

1973 a community of nine nations –the original six plus Denmark, Ireland and

Abstract

This paper offers a critical perspective on thirty years of European information policy development, tracing its origins in OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) policy and bringing the story forward to tile current debate over the Information Society. Throughout this period, institutional factors rather than purely rational considerations are seen to have been instrumental in shaping the policy outcomes. The author argues that there has been a regrettable tendency within the European political arena to conflate the terms ‘policy’ and ‘expenditure’. He concludes that European information policy is too reactive to technological forces and developments and insufficiently grounded in the social and cultural fabric.


the UK) had become the focal point for policy discussion. There was a degree of

continuity with what had gone before since many of the participants had also

been involved in the previous discussions in the OECD.

It might be said, although there is no evidence to my knowledge to prove it one

way or the other, that the EC discussions awakened a sense of ‘policy xenopho-

bia’ which tended to sharpen up the differences between European and US de-

velopments. It might even be said that European policy began to diverge, or at

least that a certain lack of coherence became evident, coincident with the ten-

dency to see Europe as a different policy milieu from the USA. What is certain is

that two countries of the EC were developing policies for their own national in-

formation development, while most of the others were not. The two countries,

France and Germany, were developing policies based on the need to maintain

a presence in the information sector in the face of increasing US dominance, es-

pecially in science, technology and medicine (STM), and in view of the poten-

tial threat of Cold War politics leaving them isolated from US sources. However,

these policies diverged markedly in their implementation. Germany developed

the FIZ (Fachinformation Zentrum) concept, a series of speciality centres each

devoted to an area of scientific and technical information, which would be re-

sponsible for the management of information in their territory. Meanwhile,

France was developing competencies in information manipulation, typically in

structural chemistry, and in ensuring the survival of the French language as a

vehicle for scientific communication. As stated earlier, the other countries were

not really creating policy, certainly not at the same level of detail nor with the

expenditure commitments of France and Germany.

Into this environment stepped the European Community in 1974/75 with the

first Action Plan in information. This had been initiated in 1971 as the first

Council of Ministers Decision on information policy, essentially founding the

concept of a common European Information Network, although lacking in

detail. As a keystone of European policy this first Decision and the Action Plan

deserve more detailed examination.

They serve to illustrate some of the institutional factors that still influence the

policy discussion today.

The early policy decisions and their subsequent influence

During the 1960s the EC had a significant role in nuclear research and devel-

opment and operated several research centres. The outputs from these centres,

together with the results from other work in the Member States, created a signif-

icant information store which was managed, at least in part, by the EC itself

There was also close collaboration with the UN in this sphere. By the late 1960s

the EC’s role in nuclear R&D was being scaled down and, with it, its direct in-

volvement in information activities. Necessity being the mother of invention,


the need to find new fields of activity led directly to the concept of developing

a European level of information activities. This idea developed naturally out of

the recognition that, as the EC developed, the pooling of information resourc-

es would become an important economic element for the future. Even at that

time the prospect of decline in the traditional industries was mooted and the

changeover to service industries was underway. The intention was that infor-

mation, the product of a well developed and organized education and R&D

sectors, would be the leitmotiv for future expansion. The 1971 Council of Min-

isters resolution was an agreement to implement such a policy.

However, in the years immediately following the decision, perhaps actually

influenced by the discussion which led to it, France and Germany began to

examine the national implications of a future information-dependent econo-

my, although it was not obviously referred to in those terms. Viewed from the

perspective of the late 1990s it might be seen as the first stirrings of the Infor-

mation Society Policy discussion which so preoccupies us today.

In parallel, new countries were joining the Community, including the UK,

which was an active information sector participant with the particular advan-

tage of the English language.

By 1973/74, when the first plan was being developed, the EC Directorate with

prime responsibility for the information sector, DG-XIII, had a British Director-

General and a new (French) Director who took the hold step of basing policy

on the as yet untried technology of remote access to large computerized infor-

mation stores. This aligned closely with the German FIZ concept (the FIZs could

be seen as major future suppliers) and also accorded with French policy. The

UK, as the other major player, had no declared policy but rapidly announced

the development of a number of ‘hosts’ to be connected to the shared resource

of the network. The UK, because of the English language, was perceived to be in

a less vulnerable position than France or Germany and this was illustrated by

the active collaboration between US and UK information interests and the

progress of UK information products in the US marketplace.

Note that the only online information centre actually operational in Europe

at that time, the European Space Agency (ESA), was not directly involved in

these developments. Some of the personnel who represented EC countries on

the committee which supervised ESA’s information activities also served on

the EC’s own policy committee, but national development was given priority.

So, the illustration of institutional influence begins. The EC was seen by some

as a threat, by some as an opportunity, and by others as an impediment to

their own developments. The EC bad wanted to liaise closely with ESA, a pol-

icy that was welcomed in principle but not approved in practice.

Again, this assessment may seem harsh, but as an illustration of bow, in real-

ity, policy was implemented its essential accuracy has been borne out by sub-

sequent events. Today ESA represents an information activity which is outside


the mainstream of European policy, however defined, managed separately

and not party to the day-to-day process of what passes for policy-related dis-

cussion at the EU level.

Later developments, funding mechanisms and the concept

of Framework programmes

Moving rapidly forward, the policies of the 1970s were still being implement-

ed in the period up to 1980 or 1981. They had not had a smooth path. In the

early stages, particularly, the smaller Member States resented the concentra-

tion of ‘new’ information services in the larger countries. Although compro-

mises were discussed, the reality was that the smaller countries secured no

support for their own development and were only marginally involved in, for

example, the shared creation of databases, a concept which was central to

some aspects of European policy.

Around this time, when the larger countries were allocating moneys to national

actions, and the European Community itself was spending almost 100 million

ECU, US suppliers were beginning to market their services within Europe with

some success. Indeed it has been suggested that EC actions to publicize online

information succeeded only in boosting US market share, since at that time

they were the most effective suppliers. Their products were in English, a lan-

guage which was well known and understood by professional users, especially

in Scandinavia. Early Eusidic (European Association of Information Services)

papers illustrate the serious conflict between EC policy and the requirements of

the advanced information seekers, the high technology industries.

By the early 1980s the EC’s policies in the information area were undergoing

change, coincident with a change of personnel in DG-XIII and the implemen-

tation of EC-wide research and development programmes, the first of which

was ESPRIT.

ESPRIT introduced major policy change –the availability of a large fund to be

administered directly by the European Commission, to provide subsidies for

research projects. In parallel, the information programmes introduced the

concept of calls for proposals, a scheme to make money available for the de-

velopment of new or improved information products and services which

would be offered on the (by then) widely available data communications net-

works. It was at this point that the explicit and direct relationship between the

expenditure of money and the development of policy arose. It has clouded

policy development ever since.

The ESPRIT programme was based on a policy of spurring investment in re-

search and development to ensure Europe’s survival in IT. Representatives of

the major European IT companies participated directly in the programme’s

management to ensure the relevance of the work. It may have succeeded, al-


though it is perhaps too early to judge. What is clear, however, is that it has not

ensured the survival of a major European force in the production of IT equip-

ment. Perhaps this was inevitable given the nature of global cost competition

in this sector, but nonetheless it represents the loss of a significant base upon

which to develop software: the major mass market software products and asso-

ciated revenues are certainly not European. However, the ESPRIT programme

has probably allowed Europe to develop active niches in the market.

The influences of ESPRIT thinking on information policy are twofold. First,

and as already stated, the relationship between EC money and policy, togeth-

er with the pervasiveness of IT thinking, created overlaps in the management

of activities which have a significant information content. As another illustra-

tion of institutional influence, the major IT programme developments took

place in the European Commission’s Brussels locations, while the information

programmes remained centred in Luxembourg where they had begun. This

may not of itself seem significant until one realizes that the political centre of

EC activity lies firmly in Brussels with no serious input from Luxembourg.

The ESPRIT programme spawned a whole series of related actions, in educa-

tion, medicine, transport, telecommunications and other sectors, all working

under a common policy framework. The word ‘framework’ is now enshrined

in the name of the overall programme of development of the EC’s capabilities,

infrastructure and application in information technology. The current Fourth

Framework programme for research and technical development has been al-

located a budget of over 14 billion ECU over five years.

During most of this period the EC’s information policies and associated pro-

grammes were strictly segregated from developments in the IT area. It is clear

that the information programmes were developed without a policy frame-

work, being mere continuations of existing actions with small additions, such

as the discussion of legal issues, together with some actions in relation to the

less developed parts of the Community and the ever present mention of small

and medium-sized enterprises (SMEs) (without any real actions for the latter).

It was not until the early 1990s that information-related actions were specifi-

cally added to the Framework Programme, the first being the Libraries Pro-

gramme and later Information Engineering. It should be noted that neither

ended up in the R&D programmes as a result of a policy discussion involving

the Member States at anything other than civil servant level.

While this was underway, national information programmes waxed and

waned. The French programme was effectively diverted by successive changes

in the surrounding administrative structure and by the decision to build a new

National Library, while the German programme only just survived an extreme-

ly critical assessment of its effectiveness by the Federal audit office. A direct con-

sequence of this latter event was the establishment of STN International, a joint


US/Japanese/German online facility mainly in chemistry. This cut directly

across the discussions which were then underway outside the EC framework,

between French and German interests in chemistry, to create a joint activity.

The situation today

In analyzing the situation in Europe today, I am struck by three elements: the

movement towards ‘market’ solutions in public policies generally; the pre-

dominance of grant-giving as a means of implementing policy; and the con-

fusion caused by the introduction of the term ‘Information Society’. I will deal

with each of these in turn.

Market philosophy

The movement towards market philosophy can be said to have started in the

UK in the early 1980s, especially in relation to the privatization of telecom-

munications. While it is true that the removal of the worst features of the mo-

nopoly positions of state controlled entities has been largely beneficial, it is

not necessarily also true That it has improved information distribution. It is

becoming increasingly clear that the policy of telecoms deregulation is cur-

rently at very different levels of development in the different countries or the

EU. As a result, in European terms, the market for information services depen-

dent on telecommunications is still distorted.

From the beginning the EU telecommunications policy debate has been iso-

lated from the primary function that telecommunications provides: a means

of distributing information. The failure of policy properly to separate the car-

rying from the carried has created a set of anomalies at the EU level that the

Information Society (IS) debate is now trying to resolve. While the policy on

telecoms has, in many cases, inhibited the carriers from wholesale involve-

ment in information content, it has not been consistent. These inconsisten-

cies have been aggravated by technical developments which make control, in

the old sense, difficult, if not impossible. In addition, the policy has not clear-

ly separated infrastructure provision from service provision and has thereby

slowed the emergence of an Information Society in Europe.

In a bizarre way the Internet, which has been so beneficial to the information

community, has contributed to the confusion of EP telecommunications pol-

icy. In the early days of R&D networking, European public telecommunica-

tions operators (PTOs) were quite happy to allow researchers to use leased line

networks as ‘closed’ facilities between universities. In some countries the PTOs

inhibited facilities such as IBM’s European Academic Research Network (EARN),

in favour of national alternatives. The Internet is the operational result of the

research community’s need for seamless e-mail, for example, which opened


the floodgates, spurred on by the early deregulated operators, such as British

Telecom, who ignored the ‘old’ rules, with consequences that are now well-

known. The Internet, used as a generic term for data communications offering

access to multimedia information, is in fact a network which uses ‘non-PTO’

standards –nothing more– but its availability has launched the greatest period

of development the information sector has ever seen.

In a general sense privatization has influenced policy thinking throughout

the world. However, it is highly selective. In the USA, for example, policy on

government-owned information is clear. If the government paid for the data

to be collected then the citizen has the right to the data in that form, free of

charge. In the USA, private sector information suppliers may obtain public

data on the same terms as individuals and then add their value. In the UK, in

the case of company information or statistics, for example, the government

competes with. the private sector in supplying the data, In France, the gov-

ernment has published an elegantly worded statement on the subject of pub-

licly-owned data but has not yet defined a policy in clear terms. In Germany,

each of the Länder jealously guards its right to exploit public data, or not, as

it sees fit.

Anomalies in the application of policy principles and political determinations

have resulted in the EU’s 1998 date for telecommunications liberalization be-

ing anything from a start date, to a mid-point on a move towards total free-

dom, to a point on a time line that runs to 2003 and beyond.

In the case of telecommunications the political debate was rushed. The Com-

mission of Jacques Delors, imbued with the dirigiste mentality of that time,

pushed the Member States to stare the issue of deregulation squarely in the

face. The inevitable foot dragging and special pleading that follows such an ap-

proach has led to the present policy stalemate. The new debate on the Infor-

mation Society has complicated matters further; there are too many anomalies

in the basic policy framework (mainly in telecoms, but also those concerning

content ownership, intellectual property and others) for the Information Soci-

ety debate to be coherent. The result is a move away from formal policy to a

situation where ‘laissez faire’ is the policy. This is justified by having a ‘priva-

tization policy’ and is associated with concepts such as ‘the modernization

plan for the public enterprise sector’ to quote the recent ‘Policy’ of the new

Spanish Minister of Industry.

The High Level Group of Experts, set up to advise the EU’s Commissioner re-

sponsible for social policy on the Information Society, have taken a different

view (CEC, 1996):

In this report, we focus our attention on ways in which information can be converted intouseful knowledge, so that the ‘information economy’ may become a ‘knowledge-based eco-nomy’ and the technology be put at the disposal of all.


They continue:

Obviously, in an increasingly information-dependent society, a notion of universal serviceguaranteeing some level of equal access; neutrality with respect to users; continuity; availa-bility; and adaptability to needs will remain essential. Communication will more than everbe of ‘general interest’. The current notion of universal service has been defined as the ‘basicservice offered to all in the Union at affordable tariff conditions and at a standard quality le-vel’. Such a service is of course much more difficult to identify when confronted with thewide and increasing array of complex and competing ICTs [information and communicati-on technologies] associated with the Information Society.

Grant giving as policy

The structures for managing R&D in Europe are dominated by the EU pro-

grammes, as has already been mentioned. Increasingly in recent phases of the

programmes, insufficient time has been allotted to assess or reassess what

progress has been made, or not made, as the case may be. For example, the

Oakley review of the EU’s Libraries Programme and the various reviews of IM-

PACT and preceding programmes have never been the subject of widespread

debate amongst the participants in the sector. The review process is itself part

of the political process, designed to satisfy administrators. They are often un-

dertaken by unsuitable or less than wholly qualified people for the task in

hand. It is widely reported, for example, that the reviewers are subject to con-

siderable pressure to ensure that they are not too critical. Furthermore, there

is an internal dynamic within the various departments with responsibility for

programme management to ‘keep going’, based on a fear of losing budget al-

location in the next round if there is any slow down if spending.

The methodology of calls for proposals, now homogenized in the rush to sub-

mit proposals on four fixed dates per year, has created commodity approach to

project work and precluded a serious examination of policy. What was intend-

ed as a manifestly fairway of ensuring that all proposers had the same chance

has instead developed into a primarily bureaucratic procedure in which pro-

posal brokers become key players. The calls procedure requires considerable ed-

itorial skill in designing proposals which catch the eye of evaluators, who in

many cases are also proposers, although not necessarily in life same field. The

evidently artificial nature of life process is accentuated by schemes (using the

same selection procedure of submission and evaluation) to provide money for

the purposes of proposal creation and partner finding, Evaluation of proposals

has become in incestuous process, and has developed into a race, where effi-

ciency in processing the submissions is better rewarded than identifying inno-

vative ideas.

According to Arnoud de Meyer, Professor of Technology Management at INSEAD,

‘the danger of the Brussels strategy is that it can lead to R&D projects being

grant-led rather than being developed in the best interest of the country or

company in question (Financial Times, 26 June 1996). To which one might add:

‘or of the community of nations’.


The evolution of the EU processes of grant-giving has led to a diminution in na-

tional involvement. Not altogether apocryphal stories are told of projects being

advised to ‘go to Europe’ for their money; and what started as a valid exercise at

the national level in helping potential participants to make proposals has

turned instead into a process of ‘sieving’ the ideas to ensure a good result. This

is accompanied by nationally funded ‘how to’ guides, designed to prepare pro-

posers for the handout of moneys and guide them to ‘suitable’ programmes.

This process becomes ridiculous when, as has been observed by those assessing

the proposals, the same project is submitted to different programmes, some-

times at the same time, but more often having been disappointed in a previous

round of assessment in another programme area.

One of the strangest anomalies created by the EU programmes is the separa-

tion of naturally related areas of the information sector. For example, the new-

ly approved Info2000 programme, the Telematics for Libraries programme

and the Information Engineering actions are dealt with separately, albeit in

the same administrative division. Info2000 is funded outside the Fourth

Framework budget; Libraries and Information Engineering are within the

‘Telematics’ section of the Fourth Framework programme but are dealt with

by separate administrative units, different again from the unit dealing with

Info2000. It can be countered that administration and policy should be sepa-

rated. But, in EU terms, administration relates directly to budget availability,

and budget is allocated to units on an individual basis following higher level

decisions which are supposed to he based on policy.

Compounding these anomalies is the diffusion of efforts to deal with the issue

of intellectual properly rights. Intellectual property rights are discussed in the

Legal Advisory Board of DG-XlII in Luxembourg; at the same time, they are

the subject of hearings under the aegis of the Directorate of the European

Commission which deals with single market questions; research, in a number

of projects, is funded under the IT part of the Fourth Framework programme;

and finally, they are treated as part of the international discussions on trade

in another section.

It might be assumed that such anomalies are acceptable, since the Member States

have control of the policy issues. If the Member States did have such control, it

would indeed be acceptable. However, decisions on the programmes are made at

a very high level and within a policy framework of vague proportions where

broader Union policy is paramount, with the result that individual programmes

are reduced to the dimensions of paragraphs in the final document. As is com-

mon with such activities, the final texts are agreed by senior civil service person-

nel who are subject to political principles laid down by their governments and

the need to reach consensus in the international sense. Coherence of the nation-

al policies, if indeed there are such, inevitably suffers in this situation.


A single European-wide research and development programme dealing with

‘information’ is clearly unrealistic. It is, however, equally unrealistic that

while the IT-dominated Fourth Framework programme is projected to spend

14 billion ECU in the period 1994-1998, information-specific actions such as

Telematics for Libraries should have only 50 million ECU and Information

Engineering about 30 million ECU. I am not arguing that the allocation

should be based on numbers of libraries or information entities, but its role

should be more clearly delineated in an overall R&D spend on ‘information’.

The Information Society

Reference has already been made to the Information Society in tile discussion

on telecommunications and privatization policy. The ‘Information Society’ is a

convenient phrase for collecting together all sorts of issues and it is one which

politicians use easily. It creates a warm feeling in audiences and can appear to

cover all the policy issues in the debate. In reality it has clouded the discussion.

Commissioner Bangemann’s High Level Group of Experts have made laudable

efforts to rationalize the matter. Their discussions have placed the Informa-

tion Society within the context of a ‘learning society’. However, they note

that (CEC, 1994):

… appropriate emphasis on learning illustrates that, although access to the information su-perhighway is and will continue to be important, it is insufficient to ensure the rapid deve-lopment of a knowledge-based economy ... it is the ability to use information anti totransform it into knowledge that is important.

It is this latter aspect that should rightly be at the centre of the debate since it

is crucial to the information sector.

Much of the discussion of the Information Society focuses on: the prospect of

several hundred channels of television; the ‘risk’ of cultural domination by

Hollywood; the manufacture and sale of devices by Pacific Rim countries; and

the dominance of a few major media moguls. While these are real and impor-

tant issues, they tend to dominate (and distort) the policy debate. If a knowl-

edge-based economy is the primary objective, then we need to focus the

debate on achieving that. In the information sector we need to concentrate

our efforts on ensuring that Europeans have comprehensive, easy and cost-ef-

fective access to the information they need. That should be the central point

of the debate and from it should flow the policies.

Conclusions

The (sad) conclusion of this review is that we have lost track of policy on informa-

tion in the European context. I began with the assertion that European information


policy is an oxymoron. I now tend to the conclusion that it is less an oxymoron

than a very confused set of discussions and debates which are dominated at various

points by the need to react to some wider global development; some technological

breakthrough; media hype; or simply the appearance of being up-to-date. There are

indications that some of the participants in the debate are beginning to look be-

yond this to the wider social and other issues. Unfortunately, at the European

Union level, the information policy debate includes few, if any, professional partic-

ipants from the information sector, much less policy researchers from that area. Is

this because they have become too focused on ‘projects’ and short-term actions

which don’t fit into specified policy frameworks?

I have no answer to that question, but I do suggest that we need to debate it.

Barry Mahon. “European Information Policy: the Role of Institutional Factors”. En: Understanding Information Policies by lan Rowlands (págs. 101-103).

Reproducido con el permiso de la editorial Bowker Saur.


Políticas de información en España

Alfons CornellaESADE [email protected] 1997

El contexto político y económico

Algunos historiadores buscan las razones de los problemas de la sociedad españo-

la contemporánea en acontecimientos sucedidos desde los principios del siglo

XIX. La invasión napoleónica del país, los tímidos y repetidos aunque casi siempre

fracasados intentos por avanzar hacia una verdadera democracia, los distintos

pronunciamientos políticos o militares y el desastre final de las colonias en 1898,

tienen como colofón la guerra civil española de 1936-39. La dictadura del general

Franco, que se alarga desde el final del conflicto hasta noviembre de 1975, es con-

siderada por algunos un período de crecimiento económico, pero son más los que

opinan que si bien tal crecimiento existió fue menor que el experimentado por el

resto de países europeos (también destruidos por un conflicto bélico). Además, el

crecimiento económico no vino acompañado por la modernización política y so-

cial esperable en un país de Europa occidental, lo que frenaba aún más el desarro-

llo necesario del país. El lastre sobre el futuro que representaba el sistema

autárquico de la dictadura se evidenció claramente cuando años más tarde España

se incorporó a la Comunidad Europea como miembro de pleno derecho.

Cuando dos años después de la muerte del dictador en 1975 llega un sistema

plenamente democrático, alentado por la monarquía reinstaurada, el país y

sus representantes democráticos se deberán enfrentar a la urgente necesidad

de una modernización política, administrativa y social, aplazada durante dé-

cadas. A esta labor no ayuda en absoluto la crisis económica en la estaba hun-

dida la economía española como consecuencia, entre otras cosas, de una

respuesta tardía a la crisis internacional del petróleo. Pero la realidad es que la

responsabilidad de los políticos de esos momentos, orientados por una cultura

de consenso y de evitación de cualquier posibilidad de conflicto, tuvo como

consecuencia un proceso constitutivo eficaz, que se plasmó en la Constitución

Española de 1978, una de las más modernas de Europa, tanto por fecha como

Resumen

Se describen las políticas de información existentes en España, en tres direcciones distintas: legislación informacional, acciones de promoción y estímulo, y gestión de la información en las administraciones públicas. La legislación española ha tenido que adaptarse (armonizarse) a la de la Unión Europea, de lo que ha resultado una legislación bastante moderna, como se muestra con algunos ejemplos concretos. Sin embargo, el país sufre una cierta tendencia a la opacidad informacional, que es especialmente manifiesta cuando se trata de acceder a información en manos de las administraciones públicas, quizás debido a la inexistencia de una ley que proteja el derecho de acceso general a la información. Por otra parte, el discurso actual en relación con los planes para la consecución de una sociedad de la información en España son o bien escasos, o bien excesivamente centrados en cuestiones de infraestructura más que en aspectos de infoestructura, quizás más críticos. Se cuestiona si es posible continuar con un modelo de desarrollo económico que no discurra paralelo a un modelo de desarrollo informacional del país, en el que el apoyo a componentes como el sistema educativo, las bibliotecas, o la industria autóctona de contenidos es fundamental.


por contenidos. La nueva Constitución establecía un marco moderno de dere-

chos y deberes de los ciudadanos y de las administraciones públicas, y recono-

cía una realidad manifiesta: la existencia dentro de la fronteras del Estado de

territorios con derecho a la autonomía política (una autonomía que no debe

entenderse en el sentido federalista, aunque representaba un avance impor-

tante en un país de claro pasado centralista).

El nuevo sistema democrático quedó refrendado con la elección de un presiden-

te del gobierno socialista en 1982 (y sus sucesivas reelecciones), y su sucesión

por un político conservador en 1996. Durante estos años, el país ha avanzado

de manera muy considerable en términos del respeto a los derechos fundamen-

tales de la persona, y se ha producido una modernización visible en la sociedad.

A ello ayudó sin duda la incorporación del país a la Comunidad Económica Eu-

ropea en 1986. Parte de la presión legisladora experimentada por las cámaras le-

gislativas españolas durante estas décadas se ha debido a la necesidad de renovar

gran parte del ordenamiento jurídico para ponerlo de acuerdo (armonizarlo)

con la legislación europea.

En 1995, España era la octava economía de la OCDE, con un volumen de

557.000 millones de dólares, sólo 7.000 millones de dólares por debajo de Ca-

nadá, y por delante de las economías de los Países Bajos y Australia (OECD

1996).1 El crecimiento promedio del PIB fue del 2,9% en el período 1984-94. Sin

embargo, y en cuanto al PIB per cápita en términos de PPP2 , España se sitúa en

la posición 21 de la OCDE, con unos 13.581 dólares, frente a los 25.512 de los

Estados Unidos, por ejemplo.

España se ha beneficiado de un volumen considerable de fondos de la Unión

Europea, pero el impacto en las rentas de las personas ha sido relativamente

modesto. Si en 1985 el PIB per cápita español representaba un 66% de la media

europea, en 1996 la correspondiente cifra fue del 76,7%3 ; sin embargo, debe

tenerse en cuenta que en 1975 se había llegado al 79,2%, cifra parecida a la

que se consiguió en 1991, antes de entrar en recesión. En otras palabras, el im-

pacto de la entrada en la Unión parece no haber tenido un reflejo directo en

la renta per cápita (Gasòliba 1996). Además, problemas estructurales y políti-

cos han impedido evitar que el índice de desempleo del país sea el mayor de

todos los países de la OCDE. Otros países de la Unión Europea, como Irlanda,

parece que han sabido aprovechar mejor su incorporación a la Comunidad. A

pesar de ello, España ha sido desde el inicio uno de los países europeos con un

menor índice de euroescepticismo; el español considera, por lo general, que la

idea de una Europa unida es positiva.

Cultura informacional

La imagen que se suele tener de los españoles en el mundo es la de amigabili-

dad y despreocupación, de carácter abierto y comunicativo, más en consonan-

cia con un estereotipo de campaña turística que con la realidad de un país


constituido además por culturas y lenguas distintas.4 La realidad es que, si

bien es cierto que los españoles son, por lo general, bastante comunicativos,

las organizaciones, tanto públicas como privadas, tienden a ser más bien opa-

cas desde el punto de vista de la información.

Por un lado, algunos autores han buscado los antecedentes históricos del tradi-

cional secretismo de la administración pública en la doctrina napoleónica al res-

pecto, multiplicada en la época de la dictadura de Franco por una obsesión por

el control de la sociedad a través de la obstrucción del principio de transparencia

informacional.5 Por otro lado, en el sector privado el secretismo se observa en

hechos como, por ejemplo, que el 30% de las empresas activas inscritas en los

Registros Mercantiles no presenta sus cuentas anuales (estados financieros), a

pesar de que con ello corren el riesgo de enfrentarse a multas elevadas. No resul-

ta fácil discernir si el secretismo de las empresas es en realidad una respuesta mi-

mética a la tradicional opacidad de las administraciones públicas.

Aunque el fenómeno no ha sido aún suficientemente estudiado, uno tiene la

impresión de que las organizaciones españolas podrían constituir un claro

ejemplo de substrato en el que se ha desarrollado una cultura informática (los

ordenadores han entrado en las organizaciones) sin que se haya desarrollado

en paralelo una cultura de la información (no por tener más y mejores máquinas

la gente sabe utilizar mejor la información, no digamos ya compartirla para el

beneficio común de la organización).6

Parte de la responsabilidad de esta falta de una cultura de la información en la

sociedad española se puede deber al sistema educativo. Un sistema tradicio-

nalmente más preocupado en impartir conocimientos a los alumnos para toda

la vida (se aprenden en la escuela y la universidad, en teoría, los conocimien-

tos necesarios para la vida profesional) que en enseñarles a aprender, es decir,

en ayudarles a desarrollar habilidades informacionales que les permitan actuali-

zar sus conocimientos con rapidez (algo más típico de los sistemas educativos

anglosajones, y que puede resultar más adecuado en esta época de cambio

constante). El poco énfasis que se da en el sistema educativo a las bibliotecas

escolares puede ser una muestra de este enfoque poco informacional del siste-

ma educativo español. Y esto se traduce, finalmente, en una escasa cultura in-

formacional en las organizaciones, puesto que sus directivos y profesionales

no han desarrollado estas habilidades durante su etapa formativa en los cen-

tros de enseñanza.

Es evidente que la opacidad informacional de las organizaciones, públicas y

privadas, choca de frente contra lo que sería de esperar en los albores de la tan

prometida “sociedad de la información”. Por un lado, y en lo que respecta a

las administraciones públicas, la opacidad informacional es contraria al prin-

cipio de transparencia informativa y a su derivado, el de publicidad, que son la

clave y garantía de todo sistema democrático: sin una actitud de “luz y taquí-

grafos“ (“sunshine” principle) (transparencia informativa) y sin mecanismos


que aseguren el acceso fácil y periódico a información-comunicación de las ac-

tividades de la administración (principio de publicidad), un sistema democrá-

tico está hipotecado. Por otro lado, en el sector privado, si las empresas no

comprenden que será más competitivo quien mejor sepa utilizar la informa-

ción como recurso, sus posibilidades de subsistir en la escena mundial serán

muy limitadas. Tanto en un caso como en el otro, se trata de evolucionar des-

de una actitud de control de la información (que se escape la información de que

se dispone) hacia la explotación de la misma como factor de competitividad.7

Ante esta situación de una sociedad que tiende hacia la opacidad informacio-

nal, ¿cuál es la respuesta esperable por parte de los poderes públicos?

¿Qué es política informacional?

No existe en España un documento oficial en el que se plasme claramente cuál

es la “política de información” del país (lo que en otros países se designa como

information policy); ni siquiera existe un texto en el que se enumeren las distin-

tas leyes, acciones o políticas que podrían ser encuadradas bajo este epígrafe.

En otras palabras, no parece que las autoridades del país tengan una idea clara

de lo que es una “política de información”. Esto no resulta especialmente pre-

ocupante si, como señala Rowlands (1996), “there are at least as many defini-

tions of information policy as there are writers on the subject” (pág. 14). En

un intento de definir qué son las políticas de información, Weingarten (1989)

las describe como “the set of all public sector laws, regulations, and policies

that encourage, discourage, or regulate the creation, use, storage, communica-

tion, and presentation of information” (pág. 79). Sin embargo, en el caso de

España, como se comentará más abajo, han tenido tanto o más peso que las

acciones del sector público en el avance hacia la sociedad de la información

las acciones llevadas a cabo por el operador telefónico en monopolio. En otras

palabras, puede que para dibujar un mapa de las acciones de política informacio-

nal en España sea necesaria una visión más amplia que la meramente restrin-

gida a las acciones de los poderes públicos.

En este sentido, las acciones de política de información en el país podrían en-

cuadrarse en tres grandes áreas: legislación informacional, acciones de estimu-

lación y promoción, y mejora de la gestión de recursos de la información en

las administraciones públicas.

Legislación informacional

Como en cualquier otro país occidental, España dispone de un entramado

complejo de leyes informacionales, es decir de leyes que tratan, de una u otra

forma, de la regulación de la información en todos los procesos de su cadena

de valor. Básicamente, estas leyes regulan los derechos informacionales de los ciu-

dadanos. Distintos aspectos de estos derechos están reconocidos en leyes apa-


rentemente distantes, siendo la Constitución Española de 1978 el texto

integrador de esos derechos, como se comentará más abajo. La modernidad de

la Constitución hace que derechos informacionales emergentes, generalmen-

te resultado de la necesidad de protección de los ciudadanos ante las posibili-

dades intrusivas (principalmente en la intimidad y privacidad) de las

tecnologías de la información, estén reconocidos explícitamente en el texto.

Sin embargo, el desarrollo concreto de esos derechos ha precisado, por lo ge-

neral, de leyes específicas como la Ley de Regulación del Tratamiento Automati-

zado de Datos de carácter Personal (que limita el uso de ficheros informáticos

con datos personales), la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas

(lo más parecido a una Freedom of Information Act en la legislación española),

la Ley de Propiedad Intelectual, o, en el aspecto de la regulación de los delitos

informáticos, el nuevo Código Penal. Se comentarán con algo más de detalle

cada una de estas leyes más abajo.

Acciones de estimulación y promoción informacional

Como se ha comentado anteriormente, no existe un plan general orientado a

la consecución de una sociedad de la información en España, a diferencia de los

Estados Unidos o de otros países europeos.8 No existe, por tanto, un documen-

to en el que se enumeren una serie de acciones a llevar a cabo por parte de los

poderes públicos con tal fin. Sin embargo, y posiblemente sin que los poderes

públicos hayan sido conscientes de ello, se han llevado a cabo distintas accio-

nes que, de manera directa o indirecta, han contribuido a la informacionaliza-

ción de la sociedad.

Una acción destacada en este sentido ha sido el Plan Nacional de Investigación

Científica y Desarrollo Tecnológico, que en sucesivas fases, ha destinado desde

1986 importantes recursos económicos a la estimulación de la I+D en el país.

Sus programas de ayuda para la formación del personal investigador (por

ejemplo, su programa de becas en el extranjero), o sus programas horizontales

en el área de información han contribuido a aumentar la sensibilidad de los

organismos públicos de investigación y de las empresas respecto a la informa-

ción como recurso. En una línea parecida, la estimulación de las Oficinas de

Transferencia de Tecnología entre universidades y centros de investigación y las

empresas han agilizado considerablemente el flujo de información tecnológi-

ca hacia las empresas, y de manera indirecta, han contribuido a aumentar su

cultura informacional. Paralelamente, la Iniciativa Pyme del Instituto de la Pe-

queña y Mediana Empresa Industrial, con participación de fondos de la Unión

Europea, desarrolló una línea de subvención específica para el desarrollo de

servicios de información para las empresas. El impacto de estas ayudas no ha

podido ser evaluado aún.

Algunas de las Agencias Regionales de Desarrollo llegó a subvencionar la adqui-

sición de módems por parte de las empresas en un intento de eliminar las tra-

bas que parecían frenar a las empresas ante el uso de los servicios de


información electrónica existentes en el país. Un típico ejemplo de falta de

comprensión de los verdaderos problemas informacionales del país. Puede

que se financiará la adquisición de muchos módems, pero estas acciones olvi-

daban que la verdadera razón de la escasa utilización de los servicios de infor-

mación electrónica no era la falta del equipo necesario (de precio ridículo, por

otra parte) sino la inexistencia de distribuidores de bases de datos en el país, lo

cual obligaba a las empresas a conectarse a cada proveedor de bases de datos

por separado (y a aprender lenguajes de interrogación muy distintos), y a la

dificultad de encontrar en el mercado laboral personas con conocimientos su-

ficientes para poder sacar el suficiente partido de esas fuentes de información

electrónica.9 Además, una razón frecuente del poco interés de las empresas es-

pañolas por las fuentes electrónicas nacionales ha sido el poco acuerdo entre la

oferta y la demanda informacional del país (Cornella 1996, p19), cuando no la

escasez notable de información sobre los mercados internos. Es quizás esta sed

informacional de las empresas la que está motivando el gran crecimiento de

contenidos nacionales en Internet que se viene observando durante los últi-

mos dos años.

En algunas comunidades autónomas se están llevando a cabo acciones experi-

mentales de estimulación de la sociedad de la información (como la experiencia

de la ciudad de Villena,10 en la que se intenta construir “un nuevo ámbito de

relaciones comerciales e interpersonales en base a una estructura telemática,

que sirva como observatorio socio-cultural y tecnológico de la aceptación por

parte de los ciudadanos”). En otras se apuesta por las nuevas tecnologías como

medio para hacer llegar la enseñanza universitaria a toda la geografía (como la

Universitat Oberta de Catalunya,11 una de las primeras universidades a distancia

del mundo basadas en Internet, y que recibió recientemente uno de los Premios

Bangemann de la Unión Europea).

Por otra parte, aunque de una manera un tanto tímida, la creación del Instituto

Cervantes,12 una institución que tiene por objetivo promocionar el uso del espa-

ñol en el mundo, podría constituirse en una poderosa arma informacional del

país, ya que, finalmente, lo que acaba importando es que exista un mercado de la

información, sin el cual cualquier acción de política informacional puede resultar

estéril. El español, es una de las lenguas con más hablantes del mundo, tiene un

mercado potencial enorme. Si no sabe aprovecharlo, se encontrará con graves di-

ficultades para enfrentarse a la evidente primacía del inglés en las autopistas de

la información. ¿De qué servirán las políticas de información en español más

avanzadas si el mercado de la información en inglés avanza más rápido?

En este sentido, es muy destacable que el operador telefónico que disfruta del

monopolio de telefonía en España, Telefónica, haya sabido reaccionar rápida-

mente frente a las oportunidades brindadas por Internet, y haya desarrollado

el concepto InfoVía, una especie de “Internet en español”, que piensa exportar

a todos los países latinoamericanos en los que tiene presencia empresarial. Es

muy posible que InfoVía haya hecho más para estimular el uso de las autopistas


de la información en España que cualquier posible política gubernamental.

Porque, al final, lo que el ciudadano puede estar buscando es su propia econo-

mía, una manera asequible de entrar en este fenómeno telemático. InfoVía se

lo permite al facilitarle el acceso a los proveedores de Internet en España a un

precio de llamada local desde cualquier punto de la geografía del país.

Es muy posible que este artículo olvide otras acciones de promoción y estímulo

de la información llevadas a cabo en España. De todas maneras, parece que el

acento ha estado en realidad más en el desarrollo de las infraestructuras de la in-

formación (que es donde, en el fondo, está el dinero y las posibilidades de nego-

cio) que en el fomento de contenidos o en las políticas para convertir a los

ciudadanos en consumidores inteligentes de información (la verdadera clave para

que una sociedad sepa aprovechar el impulso de la tecnología para la mejora de

la calidad de vida). Ésta es la razón de que sea difícil encontrar en los periódicos

noticias relacionas con lo segundo y en cambio se dediquen portadas y páginas

enteras a la inminente liberalización de las telecomunicaciones, a la “guerra di-

gital” entre las distintas iniciativas para el establecimiento de una plataforma de

televisión digital en el país, o a los enfrentamientos por el reparto de las atribu-

ciones de las distintas administraciones públicas en la regulación de la televi-

sión por cable. Es cierto que las políticas de información corren el riesgo de

sucumbir ante la cuestión de las infraestructuras –como bien señala Rowlands

(1996, pág. 13), “information policy has been largely technology-driven” pero

resulta por lo menos curioso que aunque no se debata sobre la importancia de

una “educación digital” para el futuro de la competitividad del país, se dediquen

extensos artículos a debatir si la transmisión de partidos de fútbol por televisión

debe considerarse un derecho fundamental o no.13

Gestión de recursos de información

Durante la última década se ha producido una importante informatización de

las administraciones públicas españolas, tanto de la central como de las auto-

nómicas y locales. Así, por ejemplo, si en 1990 el parque total de ordenadores

en la administración central (dejando aparte las universidades, el Ministerio

de Defensa y la informática de gestión en las escuelas) era de unas 26.000 má-

quinas, en 1995 la cifra se acercaba a las 118.000 (Informe Reina-95, p. 59). El

número de terminales por cada cien funcionarios era en 1995 de veinte, cuan-

do en 1989 era de tan sólo cuatro (Informe Reina-95, p. 127). Si se consideran

sólo los funcionarios white-collar, la proporción se eleva de manera que hay un

terminal cada dos de estos funcionarios (Informe Reina-95, p. 128). En lo que

respecta a la inversión (investment) y gasto (expenditures) en material o ser-

vicios informáticos, la administración central dedicó en 1995 cerca de 800 mi-

llones de dólares. Cifra que se eleva a casi 1,600 millones si se incluyen las

administraciones autonómicas y locales (Informe Iria-94).

La cifra es pequeña comparada con los 25,000 millones de dólares de gasto en

tecnologías de la información realizado por el Gobierno Federal de los Estados


Unidos (Plocher 1996). Aunque a diferente escala, los problemas de la gestión

de recursos de información en las administraciones son, sin embargo, muy pa-

recidos. En ambos casos, parece como si la política de gestión de recursos de

información esté más orientada a conseguir una mayor eficacia de la Adminis-

tración (doing things right) que en conseguir que ésta cumpla con su misión

con un alto nivel de desempeño14 (doing the right things). Así, entre las direc-

trices del órgano de la administración central española encargado de la defini-

ción de una política de recursos de información común, el Consejo Superior de

Informática,15 una unidad del Ministerio de las Administraciones Públicas, se

encuentran actuaciones orientadas a enumerar los recursos existentes, o a es-

tablecer normas para la adquisición (procurement) de bienes y servicios infor-

máticos, o para el correcto intercambio de ficheros entre los distintos organismos

de las administraciones, pero ninguna directriz sobre cómo conseguir una me-

jor eficacia informacional.

La evolución experimentada en los textos definidores de la política de gestión

de recursos de información norteamericanos no ha llegado todavía a la admi-

nistración española. Hay que recordar que mientras que el espíritu de eficacia

informacional ya estaba presente en los documentos de la Commission on Fe-

deral Paperwork (1977), cuando afirmaba que”[i]t is time to view the problem

of paperwork and red tape, not as documents to be managed, but rather as in-

formation content to be treated as a valuable resources” (citado en Plocher

1996), ha sido preciso esperar la lenta penetración de un concepto más evolu-

cionado de la gestión de recursos de información para que el énfasis cambie

desde la eficacia en la compra de materiales hasta el cumplimiento de los objetivos

de las agencias gubernamentales.

Basta, en este sentido, ver cómo ha ido evolucionando el concepto de IRM en

las sucesivas versiones de la Paperwork Reduction Act norteamericana, o en la Cir-

cular A-130 que la implementa:

Circular A-130 (versión 1985):“The term IRM means the planning, budgeting, organizing, directing, training, promoting, con-trolling, and management activities associated with the burden, collection, creation, use, and dis-semination of information by agencies, and includes the management of information and relatedresources such as automatic data processing equipment...”

Circular A-130 (versión 1993):“The term IRM means the planning, budgeting, organizing, directing, training, and administrativecontrol associated with government information resources. The term encompasses both informa-tion itself and the related resources, such as personnel, equipment, funds, and information tech-nologies”

PRA (versión 1995):“The term information resources management means the process of managing information re-sources to accomplish agency missions and to improve agency performance, including throughthe reduction of information collection burdens on the public”

En estos textos se plasma la evolución desde un acento en el control del gasto

informático hacia la consecución de una mayor eficacia en el desempeño de la mi-

sión de las administraciones; desde un enfoque en las tecnologías de la informa-

ción hacia uno en la información en sí; de un énfasis en la productividad hacia


uno en la performance. Pues bien, todo parece indicar que esta evolución con-

ceptual no ha llegado todavía a las administraciones españolas. Estamos pues

en una situación similar a la que criticaba McClure et al. (1989, p55) cuando

se refería a la actitud de la Office for Management and Budget norteamericana,

“[t]he OMB has chosen to use its legal power mainly to regulate the procure-

ment of IT in federal departments and to reduce government costs rather than

to maximize the benefits of government information for users”.

Si bien no existe, hoy por hoy, un documento que especifique claramente cuál

debe ser la política de gestión y difusión de información por parte de las admi-

nistraciones (quizás porque, como se verá más adelante, no existe en realidad

un derecho de acceso general a la información pública), sí es cierto que empiezan

a verse iniciativas interesantes en este sentido. Así, el Real Decreto 208/1996, de

9 de febrero, que regula los servicios de información de la administración y

atención al ciudadano de la Administración General del Estado, “pretende ser

un punto de inflexión en la política de información, orientación y atención al

ciudadano”. Introduce las Comisiones Ministeriales de Información Administrati-

va, que en cada Ministerio actuaran como órganos encargados de coordinar las

acciones informativas de cada una de sus unidades. A nivel de toda la adminis-

tración central, el organismo es la Comisión Interministerial de Información Ad-

ministrativa.16 Entre los objetivos de las Comisiones Ministeriales cabe destacar

la mejora permanente de la comunicación con los ciudadanos, la mejora de los

medios técnicos que faciliten la gestión de la información, la mejora de los re-

cursos personales, etc. Por su parte, la Comisión Interministerial tiene entre sus

posibles objetivos el establecimiento de un número telefónico común para to-

das las unidades centrales de información administrativa de los departamentos

ministeriales, un sistema de intercambio de bases de datos entre oficinas de in-

formación, el asesoramiento técnico para la remodelación de oficinas de infor-

mación, un plan común de publicidad para los centros de información, la

formación en información administrativa del personal, etc.

Resulta por lo menos curioso que la falta de planificación en lo que respecta a

la difusión de información de las administraciones públicas hacia el ciudada-

no ha quedado superada por una verdadera fiebre de los organismos por estar

presente en Internet.17 Lo que no se ha conseguido a nivel de política lo ha

conseguido el notable éxito que Internet ha tenido en España.18 Los distintos

organismos públicos han pugnado por ser los primeros en estar presentes en

la Red, con los mejores contenidos posibles.19 Una situación sorprendente si

se tiene en cuenta que algunas de las bases de datos ahora accesibles en Inter-

net ya existían hace más de una década, en formatos ASCII, aunque eran difí-

cilmente accesibles por parte del ciudadano.20 Teniendo en cuenta el diferente

aspecto formal y de diseño que tienen los websites de las agencias públicas, no

parece que exista una normativa con criterios de unificación al respecto. 21

Por otra parte, no se ha conseguido hasta ahora una sinergia entre el sector pú-

blico y privado en lo que respecta a la explotación, para el beneficio de la so-


ciedad, de la información atesorada por las administraciones.22 Ante todo, no

hay una política general en esta cuestión, de manera que cada departamento

sigue su propia política. Mucha de la información que podría resultar de inte-

rés para las empresas, como por ejemplo estadísticas de sectores, mercados y

productos, no llegan con frecuencia a entrar en el circuito informacional del

país, con el negativo efecto que ello conlleva a particulares y empresas. La si-

tuación se complica por la poca coordinación y la dispersión de registros en

las administraciones. 23

Finalmente, es posible que el interés de las administraciones por Internet haga

posible un largo sueño de algunos profesionales de la información del país: un

Government Locator Information System, como los existentes en otros países. Un

sistema que permita localizar documentos generados, almacenados o distri-

buidos por las administraciones públicas. Téngase en cuenta que no existe en

España el equivalente al Government Printing Office de los Estados Unidos, de

manera que cada agencia pública publica de la forma que cree oportuna (mu-

chos Ministerios y Comunidades Autónomas tienen sus propios centros de

publicación). Para agravar las dificultades de quien quiera localizar informa-

ción de las administraciones, no existe tampoco en España un equivalente del

Depository Library Program norteamericano (no existe, pues, un programa que

envíe sistemáticamente a una selección de bibliotecas del país los documentos

generados por las distintas administraciones públicas).

La Constitución Española de 197824

La Constitución Española actualmente en vigor, aprobada en 1978, se inspiró

en el deseo de hacer de España una sociedad avanzada. Así, en su preámbulo

proclama la voluntad del pueblo español de “[e]stablecer una sociedad demo-

crática avanzada” así como de “[p]romover el progreso de la cultura y de la

economía para asegurar a todos una digna calidad de vida”. Como principio

director de la política económica y social, el Artículo 40.1 establece que “[l]os

poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso so-

cial y económico y para una distribución de la renta regional y personal más

equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica. De manera

especial realizarán una política orientada al pleno empleo”.

El derecho a saber (“right to know”) está reconocido en el Artículo 20.1.d como

uno de los “derechos fundamentales y libertades públicas”. Este artículo esta-

blece el derecho a “comunicar o recibir libremente información veraz por

cualquier medio de difusión. La ley regulará el derecho a la cláusula de con-

ciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas libertades”. Para dejar

bien claro que la ley no tolerará la violación sistemática del principio de trans-

parencia informacional utilizada por el anterior régimen, el Artículo 20.2 es-

tablece que “[e]l ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante

ningún tipo de censura previa”.


Algunos autores han argumentado largamente sobre el artículo 20.1.d, opinan-

do que en este reconocimiento del derecho de acceso a la información “veraz”

se encuentra una de las claves del sistema democrático.25 Pero, desde una pers-

pectiva informacional, el artículo es poco claro por cuanto este “derecho a estar

informado” se vincula directamente a los medios de comunicación, sea cual sea

su tipo. Dicho de otra manera, parece que el legislador haya estado más preocu-

pado por establecer un principio que impidiera la censura previa, que por reco-

nocer un principio general de acceso a la información. Es decir, este derecho a la

información parece haber sido reconocido desde una perspectiva más bien reac-

tiva, intentando establecer cómo no tienen que actuar los poderes públicos en

el campo de la información más que identificar cómo el reconocimiento de ese

derecho básico obliga a las administraciones públicas a ser informacionalmente

activas con el fin último de mejorar la sociedad.

Así, pues, la Constitución Española parece no tratar el asunto de la transpa-

rencia de la información de una manera proactiva, posiblemente por la no-

vedad del concepto de “derecho a la información” para quienes la redactaron.

Curiosamente, mientras que el texto es muy “progresista” cuando trata temas

como los de los “derechos medioambientales”,26 falla cuando trata otro nuevo

derecho como el derecho a la información, entendido éste de una forma am-

plia, como uno de los derechos básicos de los ciudadanos, un derecho de los

denominados de tercera generación. Si la Constitución tuviera que ser escrita

ahora, en un momento en que los medios de comunicación han difundido

ampliamente el concepto de las autopistas de la información, sus ponentes

hubieran sido seguramente más sensibles a los derechos informacionales de

los ciudadanos.

Que la Constitución no es clara en cuanto al derecho a la información de los

ciudadanos queda reflejado en el Artículo 105.b, que trata del derecho de acce-

so del público a la información en manos de las administraciones públicas. De

hecho, el Artículo 105 se inicia con la controvertida expresión “[l]a ley regula-

rá”, en lugar de empezar afirmando claramente que lo que sigue es un derecho

natural de los ciudadanos. En su apartado b, el Artículo especifica que “[la ley

regulará] el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos,

salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de

los delitos y la intimidad de las personas.” Se comentará más adelante con algo

más de detalle este artículo.27 Baste con decir aquí que la garantía de acceso a

la información en poder de las administraciones no significa necesariamente

que éstas tengan un deber de difusión activa de la información que obra en su

poder. En otras palabras, no queda claro en este artículo si se reconoce el prin-

cipio de que, excepto en casos justificados como la seguridad nacional, la in-

formación en manos de las administraciones públicas (pagadas, por tanto, con

dinero público, es pública, como parecen reconocer los sistemas legislativos de

otros países, como el norteamericano (Freedom of Information Act), el francés o

los de la mayoría de países escandinavos.


Además de los principios de libertad de expresión e información (Artículo 20)

y del reconocimiento de la necesidad de regular el acceso a la información en

poder de las administraciones públicas (Artículo 105.b), la Constitución trata

también de otros temas “informacionalmente intensivos”, como, por ejem-

plo, el derecho a la intimidad y a la propia imagen (privacy). Así, y dentro del

capítulo de derechos fundamentales y libertades públicas, el Artículo 18.3 es-

tablece que “[s]e garantiza el secreto de las comunicaciones y, en especial, de

las postales, telegráficas y telefónicas, salvo resolución judicial”.28 En la mis-

ma línea, el Artículo 18.4 establece que “[l]a ley limitará el uso de la informá-

tica para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los

ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos”. Este Artículo ha sido poste-

riormente desarrollado por una ley que se comenta más abajo.

Acceso a la información de las administraciones

El correcto funcionamiento de una sociedad democrática exige la aprobación de

leyes reguladoras del derecho de acceso de los ciudadanos a la información y,

en particular, a la información pública. Este tipo de derecho político fundamen-

tal no sólo es imprescindible para la supervisión y control de la actuación de las

administraciones públicas y, por consiguiente, para la mejora de su gestión, sino

que forma parte de los denominados derechos humanos de tercera generación

(OJEC C156 1993, p8)). El principal problema con el que se enfrenta una defi-

nición correcta de ese derecho es qué se entiende por información pública.

Hay tres grandes tendencias en lo que respecta a qué información se considera

pública, es decir accesible a los ciudadanos. Primero, la consulta de expedientes

administrativos por las personas que son parte en un proceso judicial. Segun-

do, la consulta de expedientes que contienen datos personales por parte del

propio interesado. Y tercero, el acceso a la información de que disponen los

poderes públicos, independientemente de que la persona física o jurídica de

que se trate tenga un interés específico o esté implicada en un proceso judicial

(OJEC C156 1993, p. 7). En este último caso estaríamos hablando de un acceso

general a la información en poder de las administraciones públicas.

No todos los países europeos reconocen en su ordenamiento legal este derecho

de acceso general a la información pública.29 Es por ello que la propia Comi-

sión Europea ha querido dar ejemplo con la Decisión 94/90/CECA que garan-

tiza un acceso muy amplio a la documentación en manos de la misma

(European Commission 1997). En él se dice textualmente que “el público ten-

drá el mayor acceso posible a los documentos que posean la Comisión y el

Consejo”, entendiéndose por documento “todo escrito, sea cual sea su soporte,

que contenga datos existentes y que esté en poder de la Comisión o el Conse-

jo” (por tanto, documentos que no requieran la creación de información

inexistente, por ejemplo a la medida del ciudadano solicitante). En otras pala-

bras, el principio proclamado por la Comisión Europea es que toda información


en manos de una administración pública debe ser pública (accesible fácilmente por

los ciudadanos), con las limitaciones (excepciones) que sean precisas en térmi-

nos de protección del interés público general (por ejemplo, seguridad nacio-

nal) o de protección del individuo (por ejemplo, intimidad de las personas).

En el caso de España, como se ha comentado más arriba, el Artículo 105.b de

la Constitución señala que “[la ley regulará] el acceso de los ciudadanos a los

archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y

defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las perso-

na”. Ante este enunciado del Artículo, aparece la duda de si el mismo reconoce

al ciudadano un derecho de acceso general a la información como principio, en

la línea descrita más arriba, o si bien se concede este derecho como otorga-

miento accesorio del sistema democrático, en la línea de la garantía de acce-

so a expedientes administrativos por parte de personas con interés legítimo

(porque son parte en un proceso judicial, por ejemplo, o porque los expe-

dientes en cuestión contienen datos personales del interesado). Desde el

punto de vista del ciudadano, lo importante es, obviamente, qué informa-

ción es consultable y por quién. Para responder a estas preguntas hay que acu-

dir a la ley que regula específicamente el derecho de acceso a archivos y

registros públicos, la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico

de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.30

En su Artículo 35.a, la citada Ley reconoce el derecho de los ciudadanos “a co-

nocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos

en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos

contenidos en ellos”. Resulta, pues, fundamental definir qué se entiende por in-

teresado. La respuesta se encuentra en el Artículo 31, en el que señala que “se

consideran interesados en el procedimiento administrativo: a) quienes lo pro-

muevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colecti-

vos; b) los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que

puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte; y c) aque-

llos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afecta-

dos por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya

recaído resolución definitiva”. Este Artículo garantiza, pues, los primeros tipos

de derecho de acceso a la información pública que se han comentado al princi-

pio de esta sección, pero no garantizan lo que hemos denominado derecho de

acceso general a la información pública.

Por otra parte, en el Artículo 35.h se reconoce el derecho “al acceso a los regis-

tros y archivos de las administraciones públicas en los términos previstos en

la Constitución y en ésta u otras leyes”. Para entender mejor este Artículo es

preciso ir al Artículo 37.1, en el que se reconoce que “los ciudadanos tienen

derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de

un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la

forma de expresión, gráfica o sonora o en imagen, o el tipo de soporte material

en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos


terminados en la fecha de la solicitud”. En los apartados posteriores de este Artí-

culo 37 se especifican las excepciones a este derecho, básicamente encuadra-

das en la protección del interés público y de la privacidad del individuo. Por

su redactado, resulta difícil ver en él la plasmación de un principio de acceso

general a la información pública. Primero, porque no queda bien definido en

ningún momento qué se entiende por expediente. Y segundo, porque limita

el acceso de los ciudadanos a expedientes ya terminados.

Así, resulta fácil pensar en situaciones en los que el derecho de acceso a la in-

formación en manos de las administraciones públicas no queda suficiente-

mente reconocido o garantizado. Por ejemplo, ¿tiene derecho un ciudadano a

consultar un informe encargado por un departamento de una administración

pública a una consultora sobre el futuro de un determinado sector industrial

del país?31 O, ¿hasta qué punto tiene derecho un periodista a acceder a docu-

mentos que no son exactamente un expediente? O, ¿qué mecanismos se defi-

nen para asegurar que los ciudadanos conocen qué información existe en la

administración pública, qué difusión, pasiva o activa, se da de la misma? O, ¿a

qué instancia se puede recurrir cuando un ciudadano considera que su dere-

cho de acceso a la información no ha sido satisfecho?

Probablemente el reconocimiento y garantía del derecho de acceso general a

la información pública en España exija una ley que específicamente lo reco-

nozca, de tipo parecido a la Freedom of Information Act norteamericana. Que se

hayan dictado algunas sentencias judiciales en las que este derecho parece re-

conocerse, no es suficiente.32 Además, es posible que la inexistencia de tal ley

constituya un freno al desarrollo de la industria de la información en España que

le impide estar en consonancia con la posición económica del país en la esce-

na mundial. La principal razón de ello es que, como en la mayoría de países,

el sector público es el principal generador de información, pero no puede pre-

tender explotar toda esa información sin la participación del sector privado,

cuyas sinergias debe estimular. Pero sin un marco de derecho de acceso gene-

ral a la información pública no parece haber suficiente transparencia informa-

cional para que esto sea posible.

Finalmente, debe señalarse que la Ley recoge en su Artículo 38.3 la obligación

de que “los registros generales así como todos los registros que las Administra-

ciones Públicas establezcan para la recepción de escritos y comunicaciones de

los particulares o de órganos administrativos, deberán instalarse en soporte in-

formático”. En el apartado 4 de este Artículo se señala también que “mediante

convenios de colaboración suscritos entre las administraciones públicas, se es-

tablecerán sistemas de intercomunicación y coordinación de registros que ga-

ranticen su compatibilidad informática y la transmisión telemática de los

asientos”. En otras palabras, se reconoce que deben utilizarse las tecnologías

informáticas para manejar los registros; ello demuestra, quizás, que el enfoque

de la ley está aún en la infraestructura informática que en el uso de las mismas

para garantizar el acceso general de los ciudadanos a la información pública.


Privacidad

El Artículo 18 de la Constitución garantiza el derecho de los ciudadanos al ho-

nor, la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, así como el secreto

de las comunicaciones. Resulta interesante destacar, además, que se especifica

que “la ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimi-

dad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos”.

Se dispone en España, por tanto, de un precepto constitucional sobre la pro-

tección de los datos de los ciudadanos, incluso mediante tecnologías informá-

ticas, cuya formulación exacta está recogida en la Ley Orgánica 5/1992, de 29

de Octubre, de Regulación del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter

Personal (LORTAD).

A grandes rasgos, la Ley pretende establecer un marco regulatorio que impida

el comercio ilícito de datos de carácter personal, ya estén éstos en posesión del

sector público como del privado.

La LORTAD se fundamenta en una serie de principios que cabe destacar aquí.

Así, y por norma general, un fichero que contenga datos de carácter personal

no puede ser utilizado con una finalidad distinta de la que motivó su creación,

a no ser que los afectados den su consentimiento. Los datos personales reco-

gidos en los ficheros deben ser “exactos y puestos al día”. Cualquier ciudadano

tiene derecho a conocer cuáles de sus datos están recogidos en un fichero, así

como a rectificar y cancelar los registros en los que aparezcan. Algunos datos

están especialmente protegidos; así, queda expresamente prohibida la cons-

trucción de ficheros cuya finalidad exclusiva es la de almacenar datos perso-

nales que revelen la ideología, creencias, origen racial o vida social, y en

aquellos ficheros que contengan algunos de estos datos será preciso que los

ciudadanos incluidos den expresamente y por escrito su autorización. La Ley

también exige a los responsables de los ficheros con datos de carácter personal

que dispongan las medidas de seguridad pertinentes para evitar su pérdida, al-

teración o tratamiento no autorizado, así como el deber de secreto profesional

sobre los mismos.

Un punto especialmente crítico y relevante de la Ley está en su Artículo 11, en

el que se regula la cesión de un fichero que contiene datos de carácter personal

por parte de quién lo ha creado a un cesionario. Según este Artículo, “los datos

de carácter personal… sólo podrán ser cedidos para el cumplimiento de fines

directamente relacionados con las funciones legítimas del cedente y del cesio-

nario con el previo consentimiento del afectado”.33 Existen, claro está, una serie

de excepciones (por ejemplo, cuando los datos en cuestión se recojan de fuen-

tes públicas, como las guías telefónicas). En su apartado 3 se especifica que “se-

rá nulo el consentimiento [del afectado] cuando no recaiga sobre un cesionario

determinado o determinable, o si no constase con claridad la finalidad de la ce-

sión que se consiente”. El Artículo 19 también limita la cesión de datos entre


distintos departamentos de las administraciones públicas cuando el uso que se

vaya a hacer de los ficheros sea distinto del motivo que los creó.

La limitación en cuanto a la cesión de los ficheros con datos de carácter per-

sonal ha sido duramente criticada por algunos sectores que se consideran di-

rectamente afectados. Por ejemplo, el sector de empresas de marketing directo

ven en el Artículo 29 un severo impedimento al cumplimiento de sus funcio-

nes, puesto que establece que “quienes se dediquen a la recopilación de direc-

ciones, reparto de documentos, publicidad o venta directa y otras actividades

análogas, utilizarán listas tratadas automáticamente de nombres y direcciones

u otros datos personales, cuando los mismos figuren en documentos accesi-

bles al público o cuando hayan sido facilitados por los propios afectados u ob-

tenidos con su consentimiento”. Es decir, no hay posibilidad de disponer de

ficheros que no sean los que ellos mismos hayan elaborado, con el consenti-

miento de los afectados, o los públicos.34

Es evidente que uno de los principales objetivos de la LORTAD consiste justa-

mente en impedir el comercio de datos de carácter personal, ya sean de pro-

piedad pública o privada, algo que hasta la llegada de la Ley era frecuente. Así,

por ejemplo, algunas fuentes cifran en unos siete millones de pesetas el precio

en el mercado negro de la información del censo electoral español,35 censo

que consiguen directamente de la administración electoral partidos políticos

que se constituyen exclusivamente para obtenerlo con el fin de comercializar-

lo ilegalmente.36

El organismo encargado de velar por la aplicación de la LORTAD es la Agencia

de Protección de Datos37. Desde su creación, en 1992, ha sancionado centenares

de actividades contrarias a lo regulado por la Ley. Sólo en 1996 recibió más de

1,000 denuncias, y se iniciaron actuaciones en más de 900. Entre las empresas

sancionadas constan algunas empresas que generan bases de datos de moro-

sos, y que han cedido datos de algunas personas a empresas que después les

han ofrecido sus servicios para “limpiar” sus registros a cambio de una canti-

dad de dinero, algo que la Ley indica que debe ser totalmente gratuito; en este

caso, la denuncia venía por cesión ilícita de la información personal a una em-

presa distinta de la que había generado el registro (es decir, cesión ilegal). La

APD ha regulado distintas actividades de recopilación de datos de carácter per-

sonal que no estaban suficientemente recogidas en la LORTAD; incluso la re-

cogida de datos personales por cuerpos de seguridad privada a la entrada de

edificios comerciales, o en casinos y salas de juego (nombre, número de iden-

tificación personal, empresa en la que se trabaja, etc.), datos que se habían lle-

gado a comercializar.38

Pero es quizás el caso de Renfe, la empresa ferroviaria estatal, el caso más no-

table de sanción impuesta por la APD. En este caso, la empresa tuvo que pagar

unos 50 millones de pesetas por utilizar los datos sobre afiliación sindical de


sus trabajadores, que constaban en sus ficheros, para aplicar un descuento por

paro a los afiliados al sindicato convocante de una huelga.39

El alcance de la Ley se comprende cuando incluso el Ministerio del Interior

tuvo que dar marcha atrás en su iniciativa de recopilar en sus ordenadores da-

tos sobre “meras sospechas” o “comportamientos inusuales” de los ciudada-

nos,40 porque según la LORTAD “la recogida y tratamiento automatizado para

fines policiales de datos de carácter personal… sin consentimiento de las per-

sonas afectadas, están limitados a aquellos supuestos y categorías de datos que

resulten necesarios para la prevención de un peligro real para la seguridad pú-

blica o para la represión de infracciones penales…” (Artículo 20). Es decir, no

se puede “fichar” a un ciudadano por “meras sospechas”, sino que deben exis-

tir contra ellos indicios fundados de que su conducta supone un “peligro real”

para la seguridad del Estado. Este caso mereció incluso la participación del De-

fensor del Pueblo (ombudsman español), que señaló la necesidad de un regla-

mento que regulara las bases de datos de la policía.

Propiedad Intelectual

En 1996 se procedió a la refundición de todos los textos legales que regula-

ban los derechos de propiedad intelectual, anteriormente dispersos por

cuanto se habían ido elaborando conforme la tecnología lo requería (caso

muy claro, por ejemplo, en el caso de la protección de programas de ordena-

dor). Además, tal refundición era precisa para conseguir una armonización

con la Directiva 93/98/CEE, de 29 de Octubre. Así, la Ley que regula la pro-

piedad intelectual es en España la Ley 22/1987 de Propiedad Intelectual, de 11

de noviembre, refundida por Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de Abril.

La necesidad de una Ley de propiedad intelectual en un momento en el que

las tecnologías de copia están tan desarrolladas es evidente. Baste recordar, por

ejemplo, que en 1995 las pérdidas por copia ilegal en el sector audiovisual fue-

ron en España de unos 100 millones de dólares,41 mientras que en el sector

editorial fueron de unos 400 millones de dólares.42

Lo más interesante de la Ley española de propiedad intelectual es, precisamen-

te, que considera como “objeto de propiedad intelectual todas las creaciones

originales literarias, artísticas o científicas expresadas por cualquier medio o

soporte, tangible o intangible, actualmente conocido o que se invente en el futuro”

(Artículo 10), lo que comprende libros, composiciones musicales, cualquier

tipo de obra audiovisual o plástica, programas de ordenador, etc. Es decir, lo

protegible es muy amplio, tanto en contenidos como en continente (la tecno-

logía utilizada para almacenar la información). No queda suficientemente cla-

ro, sin embargo, si los documentos generados por las administraciones

públicas tienen copyright o no, puesto que en el Artículo 13 de la Ley sólo se

dice que “[n]o son objeto de propiedad intelectual las disposiciones legales y


reglamentarias y sus correspondientes proyectos, las resoluciones de los órga-

nos jurisdiccionales y los actos, acuerdos, deliberaciones y dictámenes de los

organismos públicos, así como las traducciones oficiales de todos los textos

anteriores”.43

Otro de los aspectos interesantes de la Ley consiste en que se permite la copia

privada de originales (concretamente, la “reproducción realizada exclusiva-

mente para uso privado”, “siempre que la copia no sea objeto de utilización

colectiva ni lucrativa”). En este caso, se estipula que el procedimiento por el

cual los propietarios del copyright reciben una compensación por la copia es a

través de un canon incluido en el precio de todo aparato y medio de reproduc-

ción que se venda en el país (fotocopiadoras, aparatos de grabación, medios

de grabación como cassettes y cintas de vídeo, etc.).44 Este principio es aplica-

ble a cualquier original reproducible, pero no se aplica a los programas de or-

denador.45

El canon pagado por los aparatos y medios de reproducción de textos impresos

es ingresado por una entidad, CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográfi-

cos), que distribuye los ingresos equitativamente entre los propietarios de dere-

chos en España (básicamente las editoriales).46 47 Este centro es también el que

otorga derechos de copia en forma de licencias, por ejemplo, para las universi-

dades, en casos que no son de copia privada (funcionando, pues, como el Co-

pyright Clearing Center español). La principal razón del establecimiento del

canon y de la fundación de CEDRO fue que la reprografia ilegal representaba

para la industria editorial española unas pérdidas anuales de unos 400 millones

de US$.48 Curiosamente, CEDRO se queja de que las propias administraciones

públicas están incumpliendo “por omisión o por desconocimiento” la ley de

propiedad intelectual, al no controlar debidamente la reproducción ilegal en sus

centros, por ejemplo, en las universidades públicas (Rodrigo 1995, p. 2).

Código Penal

España dispone de un nuevo Código Penal (el texto que establece cuáles son los

delitos y penas, típico de los países que no funcionan judicialmente bajo un

esquema de Common Law, como España) desde finales de 1995 (Ley Orgánica

10/1995, de 2 de Noviembre). Se trata de una actualización del texto de 1963,

algo requerido por la Constitución de 1978.

El Código Penal es un texto muy complejo y completo, que intenta tener en

consideración cualquier posibilidad de delito. Desde el punto de vista de las

tecnologías de la información, resulta por lo menos atrevido pensar que un

texto escrito en un determinado momento en el tiempo puede prever acciones

delictivas que uno no puede ni siquiera imaginarse en la actualidad. A pesar

de todo, el Código Penal español puede que resulte bastante útil para penar

delitos típicos en la era de las autopistas de la información.49


Así, por ejemplo, el Código pone especial atención en la descripción de los deli-

tos contra la intimidad (Artículo 197.1), cuando se dice que será castigado “el que

para descubrir los secretos o vulnerar la intimidad de otro, sin su consentimien-

to, se apodere de sus papeles, cartas, mensajes de correo electrónico o cualesquiera

otros documentos o efectos personales o intercepte sus telecomunicaciones o

utilice artificios técnicos de escucha, transmisión, grabación o reproducción del

sonido o de la imagen, o de cualquier otra señal de comunicación”. La novedad

del Código permite que se hayan tenido en cuenta instrumentos tan nuevos

como el correo electrónico, y prevé como delito la interceptación sin consenti-

miento de cualquier tipo de señal de comunicación. Análogamente se castiga la

difusión de injurias y calumnias a través de Internet, por cuanto las castiga

“cuando se propaguen por medio de la imprenta, la radiodifusión o por cualquier

otro medio de eficacia semejante ” (Artículo 211).

También se castiga a quien se apodere, utilice o modifique datos de carácter per-

sonal en perjuicio de un tercero, que se hallen almacenados en “ficheros o sopor-

tes informáticos, electrónicos o telemáticos, o en cualquier otro tipo de

archivo o registro público o privado” (Artículo 197.2), de acuerdo con lo que

indica la LORTAD.

Hay distintos lugares del Código en los que se describen delitos informaciona-

les (es decir, aquellos en los que el delito se hace manejando información o

mediante el uso de tecnologías de la información). En el Artículo 264 se casti-

ga la introducción de virus informáticos y el sabotaje de sistemas, cuando se dice

que será castigado el “que por cualquier medio destruya, altere, inutilice o de

cualquier otro modo dañe los datos, programas o documentos electrónicos

ajenos contenidos en redes, soportes o sistemas informáticos”.

En el Artículo 248 se castiga la estafa electrónica, puesto que “se consideran reos

de estafa los que, con ánimo de lucro, y valiéndose de alguna manipulación in-

formática o artificio semejante consigan la transferencia no consentida de

cualquier activo patrimonial en prejuicio de tercero”.

En el Artículo 278 se castiga el espionaje industrial, cuando dice que será castigado

“el que, para descubrir un secreto de empresa, se apoderare por cualquier medio

de datos, documentos escritos o electrónicos, soportes informáticos u otros obje-

tos que se refieran al mismo…” O, en el 282, se castiga la publicidad engañosa

cuando se pena a “los fabricantes o comerciantes que, en sus ofertas o publicidad

de productos o servicios, hagan alegaciones falsas o manifiesten características in-

ciertas sobre los mismos”. O, también serán castigados “los administradores de

hecho o derecho de cualquier sociedad constituida o en formación que sin causa

legal negaren o impidieren a un socio el ejercicio de los derechos de información,

participación en la gestión o control de la actividad social…” (Artículo 293).

Sin embargo, como todo Código que intente establecer todos los delitos posi-

bles, el Código Penal español ya ha demostrado su falibilidad, en especial en


cuestiones de tipo informacional. Así, por ejemplo, mientras que se castiga

prostituir o utilizar un menor en espectáculos exhibicionistas o pornográficos,

o mostrar o vender material pornográfico a menores, no se castiga a quien di-

funda o muestre a mayores de edad material pornográfico que contenga imá-

genes de menores. Como consecuencia, a finales de 1996 tuvo que archivarse

en España el caso de dos estudiantes que traficaban en Internet con imágenes

de pornografía infantil.50 Lo que plantean casos como este es si un sistema pe-

nal basado en un Código (es delito sólo lo que en él se recoja) puede adaptarse

con suficiente rapidez al surgimiento de nuevas formas de delito facilitadas

por las autopistas de la información, o si, por el contrario, los sistemas basados

en Common Law son más maleables y útiles en estas cuestiones. Por otra parte,

resulta evidente que este tipo de delitos en Internet son sólo perseguibles y

castigables con leyes que se apliquen a nivel internacional.

Las telecomunicaciones

En 1995 existían en España más de 15 millones de líneas telefónicas conven-

cionales, es decir unas 38,50 líneas por cada 100 habitantes (la media de la

Unión Europea es de 49 líneas por cada 100 habitantes). Existen también unos

3,5 millones de teléfonos móviles, unos 9 por cada 100 habitantes, por encima

de la media Europea (8,5).51 La operadora telefónica española, Telefónica, era

la décima mayor del mundo en facturación (casi 14.000 millones de dóla-

res).52 La inversión pública en telecomunicaciones por cápita fue en 1995 de

unos 93 dólares, algo por debajo de los 118 de promedio en la OECD.53

La evolución de la telecomunicaciones en España ha estado marcada hasta

época muy reciente por el monopolio concedido a Telefónica. Así, la Ley 31/

1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones, o LOT (mo-

dificada por Ley 32/1992, de 3 de diciembre), establecía que las telecomunica-

ciones tenían carácter de “servicios esenciales de titularidad estatal, reservados

al sector público”.54 El Estado tenía también la gestión, administración y con-

trol del espectro radioeléctico. Los servicios de telecomunicaciones se dividían

en cuatro grupos (de acuerdo con los criterios establecidos por la Unión Inter-

nacional de Telecomunicaciones): servicios finales (es decir, telefonía y otros

servicios de comunicación entre usuarios), servicios portadores (es decir, trans-

misores de señales entre puntos terminales de red), servicios de valor añadido

(por ejemplo, acceso a información por vía telemática), y servicios de difusión

(básicamente, radio y televisión, en cualquiera de sus modos de emisión). En

la Ley 31/1987 se establecía que tanto los servicios finales como los portadores

se prestaban en régimen de monopolio por Telefónica, a la que se exigía además

que el 75% de su capital fuera español. A cambio de esta concesión en mono-

polio, el Estado exigía como contrapartida la cobertura de todo el territorio

por el operador (garantizando así el acceso universal),55 y se otorgaba la atribu-

ción de aprobar las tarifas del servicio telefónico. Por otra parte, los servicios


de valor añadido y de difusión estaban abiertos a la competencia, dentro de

un marco regulador específico.

La situación de monopolio de los servicios finales y portadores era claramente

incompatible con los principios y directivas de la Comisión Europea sobre li-

beralización del mercado de las telecomunicaciones. Por ello, la LOT tuvo que

ser modificada por Real Decreto-Ley 6/1996, de 7 de Junio, de Liberalización de

las Telecomunicaciones (hoy convertido en Ley de Liberalización de las Telecomu-

nicaciones, Ley 12/1997, de 24 de abril). En esta norma se modifica la conce-

sión del monopolio en los servicios finales y portadores, que se abren a la libre

concurrencia, y, para “garantizar las condiciones de competencia, velar por la

correcta formación de precios y ejercer de órgano arbitral en los conflictos que

surjan en el sector”, se crea la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.56

La nueva ley también atempera la limitación del 25% del capital en manos ex-

tranjeras de los operadores concesionarios de servicios de telecomunicación.

Asimismo, la Ley permite a la entidad pública encargada de la transmisión de

las señales televisivas, Retevisión, prestar servicios finales y portadores de tele-

comunicación. Con este permiso se establece de hecho un duopolio en la te-

lefonía en España. De las dos compañías autorizadas a dar este servicio,

Telefónica y Retevisión, la primera ya ha sido completamente privatizada y la

segunda lo va a ser durante 1997 y 1998.

A mediados de 1997 el panorama legislativo en el sector de las telecomuni-

caciones ha cambiado notablemente, puesto que el Gobierno ha aprobado la

Ley General de Telecomunicaciones, que representa la superación de la LOT (Ley

31/1987) al incorporar las distintas modificaciones que ha experimentado

en este tiempo (como el Real Decreto 6/1996 de Liberalización de las Comu-

nicaciones), así como las distintas directrices establecidas en las Directivas de

la Unión Europea.

La principal novedad de la Ley General de Telecomunicaciones consiste en el

reconocimiento de las telecomunicaciones como “servicios de interés general

que se prestan en régimen de competencia”. La liberalización del sector se es-

tablece para el 1 de Enero de 1998, y se reafirma la creación de un organismo

de control, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, que garantizará

la competencia en el sector. La Ley garantiza también que “todos los ciudada-

nos puedan conectarse a la red telefónica pública fija y acceder a la prestación

del servicio telefónico fijo disponible para el público. La conexión debe ofrecer

al usuario la posibilidad de emitir y recibir llamadas nacionales e internacio-

nales y permitir la transmisión de voz, fax y datos” (Art. 37), con un calidad

determinada, independientemente de su localización geográfica y a un precio

asequible; así pues, la Ley garantiza el denominado servicio universal de las te-

lecomunicaciones. El operador de telecomunicaciones dominante en cada zona

del país (es decir, el que disponga de “una cuota de mercado superior al 25%

en términos de ingresos brutos generados por la utilización de la red o por la

prestación de los servicios”, según el Art. 23) “podrá ser designado dentro de


dicha zona para prestar cualquiera de los servicios incluidos en el concepto de

servicio universal” (Art. 38). Las líneas tendidas en zonas que no generen in-

gresos suficientes, serán financiadas mediante un fondo (Fondo Nacional del

Servicio Universal de Telecomunicaciones) en el que participarán todos los opera-

dores en cantidades proporcionales a su cuota de mercado, y que será gestio-

nado por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.

Resulta también interesante destacar que en el Art. 68 la Ley confiere al Ministerio

de Fomento, y sin prejuicio de lo que corresponda a otros organismos públicos,

una serie de acciones de difusión sobre los nuevos servicios de telecomunicacio-

nes, con el fin de estimular la sociedad de la información.

La situación del mercado de las telecomunicaciones en España es, a mediados

de 1997, la siguiente.57 La telefonía básica (servicios finales) funciona con un

solo operador aunque se prevé la entrada del segundo operador en 1998 (Rete-

visión). La telefonía móvil analógica funciona bajo monopolio de Telefónica, y

la digital funciona en duopolio (Telefónica y Airtel). Los servicios portadores es-

tán parcialmente liberalizados; por ejemplo, la transmisión de datos lo está to-

talmente, pero la transmisión de señal de televisión la ejecuta Retevisión en

régimen de monopolio. Los servicios de valor añadido funcionan en régimen de

competencia. Los servicios de difusión están parcialmente liberalizados (la Ley

de Televisión Privada establece un régimen de concesiones; en España existen

sólo cuatro canales de televisión privada emitiendo por vía “terrestre”). La situa-

ción no es, por tanto, comparable a la de países como los Estados Unidos o el

Reino Unido donde la liberalización de las telecomunicaciones tiene ya una his-

toria de más de quince años.

El Artículo 28 de la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones establecía que

el Gobierno debía diseñar y aplicar un Plan Nacional de Telecomunicación: “Para

asegurar una planificación integrada de los servicios, el Ministerio de Transportes,

Turismo y Comunicaciones elaborará en coordinación con los órganos del Estado

competentes sobre los mismos, presentará al Gobierno para su aprobación, y ve-

lará por la ejecución del Plan Nacional de Telecomunicación, el cual fijará, en un

marco plurianual, el desarrollo y extensión de las redes y servicios, así como la in-

troducción de otros, todo ello en el contexto de favorecer la integración progresi-

va de las redes de telecomunicación, el desarrollo industrial y la introducción de

tecnologías avanzadas. En todo caso, deberá garantizarse que la introducción de

estas tecnologías no distorsione la prestación de los servicios preexistentes, tanto

en su aspecto funcional como económico.”

Existe un documento titulado Plan Nacional de Telecomunicaciones 1991-2002

(Dirección General de Telecomunicaciones 1995), pero no resulta claro si es

éste un documento programático o se trata sólo de una recopilación de pro-

puestas elaboradas por el Ministerio de Fomento. Según algunos analistas, la

necesidad de proceder a la liberalización del sector, así como la ineficiencia del

instrumento (el Plan Nacional) frente a la libertad de las decisiones de inver-


sión de los principales agentes involucrados, especialmente Telefónica y Co-

rreos, ha convertido los intentos de planificación en el sector en algo poco

efectivo en la práctica. De hecho, la nueva Ley General de Telecomunicacio-

nes no incluye ningún artículo sobre la responsabilidad del Gobierno en tér-

minos de una Plan Nacional de Telecomunicaciones.

Las bibliotecas en España

En España existen unas 8.700 bibliotecas 58 (un promedio de algo más de una

biblioteca por cada 5.000 habitantes), dependientes de distintos organismos e

instituciones (administración central, autonómica y local, universidades, or-

ganismos privados y empresas, etc.). Resulta interesante remarcar que el 50%

de las bibliotecas existentes en la actualidad empezaron su actividad después

de 1980, y sólo el 11% son anteriores a 1940; el sistema bibliotecario es, pues,

bastante moderno (Pablo 1997). El total de fondos en las bibliotecas españolas

es de unos 88 millones de libros (algo más de dos libros por habitante)59, y tra-

bajan en ellas unas 19.000 personas. Los gastos ordinarios del conjunto de las

bibliotecas españolas fueron de unos 900 millones de dólares, es decir unos 22

dólares per cápita (INE 1996).60

Las bibliotecas públicas están reguladas por dos normas legales, el RD 582/1989

de Reglamento de Bibliotecas Públicas del Estado y del Sistema Español de Bibliote-

cas, y la Ley 16/1985 de Patrimonio Histórico Español, que han sido complemen-

tadas por diversas normas de las distintas Comunidades Autónomas del país. El

objetivo último del sistema de bibliotecas debería ser garantizar el principio

constitucional recogido en el Artículo 44.1 de la Constitución, según el cual

“[l]os poderes públicos promoverán y tutelarán el acceso a la cultura, a la que

todos tienen derecho”, a través de la facilitación de acceso a la lectura.

Las Bibliotecas son, por lo general, competencia de las Comunidades Autóno-

mas, según el Artículo 148.1.15 de la Constitución. Sin embargo, siguen exis-

tiendo algunas bibliotecas públicas dependientes de la administración central,

divididas en dos grandes grupos, las Bibliotecas Públicas del Estado 61 y las Bi-

bliotecas Públicas Municipales.62 Las primeras están localizadas en las capita-

les de provincia. En Madrid está situada la cabecera del sistema, la Biblioteca

Nacional (http://www.bne.es), que contiene unos 4,5 millones de libros.

En el período 1983-93, la administración central llevó adelante el programa IN-

VERCAS (Plan de Inversiones en las Bibliotecas Públicas del Estado), con una in-

versión de unos 100 millones de dólares, aunque la mayor parte de estas

inversiones se destinó a la construcción de nuevos edificios o a la remodelación

y reforma de los existentes. Son distintos los expertos que opinan, sin embargo,

que la mayoría de inversiones en las bibliotecas públicas van en beneficio de las

infraestructuras más que en el de los servicios al público (MEC, 1994). Las bi-

bliotecas españolas se van informatizando,63 como lo demuestra la incorpora-


ción de sus catálogos a la consulta desde Internet. Las grandes bibliotecas han

incorporado también el acceso a fondos multimedia (básicamente CDROMs),

sin que existan estadísticas al respecto. Sin embargo, son actualmente muy po-

cas las bibliotecas que ofrecen a sus usuarios el acceso a Internet desde sus ins-

talaciones.

En lo que respecta a la preparación de los bibliotecarios en España, cerca de la

mitad de los que están en activo no dispone de un título universitario específi-

co en información y documentación (librarianship studies), sino que ha apren-

dido el oficio en el trabajo. De hecho, cerca de la cuarta parte de los 19,000

bibliotecarios no dispone de título universitario alguno (Pablo 1997). Estas ci-

fras suponen un reto muy importante para el sistema bibliotecario, en términos

de formación universitaria y reciclaje de profesionales, y permiten intuir las di-

ficultades de tipo corporativista con las que una renovación tecnológica de las

bibliotecas españolas podría tenerse que enfrentar en el futuro.64

Atención al ciudadano

A pesar de la falta de una política general de información en España, la verdad

es que durante los últimos años se ha experimentado una muy positiva evolu-

ción en algunos campos muy concretos. Así, por ejemplo, la relación cuidada-

no-administración en temas de impuestos se ha telematizado notablemente.

Por un lado, la Agencia Tributaria (el organismo encargado de la recaudación

de impuestos por parte de la Administración Central)65 permite desde 1996

realizar la declaración de renta por vía telefónica y también por Internet. Des-

de algo antes reparte entre los ciudadanos que lo deseen (a precio de coste) un

programa informático, denominado Padre, que ayuda en el cálculo de la de-

claración. Por otra parte, algunos impuestos, por ejemplo de tipo municipal,

pueden pagarse directamente en los cajeros automáticos.66

Es más, la Agencia Tributaria ha informado de que permitirá a empresas y pro-

fesionales presentar sus cuentas en formato electrónico, si bien siguiendo unas

ciertas normas.67 Parece, pues, que la administración considera el área de los

impuestos como uno de los dominios críticos donde aplicar políticas de inte-

racción informacional directa con los administrados.68 De hecho, si hay un

área en la que los ciudadanos reclaman diligencia por parte de la Administra-

ción es justamente en la de impuestos, especialmente en países en los que,

como en España, una gran parte de los declarantes tienen derecho a devolu-

ción. No es casualidad, por tanto, que uno de los primeros servicios de audio-

text organizados por la administración central sirviera para ayudar a los

ciudadanos a determinar el estado de su devolución.69 Y no es coincidencia

que los problemas que experimentó el sistema durante la campaña de impues-

tos de 1996, probablemente debido a un infradimensionamiento del servicio,

llamó la atención de los medios de comunicación que buscaron en el hecho


un motivo para estimular el debate sobre si eficiencia y administración pública

eran términos contradictorios.

Ha sido también la administración tributaria una de las primeras en establecer

un decálogo de Derechos y Garantías del Contribuyente.70 Paralelamente, ha

creado el Consejo Defensor del Contribuyente, “para hacer más eficaz y transpa-

rente la gestión tributaria, cuyo objetivo es acercar la Administración Tributa-

ria a los contribuyentes. El Consejo recibirá las quejas de los contribuyentes,

“y vigilará que la administración responda satisfactoriamente en el plazo pre-

visto”, y también “tendrá la potestad de plantear propuestas para la adopción

de cambios legislativos en materia tributaria”.

Otra área en la que las administraciones parecen especialmente sensibilizadas

en cuanto a los derechos de información de los ciudadanos es en la del medio

ambiente. La Ley de Acceso a la Información Ambiental, aprobada en 1995, reco-

noce el derecho de los ciudadanos a reclamar de la Administración cualquier

tipo de información relacionada con el medio ambiente, y ésta última tiene

que responder en un plazo máximo de dos meses. De hecho, la Ley no hace

más que transponer la Directiva 90/313 de la Unión Europea al respecto.71 La

norma también obliga a las Administraciones Públicas a publicar periódica-

mente información de carácter general sobre el estado del medio ambiente.

Por otra parte, el Centro de Información Administrativa informa a los ciudadanos

de las funciones y servicios de la Administración General del Estado, de la ofer-

tas de empleo público, de premios, becas, ayudas y subvenciones, todo ello

por vía telefónica (y presumiblemente a través de Internet en breve).72 Tam-

bién recopila todos los centros de información de las Comunidades Autóno-

mas, y otros organismos públicos.73 Si el solicitante es una pequeña y mediana

empresa, también se ha creado un servicio de información específico, PYME

Área de Información, accesible por correo electrónico, que informa sobre ayu-

das, concursos públicos, ferias, fiscalidad, normativa laboral, etc.74

Finalmente, es de destacar que uno de los proyectos más interesantes en la ac-

tualidad consiste en un programa de convenios entre la Administración General

del Estado y las entidades locales (ayuntamientos), con el objetivo de que estas

últimas se constituyan en ventanillas únicas para los ciudadanos. La idea es “per-

mitir la presentación en los registros de la Entidad Local de solicitudes, escritos

y comunicaciones dirigidas a la Administración General del Estado y a las Enti-

dades de Derecho Público vinculadas o dependientes de aquella (organismos

autónomos, agencias, etc.). Con ello se pretende que… los ciudadanos vecinos

de Entidades Locales pueden, sin necesidad de desplazarse, relacionarse con la

Administración General del Estado a través de dichas entidades”. En un futuro

próximo, el objetivo es que las Entidades Locales se conviertan en ventanillas

únicas de todas las administraciones (central, autonómica y local). A estas faci-


lidades de sumarán, sin duda, las ventanillas únicas virtuales que se dispondrán

en Internet.

Es de esperar que la comunicación con los ciudadanos aumente en los próxi-

mos años, sea gracias a un instrumento de política de información o a la evo-

lución espontánea de la transparencia en las administraciones, resultado del

proceso democrático. Han ocurrido, sin embargo, algunos acontecimientos

que obligan a pensar en que los políticos siguen considerando manejable la

transparencia informativa con fines meramente electorales.

Piénsese, por ejemplo, que durante los últimos años se han movido piezas es-

tratégicas en el ajedrez del poder gracias a manipulaciones informativas de

gran calibre (por ejemplo, banqueros y financieros de éxito, ahora condena-

dos por los tribunales, financiaron la elaboración de dossiers con información

comprometida para políticos con funciones de gobierno). Es posible que este

desgaste del partido en el poder favoreciera al partido entonces opositor, que

se apresuró a prometer transparencia informativa en sus labores de gobierno.

Sin embargo, una de las primeras acciones en contra de este principio fue la

eliminación, por criterios de presupuesto, se dijo, de la publicación del Boletín

Estadístico del Registro Central de Personal, el instrumento que informaba sobre

el número de funcionarios existentes en las administraciones del país.75 Algu-

nos analistas opinaron entonces que la verdadera intención del Gobierno era

impedir que se comprobara hasta qué punto sus promesas de reducción de al-

tos cargos se habían cumplido o no.

Quizás no haya nada peor para la informacionalización de un país, paso preciso

para la consecución de la sociedad de la información, que la utilización de la in-

formación, y de la transparencia informacional de la administración más en

concreto, con fines de rentabilidad electoral.

Conclusiones

La intención de este artículo no ha sido más que la describir la situación pre-

sente de las políticas de información en España, entendidas estas en un triple

sentido: legislación informacional, acciones de promoción y estímulo, y ges-

tión de los recursos de información en las administraciones públicas. En un

artículo posterior se describirán opciones concretas para el desarrollo informa-

cional del país.76 Sin embargo, de la presentación se deducen algunos puntos

que merecen la pena ser comentados.

En primer lugar, y aunque no existe suficiente base empírica ni datos estadís-

ticos que permitan corroborar lo que sigue, la impresión de distintos profesio-

nales del sector de la información español consultados es que el desarrollo

económico del país no se corresponde con su desarrollo informacional. Así, por

ejemplo, el volumen del mercado de la información electrónica es en España


muy inferior al que correspondería si existiera una correlación directa entre

PIB y consumo de información.77 Curiosamente, es el sector de la información

uno de los más opacos en cuanto a información existente sobre el mismo.78

De esto se pueden derivar dos conclusiones. Primera, es preciso disponer de me-

jores datos sobre la situación presente y la evolución del mercado y el sector de

la información en el país; a nivel práctico, ello impone que se deben adoptar

medidas en los planes estadísticos del país. Esto resulta imprescindible para que

se puedan diseñar políticas adecuadas. Segunda, el crecimiento económico en

sí no es garantía de un desarrollo informacional paralelo, pero el no-desarrollo

informacional sí que puede acabar teniendo importantes repercusiones en la

economía, si es cierto que ésta se está transformando, o así debería hacerlo en

los países que aspiren a un adecuado nivel de bienestar social, en lo que ha ve-

nido a llamarse una economía digital (Tapscott 1996). El caso de España, un

país que en las últimas décadas ha avanzado mucho económicamente pero no

informacionalmente, puede servir así de ejemplo a otros países en rápido de-

sarrollo en otras partes del mundo.

Obviamente, queda siempre la duda de si la decisión de adoptar una política

de información orientada por las administraciones públicas tiene un claro

contenido ideológico o no. Es decir, ¿se puede desarrollar una sociedad de la

información simplemente por los mecanismos naturales del mercado, a la

manera liberal, o es preciso desarrollar, planificar, unas ciertas infraestructu-

ras que hagan posible que la iniciativa privada despegue? En este punto, pa-

rece que la mayoría de gobiernos occidentales están de acuerdo: hay que

apoyar la creación de infraestructuras, aunque en épocas de contención de dé-

ficits públicos ello implique utilizar como mecanismo principal la liberaliza-

ción del mercado de las telecomunicaciones. Pero la gran duda que a uno le queda

es si con infraestructuras hay suficiente, o si, por el contrario, son precisas

también acciones de creación, promoción y difusión de infoestructuras, es de-

cir, de contenidos más allá de los cables y las antenas parabólicas. Aquí las ad-

ministraciones públicas puede que tengan un papel fundamental, puesto

que en la mayoría de los países son los principales productores de informa-

ción, y en especial de información que puede ser de interés para las empresas.

Pero para que esa información producida o utilizada por las administraciones

revierta en el beneficio de la sociedad se precisa de una cultura de transparencia

informacional muy clara, promovida desde los gobiernos, y de una legislación

que especifique claramente que los ciudadanos tienen un derecho de acceso ge-

neral a la información en manos de las administraciones públicas (es decir, que

toda información en la administración pública es pública, con las limitacio-

nes obvias de seguridad del Estado y del respeto a la privacidad de los indi-

viduos). Aquí se ve, pues, cómo las políticas de promoción de la sociedad de

la información y la legislación están estrechamente ligadas.

En opinión del autor, compartida por otros muchos profesionales de la infor-

mación consultados en España durante los últimos meses, la Constitución no


es suficientemente clara en lo que respecta a ese derecho de acceso general a

la información, lo que posiblemente implique que es preciso impulsar en España

un equivalente a la Freedom of Information Act norteamericana.

En otros aspectos, sin embargo, como en las leyes comentadas de protección

de los datos de carácter personal y de propiedad intelectual, nuestra legisla-

ción es bastante avanzada. Aunque, como se ha demostrado en los últimos

meses, la pieza legal por excelencia, el Código Penal de 1995 ha demostrado

su falibilidad en el control de delitos relacionados con las nuevas tecnologías

de la información. Posiblemente, sería precisa una clarificación, aunque sólo

sea a nivel de clasificación y vinculación lógica, del amplio espectro de leyes

que tratan de una forma u otra sobre la información, en todos sus aspectos.

No es posible diseñar una política de información coherente sin disponer de

un mapa de la legislación informacional del país.

Hasta donde ha podido averiguar el autor, la disciplina conocida en otros paí-

ses como government information policy no dispone en España de académicos

dedicados a ella en exclusiva, lo que explica la práctica inexistencia de publi-

caciones sobre el tema en el país.79 Sería preciso, por tanto, estimular la produc-

ción científica en este campo.

Estos profesionales deberían contribuir a cambiar el enfoque del debate sobre

la sociedad de la información desde los aspectos más tecnológicos a los aspec-

tos más de contenidos, algo especialmente importante en un país que debe

aprovechar el que su lengua sea la tercera en número de hablantes en todo el

mundo (después del chino mandarín y del inglés), como ya se ha dicho antes.

Y deberían poner énfasis en la importancia clave del sistema educativo, porque

tener un lugar en la sociedad de la información depende muy probablemente

de disponer de ciudadanos informacionalmente cultos (no sólo informática-

mente cultos), que sean consumidores inteligentes de información, algo que

se aprende en la etapa educativa y que se puede desarrollar durante la vida pro-

fesional si uno ha aprendido antes a aprender por sí mismo.

Especial interés debería ponerse en el desarrollo de un mejor sistema de biblio-

tecas, aunque éstas se deberían entender de otra forma, más como centros de

recursos multimedia que impidan la división de la sociedad entre ricos y pobres en

información. Si la liberalización de las comunicaciones es la locomotora del

nuevo desarrollo, el apoyo al sistema educativo y a componentes de infoes-

tructura como las bibliotecas son el carbón. Las administraciones tienen que

hacer un serio análisis sobre si merece la pena invertir en ellas o no, pero en

cualquier caso tienen que ser conscientes de la gravedad de las repercusiones

que van a tener sus decisiones. Para intentar no equivocarse en el intento, de-

berían basarse en las recomendaciones de estudios realizados al efecto por

profesionales de prestigio, a la manera de un Plan Nacional de la Sociedad de la

Información, como ya han hecho en otros países. Y este Plan no puede ser so-


lamente un Plan de Telecomunicaciones, como resulta obvio de todo lo dicho

más arriba.

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Notas al pie

1. España ha solicitado en alguna ocasión su inclusión en el grupo G7 de países más ricosdel mundo.2. Purchasing Power Parities.3. El País, 23 Abril 1997 “Los españoles son un 23% más pobres que los europeos pese amejorar medio punto el pasado año”.4. En España se hablan tres lenguas además del español, y son lenguas oficiales en las corres-pondientes Comunidades Autónomas.5. Que se demostró no sólo por el establecimiento de una censura férrea, sino por el hechode que incluso algunos tratados internacionales de gran importancia, como el Tratado deAmistad y Cooperación entre España y los Estados Unidos, no fueron ni siquiera publicados enel Boletín Oficial del Estado (Pomed 1989, p88).6. Para una mejor definición de cultura informacional, véase Cornella (1996, p. 13) o Taylor(1986, p. 224).7. Documento CEE C156/5.8. Los países escandinavos, en particular, entre los que destaca Dinamarca, pero tambiénAlemania y Francia, están diseñando estrategias concretas para la consecución en suspaíses de la sociedad de la información. Véase una recopilación de esas estrategias enhttp://www.kuntaliitto.fi:80/locregis/strategy.htm9. Hasta muy recientemente, la formación en las escuelas de bibliotecarios ha sido bastante“tradicional” y ha puesto poco énfasis en las nuevas tecnologías, lo que ha propiciado quemuchos de los especialistas de la información que trabajan en las empresas españolas pro-vengan de otras disciplinas universitarias, y hayan desarrollo sus habilidades informaciona-les e informáticas de manera generalmente autodidacta.10. Véase http://davinci.villena.infoville.tissat.es/S0/Infoville11. Véase http://www.uoc.es12. Véase http://www.cervantes.es/


13. Se trata de un oscuro debate, algo demagógico, iniciado por el actual Gobierno, según elcual debe impedirse que ciertos partidos de fútbol puedan emitirse a través de canales detelevisión de pago. Curiosamente, esta acción parece orientada a debilitar los ingresos de laúnica cadena de televisión de pago existente en España, que algunos ven poco displicentecon el gobierno conservador.14. Se utiliza aquí este término para traducir del inglés el concepto de performance.15. Una enumeración de las principales líneas estratégicas del Consejo Superior de Informá-tica está accesible en http://www.map.es/csi/lineas.htm16. Véase http://www.map.es/directorio/map/cia/ciia.htm17. Como reconoce la propia Comisión Interministerial de Información Administrativa,“[l]os recursos destinados a la información administrativa han estado en función del interésque cada Órgano Directivo ha puesto sobre la mesa, pero también del grado de compromisode los directivos encargados de la misma”. Es decir, al parecer no siempre se ha entendido elservicio de información administrativa como una exigencia de la buena administración.18. Hay más de 300 Internet Service Providers en el país, un número claramente accesible paralas 800.000 personas con acceso a la Red, pero que muestra el interés que ha despertadoInternet en la comunidad de emprendedores del país.19. Una lista de servicios de información de las administraciones públicas en Internet seencuentra en el HIA (Hipercentro de Información Administrativa) del Ministerio de lasAdministraciones Públicas, en http://www.map.es. Véase también http://ebro.unizar.es/azar/admon/direcadm.htm20. Existe un catálogo con centenares de bases de datos disponibles en la administracióncentral, la mayoría muy poco utilizadas o no explotadas comercialmente (entre otras cosas,porque la sinergia entre el sector público y privado en la explotación de estos recursos esmuy escasa). Véase Directorio De Servicios de Información Electrónica de la Administración Gene-ral del Estado (MAP 1995). No existe, sin embargo, un directorio similar para el conjunto delas administraciones públicas, que englobe tanto la administración central como la autonó-mica y local.21. Sólo existen unas recomendaciones generales en http://www.map.es/directorio/map/cia/pl2.htm22. Véase Elhazaz (1992).23. Para un análisis comparado de la explotación de la información en manos de las admi-nistraciones públicas en los países de la Unión Europea, véase http://www2.echo.lu/en/publaw/publaw.html24. El texto completo de la Constitución de 1978 está accesible en español en http://alca-zaba.unex.es/constitucion25. Véase, por ejemplo, Villaverde (1995), Freixes (1996) o Ripol (1995).26. La Constitución establece que “Todos tienen el derecho a disfrutar de un medioambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo… Lospoderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con elfin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apo-yándose en la indispensable solidaridad colectiva” (Artículo 45).27. La ley que desarrolla este Artículo de la Constitución es la Ley de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas, al que se dedica un apartado más adelante.28. Derechos cuya violación ha sido incluida como delito en el nuevo Código Penal de 1995,del que se trata más adelante.29. Véase una comparación de las legislaciones de distintos países de la Unión en OJECC156 1993.30. Esta Ley afecta a todas las administraciones públicas, tanto la central como la autonó-mica o local.31. El autor de este artículo se ha encontrado en dos ocasiones como la descrita y en ambasse le ha denegado el derecho de consulta del documento. En un caso la razón aducida eraque el informe solicitado era de uso exclusivo de un Director General de la administracióncentral.32. Un juez español dictó recientemente una sentencia según la cual se debía permitir elacceso a un periodista a un archivo militar para poder investigar sobre uno de los sucesosmás oscuros de los últimos días de la Dictadura, la ejecución de Heinz Chez en 1974 (El País29 Noviembre 1996). Mientras que el Juzgado Militar (un típico dominio informacional-mente cerrado) denegó el acceso al archivo por parte del periodista, el Tribunal Superior deJusticia de Cataluña sentenció que “de la exigencia de que la información sea veraz y deldeber de la Administración de coadyuvar a la vigencia efectiva de este derecho fundamen-tal, se deriva la directiva de que los poderes públicos no pueden limitar el acceso a las fuen-tes de información que consideren públicas, y que no estén afectadas por restriccionesestablecidas por la Ley”. Curiosamente, el Tribunal Militar había denegado el acceso adu-ciendo que el periodista no tenía la condición de “interesado legítimo”. Pero el TribunalSuperior de Cataluña dejó claro que “una interpretación restrictiva del derecho de acceso alos registros y archivos, y en particular el acceso de los investigadores, iría en contra de lamisma idea de acceso a la información pública”. Quién es, pues, un interesado legítimo enuna información está, pues, abierto a la discusión.


33. Como ejemplo, los bancos se ven obligados a comunicar por escrito a sus clientes queparte de sus datos pueden ser utilizados por alguna de sus subsidiarias como, por ejemplo,una aseguradora.34. Como respuesta a la Ley, algunas asociación de empresas afectadas ha propuesto que enlugar de limitar la utilización de ficheros con datos personales, se establezca un fichero en elque se puedan apuntar voluntariamente todas las personas que no deseen aparecer en nin-gún fichero de posible utilización comercial. Este fichero es el denominado de las ListasRobinson.35. El País, 9 Marzo 1995 p. 23, “El censo electoral se vende en el mercado negro por sietemillones de pesetas”.36. Recientemente, dos personas han sido procesadas por la creación de un partido políticocon estos fines, y se enfrentan a una pena de prisión por asociación ilícita y falsedad conti-nuada (El País, 2 Enero 1997, p. 14, “Batacazo electoral”).37. Accesible en la WWW, en http://www.map.es/directorios/ProteccionDatos. De hecho, enesta página se responden por correo electrónico las preguntas sobre protección de datos quepueda plantear un ciudadano, una excelente muestra de servicio al público.38. Se puede obtener información completa respecto a estos puntos en http://www.map.es/direc-torio/ProteccionDatos/datd5.htm y en http://www.map.es/directorio/ProteccionDatos/datd6.htm39. El País, 29 Diciembre 1996, p. 20, “Renfe, empresas de morosos y un periódico, entre losprimeros sancionados por abusos informáticos”.40. El País, 25 Enero 1997, p. 13, “La policía almacenará en sus ordenadores meras sospe-chas de unos ciudadanos sobre otros”, y El País, 28 Enero 1997, p. 13, “Interior retira laorden policial de fichar por meras sospechas a los ciudadanos y promete cambiarla”.41. El País, 17 Marzo 1996, p. 12Neg, “La piratería audiovisual hace estragos multimillona-rios”.42. Véase Rodrigo (1995).43. Curiosamente, y a pesar de lo que proclama este Artículo, la separata del Boletín Oficialdel Estado dedicada al texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual incluye en sus cré-ditos el símbolo del Copyright.44. Se estima que del 90 al 95% de las máquinas de reproducción que se venden en Españacontienen ese canon.45. Sin embargo, la discusión de la Ley ocasionó en su momento la protesta de la Unión deConsumidores de España, porque consideraba que el canon se aplicaba de manera dema-siado general. Argumentaba, por ejemplo, que si un ciudadano grababa una película o discode un autor extranjero, el canon pagado por el aparato y medio de reproducción no corres-pondía a los productores y autores españoles.46. Casi la totalidad de editores españoles son socios de CEDRO.47. Los derechos correspondientes a otro tipo de originales son recaudados y distribuidospor otras entidades, como, por ejemplo, EGEDA (Entidad de Gestión de Derechos de losProductores Audiovisuales), en el caso de los productos audiovisuales.48. Según un estudio de CEDRO, la reprografía ilegal está concentrada en bibliotecas, públi-cas y privadas, y en las copisterías de las universidades. Asimismo, el centro ha estimadoque la erradicación de la reprografía ilegal podría traducirse en un abaratamiento de hasta el40% de los libros editados en España (Rodrigo, 1995).49. De hecho, algunos expertos consultados consideran que es uno de los primeros Códigosde su tipo en el mundo que consideran explícitamente delitos en Internet.50. El País, 12 Octubre 1996, p. 25, “El caso del tráfico de pornografía infantil por Interneten Vic puede ser archivado”.51. Según los datos básicos sobre las telecomunicaciones en Europa, accesibles en http://www.ispo.cec.be/esis/Eubasic.htm52. En abril de 1997, Telefónica firmó una alianza con Concert, grupo formado por BT yMCI, lo que la llevó a la segunda posición en el ránking de grupos operadores en el mundo.53. OECD (1997).54. Esta y otra leyes sobre las telecomunicaciones en España están accesibles en el Centro deInvestigación y Promoción de Redes y Servicios Telemáticos de la Universidad Politécnica deMadrid, en http://www.cipres.upm.es/mercado/espana/legisla/index.htm55. De hecho, el Artículo 16 de la Ley 31/1987 establece que “[t]odos los ciudadanos ten-drán derecho a acceder al servicio telefónico, tanto en su modalidad de teléfonos públicos,como de abono en su domicilio”.56. Similar en sus atribuciones a la Federal Communications Commission de los Estados Uni-dos.57. Para comparar la situación con otros países de la Unión Europea, véase la web de la ISPO,en http://wwww.ispo.cec.be/esis/Eubasic.htm. Para compararla con los países de la OECD, véaseOECD (1997), página 20, con datos a enero de 1997.58. Cifra según el directorio español de bibliotecas de la Biblioteca Nacional (http://www.bne.es/161incre.html), o bien unas 6,500 según la estadística de bibliotecas de 1994 rea-lizada por el Instituto Nacional de Estadística (que excluye las bibliotecas privadas cuya uti-lización no esté permitida al público en general). Muchas de las grandes bibliotecasespañolas están accesibles en Internet, vía web o telnet. Véase un directorio de las mismasdisponible en la dirección web http://www.rediris.es/recursos/bibliotecas/.


59. A los efectos de comparación, según el Study of Library Economics in the European Commu-nity (1994), el promedio de número de ejemplares per cápita en las bibliotecas de la UniónEuropea era en el período 1986-1990 de 4,11. En la Efta era de 9,82.60. Información completa accesible en http://www.ine.es/~joseba/espa96/cult.pdf61. Véase la lista y sus accesos Internet en http://www.mcu.es/bpe/bpe.html62. Existe una lista de distribución sobre bibliotecas públicas en España, disponible en http://www.bcl.uva.es/correo/63. Véase Crespo, 1993.64. De hecho, durante 1996 y 1997, uno de los temas que más ha agitado el interés de losparticipantes en la lista de distribución por excelencia de los profesionales de la informa-ción y documentación en España (librarians and information specialists), Iwetel (en [email protected]), ha sido el de la necesidad o no de una certificación profesional de losmismos.65. El equivalente al IRS (Internal Revneue Service) norteamericano .66. Téngase en cuenta que la red española de cajeros automáticos es una de las más avanza-das del mundo.67. El País 7 Julio 1996.68. Por otra parte, la Agencia Tributaria ha sido una de las primeras agencias en difundir undocumento con los derechos del ciudadano en su campo específico de actuación (Carta dederechos y Garantías de los Contribuyentes).69. La Vanguardia 25 Octubre 199470. Accesibles en http://aeat.tsai.es/aeat/indice.htm71. Curiosamente, esta era una de las Directivas de la Unión Europea que mayor retraso lle-vaba en su transposición a la legislación española.72. Véase http://ww.map.es/directorio/map/cia/diptico.htm73. Véase http://www.map.es/directorio/map/cia/agenda/agenda.htm74. Véase http://www.mcx.es/dgpyme/infopyme.html75. El País, 17 Febrero 1997, p. 15.76. Un primer avance de este trabajo fue realizado en 1991 por el autor en el marco de unestudio realizado bajo la dirección del profesor Charles R. McClure en la School of Informa-tion Studies en la Syracuse University, bajo el título “Improving Innovation Through BetterInformation. Towards a Technological Information Policy in Spain”, en el que se utilizó lametodología de policy options y recomendaciones sobre las mismas (véase Majchrzak (1990)para una descripción detallada de esta metodología).77. Según un estudio encargado por la Unión Europea en 1996, el mercado total de infor-mación electrónica en España fue en 1995 de unos 75 millones de ECUs, mientras que en elReino Unido fue de unos 1174 millones, en Alemania de 594, y en Francia de 353. Inclusoen países muchos más pequeños como los Países Bajos o Dinamarca, el mercado fue muysuperior, de 259 y 156 millones de ECUs respectivamente (Policy Studies Institute 1996).78. Las estadísticas recogidas oficialmente sobre el mismo son muy deficientes, algo que sinembargo se repite en otros países. Evaluar, por ejemplo, cuantas personas constituyen el sec-tor de la información en España, consideradas fuera del tradicional agregado en el sectorservicios, resulta una tarea difícil y posiblemente sin solución.79. Es cierto que hay bastantes textos sobre derecho de la información, pero en la mayor partede las ocasiones el interés de los autores se centra en el derecho de los ciudadanos a recibirinformación por parte de los medios de comunicación, o los derechos de éstos a darla, y enotros el interés se ciñe a aspectos muy concretos de la legislación, como por ejemplo el de laprotección de datos o la protección de la propiedad intelectual.

A. Cornella. “Políticas de Información en España” (mayo, 1997).En: <http://www.infonomics.net/cornella/ainfopal.pdf>.


Políticas públicas: hacia la renovación del instrumental de análisis

Joan Subirats Ricard Gomà

No vamos a insistir en este capítulo en un repaso al instrumental de análisis pro-

pio del estudio de las políticas públicas. Existe una más que abundante litera-

tura internacional disponible al respecto, y a pesar de que aún pueda resultar

insuficiente, se han ido editando en España y Latinoamérica obras que reco-

gen los aspectos o conceptos fundamentales (Subirats, 1989; Meny-Thoenig,

1992; Lindblom, 1991; Ballart, 1992: Aguilar, 1993; Documentación Administrati-

va, 1991; Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 1994-96). Nuestra pretensión al in-

corporar un capítulo de contenido teórico en este volumen era más bien el de

destacar precisamente aquellos conceptos o instrumentos analíticos que han

ido apareciendo de manera más reciente en la literatura especializada y que el

lector podrá encontrar reflejados en los capítulos siguientes aplicados al estudio

de la política sectorial de que se trate. Para ello, mantendremos el esquema gene-

ral del volumen, incorporando por tanto las cuatro dimensiones fundamentales:

sustantiva, de proceso, de gestión y de europeización, que se han ido siguiendo

más o menos fielmente en cada apartado sectorial, encabezando el conjunto con

una cierta discusión acerca de las tipologías de políticas que se vienen utilizando

en la literatura especializada. Todo ello con la forzada brevedad y con el volun-

tario deseo de esquematización con el que hemos abordado la redacción de este

capítulo en el contexto general del libro.

1. Poder y análisis de políticas públicas: ¿es relevante el estudio

de las políticas para la ciencia política?

Un somero repaso de la literatura que desde la ciencia política se ha producido

en los años ochenta y noventa sobre el sistema político español, permite cons-

tatar una más que notable ausencia de estudios y trabajos sobre las políticas

públicas desarrolladas por los poderes públicos en estos años. Incluso son es-

casos los trabajos que podemos considerar como contiguos, o referidos al go-

bierno, a su estructura y sus funciones. Parece como si lo relevante sucediera

antes de que los partidos llegasen al gobierno. Y, a caballo de ello, los instru-

mentos analíticos que se han ido desarrollando tienen que ver más con esos

puntos de interés pregubernamental que no con la elaboración, puesta en

práctica y evaluación de las políticas.

Es cierto que existe una tradición en el análisis de políticas que pone el énfasis

en la estricta capacidad de mejorar los rendimientos del poder, sea cual sea

ese poder. Pero esa visión, minoritaria y muy circunscrita temporal y numé-

ricamente, no es precisamente la que ha predominado en España, que desde


sus inicios a finales de los años ochenta se ha situado en perspectivas más crí-

ticas, pesimistas, posracionalistas y realistas al estilo de Lindblom, Wildavsky

o Lowi, que no en posiciones de racionalismo ingenuo y, eficientista. O, di-

cho de otra manera, los peligros de que los estudios sobre las Administracio-

nes públicas y sus políticas acabaran convirtiendo en periférica las cuestiones

esenciales de la ciencia política, del tipo como se distribuye el poder, en qué

consiste el conflicto y quién gana y quién pierde en cada alternativa, apenas

si se dieron en España dada la clara perspectiva politológica desde la que se

impulsaron los estudios sobre políticas y Administraciones públicas a media-

dos de los años ochenta.

Como afirma Regonini: “Cualquier intento de utilizar las políticas públicas

como elementos para el conocimiento de los mecanismos reales de gobierno

tiene el peligro de convertirse en marginal si no demuestra saber afrontar el

tema del poder” (Regonini, 1995, pág. 21). En un libro como éste, en el que pre-

cisamente el estudio de las distintas políticas sectoriales seleccionadas pretende

convertirse en palanca de un conocimiento más profundo, desde nuestro punto

de vista, del conseguido a través de las aproximaciones más tradicionales al sis-

tema político español, la cautela planteada por la politóloga italiana es total-

mente pertinente.

Todos sabemos que las concepciones del poder que hoy resultan más signifi-

cativas y pertinentes ponen de relieve su carácter relacional, al fundamentar

la existencia de una situación de poder cuando una persona o grupo afecta o

influye en las preferencias, o, dicho de otra manera, en las actitudes o acciones

de otro u otros. En ese contexto, la aproximación del análisis de políticas pú-

blicas se sitúa en una perspectiva inductiva, en la que se parte del constante

cambio en el tiempo y en el espacio de esa dialéctica entre preferencias. Se

comparan las preferencias y recursos de actores y se reconstruyen éstas aten-

diendo a sus orígenes y a su evolución. En este sentido, el análisis de políticas

no se ocupa de temas periféricos a los propios de la ciencia política, sino que

pretende contribuir al estudio de la formación, comparación y conflicto entre

preferencias desde una perspectiva comparada, dinámica, que tenga en cuenta

las dimensiones espacio y tiempo.

A partir de estas consideraciones, los diversos capítulos del libro en que se tra-

tan las diferentes políticas sectoriales pretenden acercar al lector a los proble-

mas del ejercicio del poder en España, en un esquema analítico en el que,

dando por supuesto un conocimiento básico de la estructura institucional y

política española, se recoge la estructura de actores de cada política, el análisis

esquemático de sus preferencias en relación con las decisiones tomadas o por

tomar, las interacciones que se plantean y los resultados generados, en una

perspectiva temporal que recoge los últimos veinte años y en un ámbito terri-

torial que pretende incorporar los diversos niveles de gobierno implicados,

desde el gobierno local hasta la creciente influencia de la Unión Europea. Pero

ello, como ya hemos avanzado, no se hace desde una perspectiva que poda-


mos catalogar de racional o eficientista. Sabemos que la eficiencia no podrá

definirse independientemente del cálculo que cada actor realizará en su pro-

ceso de participación en la elaboración y puesta en práctica de cada política.

Pretendemos, por tanto, no caer en los defectos que Lindblom señala en su úl-

timo gran trabajo:

El mítico decisor acaba siendo siempre una persona a favor o en contra de alguien, comolo es el mismo analista (…) La solución de los problemas sociales consigue resultados através de la interacción entre una multiplicidad de personas que pretenden resolverlos,entre una multiplicidad de decisores, todos ellos partidarios de algo (partisan) (Lindblom,1990, pág. 265).

No tiene sentido, por tanto, analizar el poder entendiéndolo como una cuali-

dad absoluta, ni pretender juzgarlo desde parámetros supuestamente objetivos

o científicos. El análisis del poder en España, al que pretendemos contribuir

con este volumen, parte de la hipótesis ya adelantada por Lassvell y Kaplan,

de que no basta especificar quién ejercita el poder y quién lo sufre, sino que es

preciso añadir el área de actividad en la que el poder se ejercita (Laswell y Ka-

plan, 1950). Como ya sabemos, no existe una sola arena de poder, y ello exige

acercar al estudio del poder las potencialidades del análisis de políticas. Como

decía Lowi en su famosa afirmación policies determine politics:

Estas áreas de política o de actividad gubernamental constituyen arena, efectivas de poder.Cada arena tiende a desarrollar su estructura política característica, su proceso político, su éli-te, sus relaciones de grupo (Lowi, 1964, pág. 689).

Por tanto, el estudio de los procesos de elaboración y formación de políticas

en España y los análisis de su puesta en práctica y gestión en un entorno de

gobierno multinivel, lejos de situarse fuera de los esquemas analíticos del po-

der, nos parece una de las únicas vías para localizar temporal y espacialmente

este concepto. Logrando así ir más allá del análisis de las estructuras de poder,

las formas o vías de acceso a las mismas y sus productos normativos, ya que

entendemos como determinante en nuestra aproximación analítica incluir la

mucha, poca o nula aplicación de cada “conjunto autorizado de palabras” (en

afortunada expresión de Laswell) que constituyen la norma. Queremos com-

prender en cada política el proceso que va de la formación del ordenamiento

a su aplicación, incorporando a decisores y decisión en ese análisis, pero sin

ceñirnos a ellos.

En definitiva, de ese conjunto de análisis sectoriales, de sus especificidades,

pero también de sus comunes conexiones con el contexto global en el que se

desenvuelven las relaciones de poder en España y Europa, y de la influencia

que ejercen en las políticas las instituciones y sus rutinas procesuales, debere-

mos poder desprender una mejor comprensión del sistema político español

(porque, como diría Thoenig, “las herramientas de la caja que uno se construye

sólo sirven en función de los problemas que uno pretende explicar”) (Thoenig,

1996, pág. 107).


2. Cómo ordenar las políticas: el largo camino recorrido desde Lowi

Cuando Lowi publicó su ya celebérrimo artículo en 1964, pretendía superar

con un esquema analítico integrador la dificultad de generalización y de teo-

rización que existía a partir de análisis de casos concretos. El marco de referen-

cia que brindó partía de consideraciones anteriores a Dahl, diferenciando el

análisis de las estructuras de poder a partir de su distinción en issues o cuestio-

nes especialmente relevantes, pero superando su localismo o coyunturalidad,

estableciendo un marco de distinción entre políticas. Como es bien conocido,

Lowi optó por ofrecer una tipología de políticas que ponía el énfasis en el im-

pacto que cada política pretendía conseguir en la sociedad. Se distinguía así,

en la ya canónica diferenciación de Lowi, entre políticas distributivas, regula-

torias y redistributivas.

Cada tipo de política desarrollaría así estructuras o arenas políticas propias.

De esta manera, si lo que predomina en la política distributiva es la distribu-

ción de nuevos recursos, fácilmente divisibles, no es extraño que ello genere

estructuras clientelares o de patronazgo, y acuerdos de suma positiva más

bien efímeros en el tiempo. Las políticas regulatorias, encaminadas a contro-

lar y disciplinar ciertas actividades, generan mayor conflicto, apareciendo

ante cada medida ganadores y perdedores, y exigiendo una mayor capacidad

de generar alianzas que, sin ser permanentes, sí tienen un carácter menos efí-

mero que en el caso de las políticas distributivas, y cuya dinámica resulta su-

ficientemente explicable desde los parámetros analíticos del pluralismo. Las

políticas redistributivas, en las que se cambia la distribución de los recursos

preexistentes, son las que evidentemente resultarán más conflictivas, exigi-

rán alianzas y liderazgos más estables, y serán más explicables desde catego-

rías analíticas de segmentación social y de élites.

Sabemos que Lowi, en 1972, repensó su clasificación, al introducir la variable

del tipo de coacción que desde el poder podía ejercerse para la efectiva imple-

mentación de la política y el contexto en el que mayormente se desarrollaría.

Las políticas distributivas y regulatorias plantean, claro está, grados de coac-

ción distinta, pero se asemejan al concretarse y lidiarse en arenas más descen-

tralizadas. Las políticas redistributivas, y la nueva categoría que introduce

Lowi, las políticas constitucionales o de ordenación del sistema que tienen

que ver con los derechos de los ciudadanos y las reglas de juego político, se

diferencian también en el tipo de coacción mayor o menor que exigen, pero

se asemejan por lidiarse en arenas de carácter centralizado. La gran aportación

de Lowi fue ofrecer un marco analítico en el que eran encuadrables las distin-

tas políticas o programas de acción gubernamental, y las arenas en que se ela-

boran, haciendo además entender que los poderes públicos disponían de una

panoplia de instrumentos a su disposición para atender los distintos proble-

mas. No siempre sería necesario cambiar la norma o expandir el gasto. Pero lo

que se haga no será casual o explicable sólo técnicamente, sino que dependerá

del tipo de actores y de las alianzas que se establezcan ante cada problema. De


esta manera cada proceso de elaboración de cada política se explicaría más por

la específica combinación de actores, estrategias e interacciones que cada tipo

de políticas acostumbra a generar, que por la estructura institucional en la que

se desarrollan esos procesos.

Los años transcurridos desde esa aportación seminal no han pasado en balde. Se

han ido sucediendo críticas y relecturas de la tipología lowiana, pero sobre todo

se ha intentado complementarla para que recogiera aspectos que no estaban su-

ficientemente presentes o que sobresimplificaban en exceso el proceso real de

elaboración de las políticas, y, en definitiva, la realidad a estudiar. El análisis de

Kingdon (1984) sobre la formación de la agenda de actuación de los poderes pú-

blicos (que se basó en cuatro casos de la era Carter, a los que en una reciente edi-

ción de su libro ha añadido tres nuevos casos de las Administraciones Reagan y

Clinton), aportó en su momento una visión más fluida sobre la elaboración de

políticas, en la que problemas, políticas y política, convergían y divergían, dan-

do lugar en el momento y lugar adecuado a “ventanas” por las que era posible

el surgimiento de una política concreta ante un problema concreto. Las consi-

deraciones de Kingdon tienen el mérito de ofrecer una perspectiva dinámica,

fluida del proceso de formación de las políticas, sin despreciar en ese proceso, al

mismo tiempo, los factores estructurales e institucionales que afectan a la fre-

cuencia y la amplitud con que esas policy windows se abren y cierran.

Más recientemente, Sabatier (1991-1993) ha concentrado sus críticas tanto

en la tradicional (y pedagógica) distinción en fases de cada política, como

en la infravaloración del papel de las ideas y los análisis en las interacciones

entre actores en cada política. La que podríamos denominar como “coali-

ción que aboga” o “coalición promotora” (advocacy coaliction) presenta se-

gún Sabatier la ventaja de identificar la fuerza o fuerzas que pretenden impulsar

o evitar el cambio o cambios en cada política concreta, poniendo por tanto

el énfasis en el proceso y la interacción, y no en las etapas o en las distin-

ciones tipológicas formales que no describirían realmente la complejidad

de las interacciones entre ideas, actores, escenario institucional, ni tan sólo

la realidad procesual de algunas políticas. Es una reflexión surgida de espe-

cialistas en implementación, críticos con las aproximaciones jerárquico-le-

galistas (top-down), preocupados por la contrastación empírica de los marcos

analíticos, y cercanos por tanto a trabajos como los ya aludidos de Kingdon

o los sobradamente conocidos de Wildavsky. Se trata, por tanto, de una

aproximación más contingente, más preocupada por explicar cambios en

específicos sectores de políticas públicas, con una clara voluntad de reflejar

la realidad intergubernamental en que cada vez más se mueve la elabora-

ción e implementación de los programas de actuación de los poderes pú-

blicos, y donde se pone el énfasis en la fuerza de las ideas y los análisis en

las percepciones, los cuadros de referencia o sistemas de creencias (beliefs

system) de los actores que interactúan.


3. Actores, ideas, recursos, redes y comunidades epistémicas

La literatura sobre la importancia de las ideas en los cambios y procesos de for-

mación de las políticas ha crecido de forma espectacular en los últimos tiem-

pos. Y lo ha hecho en el fértil terreno de los análisis ya existentes sobre actores

y sus interacciones. A estas alturas ya no resulta necesario insistir demasiado

en las insuficiencias descriptivas de las aproximaciones legal-formalistas a la

hora de explicar los procesos decisionales de las Administraciones públicas, y

su legitimación en aras del interés general (Crozier, 1995).

Como sabemos, cada política sería el producto de la compleja interacción de

personas y organizaciones. Cada uno de esos actores transporta una cierta de-

finición del problema a abordar, una cierta imagen de la realidad sobre la que

se quiere intervenir.

Es en relación con esa imagen cognitiva, que los actores van a organizar su percepción delsistema, van a confrontar sus soluciones y van a definir sus propuestas de acción: llamaremosa ese conjunto de imágenes el referencial de una política (Muller, 1990).

Es importante destacar la relevancia de la relación entre los aspectos simbóli-

cos y los aspectos sustantivos en la formación de políticas. Desde hace años se

viene poniendo de relieve la enorme influencia de aquellos que logran con-

vertir su propia definición de problema en la que acaba siendo determinante

en el proceso decisional (Edelman, 1988).

Ese marco referencial influye de forma decisiva en los criterios de elección, en

la selección de preferencias, en las pautas de interacción con los demás actores

y en la evaluación tanto del proceso de implementación de la política como

de los impactos conseguidos. No es, pues, extraño que se haya ido concedien-

do una extrema importancia a las ideas en los procesos de cambio y formación

de políticas. Los estudios de Hall (1989) sobre la formación del pensamiento

keynesiano (véase en España el trabajo de Arias, 1996) subrayan la importan-

cia de la elaboración de nuevos conceptos y su necesaria coincidencia con cir-

cunstancias favorables desde el punto de vista de la coyuntura económica y

política, y desde el punto de vista de su factibilidad administrativa para que

las posibilidades de cambios lleguen a hacerse realidad.

Si, como hemos visto en Kingdon y Sabatier, los más recientes análisis sobre for-

mación de políticas destacan ese entrecruzamiento de ideas, actores y factores

institucionales para explicar casos de innovación, no es extraño que conceptos

como el de comunidades epistémicas (epistemic communities) sean de creciente

utilización en la literatura reciente de políticas públicas. Con ese concepto se

pretende explicar ese conjunto de profesionales o técnicos que comparten unos

mismos criterios e incluso unos mismos valores ante dilemas o conflictos socia-

les planteados. Creen en lo que defienden y trabajan para que ello influencie y

tenga efectos en la política o políticas concretas (Haas, 1990). Aunque, como se-

ñalaba Kingdon con su referencia a la primaveral soup, no siempre la formación


de ideas, la investigación científica, tiene que ver con problemas concretos, o,

mejor dicho, no se realiza pensando en posibles utilizaciones posteriores por

uno u otro actor, porque, como recuerda Radaelli, no son las ideas las que debe-

rán ser implementadas, sino las políticas (Radaelli, 1995).

De hecho, estamos aludiendo a la importancia del poder de las ideas en el es-

tudio del poder, ya que como decía Schattschneider hace muchos años:

El problema es siempre: qué batalla queremos ganar en primer lugar... El conflicto políticono es un debate académico en el cual los contrincantes se ponen de acuerdo previamente enla definición de los problemas a discutir. En la realidad, en cambio, la definición de las alter-nativas es el instrumento supremo del poder: raramente los antagonistas pueden coincidirsobre cuáles son las cuestiones en juego, ya que en la definición se plantea ya la cuestión delpoder. Aquel que determina cuál es la principal preocupación de la política gobierna el país,porque la definición de las alternativas es la selección de los conflictos, y la selección de losconflictos atribuye poder (Schattschneider, 1960, pág. 68).

Definiciones de problema en competencia, construcciones sociales de la reali-

dad que se convierten en referenciales para aquellos que presionan en busca de

una u otra solución, ideas que se utilizan aquí y allá para conseguir cambios en

preferencias y alternativas, comunidades epistémicas que trabajan de forma

conjunta para utilizar sus conocimientos como recurso en el juego de la toma

de decisiones… Ése es el universo en el que se mueven actores, con intereses y

recursos distintos, que entran en interacciones diferenciadas, con pautas de

juego probablemente distintas en cada política, y que generan entramados, co-

munidades e incluso instituciones que encauzan o sirven de marco en el pro-

ceso de elaboración, formación y puesta en práctica de las políticas.

A la sombra del proceso de desjerarquización del Estado y del resto de poderes

públicos, han ido en aumento los estudios sobre los procesos de formación de

políticas en los que más allá de la caracterización de la panoplia de actores pre-

sentes, de sus recursos, roles y pautas de interacción (Dente y Fareri, 1994), se

ha intentado analizar el surgimiento de estructuras que, como diría Scharpf,

permiten extender relaciones sociales en los vacíos dejados por los sistemas de

precios o por los derivados de los mecanismos de voto, y que se han “discutido

en la literatura bajo varias etiquetas, como las de partisan mutual adjustement,

policy communities, ‘estructuras de implementación’, ‘contratos relacionales’ o

‘clan’” (Sharpf, 1991, pág.126).

Como se ha señalado recientemente (véase en España el buen trabajo de Jor-

dana, 1995), con esos distintos nombres se pretendía reflejar las muy diversas

formas de relación entre Administración e intereses más o menos organizados.

Las diversas conceptualizaciones obedecían muchas veces a distintos grados

de estructuración o de estabilidad de las relaciones y las mutuas dependencias

de los actores, o incluso a su grado de institucionalización. En general, como

señala Heritier, lo que une a estas distinciones es el hecho de que existan nú-

cleos de “actores públicos y privados (instituciones, organizaciones, grupos,

individuos) y de sus interacciones […]Los miembros [...] dirigen, coordinan

o controlan los recursos materiales o inmateriales en un ámbito de políticas


públicas de interés común” (Heritier, 1993, pág. 143-44, citado por Jordana,

1995, pág. 78).

Se ha considerado generalmente que los ámbitos de referencia específicos de

los distintos entramados de actores serían las distintas políticas o parcelas sec-

toriales de intervención pública. Aunque, como hemos señalado, se mantiene

cierta indeterminación terminológica, se acostumbra a entender que el térmi-

no comunidad de la política o policy community refleja mayor estabilidad y

consistencia de ciertos entramados de política o policy networks, mientras que

las dependencias y las conexiones más débiles reflejarían en los entramados

de temas o issue networks. Como es evidente, al margen del debate sobre tér-

minos, lo relevante es la búsqueda por parte de los especialistas de imágenes

que reflejen ese entrecruzamiento de lógicas e interacciones entre actores pú-

blicos y privados en el juego de definición, elaboración y puesta en práctica de

las políticas. A la sombra de las instituciones formales, han ido surgiendo esas

otras formas de coordinación, basadas en vínculos de confianza, lo que puede

conferirles mayor cohesión interna, pero los hace más vulnerables que los ór-

denes constitucionales a cambios súbitos (Sabel, 1993, pág. 69), ya que, en de-

finitiva, son siempre las preferencias de los actores las que acaban pesando, y

las que por tanto deben mantenerse en el punto de mira de toda investigación

sobre políticas públicas.

Precisamente, uno de los elementos que destaca en la lectura de los distintos

capítulos de este volumen, en el que se tratan y analizan las diversas políticas

sectoriales seleccionadas, es la presencia de esos entramados de actores, su es-

pecificidad y las variaciones temporales y espaciales que han tenido y tienen,

así como su diverso grado de institucionalización, de continuidad, de per-

meabilidad e incluso de asunción de responsabilidades en la gestión de políti-

cas específicas.

4. Políticas públicas: instituciones y ambigüedades

Parece no constituir novedad alguna el ocuparse de las instituciones políticas

en un libro pensado desde una perspectiva politológica. Y a pesar de ello, como

es bien sabido, desde el enfoque de políticas públicas, como desde otros inscri-

tos en la tradición anglosajona, se ha tendido a romper con los límites del cri-

terio institucional, para extender el ámbito del análisis político al conjunto de

relaciones de poder inscritas en el conflicto entre grupos sociales y entre sus

preferencias para la asignación de recursos, y las decisiones que ello conlleva.

En los últimos años se ha ido concediendo una mayor importancia al encua-

dramiento de los procesos de formación de políticas en sus respectivos marcos

institucionales, reconociendo y analizando condicionamientos e influencias

recíprocas. De hecho, las aportaciones ya comentadas de Kingdon, Sabatier o

Hall reflejan esa tendencia. De manera más explícita, las aportaciones de March,


Olsen o Di Maggio y PoweIl han querido hacer de ese reconocimiento de la in-

fluencia institucional un hecho diferencial significativo desde el punto de vista

teórico. Así, el llamado neoinstitucionalismo pone el énfasis en la influencia de

las instituciones en la toma decisiones, al considerar que el debate sobre las pre-

ferencias, que está en la base del conflicto decisional, viene en buena parte de-

terminado por el tejido institucional con el que actores y decisiones deben

confrontarse y que de hecho los acaba moldeando (March y Olsen, 1989; Di

Maggio y Powell, 1991).

Las instituciones, en esa perspectiva, reducen incertidumbres, coordinan el

uso de los recursos cognitivos, median en los conflictos y ofrecen sistemas de

incentivos, aportando la estabilidad necesaria para el desarrollo social. Desde

una aproximación más típica del institucionalismo económico, diríamos que

en un entorno de incertidumbres como el actual, los costes de transacción son

muy altos, y las instituciones, entendidas como construcciones sociales, pre-

tenden reducir esos costes, logrando una mayor predictibilidad del flujo de in-

teracciones sociales. Pero existe el peligro de llegar a simplificaciones tan

criticables como las que la corriente neoinstitucional pretendía hacer frente,

es decir, enfatizar el papel de las instituciones hasta el punto de eliminar la ca-

racterística de “juego” (Lindblom, 1991) de todo proceso de policy making. Las

instituciones pueden, una vez creadas, circunscribir la forma específica de ese

“juego”, pero no lo eliminarán; podrán vincular a los actores, pero no deter-

minan las opciones presentes en cada política (Scharpf, 1989).

En efecto, si bien la recuperación del papel de las instituciones en el juego de

formación de políticas era probablemente necesario, no se puede ahora con-

ferir a los condicionantes institucionales un valor explicativo tan general, que

reduzca la permanente capacidad de los actores de redefinir el juego, y el pro-

blema que lo ha suscitado. Ello no quiere decir poner en cuestión las reglas

institucionales previstas en cada caso:

En un Estado de Derecho no se ponen en cuestión las reglas: se ponen en cuestión las etique-tas que las reglas tienen previstas para dar paso a una actuación concreta […] Gran parte delos conflictos políticos hacen referencia no tanto al juego en sí mismo, sino a la “codifica-ción” de las situaciones confusas, dinámicas, cuyos elementos constitutivos (actores, imple-mentación, fases del juego) se prestan a diversas interpretaciones (Regonini, 1995, pág. 58).

Existen, por tanto, continuos residuos de indeterminación por mucho que las

instituciones pretendan reducir con normas y reglas las inseguridades de un

juego donde todo sea posible. Esos márgenes de indeterminación requerirán

nuevos juegos, nuevos procesos de intermediación. Las instituciones no agotan

de forma exhaustiva el debate sobre las preferencias, y dejan espacios en los que

plantear juegos de segundo nivel (Scharpf, 1990), o juegos dentro de otros jue-

gos (Tsebelis, 1990). Y, por otro lado, tampoco parece necesario u oportuno re-

tener toda indeterminación o ambigüedad como una característica indeseable

de todo proceso de elaboración de políticas, ya que, como señaló Blau en su

análisis de la discrecionalidad en los procesos de puesta en práctica de las polí-

ticas, esa indeterminación o ambigüedad puede resultar positiva para alguno


de los actores en presencia, o lo que es lo mismo, puede resultar un recurso a

utilizar en ciertas ocasiones. Y ello puede darse (recordemos la frase de Schatts-

chneider) sobre todo en la fase de definición del problema o de formación de

la agenda (véanse las aportaciones de Sebenius, sobre las relaciones entre incer-

tidumbre y poder aplicadas al contexto internacional y que Richardson aplica

al caso de la Unión Europea: Sebenius, 1992; Richardson, 1996).

5. Análisis de políticas y gestión pública: promesas y riesgos

de una conexión necesaria

La preocupación por la implementación de las decisiones que conforman las

políticas públicas ha sido y continúa siendo uno de los elementos clave en el

análisis y en la investigación sobre la actuación de las Administraciones públi-

cas. De hecho, han sido los estudios de implementación los que más han pues-

to de relieve las insuficiencias de la típica división por fases, o las deformaciones

derivadas de una visión jerárquico-racional del policy process. Pero en este apar-

tado quisiéramos dedicar una cierta atención a la creciente importancia que

han ido asumiendo los aspectos más puramente de gestión en los estudios de

políticas públicas, y la progresiva diferenciación de un cierto campo de con-

fluencia entre especialistas del policy analysis y del management o gestión pública,

dada la crisis generalizada de las aproximaciones más clásicas (denominadas en la

jerga científica internacional como public administration approach) (véanse al res-

pecto los intentos de balance sobre el tema de Hood, 1990; Lynn y Wildavsky,

1990; Lynn, 1992; Lane, 1993).

Parece indudable que en los últimos años se ha especulado y experimentado

mucho acerca de una posible “gerencialización” de las Administraciones pú-

blicas, y siempre se ha mencionado que uno de los elementos clave en ese

cambio sería una clara y específica determinación de sus objetivos. Pero las or-

ganizaciones públicas no acostumbran a tener objetivos definidos de forma

unitaria y concreta. Predomina la ambigüedad y la inconcreción. E incluso po-

dríamos añadir que esa indefinición, muchas veces, no es en absoluto casual.

Como ya hemos mencionado, la formación de una política, la formulación de

sus objetivos, es siempre conflictiva. El contraste entre los diversos actores

puede deberse a causas ideológicas, conflictos de poder, o derivarse de los mu-

chos conflictos organizacionales y de competencia que atraviesan organiza-

ciones complejas como son las Administraciones públicas. De tal manera que

la definición de objetivos acaba siendo el resultado de algún proceso de nego-

ciación, y, como es sabido, en toda negociación el mantener fijos ciertos ob-

jetivos, o especificarlos de forma clara, más bien conlleva dificultades. Por otro

lado, es también conocido el hecho de que, muchas veces, a pesar de contar

con objetivos, ello no significa que esos objetivos sean reales. En las Adminis-

traciones públicas, como en cualquier organización compleja, la lucha por

competencias y recursos es ciertamente tanto o más significativa que las polí-

ticas a implementar. Los medios, conseguir una organización potente, llegan


a ser más relevantes que los propios fines. Todo ello convierte en difícil la tarea

de trabajar con objetivos como instrumento principal para definir responsabi-

lidades y controlar tareas.

Problemas parecidos tiene la asunción de la disponibilidad de información su-

ficiente y fiable para la labor del decisor y gestor. Al margen de las dificultades,

inherentes que cualquier proceso de elaboración de políticas presenta en el mo-

mento de utilizar una información no siempre disponible en el momento y for-

mato adecuados, hemos de recordar cómo la propia información es un recurso

en manos de los diversos actores, recurso a usar y manipular en cualquier situa-

ción. De hecho, desde una perspectiva managerial se podría suponer que ante

todo proceso de adopción de decisiones, un mejor grado de información presu-

pone una mejor capacidad de discernimiento y por tanto una expectativa de

mayor racionalidad. En el mundo del las políticas públicas, elegir entre un ma-

yor gasto en sanidad que en educación, o una mayor inversión superior que en

educación preescolar, no acostumbra a ser un problema de información (aun-

que esa información no pueda considerarse superflua). Todo ello pone de nuevo

de relieve el alto grado de influencia de la política en todo proceso decisional de

las Administraciones públicas, y el consiguiente y “deseable” grado de ambigüe-

dad que todo proceso de negociación y consenso conlleva.

Si nos referimos al campo de la implementacion, la lógica gerencial pone en

primer plano la realización de los objetivos, presuponiendo que una vez esta-

blecidos los objetivos (ámbito propio de la política), el gestor libre de influen-

cias extrañas podrá desarrollar sus capacidades técnicas para alcanzar de la

mejor (la más eficiente) manera posible los mejores (los más eficaces) resulta-

dos. El gran atractivo, precisamente, de la gestión es su capacidad para “lograr

que las cosas se hagan”, con un sentido práctico alejado de matices ideológi-

cos o debates sobre principios. El problema de la implementación, desde la

perspectiva propia del análisis de políticas, es también visto como crucial (véa-

se la gran importancia que da al tema Knoepfel en lo que llama “programa ad-

ministrativo”; Knoepfel, 1992). Quizás lo que ha distinguido precisamente

esta aproximación de otras es precisamente su preocupación por la posdeci-

sión, por la puesta en práctica de decisiones tomadas en ámbitos instituciona-

les, cuyos procesos de selección de personal y de mecanismos de toma de

decisiones sí habían sido muy bien analizados con anterioridad. Pero lo que

pone de relieve el analista de políticas es que, por ejemplo, no siempre se quie-

re realmente que las decisiones se pongan en práctica, o bien se pretende “des-

viar” el espíritu de la decisión precisamente en esa fase implementadora, o

que, de hecho, lo que se acaba consiguiendo no tiene nada que ver con lo que

se pretendía. Y aquí volvemos al tema de los objetivos, ya mencionado, en el

sentido de que la falta de claridad, de unicidad o de real acuerdo sobre lo que

pretende, lógicamente distorsiona el proceso implementador. Pero, en gene-

ral, es evidente que el analista de políticas mira con un cierto escepticismo el

peso de la buena o mala gestión en el éxito o fracaso de ciertas políticas, lo cual


no quiere decir que no sea sensible a una buena ordenación de recursos, per-

sonas y actividades.

Todo ello va configurando un escenario en el que, desde el campo del manage-

ment en sentido genérico, se achacan a veces, implícita o explícitamente, los pro-

blemas de la gestión de las políticas públicas a la política. Se convierte en

“irracional” o “pernicioso” lo que tiene que ver con la política, y en “racional” o

“positivo” lo que tiene que ver con la gestión. Si es la gestión la que puede ofrecer

buenos resultados, sería la política la que fustraría esa posibilidad. La gestión sería

funcional, mientras que la política no. Aportaciones recientes, que trabajan en la

perspectiva de refundar las ciencias del management en su aplicabilidad concreta

en el mundo de las Administraciones públicas, han intentado romper con esas

asunciones previas. Partiendo, ante todo, de la aceptación del hecho de que el

entorno en el que trabajan y producen esas Administraciones públicas es esen-

cialmente de naturaleza política. Y recogiendo lo que por lo demás está plena-

mente aceptado en la teoría de la organización, es decir, la naturaleza también

política de unas organizaciones en las que conviven personas y grupos, con in-

tereses y recursos distintos, que compiten entre ellos por posiciones de poder o

protagonismo. Como afirma Brugué:

Si la Administración pública no es un mero instrumento ejecutor, sino que también es unespacio de conflicto político, entonces la gestión pública debe incorporar esta dimensión ensu quehacer diario, y […] esta incorporación […] debe dar expresión a los valores democráti-cos del sistema político donde se ubica (Brugué, 1996, pág. 57).

¿A qué conclusiones podemos llegar tras este, sin duda, excesivamente simple

itinerario por tan procelosos mares? Ante todo, hay que recordar que no puede

aceptarse la idea de que la gestión en las Administraciones públicas pueda ha-

cer caso omiso del entorno político en el que se mueve, o sólo entenderlo

como incrustación irracional o limitación estructural que sólo afecta a las fases

no estrictamente técnicas del proceso gerencial. El análisis de políticas, como

perspectiva capaz de “comprender” científicamente la forma de elaboración

de la agenda de actuación de los políticos y de trabajar en la relación entre va-

lores, objetivos y resultados, sirve de soporte teórico a la necesaria instrumen-

tación y puesta en práctica de esas decisiones por parte de los gestores

públicos. No explica quizás de forma suficientemente concreta el “cómo hacer

que las cosas se hagan”, pero sí puede facilitar el comprender los límites de

ciertos objetivos, su multiplicidad, o, por ejemplo, los efectos no previstos que

provoca el proceso implementador, que pueden ser contradictorios con el sis-

tema de valores y las pautas de consenso que sirvieron en la elaboración de la

política en cuestión (véanse al respecto las aportaciones de Radaelli y Dente

en relación con la evaluation research, huyendo de enfoques cientificistas, y en-

tendiéndola encuadrada en una dimensión de innovación y conflicto social;

Radaelli y Dente, 1996, pág. 62).

La gestión pública (como paradigma emergente que acepta la “politización” del

marco en el que se desarrolla) y el análisis de políticas (entendido desde su ver-

sión más laica, y más orientada a facilitar la consecución de resultados que a


ofrecer “las” respuestas racionales ante cada problema social), son aliados natu-

rales. Sobre todo si distinguimos, como nos propone Metcalfe, entre niveles “mi-

cro” y “macro” en la gestión pública (Metcalfe, 1993, pág. 181). El nivel “micro”

se acercaría a la gestión de una organización o servicio concreto, con lo que la

capacidad de “imitación” del sector privado podría ser mayor, aunque persistie-

ran ciertas Iimitaciones generales y continuara existiendo la necesidad de articu-

lar política y gestión en ese contexto específico (O’Toole, 1989). Pero sería en el

nivel “macro” donde la “innovación”, y por tanto los elementos distintivos con

la lógica del management en general son mayores, es más clara. No se trata tanto

en este nivel de hacer cosas a través de las personas que componen la organiza-

ción, como de lograr articular y conseguir la cooperación entre organizaciones,

en pos de uno o varios objetivos estratégicos definidos como comunes.

En el mundo de las Administraciones públicas, el concepto de estrategia no ha

de entenderse como una respuesta a la competitividad entre instituciones y em-

presas, sino como una serie de acuerdos explícitos que reflejen las preferencias

surgidas de un debate entre los actores colectivos e individuales presentes en el

marco de juego de esas Administraciones (Stewart y Ranson, 1988). La gestión

pública, superando de esta forma el marco tradicional de management centrado

en planificación, organización, dirección y control de una unidad organizativa,

asumiría así la tarea de desarrollar nuevas y diferenciadas capacidades que per-

mitan el manejo de cambios estructurales en ese nivel interorganizativo (Met-

calfe, 1993, pág. 183). Y en ese contexto el control de lo conseguido no podrá

basarse sólo en parámetros de eficacia y eficiencia, sino que también deberá te-

ner en cuenta las influencias y efectos no esperados, así como la posible relación

de estos resultados con los valores que se tuvieron o no en cuenta en la forma-

ción de las políticas.

Si entendemos una política pública como una forma específica de gestión es-

tratégica, el analista de políticas sirve, en este contexto, como colaborador na-

tural del gestor, al crear los puentes entre el sistema de valores subyacente en

toda política, con el proceso de su implementación, y la valoración sobre los

resultados conseguidos, desde las distintas lógicas presentes en la actuación de

cualquier Administración pública. La ya mencionada indefinición de objeti-

vos, resultante del proceso decisional público, puede quedar compensada por

ese diálogo entre político, gestores y analistas, que irán recomponiendo equi-

librios y reorientando el proceso implementador. De ese diálogo, y en ese con-

texto de gestión pública estratégica, pueden surgir las reflexiones, los análisis

y los instrumentos que permitan pasar del énfasis en la eficiencia al énfasis en

la calidad y la capacidad de creación de valor por parte de las Administraciones

públicas (Barzelay, 1992, pág. 119 y ss.). Y para ello deberemos avanzar en la

definición del papel del cliente-ciudadano en la definición de ese valor, de esa

calidad (Frederickson, 1992; Richards, 1992).

En definitiva, y como decíamos al iniciar estas breves notas, la necesidad de co-

laboración entre ambas perspectivas es evidente. Lo que no oculta las dificulta-


des del empeño, dadas las evidentes disparidades en los enfoques originales de

ambas formas de conocimiento. Pero ello puede verse facilitado por su común

voluntad de hacer de la reflexión en la acción su principal fuente de progreso

científico, como indica su preferencia por la multidisciplinariedad, su orienta-

ción a la resolución de problemas y su voluntad prescriptiva (DeLeon y Over-

man, 1989, pág. 432). Quizás así podamos, como apunta Mintzerg, ir de “safari”,

superando estrecheces de disciplina que sólo logran saber cada día más de “pier-

nas” o “cabezas”, pero no nos ayudan a reconocer cómo es en realidad el “ani-

mal” que buscamos (Mintzberg, 1990, pág. 208).

6. El análisis de políticas en un entorno de gobierno multinivel

La evolución de la construcción europea en el último decenio hace ya total-

mente inviable el estudio de las políticas públicas en España, si ese estudio se

plantea de forma independiente de ese contexto comunitario. Y ello es así a

pesar de que la influencia de las políticas de la Unión Europea sobre las polí-

ticas de cada país, y sobre su particular proceso de policy making, diste mucho

de ser similar u homogéneo (véase al respecto nuestra reflexión sobre el caso

de las políticas sociales, en Gomà y Subirats, 1997, y también en Gomà, 1996).

Pero es evidente que la forma clásica de entender la divisoria en el gobierno

de las sociedades, si ha entrado claramente en crisis desde el punto de vista de

la divisoria público/privado, lo ha hecho asimismo de forma clara en cuanto

a la distribución sectorial entre los diferentes niveles de gobierno. Desplegar

capacidades de gobierno implica construir sistemas de regulación, diseñar po-

líticas y gestionar programas y servicios. Sobre cada sector de política pública

pueden desplegarse actividades gubernamentales de regulación estratégica, de

diseño de contenidos y de producción de servicios, y por tanto en cada caso y

en cada actividad deberíamos ser capaces de distinguir los distintos protago-

nismos de los diversos actores, sean éstos institucionales o no.

En este sentido, resulta cada vez más difícil negar la evidencia de que la Unión

Europea se ha desarrollado como un ámbito de elaboración de políticas, y ello

tiene evidentemente implicaciones para el resto de actores, empezando por los

propios Estados-nación. Existe un amplio consenso en aceptar que en la actua-

lidad el locus decisional más importante de las políticas que estábamos acostum-

brados a considerar como domésticas o nacionales, se sitúa en Bruselas (cerca de

un 60% según las estimaciones de hace unos meses; véase Richardson, 1996; o

según estimaciones del Consejo de Estado francés en 1993, sólo un 20 o un 25%

de la normativa francesa se hacía sin influencia directa o indirecta de Bruselas:

citado por Majone, 1996, pág. 57). Ha cambiado el lugar de las decisiones, y qui-

zás está cambiando asimismo el tipo de poder. Mayor complejidad institucio-

nal, más actores actuando en uno, varios o todos los niveles decisionales al

mismo tiempo, y una profunda revisión de las formas tradicionales de operar,

son todo ello consecuencias de esa radical transformación de los procesos deci-

sionales en Europa, que afecta de forma cada vez más severa a los escenarios de


formación de políticas estatales y subestatales. Resultaba, pues, imprescindible

que, en nuestro intento de dar cuenta de las principales claves que han caracte-

rizado la evolución del policy making español en estos años de democracia, pi-

diéramos a los diversos responsables de los capítulos sectoriales una especial

atención a la dimensión europea de cada una de esas políticas.

Si la necesidad de contar con el factor europeo no precisa ulteriores justifica-

ciones, no quiere decir que el empeño sea sencillo. Ante todo porque no nos

enfrentamos a un modelo acabado de formulación y puesta en práctica de po-

líticas de la Unión Europea. Y segundo porque hasta ahora la atención de la

literatura especializada ha partido más de aproximaciones “internacionalis-

tas” en sus análisis de la realidad europea y de debates en torno a los grados

de integración comunitaria, que de profundizaciones sobre los procesos deci-

sionales de la Unión. El objetivo de este libro no es, evidentemente, adentrarse

en ese terreno, en el que probablemente deberemos trabajar cada vez más, sino

mostrar los grados de influencia mutua que la integración de España en la

Unión Europea ha provocado en cada una de las políticas consideradas, y en

el conjunto de las mismas, partiendo de la hipótesis de que las políticas euro-

peas no son un simple resultado de la negociación y el acomodo entre Estados,

sino un proceso complejo en el que están envueltos diferentes tipos de actores,

institucionales y no institucionales, gubernamentales y no gubernamentales.

La Unión Europea es un ejemplo extraordinario de la creciente internaciona-

lización de los procesos de formación de las agendas y de la consiguiente in-

ternacionalización de las soluciones o de las políticas de respuesta, en un

contexto en el que los Estados no gozan de los privilegios con que contaban

en épocas de globalización inexistente o muy incipiente. Los procesos de for-

mación de políticas en Bruselas recuerdan la caracterización de Kingdon: “pre-

ferencias problemáticas, tecnología incierta y participación fluida” (Kingdon,

1984, pág. 89), y en esos procesos los gobiernos presentan versiones de los “in-

tereses nacionales” que no tienen por qué coincidir con los intereses de los

grupos nacionales organizados. La fragmentación de niveles de gobierno (ya

adelantada por Dente en momentos en que ni la presencia europea ni la inter-

nación de las políticas era tan evidente; Dente, 1985), genera múltiples puer-

tas de acceso a los distintos actores presentes en cada política, lo que conlleva

la evidente dificultad de mantener coaliciones estables. Cada actor puede per-

fectamente usar una estrategia dual: controlar una cierta definición del policy

problem, mientras busca otra “puerta” por la que encontrar posiciones más fa-

vorables de reconsideración (véase al respecto el análisis sobre la política nor-

teamericana de Baumgarter y Jones, 1991, pág. 1.046). Cada actor juega en

diversas arenas, dando lugar a series de juegos en los que puede usar diferentes

estrategias (nested games, Tsebelis, 1990), y ése no es un campo en el que los

gobiernos nacionales puedan moverse con la libertad ni los recursos con que

estaban acostumbrados a operar. Pero se ha señalado asimismo (Grande, 1996,

pág. 328-31) que esa pérdida de autonomía de los actores gubernamentales al

someterse al sistema decisional conjunto europeo podría venir compensada


por una mayor libertad decisional al no tener las cortapisas habituales del es-

cenario decisional nacional, sea por el cambio en las posiciones de negocia-

ción de cada actor, sea por el cambio en las vías de acceso. Esa “paradoja de la

debilidad” de los gobiernos nacionales proporcionaría al contexto interestatal

europeo un mayor espacio en la toma de ciertas decisiones.

Los estudios recientes sobre los contenidos de la creciente regulación de la Unión

Europea (Majone, 1996), provocan asimismo cierta “sorpresa” en su análisis de

las directivas comunitarias. Podría suponerse que la capacidad de innovación de

un sistema decisional conjunto como el de la Unión Europea, basado en exte-

nuantes negociaciones entre los representantes de los gobiernos nacionales, aca-

baría por dar resultados que podríamos calificar de mínimo común denominador

de las normativas de los países miembros. En cambio, puede constatarse que en

ciertos casos ha existido y existe capacidad de innovación. Ello no se ha dado en

todos los campos ni en todas las ocasiones, pero tampoco puede hablarse de una

utilización similar de la capacidad de regulación de la Unión en todas las políti-

cas sectoriales. Precisamente, en campos como transporte, energía, investigación

y desarrollo, o políticas sociales, la actividad reguladora de Bruselas ha sido más

bien escasa. Obviamente, la distinción que ya conocemos entre políticas que im-

plican programas de transferencias de recursos y políticas regulativas resulta, al

margen de las críticas realizadas al modelo de Lowi, plenamente pertinente. Las

políticas regulativas no implican disponibilidad directa de recursos, sino que

muestran aquello que el gobierno quiere que otros hagan (DeMuth, 1984, citado

por Majone, 1996, pág. 64), y ése es un terreno que podemos suponer cómodo

para un marco institucional como el europeo, con funciones redistributivas muy

limitadas por el tamaño relativamente pequeño del presupuesto de la Unión y

con funciones de política macroeconómica casi inexistentes (con la excepción

que confirmaría la regla de la Política Agraria Común).

Como señala Majone (véase la figura 2.1), las políticas mayoritarias acostumbran

a jugarse aún básicamente en los escenarios nacionales; las que concentran costes

y beneficios (fondos estructurales, por ejemplo) generan procesos de negociación

política claramente definidos, con países contribuyentes y receptores en ambos

lados de la mesa; las políticas en que los beneficios son concentrados y los costes

difusos son un terreno abonado para grupos bien organizados que quieren conse-

guir regulaciones favorables (automóvil, productos farmacéuticos, electrónica,

química…) a través de procesos de lobby muy estructurados, mientras que las po-

sibilidades de organización de los potenciales perjudicados (usuarios, consumido-

res...) son relativamente bajas, dado que el tipo de intereses muy genéricos que les

Fig. 2.1. La política de las políticas

Beneficios

Difusos Concentrados

CostesDifusos Políticas mayoritarias Políticas clientelares

Concentrados Políticas de emprendedor Políticas de grupos de interés

Fuente: Wilson (1980), adaptación de Majone (1996).


identifican favorecen poco su agregación; finalmente, las políticas en que los be-

neficios son difusos y los costes concentrados (protección del aire, seguridad labo-

ral, salubridad de los productos...) generan grandes incentivos para la organización

de sus potenciales oponentes, y pocas oportunidades para sus beneficiarios, y sólo

es posible hacerlas avanzar si existe un emprendedor o patrocinador de esa política

que sepa utilizar conocimientos, escándalos de gran difusión internacional, y cam-

pañas de sensibilización de la opinión pública, que permitan forjar una cierta “coa-

lición promotora” y situar a sus oponentes a la defensiva, con dificultades para

resistir regulaciones que defienden valores tan ampliamente compartidos como

aire sano, seguridad en el trabajo o calidad de vida. Es ahí donde las capacidades

de innovación de la Unión Europea se han dado en mayor medida, consiguiendo

normativas de gran impacto a un reducidísimo coste presupuestario. La contra-

partida, lógicamente, es una cierta discrecionalidad en la realidad implementado-

ra de tales políticas, al delegarse a los Estados miembros la efectiva puesta en

práctica de las medidas inspectoras y sancionadoras contempladas en las directi-

vas de la Unión. Ese inevitable implementation gap ha venido a veces compensado

por la movilización de actores a nivel nacional, que han usado como recurso la

regulación europea para entrar en campos en los que antes tenían vedado el ac-

ceso o encontraban grandes dificultades para influir (Font, 1996) (pero que cuen-

ta con la contrapartida de que ciertos actores traten de recuperar por debajo lo que

habían perdido por arriba, y maniobren para impedir, retrasar o desviar la puesta

en práctica de las directivas o normas comunitarias; veáse Meny, 1995, pág. 341).

La dificultad está, por tanto, en tratar de comprender las influencias mutuas

(España / Unión Europea) de un ámbito tan influyente en la formación de las

políticas internas de cada país como es Bruselas, cuando se trata de un entra-

mado institucional no convencional, en el que se deben conciliar intereses na-

cionales y transnacionales, y en el que no domina un conjunto de actores

determinado. A la espera de que la propia evolución de la Unión y de los aná-

lisis sobre la misma nos den mejores respuestas, deberemos tratar de utilizar

conceptos e instrumental analítico que nos ha sido útil en el pasado para es-

tudiar las políticas públicas en cada país. Y no es por ello extraño que en un

contexto como el europeo es donde más se oye hablar de comunidades epis-

témicas o de coaliciones que abogan al analizar los procesos de formación de

políticas, mientras que se usan conceptos como los de comunidades de políti-

cas o análisis institucional para trabajar en procesos decisionales.

Hasta aquí este repaso, sin ánimo de exhaustividad, de aquellos elementos con-

ceptuales de uso más reciente en la literatura especializada y que más sugerentes

nos han parecido para orientar la lectura de los capítulos sectoriales siguientes.

Nuestra intención es proporcionar las claves analíticas comunes que permitan

aprovechar el potencial del policy approach en el estudio del sistema político es-

pañol, siendo muy conscientes de los muchos vacíos que aún quedan por cubrir.

Ricard Gomà; Joan Subirats. ”Políticas públicas: hacia la renovación del instrumental de análisis”. En: Políticas públicas en España (pág. 21-36, 1998).


El camino hacia la sociedad de la información: ¿son útiles los planes y las políticas para su promoción?

Jacint Jordana

I. Dos grandes opciones

Las nuevas posibilidades de comunicación ofrecidas por las telecomunicacio-

nes están produciendo actualmente grandes tendencias de cambio económico

y social en el ámbito europeo y, más generalmente, en todos los continentes,

y el acelerado ritmo de crecimiento de las conexiones a Internet es seguramen-

te el mejor ejemplo de ello. En este sentido, la convergencia entre las tec-

nologías de la información y los medios de comunicación está conduciendo

aceleradamente a empresas, ciudadanos y gobiernos a planteamientos muy

globales, para los cuales no disponemos aún de un marco conceptual adecua-

do (Comisión Europea, 1997). A pesar de ello, la expansión de nuevas inicia-

tivas y actividades se encuentra en un momento álgido, de crecimiento

explosivo, y no hay duda de que algunas de las configuraciones básicas que

toman en estos momentos las actividades y servicios relacionados con la So-

ciedad de la Información constituirán las sendas iniciales de unas pautas difí-

ciles de transformar con posterioridad, debido a las conocidas dinámicas que

constituyen la path-dependency de las innovaciones sociales y tecnológicas.

A pesar de que cada vez más predominan las políticas regulativas y de coordi-

nación en múltiples ámbitos de la intervención pública, y de que los Estados

buscan solucionar sus problemas mediante fórmulas innovadoras que no

comprometan más recursos públicos, también es verdad que no se han extin-

guido completamente las políticas basadas en el estímulo, la distribución, el

ejemplo o la redistribución. En este contexto, el caso de las políticas vincula-

das al desarrollo de la Sociedad de la Información constituye uno de los ejem-

plos más claros en los que se plantea la efectividad de estas distintas opciones

de intervención pública. A lo largo de los años noventa, una pregunta de ca-

rácter algo difuso ha flotado insistentemente en el entorno de los actores im-

plicados en la formulación de políticas de telecomunicaciones en muchos

ámbitos territoriales: ¿cuál es el mejor camino para favorecer la difusión rápi-

da de la Sociedad de la Información en los niveles locales, regionales o incluso

nacionales, dados los contextos políticos actuales?

Las políticas de promoción constituyen sin duda uno de los elementos clave

para impulsar la Sociedad de la Información. Las podemos entender de forma

genérica como todas aquellas acciones encaminadas –directa o indirectamente–

a desarrollar el uso de las telecomunicaciones, tanto mediante la regulación del

mercado y el impulso a la renovación y ampliación de las infraestructuras, como

a través de planes y programas que fomenten el desarrollo de nuevas aplicacio-

nes y servicios telemáticos, la difusión de éstos, o la creación de consenso social

sobre la importancia de tales innovaciones. No obstante, en estas páginas, para


el análisis del caso español utilizamos una concepción más limitada del término

políticas de promoción, refiriéndonos solamente a los planes, programas y re-

gulaciones encaminados a fomentar el desarrollo de la Sociedad de la Informa-

ción mediante todo tipo de aplicaciones y servicios, excluyendo por tanto

aquellos aspectos relacionados con las infraestructuras o con la regulación de

mercado, tanto de proveedores como de servicios.

A pesar de que las fórmulas que contribuyen al desarrollo de la Sociedad de la

Información son múltiples y variadas, y que van desde la introducción de com-

plejos sistemas de producción en la industria hasta el desarrollo de productos

multimedia en la educación y los servicios, pasando por las muchísimas aplica-

ciones de la digitalización de la información, la lógica de interconexión entre

ordenadores, en un contexto agradable para los usuarios, como lo permite In-

ternet y la WWW, constituye un elemento fundamental en el impulso de la

interactividad y los mundos posibles virtuales en todos los ámbitos de la vida

humana. Por ello, hasta cierto punto, en los últimos años la revolución de la

Sociedad de la Información tiende a identificarse cada vez más con la difusión

y expansión del uso de Internet, especialmente en las sociedades post-indus-

triales avanzadas.

No hay duda de que, implícitamente, la mayoría de los actores políticos y so-

ciales vinculados a este sector suponen que pueden surgir importantes venta-

jas competitivas para las sociedades y los territorios en que se encuentran, si

consiguen generar una fuerte difusión y creatividad en las actividades relacio-

nadas con las nuevas tecnologías de la información. El criterio para este tipo

de reflexión se basa en considerar que, si es posible situarse en las primera filas

de nuevos desarrollos que interrelacionan sociedad y tecnología, ello generará

un importante efecto de aprendizaje que, dejando aparte sus beneficios direc-

tos, el conocimiento resultante podrá también ser exportado y vendido, con

lo que su incidencia para el crecimiento y la estabilidad económica de un de-

terminado territorio será de gran importancia, dada la fuerte competitividad

internacional existente en la actualidad.

En términos generales, es posible encontrar un cierto consenso en que el obje-

tivo más básico de la intervención pública para la promoción de estas activida-

des consiste en reducir los niveles de incertidumbre existentes, para que los

actores de todo tipo que deseen participar puedan hacerlo asumiendo riesgos

más tolerables. En este sentido, la elaboración de planes de promoción puede

ayudar a reducir –en parte– tal incertidumbre. También existen otros objetivos

que afectan a cómo debe ser el impacto social de las nuevas tecnologías de la

información: algunos pueden ser de carácter redistributivo –como asegurar

unos servicios mínimos a toda la población o favorecer usos determinados por

parte de algunos sectores de población–, otros pueden ser de carácter regulativo

–como impedir situaciones de abuso y control excesivo del mercado–, o incluso

podemos encontrar objetivos de carácter distributivo –como la identificación de


los temas de investigación y desarrollo tecnológico aplicados a la convergencia

digital–.

Un primer modelo conceptual para impulsar el objetivo de reducir la incerti-

dumbre se basa en mejorar en funcionamiento del mercado, entendiendo a

éste como la principal vía que contribuye a generar mayor certidumbre sobre

futuras aplicaciones y desarrollos tecnológicos. Desde esta perspectiva, una me-

jor regulación y coordinación del mercado es la fórmula adecuada para conse-

guir que los actores puedan calcular más adecuadamente sus posibilidades de

invertir con éxito (Faulhaber, 1995). La planificación en este sentido se concen-

tra en este propósito, a menudo mediante medidas simbólicas o facilitando la

formación de redes de actores. El propósito es conseguir que los éxitos de difu-

sión tecnológica sean sólidos y estables, al basarse en la coordinación y las

convenciones que se ajustan a los mecanismos del mercado (Catinat, 1994).

Un buen ejemplo de éxito en este modelo conceptual se encuentra en la acele-

rada difusión de Internet, que se ha producido de forma casi espontánea en la

segunda mitad de los años noventa, especialmente en los EEUU (Margherio,

1998). Un ejemplo de fracaso, en cambio, se encuentra en la gran debilidad de

la inversión en redes de banda ancha en la mayor parte del mundo, lo que di-

ficulta el propio despegue de Internet.

Un segundo modelo conceptual para impulsar el desarrollo de la Sociedad de

la Información se fundamenta en que la intervención pública, sea en forma de

bienes y servicios, sea creando ejemplos y procesos de planificación, puede

ayudar de forma importante a la difusión de las nuevas tecnologías, reducien-

do etapas y eliminando en parte el azar con que el mercado produce coordi-

nación espontánea. La reducción de la incertidumbre para los actores

interesados en invertir y participar en el sector se alcanza, desde este punto de

vista, con la especificación desde el ámbito público de determinadas opciones

organizativas y tecnológicas. Desde esta perspectiva, la acción pública facilita

el establecimiento de una masa crítica en cuanto a determinados desarrollos

tecnológicos, que pudiera servir de estímulo a su difusión generalizada. Se su-

pone que ello es posible gracias a su capacidad de atracción, lo que le permite

dirigir y coordinar procesos complejos de formación de convenciones. El uso

intensivo de la planificación a distintos niveles forma parte consustancial de

este modelo, forzando de forma explícita a identificar y coordinar objetivos.

La creación de consensos políticos y sociales sobre la innovación tecnológica,

o la difusión pública de nuevos servicios se encuentran entre los diversos me-

canismos utilizados en este sentido. Un ejemplo destacado de este tipo de ac-

tividad es la promoción desde mediados de los ochenta por parte de la Unión

Europea del sistema GSM de telefonía móvil, que actualmente se va exten-

diendo por todo el mundo, a partir de la masa crítica generada en Europa, gra-

cias a la coordinación de empresas y gobiernos sobre este estándar a principios

de los años noventa. También se considera muy importante, desde esta pers-

pectiva, la capacidad de los gobiernos para estimular la adopción de nuevas tec-

nologías de la información, promocionando de forma sustantiva contenidos y


servicios (Venturelli, 1997; Catinat, 1998). Un ejemplo de este tipo de estrate-

gias es la decidida promoción pública que en los años ochenta hizo el gobier-

no francés del Minitel (videotex), que cosechó un éxito nacional indiscutible,

pero que no se internacionalizó, y que en los noventa se vio parcialmente des-

plazado por las redes basadas en Internet, cuya dimensión es mundial, y no

solo nacional (Schneider, 1997).

Estas dos grandes opciones de intervención corresponden, a grandes rasgos, a

dos modelos conceptuales distintos. Aunque en la actualidad los encontramos

bastante mezclados en casi todos los países, como producto de influencias cru-

zadas, podemos identificar algunos rasgos preeminentes en distintos ámbitos

territoriales. Así, la primera opción se aproxima a la concepción norteamerica-

na, basada en el principio de la market driven arena, y la segunda se refiere a la

concepción europea basada en el establecimiento de una “esfera pública“ im-

pulsora del sector y definidora de sus políticas públicas, constituida conjunta-

mente por el sector público y la comunidad profesional y empresarial presente

en este ámbito (Kahin y Wilson, 1997; Schneider, 1995). Posiblemente es por

ello que, como señala M. Catinat, mientras que en Europa se habla de “Socie-

dad de la Información“, en los EEUU la referencia clave son las “Infraestructu-

ras de la Información“ (Catinat, 1998, pág. 37).

II. Las políticas de promoción de la sociedad de la información:

el contexto europeo y España

Las dos opciones de intervención planteadas aquí han sido esbozadas como

grandes concepciones ideales sobre la forma de dinamizar el sector, que, con

sus ambigüedades implícitas, articulan los grandes consensos políticos en dis-

tintos contextos sociales. Sin embargo, esta distinción también puede ser útil

para el análisis cuando nos aproximamos más detalladamente a contextos

específicos, ya que ayuda a discernir prioridades de los poderes públicos en te-

rritorios bien acotados, como los ámbitos nacionales o regionales; aunque

también es necesario ser conscientes de que no se encuentran estas opciones

de forma exclusiva.

En los últimos años, la dirección predominante de las políticas públicas en estas

materias en Europa ha sido el proceso de liberalización y de introducción de di-

námicas de mercado, sin descuidar, no obstante, el desarrollo de políticas de pro-

moción. Impulsado con fuerza por la DG IV de la Comisión Europea, el proceso

de liberalización tomó un protagonismo creciente desde la aparición en 1987 del

Libro Verde para el desarrollo de un mercado común de servicios y equipos de teleco-

municaciones. De forma compleja, mediante distintos métodos y tácticas, la Co-

misión Europea fue consiguiendo configurarse como el actor político central de

las telecomunicaciones en Europa, a pesar de no tener un mandato claro en este

ámbito (Sandholtz, 1993). El apoyo del Tribunal Europeo de Justicia en algunos

momentos clave, la planificación de calendarios de liberalización a largo plazo,


o la constante apelación a la legislación europea sobre competencia, han sido,

entre otros, los elementos utilizados a lo largo de más de diez años, hasta cul-

minar en la adopción de una liberalización completa de las telecomunicaciones

por parte de casi todos los países miembros a lo largo del año 1998 (Fuchs, 1994;

Ungeren 1998). Por el camino quedaron las resistencias de los grandes opera-

dores monopolistas europeos, las suspicacias y temores de los gobiernos na-

cionales, así como las amenazas de oportunismo empresarial de empresas no

europeas, entre muchos otros elementos (Schaub, 1996). En muchos casos, los

gobiernos nacionales optaron por la estrategia de transformar sus operadores

monopolistas en “campeones nacionales“, capaces de competir en los mercados

abiertos de las telecomunicaciones de ámbito mundial, entrenándolos para la

competencia y reforzando sus capacidades (Hulsink y Davies, 1997).

Sin duda, los cambios tecnológicos, de los cuales la digitalización de la infor-

mación es el aspecto más destacado, han repercutido en gran manera en ayu-

dar a reforzar la capacidad política de la Comisión Europea en su impulso para

la liberalización. La creciente incapacidad para establecer barreras y aduanas a

los espacios nacionales de comunicación –como ilustran fenómenos como el

call-back o el comercio en Internet– así como la decreciente importancia de la

variable distancia en el precio de las comunicaciones son aspectos que mues-

tran el impacto de tales cambios tecnológicos. Sin embargo, han influido tam-

bién en la estrategia de liberalización total las opciones políticas de los

gobiernos nacionales que, frente a la amenaza de desmantelamiento de sus

operadores monopolistas, han preferido facilitar la conversión acelerada de és-

tos en grandes multinacionales –“campeones nacionales”–, en lugar de recon-

vertir tales organizaciones en gestores de las infraestructuras públicas de

telecomunicaciones, dejando luego para el mercado competitivo los servicios

y los equipos de telecomunicaciones, pero no las redes físicas (Brenac, 1994;

Harper, 1998).

Por otra parte, con menor protagonismo pero con importantes recursos, la Co-

misión Europea también impulsó estos años, básicamente desde la DG XIII,

programas de promoción y difusión de la Sociedad de la Información. Así, por

ejemplo, se aplicaron abundantes fondos estructurales al desarrollo de las in-

fraestructuras de telecomunicaciones en las áreas territoriales menos desarro-

lladas (Ladáburu, 1997). Al mismo tiempo, desde otros ámbitos comunitarios

se seguían impulsando programas de investigación en este campo, frecuente-

mente estableciendo fórmulas de coordinación entre universidades, centros

tecnológicos y empresas europeas del sector, y se apostaba por la planificación

a largo plazo de los desarrollos tecnológicos y por la fijación consensual de nue-

vos estándares para las futuras generaciones de instrumentos, redes y equipos

de telecomunicaciones (Hedblom y Garrison, 1997).

En España, a finales de los años ochenta las políticas públicas vinculadas a las

telecomunicaciones y al desarrollo de la Sociedad de la Información se encon-

traban escasamente desarrolladas, muy poco conceptualizadas y centradas bá-


sicamente en las necesidades de desarrollo e implantación de las novedades

regulativas que empezaba a impulsar la Comisión Europea. Su desarrollo, a

partir de entonces, se caracteriza por tres ejes: la centralidad de Telefónica, el

lento desarrollo institucional y la emergencia de iniciativas de carácter regio-

nal. Unos años antes, a principios de la década de los ochenta, la situación era

mucho más confusa, ya que no existía ni regulación ni gestión pública, más

allá de lo que la propia Telefónica, como empresa, pudiera desarrollar. La pri-

mera Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones fue promulgada en 1987,

y la Dirección General de Telecomunicaciones, dependiente del Ministerio de

Obras Públicas y Transportes (Fomento en la actualidad) fue creada en el año

1985. A partir de entonces, la intervención pública separada de la actividad de

Telefónica, fue creciendo, pero lenta y tímidamente, especialmente en los pri-

meros años, mientras se establecían sus capacidades y se definían progresiva-

mente sus objetivos (Nadal, 1995). Por este motivo, en aquellos años la

necesidad de la administración pública para utilizar Telefónica como imple-

mentadora de sus políticas era realmente muy elevada; aunque sucedía más

bien lo contrario: que Telefónica, como organización, articulaba algunas con-

sideraciones de interés público en su propia estrategia de desarrollo (Martínez,

1998; Jordana, 1998).

Debe recordarse que, durante muchos años, las políticas públicas de desarrollo

y promoción de aplicaciones y servicios en España fueron impulsadas o llevadas

a cabo por Telefónica de forma exclusiva –directa o indirectamente– (como em-

presa pública a la que el Estado “delegaba“ su capacidad de intervención en este

ámbito). Sin embargo, a lo largo de los noventa, al prepararse para la competen-

cia y la privatización, Telefónica fue dejando cada vez más de lado este tipo de

políticas, despreocupándose hasta cierto punto de ellas, tanto financiera como

estratégicamente. La internacionalización de la empresa era por el contrario la

nueva prioridad, compartida e impulsada incluso por el propio gobierno, que

veía en Telefónica su propio “campeón nacional“. Ya con la venta del último

paquete de acciones de la Compañía que permitía su control público, en 1997,

la desvinculación de Telefónica de los objetivos de políticas públicas en el ám-

bito de la promoción de la Sociedad de la Información fue casi total, como lo

evidenció a finales de 1997 el desmantelamiento casi completo de Fundesco, la

fundación creada y financiada por Telefónica desde 1968, y que era utilizada

por ésta para gestionar muchas actividades de promoción y difusión, frecuente-

mente en conexión con programas establecidos por la Comisión Europea.

En este contexto, puede señalarse que la labor de impulso de las políticas de pro-

moción que realizaba Telefónica no fue recogida en su conjunto por ninguna

administración pública. Dejando aparte la Dirección General de Telecomunica-

ciones, no existía en ningún ámbito territorial un órgano o departamento espe-

cializado para actuar en esta dirección, ni una definición competencial clara de

estas nuevas políticas. Las administraciones tampoco definieron nuevas parti-

das presupuestarias encaminadas en esta dirección. Por otra parte, podría reco-

nocerse que, en cierto sentido, Telefónica intentó “traspasar“ a lo largo de los


noventa estas actividades de promoción a los gobiernos regionales, sin alcanzar

su propósito completamente, aunque sí obtuvo alguna incidencia en la movili-

zación de nuevos actores regionales. Una muestra de estas actividades fue la

elaboración de numerosos libros blancos de ámbito regional, generalmente ela-

borados por Fundesco en colaboración con los gobiernos autonómicos, que de-

bían dar lugar posteriormente a planes e iniciativas coordinadas para impulsar

la difusión de las telecomunicaciones en diversos ámbitos regionales: Galicia

(Fundesco, 1994a), Madrid (Fundesco, 1992), Cataluña (Martí Recober, 1991),

Baleares (Govern Balear, 1996), Castilla-León (Fundesco, 1994), etc.

Ya en la segunda mitad de los noventa, las nuevas posibilidades que implicaba

la digitalización obligaron a un cambio del marco conceptual en el tipo de po-

líticas de promoción de aplicaciones y servicios telemáticos que se había impul-

sado hasta el momento. Estas políticas debían ser más atentas a los problemas

de la convergencia y al uso de las redes, y orientadas a estimular la demanda es-

pecializada de los usuarios de telecomunicaciones. Esta transformación, sin em-

bargo, ya no fue realizada por Telefónica, y las nuevas políticas tampoco fueron

asumidas por ninguna administración pública de forma decidida (dejando aparte

unas pocas excepciones muy localizadas). En todo caso, muchas de las actividades

realizadas fueron producto de desarrollos y programas innovadores impulsados

por la Comisión Europea, a los que se acogieron diversas regiones y que, en buena

parte, ocuparon el vacío dejado por el operador nacional. Una muestra de ello,

en un plano claramente dinamizador de la sociedad civil, es la iniciativa euro-

pea RISI, establecida para planificar, de forma participativa, las actividades en-

caminadas a dinamizar la Sociedad de la Información en las regiones europeas.

Las expectativas de que este sector iba a ser de forma creciente un ámbito de

atención prioritario de la Comisión Europea, seguramente también favorecie-

ron la creciente involucración de algunas regiones en las políticas públicas de

telecomunicaciones (Rodrigues, 1997).

Como se ha mostrado en otros capítulos de este libro, ya desde los inicios de

los años noventa algunas Comunidades Autónomas, con estilos muy distin-

tos, empezaron a desarrollar de forma muy activa iniciativas estratégicas que

ampliaron y transcendieron los marcos de acción apuntados, aplicando inten-

sas políticas de difusión (Baleares), fomentando iniciativas sectoriales o locales

(Cataluña), o construyendo muy tempranamente infraestructuras propias

(País Vasco). En los tres casos existieron algunas propuestas planificadoras,

que no fueron especialmente seguidas, pero que facilitaron el debate y el inte-

rés entre los diversos actores regionales. Por el contrario, en la mayor parte de

las regiones, el impulso efectuado por Telefónica en la primera mitad de los

noventa no fue continuado por un segundo impulso endógeno, lo que produ-

jo generalmente unas políticas mucho más pasivas, centradas en elementos

simbólicos, o basadas únicamente en la implementación de algunos progra-

mas europeos de promoción (y en algunos casos también se produjeron inicia-

tivas de planificación sobre el sector). La indefinición del marco competencial

y la ausencia de coordinación intergubernamental han conllevado que las ac-


tuaciones de los gobiernos regionales en este ámbito en los últimos años fue-

ran dispares, bastante tímidas y escasamente cohesionadas internamente.

III. Problemas para la promoción de la sociedad de la información

en España: indefinición de contenidos y dificultades

de coordinación

En España, el marco estatal no ha sido un ámbito en el que se hayan desarrolla-

do intensamente políticas de la promoción, más allá de los efectos indirectos

que han producido las políticas regulativas focalizadas hacia la liberalización.

No hay actores que impulsen objetivos en este sentido, existen dificultades de

coordinación, y predomina la indefinición competencial. El impulso político

de los sucesivos gobiernos a lo largo de la década de los noventa se concentró

en conducir el proceso de liberalización del mercado de las telecomunicaciones.

Se impulsaron nuevas legislaciones, se entablaron debates políticos, y se arbitra-

ron conflictos de intereses entre grandes grupos empresariales; tal vez por ello,

sin embargo, no se lanzaron grandes planes o iniciativas desde el máximo nivel

político, para avanzar en el desarrollo de contenidos y procedimientos relacio-

nados con la Sociedad de la Información en España. Tampoco se generó una ini-

ciativa global para formular e implementar una Plataforma Nacional de impulso

social a las nuevas tecnologías de la información, ni un Plan general que arti-

culara esfuerzos diversos y lanzara un mensaje coherente de innovación y ace-

leración de las posibilidades que ofrece la Sociedad de la Información (Wilson,

1997). El Plan Nacional de Telecomunicaciones, elaborado en 1991 siguiendo el

mandato de la LOT, sólo era, básicamente, un plan sobre el desarrollo de las

infraestructuras de la propia compañía Telefónica. Dado este contexto, las posi-

bilidades de la Secretaría General de Comunicaciones, el órgano del Gobierno

central –también dependiente del Ministerio de Fomento– que podía articular

este tipo de iniciativas, han sido realmente bastante limitadas, tanto por las pre-

muras del debate político, como por la propia dificultad política de coordinar

efectivamente las iniciativas que los distintos ministerios y administraciones

públicas podían llegar a desarrollar en relación a este ámbito, ya que ello hubie-

ra requerido un impulso de un nivel claramente superior. En este sentido, tam-

poco aparecieron procesos de incorporación a la agenda política de prioridades

para el desarrollo de la Sociedad de la Información, protagonizados por actores

con orientación política.

El Consejo Asesor de las Telecomunicaciones, definido por la Ley de Ordenación

de las Telecomunicaciones de 1987 como un órgano consultivo de la administra-

ción, sólo fue constituido efectivamente en 1991, e integraba entre sus miembros

a representantes de empresas y organizaciones con intereses en el sector de las

telecomunicaciones, junto con representantes de las distintas administraciones

públicas que ejercían algún tipo de actividad en relación con las telecomunicacio-

nes (básicamente, Comunidades Autónomas y diversos Ministerios de la adminis-

tración central). La dinámica del Consejo Asesor de las Telecomunicaciones, sin


embargo, no logró satisfacer las expectativas de que realmente se convirtiera en

un foro activo de debate y coordinación entre los actores del sector. Se limitó bá-

sicamente a constituir un ámbito de acceso preferente a las decisiones guberna-

mentales, así como a abrir la posibilidad de introducir algunas sugerencias y

críticas a los documentos y borradores de proyectos de ley presentados en el Con-

sejo. Las relaciones internas en el Consejo se mantenían muy jerarquizadas, y no

se fomentaba el debate interno. Ello, evidentemente, no fomentó la aparición de

procesos espontáneos de coordinación entre los miembros del Consejo, lo que,

para el caso de las administraciones públicas, tampoco ayudó a la emergencia de

unas relaciones intergubernamentales que permitieran la cooperación y la coor-

dinación entre niveles de gobierno en este ámbito en España a inicios de los años

noventa. También había motivos adicionales, como la ausencia de administracio-

nes identificadas con las telecomunicaciones en las Comunidades Autónomas; la

propia indefinición competencial con relación a la mayor parte de los temas re-

ferentes a la Sociedad de la Información; o incluso podríamos añadir que tampo-

co era posible encontrar una comunidad de expertos en las políticas públicas de

este sector, interesados en coordinarse entre sí.

Curiosamente, muchos de estos problemas también los afrontaron otros países

que sí fueron capaces de mayores impulsos para el desarrollo de la Sociedad de

la Información. Fuera en forma de un estímulo casi simbólico pero muy visible

–como la iniciativa norteamericana de un Infraestructura Nacional de la

Información– fuera en forma de incentivos y programas a cargo del sector público

–como algunas de las iniciativas europeas de coordinación y promoción–, en bas-

tantes países, durante la década de los años noventa, el impulso a aplicaciones de-

rivadas de las nuevas tecnologías de la información, tanto en lo que se refiere al

estímulo de su demanda, como en su provisión, han constituido un objetivo po-

lítico de primera magnitud. Al situarse en los primeros lugares de la agenda de los

principales líderes políticos, estas políticas conseguían generalmente, con mayor

facilidad, fórmulas de coordinación entre los distintos sectores y niveles de la

administración implicados en estos temas, y al mismo tiempo, mostraban un

compromiso político que generaba una mayor confianza entre los empresarios

que debían tomar decisiones arriesgadas de inversión.

Al analizar los motivos por los que a lo largo de estos años –a diferencia de mu-

chos otros países– no se ha realizado ningún plan o impulso coordinado de

promoción de las telecomunicaciones en España que intentara conectar ini-

ciativas dispersas, poner en relación a expertos y responsables, y ordenara

prioridades de intervención, debe tenerse en cuenta que había un consenso

básico bastante extendido sobre las intervenciones necesarias en el sector.

Existía una demanda cualificada para el desarrollo de planes y políticas de pro-

moción, como lo muestran los resultados de una serie de entrevistas realizadas

a mediados de 1996 a expertos del sector. Con los datos básicos de tales entre-

vistas, efectuadas por el equipo de investigación sobre políticas públicas del

departamento de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Pompeu Fabra

(Jordana et al., 1997), es posible apuntar cuál era la valoración de distintos ins-


trumentos de promoción de la Sociedad de la Información por parte de una

amplia muestra de representantes de organizaciones implicadas en el sector de

las telecomunicaciones en España. En conjunto, aparecieron unas opciones de

intervención que generaron un amplio consenso, mientras que otras posibles

intervenciones parecían encontrarse en el centro de un debate importante,

con partidarios a favor y en contra. Así, por ejemplo, en el marco de las polí-

ticas distributivas, los entrevistados manifestaron un amplio consenso en la

conveniencia de que el Estado fomentase el uso de las telecomunicaciones en el

sector productivo de la economía (92 por 100), aunque con algunas reticencias

entre las empresas operadoras de telefonía. Asimismo, también despertaron fuer-

tes adhesiones las políticas que incentivan la investigación básica (60 por 100).

Aquí, fueron las sindicatos y las empresas los que apoyaron en menor medida

esta opción. En cambio, entre los entrevistados se detectó una gran oposición

a la utilización de recursos públicos para fomentar el uso de nuevos medios de

comunicación personal (sólo un 32 por 100 de los entrevistados aceptaba esta

política).

Finalmente, la cuestión en la que el sector se encontraba más dividido se refería

al posible uso de medidas proteccionistas moderadas para ayudar a las empre-

sas nacionales de telecomunicaciones: el 52 por 100 aprobaba tales medidas y

el 48 por 100 estaba en contra de su aplicación. Llama la atención que el único

colectivo que estaba mayoritariamente en contra del proteccionismo eran las

propias empresas (con un 58 por 100 en desacuerdo). En resumen, podemos

observar que en general los representantes del sector estaban en gran parte de

acuerdo con que se establecieran algunas políticas concretas de fomento, pero

no aceptaban como útiles o legítimas todas las posibles opciones de interven-

ción: su opción pasaba fundamentalmente por promocionar la incorporación

de las empresas a la Sociedad de la Información, y en menor medida, por apo-

yar la investigación básica en telecomunicaciones. No creían, sin embargo, que

era necesario actuar directamente sobre los ciudadanos, con incentivos públi-

cos para forzar su implicación en el uso de las tecnologías de la información.

Destaca que los entrevistados provenientes del sector privado apostaban por

una mayor reducción del protagonismo del Estado. Otro tipo de políticas pú-

blicas, las constitutivas de la estructura del sector, también fueron valoradas.

Así, se detectó una amplia corriente de opinión favorable (70 por 100) a que la

propiedad de las empresas estuviera vinculada al país, de algún modo, aceptán-

dose mayoritariamente que el Estado pudiera intervenir para articular el sector

desde este punto de vista, ayudando la constitución de núcleos accionariales

de control nacional.

Dado este conjunto de opiniones, para entender la ausencia de planes de pro-

moción en España durante los años noventa seguramente debemos reflexio-

nar sobre la especial articulación entre Telefónica y el Gobierno central, por lo

menos hasta la privatización completa de ésta. Analizando en qué medida el

Gobierno consideró que los temas más relacionados con el impulso a la So-

ciedad de la Información estaban ya cubiertos por Telefónica, posiblemente


encontraríamos buena parte de la respuesta. Si es así, debemos entonces pre-

guntarnos por qué durante estos años Telefónica impulsó libros blancos para

el desarrollo de las telecomunicaciones en numerosas Comunidades Autóno-

mas –que en muchos casos constituían ya detallados planes de acción y de co-

ordinación a nivel regional–, y no impulsó lo mismo a nivel estatal, donde

más claramente se encontraban las competencias y donde Telefónica disponía

de una influencia política bastante considerable. Posiblemente sea necesaria

un investigación más detallada y con mayor perspectiva temporal para dar res-

puesta a tal interrogante.

IV. El boom Internet y los planes sobre la sociedad

de la información

Una cuestión muy distinta es preguntarse sobre la efectividad de los planes e ini-

ciativas de promoción y desarrollo de la Sociedad de la Información impulsados

en numerosos países en los años noventa (Kahin/Wilson, 1997). Por su inme-

diatez y por la dificultad de su evaluación, sin duda no es posible valorar si los

países y las regiones que a lo largo de los años noventa han apostado más firme-

mente por el impulso a la Sociedad de la Información, y que han llevado a cabo

decididas políticas de promoción de las telecomunicaciones, de una forma más

o menos consistente, actualmente, a finales de los años noventa –cuando se

produce el boom Internet–, se encuentran en una mejor situación que los que

no lo han hecho para sacar partido de las nuevas tecnologías de red, tanto en

términos económicos, como políticos y sociales (o de evitar efectos no deseados,

como nuevas desigualdades sociales). Claro que el análisis tampoco puede ser

tan simple: es posible que determinadas políticas específicas, o combinaciones

de políticas, hayan sido más efectivas que otras, y por lo tanto, que algunos paí-

ses hayan sido más efectivos que otros. Por otra parte, no debe olvidarse que la

influencia de algunos elementos del entorno puede ser muy determinante, ge-

nerando distinta capacidad de reacción frente a algunas políticas (por ejemplo,

la conexión a Internet y su grado de utilización parece ser muy sensible al coste

de las llamadas metropolitanas, incluso mucho más que las ofertas y demandas

concretas que se generan en la red).

Aun sin planes de promoción y difusión, no hay duda de que en los dos últi-

mos años se está produciendo, de forma cada vez más acelerada, el boom In-

ternet en la sociedad española, y con él, un paso importante hacia la Sociedad

de la Información. Como ilustra la tabla 1, en poco más de dos años, el por-

centaje de población mayor de 14 años que tiene acceso a Internet ha pasado

de constituir en febrero de 1996 un 1,4 por 100 de la población española, a un

6,6 por 100 en mayo de 1998, con un incremento anual cercano al 100 por

100. Algunas regiones, como Catalunya o Baleares, se acercan ya a la barrera

del 10 por 100 de población con acceso a Internet, y muchas grandes organi-

zaciones presentes en la sociedad española, como sindicatos o universidades,

con miles y miles de miembros, están distribuyendo actualmente direcciones


de correo electrónico de forma gratuita o casi gratuita, con lo que es previsible

que su difusión aumente aceleradamente a lo largo de los años más inmedia-

tos. Como vemos en la tabla 2, un 23 por 100 de los usuarios de Internet tuvo

por vez primera acceso a la red en los primeros seis meses de 1998. Sin embar-

go, un primer freno en la universalización del correo electrónico lo constituye

el parque de ordenadores existente actualmente. Solamente un 25 por 100 de

la población española mayor de 14 años usa ordenador, y de forma habitual,

sólo lo usan un 17,5 por 100 (Tabla l). Así, si consideramos que el acceso a In-

ternet se realiza en buena parte desde el domicilio particular (ver Tabla 2), po-

demos fácilmente concluir que la capacidad de conexión frenará a corto plazo

la tendencia hacia la universalización del correo electrónico. En el mismo sen-

tido, la estructura de las tarifas telefónicas que se establezcan en el entorno lo-

cal, dado el nuevo marco competitivo, pueden tener mucha incidencia en el

uso de estas nuevas fórmulas de conexión. La huelga de usuarios de Internet,

en septiembre de 1998, que fue una clara muestra de la irrupción de los usua-

rios de Internet como actores organizados, fue motivada por su pugna con Te-

lefónica en relación con la subida de las tarifas urbanas.

Teniendo en cuenta los datos de la acelerada difusión de Internet en España en

los últimos anos, parece interesante plantear una reflexión sobre la necesidad de

las políticas de promoción de la Sociedad de la Información, como método para

evitar frenos a su desarrollo. En la medida en que se está generalizando su uso, se

construyen mundos virtuales, y se desarrollan numerosas aplicaciones y servicios

telemáticos, cabe suponer que cada vez son más necesarios algunos bienes públi-

cos para el mejor aprovechamiento de las redes. El boom de Internet nos señala

algunas limitaciones previsibles (infraestructuras, parque de ordenadores, etc.), y

apunta nuevos problemas (competitividad, coordinación...). Por ello, parece ne-

cesario introducir en el mundo virtual modelos o ejemplos de comunicación y

participación pública, facilitar el acceso y la formación de la población, o intro-

ducir las mismas garantías sobre el funcionamiento del mercado que las que se

encuentran habitualmente en el mundo físico. Asimismo, orientar el desarrollo

de nuevas aplicaciones y servicios puede ser también un objetivo de carácter pú-

blico, no exclusivo, que puede ayudar a generar mejores rendimientos sociales de

Tabla I: Ordenadores en España

Feb./Mar.1996

Abr./May.1996

Oct./Nov.1996

Feb./Mar.1997

Abr./May.1997

Oct./ Nov.1997

Feb./Mar.1998

Abr./May.1998

Usan ordenador 6.208(18,4%)

6.543(19,4%)

6.946(20,6%)

7.215(21,2%)

7.429(21,9%)

7.477(22,0%)

7.992(23,4%)

8.548(25,0%)

Usan ordenador habitualmente

4.179(12,4%)

4.473(13,2%)

4.696(13,9%)

4.947(14,6%)

5.014(14,8%)

5.355(15,8%)

5.559(16,3%)

5.971(17,5%)

Tienen acceso a Internet

487(1,4%)

687(2,0%)

802(2,4%)

1.073(3,2%)

1.342(3,9%)

1.455(4,3%)

1.850(5,4%)

2.247(6,6%)

Usan Internet último mes

242(0,7%)

277(0,8%)

526(1,6%)

765(2,3%)

919

(2,7%)1.110(3,3%)

1.362(4,0%)

1.642(4,8%)

Fuente: AIMC, Estudio General de Medios, datos en miles.Nota: Las cifras que aparecen entre paréntesis representan el porcentaje de penetración sobre la población de 14 años y más.


las nuevas redes telemáticas. Junto a estos objetivos, también es necesario man-

tener una preocupación por la efectividad de las nuevas políticas, y las interrela-

ciones que generan con otras políticas públicas ya establecidas. Los instrumentos

de planificación, en sus distintas modalidades, pueden ayudar a definir y concre-

tar las necesidades señaladas, y pueden facilitar la convergencia de expectativas

entre actores públicos y privados; pero su presencia no asegura, sin embargo, que

se produzcan los resultados pronosticados. En un campo de gran innovación

como es el desarrollo de la Sociedad de la Información, las propias políticas de

promoción también presentan un elevado contenido de experimentalidad, y son

necesarios por lo tanto estudios sobre las pautas de consumo y comportamiento

de los usuarios cuando utilizan servicios y aplicaciones de estas nuevas tecnologí-

as. Es de destacar que este último elemento tiene un importante componente de

reducción de la incertidumbre, que, como apuntábamos al inicio del capítulo,

debería ser el objetivo más básico en la actualidad.

V. Las políticas de promoción y el marco de acción regional

en el mercado global de las telecomunicaciones

La lenta pero progresiva liberalización del sector, con la apertura de algunos es-

pacios al mercado, y la diferenciación creciente entre Telefónica y Gobierno que

se produjo a nivel del Estado español, condujo a que, casi sin ninguna exclusión,

el tema de las telecomunicaciones entrara en las agendas de las Comunidades

Tabla I: Acceso a Internet

P: ¿Desde cuándo tiene usted acceso a Internet?

Absolutos %

Base 32.408

Menos de 6 meses 7.491 23,1

Entre 6 y 12 meses 6.439 19,9

Más de un año y menos de dos 8.192 25,3

Más de dos años y menos de tres 5.612 17,3

Más de tres años 3.790 11,7

No tengo acceso. Usuario ocasional 584 1,8

Ns/Nc 300 0,9

P: ¿Desde dónde tiene usted acceso a Internet?

Absolutos %

Base 32.048

Casa 23.841 73,6

Trabajo 14.426 44,5

Universidad/Centro de Estudios 7.893 24,4

Otro 1.182 3,6

Fuente: AIMC, Navegantes en la red (segunda encuesta a usuarios de Internet, con la colaboración de Arroba Systems), junio 1998. Universo objetivo: Los usuarios de Internet que visitan sites españoles. 107 sites aceptaron colaborar con AIMCcolocando un banner de llamada y acceso a la encuesta, que estuvo abierto durante algunas semanas.


Autónomas a lo largo de los años noventa. Los objetivos no eran muy claros,

y aún persistía un gran espacio compartido entre las políticas de Telefónica en

cada territorio y las políticas sobre el sector de los gobiernos autonómicos. Por

ello, en estos años, fue muy común el establecimiento de acuerdos entre go-

biernos regionales y Telefónica a muchos niveles distintos. Por otro lado, no

hay duda de que el impulso a las políticas de promoción puede realizarse con

efectividad a nivel local o regional (Alabau, 1997). Los casos analizados en ca-

pítulos anteriores podemos considerarlos como una muestra de distintas alter-

nativas estratégicas para promocionar las telecomunicaciones en los últimos

años, con algún grado de éxito. Sin embargo, en muchas otras ocasiones los

resultados no fueron tan satisfactorios: la no existencia de actores suficiente-

mente consolidados en este sector fuera del ámbito público (tanto empresaria-

les, como ONG’s o usuarios) bien establecidos en los niveles regionales y locales

dificulta el desarrollo de tales políticas; la ausencia de núcleos con capacidad

técnica para gestionar y coordinar políticas innovadoras a nivel regional tam-

bién ha frenado, en buena medida, estos procesos, ya que, tradicionalmente, el

sector se encontraba muy centralizado en la capital. Además, la vinculación res-

trictiva que realiza la Constitución, atribuyendo con exclusividad las telecomu-

nicaciones al Gobierno central ha introducido incertidumbre para una mayor

asunción de las competencias relacionadas con todos estos temas por parte de

las CCAA.

A pesar de todo, como ya hemos señalado, han ido surgiendo en numerosas

Comunidades Autónomas algunos planes e iniciativas de carácter público en-

caminados a promocionar el desarrollo y difusión de las telecomunicaciones,

con un grado de aplicación muy variable. Estas iniciativas han facilitado la

emergencia de nuevas organizaciones e instituciones públicas –o la redefini-

ción de otras ya existentes– que han ido tomando forma como impulsoras del

sector. Así, algunas Comunidades Autónomas han aprovechado la posibilidad

efectiva de crear un espacio propio en un ámbito nuevo de políticas, cuando

en principio tenían una capacidad competencial muy limitada, e incluso han

definido unidades especializadas (como Direcciones Generales) u organismos

autónomos, orientados a la promoción de la Sociedad de la Información en

sus territorios.

En las entrevistas al sector de las telecomunicaciones ya mencionadas (Jordana

et al., 1997), se consideró también la importancia del factor regional en España.

Así, a la pregunta sobre si la intervención de las Comunidades Autónomas había

sido suficiente en la definición de la política de telecomunicaciones, entendien-

do los temas regulatorios como eje de esta política, las opiniones no eran dema-

siado coincidentes, apareciendo una diversidad de pareceres. Los responsables

de la Administración pública eran los que mas se oponían a un aumento de la

participación de las Autonomías en la regulación de estas políticas (82 por 100),

mientras que partidos y sindicatos eran los colectivos más favorables a un au-

mento de la capacidad regulativa de las Autonomías en estas materias. Empre-

sarios, usuarios y operadoras no mostraban un criterio dominante, presentando


mucha diversidad en sus opiniones: en general, se percibía un cierto recelo, aun-

que también se valoraba positivamente la capacidad de dinamización en el ám-

bito regional que podían ejercer las autonomías.

Frente a esta diversidad de opiniones, otra pregunta despertó una rara unani-

midad. Se inquiría a los entrevistados sobre las actividades de fomento y pro-

moción por parte de las Comunidades Autónomas. Dos tercios respondieron

que la participación en este tipo de actividades debía aumentar, mientras que

sólo un 5 por 100 de los entrevistados consideró que la participación de las

CCAA era excesiva. Por otra parte, también se demandó a los entrevistados su

opinión sobre si iban a generarse mayores confrontaciones entre Cataluña y

el Estado, como un cierto ensayo de prospectiva sobre la tensión de fondo te-

rritorial en este sector de políticas. Algo sorprendente, predominó entre los en-

trevistados la opinión de que iban a reducirse las tensiones, en el sentido de

que no había grandes razones para que se generase un conflicto permanente.

De los resultados de estas entrevistas se deduce que, a mediados de 1996, exis-

tía un cierto convencimiento entre las élites políticas y empresariales del sec-

tor (situadas básicamente en la capital del Estado), de que la dimensión

regional era un campo por desarrollar, en buena parte sin estructurar, y que

debía orientarse hacia las políticas de promoción y fomento de la Sociedad de

la Información más que hacia las políticas regulatorias, o de control de los

operadores de telefonía. Además, no se percibía una situación especialmente

problemática en los aspectos relacionados con el conflicto interterritorial, a

pesar de que a finales de 1995 la elaboración de la ley de telecomunicaciones

por cable había producido numerosas tensiones entre CiU y el gobierno socia-

lista. También es cierto, sin embargo, que en España los temas regulatorios y

de construcción del mercado son los que han centrado en los años noventa,

y siguen centrando hasta el momento, la atención prioritaria de los actores

presentes en el sector, activos en el ámbito estatal. En este sentido, la oportu-

nidad para elaborar e implementar planes de promoción en los espacios regio-

nales era muy grande.

¿Cuáles eran (y aún son) las estrategias posibles para dinamizar el desarrollo de

la Sociedad de la Información? Tomando como punto de partida el trabajo de

Alabau (1997), la tabla 3 apunta tres grandes líneas estratégicas, en parte exclu-

yentes entre ellas. En primer lugar, el establecimiento de un proceso planifica-

dor con políticas específicas para la Sociedad de la Información; en segundo

lugar, usar la propia Administración pública como motor del desarrollo y la

promoción de la Sociedad de la Información; finalmente, la tercera línea con-

sistiría en introducir planificación y políticas de forma horizontal, afectando a

todos los sectores de intervención pública.. La tabla 3 incluye un conjunto de

ejemplos sobre las líneas de intervención en que pueden concretarse las políti-

cas de promoción de la Sociedad de la Información en el entorno local y regional.

Las formas de intervención pueden consistir en la definición y establecimiento de

ejemplos (para ser imitados por el sector privado), la provisión de servicios públi-


cos (producir bienes, públicos no generados por el mercado), la aplicación de in-

centivos (vinculados a determinadas acciones de innovación), la oferta de bienes

y servicios no condicionados, o la introducción de mecanismos de coordina-

ción. Evidentemente, estas formas de intervención pueden presentarse mezcla-

das en la elaboración de programas públicos, y muchas de sus propiedades

pueden ser idénticas a las que existan en otras áreas de políticas públicas. Sin

embargo, lo que desconocemos es el grado de efectividad y su estabilidad en este

nuevo ámbito de actuación. Por ello, el grado de experimentación y de imagina-

ción en las políticas públicas de promoción debe ser necesariamente muy eleva-

do, lo que provoca seguramente una gran variedad de resultados, tanto positivos

como negativos, en sus consecuencias sobre la sociedad. Sin embargo, a pesar de

esta gran variabilidad, y de los costes de la experimentación, seguramente las po-

líticas de promoción sean muy necesarias, si no deseamos vernos envueltos por

muchos de los efectos perversos con que siempre nos envuelven las profecías

sobre la Sociedad de la Información.

Una distinción importante entre las distintas líneas estratégicas consiste en la

superación de la sectorialización. Los primeros planes de promoción, y los más

sencillos, se concretan en proponer una serie de medidas centradas en el pro-

pio sector de las nuevas tecnologías de la información, sin relación con el resto

de sectores en los que interviene el sector público. Sin embargo, un segundo

tipo de planificación, seguramente más efectivo para impulsar la Sociedad de

la Información, consiste en entrelazar intervenciones en distintos ámbitos sec-

toriales, para que de forma coordinada se introduzcan las innovaciones nece-

sarias, y su efecto irradie al conjunto de la sociedad (Policy Studies Institute,

Tabla 3: Políticas de promoción de la Sociedad de la Información: ámbito regional y local

Planes y políticas específicas sobre la SI

Empleo de la SI por la Administración regional y local

Participaciónhorizontalen las políticas y la planificación estratégica

Ejemplos

Centros de referencia NTI en industria, servicios, etc.

Uso del EDI como precursor.

Incorporarcriterios sobre SI en las planificaciones sectoriales.

Servicios

Soporteen la elaboración de planes I+D en telemática.

Aplicacionestelemáticas en servicios públicos.

Creacióny mantenimiento de bases de datos públicas.

Incentivos

Ayudas a la preparación de proyectos.

Mayor contacto por facilidad acceso telemático.

Programasde impulso a universidades en NTI.

Oferta

Mecanismosde cofinanciación.

Formaciónde personal en aplicaciones de SI.

Introducir formación sobre SI en enseñanzas no universitarias.

CoordinaciónPromoción de acuerdos decolaboración.

Establecer puntos de contacto para sociedad civil.

Creación de foros de discusión y definición objetivos.

Fuente: Elaboración propia a partir de Alabau (1997). NTI: Nuevas Tecnologías de la Información. SI: Sociedad de la Información.


et al., 1997). No hace falta destacar que este segundo tipo de estrategias es más

difícil de implementar, aunque seguramente, si funciona, los planes pueden

llegar a ser más efectivos, porque consiguen impulsar nuevas dinámicas de for-

ma transversal, con incidencia simultánea en numerosos ámbitos sociales.

Podemos preguntarnos ¿cómo podría desarrollarse este tipo de planificación

y políticas sobre el ámbito regional en el Estado español? Hemos visto que no

existe una oposición de los actores presentes en el plano estatal de este sector,

sino una visión positiva sobre el papel de las Comunidades Autónomas, que

en algunos casos, ha llevado incluso a algunas organizaciones estatales, como

AUTEL, a convertirse en promotoras de la concienciación de realizar políticas

de promoción, organizando por ejemplo unas jornadas sobre Telecomunica-

ciones y Desarrollo Regional en Palma de Mallorca en 1997. Es evidente, claro

está, que la escasa definición de competencias sobre las políticas de telecomu-

nicaciones en el marco del Estado autonómico no ha contribuido en ningún

modo a despertar un mayor interés y, además, en la mayor parte de las CCAA

no existe un conjunto de actores presente en la sociedad civil con suficiente

capacidad de convocatoria para empujar a sus administraciones autonómicas

a que desarrollen novedosas políticas de promoción, más allá de algunos pro-

gramas muy sectorializados o actividades de carácter simbólico.

Desde este punto de vista, disponer de ideas e información sobre las formas de

actuación tampoco parece haber sido un motivo suficiente para activar el de-

sarrollo de planes y políticas de promoción en un ámbito relativamente nue-

vo, y en un proceso de cambio institucional de impresionantes dimensiones.

Incluso la existencia de un detallado y bien elaborado libro blanco para em-

prender políticas de promoción de las telecomunicaciones en el caso de Cata-

luña, realizado ya en 1991 (Martí Redober, 1991), o un plan de intervención

operativo en el caso valenciano (Community of Valencia, 1996) no desperta-

ron necesariamente el interés para motivar acciones inmediatas de implemen-

tación por parte de los gobiernos autonómicos, en el sentido indicado por la

planificación; mientras que en el caso balear, con actuaciones inicialmente

orientadas hacia la intervención urbanística, se han ido desarrollando activi-

dades de promoción de las telecomunicaciones de diverso calado que, con

posterioridad a su puesta en marcha, se han intentado coordinar mediante al-

gún tipo de planificación (Seguí, 1997).

Para entender este tipo de situaciones, algo desconcertantes, debe recordarse

la ausencia de tradiciones estatales de intervención en el ámbito de las teleco-

municaciones, así como el papel sustitutorio que ejerció largo tiempo Telefó-

nica en las políticas de telecomunicaciones en España –orientadas desde un

fuerte centralismo–. Junto a estas tradiciones, debemos apuntar para los años

más recientes los propios cambios regulativos, en los años noventa (y de Tele-

fónica como organización), que llevaron primero a la empresa a establecer nu-

merosos contactos con los gobiernos autonómicos, especialmente durante la

primera mitad de los años noventa; y, en los años más recientes, a modificar


de nuevo estas relaciones, ahora ya en el contexto de un mercado competitivo

y de su conversión en un operador privado (en competencia con otros opera-

dores para mantener una relación privilegiada con los gobiernos autonómi-

cos). Junto a ello, también deberíamos recordar las dificultades que las propias

administraciones autónomas presentan para gestionar complejas planificacio-

nes horizontales, de carácter intersectorial (e interdepartamental).

Dado este conjunto de elementos, es difícil encontrar claves explicativas de ca-

rácter general sobre las actuaciones de los gobiernos regionales en el ámbito

de las políticas de telecomunicaciones en España a lo largo de los años noven-

ta, especialmente en el sentido de su escaso impulso a la planificación y coor-

dinación intersectorial en relación a la Sociedad de la Información –a pesar del

interés mostrado–. Con proporciones distintas, seguramente se combinaron la

indecisión política y un escaso impulso desde los sectores sociales y empresa-

riales de sus propios ámbitos territoriales, con un marco regulativo en cons-

tante transformación, que generaba una gran incertidumbre sobre los actores

y las tecnologías que podían predominar en el sector a medio plazo.

Volviendo al dilema planteado al inicio de estas páginas, sobre las dos grandes

concepciones para guiar la intervención pública en el desarrollo de las teleco-

municaciones y la difusión de las nuevas tecnologías de la información (esti-

mular al mercado o estimular a la sociedad), cabe señalar que, en el caso

español, no ha existido en general una clara orientación hacia ninguna de es-

tas dos direcciones, aunque, tal vez por defecto, sí ha predominado más la pri-

mera que la segunda. El gobierno central, bajo la presión de la Comisión

Europea, ha ido implantado la nueva regulación liberalizadora, mientras ac-

tuaba también en el ámbito de la privatización e impulsaba la formación de

nuevas empresas operadoras en el sector. Sin embargo, no definía un plan sec-

torial –más allá del PNT de 1991–, no establecía ninguna plataforma nacional

–al estilo norteamericano– y sólo llevaba a cabo algunos programas de pro-

moción y difusión, sin explotar al máximo los programas europeos –con el ob-

jeto de impulsar la Sociedad de la Información–. Mucho menos, por tanto, se

reflexionaba sobre la necesidad de una intervención basada en planes comple-

jos e interdepartamentales.

Por su parte, la mayoría de las Comunidades Autónomas tampoco establecie-

ron plataformas regionales de coordinación para impulsar la Sociedad de la In-

formación, ni se preocuparon excesivamente por definir los elementos clave

de las nuevas políticas públicas en el ámbito de las telecomunicaciones. Sólo

en algunos casos, si se pueden encontrar elementos que apuntan en estas di-

recciones, como los ejemplos analizados en los capítulos previos, con una ma-

yor orientación hacia la regulación y el estímulo al mercado en el caso catalán

(con la promoción de un entorno competitivo que se extienda a todo el terri-

torio), una mayor atención sobre el impulso a la demanda social en el caso ba-

lear (con su oferta de formación, acceso a redes, etc.), o una política industrial

y empresarial muy anticipativa en el caso del País Vasco.


Concluyendo, respecto al ámbito estatal, no se perciben unas intensas políticas

de promoción orientadas a la sociedad, ni destaca tampoco un claro impulso a la

lógica de promoción basada en el mercado –dejando aparte las políticas de regu-

lación y construcción del mismo–. Por otra parte, respecto al ámbito autonómico,

hay que reconocer que, debido a la escasa definición de la mayor parte de las po-

líticas regionales existentes, no es posible analizar por el momento con claridad

las pautas seguidas por los gobiernos regionales para la promoción de la Sociedad

de la Información. Sin embargo, las políticas regionales en España sí se encuen-

tran más cerca del impulso a la sociedad, siguiendo la pauta dominante en el en-

torno europeo, que apunta a una orientación de las políticas de promoción con

programas que fomentan la relación entre sociedad y administración.

En cualquier caso, de todo ello parece deducirse que políticas y planes de pro-

moción no aseguran el éxito para el desarrollo de la Sociedad de la Información,

pero que pueden ser bastante útiles para mejorar las posibilidades de una región

o país en avanzar en estos nuevos ámbitos de desarrollo social y económico.

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Evaluación de políticas públicas

Joan Subirats Ricard Gomà

1. Perspectivas de análisis

Normalmente se ha venido considerando que mientras que el énfasis del policy

analysis se ponía en la dimensión prospectiva, “anticipatoria”, “dirigido a deci-

siones que aún se han de tomar” (Beckman, 1977, pág. 222), la evaluación de

programas se presentaba más circunscrita a un enfoque retrospectivo, “para, mi-

rando al pasado, facilitar vías de acción de futuro” (Poland, 1974, pág. 333). Si

el acento en un caso se ponía en los efectos estimados que iba a producir tal o

cual política, en el caso de la evaluación el análisis se dirigía al examen de los

efectos reales producidos por una política determinada.

En la actualidad, y después del gran desarrollo que los estudios de evaluación

de programas tuvieron en los Estados Unidos durante los años setenta, se tien-

de a considerar a la evaluación como el método de investigación sistemática

sobre la configuración de un programa o política determinada, y sobre su im-

plementación y efectividad, con lo que ha ampliado “hacia arriba” sus poten-

cialidades.

Su popularidad y difusión procede de diferentes razones: las necesidades de in-

formación que sobre el proceso de aplicación de las leyes por parte del ejecu-

tivo norteamericano exigía el Congreso de los Estados Unidos; la demanda

generalizada de conocer unos programas de actuación de los poderes públicos

que acarreaban notables esfuerzos inversores; y las más concretas necesidades

que planteaban gestores y altos cargos de la Administración por conocer la for-

ma en que se aplicaban los programas en curso y averiguar sus efectos y reper-

cusiones (Chelimsky, 1985, pág. 7).

Actualmente se admite sin problemas que los métodos de evaluación de los

programas de actuación gubernamentales sirven tanto para un mejor conoci-

miento de los mismos por parte de la opinión pública como por parte de los

protagonistas mismos de esos programas en la Administración Pública, que

quieren beneficiarse de la información que genera la actividad evaluadora.

Ahora bien, muchas veces los objetivos de la evaluación a realizar pueden re-

sultar poco claros y resulta especialmente importante determinar en la medida

de lo posible qué es lo que realmente o esencialmente se pretende averiguar a

través del proceso de evaluación (Palumbo, 1987).

En la Administración Pública resulta difícil establecer cuál es la solución o la

política que resulta más apropiada en abstracto. Dependerá en muchos casos

de la perspectiva o de la lógica con que se actúe. Podríamos distinguir entre


una perspectiva más “gerencial” o técnica, una perspectiva política o una pers-

pectiva más clásicamente jurídica o legal.

Desde una perspectiva gerencial, y partiendo de la hipótesis de que toda polí-

tica deja en su puesta en práctica ciertas trazas que permiten el estudio de su

impacto, se trataría de responder a un tipo de consideraciones que plantean

temas como el de la eficacia de esa política, el grado de satisfacción que se ha

alcanzado o su nivel de eficiencia.

El preguntarse sobre la eficacia de una determinada política implica en buena

parte preguntarse sobre la implementación de la misma. Es decir, preguntarse

sobre el nivel de racionalidad de su organización interna, sobre el grado de

predictibilidad de la actuación del personal implicado, sobre las pautas de di-

rección seguidas y la claridad en los niveles de responsabilidad, sobre el nivel

de respuesta o de reacción que la aplicación de la política genera en la misma

organización, o sobre la adecuación de los recursos destinados a esta política

con los objetivos planteados.

Desde esta perspectiva podemos afirmar que ciertas políticas o programas con-

cretos son más fácilmente implementables que otros.

En este sentido, ciertas políticas pueden resultar poco eficaces, a pesar de que

logren los objetivos que en su diseño se planteaban, ya que sostienen cargas

administrativas excesivas o son excesivamente costosas en términos de su ges-

tión. En este sentido podríamos afirmar que en ciertas políticas que presupo-

nen un alto grado de intercambios entre la llamada street-level-bureaucracy

(Lipsky, 1980) o “burocracia de contacto” y los clientes o afectados por esas

políticas, resultará más difícilmente predecible su grado de éxito y de eficacia

(Pollitt, 1988).

En estos casos parece inevitable que exista un cierto grado de discrecionalidad

y ello convierte a esas políticas en más difícilmente manejables por parte de

los responsables o gestores del programa. Inspectores de servicios, policías o

maestros son quienes deciden, en última instancia, cómo y cuándo aplicar las

normas que regulan el ejercicio de su función, y como, al mismo tiempo, son

ellos mismos la principal fuente de información sobre sus actividades, resulta

muy complejo averiguar hasta qué punto usan y en qué sentido el elevado gra-

do de discrecionalidad que su especial situación permite.

Desde una visión gerencial se puede intentar construir indicadores de rendi-

miento que obliguen a esa street-level-bureaucracy a un progresivo acercamien-

to a los estándares fijados desde la dirección del organismo, aunque a veces ello

resulte muy difícil o incluso contraindicado.

Ciertas políticas o programas de actuación de los poderes públicos presuponen

una entrevista para averiguar o determinar la posible inclusión de un determi-


nado individuo en un programa específico. Es este otro típico caso de difícil

control, que permite un amplio nivel de discrecionalidad. Lo mismo podría

decirse, aunque derive de otra problemática ya mencionada en otras ocasio-

nes, de aquellos programas cuyos objetivos resultan poco claros o excesiva-

mente amorfos. En este caso resulta complicado establecer responsabilidades

claras y construir unos adecuados baremos de la eficacia de la actuación admi-

nistrativa basados en indicadores u otros mecanismos.

Desde una consideración más centrada en la eficiencia el acento se pone en

relacionar los costes y los beneficios generados por los resultados del progra-

ma. Y las preguntas que se plantean intentan averiguar si se podían haber con-

seguido iguales o mayores resultados con costes menores o iguales, a través de

otras vías o alternativas. El problema es que en muchos casos la relación coste-

beneficio no acaba de satisfacer todas las condiciones de valoración de la ac-

tuación de los poderes públicos, al no incluir beneficios sociales, por lo gene-

ral, más difícilmente cuantificables.

Otro de los aspectos clave desde una aproximación gerencial a la evaluación

de los programas de actuación es el relacionado con la reducción de costes, so-

bre todo a partir de minimizar pérdidas por error, fraude o derroche. Este es

un aspecto poco polémico y que tiene puntos de contacto con las aproxima-

ciones más políticas o jurídicas al tema.

Una vía tradicional de reducir costes consiste en pasar la carga administrativa a

los mismos clientes o beneficiarios del programa. Para ello existen varias tácti-

cas, como puede ser la de no considerar beneficiarios a aquellos que no hayan

explicitado y documentado reunir las condiciones legalmente establecidas para

ello. Esa vía ya presenta efectos disuasorios, como también los tienen las largas

colas o incomodidades en los centros públicos. Otros subterfugios son la dene-

gación previa de la condición de beneficiario a la espera de un posible recurso,

requerir certificados de residencia, etc.

Puede también optarse por hacer recaer en los propios empleados ciertos cos-

tes, como no proveerles del adecuado uniforme, de los medios de transporte

precisos, o negarles la formación posterior al acceso a su cargo (Rosenbloom,

1986, pág. 327-328).

Este conjunto de consideraciones sobre la evaluación de un programa de ac-

tuación de los poderes públicos puede variar sustancialmente si adoptamos

una perspectiva más claramente política. Por ejemplo, desde una perspectiva

política puede considerarse que determinada política ha tenido éxito, inde-

pendientemente de otros baremos, si ha conseguido aumentar los niveles de

representación de los sectores afectados en el proceso de elaboración y deci-

sión de las políticas públicas.


A esa perspectiva pueden responder muchas de las iniciativas que permiten o

regulan la audiencia a los afectados en el proceso de implementación de cier-

tas políticas o decisiones. Puede también considerarse, desde una perspectiva

política, que un programa que parece haber alcanzado sus objetivos ha falla-

do, al haber afectado de manera diferente a distintos grupos sociales o áreas

incluidas en el programa. Y ello puede llevar a ocasionar problemas políticos

aunque desde un punto de vista más gerencial o más vinculado a la relación

coste-beneficio, se demuestre que el incorporar esos grupos o áreas al progra-

ma podría haber tenido repercusiones financieras graves.

Otro de los aspectos a considerar es el grado de respuesta que desde la Admi-

nistración se da a las demandas de la población, y las posibles contradicciones

que ello genere con visiones más gerenciales. Puede constatarse cómo territo-

rios extensos con un grado elevado de dispersión de la población acostumbran

a tener más administradores públicos, lo que resulta difícilmente explicable

con criterios meramente económicos y debe acudirse a explicaciones de carác-

ter político para dar una adecuada justificación.

Desde una perspectiva política, el tema clave será la capacidad de control sobre el

desarrollo y balance final de un programa de actuación de los poderes públicos.

Ello tiene consecuencias en el terreno práctico al obligar, por ejemplo, a explicitar

los criterios que se siguen para la inclusión o no de determinados individuos o

grupos en un cierto programa, o en la constante posibilidad que se deja abierta

para examinar todos y cada uno de los eslabones administrativos que componen

el programa. Y desde esta perspectiva una política funcionará bien si cumple estos

requisitos, dejando al margen otras consideraciones. En ciertos países existen me-

canismos, como los de “sunset legislation” o el “legislative oversight” que permi-

ten la actuación del poder legislativo en el control de la continuidad o la

implementación de un programa.

Desde una perspectiva legal o jurídica la evaluación de un programa de ac-

tuación de los poderes públicos se basa en criterios como la igualdad formal

de los ciudadanos en su acceso al programa, el respeto al principio de legali-

dad, la pureza del procedimiento administrativo seguido o el respeto a los

derechos de aquellos individuos o colectivos afectados o relacionados con el

programa.

Si desde una perspectiva gerencial o política la respuesta a quienes han de ser

los beneficiarios de un programa puede variar, atendiendo a criterios de eco-

nomicidad o de representación, desde un punto de vista jurídico el tema clave

será el asegurar una misma protección legal a todos los individuos o grupos

potencialmente interesados o afectados. Con ello se pretende evitar situacio-

nes discriminatorias no basadas en supuestos legalmente establecidos al res-

pecto. Por otro lado, y también desde una perspectiva legal, un programa se

caracterizará como satisfactorio si ha protegido todo el conjunto de derechos


de los individuos y colectivos que se relacionan con el mismo, sin tener tan

en cuenta consideraciones más relacionadas con los aspectos económicos o

políticos del programa.

2. Objetivos de la evaluación. Tipos y métodos de evaluación

Dejando a un lado estas diferentes perspectivas, que de hecho enriquecen las

posibilidades de análisis, convendría examinar cuáles son las distintas motiva-

ciones que conducen a la exigencia de evaluación o a la propuesta de su reali-

zación. Para empezar, conviene determinar si el interés de los impulsores de la

evaluación estriba en justificar la necesidad de nuevos programas o políticas

para asegurar que la manera de implementar un programa resulte la más efi-

ciente o para satisfacer las exigencias de control sobre la eficacia de la acción

administrativa.

En cada uno de estos supuestos, el tipo de información a recabar será distinta.

Así, en el caso de la formulación de nuevas políticas, se requerirá poner el

acento en la información relativa al problema que pretendía resolver o recon-

ducir el programa evaluado, cuál es su dimensión, cómo ha ido cambiando y

qué perspectivas presenta. También será importante examinar cuáles han sido

los resultados de los programas implementados que pretendían afrontar el

problema, evaluando sus resultados y las dificultades encontradas. Y todo

aquello que permita seleccionar mejor entre las diferentes alternativas de ac-

ción presentes.

En el caso de que el interés se concentre en la fase de implementación, el tipo

de información que se precisa es distinto. En este caso será importante conocer

cómo se ha producido la implementación, es decir, cuál es el grado de opera-

tividad del programa, las diferencias de aplicación que se hayan podido pro-

ducir en distintos momentos o lugares, cuál ha sido la reacción de los actores

implicados, qué errores o abusos se han producido, etc.

También será importante, en este sentido, conocer cómo ha funcionado la

gestión o dirección del programa, tanto en la gestión de recursos humanos

como en la distribución de recursos. Asimismo será decisivo conocer cuál es el

grado de impacto que tiene el programa sobre el problema planteado, eva-

luando cómo variar o incluso eliminar el programa analizado.

Si lo que se pretende es controlar o hacer un cierto balance, entonces la infor-

mación que resulta necesaria del proceso evaluador se encamina esencialmen-

te a valorar los resultados del programa, hasta qué punto el programa ha

influido en los cambios que se detectan y cuáles han sido los efectos tanto es-

perados como no esperados que esa intervención ha provocado.


a) Tipos de evaluación

Todo ello nos permite hablar de tipos distintos de evaluación.

1) Determinación de necesidades

En muchas ocasiones, el promotor o promotores de la evaluación no pretende

comprobar cómo se ha desarrollado un determinado programa o cuáles han

sido exactamente sus efectos. Su preocupación esencial se dirige al descubri-

miento de las debilidades o los espacios problemáticos del planteamiento del

programa, de tal manera que puede mejorarse en futuros ajustes del mismo.

Este tipo de evaluación acostumbra a estar indicada en aquellos programas

que presentan una notable complejidad organizativa, con variedad de metas

y diversidad de equipos o personal vinculado, y cuando todo ello genera una

sensación de insatisfacción generalizada. En muchas ocasiones este tipo de

evaluación exige o conlleva un replanteamiento global o parcial de los objeti-

vos del programa.

2) Evaluación formativa o correctora

En este caso nos hallamos ante una aproximación que se acerca notablemen-

te a lo que podríamos denominar estudios de implementación, ya que este

tipo de evaluación pretende ante todo analizar el funcionamiento real del

programa y de todas las labores conectadas con el mismo. Su objetivo es com-

probar si ese programa se desarrolla sin dificultades, localizando los puntos

críticos y favoreciendo una vía de mejora. Para ello conviene cerciorarse de si

esa posibilidad de mejora existe, ya que de no ser así ese tipo de evaluación

resulta inapropiado.

3) Evaluación de balance o conclusiva

El objeto de este tipo de evaluación es el de recoger información sobre los re-

sultados finales del programa y facilitar así un juicio de valor global sobre el

mismo. La evaluación ha de proporcionar una base de comparación que per-

mita objetivizar en la medida de lo posible ese juicio de valor, sea a través de

la comparación con los resultados de un programa alternativo con objetivos

similares, sea mediante la comparación con sectores o zonas no incluidos en

el proceso de aplicación del mismo. Lógicamente también deberá tomarse

como baremo el contraste entre los resultados obtenidos y los objetivos de par-

tida del mismo.

Este tipo de evaluación exige su aplicación a programas con claridad de obje-

tivos y con una contrastable base de información sobre la organización y acti-

vidades del mismo, y requiere, asimismo, el que pueda considerarse como

plenamente desarrollado. Las consecuencias de este tipo de evaluación pueden


situarse en el marco de las posibles continuación-terminación del programa

(Herman-Lyons-Taylor, 1987, pág. 15 y ss.).

b) Problemas relacionados con la metodología y los posibles usos de los análisis de

evaluación

Los estudios de evaluación presentan las dificultades derivadas de la constante

mutabilidad del entorno que rodea la puesta en práctica de toda intervención

social. Podemos fácilmente admitir que son constantes las variaciones en la in-

fluencia relativa de recursos, prioridades o “patrocinadores” de los programas

de intervención social. Y en muchas ocasiones esas variaciones derivan de cam-

bios de tendencia en la esfera de lo político (Palumbo, 1987).

Por otra parte, pueden variar también las posiciones e influencias de los diferen-

tes actores o representantes de intereses presentes en el proceso. Los programas

que requieren la cooperación o la no hostilidad de ciertas organizaciones o gru-

pos pueden verse favorecidos o afectados negativamente por esas variaciones.

Puede haber también modificaciones importantes en las prioridades y respon-

sabilidades de las organizaciones y agencias que deben protagonizar o colabo-

rar en la implementación de esos programas. No podemos tampoco descartar

que se produzcan problemas inesperados que requieran la modificación del

programa y de sus objetivos y que afecten, por tanto, al mismo plan de eva-

luación. La misma investigación puede también provocar la modificación de

los objetivos o las líneas de desarrollo del programa, al producirse una varia-

ción sustancial de las hipótesis de partida.

Todo ello pone de relieve las dificultades de la evaluación y contribuye a en-

marcar la polémica sobre las aproximaciones “científica” y “pragmática” en el

campo de la “evaluation research”.

Hace ya bastantes años se sugirió la conveniencia de acometer con mentalidad

científica el estudio de la problemática social. Ello requería una mejora sustan-

cial de la metodología y de la investigación para potenciar el campo de los

análisis de evaluación en el marco de la “sociedad experimental” y dentro del

paradigma científico (Campbell, 1969).

Desde otra perspectiva surgió un planteamiento que podríamos calificar de más

“pragmático”, que, sin negar la necesidad de usar procedimientos y métodos de

investigación apropiados, no consideraba indispensable cumplir exactamente

con los standards de cientificidad propios de otros campos de análisis menos

afectados por “impurezas” de carácter político o social. Se postulaba la califica-

ción de “arte”, para la evaluación y se recomendaba una constante interrelación

con políticos, promotores y representantes de los intereses afectados para, por

llamarlo así, “pactar” la manera y forma de realizar el proceso evaluador.


Se trata en muchas ocasiones de satisfacer las condiciones que permitan con-

siderar una evaluación “lo bastante buena” como para responder las cuestio-

nes planteadas por la implementación y los efectos del programa, aunque esa

evaluación no tenga un diseño “perfecto” desde un punto de vista científico

(Cronbach, 1982).

La práctica habitual ha conducido a posiciones intermedias en las que predo-

mina una combinación de recursos de investigación propios de las Ciencias

Sociales con componentes más intuitivos y pragmáticos para llegar a obtener

resultados aceptables, con el elemento añadido de la “unicidad” de cada uno

de los casos que se plantean y analizan (Rossi-Freeman, 1986, pág. 37).

Otro de los problemas generales que se plantean en torno a los análisis de eva-

luación (y que en buena parte podríamos generalizar a la mayoría de estudios

sociales o políticos) es el de su posible uso (o mal-uso) por parte de los deciso-

res y demás actores presentes en el proceso. Puede producirse, en primer lugar,

un cierto malentendido sobre la posible “utilidad” de la evaluación.

En un primer momento se pensó en su “directa” y “decisiva” influencia en los

procesos y mecanismos de decisión, pasándose después a posiciones contra-

rias en las que negaba cualquier utilidad posterior de esos estudios. La realidad

ha ido demostrando cómo en la mayoría de ocasiones la evaluación viene usa-

da como un input más en el proceso decisional. Alguien lo ha comparado a

una especie de proceso de “tortura china” por el cual los resultados de las dis-

tintas evaluaciones van “cayendo” cual gotas de agua sobre las cabezas del de-

cisor o decisores, hasta el punto de llegar a modificar una conducta que

parecía inmutable (Chelimsky, 1985, pág. 16).

Podríamos, pues, afirmar que se trata de un proceso acumulativo, en el cual

llegado un cierto momento se puede conseguir una influencia real. Volvere-

mos sobre ello más adelante.

Otro de los errores frecuentes que se observan en la concepción que se tiene

sobre la utilidad de este tipo de estudios se refiere a la creencia de que los es-

tudios de evaluación pretenden llenar vacíos de información, cuando muchas

veces los decisores o impulsores de ese tipo de las evaluaciones tienen objeti-

vos de índole muy variada:

– Sea porque están envueltos en un programa en el que ellos mismos no con-

fían y sobre el que, por tanto, quieren tener más datos “desde el exterior”.

– Sea porque el programa a evaluar se desarrolla en lo que podríamos denomi-

nar “territorio enemigo” y, por tanto, se pretende convertir la evaluación en

parte de una “trama asesina” (Behn, 1978) contra el mencionado programa.

– Sea porque se presiente un cierto ataque contra el programa en cuestión y

se trata de establecer una cierta protección.


– Finalmente, cuando desde la autoridad competente se requiere la realiza-

ción de la evaluación, sin que influya, pues, en ello el ánimo de los respon-

sables del programa.

3. Intereses presentes en el proceso evaluador

En el proceso de evaluación conviene tener muy presente la existencia de los

diversos intereses que componen el marco interpersonal y político en el que

vamos a desarrollar la investigación. Para ello el primer paso debe ser el reco-

nocimiento del abanico de intereses presente que de manera directa o indirec-

ta facilitan o impiden la realización de la evaluación y que toman posiciones

ante las posibles consecuencias que puedan derivarse del mismo.

De manera abstracta podríamos admitir que todo ciudadano está en principio

interesado en mejorar la eficacia y eficiencia de la actuación de los poderes pú-

blicos, y, por lo tanto, debería interesarse por la realización de una concreta

evaluación y el uso posterior de sus resultados. En la práctica, evidentemente,

el posible campo de los “interesados” se estrecha, ciñéndose a aquellos que tie-

nen un directo y visible interés en el programa. Diferentes intereses compor-

tan normalmente diferentes perspectivas o puntos de vista sobre el programa

a evaluar, sobre la misma evaluación en curso y sobre el uso o consecuencias

que podrían derivarse de la misma. Sea cual sea el balance final de una evalua-

ción, siempre acaba siendo verdad que para algunos esos resultados implican

“buenas noticias”, mientras para otros se convierten en “malas noticias”.

Evaluar implica juzgar, mientras realizar un estudio de evaluación implica pro-

porcionar la suficiente información como para permitir esa labor evaluadora-

juzgadora (Rossi-Freeman, 1985, pág. 372). La distinción entre la acción de emi-

tir juicios y la de proporcionar datos en que basar esos determinados juicios

puede parecer clara y útil en abstracto, pero resulta difícil de establecer en la

práctica. En cualquier momento alguno de los intereses presentes puede consi-

derar que de esa evaluación podrían derivarse algunas consecuencias críticas o

negativas a su posición y ello conduciría a una reacción acorde con tal amenaza.

Como ha sido apuntado (Wildavski, 1985, pág. 261), “si no se sabe hacer una

evaluación, ello es sólo un problema para el que la quiere realizar pero para na-

die más. Si se sabe cómo hacerla entonces los problemas son para los demás”.

En definitiva, la evaluación plantea ciertas amenazas para alguno o algunos de

los sectores implicados, ya que pone al descubierto elementos o informaciones

que pueden resultar incómodas o “peligrosas” para algunos de los implicados

en las decisiones. Y también porque puede comportar o exigir un cierto cam-

bio, sea en el mismo diseño del programa, sea en la organización encargada de

implementar el mismo. Ello explica por qué el entusiasmo de los decisores pú-

blicos o responsables de un programa ante la perspectiva evaluadora sea clara-

mente descriptible.


Podríamos intentar concretar un poco más las referencias generales a los intere-

ses presentes en el proceso de evaluación, dibujando un cierto perfil de aquellos

intereses-tipo presentes, generalmente, en cualquier proceso de evaluación:

– Diseñadores y responsables de los programas de actuación de los poderes

públicos, y que mantienen un elevado grado de decisión sobre el inicio de

un programa, su posible continuidad, discontinuidad, expansión o recorte.

– Patrocinadores o promotores del programa de actuación que ha de ser evaluado.

– Patrocinadores o promotores de la evaluación a realizar, que pueden o no

resultar idénticos a los anteriormente mencionados.

– Los beneficiarios o partícipes del programa a evaluar, es decir, aquellas per-

sonas, unidades o grupos que participan directamente en el programa o

que se ven afectados por los resultados de esa intervención.

– Dirección del programa, o sea, las personas o el grupo responsable de la di-

rección y coordinación del programa bajo estudio.

– El personal del programa, es decir, aquellas personas que componen el “staff”

del programa y que son responsables de su puesta en práctica.

– Evaluadores, aquellas personas o aquella organización que dirige y efectúa

la misma evaluación del programa.

– Los competidores del programa, o sea aquellas personas, grupos o instan-

cias administrativas o políticas que compiten con el programa a evaluar en

relación a recursos disponibles.

– Conjunto de intereses presentes en el marco contextual en que se desarrolla el

programa objeto de la evaluación y que pueden personalizarse en individuos,

grupos u organizaciones presentes en el inmediato entorno del programa.

– La comunidad de evaluadores, o sea, aquel conjunto de técnicos o profe-

sionales de la evaluación, sea de manera individual u organizada, que pue-

den expresar su opinión sobre la evaluación realizada y sus defectos o

cualidades.

Este elenco no pretende, evidentemente, constituir una lista exhaustiva de to-

dos aquellos intereses que podríamos llegar a considerar afectados de una u

otra manera por la evaluación a realizar, sino que simplemente pretende des-

tacar aquellos intereses generalmente presentes y que conviene considerar de

una manera u otra al realizar la evaluación. Y conviene subrayar que se trata

de individuos o grupos representativos de intereses potencialmente presentes


en el marco en que se desarrolla la evaluación, pero que pueden o no interve-

nir de manera efectiva en la misma.

En líneas generales se podría afirmar que los patrocinadores de la evaluación,

los gestores o responsables directos del programa y el mismo personal o staff

del mismo serían los sectores que más atención dedicarán al proceso evaluador

y a las conclusiones que del mismo se desprendan. No resulta difícil imaginar

el porqué de tal atención, ya que son los sectores más interesados en la posible

continuidad del programa y además son los que más pueden verse afectados

por la valoración o enjuiciamiento de su labor por parte del informe evaluador.

Más complicado resulta plantearse las posibles reacciones de los grupos o sec-

tores afectados o beneficiados por el programa. A pesar de que en muchos ca-

sos podría parecer que son precisamente esos sectores los que más deberían

preocuparse por el proceso evaluador, ya que son de hecho quienes constatan

efectivamente las “utilidades” o “desutilidades” del mismo, acostumbran a te-

ner dificultades para dejar oír su opinión. Sus problemas derivan en ocasiones

de su falta de organización, de su dispersión geográfica, de su falta de prepara-

ción para acceder a los medios de comunicación o incluso de sus reticencias a

asumir protagonismo. Así, de hecho, sólo cuando existen organizaciones que

representan o pretenden representar a esos sectores resulta más factible su in-

corporación al proceso de evaluación.

La presencia de una multiplicidad de actores y sectores interesados en el progra-

ma a evaluar y en el mismo proceso de evaluación debe relativizar la fuerza final

de las conclusiones a que se lleguen, ya que la “opinión”, de los evaluadores

puede ser una más de las que intervienen en el proceso decisional. Es evidente

que esa multiplicidad de actores producirá tensiones que el evaluador deberá,

en la medida de lo posible, anticipar o prever, pero de las que difícilmente podrá

prescindir, ya que, por decirlo de alguna manera, forman parte del paisaje.

Conviene también tener en cuenta que la pluralidad de intereses con los que

se enfrenta el analista responsable de la evaluación puede repercutir de diver-

sas maneras en el proceso de evaluación. Ante todo, por la dificultad de definir

la correcta o mejor perspectiva desde la que abordar la evaluación. Puede ser

la de considerar como más adecuada la de sociedad en su conjunto, la de la

agencia u organismo gubernamental afectado, la de miembros o personal de

esa organización, la de los “clientes” o beneficiarios directos del programa, o

la de cualquier otro grupo presente o identificado en el escenario en que se de-

sarrolla la evaluación.

Podríamos decir que en determinados tipos de evaluación (por ejemplo, aque-

llos dedicados a mejorar o ajustar el proceso implementador) la perspectiva

que puede resultar más eficaz podría ser la del mismo personal de la organiza-


ción, ya que serán ellos, en definitiva, quienes deberán hacer suyas las conclu-

siones o mejoras propuestas en las conclusiones de trabajo.

Si la evaluación ha sido encargada por un organismo legislativo o básicamente

representativo, entonces parece adecuado que la perspectiva del trabajo sea la

de la sociedad o la del Estado en su conjunto. De hecho no es tarea del evalua-

dor o de la misma evaluación dar la “razón” a uno o varios de los actores o

sectores implicados, ya que se debe partir del supuesto de una legitimidad

equivalente entre ellos, sino la de intentar dejar claro en el mismo proceso

evaluador las diferentes perspectivas, y por tanto “legitimidades”, presentes.

En el caso de tomar como propia del estudio una concreta perspectiva, se debe

explicitar esa toma de postura desde el inicio del trabajo y en las conclusiones

o informe final.

Otro de los peligros claros en estos procesos evaluadores es el posible descon-

tento o turbación que pueden producir los resultados finales de la evaluación

en los mismos patrocinadores o promotores del trabajo. Esa misma reacción

negativa puede abrir otros frentes de críticas que, de no haberse producido tal

reacción negativa en los promotores de la evaluación, habrían sido neutraliza-

dos. La insatisfacción por las conclusiones puede fácilmente derivar en críticas

a los aspectos más técnicos o de calidad científica del trabajo, ocultando así las

verdaderas razones del desacuerdo.

Puede también considerarse que uno de los problemas importantes para los

evaluadores es la comunicación de sus resultados. Y ello es aún más importan-

te si debe realizarse ante audiencias amplias, sin base técnica alguna. Concep-

tos como el de “selección aleatoria” puede a veces confundirse con “falta de

rigor”, “dejarse llevar por el azar”, etc. Deberán, por tanto, prepararse especí-

ficamente las vías a utilizar para comunicar los resultados de la evaluación

ante audiencias específicas.

Ha sido frecuentemente mencionado también el desajuste entre el tempo del

proceso de evaluación y el de las exigencias de la actividad política (Horst et

al., 1985, pág. 177; Rossi-Freeman, 1985, pág. 380). Determinadas evaluacio-

nes, sobre todo aquellas dirigidas a estudiar el impacto conseguido por cierto

programa o actuación, requieren tiempo. Tiempo que no acostumbra a sobrar

en el mundo más directamente político en el que las exigencias electorales o

la presión de campañas a favor o en contra de ciertos temas obligan a tomar

decisiones rápidas y a utilizar todo aquello que pueda ser un argumento aun-

que no tenga una plena validez o seguridad científica.

Por ello puede resultar importante para el evaluador anticipar en lo posible

esas limitaciones de tiempo, sea reduciendo la investigación a “muestras” más

pequeñas o bien aconsejando alternativas de información a la misma evalua-

ción, como puede ser la demanda de opinión a determinados observadores o


especialistas que al menos puedan dar sus “impresiones” sobre la eficacia de

ciertos programas de actuación de los poderes públicos.

Por otra parte, conviene tener muy en cuenta al realizar la evaluación los par-

ticulares plazos que rodean el mundo de la política y de la Administración Pú-

blica: legislación que expira, fechas límite para la autorización de un nuevo

programa o la continuidad de uno ya en funcionamiento, momentos clave de

las consignaciones presupuestarias, etc. Sin una adecuación temporal del “ti-

ming” evaluador con el “timing” político-decisional no puede haber garantía

alguna sobre la utilización posterior de los resultados del estudio evaluador.

4. Utilidad de la evaluación

Hemos llegado así al tema clave de los posibles usos de las evaluaciones y de

sus resultados en el proceso decisional de la Administración Pública. Esta cues-

tión, junto con la polémica metodológica mencionada anteriormente, acapa-

ró el debate de los especialistas en evaluación durante los años setenta y

principios de los ochenta. En muchos casos, los evaluadores expresaban la de-

ficiente o nula utilización de sus estudios o hallazgos.

Se empezó a reconocer que para un mejor uso de la evaluación se requerían

cambios en la organización: “no puede pensarse en utilizar mejor los resultados

de la evaluación si no se mejora en los aspectos organizativos o de procedimien-

to” (Bunker, 1978, pág. 223). Pueden constatarse tensiones entre los resultados

de una evaluación que busca mejorar la eficacia con los compromisos organiza-

tivos que toda estructura administrativa genera. La evaluación puede tener efec-

tos en el esquema organizativo y ello requiere ganarse la apreciación positiva de

la trama burocrática. De manera más general se podría aludir a la tensión entre

conocimientos y poder que está también presente en este contexto.

Los motivos que pueden llevar a promover una determinada evaluación pueden

derivar de necesidades en la formulación de nuevas políticas, con lo que ello im-

plica de argumentos que fundamenten y justifiquen la necesidad de tales nove-

dades. También en los casos de ejecución de políticas, es decir, para asegurar que

un programa se implemente de la manera más efectiva posible. O, cuando la

evaluación se encamina a determinar la efectividad de un programa de actua-

ción de los poderes públicos, para así examinar su posible continuidad, modifi-

cación o terminación. Ahora bien, podríamos también ver desde una diferente

perspectiva el tema de la “utilidad” de la evaluación refiriéndonos al enfoque

con que se solicita (Weiss, 1977).

Así se podría hablar de evaluaciones dirigidas a un uso directo o instrumental,

es decir, que de los resultados obtenidos se derivan inmediatas acciones o cam-

bios en los programas de actuación.

Otra posible aproximación a la evaluación sería la que podríamos denominar

conceptual, es decir, se busca más la capacidad general de influenciar la ma-


nera de pensar en los problemas y temas planteados sin que de los resultados

se derive una inmediata acción o cambio.

El tercer tipo de evaluación tendría una finalidad persuasiva, es decir, se encami-

naría a dotar de argumentos las posiciones de ataque o defensa en relación a un

cierto programa u organismo de actuación. Probablemente es ésta una posible uti-

lización de la evaluación que escapa en buena parte de las posibilidades de control

por parte de los mismos evaluadores y que, por tanto, resulta difícil de evitar.

Pero, al margen de estos distintos usos, la frustración o descontento de los eva-

luadores ante los limitados efectos de su trabajo que ya mencionamos ante-

riormente parecía tener su origen fundamentalmente en la fuerza de la inercia

o rutina en la actuación político-administrativa tan típica de las grandes es-

tructuras de la Administración Pública contemporánea. Sólo cuando los resul-

tados de la evaluación coincidían con la voluntad de sus decisores políticos el

“efecto” de la evaluación era más claro (Levitan-Wurzburg, 1979, pág. 132).

A pesar de esa impresión general del “poco uso” que tienen las evaluaciones en

el mundo real de las decisiones públicas existen pocos estudios concretos sobre

esta problemática, y en algún caso (Leviton-Hughes, 1981) se ha considerado

que no puede desdeñarse la influencia del caudal de evaluaciones en el diseño

y remodelación de los programas de actuación de los poderes públicos.

Pero quizá deberían también las evaluaciones cambiar de perspectiva o ade-

cuar mejor sus objetivos a las posibilidades reales de influencia que generan,

sobre todo en la que denominábamos aproximación conceptual.

De hecho, este tipo de aproximación conceptual pone un mayor énfasis en la

influencia general que los resultados de la evaluación produzcan en la comu-

nidad de intereses y actores conectados por el programa evaluado, que en una

directa y decisiva influencia sobre los responsables de ese programa, sobre su

diseño o principales alternativas de actuación.

Así, en el proceso evaluador, se descomponen o definen los problemas sobre

los que actuar y el marco o arena propio de cada política; se identifica los in-

dividuos y grupos afectados por esa política; se constatan las premisas o hipó-

tesis de partida del programa y su priorización; se relacionan las asunciones de

partida con las demandas constatadas; y se estudia el trabajo de síntesis de la

información disponible (Hellstern, 1986, pág. 303). Con ello se consigue un

acercamiento mejor a los problemas de la gente y el modo como se desenvuel-

ven entre ellos, permite un mejor enfoque de sus niveles de actuación y arti-

culación organizativa, un mayor conocimiento de sus niveles de interacción y

de sus estrategias, posibilitando una estructuración de los diferentes hechos o

episodios más relevantes, y una aproximación real a las asunciones y argu-

mentaciones de los diferentes actores presentes.

Esta visión más global y realista del proceso evaluador permite un mejor contacto

con los protagonistas reales de la implementación de los programas de actuación

públicos y una capacidad de influencia sobre el conjunto del proceso, sin duda


más difícilmente detectable, pero probablemente de mayor y más profundo al-

cance. En muchos casos se podría incluso definir tal tipo de aproximación más

como operación de toma de conciencia que como una evaluación convencional.

Sea como fuere, los evaluadores tienen la obligación de intentar que sus investi-

gaciones y resultados obtengan la mayor confianza y utilización posible. Para ello

se ha constatado que resulta importante tener en cuenta algunas condiciones que

pueden afectar la utilización posterior del estudio (Leviton-Hughes, 1981):

– La relevancia de lo hallado.

– La constante comunicación entre los potenciales usuarios de la evaluación

y evaluadores.

– La utilización de la información proporcionada por esos usuarios.

– Un tipo de resultados que podamos calificar de plausibles.

– Un cierto compromiso en el proceso de quienes deberán usar las conclusio-

nes de la evaluación.

Por otro lado, será también importante tener en cuenta otros elementos para

maximizar las posibilidades de utilización:

– Presentar los resultados de manera “comprensible” por los decisores públi-

cos, y no a través de formas o estilos más propios de revistas científicas.

– Una correcta apreciación de las fechas clave en las cuales se deberá ser capaz

de ofrecer datos que resulten relevantes, a pesar de que desde un punto de vis-

ta general la evaluación en su conjunto deba completarse posteriormente.

– Los evaluadores deberán ser conscientes del entramado de intereses que

envuelve el programa a evaluar y, por tanto, actuar respetando las diferen-

tes visiones que sobre el problema se defienden.

– Finalmente, es mejor que las perspectivas de publicación y utilización de la

evaluación se incluyan en el mismo proceso de diseño y acuerdo entre los

promotores de la evaluación y los responsables de su realización.

A pesar de los problemas sobre los posibles usos de la evaluación y sobre la ne-

cesidad de cuidar la forma de presentar los resultados, todo permite suponer

que continuará existiendo una amplia necesidad de los estudios de evaluación,

ya que tanto decisores, como programadores, como grupos afectados son cons-

cientes de que no es posible abordar la complejidad de los problemas más acu-

ciantes de nuestras sociedades sólo con sentido común y buena disposición.

Son cada vez más los actores y los intereses presentes, y ello obliga a mejorar los

porqués y prever mejor las consecuencias de las acciones que se emprenden. Las


controversias entre diferentes sectores y grupos sociales pueden ir creciendo y

probablemente se centrarán en momentos como los de la formación de la agen-

da de actuación de los poderes públicos.

Los estudios de evaluación de programas pueden resultar decisivos para canali-

zar y objetivizar esos debates. Es preciso encontrar vías para aprender más y más

rápidamente de los errores y de cómo capitalizar los aciertos de las medidas más

efectivas. A esta sensación general la acompaña una mejora sustancial de las téc-

nicas a disposición de las ciencias sociales y de sus métodos de encuesta.

Por otra parte, la necesidad de afrontar la limitación de recursos y las crecientes

demandas sociales pueden acrecentar, si cabe, la necesidad de mejorar la eficien-

cia de los programas de actuación pública (Rossi-Freeman, 1985, pág. 398-399);

Hellstern, 1986, pág. 306-308).

5. Protagonistas de la evaluación

Es éste un tema poco tratado en la literatura especializada y que en cambio

plantea numerosos problemas. Muchas veces parece que se da por descontado

que el evaluador de un programa coincide con el diseñador o responsable del

mismo o con el mismo staff que tiene a su cargo la implementación del mis-

mo, y así se evita entrar en consideraciones sobre las tensiones que el proceso

de evaluación puede generar, debido, como ya hemos señalado, a los compo-

nentes de amenaza que arrastra.

Podríamos empezar planteando la posibilidad de que sea el mismo personal del

interior de la organización el que asuma la labor evaluadora. Ello conlleva indu-

dables ventajas, ya que los responsables de la evaluación parten de un alto grado

de conocimiento del funcionamiento de la organización y de aquellos aspectos

del programa no contemplados en el momento de su diseño.

A pesar de ello, no podemos afirmar que ese tipo de información pueda sólo

conseguirse por esa vía, ya que evaluadores externos pueden alcanzar ese mis-

mo grado de información si tienen acceso a la misma y cuentan con la coope-

ración del personal de la organización. Pero, como siempre, el problema clave

es cómo llegar a conocer los reales flujos de información y poder del interior

de la organización y ese puede ser un problema tanto para los evaluadores ex-

ternos como para los internos.

Otro de los aspectos a considerar en el caso de evaluadores internos es si deben

formar parte de una unidad específica destinada al efecto o han de encuadrar-

se en las estructuras más directamente operativas. Parece claro que es mejor

esa segunda opción, aunque el problema puede proceder de que en un mismo

programa intervengan diferentes organismos.

En relación a los resultados de la evaluación, si ésta ha sido llevada a cabo por

miembros de la misma organización, ello puede facilitar la implementación de


los cambios o modificaciones que se deriven de los resultados finales de la eva-

luación, al conocer mejor a la misma organización. Pero, por otra parte, si estos

cambios implican algún tipo de amenaza para la organización en su conjunto o

para alguno de sus miembros, el hecho de que los evaluadores procedan del in-

terior de la misma organización puede paralizar esos cambios. Como dice Wil-

davsky, “no importa lo bueno que sea el análisis interno, o lo persuasiva que sea

la justificación del mismo, siempre hay algo de insatisfactorio en permitir que

una organización se juzgue a sí misma” (Wildavsky, 1985, pág. 260).

La evaluación puede llevarse a cabo por parte de un organismo externo, comi-

sionado por la misma organización objeto del análisis. De hecho, hay organis-

mos y empresas dedicadas a ese trabajo de evaluación, pero no se debe olvidar

que es de hecho la organización quien comisiona ese organismo o empresa

para la realización de la evaluación. Algunas razones pueden justificar esa vía.

De entrada, la condición de expertos en el tema que pueden acreditar los res-

ponsables de la evaluación puede favorecer su trabajo.

Por otra parte, y relacionado con ello, su análisis puede ofrecer mayores garantías

de fiabilidad y objetividad, y así posibilitar un mayor impacto (objetividad de sus

conclusiones). Dejando a un lado que ese último aspecto puede ponerse tanto en

duda como en el caso de evaluaciones internas, ya que de hecho ese organismo

externo actúa a instancia de parte y ello puede, de alguna manera, predeterminar

el resultado, la misma relación mercantil que se establece puede potenciar un cier-

to “bias” o “tendenciosidad” de los resultados para favorecer sucesivos contratos.

Ciertos organismos públicos pueden también estar interesados o incluso obliga-

dos a realizar evaluaciones sobre ciertos programas de actuación de los poderes

públicos. Y ello puede proceder tanto de los responsables o decisores políticos,

deseosos de conocer cuál ha sido el resultado final del programa que impulsaron

en su momento, como proceder de la oposición a ese programa o a esa política,

que pretende conocer cuáles han sido los resultados para poder poner en entre-

dicho la credibilidad o la acción de gobierno de los decisores.

El hecho de que este tipo de evaluación proceda de organismos que, teórica-

mente, sirven exclusivamente al interés público, puede hacer suponer que nos

encontramos ante un tipo de evaluación que garantiza el máximo de objetivi-

dad. Pero, en la práctica, se puede ver cómo la misma situación de organismo

público genera ciertas parcialidades, o ciertas situaciones de consenso, que pue-

den obligar a la realización de evaluaciones que podríamos calificar de anodinas

(Hogwood-Gunn, 1984, p. 237; Nioche-Poinsard, 1984, pág. 5-74).

Joan Subirats; Ricard Gomà. “Evaluación de políticas públicas”. En: J. Subirats (1989).Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración. Madrid: Instituto Nacionalde Admón. Pública (MAP) (Col. Estudios. Serie Administracción general).


El marco conceptual

Meny & Thoenig

Una política pública es el resultado de la actividad de una autoridad investida

de poder público y de legitimidad gubernamental. En los países latinos, el tér-

mino política tiene varios usos. El primero designa los fenómenos de la lucha

por el poder, la concurrencia entre partidos, grupos de interés, categorías so-

ciales, personas, para el ejercicio de influencia y la ocupación de funciones de

autoridad en una colectividad, en un país, en un mercado electoral, en los pro-

cesos de decisión. El lenguaje corriente distingue, también, la “gran” política,

propia de los temas esenciales, de la política “politiquera”, que calificaría las

tácticas y las combinaciones a las cuales se entregan los profesionales tales

como los partidos o los cargos electos. En resumen, política significa aquí lo

que el idioma inglés llama politics.

Otro uso del término política distingue lo que los ingleses designan con la pa-

labra policy, ya sea un marco de orientación para la acción, un programa o una

perspectiva de actividad. Así, se dice que un gobierno tiene una política eco-

nómica, o sea que realiza un conjunto de intervenciones, que elige hacer o no

hacer ciertas cosas en un campo específico, en este caso, la economía. Es en

este último sentido en el que cabe hablar claramente de política pública; es de-

cir, de los actos y de los “no actos comprometidos” de una autoridad pública

frente a un problema o en un sector relevante de su competencia.

1. Política y autoridad públicas

Desde el punto de vista del análisis, una política se presenta bajo la forma de

un conjunto de prácticas y de normas que emanan de uno o de varios actores

públicos.

En un momento dado, en un contexto dado, una autoridad adopta prácticas

de determinado género, actúa o no actúa. Estas prácticas se pueden señalar

concretamente: formas de intervención, reglamentación, provisión de pres-

taciones, represión, etc. También pueden ser más inmateriales, a veces sim-

bólicas: un discurso, una campaña de comunicación. Al mismo tiempo, estas

prácticas se refieren o son referibles a finalidades, a valoraciones explicitadas

por la autoridad pública o implícitas.

El epicentro del terreno que estudia el analista surge de una autoridad o grupo

de autoridades públicas (ministerios, organismos, entes territoriales, etc.). El

material empírico que trata se estructura a partir de las prácticas y normas pro-

pias de esa autoridad o de ese conjunto de actores públicos.


¿Qué es una política pública?

En teoría, el asunto parece relativamente simple. Una política pública se pre-

senta como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad

o en un espacio geográfico: la seguridad, la salud, los trabajadores inmigrantes,

la ciudad de París, la Comunidad Europea, el océano Pacífico, etc. Existe hoy

un consenso relativo, por parte de los politólogos y los sociólogos, en definir

su naturaleza y sus límites. Se le atribuyen, generalmente, las siguientes carac-

terísticas:

1) Un contenido. La actividad pública se identifica bajo la forma de una sus-

tancia, de un contenido. Se movilizan los recursos para generar resultados o

productos. Estos productos (outcomes) son los que el analista examina como

un problema de investigación para la acción, y resultan de un proceso de tra-

bajo y de acción.

2) Un programa. Una política pública no se reduce a un acto concreto consi-

derado aisladamente: por ejemplo, lo que hace un ministro tal día sobre tal ex-

pediente. Detrás de un acto, detrás de tales o cuales actividades existe un marco

más general en el que se integra este acto, estas actividades; por ejemplo, me-

diante su actividad, el ministro se inscribe en una política a medio plazo. En

otras palabras, aunque el marco no esté explícitamente definido (por ejemplo,

mediante procedimientos institucionales –leyes– o el propio discurso de los

actores públicos –el programa de gobierno o de un alcalde–), en hipótesis debe

poderse distinguir, no obstante, la articulación de los actos, una estructura re-

lativamente permanente de referencia u orientación, lo que Easton llama “las

intenciones más generales de las autoridades de las que todo output específico

puede ser una experiencia parcial” (Easton, 1965, p. 358). Más simplemente,

presupondremos que los actos se articulan en torno a uno o algunos ejes espe-

cíficos que forman un denominador común: el sector de intervención, el pro-

blema tratado, la constancia del decisor público en sus opciones e intenciones.

3) Una orientación normativa. Se presupone que la actividad pública no es

la resultante de respuestas aleatorias sino, al contrario, la expresión de finali-

dades y de preferencias que el decisor, conscientemente o no, voluntariamen-

te o bajo el peso de las circunstancias, no puede dejar de asumir; de las que es

nolens volens contable o responsable (accountable, en inglés). Los actos tradu-

cen orientaciones: intencionalmente o no, satisfacen intereses, son portadores

de ciertos valores, tienden hacia objetivos específicos. El analista deberá re-

construir su textura.

4) Un factor de coerción. La actividad pública procede de la naturaleza auto-

ritaria de que se halla investido el actor gubernamental. En otras palabras, éste

posee una legitimidad que es la de la autoridad legal, o ejerce una coerción que

se apoya en el monopolio de la fuerza. Por ello el acto público se impone; está

habilitado en tanto que expresión de las potestades públicas (Gilbert, 1985).

La autoridad de la que está investido se impone a la colectividad.


5) Una competencia social. Por último, una política pública se define por su

competencia, por los actos y disposiciones que afectan la situación, los intere-

ses y los comportamientos de los administrados. El analista debe identificar al

público, a los individuos, grupos o instituciones que componen el campo de

la acción gubernamental considerada. Esta noción no puede reducirse a un en-

foque jurídico: por ejemplo, el sector bajo la tutela del Estado. La concepción

es más amplia: un administrado es todo individuo cuya situación está, direc-

tamente o no, afectada por la acción pública.

Sin embargo, esta definición teórica, que se ofrece a modo de guía para el aná-

lisis, no siempre es fácil de respetar en la práctica, cuando se deben afrontar

situaciones concretas.

Así, ¿qué es una autoridad pública?

La primera reacción consiste en recurrir a los criterios jurídicos. Una autoridad

se considera pública si ejerce funciones de gobierno sobre administrados y te-

rritorios definidos, especialmente, como depositaria de la legitimidad estatal,

dotada de potestades públicas. No cabe ninguna ambigüedad si se trata de los

ministros de un gobierno nacional y de sus organismos o de entes territoriales.

Sin embargo, en el sector público, y en sus márgenes, existe toda una gama de

instituciones, de organismos, de “estatutos” que forman una zona gris, ni cla-

ramente pública, ni verdaderamente privada, conocidas como desmembra-

mientos del Estado (las asociaciones surgidas de la ley 1901 que, por cuenta

del poder público, administran un sector de atribución) o como sector para-

público (como la SNCF, empresa nacional de los FF.CC. que administra las

obligaciones del servicio público). El límite del ámbito público no está siempre

claro, hay que admitirlo. De ahí la esperanza de que, allí donde el derecho no

es unívoco, la ciencia económica ofrecerá un criterio de respuesta más claro.

Una autoridad pública puede definirse como un organismo que concede y ad-

ministra los bienes colectivos. Un bien colectivo –el aire, el agua, la educación,

etc.– es un bien o un servicio que, según la definición que dan los economis-

tas, posee tres particularidades. No es divisible (lo que A consume no impide

la posibilidad de que B lo consuma); no puede ser racionado de forma selectiva

por los mecanismos del mercado y de los precios; finalmente, está disponible,

ya se supone que cada consumidor potencial puede recibir una parte igual

(Wade, Curry, 1970, p. 92). Los bienes colectivos están distribuidos de diferen-

tes maneras: por las asignaciones administrativas, por los procedimientos del

mercado, por el voluntariado. Es autoridad pública el organismo que adminis-

tra un bien colectivo, a condición de que este organismo disponga de un pro-

cedimiento específico de opciones, que posea una autoridad propia y que

actúe por medio de un aparato organizado. Estas condiciones, como se ve, ex-

cluyen la consideración de organismos que no tienen ninguna autonomía de

acción, que son simples relevos jerárquicos.


Otra dificultad práctica con la que puede chocar el análisis de las políticas pú-

blicas, concierne la especificidad y los límites de una política pública. Éstas no

se presentan, en efecto, como objetos que pueden distinguirse a simple vista,

especificadas institucionalmente. Si es fácil ponerse de acuerdo sobre qué es o

no un elector en sociología electoral, una política pública es, en cambio, una

construcción más abstracta. ¿Dónde comienza y dónde acaba, por ejemplo,

una política pública?

Una política pública se compone de “todo aquello que los actores gubernamen-

tales deciden hacer o no hacer” (Dye, 1975, p.1). Ahora bien, siendo relativa-

mente fácil distinguir lo que hacen, resulta mucho más difícil descubrir lo que

se niegan a hacer. De ahí la tentación analítica de caer en un positivismo inge-

nuo si sólo se toman en consideración los actos, o bien, a la inversa, en el error

consistente en atribuir al actor no-actos que jamás ha elegido ni considerado.

Otro ejemplo de estas dificultades prácticas: el término programa. La mayor par-

te de los países europeos no disponen del concepto jurídico, administrativo y

presupuestario de program, corriente en Estados Unidos, y que permite reagru-

par bajo un mismo título los objetivos, los recursos y los productos afectados a

un ministerio o al tratamiento de un problema. En Europa, en Francia, en par-

ticular, el presupuesto se construye según categorías que distribuyen los medios

en múltiples capítulos siguiendo una lógica contable. En cuanto a los produc-

tos, su identificación también resulta difícil, aun con la lectura de las leyes, de-

cretos o circulares. La consistencia del objeto política pública no viene dada por

la práctica decisoria o gestora del sector público.

El análisis debe encargarse de construirla.

Una política pública se presenta, pues, como una abstracción cuya identidad

y contenido se trata, precisamente, de reconstituir por agregación sucesiva, de

aproximación en aproximación, a partir de elementos empíricos dispersos en

los textos, en los presupuestos, en los organigramas.

2. Los efectos de una política pública

Aunque una política pública ,refleja la actividad de una autoridad guberna-

mental, el término no debe ser empleado como “desván”, agregando cual-

quier actividad, sea cual sea. En este sentido, es útil distinguir dos facetas de la

actividad gubernamental: la gestión interna y la gestión de las políticas públi-

cas (Gibert, 1988).

La gestión interna es la movilización que hace una autoridad pública de sus re-

cursos propios, a fin de producir realizaciones concretas especificables e indivi-

dualizables. La autoridad dispone de medios tales como personal, materiales,

una imagen de marca o créditos financieros. Los utiliza para transformarlos en


productos: una dirección provincial de Equipamiento produce kilómetros de ar-

cenes segados; un servicio municipal emite certificados administrativos; un ne-

gociado del Ministerio del Interior publica textos reglamentarios; un servicio de

asistencia social visita hogares y a personas que necesitan ayuda, etc.

Dicha actividad pública está regulada, en principio, de manera interna a la au-

toridad considerada. Ésta es responsable de su eficiencia, de ajustar los recur-

sos y los productos, ejerciendo también una función de producción. Para

lograrlo, dispone de instrumentos de gestión: contabilidad, gestión de recur-

sos humanos, informática, procedimientos de organización del trabajo, etc.

Estas herramientas permiten asegurar una relación entre los medios consumi-

dos y los resultados que se desean obtener, productos identificables y localiza-

bles. Desde este punto de vista, aparte las particularidades ligadas al contexto

jurídico (estatuto del personal, reglas de la contabilidad pública), la actividad

de una autoridad pública no es, por naturaleza o por principio, diferente de la

de una empresa. Ambas administran situaciones que se pueden calificar con

parámetros de productividad, de costos, de eficiencia.

En cambio, existe una oposición radical entre la autoridad pública y la empre-

sa. Esta oposición obedece a sus finalidades respectivas. La empresa o la orga-

nización privada es introvertida, persigue una finalidad interna, por cuenta de

sus propietarios o sus miembros. Esta finalidad se puede definir con criterios

tales como el bienestar, el prestigio, la satisfacción que experimentan sus

miembros, el provecho, el crecimiento, la porción de mercado que ocupa la

empresa. Por su parte, la autoridad pública, al menos por mandato o por prin-

cipio, es extravertida. Se legitima por la persecución de finalidades externas.

Sus actividades, sus productos, su gestión interna, su eficiencia, están subordi-

nadas a la satisfacción de problemas o de metas externas. Se trata de modificar

los atributos o las características del tejido social que las autoridades públicas

juzgan necesario proteger frente a amenazas (el entorno natural, la paz civil)

o transformar en un estado más satisfactorio (empleo, educación). El exterior

de la organización pública la arrastra hacia la acción. De ahí una doble función

de producción que la autoridad pública debe asumir: los productos se ofrecen

para provocar efectos o impactos.

Esta segunda función de producción es, precisamente el meollo de la gestión

de las políticas plúblicas. Se trata de transformar productos en efectos o im-

pactos. La limpieza de arcenes que sirve para mejorar la seguridad en carre-

tera. La visita a los “pobres” de un asistente social remite a una finalidad de

alivio de las desigualdades sociales. La distribución de becas para la enseñan-

za superior se justifica por la democratización de la sociedad. En resumen: se

supone que toda intervención pública concreta engendra una alteración del

estado natural de las cosas en la sociedad y puede unirse a uno o varios efec-

tos o impactos.


Los efectos o los impactos presentan cierto número de particularidades. A

menudo son enunciados de manera cualitativa y normativa, en términos ge-

nerales y abstractos, tales como la seguridad en una colectividad. Emergen

con un retraso más o menos acusado en relación a la fecha en que interviene

la prestación pública (por ejemplo: los efectos de un programa de construc-

ción de carreteras sobre el desarrollo económico de una región). Por último,

la relación entre los productos de la actividad y los efectos de estos productos

no es necesariamente directa, lineal o mecánica. La distribución de becas,

por ejemplo, no es un vector que induzca mecánicamente la democratiza-

ción de la enseñanza superior. Como lo han demostrado los sociólogos,la es-

tructura del empleo en la economía constituye un filtro social estructural y

colectivo mucho más determinante que el sistema de educación propiamen-

te dicho (Boudon, 1973).

El análisis de las políticas públicas es una tentativa metodológica para lograr

un mejor dominio de esta segunda función de producción, para conocer me-

jor por qué y cómo los productos suministrados por la autoridad pública no

engendran los efectos previstos y, si es preciso, reducir estas desviaciones o dis-

funciones. Es, por ejemplo, el caso de los programas de ayuda social creados

para socorrer a los pobres, pero que, de hecho, benefician sólo a los menos fa-

vorecidos sin alcanzar a los más desprovistos. Lejos de atenuar la desigualdad

de las rentas, acaban provocando más diferencias entre los beneficiarios. El

análisis de las políticas públicas se nutre de la identificación de los efectos,

reales generados por las actividades administrativas que no son los efectos es-

perados al comienzo: efectos disfuncionales, efectos perjudiciales o, más simple-

mente, inducidos, ya que el impacto no es el que se esperaba sino otro, o acaba

siendo, incluso, contrario al deseado.

Las realizaciones efectuadas se muestran inoperantes:

– porque no eran adecuadas,

– porque eran insuficientes,

– porque el comportamiento de los afectados o los ejecutores de la política

no era el adecuado para al éxito del impacto que se pretendía,

– o porque las circunstancias del momento no eran las previstas.


Adviértase, de paso, dos observaciones metodológicas importantes. La primera

se refiere a los efectos relacionados entre políticas públicas. Una política pú-

blica A genera impactos de diversos órdenes, entre los cuales algunos pueden

tener consecuencias sobre otras políticas públicas B o C.

De ahí la necesidad de no aislar artificialmente el campo del análisis del contex-

to más general de la acción gubernamental. La segunda observación se refiere a

los indicadores de resultados que considera el analista. Los trabajos realizados a

finales de la década de 1960 y al principio de la de 1970, se concentraron a veces

excusivamente en los indicadores –o outcomes– inmediatos, tales como los gas-

tos presupuestarios de una autoridad pública. En una perspectiva de compara-

ción de presupuestos, esto está justificado. Pero existe la tentación de detenerse

en dichos indicadores porque se presentan bajo una forma cuantitativa, ocul-

tando otros efecto o impactos más cualitativos con el pretexto de que no son

medibles. Así, se corre el riesgo de adoptar una visión etnocéntrica, propia del

decisor, confundiendo los indicadores de productos con los de efectos, la activi-

dad de la autoridad pública con las transformaciones sociales externas.

La función de producción 2, que une las realizaciones a las finalidades externas,

constituye un ámbito abierto por excelencia a los aportes y al conocimiento

ofrecidos por las ciencias sociales (sociología, ciencia política, economía, psi-

cología), puesto que, en última instancia, su objetivo no es otro que el cam-

bio social.

3. El cambio social

Para un analista, toda política pública encubre una teoría del cambio social.

Teoría significa que una relación de causa a efecto está contenida en las dispo-

siciones que rigen y fundamentan la acción pública considerada. Esta causali-

dad es normativa. Se identifica a través de los objetivos, los contenidos y los

instrumentos de acción que la autoridad gubernamental se dota para generar,

a partir de realizaciones, los efectos o impactos sobre el tejido social. En otros

términos, ¿cómo el estado del mundo y el curso “natural” de los aconteci-

mientos son susceptibles de verse perturbados y modificados? Si la autoridad


pública recurre a dicha acción, ¿qué será inducido por ella y por qué? El deci-

sor gubernamental se comporta como un operador que apuesta que cuando

intervenga, se producirá una consecuencia. Es portador de una representación

de las razones por las cuales se generará dicha consecuencia, de una legitimi-

dad de su eficacia que es, también, una anticipación del encadenamiento de

acontecimientos entre sus propias realizaciones y los efectos externos.

Identificar esta teoría es una tarea esencial del análisis. Sin embargo, no resulta

nada fácil.

La teoría está muy a menudo implícita, se esconde en la simple lectura de un

texto legal o de un acto por el cual la autoridad pública ha decidido actuar for-

malmente. Es verdad que pueden existir informaciones más explícitas en apa-

riencia. Así, los considerandos o el preámbulo de una ley contienen, a veces,

declaraciones sobre los objetivos que cabe esperar. Asimismo, los discursos de

los responsables públicos, los debates en el parlamento, informan sobre la ma-

nera como se supone que una política transformará el tejido social al que será

aplicada. Sin embargo, existe el riesgo de que con tales fuentes no se disponga

de un análisis suficientemente sólido. Porque los discursos o preámbulos en-

cubren racionalizaciones, cuando no representaciones. Su relación con la po-

lítica pública no es evidente. Dimanan más bien del debate ideológico o de la

comunicación política. Por otra parte, se advierte que los actores públicos pue-

den sustentar múltiples discursos, poco homogéneos entre ellos y de orden

puramente coyuntural, que apenas dan cuenta de la política pública.

No obstante, toda política pública testimonia una teoría del cambio social. La

explicitación de la teoría que el actor público expresa, pasa por un atento es-

tudio del contenido de esta política desde dos ángulos, el de los objetivos y el

de sus realizaciones. Para ello, el contenido se confronta con un estudio del

tejido social real sobre el que se desarrollará la acción. Un ejemplo de este en-

foque se ha dado a propósito de la ley de 16 de julio de 1971 sobre fusiones

y reagrupamientos de municipios (De Kervasdoué y otros, 1976; Dupuy y

Thoenig, 1985).

Dicha ley elabora los procedimientos jurídicos, administrativos, políticos y fi-

nancieros que rigen la forma en que los ayuntamientos se reagrupan. Se trata de

una política esencialmente instumental: se pone un marco orgánico a disposi-

ción de los prefectos, los consejos generales de departamento y los consejos mu-

nicipales. El Estado espera que la iniciativa se adoptará voluntariamente a escala

local. Al objeto de incitar a los municipios, el gobiemo ofrece un poderoso estí-

mulo financiero, en forma de un aumento, durante cinco años, de la mitad de

las subvenciones de equipamiento que le serán atribuidas por el Estado.

Tres años más tarde, a fines de 1974, se habían suprimido 1.130 municipios de

un total de 37.572. Parece poco. Este resultado puede explicarse porque la polí-

tica que lo inspira se basa en una teoría del cambio social que beneficia a la pa-

reja que forman el prefecto y el consejo general. Esta descentralización consiste

para el Estado en confiar la redistribución de los escalones de base –los munici-


pios– a los escalones intermedios: los departamentos. Se apoya en la capacidad

de los consejos generales para apropiarse prioritariamente de las políticas de fu-

sión que suprimen autonomías locales, a las cuales se aferran los alcaldes. Ahora

bien, ¿los prefectos y el consejero general son o no son capaces de mostrarse in-

sensibles a los intereses localistas? Confrontada a la realidad de las prácticas ob-

servables sobre el terreno, donde el mercado político municipal es la base del

mercado electoral departamental, esta teoría es falsa. El cambio en materia de

fusión no ha sido llevado a cabo por los políticos intermedios, y la zanahoria

financiera ofrecida por la ley se revela insuficiente. Por otra parte, la teoría im-

plícita sobre la que descansa la política del Estado estipula que el reagrupamien-

to de municipios, lejos de venir determinado solamente por una redistribución

autoritaria global impuesta pot el Estado desde arriba, puede también adoptarse

de forma gradual, mediante la iniciación progresiva de los municipios a la co-

operación mutua. En este proceso, la fusión pura y simple viene a rematar un

camino progresivo que lleva de la autonomía más total –cada comuna para sí–

hacia formas cada vez más elaboradas y estrechas de servicios públicos comu-

nes: mancomunidad intermunicipal, SIVOM, distrito. Aun en este caso, sin em-

bargo, esa teoría del cambio va a contramano de las tendencias observables en

la práctica. Porque el SIVOM o el distrito, más que conducir a la fusión a plazo

de las comunas que habrían aprendido a cooperar entré sí, es, al contrario, la

forma elegida por éstas para no tomar la otra vía, la de la fusión pura y simple.

Esta identificación de fenómenos normativos, creencias y representaciones en

materia de funcionamiento de la sociedad y del cambio social inscritas en cada

política pública, puede efectuarse sistemáticamente, analizando sus postula-

dos implícitos o explícitos, de acuerdo con los siguientes parámetros:

1) Los objetivos perseguidos por la política pública considerada. ¿Existen

parámetros para designarlos y apreciarlos? ¿Se trata de criterios de cantidad, ca-

lidad, de plazo de realización o de evaluación de impactos? ¿Dichos criterios son

laxistas, “libres”, abstractos o, al contrario, “duros”, obligatorios, no ambiguos?

2) Los sujetos afectados por la política pública. ¿Existen, por ejemplo, pos-

tulados en cuanto a la forma de adaptación a la acción pública, en cuanto a su

comportamiento? Las incitaciones al cambio, ¿son voluntaristas, inexistentes

(una simple adhesión intelectual), o, al contrario, son numerosas, obligatorias

o, incluso, punitivas (la multa, etc.)?

3) Los ejecutores a quienes se confia la aplicación de las medidas guber-

namentales. Por ejemplo, ¿existen postulados en cuanto a la forma en que se

hacen cargo o no de estas medidas? Su interés en actuar en el sentido de las

realizaciones y los impactos decretados por la política pública, ¿es juzgado

como prioritario o, al contrario, como marginal?; ¿está estructurado para que

esta política se vuela prioritaria para ellas o, al contrario, para que sea una más

entre otras igualmente importantes? Esta teoría implícita del cambio social

puede formularse como un modelo de sociedad y de sus problemas, modelo

que, se traduce en un recorte y una reconstrucción que toman una amplitud


global. Estas reprentaciones normativas son analizables como un cuerpo de re-

glas que ordenan, segmentan y clasifican las situaciones, los sujetos y las rea-

lizaciones públicas.

4) Los tipos de políticas públicas. ¿De qué clase de políticas públicas dispo-

ne una autoridad pública? Establecer el inventario de las modalidades de ac-

ción gubernamental ha sido una preocupación originaria de los politólogos y

los sociólogos. La observación muestra que, en la práctica, este abanico es tan

extenso que va desde la redacción de la Constitución de un país hasta las cam-

pañas de comunicación televisivas, pasando por la fijación de impuestos, la

educación, la fuerza, etc. De ahí la necesidad de reagrupar las modalidades se-

gún una tipología rigurosa.

La literatura científica sugiere una gran variedad de clasificaciones posibles. Se

puede, por ejemplo, caracterizar las políticas públicas de acuerdo con criterios

formales o institucionales: políticas nacionales, locales o intergubernamenta-

les; o en función de los grupos de sujetos sobre los que actúan. A la luz de la

experiencia, no parece exsistir una buena tipología en abstracto. Todo depen-

de del uso que el analista quiera darle. Las tipologías más corrientemente uti-

lizadas son las que clasifican la acción pública en función de la teoría del

cambio social que la estructura. Así, por ejemplo, la elaborada por Lowi y com-

pletada por Salisbury (Lowi, 1964; Salisbury, 1968), y que se acuña en un pa-

rámetro: la naturaleza de la coerción que una política pública introduce entre

el Estado y el sujeto.

Desde el punto de vista de la coerción, una política pública puede calificarse de

dos maneras: por una parte, esta coerción se ejerce directa o coactivamente sobre

el sujeto o, al contrario, de una manera indirecta o suave: un agente de policía

multa o da un consejo al automovilista infractor. Por otra parte, esta coerción al-

canza al sujeto como tal, en su comportamiento mismo, cuya autonomía limita,

o al contrario se ejerce por medio de una presión sobre su entorno: se puede res-

tringir el consumo de las familias con un incremento del impuesto sobre la renta

o mediante una disminución de los gastos públicos estatales. El crecimiento de

ambos parámetros permite distinguir cuatro tipos de políticas públicas.


Una política reglamentaria es una acción pública que consiste en dictar nor-

mas autoritarias que afectan el comportamiento de los subordinados. El Esta-

do obliga o prohíbe: el código de circulación, por ejemplo, dicta reglas de

comportamiento. Aquí la coerción es máxima. En pocas palabras, se limitan

las libertades individuales de los afectados, y sus intereses se transforman por

decreto. La excepción a esta coerción es un tipo particular de acción reglamen-

taria llamada autorreglamentaria (Salisbury, 1968) que, a la inversa, acrecienta

los privilegios del público al que se dirige. Es el caso de las políticas mediante

las cuales el Estado limita el libre acceso a una profesión (farmacéuticos, nota-

rios, etc.),introduciendo una protección, cuando no una renta para los agentes

económicos pertenecientes a dicha profesión.

Una política distributiva es una acción mediante la cual el poder público con-

cede una autorización a casos particulares especialmente designados. El ejem-

plo tipo son los permisos para construir. Está prohibido edificar sin penniso

(política reglamentaria). Luego, para construir, hace falta un permiso, un de-

recho que la autoridad pública otorga caso por caso (política distributiva).

Aquí, el sujeto se siente beneficiario de una acción pública que le concede un

favor, un privilegio (una renta inmobiliaria e hipotecaria, un precio de terreno

en alza), etc.,que acompaña al acto administrativo asignado. El afectado se be-

neficia con una excepción a la regla, gracias a un favor unilateral del Estado o

porque satisface cierto número de condiciones.

Una política redistributiva consiste en que el poder público dicta criterios que

dan acceso a ventajas, y este acceso no se otorga a casos o sujetos designados es-

pecialmente, sino a clases de casos o de sujetos. El ejemplo típico es el de la segu-

ridad social. El Estado dicta las condiciones (edad, situación económica, etc.)

para que las personas se puedan beneficiar de una cobertura social. Pero corres-

ponde a quienes cumplen estas condiciones el derecho a utilizar o no esta posi-

bilidad si lo desean. El Estado manipula los criterios generales; no designa

individualmente a los beneficiarios o a los perjudicados.

Una política constitutiva se traduce en que la acción pública define las reglas

sobre las normas o acerca del poder; por ejemplo: revisando la Constitución

de un país, introduciendo reformas institucionales o administrativas. En este

caso, la coerción afecta al sujeto de manera débil e indirecta. Por ejemplo, la

creación por el gobierno de un Ministerio de Deportes les parece a los depor-

tistas una decisión muy abstracta, que no les afecta directamente en su vida

diaria. Y, sin embargo, para la autoridad pública, esta creación representa una

manera de intervenir en los asuntos deportivos.

Hay que destacar, de paso, una confusión relativa al uso de los instrumentos

jurídicos. Leyes, decretos y órdenes no significan ipso facto políticas regla-

mentarias. Existen políticas de orden distributivo, redistributivo o constitutivo

que se apoyan o no sobre textos legales. El recurso a textos con valor jurídico no


es más que una de las técnicas de que dispone la autoridad pública para actuar:

puede gravar, edificar, hablar, subvencionar, negociar, etc. (Para situar el uso

del derecho como instrumento de la acción gubernamental, véase en particu-

lar Daintith,1988, en lo relativo a las políticas económicas). Por otra parte, una

tipología no da una solución sólida para identificar automáticamente todas las

características de una política pública. Más módestamente, permite al analista

nombrar e identificar ciertos parámetros. Su uso más estimulante es de orden

comparativo, a través de la confrontación entre muchas políticas diferentes y

en torno a una o diversas variables.

No es casual que la mayor parte de las tipologías que se han elaborado traten de

la relación que una política pública establece entre el poder público y sus reali-

zaciones, por una parte, y los administrados y los impactos, por otra. Se trata del

cambio social y por consiguiente, de la anticipación del comportamiento de los

actores en el curso de un proceso difuso en el tiempo y el espacio.

Una tipología posible se construye en torno a la manera como los sujetos rec-

cionan, perciben, anticipan la sustancia de una acción gubernamental. En

efecto, una política pública conlleva costos, obligaciones o inconvenientes,

pero también beneficios, es decir, ventajas o privilegios. ¿De qué modo consi-

deran una política pública los subordinados? ¿Como portadora de costos o

como fuente de ventajas? La experiencia indica que el afectado considera más

importantes los costos y los beneficios que le atañen de manera personal, in-

dividualizada y a corto plazo, es decir, en forma concentrada. Al contrario, los

percibe más débilmente cuando le afectan colectivamente y a medio plazo, es

decir en forma difusa. Para decirlo crudamente, una reforma del IRPF sensibi-

liza más a los contribuyentes por la repercusión inmediata que tiene sobre su

hoja de impuestos que por las consecuencias a medio plazo que tendrá, o se

supone que tendrá sobre el estado de la nación.

En materia de política pública, y salvo excepciones, es preferible para el analista

partir de la hipótesis de que el sujeto es utilitarista y egocéntrico. Esto se traduce

de tres maneras en las percepciones y los comportamientos del público.


1) Los costos tienden a imponerse sobre los beneficios. A igual grado de con-

centración y difusión, los afectados son mucho más sensibles al precio que pa-

garán que a las ventajas que recibirán. La pérdida oculta el beneficio.

2) El corto plazo importa más que el medio plazo. En otras palabras, los efec-

tos inmediatos movilizan más que las consecuencias diferidas en el tiempo.

3) Los costos y beneficios que afectan a pequeños grupos se imponen a los

costos y beneficios que afectan a vastas poblaciones. La repercusión individua-

lizada moviliza mucho más que la repercusión colectiva y anónima.

Esta escala de utilidades, completada por los tres comportamientos descritos,

permite clasificar el estilo de acción adoptado por una autoridad pública (Pa-

dioleau, 1982). Así, en Francia, las políticas de reformas fiscales se caracterizan

por la multiplicación de medidas del tipo “costos difusos” (alza de la fiscalidad

indirecta) y por una actitud conservadora de las exenciones particulares del

tipo “beneficios concentrados” (desgravaciones por categorías en materia de

IRPF, etc.). De ahí, la siguiente paradoja: los contribuyentes afectados recha-

zan más la supresión de un favor marginal (por ejemplo, el privilegio de cose-

chero destilador, que concierne a un pequeño número de contribuyentes) que

una presión fiscal fuerte (por ejemplo, el alza del impuesto sobre carburantes,

cuantiosa sangría que afecta a varios millones de ellos). Por esto se pueden ca-

racterizar las políticas públicas según su grado de universalidad o, al contrario,

de particularismo: ¿las políticas multiplican las situaciones particulares de los

interesados, o introducen principios de tratamiento de situaciones generales?

Disponemos de numerosos trabajos que ofrecen criterios de clasificación de

las políticas públicas. Cabe mencionar especialmente:

– Los métodos de conducción política (Offe, 1975). La clasificación distin-

gue: 1) las prohibiciones y los estímulos; 2) la provisión de bienes y servi-

cios; y 3) los procedimientos. Esta clasificación ha sido revisada (Scharpf,

1976) distinguiendo de manera más detallada los intrumentos de influencia

del Estado en: 1) prohibiciones; 2) estímulos; 3) bienes y servicios provis-

tos por el Estado; 4) consecuencias provocadas por las infraestructuras

públicas; y 5) procedimientos. ¿La acción pública es puntual o global en

su realización? ¿Se dirige a las nuevas situaciones que se van a generar o

se orienta hacia el tratamiento de las causas de disfunción social? ¿Se tra-

ta de erradicar problemas existentes o de evitar que aparezcan nuevos

problemas?

– Los instrumentos de gestión administrativa (Mayntz, 1978). Se pueden di-

vidir en: 1) normas de prohibición y de requerimiento; 2) autorizaciones

de actividades privadas; 3) transferencias financieras; 4) estímulos financie-

ros (subvenciones, etc.); y 5) provisión de bienes y servicios.


– La función de conducción social del Estado (Hucke, 1980). Se despliega en

los siguientes ámbitos: la regulación jurídica, la política social, la conduc-

ción económica, las prestaciones simbólicas.

– Los instrumentos de gobierno (Hood, 1983). La autoridad pública dispone

de dos mecanismos de control sobre la sociedad: los detectores (instrumen-

tos para recoger información) y los realizadores (herramientas para generar

impactos sobre la sociedad). Tiene a su disposición cuatro recursos: el “teso-

ro” (el dinero y otros recursos fungibles), la autoridad (la posesión de poder

legal o legítimo), la organización (la disposición de personal, materiales,

equipos), la “nodalidad” (el Estado se sitúa en el centro de un tejido social o

de información). La combinación de estos dos mecanismos y de estos cuatro

recursos genera los tipos específicos de las políticas públicas.

4. El sistema de acción

Una de las reglas de oro del análisis es considerar una política pública como un

sistema de acción pública. Desde esta perspectiva, se subrayan la forma de ope-

rar de una autoridad gubernamental (o varias, llegado el caso), la forma de abor-

dar y tratar una sustancia o un contenido específico. Se necesitan tres conceptos

para realizar correctamente esta tarea: el sistema de actores, el de la actividad y,

por último, el del proceso.

La autoridad gubernamental es el actor central de una política pública. Al mis-

mo tiempo, no es el único jugador activo, puesto que se mueve en interdepen-

dencia con otros actores: organismos encargados de ejecutar sus decisiones,

sujetos que reaccionan a las realizaciones así producidas, grupos de intereses

u otras instituciones que ejercen influencia sobre la acción proyectada o en

curso. Los sujetos no permanecen pasivos, aunque puedan parecerlo a priori.

Su forma de respuesta los convierte en algo más que blancos inertes (Hirscha-

man, 1972). Estas relaciones de interdependencia estructuran un verdadero

sistema que el analista debe identificar y cuyo camino ha de seguir.

Sin embargo, el reparto de los actores tiene muchas posibilidades de cambiar

de una política a otra. Incluso para una política determinada, su entrada y sa-

lida de escena debe ser seguida meticulosamente. Ciertos actores pueden apare-

cer intermitentemente, para después desaparecer, y reaparecer interpretando

otro papel. El sistema de actores es elástico: las variaciones en su composición

pueden desorientar a un analista que se contente con observar los aconteci-

mientos a través de la lupa de las instituciones políticas formales. La acción

pública no se limita a los actores formales: políticos y funcionarios. Incorpora

a otros actores que, en principio, no tienen nada que ver con el “juego políti-

co”, pero cuyo comportamiento y presencia cuentan en la medida en que las

realizaciones públicas se transforman en impactos sociales. El analista ha de


identificar la influencia social que una política pública teje en torno a ella y

estudiar de qué modo los actores, manejando sus relaciones de interdepen-

dencia dentro de un sistema que esta política estructura, contribuyen al curso

de los acontecimientos.

Si bien la actividad de los actores y su impacto sobre el contenido de la política

pública forman la base empírica de la observación, el analista debe, no obstan-

te, mostrarse muy prudente. Ciertamente, se debe prestar atención a los actos,

comportamientos y discursos visibles, que se puedan describir. Sin embargo,

existen actividades invisibles cargadas de sentido. Una política pública, recor-

démoslo, es un conjunto de actos y de no actos. No intervenir, cuando un ac-

tor percibe que la situación es significativa, representa para él una respuesta

posible entre otras actitudes. En última instancia, ciertas políticas públicas son

definibles como no programas: en otras palabras, una autoridad pública elige

colocarse fuera de la acción.

Por otra parte, la actividad de un actor no se traduce únicamente en gestos

“concretos”, materialmente identificables. Las respuestas pueden ser, al con-

trario, abstractas, simbólicas; pueden pertenecer al universo de los signos o del

discurso (Edelman, 1976). Así, se hablará de políticas simbólicas a propósito

de actividades públicas cuya esencia consiste no en actuar, sino en decir, hacer

saber y creer que se actúa o que se preocupa por actuar. Los medios de comu-

nicación de masas son las fuentes más ricas en este aspecto (Edelman, 1977).

Por último, no es indispensable que una actividad se presente como un cam-

bio o una innovación en relación con las actividades anteriores, a fin de con-

siderarla como objeto apto para el análisis. Ciertamente, una política pública

impacta a menudo porque introduce una ruptura o una inflexión con respecto

a la situación anterior. El elemento de novedad o de no continuidad atrae la

atención. Pero este elemento puede ocultar el carácter conservador o rutinario

de la acción gubernamental. Muchas decisiones públicas se caracterizan, al

contrario, por su rutina, por la suma de respuestas repetitivas, por la prolon-

gación de lo idéntico. Pensemos en el presupuesto anual de un Estado que

traslada de un año al otro del 95 al 97% de su contenido (Wildavsky, 1964).

En resumen, la no novedad representa un rasgo esencial y significativo de las

actividades gubernamentales.

Para el analista, el proceso de una política es el complemento indisociable de

su sustancia: proceso y contenido constituyen las dos caras de una misma rea-

lidad. El trabajo gubernamental no se limita a la toma de decisión; se extiende

en el tiempo, más arriba, pero también más abajo de lo que, a menudo y sin

razón, se considera la intervención más noble y significativa. Además, el trans-

curso del tiempo, la duración, es en sí mismo un elemento estructurante de la

acción gubernamental y de otros actores no gubernamentales.


En definitiva, el problema que se plantea al analista es la manera de descomponer

su objeto de estudio en elementos empíricos más finos sin por ello perder de vista,

el conjunto del paisaje. Para ello, se han propuesto múltiples claves analíticas.

La elaborada por Jones sigue siendo, todavía hoy, un punto de referencia (Jo-

nes, 1970). Por su facilidad de manejo, constituye uno de los instrumentos

heurísticos ofrecidos por la literatura que deja mayor espacio a la serendipity, es

decir, al descubrimiento de hechos pertinentes (Merton, 1965).

Para Jones, en efecto, el proceso puede descomponerse analíticamente como

una secuencia de actividades, desde el inicio hasta el final, desde un problema

hasta los resultados. Cinco fases principales componen este proceso:

– La identificación de un problema: el sistema político advierte que un proble-

ma exige un tratamiento y lo incluye en la agenda de una autoridad pública.

– La formulación de soluciones: se estudian las respuestas, se elaboran y se

negocian para establecer un proceso de acción por la autoridad pública.

– La toma de decisión: el decisor público oficialmente habilitado elige una

solución particular que se convierte en política legítima.

– La ejecución del programa: una política es aplicada y administrada sobre el

terreno. Es la fase ejecutiva.

– La terminación de la acción: se produce una evaluación de resultados que

desemboca en el final de la acción emprendida.

Cada fase, cada una de sus funciones, se caracteriza por actividades concretas y

particulares en el seno de la autoridad pública; por ejemplo: el trabajo legislati-

vo, la preparación de la decisión en los gabinetes ministeriales, la decisión del

gobierno, la gestión burocrática; o en torno a ella, la acción colectiva, los grupos

de presión, las campañas de prensa. A cada fase corresponden un sistema de ac-

ción específico, actores y relaciones, compromisos y estructuras sociales.

Tomado al pie de la letra, este marco de referencia parece demasiado rígido,

lineal y formal. Su utilidad radica en la flexibilidad con que Jones la maneja,

Así, el proceso es un ciclo más o menos cerrado sobre sí mismo. La evaluación

de los resultados, sea cual sea la forma que tome, precede a la fase de resolu-

ción del problema. Pero, ¡el final también puede ser el comienzo! La evalua-

ción, más que desembocar en la terminación, desencadena una vuelta atrás: el

problema se considera como no resuelto, y se introducen ajustes retroactivos,

mediante una nueva formulación del problema inicial o a través de una ges-

tión más satisfactoria en la fase de ejecución del programa. El proceso está

abierto a toda clase de efectos de retroacción.


Por otra parte, una fase no sigue necesariamente a la precedente: las fases pue-

den superponerse, retroceder en su secuencia cronológica o, también, ciertas

actividades funcionales, pueden no aparecer nunca a lo largo del proceso. Por

ejemplo: una política puede desaparecer puesto que jamás se ejecutó, o prose-

guir sin que a nadie se le ocurra relacionarla con resultados concretos. Del mis-

mo modo, hay decisiones tomadas por una autoridad pública que no han sido

precedidas de ninguna actividad de formulación de soluciones o que tampoco

responden a una demanda política, a un problema identificado anteriormen-

te: ex post, después de tomada la decisión, un problema se identifica o racio-

naliza y se elaboran estudios para justificar la elección.

En resumen, el proceso es atravesado por fenómenos que siguen distintos ca-

minos: una actividad lógicamente anterior condiciona la siguiente; una fase

lógicamente posterior, al contrario, condiciona y precede incluso a la anterior.

Igualmente, puede no haber relaciones significativas entre las diversas fases

que se encadenan, ya que lo que sucede en determinado momento no man-

tiene relación alguna con lo que ocurre en otro momento.

Con los actores sucede como con las actividades. Que a cada fase corresponda

un sistema de acción que le es particular, es una hipótesis que hay que verificar

caso por caso mediante la confrontación con la realidad, y no un postulado.

Ciertos sistemas de acción pueden ser idénticos en cada fase, tener los mismos

actores presentes o ausentes, relaciones de poder y estructuras que conducen


a idénticos resultados. La forma misma en que se distribuyen los actores entre

las fases de actuación gubernamental es un dato altamente significativo. El

cuadro establecido por Jones sugiere que la salida a escena de los actores –de-

cidida libremente o impuesta– en tal o cual fase, condiciona la naturaleza de

los programas de acción. Esta aparición es posible en diversos momentos, an-

tes de la decisión –lo que, por otra parte, la ciencia política ya había subrayado

extensamente pero también en el momento de la ejecución y en el de la eva-

luación, siendo quizás ésta la aportación más original del análisis de las polí-

titicas públicas en este estadio. Los actores, los problemas, las soluciones, las

decisiones no son necesariamente estables: pueden cambiar sobre la marcha,

ajustarse, redefinirse, desaparecer o reemerger a medida que la acción política

progresa.

Bibiografía

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Las administraciones públicas y la promoción de la Sociedad de la Información: opciones estratégicas y modalidades de intervención

Jacint JordanaDepartamento de Ciencias Políticas y SocialesUniversidad Pompeu Fabra (Barcelona)

IV Congreso del CLAD, México DF, 19-23 de octubre de 1999.Panel # 29: “Administración pública y tecnologías de la información y la comunicación(TIC). Nuevos retos para la democratización y la gestión pública”.

1. La Sociedad de la Información y el papel de las administraciones

públicas

Las administraciones públicas no pueden quedarse al margen de las transforma-

ciones que las nuevas tecnologías de la información y la comunicación están

produciendo actualmente en la economía y la sociedad. Tanto por cuestiones

de eficacia y eficiencia, como por motivos de legitimación social, las adminis-

traciones públicas deben incorporar en su relación con los ciudadanos, y tam-

bién en todos sus procesos internos, las tecnologías y los procedimientos más

convenientes para dar el mejor servicio posible y la más amplia y accesible in-

formación. Actualmente la difusión de las nuevas tecnologías de la información

no se encuentra muy generalizada en las administraciones públicas, aunque sí

existen numerosos ejemplos que muestran las enormes posibilidades de rela-

ción directa con el ciudadano que ofrecen tales tecnologías1.

Este no es, sin embargo, el tema concreto que deseamos tratar en esta comu-

nicación. La utilización intensiva de las tecnologías de la información por par-

te de la administración pública es una tarea muy necesaria, sin duda, pero la

cuestión que deseamos discutir es si las administraciones públicas pueden, y

(o) deben también realizar otras tareas relacionadas con la difusión de las nue-

vas tecnologías de la información y la comunicación. Podríamos también

plantear la cuestión entorno a sí fomentar la utilización de las mencionadas

tecnologías en todos los ámbitos sociales y económicos es también una tarea

propia de las administraciones públicas, o bien es una cuestión que ya queda

al margen del interés público.

En nuestra opinión, consideramos que impulsar el desarrollo de la llamada Socie-

dad de la Información es claramente una de las grandes tareas de las administra-

ciones públicas contemporáneas. Ello es debido a que cada vez es más evidente

que las nuevas tecnologías de la información están cambiando la forma de pro-

ducir y de relacionarse, y que los países y los territorios que incorporen de forma

más rápida e intensa tales tecnologías, disfrutaran de mayores oportunidades de

aprendizaje y de desarrollo económico y social en los próximos años. Evidente-

1. Una base de datos mantenida por la Unión Europea, recoge las numerosas actividades queestán llevando a cabo las administraciones públicas europeas en la actualidad es la InformationSociety Project Office (véase www.ispo.cec.be).


mente, no se trata de una relación automática, pero sin duda existe una impor-

tante influencia (Castells, 1998). En este sentido, puede que no sea suficiente que

una administración pública se preocupe exclusivamente de incorporar a sus pro-

cesos internos y a sus mecanismos de relación externa las tecnologías de infor-

mación más actuales. Si el entorno con el cual se plantea la comunicación no

incorpora tales tecnologías, sus esfuerzos se verán escasamente recompensados;

de igual modo, tal vez tampoco serviría de impulso al crecimiento económico

de un país una dinámica interna de las administraciones públicas aislada del con-

junto de la economía, más conectada con grandes organizaciones internacionales

que con la realidad de su entorno territorial más próximo.

En este sentido, promocionar el desarrollo de la Sociedad de la Información en

un entorno territorial concreto es pues, uno de los retos primordiales de las ad-

ministraciones publicas en la actualidad. La utilización por parte de los usua-

rios particulares, la familiaridad con las nuevas tecnologías en los centros

escolares y en los hospitales, la incorporación en las empresas de las nuevas

prácticas comunicativas, etc. son elementos sobre los que las administraciones

públicas pueden incidir en alguna medida, al margen de las políticas de tele-

comunicaciones que cada gobierno emprenda para regular el mercado, priva-

tizar los monopolios, o bien controlar los precios de las comunicaciones

(Kahin / Wilson, 1997, Jordana, 1999).

2. Las políticas públicas de telecomunicaciones y la promoción

de la sociedad de la información

A lo largo de los años noventa, en numerosos países, las políticas públicas de

telecomunicaciones se han ido haciendo más complejas, definiéndose inter-

venciones sofisticadas que pretendían efectos de distinta naturaleza sobre sus

economías. Así, las políticas regulativas y las políticas de promoción han ido

tomando cuerpo de forma relativamente distanciada, teniendo en cuenta que

los actores, las prioridades y las lógicas de intervención eran muy distintas. En

esta década, muchos gobiernos han centrado sus esfuerzos en privatizar a los

operadores de telecomunicaciones e introducir un mercado con mecanismos

de competencia; o por lo menos, separar la regulación pública de los aspectos

propios de la gestión operativa de los servicios de telecomunicaciones (OECD,

1999; ITU, 1998). La gran transformación del sector de las telecomunicaciones

que se ha producido en los últimos diez años en muchos países, fruto de los

cambios tecnológicos (digitalización, telefonía celular, etc.) y la fuerte tenden-

cia a la globalización en este ámbito, con el objeto de alcanzar un mayor y más

rápido desarrollo de las comunicaciones, han absorbido frecuentemente la aten-

ción de los gobiernos, que han tenido además que definir nuevos órganos de con-

trol y regulación, bien mediante la fórmula de las agencias autónomas, bien

desarrollando nuevas áreas en sus estructuras orgánicas (Melody, 1997).

Las dificultades afrontadas para construir un mercado de las telecomunicacio-

nes mínimamente estructurado y competitivo han sido muy grandes en mu-


chos países. Desde el mantenimiento de un predominio abrumador por parte

del antiguo operador monopolista, hasta la entrada arrogante de los grandes

operadores mundiales, pasando por las complejidades de construir un órgano

regulador mínimamente capaz de imponerse frente a las empresas operadoras,

o la feroz competencia entre grupos empresariales y financieros deseosos de

obtener rápidas ganancias en un sector de fuerte crecimiento, los problemas

experimentados por las políticas públicas de telecomunicaciones en esta déca-

da de grandes cambios del sector han sido muy importantes, y no todos los

países han conseguido encauzarlos con el mismo grado de éxito (ITU, 1995,

1998). Así, la fórmula generalmente utilizada, la privatización y el mercado,

ha seguido procesos de aplicación muy distintos, más o menos rápidos, más o

menos pautados con antelación, con mayor o menor grado de intervencionis-

mo estatal, y también con mayores o menores resistencias internas (AHCIET,

1998). No es nuestra tarea en esta comunicación entrar a analizar con detalle los

distintos estilos de transición del monopolio al mercado experimentados en dis-

tintos países, de América Latina y de otros continentes, y menos aún, los resulta-

dos logrados en cada caso. Sin embargo, sí es necesario apuntar que los objetivos

que se fijaron la mayor parte de los gobiernos al iniciar los procesos de privatiza-

ción y liberalización, que consistían básicamente en aumentar el número de telé-

fonos por habitante, mejorar los estándares de calidad y en reducir las tarifas

existentes, se han cumplido con distinta intensidad, a pesar de que, sin duda, se

han producido mejoras espectaculares en bastantes casos (OCDE, 1999).

Mejorar la capacidad de comunicación de un territorio y de sus habitantes,

hasta llegar por lo menos a una cobertura universal, entendiendo esta como

una situación donde todos los núcleos de población tengan a su alcance por

lo menos un teléfono público, y donde instalar una línea tenga un precio ase-

quible, independientemente de su localización, continua siendo en muchos casos

un objetivo a alcanzar plenamente, a pesar de que las nuevas tecnologías inalám-

bricas permiten una gran reducción de los costes (Taylor / Webster / William,

1996). Estos temas, así como otros aspectos vinculados a la estructura de precios

de las tarifas telefónicas y a la introducción de nuevas alternativas tecnológicas,

continúan centrando en muchos casos las políticas nacionales de telecomunica-

ciones, una vez ya iniciada su liberalización y privatizados los antiguos monopo-

lios. Dado el elevado nivel de conflictividad política que han generado en

muchas ocasiones estas cuestiones, por los fuertes intereses económicos vin-

culados y por su gran impacto social, frecuentemente han quedado más ocul-

tas al debate público otro tipo de cuestiones, más relacionadas con los usos

específicos de las redes y servicios de telecomunicaciones. Se trata en este sen-

tido de la posibilidad de estimular determinadas modalidades de uso produc-

tivo o creativo de las telecomunicaciones, especialmente con el apoyo de las

nuevas tecnologías de la información, contribuyendo, desde el ámbito públi-

co, al desarrollo de la llamada Sociedad de la Información, o en otras palabras,

a facilitar la difusión de una cultura de la información entre la población, que

sirva de base –entre otros aspectos– al desarrollo de una economía de la infor-

mación, que permita expandir la capacidad productiva de un determinado

país (Lundvall / Borras, 1998).


Evidentemente, una de las mejores vías de promoción es la que se deriva di-

rectamente de la existencia de tarifas asequibles y de la disponibilidad de lí-

neas, pero no por ello esta estrategia tiene que ser la única. Por lo que se refiere

a la promoción de la Sociedad de la Información desde el ámbito público, no

hay duda que algunos países han realizado una fuerte apuesta, desde el máxi-

mo nivel de dirección política, para apoyar e impulsar una difusión de la cul-

tura de la información digital a todos los niveles de su sociedad, desarrollando

políticas públicas específicas sobre este tema en múltiples ámbitos de la inter-

vención pública (Kahin / Wilson, 1997). Todo ello al margen, o por lo menos

en paralelo, a las políticas específicas de liberalización del sector de las teleco-

municaciones emprendidas por cada país.

Examinando los estilos de promoción existentes, podemos encontrar distintos

puntos de vista sobre la necesidad de promocionar la Sociedad de la Informa-

ción y estimular directamente las nuevas tecnologías de la información por

parte de la administración pública. Un primer modelo conceptual considera

que la cuestión clave es mejorar el funcionamiento del mercado de las teleco-

municaciones, así como de todos los servicios que estas pueden generar. Así,

a medida que el mercado funcione mejor, la información circulará más rápi-

damente, redundando en una reducción de la incertidumbre que ayude a los

actores empresariales a invertir en el sector y a desarrollar más rápidamente

nuevas aplicaciones e innovaciones. Desde esta perspectiva, la administración

pública debe limitarse a facilitar la coordinación del mercado, a menudo me-

diante acciones simbólicas, o estructurando los grupos empresariales, y regular

la competencia para evita la reaparición de monopolios de facto. Un segundo

modelo conceptual parte del criterio que la intervención pública, sea en forma

de políticas activas que distribuyan bienes y servicios, sea creando ejemplos o

impulsando la planificación, puede ayudar significativamente a impulsar la

difusión y el uso de las nuevas tecnologías de la información, acelerando su

conocimiento y complementando al mercado cuando este muestra dificulta-

des en su desarrollo y crecimiento. El uso intensivo de instrumentos de plani-

ficación estratégica es un elemento básico en esta concepción, ya que se

considera muy importante la identificación y la coordinación, de forma explí-

cita, de los objetivos de desarrollo a alcanzar (Schneider, 1995).

Idealizando hasta cierto punto la realidad, podemos encontrar algunos rasgos

destacados de estos dos modelos conceptuales en distintos ámbitos territoria-

les. En este sentido, el primer modelo se aproxima más a los principios norte-

americanos de intervención, basados en defender la primicia del mercado por

encima de cualquier intervención pública; mientras que el segundo modelo se

encuentra más cercano a la orientación europea basada en la configuración de

una esfera pública que tiene como reto el impulso global al desarrollo de la So-

ciedad de la Información, y donde participan de forma conjunta el sector pú-

blico, las comunidades profesionales y las empresas privadas. Probablemente

por este motivo, el término de Sociedad de la Información se ha acuñado y di-

fundido en Europa, mientras que en los EEUU es mucho más común, al refe-


rirse al papel público la promoción de las tecnologías de la información y la

comunicación, destacar el término –mucho más acotado– del desarrollo de las

“infraestructuras de la información” (Catinat, 1998).

En esta comunicación, una vez situado ya el contexto de las intervenciones pú-

blicas sobre las que queremos discutir, nos centraremos básicamente en analizar

las distintas modalidades de promoción de la Sociedad de la Información, sin

entrar sin embargo a discutir las implicaciones para tal promoción de las políti-

cas de liberalización del mercado de las telecomunicaciones. Consideramos que

estos aspectos requieren otro tipo de análisis, mientras que nos interesa especial-

mente valorar las distintas estrategias que los gobiernos y las administraciones

públicas pueden emplear para promocionar de forma directa y activa el desarro-

llo de los nuevos servicios y tecnologías de la información. Así, en los siguientes

apartados se plantean las modalidades de intervención pública en este ámbito

según los distintos niveles de gobierno, los distintos instrumentos de interven-

ción utilizados y las posibilidades de planificación y coordinación existentes.

Finalmente, en otro apartado se recogen distintos ejemplos de planificación e

intervención para la promoción de la Sociedad de la Información, extraídos bá-

sicamente de experiencias españolas y europeas.

3. Niveles de gobierno y prioridades de intervención

Una de las primeras cuestiones relevantes al considerar las políticas de promo-

ción de las tecnologías de la información y la comunicación es preguntarse so-

bre que nivel de gobierno puede ser el más adecuado para llevar a cabo tales

iniciativas. Por descontado que no encontraremos ninguna respuesta simple,

ni en la realidad de los distintos países que más activamente han emprendido

tareas de promoción, ni en un marco teórico que nos dé algún tipo de apoyo

conceptual.

Podemos encontrar actualmente ejemplos concretos de políticas de promoción

sobre estos temas en todos los niveles de gobierno: desde organismos internacio-

nales como el Banco Mundial o entidades supra-estatales como la Unión Europea,

pasando por múltiples iniciativas sectoriales de administraciones de carácter esta-

tal/federal, regional o local. Al ser estas políticas de promoción bastante nuevas,

en muchos casos no tienen una ubicación bien definida en la distribución de

competencias entre los distintos niveles gubernamentales, surgiendo incluso en

ocasiones de forma espontánea, sin una dirección política clara. No obstante, en

otros muchos casos, las políticas de promoción suelen partir de organizaciones

públicas con una importante capacidad y visión estratégica, que están desarro-

llando algún tipo de misión vinculada a la promoción del territorio, sus activi-

dades económicas o la atención al bienestar de sus habitantes. También es muy

frecuente que se generen relaciones intergubernamentales entre los distintos ni-


veles de administración, como consecuencia de una distribución de funciones

en los procesos de definición e implementación de estas políticas de promoción.

En las políticas de promoción de las Sociedad de la Información podemos

identificar con bastante frecuencia cuatro momentos distintos en su proceso

de elaboración, aunque no tienen porque aparecer todos siempre. En primer

lugar, el origen de la iniciativa, el momento y el lugar en el que se produce la

definición de la idea, donde surge el impulso con los apoyos políticos y adminis-

trativos necesarios para que su impacto pueda generar posicionamientos públicos

y definiciones concretas de políticas. En segundo lugar, podemos encontrar el

momento del diseño de la política, cuando se definen los objetivos a alcanzar,

los instrumentos de actuación, los recursos que se van a utilizar, etc. En tercer

lugar, podríamos situar el momento de la planificación. Se trataría aquí del

proceso de priorización de los programas concretos de actuación, con la parti-

cipación de los actores intervinientes, así como la sensibilización de estructu-

ras administrativas sectoriales, etc. Existe sin duda un cierto solapamiento entre

la fase de diseño y la de planificación, ya que esta última puede integrar la pri-

mera (aunque a la inversa, también se puede diseñar un proceso de planifica-

ción), pero resulta interesante mantener la distinción, por la especificidad de

estas políticas de promoción. Finalmente, en cuarto lugar, podemos encontrar

el momento de la aplicación: cuando los programas se ponen en práctica, cuan-

do las organizaciones públicas o privadas actúan territorial y sectorialmente

realizando intervenciones específicas que inciden sobre la realidad económica

y social de su entorno.

Seguramente en otras políticas más establecidas, que no se encuentran en un

momento emergente, no sería necesario identificar tan claramente algunas de

estas fases, y menos de forma vinculada a distintos niveles gubernamentales –lo

que nos llevaría a utilizar modelos más clásicos sobre las fases de elaboración de

las políticas públicas–. Se trata, por tanto, de una especificidad de este tipo de

políticas vinculadas al desarrollo de las tecnologías de la información y la co-

municación, relacionada con su novedad, y provocada por la discusión e incer-

tidumbre existente, tanto sobre su necesidad como sobre su efectividad. Por estos

motivos, los momentos de su diseño y formulación se dilatan enormemente,

mientras que los momentos de su implementación son mucho más concretos y

puntuales. Así, el debate y la reflexión sobre la capacidad y la justificación para

la intervención pública en este sector, o sobre los instrumentos de actuación

más adecuados, centran frecuentemente buena parte de los esfuerzos de las

propias administraciones públicas.

A modo de ejemplo, en la tabla 1 se realiza una propuesta que estructura algu-

nas de las distribuciones más probables de funciones entre distintos niveles

gubernamentales, definiendo modelos distintos de redes entre administracio-

nes de diferente nivel. Así, podemos encontrar procesos de elaboración e im-

plementación de políticas de promoción que se inician en niveles de gobierno

distintos, y encuentran finalmente su implementación en el ámbito local o re-


gional, hasta situaciones en las que los procesos se inician y se concretan com-

pletamente en un mismo nivel.

Tabla 1. Origen y acciones de promoción según los niveles de gobierno

Fuente: Elaboración propia.

Si intentamos localizar en cada caso donde se sitúa la iniciativa de las políticas,

frecuentemente es posible identificar cuales son actores públicos que dispo-

nen de una mayor capacidad de impulso y anticipación, frente a otros actores

también implicados en estas políticas, pero con un comportamiento más reac-

tivo. Las administraciones con mayor capacidad de impulso no tienen porque

encontrarse situadas en los niveles más amplios de gobierno. Pueden existir

incluso casos de administraciones locales que autónomamente deciden iniciar

y aplicar programas de promoción en su ámbito territorial. Estas iniciativas in-

cluso pueden generar unos procesos de imitación muy intensos a su alrededor.

También hay que tener presente que se pueden producir solapamientos, sin

una coordinación explícita, entre acciones de promoción impulsadas por dis-

tintos niveles de gobierno, pero que finalmente se acaban aplicando sobre un

mismo entorno territorial (local o regional, generalmente).

En cualquier caso, los objetivos de las políticas de promoción intentan conse-

guir la máxima efectividad y difusión territorial mediante estímulos bien se-

leccionados, dados los limitados recursos que disponen. Para ello, las lógicas

de intervención difieren según el nivel administrativo que tenga el protago-

nismo del impulso. Así, en el caso de las iniciativas desarrolladas por entidades

supranacionales, los planteamientos se orientan generalmente a sensibilizar

los otros niveles de gobierno, fundamentalmente los estatales, sobre la nece-

sidad de establecer planes y programas de promoción y desarrollo de la Socie-

dad de la Información. Tampoco es completamente extraño que en ocasiones

exista una relación directa entre el nivel supra-estatal y el nivel regional, ya

que las organizaciones supra-estatales buscan administraciones con capacidad

efectiva de actuación sobre el territorio, y por lo tanto, si el entorno político-

institucional lo permite, este tipo de combinaciones puede articularse rápida-

mente, de forma bastante eficiente2.

No obstante, en numerosos países –seguramente de forma mayoritaria– han

sido las administraciones federales o estatales las que han tomado la iniciativa

OrigenNivel supra-estatal Nivel estatal/federal Nivel regional Nivel local

Acciones

Nivel supra-estatal Iniciativa

Nivel estatal Diseño Iniciativa/diseño

Nivel regional Aplicación/planif. Planificación/aplic. Iniciativa/plan.

Nivel local/sector Aplicación Aplicación Aplicación Iniciativa/aplic.

2. Un ejemplo claro en este sentido (véase apartado 5) son las propuestas de la RegionalInformation Society Initiative (RISI) establecidas de forma coordinada por diversas DireccionesGeneral de la Unión Europea con el fin de promocionar el desarrollo de planes estratégicossobre la Sociedad de la Información en los ámbitos regionales (véase www.ispo.cec.be/risi).


y han definido un marco global de promoción, definiendo programas específi-

cos de actuación para sectores específicos y estableciendo mecanismos de coordi-

nación intersectorial. La gestión de tales programas ha seguido procedimientos

muy variados, dependiendo de la articulación política de cada país y de sus tra-

diciones de descentralización. Posiblemente, la estructura institucional y el

carácter de la articulación de intereses presente en cada país hayan sido ele-

mentos clave para influir en el mayor o menor grado de control de los recursos

destinados a la promoción por parte de las administraciones públicas regionales

y locales. Si los núcleos de actores más influyentes en los temas relacionados con

las nuevas tecnologías de la información y la comunicación se encuentran muy

cohesionados alrededor de las instituciones estatales o federales, entonces la ca-

pacidad de las administraciones de los niveles inferiores para desarrollar iniciati-

vas propias probablemente será bastante más limitada. Si las administraciones

más centrales disponen de una fuerte capacidad de coordinación intersectorial y

ejercen un fuerte impulso político, también se reducirá el abanico de oportuni-

dades para la libre iniciativa de las administraciones locales y regionales en este

ámbito.

4. Fórmulas de la intervención pública para la promoción

de la Sociedad de la Información

Generalmente, las administraciones públicas disponen de numerosos instru-

mentos de intervención para alcanzar los objetivos que se proponen, que apli-

can con intensidades y modulaciones distintas en numerosos campos de su

entorno político, social y económico (Rose, 1998). En la tabla 2, se presenta

una tipología simple de estos instrumentos de intervención, con una defini-

ción básica relativa a cada modalidad. A partir de esta tipología, nuestro pro-

pósito es introducir con mayor claridad una discusión sobre las actividades

más características que desarrollan las administraciones públicas para fomen-

tar la sociedad de la Información. La tipología elaborada responde a una dis-

tribución de las practicas de intervención presentes en las políticas públicas,

discriminadas según los efectos perseguidos y el grado de coacción sobre el

comportamiento de los actores, que se pretende modificar en algún modo,

mediante alteraciones de su estructura de incentivos y en el tipo de recursos

que disponen.

Tabla 2: Modalidades de intervención estatal

Modalidad Finalidad

Ejemplos Desarrollar una acción modelo con la finalidad de que sea imitada desde el ámbito privado.

Incentivos Establecer estímulos con condiciones (premios) para modificarel comportamiento de los ciudadanos.

Oferta Establecer estímulos sin condiciones definidas sobre el comportamiento de los ciudadanos.

Servicios Ofrecer a los ciudadanos bienes y servicios financiados y controlados por entidades públicas (sin propósito de estímulo).


Fuente: elaboración propia

Así, nos encontramos desde las modalidades de intervención más suaves, como

la utilización de ejemplos, con el propósito de generar procesos imitativos, hasta

los procedimientos más intensos, como la aplicación de regulaciones o el estable-

cimiento de sanciones que impliquen el ejercicio directo de la coacción estatal

(Weiner / Vining, 1992; Meny / Thoenig, 1992). No obstante, el propósito de esta

comunicación no consiste en profundizar en la naturaleza y las características de

las distintas modalidades de intervención, sino tan solo utilizar la tipología como

elemento de referencia para introducir elementos de sistematización en la rela-

ción entre niveles de gobierno y tipos de políticas de promoción.

Junto a las modalidades de intervención estatal, también existe otra dimensión

importante para analizar las políticas de promoción. Se trata de la estrategia po-

lítica y administrativa que predomina en cada caso. En este sentido, podemos

identificar, entre las actuaciones desarrolladas en la década de los noventa, cua-

tro tipos distintos de estrategias para impulsar las políticas de promoción de la

Sociedad de la Información (Alabau, 1997; Wilson, 1997). En primer lugar, es

posible observar administraciones que no desarrollan un planteamiento estra-

tégico común, sino que son sus distintas ramas sectoriales las que, en su caso,

introducen elementos y planes de promoción específicos, limitados claramente

a impulsar las tecnologías de la información y la comunicación en su ámbito es-

tricto, sea este la educación, la sanidad, o cualquier otro.

Tabla 3. Opciones estratégicas en las políticas de promoción de la sociedad de la información

Fuente: Elaboración propia, a partir de Alabau, 1997.

Una segunda opción consiste en concentrar la promoción e impulso de las nue-

vas tecnologías desde el sector público en definir nuevas estrategias de renova-

ción y modernización de las propias administraciones públicas. Desde esta

perspectiva, se considera que el peso de la administración pública como modelo

Modalidad Finalidad

Contratación Recibir bienes y servicios del sector privado para producir intervenciones públicas.

Regulación Definir y vigilar las condiciones de interacción entre los ciudadanos, y las organizaciones públicas y privadas.

Sanciones Establecer dificultades para los comportamientos no deseadosde los ciudadanos.

Opción Estratégica Nivel Territorial Centralidad política

Planificación especializada sectorialmente

– Supra-estatal

– Estatal

– Regional

– Media

Promoción e impulso de las administraciones públicas

– Estatal

– Regional

– Media-baja

Promoción e impulso del mercado y la sociedad civil

– Estatal

– Regional

– Local

– Baja

Planificación y coordinación intersectorial

– Regional

– Local

– Muy alta


y estímulo para el conjunto de la sociedad puede ser suficiente para conseguir

los objetivos de la promoción propuestos. La tercera opción, la promoción y el

impulso por parte del mercado y la sociedad civil, implica aceptar un papel sub-

sidiario al sector público en este ámbito de políticas –reconociendo implícita-

mente los elevados riesgos existentes en la implementación de estas políticas–,

y limitándose por tanto este a ejercer de elemento coordinador de las iniciativas

privadas, o a introducir recursos simbólicos en las actividades de promoción im-

pulsadas por el sector privado –sea este de carácter más social, o de carácter más

empresarial. Finalmente, una cuarta opción estratégica consiste en que la admi-

nistración pública impulsa y coordina una planificación y una actividad de ca-

rácter plurisectorial, estimulando especialmente los aspectos más transversales.

En este último caso, seguramente el más complejo y difícil de gestionar, se trata

de aprovechar y potenciar las dinámicas cooperativas de carácter horizontal que

permiten estas tecnologías, para impulsar cambios sociales y económicos que

requieren complejos reajustes. En gran medida, resta implícito en esta última

opción estratégica que los aspectos más sectoriales de las políticas de promoción

ya son incorporados en sus propias planificaciones –de carácter rutinario- por

las distintas administraciones especializadas.

Como se muestra en la tabla 3, estas distintas opciones estratégicas requieren,

para su puesta en práctica con algunas garantías de éxito, un grado distinto de

apoyo político. Así, la modalidad basada en la coordinación intersectorial tiene

una necesidad imperiosa de un apoyo constante desde las más altas instancias

políticas del gobierno, para disponer de la capacidad de superar la aparición de

frecuentes tensiones entre sectores distintos de la administración, y poder im-

poner y mantener objetivos comunes cuando estos sufren una tendencia a ser

desvirtuados desde lógicas sectoriales. Por otra parte, la planificación sectorial

también requiere un cierto apoyo directo desde los niveles políticos más eleva-

dos, debido especialmente a que en numerosos sectores de actividad pública, la

introducción de aplicaciones derivadas de las tecnologías de la información y la

comunicación implica frecuentemente que se produzcan cambios en las distri-

buciones de recursos públicos y en las modalidades de intervención que existen

en el sector, y ello puede generar inmovilismos o bien arreglos internos que

den prioridad al status quo existente, frente a las posibles mejoras existentes.

Finalmente, las otras dos opciones estratégicas requieren una menor atención

y apoyo político –especialmente la opción que da más protagonismo al sector

privado–. Estas dos opciones no requieren un compromiso del conjunto de la

administración pública, o de grandes segmentos de esta, sino que pueden ser

más fácilmente impulsados desde unidades especializadas creadas para tal fin.

Sin embargo, también es necesario reconocer que su efectividad para el propó-

sito de impulsar el desarrollo de la Sociedad de la Información depende en mu-

cho mayor grado de cómo se comporten los contextos de la acción pública, y

especialmente, de la dinámica innovadora y cooperativa de empresas y orga-

nizaciones de la sociedad civil.


Las distintas opciones estratégicas para el desarrollo de políticas de promoción

de la Sociedad de la Información pueden generar formas distintas de estructurar

las acciones de promoción analizadas anteriormente: iniciativa, diseño, planifi-

cación y aplicación (cf. Tabla 1). Así, la planificación especializada sectorialmente,

seguramente concentrará sus esfuerzos en los procesos de diseño y planificación

de las políticas, ya que las organizaciones de ámbito sectorial que tomaran el pro-

tagonismo en esta dinámica generalmente están bien preparadas para estas ta-

reas, mientras que tendrán mayores dificultades para asegurar una adecuada

aplicación, que sus unidades administrativas de carácter operativo pueden que-

dar más alejadas del entusiasmo innovador de la cúspide de la organización. La

promoción basada en la renovación de la propia administración puede sufrir las

dificultades habituales de las políticas de modernización de la administración

pública, que básicamente consisten en que se limiten a desarrollar acciones de

iniciativa y diseño, con graves dificultades para establecer una planificación y

las aplicaciones consecuentes. La opción basada en el protagonismo de la socie-

dad civil tiene como acción más destacada la elaboración de iniciativas, que sir-

van de referencia, impulso y coordinación a los actores privados. Finalmente, la

opción de planificación intersectorial requiere dedicar una gran atención a las

acciones de planificación, especialmente por lo que se refiere a la coordinación

entre distintas organizaciones públicas y privadas, aunque sin descuidar los re-

ferentes colectivos que existen en el lanzamiento de una iniciativa común, así

como el seguimiento centralizado de las aplicaciones sectoriales que se derivan

de la planificación.

Para terminar este apartado, nos concentramos en la relación existente entre

las distintas opciones estratégicas que pueden desarrollar las administraciones

públicas y sus gobiernos para impulsar la Sociedad de la Información, y las dis-

tintas modalidades de intervención estatal que hemos examinado anterior-

mente. En principio, todas las opciones estratégicas pueden incorporar en sus

líneas de acción programas y actividades que tengan como referente cualquie-

ra de las modalidades descritas en la tipología elaborada. La tabla 4 presenta

un conjunto de ejemplos concretos, referidos a una selección de actividades de

promoción presentes frecuentemente en las intervenciones públicas para la pro-

moción de la Sociedad de la Información. Los distintos ejemplos se han ordena-

do también según el tipo de opción estratégica que de forma más habitual

pueda utilizarlos, independientemente de su nivel territorial. Sin embargo, hay

que tener en cuenta que en algunos casos, determinados ejemplos también po-

drían formar parte de otras opciones estratégicas, ya que no existe una lógica de

carácter exclusivo en esta distribución. A pesar de ello, es evidente que, según la

administración y el nivel territorial que concentre el peso de una determinada

opción estratégica, las modalidades de intervención variarán, dependiendo de

su capacidad normativa y su disponibilidad de recursos. Finalmente, también

debe tenerse en cuenta que, independientemente de los recursos y las compe-

tencias, el tipo de opción estratégica determina una mayor intensidad en el uso

de unas u otras modalidades de intervención. Así, la planificación sectorial se-

guramente hará un mayor uso de incentivos, oferta y servicios, ya que busca un


mayor contacto con los usuarios de sus actividades, mientras que la opción ba-

sada en el impulso de las propias administraciones, se concentrará en la contra-

tación, los ejemplos y los servicios, ya que intenta ejercer de modelo a imitar por

parte del sector privado. La opción estratégica en el impulso de la sociedad civil

y el mercado debería centrar sus intervenciones básicamente en la regulación y

la contratación, dado que su objetivo es facilitar las iniciativas privadas. La úl-

tima opción, la planificación y coordinación intersectorial, debería poder inte-

grar un conjunto más amplio de modalidades de intervención, incluyendo

incluso la posibilidad de establecer sanciones, ya que el propio proceso de ela-

boración y aplicación de la política podría permitir detectar y corregir los efectos

perversos que se producen, independientemente de sectores para los que fue-

ron pensadas las intervenciones, corrigiendo y redefiniendo estas cuando fuese

necesario.

Tabla 4. Ejemplos de promoción de la sociedad de la información: opciones estratégicas y modalidades de intervencion

Fuente: elaboración propia, a partir de Alabau (1997).

El conjunto de ejemplos que ofrece la tabla 4, sobre las modalidades de interven-

ción en que pueden concretarse las políticas de promoción de la Sociedad de la

Información, debería adaptarse, en cada caso, a un entorno territorial específi-

co, con un contexto institucional dado, y en ningún caso, se pretende realizar

Planificaciónespecializada

sectorialmente

Promoción e impulso de las

administracionespúblicas

Promoción e impulso del mercado

y la sociedad civil

Planificacióny coordinación intersectorial

Ejemplos

Creación de centros de referencia para la aplicación de tecnologías avanzadas.

Desarrollar el uso interno del Intercambio Electrónico de Datos.

Promoción de acuerdos de colaboración entre actores privados.

Establecer un modelo de planificación territorial con criterios de promociónde la Sociedad de la Información.

Incentivos

Mecanismos de co-financiación con el sector privado para proyectos innovadores.

Ofrecer posibilidades de crecimiento organizativo con el desarrollo proyectos innovadores.

Desgravaciones fiscales para el desarrollo nuevas aplicaciones.

Estimular los proyectos de investigación de carácter pluridisciplinar sobre la Sociedad de la Información.

Oferta

Desarrollo de aplicacionesy proyectos para su distribución pública.

Formación de personal propio en aplicaciones telemáticas.

Información pública sobre nuevas modalidades de comunicación (p.e., el funcionamiento de Internet).

Introducir medios y formación sobre la Sociedad de la Informaciónen la enseñanza primaria y la secundaria.

Servicios

Creación de bases temáticas de datosde acceso público.

Aplicaciones telemáticasen los servicios públicos.

Dar publicidad a actividades privadas que incorporen nuevos desarrollos telemáticos.

Creación de foros de discusión y definición objetivos de carácter intersectorial.

Contratación

Introducción de criterios tecnológicos en las contrataciones de bienesy servicios.

Concursos públicos para desarrollar aplicaciones de uso interno en las adm. públicas.

Facilitat la contratación pública mediante sistemas telemáticos.

Desarrollar de control horizontal en los procesos de contratación pública.

Regulación

Incorporar en las legislacionesespecializadas las nuevas posibilidadescomunicativas.

Reconocimiento de la firma electrónica para procedimientos administrativos.

Nuevo marco legal para el comercio electrónico.

Establecimientode garantías para eltratamiento confidencial de los datos personalesen Internet.

Sanciones

Establecer procedimientos de silencio positivo.

Definir un marco legal sobre actividades ilícitasen Internet.

Penalizar las nuevas edificaciones sin equipamientospara las redes de cable.


un inventario completo de las intervenciones concretas que pueden llegar a rea-

lizarse. Evidentemente, todas las formas de intervención pueden presentarse mez-

cladas en la elaboración de programas públicos, y muchas de sus propiedades

pueden ser idénticas a las que existan en otros ámbitos de políticas públicas. Sin

embargo, una característica importante de este sector de políticas –como ya he-

mos señalado– es que, por su novedad, desconocemos en buena parte cual es el

grado de efectividad y estabilidad da cada instrumento, y su eficiencia en cada

ámbito de actuación. Por ello, el grado de experimentación y de imaginación en

las políticas públicas de promoción debe ser necesariamente muy elevado, lo que

seguramente está provocando en la actualidad una gran variedad de resultados,

tanto positivos como negativos, en sus consecuencias sobre la sociedad, cuando

se ponen en práctica estas políticas. Sin embargo, a pesar de esta gran variabilidad,

y de los costes de la experimentación, seguramente las políticas de promoción en

el ámbito de la Sociedad de la Información sean extraordinariamente necesarias,

si no deseamos vernos envueltos por muchos de los efectos perversos con que

siempre nos envuelven las profecías sobre la Sociedad de la Información.

5. Algunos ejemplos de iniciativas de promoción de la Sociedad

de la Información

Este apartado está dedicado a presentar un conjunto de ejemplos de iniciativas de

promoción de la Sociedad de la Información, con el objeto de ilustrar las distintas

modalidades de intervención pública discutidas en las páginas anteriores. No se

trata de realizar un recuento sistemático de casos, ni de analizar con profundidad

distintas experiencias concretas. Sencillamente, se trata de ubicar, a partir de casos

reales, algunas de las posibles situaciones planteadas de forma conceptual en los

apartados previos. Se destacan cuatro casos originados en distintos niveles territo-

riales: una iniciativas promovida por la Unión Europea, una propuesta de actua-

ciones sobre un entorno local, una iniciativa política de ámbito regional, y un

programa estatal llevado a cabo por dos organismos ministeriales de forma con-

junta, todos ellos referentes al territorio español.

5.1. La Iniciativa europea RISI (Regional Information Society

Initiative)

La Comisión Europea impulsó en los años noventa, básicamente desde la Direc-

ción General XIII, diversos programas de promoción y difusión de la Sociedad

de la Información. Por una parte, se aplicaron abundantes fondos estructurales

al desarrollo de las infraestructuras de telecomunicaciones en las áreas territo-

riales menos desarrolladas (Ladáburu, 1997). Por otra parte, desde otros ámbitos

comunitarios se seguía impulsando la investigación en este campo, frecuente-

mente en coordinación con empresas europeas del sector, y se apostaba por la

planificación a largo plazo de los desarrollos tecnológicos y por la fijación con-


sensual de nuevos estándares para las futuras generaciones de instrumentos, re-

des y equipos de telecomunicaciones (Hedblom y Garrison, 1997).

Una de las iniciativas complementarias a estos programas e intervenciones fue

la propuesta RISI, que tenía como objeto la integración del concepto de Socie-

dad de la Información en las políticas de desarrollo regional3. En una primera

fase experimental se escogieron seis regiones europeas, y posteriormente, en

una segunda fase, se generalizó la iniciativa a un conjunto de 28 nuevas regio-

nes, incorporando territorios de todos los países miembros de la Unión Euro-

pea. El contenido de esta iniciativa consistía en dar los apoyos necesarios para

sensibilizar a los actores regionales clave de cada territorio sobre la necesidad

de establecer un consenso y cooperar para promover la Sociedad de la Infor-

mación. Así, para conseguir esta finalidad, se impulsaba y se diseñaba una me-

todología para la elaboración de planes estratégicos a escala regional, que en

cada caso, debían ajustarse a las posibilidades y necesidades de cada región.

Los resultados obtenidos en cada región en términos de promoción del consen-

so, así como la continuidad en el desarrollo de aplicaciones concretas, son aspec-

tos que requerirían un análisis específico en cada caso, pero lo más destacable de

esta iniciativa en su conjunto son sus características conceptuales: se trata de una

política sin aplicaciones concretas, ya que sólo contempla acciones de iniciativa,

diseño y planificación, relacionando dos niveles de gobierno no continuos (su-

pra-estatal y regional), y que combina dos modalidades de intervención muy dis-

tintas: la creación de ejemplos (solo se seleccionaron un pequeño número del

total de regiones europeas existentes) y la provisión de incentivos (se ofrecieron

recursos específicos para la coordinación, la preparación de la planificación y para

facilitar la participación de los actores clave regionales). Por otra parte, la inicia-

tiva no proponía de forma exclusiva una opción estratégica concreta. Aunque

podía sugerir mecanismos de planificación intersectorial, finalmente quedaba

en manos de cada región la elección de su apuesta estratégica, especialmente

por lo que se refiere a la concreción de las medidas concretas a aplicar.

5.2. Las políticas de promoción del gobierno autonómico

en Cataluña

En 1991 se redactó ya un libro blanco sobre las telecomunicaciones en Cata-

luña, que señalaba la importancia de la administración pública para coordinar

distintos agentes con el propósito de realizar actividades de promoción, infor-

mación o formación (Martí Recober, 1991). Sin embargo, esta propuesta no

tuvo demasiada receptividad por parte de la administración regional. A pesar

de ello, en los años siguientes se produjeron algunas iniciativas públicas im-

portantes, entre las que destaca la creación de la Universidad Oberta de Cata-

luña, precursora de la introducción de Internet para la enseñanza a distancia

(Nieto, 1998) o las actividades impulsadas por la Fundació Catalana per la Re-

cerca o el Institut Català de Telemàtica Aplicada, promoviendo la utilización

3. Véase http://www.ispo.cec.be/risi.


de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación en el campo

científico y el empresarial, respectivamente. Sin embargo, los esfuerzos más

importantes se dirigieron hacia posibilitar un desarrollo articulado de las nue-

vas infraestructuras de telecomunicaciones, en especial las nuevas redes de fi-

bra óptica (Puig, 1997; García Bragado y Clotet, 1998).

En mayo de 1998 se produjo un cambio sustancial en la orientación de las po-

líticas de promoción, con la creación, por parte del gobierno autonómico, de

la figura del Comisionado para la Sociedad de la Información –CSI– (de rango

similar a una vice-consejería, y adscrito al Departamento de Presidencia). Este

paso había sido solicitado insistentemente desde diversas esferas sociales, por

numerosos expertos e impulsores de iniciativas empresariales –o sin ánimo de

lucro– relacionadas con la difusión de la Sociedad de la Información. Este nue-

vo órgano de la administración inició un proceso de aglutinación de las dis-

persas iniciativas existentes, para lo cual impulsó la realización de un Plan

Estratégico para la Sociedad de la Información (CSI, 1999), con la participa-

ción de numerosos expertos y profesionales de ámbitos sectoriales muy distin-

tos. El Plan definía siete ámbitos de intervención, casi todos ellos de carácter

sectorial, y en cada uno de los cuales proponía un conjunto de iniciativas y

acciones, en los cuales se incentiva también la participación privada. Sin po-

der analizar los resultados obtenidos, por la ausencia de distancia temporal, sí

puede señalarse que se han puesto en marcha, con posterioridad a su presen-

tación, algunas de las iniciativas y los programas concretos señalados en el

plan, en muchos casos promoviendo directamente el propio CSI iniciativas

conjuntas con otras organizaciones publicas o privadas (CSI, 1999).

Después de la redefinición de la política de promoción de la Sociedad de la In-

formación en 1998, podemos identificar algunas de sus características concre-

tas, tomando como referencia el marco analítico desarrollado previamente.

Así, destaca en primer lugar que se trata de una iniciativa que tiene su origen

en el nivel de gobierno regional –sin vínculos con niveles superiores– que de-

sarrolla una planificación conjunta, y que sus acciones se despliegan funda-

mentalmente en los ámbitos sectoriales de la región. Las modalidades de

intervención que utiliza son variadas, pero se centran especialmente en la pro-

visión de servicios, y más intensamente en las iniciativas de oferta –generan-

do estímulos para la incorporación de las nuevas tecnologías en las actividades

habituales de la población–, así como también con el establecimiento de al-

gunos ejemplos de gran impacto mediático. El contexto institucional dificulta

claramente la utilización intensiva de otras modalidades de intervención,

aunque por otra parte, las limitaciones de recursos disponibles seguramente

afectan también a las posibilidades de incidir intensamente mediante las mo-

dalidades de intervención adoptadas. En cuanto a la opción estratégica elegi-

da, podría apuntarse que el plan oscila entre el asegurar un impulso a la

planificación sectorial y mantener la voluntad de desarrollar una planifica-

ción y coordinación intersectorial. Pueden encontrarse elementos de ambos

tipos de opciones, y tal vez uno de sus principales méritos pueda consistir en

lograr introducir en la agenda de las administraciones sectoriales, prioridades


para el desarrollo de la Sociedad de la Información, mientras que por lo que se

refiere a los aspectos más transversales, destacan básicamente las intervencio-

nes que siguen la lógica del ‘ejemplo’.

5.3. Un caso de promoción local de la Sociedad de la Información:

Mataró

Esta iniciativa se localiza en una población de unos 100.000 habitantes, próxi-

ma a la ciudad de Barcelona, con una actividad industrial centrada en el sector

textil y una fuerte presencia de sectores comerciales y de servicios. A partir de

inicios del año 1998, distintos actores locales empiezan a impulsar la idea de

realizar un plan director para el desarrollo de las nuevas tecnologías de la in-

formación y la comunicación en el ámbito local, iniciativa que es asumida por

el ayuntamiento de la ciudad, dándole el apoyo necesario para su realización.

Su fase de diseño se extiende durante bastantes meses, e incluye la realización

de encuestas específicas a los ciudadanos, así como una muestra específica di-

rigida a empresarios, con el objeto de realizar un diagnóstico sobre la utiliza-

ción de las tecnologías de la información y la comunicación en el ámbito

local. Paralelamente, realizaron un inventario de experiencias locales y forá-

neas que pudieran servir de inspiración para las propuestas a realizar. En oto-

ño del mismo año, se incia el momento de elaboración de la planificación

propiamente dicha, mediante un procedimiento ampliamente participativo

en el ámbito local, basado en la creación de diversos grupos de trabajo.

Los grupos de trabajo, con la participación de numerosos respesentantes de

empresas, del sector público y de todo tipo de asociaciones locales, se articu-

laron en dos ejes distintos: la implantación de las tecnologías de la informa-

ción y la comunicación (infraestructuras, servicios, usuarios), y el desarrollo

de la ciudad (social, económico y de la propia administración). Finalmente se

constituyeron siete grupos distintos, todos ellos incorporando una perspectiva

horizontal que debía interrelacionar elementos de los dos ejes mencionados4.

Cada grupo de trabajo debía elaborar un conjunto de propuestas de directri-

ces, objetivos y acciones concretas, que finalmente deberían ser revisadas por

los órganos de coordinación y dirección del plan. Todas las propuestas debían

tener como referente la necesidad de posicionar adecuadamente a la ciudad

frente al reto de la Sociedad de la Información, destacando especialmente cual

debía ser el posicionamiento del sector público local en esta dinámica.

En su conjunto, y hasta el momento, la actividad desarrollada con relación a la

promoción de la Sociedad de la Información se ha centrado en impulsar la ini-

ciativa y desarrollar las tareas de planificación, mediante un procedimiento am-

pliamente participativo. Seguramente se han iniciado algunas aplicaciones,

pero estas no se han derivado directamente del plan, aunque posiblemente ha-

4. Véase el contenido del plan en htto://www.infomataro.net/sim. Los grupos de trabajo defi-nidos fueron: formación y educación, canvio social y cultural, sevicios administravos al ciuta-dano, infraestructura, actividad económica, industrias de la información y la comunicación,medios de comunicación.


yan surgido en el contexto dinamizador que se desarrolló con la elaboración del

plan. Aunque el plan tiene unas pretensiones de intervención multi-sectorial, lo

que presupone una intensa coordinación interna, la realidad del sector público

local conlleva que finalmente se incline más hacia algunos ámbitos concretos

vinculados a sus propias capacidades de intervención, como son la educación, la

promoción de contenidos, y el estímulo a las infraestructuras (Teodoro / Arderiu,

1999). La utilización de servicios públicos, ejemplos e incentivos, concentran

buena parte de las actuaciones propuestas. Estos aspectos mencionados situa-

rían el plan en la dirección de la opción estratégica intersectorial, aunque hay

que mencionar también una dimensión adicional, centrada en reforzar la capa-

cidad de impulsar la coordinación entre el propio sector privado empresarial, di-

námica que los objetivos del plan no descuidan en ningún modo.

5.4. Programas de promoción la Sociedad de la Información

de un departamento ministerial en España.

A principios de los años ochenta no existía regulación ni gestión pública en

este ámbito en España, más allá de lo que la propia Telefónica, como empresa,

pudiera desarrollar. La primera Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones

fue promulgada en 1987, y la creación de la Dirección General de Telecomu-

nicaciones se produjo en el año 1985 y, a partir de entonces, la intervención

pública, separada de la actividad de Telefónica, fue creciendo, pero lenta y tími-

damente, especialmente en los primeros años, definiendo progresivamente sus

propios objetivos (Nadal, 1995). Por este motivo, en aquellos años la capacidad

de la administración pública para utilizar Telefónica como implementadora de

sus políticas era realmente muy escasa y sucedía más bien al contrario, ya que

Telefónica, como organización, articulaba su propia estrategia de desarrollo, in-

cluyendo también, evidentemente, consideraciones de interés público (Martí-

nez, 1998; Jordana, 1999).

A lo largo de los noventa, al prepararse para la competencia y la privatización,

Telefónica fue dejando cada vez más de lado este tipo de políticas, despreocu-

pándose hasta cierto punto de estas cuestiones, tanto financiera como estraté-

gicamente. La internacionalización de la empresa era por el contrario la nueva

prioridad, compartida incluso por el propio gobierno. Ya con la privatización,

en 1997, la desvinculación de Telefónica de los objetivos de políticas públicas

en el ámbito de la promoción fue casi total, como lo evidenció el desmantela-

miento de Fundesco, la fundación que Telefónica utilizaba para gestionar mu-

chas actividades de promoción y difusión, frecuentemente en conexión con

programas europeos.

En este contexto, puede decirse que la labor de impulso y promoción de las

telecomunicaciones que realizaba Telefónica apenas fue recogida por la admi-

nistración, dejando aparte las actividades de la Secretaria General de Comuni-

caciones (SGC), perteneciente al Ministerio de Fomento, el organismo que tenia


las competencias de regulación y control de las telecomunicaciones. Sin embar-

go, no se establecieron nuevas partidas presupuestarias encaminadas a sustituir

las tareas que hasta entonces estaba realizando Telefónica. En todo caso, muchas

de las actividades que se fueron realizando a partir de entonces por el sector pú-

blico fueron producto de algunos nuevos desarrollos y programas impulsados por

la Comisión Europea.

Una excepción importante a la situación descrita fueron las actividades de pro-

moción de la Sociedad de la Información impulsadas desde la SGC, entra las que

cabe destacar el programa PISTA (Promoción e Identificación de Servicios Emer-

gentes de Telecomunicaciones Avanzadas), con diversas líneas de acción defini-

das en distintos ámbitos de intervención5. En este contexto, una de las líneas de

acción que ha tomado más protagonismo ha sido el proyecto PISTA-Ventanilla

Única, realizado en coordinación con el Ministerio de Administraciones Públi-

cas, y que tiene el propósito de desarrollar un sistema intercomunicado de re-

gistros en el que participen las distintas administraciones públicas existentes en

España (Estatal, autonómica, local), con el objeto de simplificar y facilitar la co-

municación entre los ciudadanos y la Administración con la ayuda de instru-

mentos telemáticos, tanto para tramitaciones, como para la información y

comunicación (Nistal, 1999).

Este proyecto constituye un elemento más de la estrategia de modernización

de las administraciones públicas, y en este sentido, implica una opción estra-

tégica basada en la promoción e impulso a partir de las administraciones pú-

blicas, mediante una modalidad de intervención basada en el desarrollo de

servicios (y algunos elementos de regulación). Sin embargo, hasta cierto pun-

to, el conjunto de la aplicación también contiene el propósito de que sirva de

modelo para el sector privado, como referente de aplicación general. En cuan-

to al ámbito territorial, en este caso esta acción de promoción se impulsa, se

planifica y se desarrolla en el nivel estatal, sin vincularse de forma estable a

otros niveles administrativos; aunque está pensado para que su implantación

y aplicación se pueda realizar en todos los niveles de la administración pública

–y en este sentido sí existe una relación operativa entre niveles de gobierno–.

Sin embargo, dada la complejidad de los niveles de administración pública en

España, y la frecuente necesidad de establecer mecanismos de cooperación y

consenso interadministrativo, este programa afronta el riesgo de llegar a estar

demasiado vinculado a la administración promotora en exclusividad, con lo

que se pueden generar dificultades –de carácter técnico y organzativo– para su

aceptación por el resto de niveles de gobierno.

5.5. Conclusiones: el predominio del debate público y centralidad

de la política

A lo largo de las páginas anteriores, mediante una perspectiva bastante ‘cons-

truccionista’, se ha analizado un conjunto de variables clave para identificar

5. Véase http:/www.sgc.mfom.es/sat/pista/index.htm.


y discriminar las intervenciones públicas que tienen como propósito la pro-

moción de la llamada Sociedad de la Información. La intención explícita era

establecer una cierta guía, con el objeto de ofrecer una orientación sobre el en-

torno actual en este sector de políticas, cada vez más poblado de iniciativas de

todo tipo. Por el momento, difícilmente puede discutirse en términos genera-

les sobre la efectividad de los programas e intervenciones, ya que existe muy

poca perspectiva, y especialmente, porque –como hemos visto– es muy fre-

cuente en este ámbito de políticas que no se generen de forma inmediata in-

tervenciones efectivas sobre la sociedad y la economía, sino que se generen

frecuentes procesos de discusión pública y largos procedimientos para la elabo-

ración de planes y programas –cuestiones ambas, que ya en si mismas constitu-

yen clara una contribución a la dinamización de la Sociedad de la Información.

Existen algunos puntos destacados que, de una forma más implícita, pueden

deducirse del análisis realizado hasta el momento sobre la lógica de las políti-

cas de promoción, con lo que pueden contribuir a cierto aprendizaje en el pro-

ceso de elaboración de estas políticas. En primer lugar, parece bastante claro

que, como más ambiciosos y extensos son los objetivos de la promoción, más

difícil e improbable es que los planes y programas alcancen una fase de apli-

cación operativa, siendo más probable que se queden estancados en el mo-

mento del diseño y la planificación. En segundo lugar, cabe destacar que uno

de los obstáculos más graves para la promoción de la Sociedad de la Informa-

ción es la dificultad de sensibilizar efectivamente a las administraciones especia-

lizadas sectorialmente, con el objeto de evitar que los objetivos de la promoción

se conviertan exclusivamente en la finalidad de un núcleo especializado dentro

de la administración. Un tercer elemento importante es valorar adecuadamente

el largo proceso de elaboración de estas políticas de promoción. No se trata de

algo ineficiente, sino que tienen un gran valor como un escenario público que

sirve para facilitar la coordinación entre actores públicos y privados, su sensi-

bilización sobre estos temas, y también su participación en la definición de ob-

jetivos. La implicación ciudadana constituye a la vez un objetivo de estos

programas de promoción y un requisito en su elaboración y puesta en prácti-

ca. Conseguir combinar las dos lógicas puede ser un factor clave de éxito en la

difusión de una cultura avanzada sobre las tecnologías de la información y la

comunicación. En cuarto lugar, es necesario reconocer que aún existe un ele-

vado desconocimiento sobre la eficacia de muchas de las intervenciones posi-

bles, y que por lo tanto, el grado de experimentación en este tipo de políticas

es muy elevado –aunque los beneficios que pueda producir el éxito de algunas

medidas también pueden ser muy elevados. Finalmente, un quinto elemento

a tener muy presente en las políticas para la promoción de la Sociedad de la

Información se refiere al papel de los apoyos políticos. La existencia de crite-

rios políticos claros sobre la importancia de este tema, así como el apoyo cons-

tante a las políticas de carácter más horizontal, que requieren un elevado

grado de coordinación, constituyen aspectos cruciales para el éxito de las po-

líticas de promoción, cuyo influjo tiene que alcanzar más allá de los primeros

momentos de estas, superando el momento de su impulso y definición.


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