Planeación Estrategica Situacional

7/23/2019 Planeacin Estrategica Situacional

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BREVE SNTESIS SOBRE LA PLANIFICACION ESTRATEGICA SITUACIONAL (PES)Luis Carlos Burbano

a)

Principios Generales del PES

La planificacin constituye una parte importante de los elementos que conforman lacapacidad de gobierno de un actor. Si entendemos por capacidad de gobierno elacervo de tcnicas, mtodos, destrezas y habilidades con que cuenta un actor pararealizar su proyecto de gobierno, deducimos que un mtodo de planificacinadecuado a la situacin en la cual se pretende aplicar y lo suficientemente potentecomo para apoyar eficientemente la tarea de gobierno, es un factor clave en lacapacidad de direccin, gerencia, control y evaluacin.

El uso de la palabra gobierno se refiere no slo al gobierno ejercido desde las

instituciones poltico-administrativas del Estado, sino tambin a la red de gobiernoscircunscritos a diversos mbitos especficos. Practicar la planificacin y ejercer elgobierno de procesos es una capacidad potencial de todas las fuerzas sociales. Losgremios, las organizaciones pblicas y sociales, los sindicatos, las universidades, lospartidos polticos, en fin, todo aquel que pretenda logras ciertos objetivos o conducirun proceso desde alguna posicin, tienen un espacio de gobierno en ese mbito delsistema social. Por lo tanto, la planificacin, como clculo que significa pensar antesde actuar, pensar con mtodo y de manera sistemtica, no es monopolio delgobierno del Estado, sino una herramienta necesaria para todo actor y organizacinempeados en la realizacin de un proyecto de gobierno.

Ahora bien, no todos los actores pueden, ni deben, aplicar un mismo mtodo deplanificacin. La complejidad de los problemas que debe enfrentar un actor, el niveldesde el cual se practica la planificacin y la capacidad tcnica que el actor poseao sea capaz de lograr, determinan la necesidad de aplicar mtodos ms o menossofisticados. Sin embargo, conviene que los mtodos que se aplican en un sistemaintegral de planificacin sean coherentes entre s, lo cual significa que deben partirde fundamentos tericos comunes y utilizar categoras metodolgicas homogneas.En la prctica se recomienda que a nivel directivo de organizaciones complejas comogobiernos nacionales, departamentales, estaduales, alcaldas de ciudades grandes ymedianas se planifique con el PES y que en organizaciones menos complejas comopequeos municipios, organizaciones, comunitarias, partidos polticos y sindicatos seaplique el Mtodo ALTADIR de Planificacin Popular (MAPP).

Tanto el MAPP como el PES se fundamentan en los mismos principios tericos, loscuales se pueden resumir de la manera siguiente:

i) En el sistema social existen un nmero indeterminado de sujetos que gobiernan yplanifican desde distintas perspectivas, de all que ningn actor social tenga


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asegurada la capacidad de controlar todas las variables envueltas en el procesode conduccin social.

ii)Cada uno de estos actores se inserta de manera diferente en la realidad, adhierea distintas ideologas, tiene intereses e intenciones diferenciables, cuenta condistintas capacidades de gobierno y valora las situaciones desde esa perspectiva y

segn sus valores, ideologas e intereses. En consecuencia, la realidad puede serexplicada en forma diferente por cada uno de estos actores sociales y esaexplicacin particular ser el fundamento de su accin.

iii)Estos actores sociales son creativos y, por tanto, nadie puede predecir suscomportamientos sino, apenas, prever y prepararse para reaccionar velozmenteante las contingencias que se originan en esa creatividad de los actores socialesque interactan en un sistema plagado de incertidumbre.

iv)De los principios anteriores se deduce que la planificacin debe abarcar,necesariamente, el problema de sortear las restricciones y vencer las resistenciasde los otros al plan propio.

v)La planificacin es un proceso incesante y continuo en el cual se repiten

constantemente el clculo, la accin, la evaluacin de resultados y la correccin delos planes. El plan siempre est listo, pero, al mismo tiempo, siempre esthacindose.

Estos principios se reflejan en las cuatro instancias del proceso de planificacin.Quien pretende actuar en una realidad concreta y cambiar los resultadosinsatisfactorios que observa en esa realidad, debe comenzar por conocerla yformular un modelo explicativo de ella desde su propia perspectiva. Esto lleva alactor a enunciar un conjunto de oportunidades. Pero tambin a sealar problemas odiscrepancias entre la realidad y una norma que acepta como vlida, que declaraevitables y enfrentables desde su mbito de accin. Esos problemas son ordenados

de acuerdo con la importancia o valor que ellos tienen para el actor y la prioridadque ste le asigna a su enfrentamiento. En esto consiste la explicacin situacional quehace un actor en funcin de su accin y constituye la preocupacin central delmomento explicativo de la planificacin.

A partir de la reconstruccin del proceso causal que genera los resultados que elactor ha definido como problemas y de la identificacin de sus frentes de ataque onudos crticos, el actor disea los medios que estima necesarios para alterar lasituacin actual hasta convertirla en una situacin objetivo que se propone alcanzaren un horizonte de tiempo determinado. Estos medios pueden ser compromisos deaccin del propio actor para alterar las causas que estn dentro de su espacio degobernabilidad o demandas de compromisos de accin a otros actores para queenfrenten causas que escapan de su mbito de accin. De aqu surge el concepto dePlan Dual. Todo actor, sea cual sea su espacio de gobernabilidad, debe formularplanes que comprendan tanto lo que l mismo se compromete a realizar paraenfrentar los problemas (plan de accin) como las demandas de compromisos deaccin a otros actores para completar lo que es necesario hacer para enfrentar losproblemas (plan de demandas). El plan de accin-demandas se complementa con el


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plan de denuncias, si acaso los actores pertinentes no oyen las demandas o nocumplen los compromisos de accin asumidos. El diseo del "debe ser" y de losmedios necesarios y suficientes para alcanzarlos constituye la tarea central delMomento Normativo de la planificacin.

Reconocer a otros actores que gobiernan en distintos mbitos y que pueden tenerobjetivos diferentes o conflictivos con los nuestros, nos lleva a la idea de valorar laexistencia de otros como posibles aliados u oponentes en la lucha por nuestrosobjetivos. Esto, junto con las limitaciones que nos impone la escasez relativa derecursos, nos lleva a la necesidad de incorporar el anlisis de viabilidad de losobjetivos que nos proponemos y de las acciones diseadas para alcanzarlos. De allla necesidad de un Momento Estratgico en el proceso de planificacin.

Con estos primeros momentos, cubrimos la instancia de clculo, pero la planificacinno puede quedar divorciada de la accin pues en ese momento es cuando realmentese completa el plan y donde se produce la unidad indisoluble entre direccin,

planificacin y gerencia. El diseo y regulacin de mtodos e instancias deevaluacin y control de planes forma parte del proceso de planificacin y en ljuega un papel muy relevante el sistema de peticin y rendicin de cuentas queadopte un actor. Estas constituyen las principales tareas del Momento Operacionalde la planificacin.

Por ltimo, la incertidumbre que rodea la realizacin de todo plan nos obliga aexaminar cun slidas son las bases que lo sustentan y a preparar accionesalternativas para impedir que las circunstancias invaliden completamente nuestrosplanes o que, bajo ciertas circunstancias, nos quedemos sin plan para enfrentar lascontingencias que pueden surgir a lo largo de su ejecucin. De all la importancia del

anlisis de vulnerabilidad del plan.

El PES y el MAPP consideran un conjunto de instrumentos que recogen los principiostericos anteriores. Estos instrumentos son los pertinentes para cada una de lasinstancias de clculo y adecuados a las necesidades de las organizaciones a lascuales est dirigido. Es importante aclarar que para el caso del PES dichosinstrumentos son de mayor complejidad que para el MAPP, el cual se encuentradiseado para trabajar especficamente con los niveles descentralizados de lasinstituciones pblicas y con las organizaciones sociales de base.

b) Concepto Bsicos del PES

Qu es un Problema?

Un problema se define como una disconformidad o un obstculo entre lo que es larealidad hoy y lo que se cree sta debera ser. Es una situacin o realidadinsatisfactoria declarada por un actor con capacidad para decidir sobre ste yhacerlo parte de su proyecto de gobierno. De este modo, el dirigente pblico


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declara inaceptable esta realidad, y por ende, decide que debe ser modificada. Elconcepto de problema tiene las siguientes caractersticas:

i) Es una discrepancia entre la realidad (es/tiende a ser la realidad) a unaaspiracin (debe ser/ debera ser la realidad) que el actor declara como vlida.

ii)

La situacin insatisfactoria que se define como problema se declara como evitabley enfrentable. Lo cual significa que el actor no acepta esa situacin y se proponeenfrentarla directamente si tiene gobernabilidad para ello o demandar suenfrentamiento a quienes tienen la capacidad de hacerlo.

iii)La declaracin de un problema es realizada desde la posicin autoreferencial(ideologa, inters, valores y conocimiento) de un actor. Lo que para un actor esun problema, para otro puede ser un negocio, una amenaza o una oportunidad.

Por consiguiente, los problemas son explicados desde la perspectiva de un actor (elpresidente, el gobernador, el alcalde, el secretario, el concejal, el congresista, losgrupos de inters, y hasta la misma ciudadana organizada), el cual se compromete

a actuar sobre ellos mediante la formulacin de un plan de accin.

Seleccin de Problemas

Quien desea cambiar la realidad social y mejorar las condiciones insatisfactoriasque observa en esa realidad, debe iniciar por conocerla. Esto conduce a lanecesidad de seleccionar, analizar y enfrentar hoy problemas y amenazas yaprovechar oportunidades. Los problemas y amenazas se deben enfrentar en lamedida en que impiden el trnsito hacia una mejor calidad de vida. Por el contrario,las oportunidades se deben aprovechar porque facilitan el acercamiento a lasituacin deseada. La seleccin de problemas define el foco de atencin del Actor

durante su perodo de gobierno: En cules problemas centrar su gestin dndeest interesado en mostrar resultados?

El VDP (Vector Descriptor del Problema)

Despus de seleccionar el nombre del problema que se declara como inaceptable, elactor debe construir una explicacin que le permita comprender su complejidad y loshechos y causas que lo generan. Dicha explicacin inicia con la identificacin del VDPo vector descriptor del problema. El VDP son los hechos o circunstancias que revelan,enuncian o denuncian la existencia de un problema. El problema se manifiesta atravs de sus sntomas. Los sntomas se identifican y precisan para evitar ambigedady mltiples interpretaciones en la explicacin. El VDP facilita llegar a un acuerdosobre la definicin del problema, puesto que un mismo problema puede tenerdiferentes interpretaciones dependiendo del actor desde el cual se sita laexplicacin. De esta forma, el dirigente pblico hace su propia descripcin de lo queconsidera un problema. No obstante, otros actores sociales a partir de la mismasituacin podrn elaborar su propia descripcin dependiendo de si representa para


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ellos una amenaza, una oportunidad o un xito. As, la descripcin es relativa al actorque lo explica.

Los descriptores se definen como los sntomas o manifestaciones que evidencian el

estado de salud en el cual se encuentra el problema. Como afirma Ackoff1:un

sntoma es uno, de una serie de valores de una variable, que ocurre generalmentecuando algo es excepcionalmente correcto o excepcionalmente incorrecto, pero raravez cuando las cosas son normalesUna fiebre es una temperatura anormalmentealta del cuerpo, nunca se asocia con buena salud, siempre se le asocia con malasalud. El VDP de un problema es verificable mediante los hechos que lo evidencian.

Por ejemplo, un ndice de cobertura muy bajo de la educacin primaria es una seal osntoma de desatencin escolar de la poblacin infantil por parte del Estado; unatasa de inflacin muy alta puede indicar un mal desempeo de la economa y, unatasa alta de jvenes de los estratos ms pobres estudiando en la universidad pblicapuede evidenciar o ser sntoma de una mayor justicia y equidad en el acceso a laeducacin superior. Por tanto, los descriptores no son una explicacin causal del

problema, sino que se constituyen en lo que evidencia la existencia del problema y,por ende, en lo que debe ser explicado. Los descriptores representan el punto departida de la explicacin causal.

Funciones del VDP o Sntomas de un Problema

El VDP o sntomas de un problema cumplen las siguientes funciones:

i) Cierra las diversas interpretaciones del nombre del problema a una sola, a aquellaque enuncian y denuncian los hechos que manifiestan y verifican la existencia delproblema y cierra adems estas varias interpretaciones a una permite que el

grupo que analiza el problema est seguro que estudia un mismo y nicoproblema.

ii)Precisa lo que debe ser explicado, es decir, identifica los hechos que verifican laexistencia del problema y cuyas causas deben ser enumeradas, explicadas yrelacionadas. S no se precisan los sntomas no sabemos de qu problema se tratay no podremos diferenciar causas y consecuencias.

iii)Constituye una referencia para estudiar la evolucin del problema, es decir sustendencias a empeorar o mejorar; el monitoreo de la descripcin del problemainforma sobre su evolucin.

iv) Constituye una referencia para evaluar el impacto del plan sobre las causas, yaque la efectividad del plan se refleja en el cambio de los descriptores delproblema.

v)El VDP es una enumeracin de elementos que se representan con la nomenclaturad minscula. El ltimo descriptor en todo problema se denomina descriptor de

1 ACKOFF, Russell L. (2000), El Arte de Resolver Problemas: las fbulas de Ackoff. Edit. Limusa, Grupo

Noriega Edit., Mxico, D.F.


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tendencia, puesto que es el que permite evaluar la evolucin de cada uno de losdescriptores anteriores, y se suscribe con una flecha.

El Flujograma Situacional y el rbol del Problema

A continuacin, y a partir de la identificacin del VDP, se construye conjuntamente unmodelo explicativo del problema, que en el lenguaje del PES se conoce comoflujograma situacional. En este modelo se relacionan las consecuencias y las causasque generan el problema, especificando el grado de gobernabilidad que sobreellas tiene el actor representado. Es situacional porque es la explicacin que un actorconcreto hace sobre un problema. Un mismo problema puede ser explicado dediferentes maneras, desde distintas perspectivas o visiones de acuerdo al actor quelo analice.

El flujograma permite la interaccin veloz entre el equipo de gobierno y el dirigenteporque: (1) permite visualizar el modelo grfico explicativo del problema basadoen causas explicativas y descriptivas sintticas, precisas y monitoreables; exige lasntesis, el rigor, la selectividad y la precisin; (2) Muestra la gobernabilidad que elactor tiene sobre el problema; (3) Evidencia la relacin del problema con los demsproblemas del plan; y (4) Facilita la adaptacin permanente de la explicacin alcambio situacional.

El mtodo del flujograma situacional facilita la sistematizacin y obliga a lareflexin profunda sobre las causas que generaron y estn reproduciendo elproblema, evitando as la tendencia superficial de preconcebir soluciones sin un

anlisis de fondo de la realidad social. Este mtodo es bastante til tambin porquepermite diferenciar claramente al actor que est haciendo la explicacin y daconocimiento sobre el grado de gobernabilidad que el dirigente pblico tiene sobrelas distintas causas o sobre quines son los otros actores sociales que tambin tienencontrol directo o indirecto sobre estas.

El flujograma situacional es un mapa que representa grficamente la realidad

problemtica ofreciendo una visin integral de las manifestaciones que evidencian la


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existencia del problema y la red sistmica causal que lo produce. Cada causainfluye sobre otras causas que a su vez son influenciadas por otras causas delsistema. De esta forma, el mtodo hace explcitas estas interrelaciones causalesbasado en el razonamiento que el actor construye del problema, el cual depende desus intereses, valores e ideologas

La construccin del flujograma situacional de un problema obedece a las siguientesconvenciones:

i) Cada argumento relevante es una causa o una consecuencia que se relacionacon el VDP del problema.

ii) Cada argumento es representado grficamente como una causa explicativa, confrases breves y precisas, que expresan la causa o consecuencia de maneratelegrfica. La lectura de una causa explicativa siempre indica una calificacin yrecibe un nmero para facilitar su rpida identificacin.

iii) Cada causa explicativa se localiza en un plano situacional concreto: flujos,

acumulaciones y reglas en un espacio especfico de gobernabilidad. Estosespacios son tres: la Zona I o control total del dirigente, la zona II o zona deinfluencia o de fuera de control y la zona III, fuera del juego social.

iv) Las relaciones entre los nudos explicativos o causas explicativas se hacenpartiendo del conjunto de descriptores o VDP: por qu se produce el hecho querepresenta el descriptor 1 (d1)? por qu se producen los hechos que representancada descriptor? Al contestar estas preguntas, se identifican las causas y se lasinterrelacionan.

En sntesis, el flujograma situacional identifica las causas, las relaciona entre s y lasconecta con los sntomas o VDP y stos, a su vez, con el impacto sobre las

consecuencias. La zona sombreada indica el espacio de gobernabilidad del actor, esdecir, que las causas dentro de esta zona se encuentran bajo el control ycompetencias del Actor Central que debe liderar el enfrentamiento del problema.

Seleccin de Nudos Crticos

Del conjunto de causas identificadas en el flujograma se destacan los Nudos

CrticosNC, o llamadas tambin como Nudos Crticos. Por tanto, para enfrentar elproblema y alterar la situacin descrita por los sntomas, es necesario actuar sobreestas causas explicativas a travs de acciones especficas diseadas para talpropsito.

Es necesario actuar sobre todas las causas? No, puesto que no todas las causastienen el mismo peso en la explicacin, algunas son ms importantes que otras.Aquellas causas que son susceptibles de actuar sobre ellas y que al mudarlas alteransustancialmente el VDP del problema son llamadas Nudos Crticos y se identificancon las letras NC. Para que una causa sea seleccionada como nudo crtico debecumplir tres requisitos:


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i) Tener un impacto significativo en los sntomas, es decir, que al disear e

implementar una accin sobre esa causa, el VDP del problema se modifique oaltere a una situacin mejor.

ii)Ser un centro prctico de accin, y

iii)

Constituir un centro oportuno de accin poltica. Significa que al implementar unaaccin sobre la causa, no genere otros problemas mayores que aquel que se estintentando enfrentar. Por tanto, se considera que este nudo o causa crtica debeproducir un intercambio favorable o positivo de problemas.

Estos nudos crticos se constituyen en la columna vertebral para la formulacin delplan de accin.

Diseo del Plan de Accin

Para lograr cambiar la situacin insatisfactoria inicial que describen los nudos crticos

se disean operaciones, definidas como compromisos de accin. Cuando estoscompromisos pueden ser asumidos directamente por el decisor pblico o actor centralson llamadas operaciones (OP). Cuando dependen de otros actores o institucionesque controlan la decisin para materializar la operacin, son llamadas demandasde operacin (DOP). En este ltimo caso, el compromiso del decisor pblico o actorsocial consiste en adelantar las gestiones con los actores pertinentes para lograrmaterializar estas demandas. En consecuencia, el conjunto de operaciones ydemandas de operaciones que buscan transformar los nudos crticos, constituyen elplan de accin para enfrentar el problema.

Qu es una Operacin?

Una vez identificados los nudos crticos debemos pensar en el modo de enfrentarlos ocambiar su carga negativa. Estas operaciones son actos de intervencin realizadoscon la intencin de cambiar la realidad contenida en una causa declarada como nudocrtico. Es un compromiso de accin asumido por el actor que explica el problemapara mudar un hecho expresado en un nudo crtico dentro de su espacio degobernabilidad.

Por tanto, para el cambio global de la situacin insatisfactoria descrita en elproblema, se disea un conjunto de operaciones, el cual denominamos Plan de

Accin. Cada operacin especifica las diferentes acciones que son necesarias

adelantar para obtener los resultados propuestos. Cuando este conjunto de accionesson de competencia directa del actor que explica el problema (el Alcalde oSecretario), las denominamos Operaciones OP. Cuando dependen de otrosactores o instituciones sobre los cuales el decisor o actor central no poseegobernabilidad, pero que controlan recursos relevantes para materializarlas, lasdenominamos Demandas de Operacin DOP. Este conjunto de operaciones ydemandas de operacin tienen como fin modificar los nudos crticos, cuya situacin se


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resume en los descriptores construidos para cada uno de ellos, Vector Descriptor delNudo CrticoVDNC.

Una operacin comprende un conjunto coherente de acciones destinadas a alteraruno o varios nudos crticos del problema. Se caracteriza por:

i) Utilizar y combinar variables bajo el control o alguna influencia del actor. Cuandoel acto de intervencin del actor combina variables bajo control del actor, sedenomina operacin, y la simbolizamos como OP. Cuando debe actuar sobrevariables fuera de la gobernabilidad del actor, pero en el espacio donde stetiene alguna influencia, se denomina demanda de operacin, y utilizamos elsmbolo DOP.

ii) Generar un producto que provoca un resultado. Ese resultado se precisa comoimpacto sobre el nudo crtico y, a su vez, el conjunto de los nudos crticosalterados por un conjunto de operaciones produce, en ltima instancia, un cambiodel VDP del problema.

iii)

Emplear una variedad de recursos escasos (polticos, econmicos, conocimientos ycapacidades organizativas) para gestar una variedad de productos (polticos,econmicos, cognitivos y organizativos) e impactar con una multiplicidad deresultados (varios aspectos de un mismo problema o varios problemas de muydistinta naturaleza).

iv) Es un mbito de actividad organizada con responsables bien definidos para sudiseo, ejecucin, evaluacin y control. A cada operacin corresponde unresponsable de su ejecucin, y para cada demanda de operacin existe unencargado de solicitar la cooperacin pertinente y denunciar si ella no se hadesarrollado.

v) Prev en dimensin y alcance los resultados esperados en relacin con los NC y

el VDP del problemavi) Es una unidad desagregable en submdulos llamados acciones, subacciones,

actividades y hasta tareasvii) No es una recomendacin o un criterio de accin o de priorizacin

Escenarios del Plan de Accin

El gobierno, en el cumplimiento de las promesas plasmadas en el programa degobierno y en los compromisos de accin planteados en su plan de gobierno, eligeun plan, el mejor entre los posibles, pero no puede elegir las circunstancias futuras enque tiene que realizarlo. Estas pueden ser, ms all de la voluntad del gobierno,favorables o desfavorables. Esto exige especificar los resultados de acuerdo alcontexto en que se puede desarrollar el Plan. Por ello, est metodologa trabaja porescenarios identificando las principales variables que pueden condicionar el alcancede las operaciones. S dicho contexto es favorable para la realizacin del Plan sellamar "escenario de techo". S las circunstancias son las ms desfavorables dentrode lo previsible se les llamar "escenario de piso". En cada uno de los escenariosprevistos, se evala la posibilidad de realizar las operaciones, su dimensin e


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impacto probable, la secuencia en que deben ser producidas las acciones y eltiempo en que es posible alcanzar la situacin prevista en el plan. El gobiernomunicipal asume compromisos concretos en cada uno de los escenarios considerados,-techo y piso- y abre un espacio de posibilidades de desarrollo del Plan de acuerdocon el comportamiento real de los contextos previstos.

Planificar por escenarios permite hacer anuncios de resultados de una manera msresponsable y coherente con las circunstancias que pueden presentarse y facilita laprecisin del cumplimiento de los compromisos asumidos en el momento de lapresentacin de cuentas.

EL Anlisis Estratgico

Se refiere a pensar estrategias para hacer viable el plan. Es decir, articular el"debe ser" con el "puede ser". No basta con disponer de un buen diseo normativo yprescriptivo del plan. Se necesita, adems, una buena estrategia para lidiar con los

otros jugadores y con las circunstancias que rodean el juego social. Este es,exactamente, el problema de saber jugar. Un jugador puede tener buenas cartas enun juego de naipes, pero no saber jugarlas y perder el juego frente a otro jugadorcon cartas inferiores.

La metfora asimila el diseo prescriptivo del plan a las cartas que tiene el jugador.El plan tradicional consiste en decir: "estas son las cartas que debemos jugar. Sonbuenas cartas". Pero, es evidente que el plan no puede limitarse a eso, es decir acomprometernos en una propuesta prescriptiva sobre lo que debemos hacer. Esimprescindible la exploracin de estrategias de juego para descubrir el mximo delo que podemos hacer.

En este punto emergen con nitidez las limitaciones de la antigua planificacin deldesarrollo econmico y social, que asla la parcela econmica de la realidad deljuego poltico a la cual pertenece. Y, para mayor simplicidad, la trata de maneradeterminista y en el mero plano de lo prescriptivo. El anlisis estratgico nos llevainevitablemente a la planificacin integral de la accin, sin escindir lo econmico delo poltico. El poder, como recurso escaso, juega en esta interaccin sistmica unpapel clave para entender la complejidad del problema que enfrenta ungobernante para tomar decisiones frente a opciones de resultados inciertos quetambin dependen de la accin de los otros jugadores.

La eficacia poltica surge aqu como un criterio esencial de evaluacin estratgica,en competencia con los criterios de eficacia econmica, cognitiva y organizativa. Laeficacia global de una jugada no puede, por consiguiente, evaluarse slo en undominio parcial del juego y respecto a un slo recurso escaso.

La planificacin tradicional omite este captulo y formula sus planes en un vaco decontexto situacional que ignora lo poltico como opuesto a lo tcnico. Asume que elproblema estratgico es de los polticos y la planificacin econmica es del dominio


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de los tcnicos. Por esa razn, hemos practicado una planificacin formal, ritual ytecnocrtica, sin estrategia poltica que le construya viabilidad. En los hechos, esaplanificacin es ignorada por los polticos, quienes intuyen primero y compruebandespus su inutilidad.

El anlisis estratgico plantea las cuestiones ms complejas, pues debemos trabajaren un nivel prctico operacional con los conceptos de poder, motivacin para actuarusando el poder, fuerza aplicada o presin de un jugador sobre una jugada, etc.Debemos saber, adems, distinguir entre viabilidad para decidir una jugada yviabilidad para cambiar establemente la situacin del juego despus de la jugada.Una cosa no lleva necesariamente a la otra. En uno u otro caso, es necesario evaluarlos resultados sobre el poder acumulado por los jugadores y sus motivaciones.

Por ltimo, es necesario proponer estrategias de juego donde se combinan laautoridad, la cooptacin, la negociacin, la confrontacin y la disuacin. Esnecesario combinar estas estrategias diferenciando jugadores y jugadas a lo largo

de la trayectoria del juego, donde la consideracin del tiempo y la oportunidadpueden ser muy importantes.

El anlisis estratgico explora la manera de combinar todas las variablesmencionadas para construirle viabilidad a cada operacin del plan propio. Elprincipio estratgico fundamental consiste en lograr una combinacin por la cualcada operacin jugada le abre camino a otra que sigue, hasta realizarlas todas enuna determinada trayectoria. Naturalmente, nuestros oponentes intentarn hacer lomismo respecto de sus planes.

En el anlisis poltico de viabilidad destacan dos preguntas:

a) Qu parte de mi plan es viable hoy, en la situacin inicial?

b) Puedo construirle viabilidad en el horizonte de tiempo de gobierno a aquellaparte del plan que hoy no es viable?

Actuar Planificadamente

El plan slo se completa en la accin, nunca antes. Este es un punto de extremaimportancia prctica. No existe la posibilidad de un plan completo en su diseo y

clculo estratgico antes de la accin. En la improvisacin tctica de la accin delmomento se completa el contenido prctico del plan. Por consiguiente, un temacentral de preocupacin debe ser el estudio de las fuerzas que, en el momento de laprctica, decretan el dominio de la improvisacin sobre el plan o del plan sobre laimprovisacin. Esta es una lucha tpica que se expresa en la desigual competenciaentre las urgencias y las importancias por penetrar en la agenda del dirigente.Como la improvisacin es un clculo situacional oportuno, supera fcilmente a laplanificacin tradicional, que es tecnocrtica y lenta. Aqu surge un requisito bien


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preciso : el plan debe ser un clculo superior a la improvisacin, para lo cual debeser no slo oportuno, sino adems situacional, profundo y acertado.

Estudiar el momento de hacer conduce al concepto de sistema de direccin. Laplanificacin puede ser una parte ritual u operacional del sistema de direccin, pero

que ocurra una cosa o la otra no depende principalmente del sistema deplanificacin, sino de las reglas que sustentan el sistema de direccin. Dichas reglaspueden generar demanda por planificacin o demanda por improvisacin.

El dirigente intercambia compromisos con sus mandantes y con sus gerentes. Larendicin de cuentas sobre los compromisos adquiridos constituye una regla clavepara comprender que una direccin responsable est sometida a una estrictarendicin de cuentas que la obliga a operar con una gerencia creativa, a darleespacio a las importancias en su agenda, y a sustentar el tratamiento de lasimportancias con un sistema potente de planificacin. Cmo son las reglas del juego

institucional? Es la pregunta clave para entender qu pasa con el sistema dedireccin y planificacin. Si no existe una direccin responsable, la agenda secopar con urgencias, la gerencia ser rutinaria y la planificacin subsistir como unmero ritual con efectos simblicos.

La velocidad del hacer, urgida por la velocidad de los acontecimientos, plantea unserio desafo a lo que podramos llamar tecnologa de planificacin. En respuesta,la planificacin estratgico-situacional propone el concepto de plan modular. Elconcepto de mdulo alude a la idea de construir algo combinando piezaspreviamente elaboradas. Naturalmente, esas piezas elementales estn abiertas amuchas formas de combinacin y significado, pues de otra manera no seran piezas

sino obras cerradas.

En el caso del PES, la estructura modular del plan se encuentra conformada por dosarchivos. El primer archivo es el plan mismo como estructura compuesta de mdulosprocesados y filtrados segn el criterio y visin del actor que asume el plan. Elarchivo plan es una obra cerrada a la interpretacin de un actor y al servicio de supropuesta de gobierno. El segundo archivo, en cambio, es la reserva con la cual seconstruye el primero, y se compone de mdulos pre-procesados que pueden ponerseen aplicacin con rpidas adaptaciones a las circunstancias de la coyunturaconcreta. Este es un archivo abierto, no es producto de una visin situacional filtradapor la subjetividad del dirigente. Por el contrario, est formado por sedimentacinde muchos planes anteriores o por el criterio de varios equipos de estado mayor queestimaron conveniente esa reserva para responder con agilidad ante la demandade sus lderes. Aqu surge el concepto de "inversin" en mdulos preprocesados, a finde transformar el proceso de hacer un plan en el de "armar" y "adaptar" mdulospreviamente elaborados a la referencia situacional del actor en comando. Buenaparte del tiempo de una oficina de planificacin debe dedicarse a invertir en la


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elaboracin y el procesamiento de mdulos, mediante el apoyo de los equipos deinvestigacin por problemas

En la tecnologa de planificacin modular que adopta el PES se diferencian lossiguientes tipos de mdulos:

a)Mdulos explicativos (macroproblema, megaproblemas, problemasespecficos, problemas nacionales, problemas regionales, etc.)

b)Mdulos de accin (proyectos de accin, operaciones, acciones, etc.)

c) Mdulos de gestin (organismos que asumen responsabilidad porproblemas y operaciones).

d)Mdulos complementarios (escenarios, planes de contingencia, etc.)

Esta propuesta de trabajar con mdulos tiene muchas ventajas, entre ellas la de laprecisin y rigor que exige su conformacin, constituyndose en freno a laambiguedad e imprecisin prctica de la planificacin tradicional.

La idea del plan modular permite adems la vinculacion real del plan y elpresupuesto, a la vez que entrega al plan la funcin de ser un instrumento deorganizacin para la accin con responsabilidades bien definidas.

Sin embargo, en la prctica diaria de la accin, nada ocurrir exactamente comohemos planeado y, a veces, no ocurrir nada de lo que nos hemos propuesto. Habrfallas de anlisis de los problemas, deficiencias en los fundamentos de las apuestas,

incapacidad para prever posibilidades, aparicin de sorpresas agradables ydesagradables, equivocaciones en el clculo estratgico y atrasos no consideradosen la gestin rutinaria de la burocracia que ejecuta las operaciones del plan.

Ninguna tcnica de planificacin es segura frente a la incerteza del mundo real y, alfinal, debemos descansar en nuestra capacidad para monitorear la realidad ycorregir a tiempo nuestros planes. Por eso, mucho ms importante que formular unplan, es la capacidad continua de planificacin para rehacer los clculos a tiempo ycada vez que las circunstancias lo ameriten. Aqu aparece la importancia de contarcon un eficaz sistema de monitoreo y evaluacin de la gestin por indicadores yseales, cuyo diseo y operacin debe ser una tarea de una oficina central deplanificacin.

Planeación Estrategica Situacional

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