Plan Estratégico de Productividad y Competitividad del...
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Plan Estratégico de Productividad y Competitividad del Departamento de Arauca DOCUMENTO DIAGNÓSTICO DEPARTAMENTAL Convenio Gobernación de Arauca Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID - Universidad Nacional de Colombia Bogotá, noviembre de 2005 REPÚBLICA DE COLOMBIA GOBERNACIÓN DE ARAUCA Centro de Investigaciones para el Desarrollo
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Plan Estratégico de Productividad y Competitividad del
Departamento de Arauca
DOCUMENTO DIAGNÓSTICO DEPARTAMENTAL
Convenio
Gobernación de Arauca
Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID - Universidad
Nacional de Colombia
Bogotá, noviembre de 2005
REPÚBLICA DE COLOMBIA GOBERNACIÓN DE ARAUCA
Centro de Investigaciones
para el Desarrollo
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CONTENIDO
INTRODUCCION ......................................................................................................... 4
1. ENFOQUE CONCEPTUAL ................................................................................... 11
1.1. La competitividad territorial sistémica ................................................................. 12
1.2. Los factores de competitividad territorial ............................................................. 14
1.3. La política de competitividad territorial ............................................................... 16
1.4. Tres énfasis necesarios ........................................................................................ 19
1.5. El mensaje de política ......................................................................................... 28
2. ANTECEDENTES Y CONTEXTO INSTITUCIONAL DEL PLAN
ESTRATÉGICO DE PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD DEL
DEPARTAMENTO DE ARAUCA. ............................................................................ 29
2.1. Contexto nacional ............................................................................................... 29
2.2. Competitividad e instituciones departamentales ................................................... 30
2.3. Observaciones..................................................................................................... 31
2.4. Algunos antecedentes teóricos y experiencias....................................................... 32
3. ESTRUCTURA PRODUCTIVA DEPARTAMENTAL ......................................... 36
3.1. Una economía de bajo dinamismo y dependiente del petróleo ............................... 37
3.2. Un PIB per cápita en franco deterioro e inferior al nacional .................................. 39
3.3. La actividad privada es muy estrecha respecto al sector público ............................ 40
3.4. Petróleo: el “boom” está en su fase terminal ......................................................... 42
3.5. Una estructura predial rural con escaso minifundio............................................... 45
3.6. La ganadería: extensiva, tradicional y sin encadenamientos .................................. 48
3.7. La agricultura: una trilogía con mejores resultados ............................................... 54
3.8. La actividad urbana: comercio y servicios, poca industria ..................................... 65
3.9. El comercio con Venezuela: una frontera poco viva ............................................. 69
3.10. Restricciones al desarrollo territorial .................................................................. 72
4. INFRAESTRUCTURA PARA LA COMPETITIVIDAD Y LA PRODUCTIVIDAD
..................................................................................................................................... 75
4.1. La infraestructura vial ......................................................................................... 76
4.2. Infraestructura aérea ............................................................................................ 77
3
4.3. Infraestructura fluvial .......................................................................................... 78
4.4. Infraestructura eléctrica ....................................................................................... 78
4.5. Infraestructura de telecomunicaciones.................................................................. 80
4.6. Corolario ............................................................................................................ 82
5. CIENCIA, TECNOLOGÍA, INNOVACIÓN Y CONECTIVIDAD ........................ 83
5.1. Diagnóstico de la C+T+I en el departamento de Arauca ....................................... 84
5.2. Insumos para la formulación de la política de C+T+I ............................................ 93
6. MARCO SOCIAL ................................................................................................... 95
6.1. Población y demografía ....................................................................................... 95
6.2. Educación y capacitación ...................................................................................102
6.3. Mercado laboral .................................................................................................108
7. FINANZAS CONSOLIDADAS DEL DEPARTAMENTO ....................................114
7.1. Estructura de los ingresos públicos del departamento ..........................................114
7.2. Estructura del gasto público departamental .........................................................116
7.3. El principal balance: los gastos de funcionamiento están desfinanciados ..............118
CONCLUSIONES ......................................................................................................120
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................124
ANEXO 1: Mapa de agentes de competitividad, productividad, ciencia y tecnología
del departamento de Arauca ......................................................................................128
ANEXO 2: Reseña Metodológica ...............................................................................129
ANEXO 3: Inventario de actividades .........................................................................135
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INTRODUCCION
El Plan Estratégico de Productividad y Competitividad para el departamento de Arauca
debe constituirse en un marco para la acción y el acuerdo público-privado. Es decir, los diferentes actores sociales del departamento deben encontrar en el Plan una excusa
pertinente para dialogar y actuar sobre la senda a seguir, en términos de desarrollo productivo, el cual a su vez debe ir acompañado de un creciente desarrollo social.
La formulación de un plan estratégico para promover una plataforma productiva en el
departamento que atraiga, retenga y potencie unidades de producción que generen ventajas competitivas sostenibles, se justifica por varios motivos:
1. La actual coyuntura departamental en términos de los sectores económicos
estratégicos evidencia una creciente incertidumbre a futuro respecto a la explotación y exploración petrolera como motor de desarrollo económico del departamento, y la
fragilidad de los sectores agropecuarios como posibles sustitutos o complementos al petróleo para la generación de riqueza.
2. El sombrío escenario de futuro requiere de la participación de todos los estamentos departamentales para concertar y dinamizar las apuestas productivas que requiere el
departamento en términos de viabilidad económica. En este sentido, compartir una visión, un objetivo estratégico, y unas líneas de acción prioritarias facilita el acuerdo
sobre los caminos a seguir. 3. Los ejercicios de planeación cuatrienales para la formulación de los planes de
desarrollo departamental requieren continuidad a partir de una visión compartida por los diferentes actores sociales, y en este sentido, se debe dar seguimiento a
líneas estratégicas, planes y proyectos que fortalezcan las condiciones de competitividad y productividad del departamento.
4. Reconociendo los importantes esfuerzos del departamento por el diseño de una política pública concertada en materia de productividad y competitividad, en
particular desarrollando a nivel regional los lineamientos de la política nacional, es crucial que un Plan Estratégico los articule, los reconozca y los potencie bajo el
marco de una carta de navegación con instrucciones a diez años. 5. Finalmente, no sólo las condiciones de coyuntura económica y el opaco futuro en
términos de las apuestas por los sectores estratégicos departamentales justifican la construcción de una visión a diez años, y su implementación en un Plan Estratégico
de productividad y competitividad; además existen nuevas condiciones y apuestas en materia de un nuevo orden social y de un nuevo papel en el comercio fronterizo
del departamento, que definen claramente nuevas tendencias de desarrollo económico.
Este documento presenta la línea de base o de diagnóstico de la competitividad territorial
del departamento de Arauca como insumo fundamental para formulación del Plan Estratégico de Productividad y Competitividad. En este sentido, el diagnóstico general se alimentó de una serie de ejercicios analíticos y metodológicos con diferentes alcances. En
primer lugar, se realizaron monografías o diagnósticos a nivel municipal recabando y analizando información que permitiera establecer un marco comparativo en términos de
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nivel de desarrollo. Segundo, se realizaron diagnósticos para 10 cadenas agropecuarias
buscando y documentando elementos que justificaran la elección de una apuesta estratégica en materia del desarrollo productivo departamental. Y finalmente se profundizó en el
levantamiento y construcción de información sobre la actividad productiva urbana del departamento, a través de la realización de una encuesta general a los establecimientos
económicos (EUGE).1
Para la comprensión y formulación del futuro Plan Estratégico de Productividad y Competitividad del departamento de Arauca, este documento de diagnóstico asume que la
productividad de un territorio, es decir, la eficiente creación de riqueza, depende de la existencia de una plataforma o un ambiente para la atracción, retención y potenciación de
negocios propuestos por unidades productivas capaces de generar ventajas competitivas en los mercados. Desde esta perspectiva, el sentido estratégico del Plan se entenderá como la
construcción de una plataforma competitiva para facilitar la explotación de ventajas comparativas y la creación de ventajas competitivas por parte de los diferentes agentes
económicos radicados en el departamento.
Además, la construcción de una capacidad territorial para atraer, retener y potenciar la actividad productiva en el departamento se considera un ejercicio de carácter sistémico. Es
decir, la creación de competitividad de un territorio es una suma sinérgica de factores que se impulsan desde diferentes ámbitos o dimensiones. Para nuestro caso, se asume el modelo
de competitividad sistémica que promueve diversos factores desde cuatro dimensiones o ámbitos: macro, meso, meta y micro. Desde el ámbito macro interesa promover las políticas
que aseguren un equilibrio y sostenibilidad de las finanzas públicas; las políticas necesarias desde el ámbito meso promueven la acumulación de factores de calidad para las unidades
productivas como lo son por ejemplo el capital humano, los servicios públicos, y la infraestructura física; desde el ámbito meta se deben promover políticas que fortalezcan las
instituciones que disminuyan los costos de transacción; y desde la perspectiva micro se necesita pensar e impulsar políticas que fomenten el desarrollo empresarial, la
conformación de sistemas o aglomeraciones de agentes productivos e instituciones y las capacidades competitivas basadas en la innovación.
Ahora bien, como todo ejercicio analítico, y la línea de base o de diagnóstico no es la
excepción, es necesario ilustrar la unidad de análisis. Para el Plan de productividad y competitividad la unidad de análisis es el departamento de Arauca y en este sentido, hacer
una breve radiografía antes del diagnostico sistémico de la competitividad territorial ayuda a entender la magnitud del esfuerzo de política. El cuadro 1 recoge un conjunto de
indicadores representativos de la situación actual del departamento.
De la simple lectura de las cifras se evidencian algunos elementos característicos como insumos iniciales para el diagnóstico:
1 Al respecto, el anexo metodológico hace puntualizaciones y descripciones sobre el proceso de recolección
de información y manejo de la misma, y de la misma manera, relaciona las actividades ejecutadas en
desarrollo del proyecto, actividades que fueron soporte de la construcción, recopilación y manejo de la información.
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i) El departamento de Arauca muestra la tasa más alta de crecimiento poblacional
de todos los departamentos de Colombia, con lo cual se confirma un proceso histórico de colonización y migración por la atracción que generan potenciales
oportunidades económicas. Sin embargo, esta alta tasa de crecimiento poblacional implica la generación de una tensión socioeconómica muy fuerte al
compararla con el precario crecimiento económico del departamento entre 1990 y 2002. Es decir, el departamento de Arauca con las dinámicas actuales de
generación de riqueza no será capaz de cubrir las crecientes demandas sociales, y por lo tanto, aparece en el horizonte una tendencia a un desarrollo
socioeconómico insostenible. ii) El patrón de desarrollo del departamento sugiere una economía joven con
dependencia productiva en productos básicos sin diferenciación en los mercados o “commodities”, y excluyente desde una perspectiva social. El sólo hecho de
ser catalogado como nuevo departamento a partir de 1991 explica la reciente conformación de las estructuras económicas y sociales, que se reflejan en la alta
tasa de ruralidad de la población, lejos de las tendencias hacia una mayor urbanización que acompañan las sendas de desarrollo. La dependencia
productiva del departamento de la explotación petrolera lo hace vulnerable económicamente no sólo por la ausencia de una oferta diversificada, sino por las
mismas características de un bien “commodity”, esto es, un producto sin diferenciación y por lo tanto, sin la posibilidad de generar poder de mercado
(excepto con un modelo de cartel), además de sujeto a una alta variabilidad de precios que hacen difícil la planeación sobre los flujos de ingreso. Ahora, si el
éxito de un patrón de desarrollo se refleja en las condiciones sociales, el patrón descrito no lo ha sido, ya que en la actualidad más del 50% de la población no
atiende adecuadamente sus necesidades sociales básicas. Cuadro 1. Un esquema cuantitativo de Arauca
ITEM VALORES
Población (2005 proy) 281.435
Tasa de crecimiento poblacional (estimada 1999-2015) 3,02%
% población rural (media municipios) 50.61%
NBI personas (índice) 53,8
PIB 2002 (millones de dólares corrientes) 462,7
Participación PIB departamental en total 0,63%
Crecimiento promedio PIB (1990-2002) -2,77%
PIBpc 2002 (dólares corrientes) 1.926,4
Participación del petróleo en el PIB 2002 38,59%
Extensión territorial (km2) 23.818
Participación territorial en total nacional 2,09%
Porcentaje área agropecuaria 82,00%
* Participación sector pecuario 86,00%
* Participación sector agrícola (5 principales productos) 2,09%
% Red de carreteras primarias en buen estado 52,20%
Cobertura servicio eléctrico total (urb-rur) 75,00%
Densidad telefónica fija por 100 habitantes 6,42
Fuente: DANE, DNP, BANREP y cálculos propios
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iii) Arauca tiene una estructura productiva monodependiente del petróleo, pero muestra un potencial de diversificación y diferenciación a través de productos
agropecuarios. Si los datos sobre explotación del suelo revelan una actividad de arraigo cultural y empresarial, el departamento ha construido una fortaleza en el
sector pecuario que bajo los lineamientos de los recientes modelos de desarrollo con sostenibilidad ambiental, debería tender hacia la explotación integral de
unidades agropecuarias sostenibles. iv) La integración de mercados y el acceso a servicios de energía y
telecomunicaciones aparecen como una clara debilidad de la llamada infraestructura económica del departamento, y ene este sentido, unas limitantes
naturales para la oferta de una plataforma competitiva adecuada a las necesidades de eficiencia de las unidades productivas actuales o potenciales.
v) Por último, aunque no existe una correlación perfecta entre tamaño del territorio y tamaño de la riqueza generada, si es posible establecer una meta mínima para
la medición del desempeño departamental, al sugerir que Arauca por lo menos debería generar alrededor del 2% de la riqueza nacional y no sólo un 0.63%
actual. Esto significaría que el PIB anual de Arauca tendría que estar próximo a los 1.420 millones de dólares.
Esta escueta radiografía del departamento de Arauca no sería ilustrativa para la motivación
de un Plan estratégico para la productividad y la competitividad, si no se reconoce como característica estructural el hecho de que Arauca es una economía de conflicto. Es decir, la
plataforma productiva del departamento está escoriada por la violencia.
Violencia que en términos de Collier (2004a) puede resumirse en una delincuencia organizada (diferente a la concepción popular de una protesta social extrema) y dependiente
de algunos factores genéricos a cualquier tipo de conflicto caracterizado como guerra civil. A pesar de las críticas a la visión economicista de Collier, este ha demostrado con rigor
científico que la violencia intrínseca a un conflicto armado en un territorio depende de:
El nivel y crecimiento del PIBpc del territorio: a menor nivel de desarrollo y bajas dinámicas de crecimiento existe una mayor probabilidad de conflicto.
Dependencia de productos básicos de exportación: economías cuya balanza comercial dependa de productos básicos tienen una mayor probabilidad de generar
un conflicto interno. Existencia de una fuente de recursos para la guerra: economías monodependientes
de productos básicos y cuyos ingresos sean de fácil irrigación hacia los actores del conflicto atizan la violencia. La causa de este factor normalmente se atribuye a la
calidad de la gestión pública de los recursos. Fractura social: un territorio con profundas diferencias sociales tiene una mayor
probabilidad de entrar en conflicto armado. Fractura étnica: una disputa étnica por el territorio acelera la aparición de guerras
civiles.
Otros factores que afectan el conflicto pero con menos evidencia estadística: desigualdad de ingresos; baja densidad de población en el territorio; porcentaje de
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jóvenes participes en procesos democráticos; represión política; y la tasa de
homicidios.
Interpretaciones alternativas a los factores generadores de conflictos violentos localizados, se plantean a partir de una taxonomía de la violencia. El cuadro 2 resume el marco
analítico. Este marco que no necesariamente implica análisis excluyentes, ha permitido identificar de manera equivalente a Collier, pero bajo esquemas teóricos diferentes, los
determinantes del conflicto armado en Colombia.
Cuadro 2. Taxonomía de la violencia
Categoría de violencia Definición Manifestación
Política
Actos violentos motivados por el deseo, consciente o inconsciente, de lograr o retener el poder político.
El conflicto guerrillero; el conflicto paramilitar; los asesinatos políticos; el conflicto armado entre partidos.
Económica
Actos violentos motivados por el deseo, consciente o inconsciente, de obtener ganancias económicas o lograr o retener el poder económico.
La delincuencia callejera; el robo de automóviles; los hurtos y asaltos; el tráfico de drogas; los secuestros; la violencia física que ocurre durante un delito económico.
Social
Actos violentos motivados por el deseo, consciente o inconsciente, de avanzar socialmente o retener el poder social.
La violencia interpersonal, como la violencia contra mujeres y niños; las agresiones sexuales contra mujeres y niños; las discusiones que desembocan en violencia
Fuente: Moser (1999) y (2003)
Como causas de la violencia política se han identificado:
El legado histórico de la violencia
El acceso desigual a los recursos económicos, principalmente la tierra y los recursos naturales
El acceso desigual al poder político La relación guerrilla, paramilitares y narcotráfico
Y como causas de la violencia económica y social se consideran factores como:
La pobreza, la desigualdad y su crecimiento
Altos niveles de impunidad y la falta de mecanismos efectivas de resolución de conflictos dentro del sistema de justicia
Falta de oportunidades educativas y laborales Papel del hogar y la familia en la reproducción de la violencia
Precipitadores situacionales, como el alcohol, las drogas y las armas de fuego
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El conocimiento de la realidad de Arauca por parte de los diferentes actores sociales y
algunos datos que se mostrarán en el documento de diagnóstico, justificarán y explicarán muchos de los determinantes ilustrados de la economía de conflicto del departamento,
corroborando las inmensas dificultades para la superación de la violencia. En términos teóricos, en la actualidad existen monumentales costos de transacción para la actividad
productiva en el departamento que se revelan como incentivos negativos para la inversión y el comercio, en débiles reglas de juego e instituciones, y en una falta generalizada de
confianza en el futuro.
Ahora bien, y aunque el análisis de una política de productividad y competitividad no considera específicamente el diagnóstico de la violencia, lo cierto es que la realidad de una
economía en conflicto entra como una restricción fuerte respecto a cualquier propuesta de construcción de una plataforma competitiva para la atracción, retención o potenciación de
las unidades productivas en el departamento. En consecuencia, el estado permanente de zozobra de la actividad productiva es una condición estructural que debe ser superado con
procesos y políticas especificas a la resolución del conflicto y en este sentido, debe ser una acción política subyacente y factible respecto a la formulación e implementación del Plan.
En términos de modelos económicos, la resolución del conflicto en el departamento debe ser una condición necesaria más no suficiente para lograr un Arauca productivo y
competitivo.
Este documento de diagnóstico para la formulación del Plan de productividad y competitividad de Arauca asume las palabras de Collier (2004b) como precondición para la
implementación exitosa del Plan:
“I am going to focus on one distinctive and destructive form of conflict – civil war – and relate it to failures in economic development. The relationship between civil war
and failures in development is strong and goes in both directions: civil war powerfully retards development; and equally, failures in development substantially increase
proneness to civil war. My message is in part a warning: unless the incidence of civil war is sharply reduced by international efforts a substantial group of the poorest
countries are likely to be stuck in a ‘conflict trap’ – a cycle of war and economic decline. But it is also hopeful: international efforts can be successful. Civil war is not
the inexorable result of historic grievances or ethnic hatreds, its incidence can be brought down by intelligent and vigorous deployment of economic, military and
political assistance”
Asumiendo lo argumentado, la línea de base o de diagnóstico se presenta como un documento analítico del estado de la competitividad territorial elaborada en seis acápites.
En primer lugar se presenta una lectura de contexto de los antecedentes a la formulación del Plan, considerando en particular los esfuerzos en materia de política pública y los estudios
más relevantes sobre desarrollo económico departamental. A continuación se presenta un análisis detallado de la estructura productiva del departamento que desde una visión de contexto profundiza en las diferentes posibilidades de apuestas por cadenas productivas
estratégicas. En tercer lugar, se hace un diagnóstico sobre la infraestructura del departamento en lo pertinente a las facilidades de movilidad y conectividad para los
diferentes agentes económicos; un análisis sobre el estado de la ciencia, la tecnología y la
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innovación en el departamento, así como una línea de base desde la perspectiva del marco
social se desarrollan en la cuarta y quinta parte del documento. El diagnóstico finaliza con la presentación analítica de las finanzas públicas del departamento y un resumen de la línea
de base a modo de insumo para la formulación del Plan.
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1. ENFOQUE CONCEPTUAL
La planeación estratégica de la competitividad y productividad de un territorio tiene como
objetivo plasmar en un documento los acuerdos consensuados de un ejercicio de gestión publico-privada para la implementación de líneas de acción a medio y largo plazo, tal que
éstas promuevan un mayor grado de atractividad territorial para el desempeño de actividades productivas rentables. La apuesta por una mayor competitividad territorial
asume unos efectos positivos sobre la eficiencia en el saber-hacer de las unidades productivas; sobre el crecimiento del ingreso per-capita en el territorio; y sobre la
generación de pensamiento estratégico, aquel necesario para adaptarse al cambio, en los diferentes actores sociales (Banco Mundial, 2000; BID, 2001; CEPAL, 1996).
Desde esta perspectiva de la planeación, el eje conceptual para la construcción de la acción
estratégica es la competitividad territorial. Aunque existe un debate teórico sobre el alcance de este concepto (CEPAL, 1996; Porter, 1991; Krugman, 1994), se ha establecido un
relativo consenso desde la práctica de su medición por entidades multilaterales, que consideran la competitividad territorial como una capacidad para atraer recursos y
actividades productivas rentables a espacios geográficos, regiones o países (CEPAL, 2002; IMD, 1999; WEF, 2001). En otras palabras, la competitividad territorial es la capacidad de
crear condiciones favorables a la inversión y al desarrollo empresarial.
Esta concepción pragmática de la competitividad asume y trasciende los conceptos originales de competitividad empresarial y competitividad nacional planteados por Porter
(1987 y 1991). Es decir, se asume que las empresas deben crear una ventaja competitiva, o con diferencial de rentabilidad en los mercados, a través de la gestión de la “cadena de
valor” y de la elección de una estrategia competitiva. Cadena de valor que implica una gestión de actividades primarias (logística, operaciones, marketing) y actividades de apoyo
(gestión de recursos humanos, desarrollo tecnológico, estructura organizacional); mientras la elección de la estrategia competitiva se da entre las opciones de liderazgo en costos,
diferenciación de productos o explotación de un nicho de mercado. Por lo tanto, la mejora de la competitividad territorial significa la creación de condiciones para potenciar, retener o
atraer recursos y unidades productivas capaces de generar ventajas competitivas y competitividad empresarial.
Igualmente, la competitividad territorial debe promover los determinantes de la ventaja
competitiva nacional. Según Porter (1991) una nación es más competitiva si brinda cuatro atributos genéricos a las empresas: calidad de los factores de producción (mano de obra
especializada; infraestructuras de servicios; acceso al capital); calidad y tamaño de la demanda (mercado interior exigente y amplio); sectores conexos y de apoyo (clusters); y
estrategia, estructura y rivalidad empresarial (calidad de la gestión y competencia exigente). Nuevamente, la competitividad territorial entendida como una capacidad de un espacio
geográfico para la atracción de inversión productiva, asume el “diamante de competitividad” nacional –cuatro atributos- como el mínimo de las condiciones ofrecidas para el fomento del desarrollo productivo.
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Un elemento importante de las aportaciones teóricas de Porter sobre la competitividad es la
necesidad de pensar y operativizar las acciones estratégicas en forma sistémica. En efecto, la “cadena de valor” y el “diamante de la competitividad” son instrumentos teóricos y
metodológicos que sugieren una acción conjunta de efectos sinérgicos de sus componentes. Es decir, una ventaja competitiva empresarial o nacional es más que la acción agregada de
los elementos de la competitividad.
Una visión que trasciende las propuestas teóricas y metodológicas de Porter sobre el concepto de la competitividad es el planteado por Esser et al (1996) y asumido como un
marco de elaboración de política pública por la CEPAL. Conocido como el modelo de la competitividad sistémica, avanza en la inclusión de nuevos factores determinantes de la
competitividad como lo son las condiciones macroeconómicas, los factores institucionales, y la innovación tecnológica en las empresas.
1.1. La competitividad territorial sistémica2
Nuevamente, se entiende por competitividad territorial la capacidad de crear las condiciones necearías para potenciar, retener y atraer unidades productivas capaces de insertarse
adecuadamente en los flujos de comercio y mantenerse en ellos produciendo de forma rentable. Desde una perspectiva de mercados, los territorios se “venden” como los mejores espacios para
atraer actividades productivas y en este sentido, deben desarrollar o crear capacidades para competir de una forma diferenciada y con rentabilidad social en entornos nacionales e
internacionales.
Varios son los puntos clave del concepto de la competitividad territorial. Primero, la
competitividad de un territorio depende hoy con más énfasis de la dotación y atracción de factores intangibles como la empresarialidad y la capacidad de innovación tecnológica que de
factores tangibles como el capital financiero, necesario, por supuesto, más no suficiente. Segundo, la competitividad territorial también implica una construcción o creación de una
ventaja competitiva, es decir, la valoración e identificación de un saber hacer único e idiosincrático asociado a las unidades productivas asentadas en el territorio que genera márgenes
diferenciales en los flujos de comercio. Tercero, los mercados (consumidores) deben reconocer y percibir esa ventaja competitiva territorial como diferente, útil y de valor, tal que se asocie a
una denominación de origen. Cuarto, no basta tener, retener o atraer buenas ideas de negocio por una única vez al territorio, sino que éstas deben ser objeto de replica y de procesos de
aprendizaje que les den sostenibilidad o permanencia en el tiempo al amparo de las mejores condiciones para su reproducción en el territorio. Y quinto, si la idea de negocio que se quiere
atraer, retener o potenciar en el territorio no es rentable, o probablemente rentable, no tiene sentido destinar recursos escasos para su promoción.
Un esquema útil para entender el concepto de competitividad territorial es aquel que la considera de carácter sistémico. Es decir, la competitividad territorial sistémica depende de la adecuada
2 En este apartado se elabora una versión de la competitividad territorial a partir de la visión más específica de competitividad empresarial sugerido por Esser et al, 1996.
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interacción de múltiples elementos y no exclusivamente de uno o varios de ellos. La figura 1 da
una idea global del concepto de competitividad territorial sistémica.
Se considera que la capacidad para competir de los territorios se crea a partir de la interacción de
cuatro niveles o ámbitos: nivel macro, nivel meso, nivel meta y nivel micro (Esser, et al, 1996). Desde la perspectiva macro, la competitividad del territorio está sujeta a los niveles y cambios de
los principales precios macroeconómicos del orden nacional, como lo son por ejemplo, la tasa de interés, la tasa de tributación o la tasa de cambio.
Figura 1. La competitividad territorial sistémica
Fuente: Elaborado con base en Esser, et al (1996)
En este sentido, parece claro que todos estos precios afectan el grado de atractividad de un
territorio al afectar las estructuras de costos de las unidades productivas radicadas en él y bastaría asistir a una tendencia de reevaluación del peso para sentir una presión a la expulsión de algunos
mercados y en particular de los mercados internacionales. En general los factores de carácter macro no son sujetos de decisión de los territorios sub-nacionales y en este sentido actúan como
variables exógenas de la competitividad territorial, es decir, de la capacidad de atracción de unidades productivas y recursos valiosos.
Las políticas sectoriales dan sentido al nivel meso de la competitividad territorial. Dentro de las mismas se consideran todas aquellas que afectan de forma transversal a los recursos de las
unidades productivas y/o afecten a los incentivos para la toma de decisiones. Así, por ejemplo,
Nivel Macro
Políticas macroeconómicas:
tasas tributarias,
tasas de interés,
tasas de cambio
Competitividad
Territorial
Sistémica
Nivel Meta
Instituciones: jurídicas,
políticas, económicas,
sociales.
Nivel Micro
Gestión y Estrategia
Empresarial
Nivel Meso
Políticas sectoriales:
infraestructuras,
educación, empleo,
I+D+i, ambiental
Nivel Macro
Políticas macroeconómicas:
tasas tributarias,
tasas de interés,
tasas de cambio
Competitividad
Territorial
Sistémica
Nivel Meta
Instituciones: jurídicas,
políticas, económicas,
sociales.
Nivel Micro
Gestión y Estrategia
Empresarial
Nivel Meso
Políticas sectoriales:
infraestructuras,
educación, empleo,
I+D+i, ambiental
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las políticas industrial, de comercio, de crédito, de turismo, medioambiental, de educación, de
empleo o de infraestructuras de servicios, favorecen o retrasan la formación de recursos adecuados para las unidades productivas, o alternativamente, crean incentivos o desincentivos
para la toma de decisiones. Baste pensar en los impactos para la competitividad de un territorio, y su grado de atractividad, de la puesta en marcha de una política de reconversión productiva
basada en la investigación y el desarrollo; de las restricciones que se derivan de la reciente firma del acuerdo de Kioto; o de la apuesta por un salto cualitativo en la forma de acceso a las nuevas
tecnologías de información y telecomunicaciones.
En este nivel meso de la competitividad territorial, si inciden directamente las acciones de los
diferentes agentes del territorio, incluso dentro de los marcos que imponen las políticas sectoriales del orden nacional. En otras palabras, los factores meso de la competitividad tienen
una expresión territorial y adecuadamente implementados favorecen el grado de atractividad y la capacidad de competir del territorio.
La competitividad territorial se ve afectada desde la perspectiva del nivel meta cuando se considera el impacto de las instituciones y de las leyes. Por ejemplo, hoy día es indiscutible que
la seguridad jurídica de los negocios es un factor determinante para las inversiones a largo plazo y la confianza en los mercados. Un territorio que se dice competitivo no se entiende sin una
normativa adecuada de propiedad industrial e intelectual, o una legislación que incentive la inversión extranjera, o un justo estatuto para el consumidor. Es más, ningún proceso de
innovación debe asumirse si no existen herramientas para proteger el conocimiento asimilado o creado por las unidades de producción. En términos operativos, los factores meta de la
competitividad territorial deben expresarse en la generación de instituciones adecuadas para la aplicación y desarrollo de las normas y leyes que hagan atractivo el territorio para la inversión.
Finalmente, desde la perspectiva del nivel micro, el logro de una mayor competitividad territorial depende de los factores y de las acciones que promuevan el desarrollo del espíritu y el
tejido empresarial centrado en una gestión de la calidad y de la innovación tecnológica. De esta manera, la capacidad de atracción de actividades productivas es mayor si se apuesta por el
fortalecimiento de cadenas productivas o de nodos especializados de éstas al interior del territorio; de incentivos a la modernización tecnológica a través de la inversión en herramientas,
maquinaria y equipos; o de la oferta de asistencia técnica de calidad a las unidades productivas.
1.2. Los factores de competitividad territorial
Si se considera la argumentación anterior como la descripción de una curva de aprendizaje sobre
el concepto de competitividad, la conclusión que sirve como guía metodológica del Plan Estratégico de Productividad y Competitividad de Arauca, es que la competitividad territorial
engloba un conjunto de factores que contribuyen a la retención, atracción o potenciación de actividades productivas creadoras de valor, explotando ventajas competitivas sostenibles y
rentables.
La identificación de estos factores de competitividad territorial ha permitido la creación de
índices de medida para la comparación de espacios geográficos según la acumulación de
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factores que contribuyan a la generación de valor y ventajas competitivas de las actividades
productivas asentadas en el territorio. Un resumen de los principales índices de medida de la competitividad territorial puede detallarse en la cuadro 3.
Cuadro 3. Índices de Competitividad –factores-
World Economic Forum (WEF) Institute of Management Development (IMD)
y CEPAL
1. Entorno macroeconómico a. Estabilidad macroeconómica
2. Instituciones públicas a. Propiedad y ley b. Corrupción
3. Tecnológico a. Innovación tecnológica b. Transferencia tecnológica c. Tecnologías de la información
y las comunicaciones
1. Fortaleza económica 2. Internacionalización 3. Gobierno e instituciones 4. Finanzas y crédito 5. Infraestructura 6. Gerencia y administración 7. Ciencia y tecnología 8. Capital humano 9. Medio ambiente
Llegados a este nivel esquemático y operativo del concepto de competitividad, es relevante
precisar que el concepto de competitividad territorial está a medio camino entre el concepto de crecimiento económico y el de desarrollo. En efecto, en estricto sentido el crecimiento
económico tiene sólo dos fuentes o determinantes: el ritmo de acumulación de factores productivos –tierra, capital, trabajo- y la productividad (BID, 2001). Es decir, para que aumente
el producto interno de una economía se necesita acumular factores de la producción y encontrar sus asignaciones eficientes para lograr mayores rendimientos. Por otro lado, el concepto de
desarrollo económico trasciende el incremento del ingreso per-capita y sus fuentes, para ubicarse en la búsqueda de mejores estados de bienestar y calidad de vida. En este sentido, también se
pueden áreas de desarrollo que pueden resumirse en cuatro grandes énfasis: estructurales, humanos, físicos y sectoriales (Banco Mundial, 2000). Ver el detalle en el cuadro 4.
16
Cuadro 4. Áreas de Desarrollo económico y social
Elementos estructurales
Comprenden la existencia de un gobierno integro, competente, empeñado en combatir la corrupción; una sólida legislación sobre los derechos personales y de propiedad, respaldada por un sistema jurídico y judicial eficiente e intachable; un sistema financiero bien supervisado que favorezca la transparencia, y un sólido sistema de protección social.
Desarrollo humano Incluye la educación primaria universal y un fuerte sistema de enseñanza secundaria y terciaria, así como un sistema de salud en el que se preste gran atención a la planificación familiar y a la atención infantil.
Preocupaciones físicas
Se centran en torno a la prestación eficiente de servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado, mayor acceso a un sistema fiable de energía eléctrica, servicios de telecomunicaciones y de transporte por carretera, por ferrocarril y por vía aérea; conservación del entorno físico, y empeño en conservar los lugares y construcciones que apuntalan los valores culturales indígenas.
Elementos sectoriales
Cabe señalar una estrategia de desarrollo rural integrado, un proyecto sólido de gestión urbana y un entorno propicio para el sector privado.
Condiciones de base: Una macroeconomía estable, basada en políticas fiscales y monetarias prudentes, es condición fundamental para las áreas de desarrollo propuestas…Por otro lado, los problemas acuciantes de la pobreza, la desigualdad entre sexos, las deficiencias de conocimiento y educación, y la superpoblación se incorporan prácticamente a todos los componentes…
Fuente: Banco Mundial, 2000
Alternativa y de forma complementaria a los conceptos de crecimiento y desarrollo, la competitividad territorial busca generar las condiciones necesarias para fomentar la actividad
productiva generadora de valor económico. Con lo cual, se promueven mejores usos productivos de los factores (productividad) e incentivos a su acumulación, pero además se apoyan algunas de
las condiciones básicas del desarrollo como la estabilidad macroeconómica, la calidad de las instituciones, o la mejora del capital humano.
Por lo tanto, la búsqueda de competitividad territorial aunque se apoya en las metas y factores del crecimiento económico y la búsqueda de bienestar social, tiene un campo específico de
acción para la política publico-privada como lo es la creación de un ambiente fértil para las actividades productivas rentables y la generación de valor.
1.3. La política de competitividad territorial
Reconsiderando, el concepto de competitividad territorial se ha alimentado del debate sobre la
generación de ventajas competitivas en las unidades productivas y sobre la necesaria acumulación de atributos de los espacios nacionales para hacer rentable una actividad
económica. Tomando como unidad de análisis un territorio o espacio geográfico determinado, la competitividad se define como una capacidad para atraer, potenciar y retener actividades
productivas generadoras de valor, y en este sentido, metodológicamente se define un conjunto de
17
ámbitos y factores críticos de intervención, que actuando en forma sistémica, apoyan la “venta”
del territorio como un ambiente propicio para hacer rentable las inversiones y la empresarialidad.
Delimitado claramente el concepto, el alcance de una política publico-privada para fomentar la
competitividad territorial, y en consecuencia mejorar la eficiencia de las actividades productivas, se establece como un grado de atractividad de la inversión medido por el número de proyectos
productivos nuevos, retenidos, potenciados, en el territorio.
El marco metodológico para la formulación de un Plan Estratégico de Competitividad y
Productividad de Arauca se presenta esquemáticamente en la cuadro 5.
Cuadro 5. Marco metodológico para la formulación de un plan de competitividad
territorial
Ámbito de planeación
Componente estratégico
Factores de intervención
Micro Cadenas productivas estratégicas
Desarrollo de una cultura empresarial Estrategia y gestión de la calidad y la innovación Asistencia técnica Modernización y transferencia tecnológica
Meso Recursos productivos de soporte
Capital humano Crédito Infraestructuras de servicios: energía; nuevas
tecnologías de información y telecomunicaciones NTIC; agua-alcantarillado y desechos sólidos; transporte y sistemas de logística
Información para la toma de decisiones Infraestructura para la ciencia, la tecnología y la
innovación
Meta Institucionalidad
Política de seguridad y justicia ciudadana Ordenamiento territorial y ambiental Política de fronteras nacionales e internacionales Política de cooperación internacional Institucionalidad para la ciencia, la tecnología y
la innovación
Macro Finanzas públicas Plan de inversiones y equilibrio presupuestal Instrumentos de promoción de la actividad
productiva
Rescatando el sentido sinérgico de la competitividad territorial sistémica, existen cuatro ámbitos
de acción para la política publico-privada: micro, meso, meta, y macro. Estos niveles de análisis permiten delimitar los componentes estratégicos que orientarán la formulación de las líneas de
acción, los programas y los proyectos que pongan en marcha los factores críticos de intervención sobre el territorio.
Las cadenas productivas estratégicas implican la necesidad de identificar actividades productivas críticas para la promoción y atracción de la inversión. Éstas se entienden como un
sistema eslabonado de nodos generadores de valor agregado, desde la generación de los insumos y recursos hasta la comercialización y venta de bienes y servicios, pasando por diferentes nodos
o etapas de transformación o agregación de valor. Ahora bien, dentro de un marco de integración
18
y globalización regional, una cadena productiva puede tener todos sus eslabonamientos de
generación de valor en el mismo territorio, o bien, puede especializarse en algún nodo estratégico del sistema eslabonado.
Lo importante y crítico, es que en cada eslabón se genere un valor agregado reconocido y demandado por el eslabón siguiente, y que se establezca un flujo de relaciones comerciales que
minimicen los costos de transacción. Además, y como un norte de la política de competitividad territorial, lo deseable es que la especialización productiva incorpore los eslabones donde la
generación de valor depende de un mayor uso del factor conocimiento expresado en procesos de innovación tecnológica. Un referente de libro de texto, y caso exitoso de cadena productiva, es la
cadena de pulpa-papel de Finlandia, que comenzando por una especialización productiva en el nodo de producción de madera fue incorporando eslabones intensivos en cambio técnico como
la producción de maquinaria para el tratamiento de los maderables (Ramos, 1997).
Los recursos productivos de soporte se definen como aquellos necesarios para aumentar la
productividad y generación de valor de las cadenas productivas. Son recursos de tipo transversal a las empresas cuya oferta en términos de cantidad y calidad atraen proyectos de inversión.
Ahora bien, si la política de competitividad territorial se plega por una promoción de sectores estratégicos, los recursos productivos de soporte pueden acumularse de forma especializada
creando una ventaja comparativa regional en términos de acceso a los mejores y más abundantes recursos específicos a la actividad productiva que genera diferenciación territorial.
La institucionalidad es un componente estratégico del plan de competitividad territorial porque define el marco de interacción de los diferentes actores sociales. Es decir, establece un espacio
normativo que define las reglas del juego y las condiciones para la inversión y la adecuada apropiación de las rentas esperadas. Además, por institucionalidad territorial se entiende la
promoción de políticas que definan entornos de interacción y esquemas de organización y gestión de recursos.
Finalmente, para un nivel de espacio geográfico sub-nacional, el ámbito macro se restringe a la gestión de las finanzas públicas territoriales. En efecto, y como ya se había argumentado, la
regulación de los precios macroeconómicos es del resorte de la política económica del nivel nacional, y muchas de los factores asociados a éstos, incluyendo su estabilidad, son en realidad
variables exógenas a la creación de un ambiente favorable a los proyectos productivos en el territorio. Esto limita el alcance del componente estratégico macro a nivel territorial, pero ayuda
a precisar la tarea a nivel de política de competitividad. Es decir, es claro que la estabilidad presupuestaria y el énfasis de prioridades de la inversión pública son señales claras para la
atracción de la inversión y los negocios.
En suma, de la argumentación conceptual y metodológica sobre una política público-privada de
competitividad territorial, se concluye que ésta tiene un alcance limitado a la creación de condiciones para la puesta en práctica de proyectos productivos rentables con denominación de
origen. Por lo tanto, y a pesar de una visión sistémica de la competitividad territorial que invita a una implementación sinérgica de las líneas de acción, según ámbitos y componentes
estratégicos, lo cierto es que un plan estratégico de competitividad y productividad asume como guía de la formulación e implementación el componente de las cadenas productivas, tal que estas
se apoyen en recursos de soporte, instituciones y finanzas públicas para un propósito estratégico
19
de generar una oferta productiva diferenciada y con valor agregado. Todo esto en conjunto
facilita una visión de departamento o territorio competitivo y productivo en el entorno nacional e internacional. El esquema conceptual propuesto para la formulación de la política de
competitividad y productividad del departamento de Arauca se presenta en la figura 2.
Figura 2: Esquema conceptual de la política de competitividad y productividad
1.4. Tres énfasis necesarios
Habiendo dejado en claro que el objetivo de una política de productividad y competitividad
para un territorio busca la creación de condiciones favorables para atraer, retener y potenciar la inversión y las actividades productivas rentables, y que la competitividad
sistémica es un marco conceptual adecuado para el diseño de dicha política, es importante dejar explícito tres énfasis teóricos relevantes para los procesos de diagnóstico, formulación
e implementación de un plan estratégico de productividad y competitividad.
Ahora bien, si desde una perspectiva pragmática la política de productividad y competitividad busca la mejora de la atractividad de un territorio, desde una perspectiva
teórica el objetivo es facilitar la creación de ventajas competitivas por parte de los agentes económicos. Es decir, se debe promover las condiciones necesarias para que la penetración
y diferenciación en los mercados de los productos de la región, no sólo se de en función de la fijación de los mejores precios relativos sino que se reconozcan factores no-precio tales
como la calidad y la innovación. Por lo tanto, el reto de un territorio es posibilitar la
Arauca
Competitivo y
Productivo
Oferta productiva
departamental con
denominación de origen
Cadenas productivas
Estratégicas
Recursos productivos
de soporte
Institucionalidad Finanzas públicas
Arauca
Competitivo y
Productivo
Arauca
Competitivo y
Productivo
Oferta productiva
departamental con
denominación de origen
Oferta productiva
departamental con
denominación de origen
Cadenas productivas
Estratégicas
Cadenas productivas
Estratégicas
Recursos productivos
de soporte
InstitucionalidadInstitucionalidad Finanzas públicasFinanzas públicas
MESO
MICRO
MACRO META
20
creación de ventajas competitivas a través de la mejor explotación de las ventajas
comparativas.
Este imperativo económico de la creación de ventajas competitivas se facilita si el diseño de la política pública tiene en cuenta tres énfasis teóricos entendidos como guías para la
acción. Primero, la consideración de que las economías de aglomeración son una fuente de ventajas competitivas y en este sentido, la promoción de sistemas productivos de empresas
(clusters-cúmulos) es una forma idónea de crear dichas economías. Segundo, hoy día la diferenciación estratégica en los mercados no se entiende sin un soporte creciente en la
incorporación de conocimiento a los procesos productivos creadores de valor, por lo tanto, el diseño de una política de ciencia, tecnología e innovación (C+T+I) debe crear los
incentivos para acelerar la incorporación de cambio técnico. Y tercero, la creciente presencia de costos de transacción entendidos como aquellos que surgen por la existencia
de asimetrías de información, difusos derechos de propiedad y reglas de juego, o débiles sistemas de confianza, son una fuerte restricción a la creación de ventajas competitivas.
Reconociendo que los conceptos de cluster, política de C+T+I y costos de transacción
tienen una fuerte carga teórica, consideramos necesaria una breve aproximación como una justificación adicional al uso del marco conceptual de la competitividad sistémica y la
priorización de las cadenas productivas como guías de diseño del plan de productividad y competitividad para Arauca.
1.4.1. Clusters
Una definición del concepto de cluster puede ayudar a ordenar las ideas. Se entiende por
cluster (cúmulo, sistema de empresas) a “un grupo geográficamente denso de empresas e instituciones conexas, pertenecientes a un campo concreto, unidas por rasgos comunes y
complementarios entre si” (Porter, 1999). De esta definición se destacan algunos aspectos relevantes para el análisis: i) la necesidad de pensar el cluster en un espacio geográfico,
aunque esto no implica solo las relaciones limitadas a una frontera física, sino por el contrario, requiere como condición un relacionamiento global para el logro de lo que se
denomina una eficiencia dinámica o ventaja competitiva; ii) las instituciones conexas hacen referencia a relaciones horizontales con sectores afines (conexos), sectores auxiliares (de
apoyo), y la institucionalidad (organizaciones) que permiten una mayor complejidad (intensidad y densidad) de las relaciones, y que en general están asociadas a elementos de
complementariedad en un campo concreto respecto al desarrollo tecnológico, la innovación y la producción de bienes y servicios; y, iii) la existencia de una cadena productiva que
define las relaciones verticales, las cuales están asociadas a las relaciones de provisión, transformación y comercialización.
Ahora bien, las razones que sugieren y soportan la relación positiva cluster-ventaja
competitiva son variadas y tienen raíces teóricas que se remontan a la economía clásica de las ventajas comparativas, y los distritos marshallianos
3. En este sentido, el concepto de las
3 La referencia a Alfred Marshall se debe a que su reflexión teórica sobre los factores externos en los distritos
industriales especializados, son la primera referencia explicita a las bondades para la acumulación de valor de las aglomeraciones de empresas.
21
economías de aglomeración es el que mejor recoge estos argumentos, ya que es claro que la
ubicación de agentes en territorios o espacios delimitados para el logro de ventajas se da en función de la cercanía a las fuentes de factores de producción o a la cercanía a mercados
ampliados. En términos estrictos, las economías de aglomeración son una forma específica de economías de escala, en el sentido de que las cercanías a las fuentes de factores y
mercados, se justifican por la reducción de los costos dados por los mayores volúmenes de transacción en términos del espacio / tiempo. Porter y Van der Linde (1995), denominan a
este tipo de economías de escala por localización, economías estáticas de aglomeración.
Sin embargo, las economías estáticas de aglomeración se ven socavadas por varios factores de reciente aparición: disminución de los costos de transporte y comunicación que
repercuten en una mayor movilidad, en la mundialización de los mercados, y en el mayor acceso a tecnologías y fuentes de suministro alejadas de los centros de producción
4. Estos
hechos llevarían a pensar que las aglomeraciones de empresas verían deterioradas sus ventajas de acumulación de valor, es decir, la explotación de las economías de
aglomeración. Sin embargo, hoy las economías de aglomeración son dinámicas (Porter y Van der Linde, 1995), y sus ventajas ya no solo radican en las cercanías espacio-temporales
a factores y mercados, sino en las posibilidades que dan esas cercanías a mayores niveles de aprendizaje y mejora tecnológica. En otras palabras, el grado de innovación y de difusión
del conocimiento se acelera por la cercanía y densidad de las relaciones técnico-económicas, además de las sociales propiamente dichas, de los efectos de demostración o
“contagio”, y de la experimentación y la facilidad de observación. Es decir, los efectos “derrame” (spillovers) de las externalidades positivas derivados del producir en espacios
cercanos se multiplican.
Desde esta perspectiva, ahora debe ser clara la relación positiva entre los mayores niveles de clusterización y las ventajas competitivas. Sin embargo, pueden enumerarse otros
aspectos que justifican la apuesta por los clusters estratégicos regionales, y la intensificación y densificación de sus relaciones (nivel de clusterización). Así:
i. En los clusters es más fácil y rápido percibir las necesidades de los
clientes y proveedores bajo el supuesto de más y mejores sectores conexos y de apoyo, y de comunicación entre competidores;
ii. La presión competitiva de iguales y la comparación constante con estos, obligan a las empresas a diferenciarse en forma creativa, es decir,
incrementando sus grados de innovación (Markusen, 1996 y Porter, 1999);
iii. El proceso de innovación conjunto se acelera, es decir, que a pesar que para las empresas individuales la ventaja de innovar se socava
rápidamente por la presión competitiva y la comparación constante, el conjunto del grado innovador del cluster y su ventaja asociada, aumenta
permanentemente y se sostiene;
4 Esta generalización de las nuevas condiciones de producción, aunque son válidas en particular para las
economías desarrolladas, deben claramente ser matizadas en otros contextos y para algunos sectores de la
producción. Este es el caso por ejemplo de los tradicionalmente llamados sectores de bienes y/o servicios no transables.
22
iv. Los problemas de incentivos en las empresas disminuyen por que
aumenta la cantidad de contratos “informales” a partir de las relaciones repetidas, en una palabra, aumenta la confianza; y
v. La coordinación transforma la variedad de actividades dispersas (empresas aisladas) en una red
5.
Ante el conjunto de ventajas de la clusterización, la política publica para la promoción y
desarrollo de sistemas productivos estratégicos regionales, debe estar atenta a dos hechos que convertirían las ventajas en desventajas competitivas. Primero, el mayor grado de
clusterización es una desventaja cuando el conjunto de empresas se comporta de la misma manera para competir, es decir cuando surge una mentalidad colectiva que refuerza
comportamientos tradicionales y se suprimen de esta manera las ideas nuevas creándose rigideces en la competencia que retrazan las mejoras (Porter, 1999). Y segundo, la
clusterización es un freno si no existen apoyos externos a las apuestas por innovaciones radicales, las cuales se evitan por el intenso nivel de difusión del conocimiento al interior
del cluster, pero que son aun más extrañas a estos si los comportamientos tradicionales las consideran como invalidadoras de la base de conocimiento, de la información, de la
provisión y de las infraestructuras soportes del cluster.
En suma, y siguiendo a Markusen (1996) los clusters son unos sitios “pegajosos” en espacios “movedizos”. Es decir, la apuesta por los clusters como una nueva forma de
estrategia del desarrollo regional requiere de la capacidad para hacer emerger una “goma” que permita relaciones más “pegajosas” basadas en la confianza, pero en necesarios
espacios “movedizos” soportados en la competencia.
1.4.2. Política de Ciencia, Tecnología e Innovación (C+T+I)
Una Política de Ciencia y Tecnología expresada en condiciones y lineamientos para la innovación, hoy día se entiende como un gran marco institucional para la acción. Por lo
tanto, consiste en la formulación de unas grandes pautas que guían el comportamiento de los actores sociales y de las cuales se derivan los criterios para la identificación y selección
de programas y proyectos. Sin embargo, las políticas como directrices de la acción social no pueden implementarse coherentemente si para estas no existe un patrón de prioridades y
una arquitectura institucional que las articule, incentive y promocione.
En concordancia con lo anterior, la formulación de una Política de C+T+I deberá considerar que:
La concepción del progreso técnico (científico - tecnológico) como un proceso lineal que partía de la investigación básica (en universidades y centros de
investigación) y llegaba a concretarse en la investigación aplicada (en la empresa), ha cedido su lugar al concepto de progreso técnico no lineal o complejo, en donde la
5 “La prueba de fuego de la lozanía o decrepitud de un cúmulo es su ritmo de innovación. Un cúmulo que
invierta (modernice) e innove en su lugar de asentamiento tiene menos motivos de preocupación que uno que
mejora su potencial de productividad exclusivamente a base de reducir su volumen de costos y subcontratar actividades” (Porter, 1999)
23
direccionalidad del cambio científico - tecnológico no es claramente identificable,
es decir, no es posible separar el proceso de invención del de innovación y difusión. Por lo tanto, la política no sólo debe promocionar la construcción de capacidades
científicas y tecnológicas, para la generación y el desarrollo del conocimiento, sino que, igualmente, debe promover la construcción de capacidades para difundir, usar
y apropiar ese conocimiento. En el ámbito regional resulta evidente que la competitividad asociada a las capacidades para generar y apropiar conocimiento,
están profundamente ligada al desarrollo los sectores productivos de bienes y servicios.
La tecnología y por supuesto la ciencia, no son bienes que se puedan adquirir sin costo en los mercados como una información aplicable de manera general, además,
de reproducibles como un acervo de recetas, por el contrario, su uso depende de procesos de aprendizaje colectivos soportados en capacidades científicas y
tecnológicas particulares a los diferentes agentes (actores).
La caracterización de la ciencia como un bien público y de la tecnología como un
bien semi-público deriva de la generación de externalidades positivas en la aplicación del conocimiento, de la presencia de asimetrías de información, de la
generación de costos “muertos” no recuperables fácilmente y de las mismas dinámicas del aprendizaje que generan incertidumbre y riesgo. Por lo tanto, de
manera recurrente se detectan “fallas de mercado” y operación de economías de escala que no se solucionan o corrigen haciendo operar mercados competitivos, sino
que son necesarios mercados organizados y compensados por acciones institucionales implícitas o explícitas en las políticas. Las cuales tienen como objeto
el ordenamiento de la actividad científica y tecnológica, y de las relaciones entre ellas y la sociedad.
Lo que caracteriza en última instancia a la ciencia y la tecnología son su selectividad
y competitividad, y no la neutralidad. Por lo tanto, las pautas de acción deben ser resultado de un reconocimiento de las capacidades científico - tecnológicas ya
construidas por la sociedad y del estudio de las que serían deseables promocionar.
En los sectores donde no priman los incentivos vía rentabilidad económica sino vía
rentabilidad social, se tiende a la sub-inversión persistente en ciencia y tecnología. Por lo tanto, en sectores como la educación y la salud existen riesgos muy altos de
precariedad científico - tecnológica en su producción social, que obligan a que se dé una acción institucional cuyo propósito sea corregir estas situaciones.
Detrás de la formulación de planes de ciencia y tecnología existen razonamientos políticos de carácter estratégico que definen directrices y pautas con una clara
intencionalidad de poder económico, político y social.
Ahora, desde la perspectiva de los actores sociales que resultan involucrados en los procesos de creación, transformación, adaptación, difusión, uso y apropiación del
24
conocimiento se plantea agruparlos, según Callon6, en cinco polos, en lo que él ha llamado
“La rosa de los vientos de la Investigación”. Cada uno de estos polos corresponde a niveles y grados diferentes de producción o manejo del conocimiento, entre los cuales se establecen
complejas relaciones de cuya fluidez y dinamismo depende el desarrollo de la sociedad en su conjunto y del sector empresarial, en particular.
Estos actores son:
Instituciones Científicas y de Desarrollo Tecnológico: Conocimiento certificado, creación de instrumentos.
Sistema Educativo: Formación de competencias laborales y personales.
Sistema Económico: Ventajas competitivas a través de la innovación
tecnológica (organizaciones productivas en general y empresas en particular)
Poderes Públicos: Bienes Colectivos, estructuras necesarias para la valoración del capital (Instituciones).
Divulgación: Medios de comunicación, debate público.
Así, una propuesta de Política de C+T+I debe involucrar a este conjunto de actores en una visión del desarrollo que transcienda lo económico e involucre otras dimensiones de
análisis como la social, la cultural, la política, y la ambiental.
En un espacio o territorio reconocido, estas dimensiones de análisis encuentran su materialización en los denominados atributos de la política de C+T+I, en donde los actores
sociales se identifican y participan. En el ámbito de la ciencia y la tecnología se proponen seis atributos o campos, en los cuales, se materializa la relación entre los diferentes actores.
Estos son:
Oferta de CyT (conocimiento)
Demanda de CyT (conocimiento)
Educación para la CyT (conocimiento)
Información para la CyT (conocimiento)
Apropiación Social de la CyT (conocimiento)
Arquitectura Institucional para la CyT (conocimiento)
Un esquema gráfico ayuda a aclarar el enfoque de política, ver figura 3.
6 Callon, M. Les Sciences et ses Réseaux” (1991), citado por Misas, Gabriel en Política Industrial y
Desarrollo Tecnológico. Política Industrial y Desarrollo Tecnológico, lecciones para el caso colombiano. Pontifica Universidad Javeriana, 1995.
25
Figura 3. Esquema de la Política de C+T+I
Sin duda la motivación principal de la Política de C+T+I está en poner el conocimiento al
servicio de la sociedad en general y de los agentes económicos en particular, para que se puedan incorporar competencias y alcanzar ventajas competitivas. Es decir, se justifica la
formulación de una Política de C+T+I en la medida en que ésta promueva la creación de un tejido social que propicie que en las regiones (departamentos) exista una capacidad para
pensarse a sí mismo, para delinear un futuro compartido y colectivamente construido, y para asumir los retos de un mundo sujeto a permanentes y profundos cambios. En este
sentido una Política de C+T+I es una plataforma para la comprensión, asimilación y dirección del cambio, lo cual le da una particular trascendencia a los temas relacionados
con los procesos de innovación.
Construcción
de
territorio
Reconocimiento
de la
complejidad
Política de Ciencia, Tecnología e Innovación
Ámbito de la Planificación para la
Ciencia y la Tecnología
ECONÓMICA
NATURAL
SOCIAL
POLÍTICA
Oferta de C y T
Demanda de C y T
Educación
para la C y T
Arquitectura
Institucional
Apropiación
social de la C y T
Información
26
1.4.3. Costos de transacción
Desde una perspectiva microeconomica las empresas minimizan costos de transacción, amén de los de producción. Es decir, las empresas reconocen que los mercados fallan y por
lo tanto requieren destinar esfuerzos a la gestión de costos derivados de la determinación de precios (por información incompleta), del proceso de negociación (por la magnitud y
frecuencia de las transacciones), del conocimiento de los atributos de los bienes y servicios transados (por la dificultad en su identificación), y de la definición y cumplimiento de
contratos (por la búsqueda de seguridad económica y jurídica).
Sin embargo, reciente literatura económica ha dado crucial importancia al entorno o medio en el cual se lleva a cabo las actividades de producción, consumo e intercambio
7. En
general, se ha considerado que la “mesoeconomía” del país, o región, es un determinante crucial para el logro de mayores niveles de productividad y competitividad empresarial.
Dentro de este entorno o medio se consideran relevantes las infraestructuras físicas, financieras, de ciencia y tecnología, de organización laboral y recursos humanos, y muy en
particular, la llamada infraestructura institucional o de carácter metaeconómico.
Tres elementos teóricos soportan la importancia de la mesoeconomía como factor de desarrollo y crecimiento: i) la existencia de factores externos a la operación de las empresas
–externalidades-; ii) la ampliación del concepto de racionalidad individual a uno de racionalidad de contexto; y iii) el ajuste de los mercados basado en la conducta de los
agentes. Cada uno de estos elementos introduce incertidumbre en los procesos de interacción social y económica, y por lo tanto, alteran las condiciones de eficiencia y
eficacia del intercambio. En otras palabras, se crean nuevos costos asociados al sistema de intercambio, denominados costos de transacción, es decir, aquellos costos derivados de la
necesidad de reducir la incertidumbre, o de otra manera, aquellos costos surgidos de la gestión del sistema económico.
Por lo tanto, y en primer lugar, las externalidades encarecen el intercambio, ya que estas se
consideran como los efectos entre agentes que no son reflejados en las transacciones de mercado, afectando así, la capacidad del mercado para asignar eficientemente recursos, y
de los precios para transmitir información perfecta. En este sentido, existen externalidades (positivas o negativas) en el ámbito de la producción (pj. efectos contaminantes), en el
ámbito del consumo (pj. efectos educación del consumidor), y en el ámbito del intercambio (pj. efectos contrato). La solución a estos efectos “derrame” implican una internalización en
términos de gestión que genera costos, en general costos de llegar a un acuerdo y velar por su cumplimiento, costos de transacción.
En segundo lugar, una racionalidad individual maximizadora de utilidad se ha considerado
como el soporte conceptual y metodológico para la construcción de mercados e intercambio. O de otra manera, la “mano invisible” es como un acto de magia incluido en el mecanismo de la competencia, que transforma un cúmulo de esfuerzos egoístas en un
7 En particular toda la literatura sobre competitividad y productividad empresarial, organización industrial, desarrollo regional, y sociología industrial.
27
resultado de máximo beneficio colectivo (Cuevas, 1997). Sin embargo, Williamson (1998)
plantea que soportar el intercambio, y en general el proceso económico, en una racionalidad individual en busca del máximo beneficio, no reconoce los costos asociados a la toma de
decisiones en un contexto social o de grupo de referencia. Por lo tanto, la decisión de los agentes económicos no depende solamente de la información acumulada y de los modelos
mentales de cada individuo, sino que está determinada por un sistema social y un entorno que derivan en la necesidad de construir una racionalidad de contexto. Este hecho, implica
un encarecimiento del proceso de decisiones para el intercambio, y por lo tanto, unos costos de reducir la incertidumbre del entorno social: unos costos de transacción.
En tercer lugar, el intercambio en los mercados y su ajuste entre ofertas y demandas, no se
da en forma simultanea como lo sugieren los ajustes marshallianos –vía cantidades/inventarios-, o walrasianos –vía precios/subastador-. En realidad estos ajustes
son de tipo matemático y no necesariamente económico, ya que no involucran el proceso de llegada al equilibrio. O en otras palabras, no consideran las conductas de los agentes, no las
modelan, y por lo tanto, no introducen la experiencia ni las expectativas en las decisiones de los agentes (Nicholson, 1997). Por lo tanto, no basta con determinar las restricciones
presupuestales o de costo que enfrentan los agentes en su toma de decisiones para determinar los óptimos, sino que es igualmente crucial determinar los costos que se
incurren por parte de los agentes para alcanzar el equilibrio, los costos del ajuste, los costos de asumir una conducta sujeta a la experiencia y las expectativas, es decir, los costos de
transacción.
Por todo esto, los costos de transacción son causa de incertidumbre en el intercambio económico, y la interacción social y política. Esto, al considerar la presencia de
externalidades en la actividad económica, el uso de racionalidades de contexto por parte de los agentes, y la consideración de sus conductas valoradas en la experiencia y la
expectativa. O de otra manera, los costos de transacción son el origen de las instituciones, en tanto estas se construyen para reducir la incertidumbre en el intercambio. Instituciones,
entendidas como un medio catalítico de la transacción, y el cual se expresa bajo tres formas: como Derecho (reglas de juego, propiedad e incentivos), como Cultura (confianza,
prácticas, ritos, normas, valores, e identidad de grupo), y como Acervo de información y conocimiento. Formas, que derivan en el desarrollo de sistemas de gobernación para la
regulación y la gestión del intercambio, reduciendo la incertidumbre y por lo tanto, los costos de transacción (Scott, 1995).
En resumen, el medio institucional (la metaeconomía) influye en las condiciones del
intercambio, producción y consumo, aumentando o disminuyendo la incertidumbre y los costos de reducirla. Por lo tanto, y concretando el problema económico, el desarrollo de una
empresa, sector o región, requiere de la formación de mercados completos, dado que estos como instituciones sociales, necesitan de la instauración y formación de valores, principios,
normas, comportamientos, información y conocimiento (Garay, 1999). De esta manera, se fortalecen los sistemas de incentivos para la acción económica, y la actividad productiva abona el sendero para la construcción de ventajas competitivas.
28
1.5. El mensaje de política
Hacer explícito un marco conceptual para la formulación del Plan de Productividad y Competitividad de Arauca tiene importantes consecuencias. Primero, permite ordenar el
diagnóstico estratégico del territorio y su actividad productiva. Segundo, sugiere los énfasis sobre los cuales se formulará el plan y que en este caso particular, será la promoción de las
condiciones para que un conjunto selecto de cadenas productivas creen ventajas competitivas sostenibles. Tercero, genera un instrumento pragmático para establecer la
brecha entre un modelo de productividad y competitividad territorial ideal y el actual. Cuarto, plantea elementos normativos desde una posición teórica particular que se
convierten en los principios de acción al momento de la formulación del plan. Y quinto, homogeniza el lenguaje para que se faciliten los acuerdos entre los diferentes actores
sociales involucrados en la formulación y posterior implementación del plan.
29
2. ANTECEDENTES Y CONTEXTO INSTITUCIONAL DEL PLAN
ESTRATÉGICO DE PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD DEL DEPARTAMENTO DE ARAUCA.
En un contexto de liberalización del flujo de bienes y servicios, mediante el establecimiento de Tratados de Libre Comercio (TLC), la competitividad implica la modernización del
aparato productivo, así como de la infraestructura física y de conectividad para optimizar los intercambios. De igual modo estas dinámicas generan una mayor división del trabajo y
especialización en la formación técnica y profesional. La continúa necesidad de elevar la calidad y condiciones de vida de la población, aunado a los anteriores fenómenos, justifican
la adopción por parte de los gobiernos nacional, departamental y municipal, de políticas de competitividad y productividad, orientadas al aprovechamiento de las ventajas que puede
ofrecer el desarrollo del intercambio a escala planetaria.
2.1. Contexto nacional
La política de competitividad nacional se orienta esencialmente a posibilitar la entrada de
productos nacionales a los mercados externos, generando condiciones de acceso a créditos y tecnología. Dentro de esta lógica se inscribe la Política de Productividad y
Competitividad 1999 – 2009, que a través de la acción institucional pretende, dentro del mismo espíritu del programa Colombia Compite del Ministerio de Comercio Exterior,
promover las exportaciones no tradicionales colombianas.
En el escenario puntual del TLC con Estados Unidos, el Departamento Nacional de Planeación DNP, viene trabajando la Agenda Interna de Productividad y Competitividad,
para identificar y fortalecer en cada departamento del país, los renglones productivos regionales, señalados como promisorios (apuestas productivas) en el contexto de
aprovechar las oportunidades del libre comercio con el país del norte.
El cambio tecnológico, generado en esencia por la informática aplicada, ha cambiado sustancialmente la concepción tradicional de la educación. En ese sentido la Agenda de
Conectividad y la Política de Ciencia y Tecnología, pretenden aportar las herramientas básicas para el desarrollo de competencias y conocimientos del recurso humano, en
concordancia con el objetivo de modernizar el aparato productivo nacional.
Y en esta materia, una de las más importantes iniciativas que busca insertar a las territorialidades en la dinámica de la competitividad, es la de los Comités Regionales de
Comercio Exterior -CARCES-, apuntando también a la integración y enlace entre elementos del sector público, sector privado, universidades y centros de investigación,
formando un encadenamiento entre la institucionalidad y la academia, para arraigar y fortalecer la orientación hacia mercados internacionales, y propender la búsqueda de la
competitividad sistémica a nivel departamental. En el caso del departamento de Arauca, esta instancia está en funcionamiento desde 1999 y con cubrimiento en todo el departamento.
30
Concebidos como un ente interlocutor entre las regiones y el Gobierno Nacional, los
CARCES se encargan de la implementación de un Plan Estratégico Exportador Regional -PEER-, como medio de la identificación de la verdadera vocación exportadora regional,
con un diseño análogo de una visión de largo plazo, a fin de incrementar los niveles de exportación regional, y además mejorar la competitividad del sector empresarial local.
Sus principales objetivos, mediante compromisos del sector público y el académico, se
plantean como sigue:
Desarrollar una cultura exportadora a través de ministerios (comercio y educación),
PROEXPORT, DANE, SENA e IFI.
Promocionar alianzas estratégicas entre el sector público y el privado, propiciando,
además, la gestión de entidades como el Banco de la República, el Ministerio de Agricultura y la DIAN.
Optimizar la infraestructura física y técnica, a nivel de vías y telecomunicaciones,
principalmente, para lo cual se cuenta con la gestión de la Aeronáutica Civil, Invías, Telecom y Compartel, entre otros.
Fomentar la investigación y el desarrollo tecnológico, apoyado en entidades como el SENA, COLCIENCIAS, FOMIPYME, ICETEX y ACCI.
Fomentar y adecuar fuentes de financiamiento para proyectos, e incentivar la inversión en la región. Para ello, se soporta en la acción del Fondo Nacional de
Garantías, y BANCOLDEX.
Además de estos objetivos, otras entidades como el Departamento Administrativo para la Función Pública, el Ministerio de Salud, y de Protección Social adquieren compromisos
con el departamento de Arauca, en términos de promover la productividad y la competitividad del Recurso Humano, e impulsar la creación y el emprendimiento de nuevas
empresas.
2.2. Competitividad e instituciones departamentales
El cambio de la estructura económica y la necesidad de mejorar la calidad de vida de los individuos, justifican la creación en Arauca del Consejo Regional de Competitividad
CREAR. Del resorte de la Gobernación de Arauca, y bajo la tutela de la Secretaría Departamental de Planeación, dentro de sus actuales funciones se encuentra, participar en la
elaboración, junto con el CEGA de estudios en el tema ganadero, la creación los centros provinciales de gestión, así como de acompañar la realización del Plan Estratégico de
Productividad y Competitividad para Arauca.
Otra instancia, puesta en marcha por ordenanza departamental, y por iniciativa de Colciencias para propender por la inserción de Arauca en lo relativo al cambio tecnológico,
es el Consejo Regional de Ciencia y Tecnología. La conformación de este ente tiene por objeto llamar la atención sobre la necesidad de destinar mayor atención al tema del
conocimiento e innovación en la perspectiva del desarrollo competitivo. En este mismo
31
sentido, el departamento cuenta con la Universidad Nacional sede Arauca y el Sena, a
través de programas de educación continuada y cursos especiales como “Arauca bilingüe”.
A través de documentos como la visión Arauca 2015, la activa participación dentro de la Agenda Interna para Arauca y la realización y colaboración de estudios de la dinámica
económica, la Cámara de Comercio de Arauca, es uno de los jalonadores principales del tema competitividad en el departamento. En ese contexto debe constituirse en el socio
natural de la administración pública y el sector privado en general para el fortalecimiento de estrategias comunes de desarrollo. Papel fundamental, como dolientes de las iniciativas
y procesos de productividad y competitividad, deben ser las entidades del sector privado como la Fundación el Alcaraván y los comités y asociaciones de productores.
2.3. Observaciones
A pesar de la existencia de una dinámica global, enmarcada dentro de las metas del milenio en lo social, los acuerdos de Kyoto en lo referente al medio ambiente y una proliferación de
acuerdos de libre comercio; así como una serie de políticas de Estado en Colombia para la inserción competitiva del país en el mediano plazo, en Arauca existe un atraso estructural
en el desarrollo -conceptual y real- de la productividad y la competitividad. A continuación una presentación de las razones:
- Desconocimiento general de la temática de la productividad y competitividad como eje
de bienestar para la población en contexto de globalización. Un territorio competitivo no es el que más bienes y servicios exporta; es aquel que brinda las mejores condiciones
para el desarrollo de las actividades humanas.
- A pesar de la existencia de una entidad financiera departamental (Instituto de Desarrollo de Arauca, IDEAR), hay pocos incentivos a la inversión, por la alta aversión
al riesgo. En Arauca existe un bajo desarrollo empresarial para asumir procesos de desarrollo competitivo.
- A nivel institucional, varias de las entidades encargadas de jalonar el tema de la
productividad y competitividad se encuentran actualmente inoperantes, es el caso del Consejo Regional de Ciencia y Tecnología. Los Planes de Desarrollo, son generales y
no delimitan acciones específicas en el tema de desarrollo humano, infraestructura y conectividad y ciencia y tecnología.
- Bajo nivel de coordinación entre entidades para asumir conjuntamente la problemática
de Productividad y Competitividad. No existe la cultura estadística para la formulación y evaluación de política, lo que hace que no sean explotados anteriores estudios de
productividad y competitividad, llevados a cabo en el departamento. Es el caso de los estudios del sector artesanal para el municipio de Arauca en 2003 y el estudio de la
ONG Avansar en Tame de 2003.
32
2.4. Algunos antecedentes teóricos y experiencias
A partir del conocimiento de las características de los territorios, es posible comenzar a
identificar las líneas sobre las cuales se fundamenta un conjunto de estrategias encaminadas hacia la productividad y la competitividad local de los territorios, sobre la base de los
cambios y constantes movimientos que enfrenta la economía en la actualidad. Analizar las incidencias de tratados, procesos de integración y otros fenómenos es una tarea encaminada
en diferentes direcciones. La experiencia para el departamento de Arauca, si bien cuenta con algunos vacíos prácticos, muestra cierta diversidad de exámenes hechos a la realidad
local, con miras a establecer de manera clara y definitiva las características del departamento y sus siete municipios en materia productiva, social, y política.
En busca de la formulación del Plan Estratégico de Productividad y Competitividad para el
departamento de Arauca, se establece un estado del arte de competitividad para el departamento. De acuerdo con ello, han sido los siguientes estudios que, de alguna manera,
han sido base y/o orientación para lo que será la formulación del Plan Estratégico.
Algunos de los estudios previos se mencionan como sigue:
- Informe de Coyuntura Regional Departamento de Arauca: Es un examen del departamento de Arauca, con tres componentes temáticos que son el entorno
macroeconómico nacional, indicadores de coyuntura regional y un anexo estadístico. Bajo esta óptica, se examina el comportamiento del crecimiento económico del
departamento, pasando por su comercio exterior, el sector real de la economía araucana, con el desarrollo de las principales actividades productivas locales.
- Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad: Iniciativa nacional
(como se cita en páginas anteriores), que es construida con base en la discusión y socialización con sectores productivos y comunidad, y es definida como un acuerdo de
voluntades y decisiones entre instituciones y sector privado, a fin de llevar a cabo todo objetivo encaminado hacia la productividad y la competitividad.
Y dentro del orden institucional se indagó sobre el componente estratégico y de
competitividad integrado dentro de los Planes de Desarrollo de los municipios y el departamento.
Plan de Desarrollo Departamental “Vamos Arauca, por el cambio radical”: En el Plan de Desarrollo departamental, el marco estratégico es uno de los elementos
principales, si bien la primera propuesta es la de construir de manera colectiva un modelo de desarrollo que integre todas las ventajas comparativas regionales, pero
que también haga solvente las distorsiones a partir de la crisis. El modelo propuesto pretende integrar todas las dimensiones en el afianzamiento de valores; así, se
contemplan programas en las dimensiones institucional, cultural, ambiental, y en
33
términos generales, toda acción que fortalezca el tejido social, en procesos garantes
de la paz y la seguridad, sobre la base de una gerencia pública eficiente. Así, la institucionalidad trabaja y aboga por “resultados positivos que incorporen
creatividad, innovación, conectividad, y que sirvan de base para un verdadero cambio radical”.
Las políticas se orientan hacia el desarrollo y fortalecimiento de algunos puntos en
torno al desarrollo competitivo de una región: la paz, la convivencia ciudadana y la garantía de los derechos humanos; la integración del gobierno departamental y la
sociedad civil, en busca de la movilización de recursos necesarios para el crecimiento integral del territorio; las alianzas entre entidades públicas y privadas,
en torno de acciones de planificación, ejecución, seguimiento y evaluación; la protección del patrimonio ecológico; y la observancia permanente y en todos los
niveles de gobierno.
De la misma manera, para cada identificación de problemas establece una matriz de formulación, que define metas específicas, estrategias y metas estratégicas para
solventar la problemática específica de Arauca.
Planes de Desarrollo Municipales 2004-2007
Arauca: “De frente al pueblo con acción social”: El concepto de competitividad, en contexto de globalización, se relaciona con el mejoramiento sostenido de la
calidad de vida. El plan de desarrollo propone objetivos en seis ejes estratégicos para mejorar las condiciones de acceso a servicios básicos, la promoción de
espacios empresariales mediante apoyo técnico y financiación, el fortalecimiento empresarial, la inversión en infraestructura, la preservación del medio ambiente y la
integración fronteriza mediante la constitución de una “frontera moderna geopolítica y estratégica de la Orinoquía Colombo-Venezolana que apunte a
convertirse en la puerta de entrada al país, con la mejor disposición y adecuación de vías de acceso y salida, con el puente José Antonio Páez adecuado, oficina de
atención en frontera, peajes, terminal de transportes del Municipio de Arauca en funcionamiento, acondicionamiento de controles, entre otros, dándole una presencia
moderna y físicamente más adaptada a su papel de punto de encuentro con la nación vecina”
Arauquita “Desarrollo con igualdad”: Busca identificar las potencialidades y
oportunidades locales a fin de encausar los desarrollos físico, económico, social y ambiental, inscritos dentro de los lineamientos de la competitividad.
Cravo Norte “Para seguir sirviendo a mi pueblo”: El plan de desarrollo presenta,
mediante síntesis organizada según los sectores más relevantes, objetivos, estrategias y subprogramas en temas de salud, educación, saneamiento,
equipamiento y espacio público, y por último, el eje de comercio, servicios de transporte y turismo, ciencia, tecnología y conectividad. Así mismo, el Esquema de
Ordenamiento Territorial (2003), se complementa con el componente prospectivo,
34
que comprende el proceso de toma de decisiones para lograr la imagen deseada del
municipio, y finalmente la implementación, que corresponde a las acciones necesarias para hacer realidad las formulaciones del EOT, representadas en los
proyectos priorizados y en su Plan de Ejecución.
Fortul “El camino para que todos podamos vivir y permanecer”: Se enmarca en un esquema tendiente a posesionar al municipio en un entorno más competitivo y
productivo, en relación con el departamento, y con una perspectiva nacional. Entre los principales objetivos, están el aumento de las planificaciones agropecuarias,
consolidación de modelos de economía solidaria en torno al desarrollo microempresarial, ampliación del mercadeo y la comercialización (desarrollo
comercial), mejoramiento del sistema de vías secundarias y terciarias, y el fortalecimiento de las UMATAs, con miras a reforzar e impulsar nuevos procesos
de asistencia técnica.
Puerto Rondón “Con Dios y con el pueblo”: También con miras a inscribir al
municipio dentro de la dinámica de la competitividad, formula las necesidades predominantes en materia de infraestructura, del factor humano como eje de
difusión, asimilación y aplicación de la ciencia y la tecnología; en la dimensión económica, propendiendo por el aprovechamiento de las condiciones y fortalezas regionales, y en busca de reactivar el aparato productivo, aboga por la articulación
del campo con la ciudad. De manera general, su principal objetivo es el de reconocer e integrar el componente institucional que apoyará dichos procesos, y
sobre esas bases, se manifiesta también la necesidad de “adecuar las instituciones estatales del municipio para lograr una mayor eficiencia y eficacia en la prestación
de los servicios, con lo cual se pueda mejorar las condiciones de vida de sus habitantes y sea articulador de los procesos de la dinámica productiva de la región
permitiendo la equidad entre hombre y naturaleza”.
Saravena “Todos con la construcción de una nueva generación”: Las estrategias
contenidas dentro del plan apuntan al aprovechamiento de sus ventajas en razón a los desarrollos a nivel de encadenamientos productivos, y gracias también a sus
condiciones físicas (tierras fértiles y buena hidrografía), que le brindan la oportunidad de ser sobresaliente en aquellas labores inherentes al sector
agropecuario. Sin embargo, uno de los ejes estratégicos del Plan de Desarrollo8
plantea estrategias diferentes a la agricultura y agroindustria, apuntando al
fortalecimiento del hato ganadero, donde por antonomasia se obtienen buenos dividendos con ganadería doble propósito, pero con una infraestructura deficiente.
En otros sectores como el de la construcción, comercio y servicios, las estrategias buscan promover la adecuación de la infraestructura de apoyo, además de la
capacitación y el entrenamiento de recurso humano, factores que generan condiciones para avanzar en estos sectores de la economía, cuya radiografía a nivel
nacional muestra una situación similar.
8 Eje estratégico número 2 “Haciéndonos más competitivos”.
35
Tame “Por amor a mi pueblo”: Busca la consolidación de Tame como municipio
agropecuario y eco-turístico. Así, a nivel de infraestructura, se asume que la globalización necesita de las vías de comunicación adecuadas para la expansión y
dinámica de los mercados y la economía local; al nivel de factor humano, busca garantizar la prestación de servicios de salud, educación, vivienda y servicios
públicos domiciliarios de manera eficiente, para elevar el nivel de vida de los habitantes; a nivel productivo, pretende “impulsar los sectores productivos a través
de la aplicación de la tecnología y conocimiento que se traduzca en incremento de la productividad agropecuaria e industrial, garantizando espacios participativos que
redunden en el aumento de la competitividad del municipio”. Y a manera transversal, se plantea la necesidad de “promover el interés de las entidades
financieras públicas y privadas en el sector agropecuario mediante la creación de incentivos a la inversión de capital externo, que generen desarrollo comercial y
agroindustrial en el municipio de Tame.”
36
3. ESTRUCTURA PRODUCTIVA DEPARTAMENTAL
La historia económica del departamento de Arauca se divide en dos: antes y después de la explotación de Caño Limón. Antes, el departamento era un espacio de colonización
dedicado a la actividad pecuaria extensiva y en proceso de identificación de áreas para la agricultura. Por la distancia y falta de buenas vías de comunicación, era una región aislada
de la economía nacional con algunos nexos comerciales con los departamentos de Boyacá, Santander y Norte de Santander. Por razones limítrofes, las relaciones con la República de
Venezuela eran y siguen siendo más importantes y continuas, sin embargo, ellas lo son con una región fronteriza de sabana extendida y distante de los centros de decisión económica
de ese país. A pesar de ello, dadas las mejores carreteras venezolanas, los contactos comerciales y cotidianos con Norte de Santander son más frecuentes y el intercambio muy
informal.
A partir del inicio de la explotación de Caño Limón, en 1986, Arauca se convirtió en un departamento petrolero y su PIB depende de la magnitud de la producción y exportación
del petróleo, así como de la evolución de sus reservas. Descubierto el primer pozo han seguido varias exploraciones, actualmente se explotan once yacimientos y se iniciaron
pruebas en tres más, todos bajo la presunción de que allí debe haber más petróleo. Durante once años, entre 1986 y 1996, fue el principal campo petrolero del país y su actividad e
ingreso fue centro de atención del conflicto interno. Hoy en día, las reservas decrecen, existen expectativas de éxito o fracaso en la búsqueda de nuevos yacimientos y el
departamento fue desplazado al segundo lugar como productor de petróleo, después de Casanare con sus explotaciones de Cusiana y Cupiagua. No existen evidencias de un nuevo
gran pozo y la bonanza petrolera apunta a una fase declinante.
El resto de la actividad económica no se desarrolló y la actividad agropecuaria se estancó. La influencia del petróleo y la agudización del conflicto interno fueron factores atenuantes
para la reducción del inventario bovino, el desestímulo para la agricultura, la introducción de cultivos ilícitos y el fortalecimiento del aparato público como principal proveedor de
servicios y empleo. Actividades típicamente urbanas como la industrial, encadenada con los productos agropecuarios, no se desarrolló y el grado de transformación es muy limitado,
perdiéndose la oportunidad de expandir el valor agregado y el empleo que lo acompaña. Solamente los sectores del comercio y de la construcción presentan un comportamiento
inercial consistente con la aglomeración urbana, mientras el turismo es una promesa para el futuro, en un departamento pacificado.
La economía tradicional araucana se cimentó en la producción agropecuaria de sabana, con
énfasis en la ceba y levante de ganado bovino de carne y el subproducto de la leche. Gracias a su posición fronteriza y la venta de ganado en pie a Venezuela, esta actividad se
desarrolló de manera extensiva y con pastos naturales. Con el tiempo, esa ganadería se fue desplazando hacia el piedemonte y algunos ganaderos buscaron implementar razas de doble
propósito, dando lugar a una potencial cuenca lechera y una incipiente industria quesera. Al comenzar el siglo XXI, esa actividad sigue patrones tradicionales, es poco moderna y el plan de productividad y competitividad debe propiciar una profunda transformación.
37
La agricultura es más eficiente y genera mayor valor por unidad productiva. La abundancia
de terrenos generó frecuentes cambios de uso y el transito entre campos cultivados en una época y transformados a potrero en la siguiente, de tal manera que en muchas áreas no se ha
consolidad todavía la especialización agraria, lo que es especialmente cierto en cultivos tradicionales y dirigidos al consumo de las fincas, como el maíz y la caña panelera. En
algunas áreas, sin embargo, se consolidó la actividad agraria con cultivos permanentes como el plátano y el cacao, cuya persistencia ha dependido de los precios, los canales de
comercialización y la asistencia técnica. En un territorio que no supera las 40.000 hectáreas, esta producción genera la mitad del valor dejado por la actividad pecuaria y algunos
cultivos logran penetrar el mercado nacional de manera significativa.
En este capítulo se presenta el eje central de este diagnóstico, basado en la construcción de las ventajas comparativas de la región, en el desarrollo de su actividad productiva,
identificado como el componente micro de la competitividad sistémica. Para su evaluación, se identificaron previamente los productos representativos y aquellos que fueron señalados,
en las mesas de trabajo iniciales, como potencialidades de la región. La explotación del territorio es un resultado histórico como consecuencia de la tradición y la experiencia, así
se fueron identificando los recursos naturales y la manera de aprovecharlos. Las ventajas de la región son eminentemente agropecuarias y los productos seleccionados la expresión de
su aprovechamiento y fortaleza económica actual: carne, leche, plátano, cacao y yuca, sin desconocer otros usos. La abundancia de territorio y la bondad de algunas de sus mejores
tierras permiten pensar en el ingreso de nuevos productos, caso de la palma o el caucho, que podrían servir de base a la economía futura. El petróleo apareció y transformó la
estructura económica y aún puede ser factor de desarrollo por muchos años. La creciente urbanización genera otras actividades y construye las nuevas condiciones de la economía.
Los sectores analizados son la base de la economía actual, real o potencial, y el plan debe cumplir la misión de transformarlos de una ventaja comparativa a una ventaja competitiva.
3.1. Una economía de bajo dinamismo y dependiente del petróleo
El departamento presenta un gran vacío de información y la realidad de su actividad económica se consolida más en el centro del país que en la misma región. La información
más importante la construye el Dane y con retraso, esas son las cuentas departamentales, que son construidas con reportes de empresas líderes y de consolidados de los ministerios
concernidos, con base en datos levantados en campo. Otro tipo de información, como la social, ni siquiera es construida por el Dane y los reportes aproximados y sustitutos
adolecen de debilidades técnicas y de confianza estadística, casos Sisben e Idesa. La información aquí trabajada proviene del Dane, ECOPETROL, Ministerio de Agrícultura,
reportes de las Umatas y el Sama, Cámara de Comercio y encuesta urbana aplicada por el CID. Los reportes de las Umatas y el Sama son aproximados y presentan dificultades de
verificación, dados los inconvenientes de orden público y las restricciones de campo impuestas a los técnicos.
Las cuentas departamentales, construidas por el Dane, cubren el período 1990 – 2002. Durante esos trece años se observa claramente el declive regional y la reducción en la
explotación del petróleo, con tres consecuencias contundentes: a) perdida de participación
38
en la economía nacional, b) disminución en el ingreso per cápita departamental con sus
consecuentes efectos en la calidad de vida regional, y c) sobredimensionamiento del sector público y bajo desarrollo de la economía urbana. No hay evidencias que permitan señalar
que la tendencia aquí expresada se haya modificado en los últimos tres años, por el contrario, las reservas petroleras siguen cayendo, la actividad agropecuaria sigue hundida
en su letargo, a pesar de los esfuerzos públicos, no hay nuevas inversiones y la administración pública depende de la evolución de transferencias y regalías.
Durante el período considerado, el departamento pasó de tener una participación del 1.3%
en la economía nacional, a comienzos de los noventa, para culminar apenas con el 0.6% en el 2002. La pérdida de participación es consecuencia de una tendencia decreciente del PIB
departamental (-3%) que se expresa en dos momentos distintos: a) un primer momento, hasta 1996, donde la explotación del petróleo era intensa y su aporte se reducía lentamente
mientras el resto de sectores eran más dinámicos (gráfica 1), y b) después de 1997, la producción petrolera cayó en un 70%, de extraer más de 300.000 BPD a solamente 90.000,
sus ingresos se redujeron drásticamente y arrastraron al resto de la economía. El bajo dinamismo departamental se expresa en que el resto de la actividad económica, que crece al
2.7% promedio, no está en condiciones de contrarrestar la caída del PIB petrolero (-7%) y está lejos del promedio nacional de 4.5%, en el largo plazo, y de 3.8%, en el mismo período
de referencia.
Gráfico 1. Arauca (Dpto) Evolución del PIB total, petrolero y resto
(Millones de pesos constantes de 1994). 1990-2002
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
900.000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
PIB PETROLEO RESTO
Fuente: DANE, Cuentas regionales
Con un PIB fuertemente reducido, el del 2002 equivale solamente al 56% del obtenido en
1996, su composición cambió. El petróleo dejó de ser el factor dominante, bajó del 66.5% en 1990, al 55% en 1996, para terminar con el 33.2% del PIB departamental en el 2002. El
sector agropecuario, que apenas creció al 1.04% en promedio, está en vías de recuperar el primer lugar en la economía departamental, demostrando que allí reposa la verdadera
vocación y las ventajas de la región. En ese año, representó el 33.1% del PIB regional
39
contra el 20% en 1990, participación que deberá aumentar en los consolidados de 2003 y
2004. Esa participación se distribuye en 10.1% para agricultura y 23% para la actividad pecuaria. El petróleo hizo el efecto de un “boom” que adormeció al resto de la actividad
económica, creando un sueño de riqueza ocasional del que ya hay que despertar, desafortunadamente, el efecto sobre el sector agropecuario fue dañino y este no se
encuentra mejor que hace 20 años, en tanto los esfuerzos por sembrar la bonanza petrolera no fueron representativos. El plan de productividad y competitividad debe centrar sus
esfuerzos en su modernización y la búsqueda de la transformación agroindustrial.
3.2. Un PIB per cápita en franco deterioro e inferior al nacional
La consecuencia más importante de este bajo dinamismo es la reducción del ingreso per cápita. Los departamentos petroleros suelen reflejar una riqueza artificial, resentir la
actividad local y propender por un consumo de bienes de origen externo y costoso. Ese fenómeno, que los economistas llaman enfermedad holandesa, también se presentó en el
departamento del Arauca y se refleja en la evolución de su PIB per cápita (gráfica 2). A comienzos de los años noventa, Arauca tenía el PIB per cápita más elevado del país, puesto
que cedió en 1995, cuando la producción de Cusiana en Casanare la reemplazó. En 2002 ya se encuentra lejos del dorado anterior, hay menos producción y más población, atrajo
emigrantes deslumbrados por el oro negro y densificó los centros urbanos sin tener otras alternativas de trabajo, como consecuencia, el PIB per cápita está apenas ligeramente por
encima del promedio nacional.
Gráfico 2. Arauca (Dpto) Evolución del PIB per cápita departamental, sin petróleo y
nacional ($ constantes de 1994). 1990-2002
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
4.500.000
5.000.000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
ARAUCA SIN PETROLEO NACIONAL
Fuente: DANE, Cuentas regionales
40
El hecho de que la bonanza no se sembró o de que lo hecho fue insuficiente lo demuestra
una comparación del PIB per cápita total y aquel que se obtiene al restar el petróleo, ambos referidos al promedio nacional. El PIB per cápita total, influido por el petróleo, comienza
los años noventa en un punto muy alto y continúa en un proceso de caída libre, hasta el 2002, cuando la ventaja petrolera respecto al promedio nacional se pierde totalmente. Por
contraste, el promedio nacional es más estable durante el mismo período y en el último año es ligeramente superior al de 1990, con el agravante de estar recuperándose de las perdidas
generadas por la recesión de finales del siglo XX.
Lo verdaderamente grave es la perdida absoluta en el PIB per cápita departamental cuando se excluye al petróleo. A comienzos de los noventa los indicadores nacional y
departamental eran muy próximos, sin embargo, después de 1996, se abrió una brecha, cada vez más amplía, en detrimento del departamento. Eso quiere decir que, cada vez se produce
menos por cada araucano que lo que se hace en el promedio nacional por cada colombiano. Los efectos sobre el bienestar regional son impactantes. Reducidas las expectativas con el
petróleo, el resto de actividades económicas pasan a ser la prioridad, en ellas hay que generar trabajo e ingresos para la población araucana. La falta de oportunidades de
producción y el escaso desarrollo agroindustrial conducen al deterioro de los indicadores sociales y al agravamiento del conflicto armado.
3.3. La actividad privada es muy estrecha respecto al sector público
Con o sin petróleo, la economía araucana está dominada por la actividad primaria con limitado desarrollo industrial y baja capacidad de los servicios. Antes del boom petrolero,
la actividad predominante era la agropecuaria concentrada en la cría de ganado vacuno destinado a la carne. Con el petróleo, a la estructura productiva se incorporó la actividad
minera, antes prácticamente inexistente. En uno y otro momento, los demás sectores, incluida la administración pública, son poco representativos, no obstante, la evolución de
las regalías tuvo un importante efecto en la expansión estructural del sector público, así mismo lo fue la explotación petrolera en el desarrollo coyuntural de sectores como la
construcción, especialmente en obras civiles, y el comercio. El PIB departamental se puede distribuir en cuatro sectores con el predominio de la actividad primaria: petróleo,
agropecuario, público y el resto de actividades (gráfica 3).
Excluyendo al petróleo, la economía araucana es muy heterogénea y los sectores determinantes tienen comportamientos distintos. El sector agropecuario, que aspira a
retomar el liderazgo regional, es el más disímil, con una agricultura dinámica, creciendo en promedio al 8.8%, frente a un sector pecuario paquidérmico y estancado, creciendo a un
decepcionante promedio de 0.2%, lo que explica el bajo resultado del sector agropecuario, en el cual la ganadería es determinante. La actividad pecuaria, con un inventario de ganado
bovino de 679.000 cabezas de ganado distribuidas en más de 1’873.305 hectáreas de pastos, solamente aporta el 69.5% del valor de la producción agropecuaria departamental. Al
contrario del sector pecuario, la agricultura utiliza más eficientemente la tierra y en un promedio de 39.384 hectáreas, para el período 1987 – 2004, se cultivan seis productos que participan con el 30.5% del sector agropecuario y el 10% del PIB departamental del año
2002.
41
Gráfico 3. Arauca (dep.) Composición del PIB (en porcentaje). 1990, 1996 y 2002
66,5
55,0
33,2
20,2
16,6
33,1
9,3
15,3
20,1
4,0
13,1 13,6
Petróleo Agropecuario Resto Ad.Pública
1990 1996 2002
Fuente: DANE, Cuentas regionales
La actividad privada urbana (20.1% del PIB) es entendida como el consolidado del resto de sectores de la actividad económica departamental, con el comercio a la cabeza e incluyendo
construcción, servicios financieros, transporte, comunicaciones, otros servicios, industria, silvicultura y otros minerales. Este conjunto creció al 4.9% y revela la presencia de una
estructura pre-industrial donde la actividad comercial, con muchos bienes que no se producen en la región, es más importante que la transformación manufacturera y el sector
financiero está poco desarrollado. La industria (1% del PIB) no ha tenido ninguna oportunidad de desarrollarse y debe ser el eje central del plan de productividad y
competitividad. En esa perspectiva, el desarrollo empresarial también es precario, está sujeto a los altibajos de la actividad primaria, liderado por los comerciantes y dependiendo
de la contratación pública.
El comportamiento de los otros sectores siguió la senda del “boom” del petróleo, inicialmente fuerte crecimiento seguido de una caída posterior. Manteniendo esa tendencia,
a los sectores con algún grado de conexión con las necesidades petroleras les fue mejor, casos de la construcción de obras civiles (21.5%), comunicaciones (64.3%), transporte
terrestre (11.6%) y transporte complementario (19%). Las actividades modernas y que miden el grado de expansión de la economía, en cambio, no mostraron mayor dinamismo y
revelan un bajo esfuerzo de desarrollo regional, así sucede con la industria (-1.4%), la intermediación financiera (-1.4%), el transporte aéreo (-2.3%) y los servicios a las empresas
(0.5%). Por supuesto que, con las expectativas de consumo, los sectores que en mayor medida dependen de la afluencia de bienes y personas mantuvieron un comportamiento
medio, como el comercio (5.9%) y restaurantes y hoteles (4.4%), sin embargo, en todo el departamento no existe una superficie comercial que supere los 500 m2, como tampoco hay
una buena cadena de hoteles.
El mayor efecto del “boom” petrolero fue la notable expansión del sector público, que creció a un promedio del 8% anual y representó el 13.6% del PIB regional del 2002, contra
42
solamente el 4% en 1990. En él se incluyen la administración propiamente dicha y los
sectores de salud y educación de no mercado, los cuales son financiados por el sistema general de participaciones y las regalías. La verdadera magnitud de su crecimiento se
obtiene al compararlo con el agropecuario, era el 17% en 1990, proporción que fue subiendo paulatinamente hasta el 52% en plena recesión económica, año 1999, para luego
descender y colocarse en el 38% en el 2002, más del doble del aporte en 1990. El sector público creció proporcionalmente al ingreso de las regalías y los derechos e impuestos
coyunturales, así mismo sus altibajos en los últimos años. Hoy, es urgente una reestructuración administrativa y un redimensionamiento de su tamaño, menos gastos de
funcionamiento y más inversión, acorde con las expectativas de cambios en los ingresos: menos regalías en los próximos años, a pesar de la mini bonanza actual, e impuestos
coyunturales, más impuestos permanentes y estabilidad en las transferencias.
3.4. Petróleo: el “boom” está en su fase terminal
El abastecimiento petrolero del país depende del éxito de las políticas de exploración y el
descubrimiento de nuevos y variados pozos. A lo largo del último siglo, se hallaron varios yacimientos de diverso nivel de importancia, incluyendo los tres grandes campos de Caño
Limón, Cusiana y Cupiagua que, en su momento, permitieron pensar en el autoabastecimiento nacional y la existencia de importantes recursos para la exportación. La
presencia de estos tres campos, que fueron incorporados al inventario nacional en 1984 y 1992, respectivamente, convirtió al petróleo en el primer rubro de las exportaciones
colombianas y los departamentos de origen, Arauca y Casanare, comenzaron a vivir un período de bonanza y conflicto por el reparto y destino de las regalías. Esa bonanza está
tocando a su fin, las reservas se están agotando, no hay nuevos descubrimientos importantes y las regalías se reducen drásticamente, tanto como la producción.
El acumulado, desde 1921 hasta el 2004, revela que en el país se han descubierto recursos
petroleros con reservas probadas por el orden de los 7.594 millones de barriles (cuadro 6), de los cuales han sido extraídos 6.116.6, quedando un remanente de 1.477.7, que son las
actuales existencias calculadas como recursos con una vida útil para los próximos 7.8 años. Las reservas remanentes se calculan como la diferencia entre las reservas probadas y el
petróleo extraído en la producción.
Las reservas remanentes tienden a aumentar con los nuevos descubrimientos, grandes y pequeños campos, y con la reevaluación de las existencias en los campos en producción.
Esas mismas reservas disminuyen, por supuesto, con la producción que va agotando el recurso, dado su carácter de no renovable. Esa ha sido la permanente historia del país, un
incremento en los inventarios con los nuevos descubrimientos y la consecuente disminución acorde con los ritmos de la explotación. La actual expectativa de vida útil es la
más baja de la historia nacional, apenas comparable con la de 8 años, calculada en 1978, antes de que aparecieran estos tres grandes campos.
43
Cuadro 6. Colombia. Reservas de petróleo a dic 31 de 2004 (MBls)
OPERACIÓN RESERVAS
PROBADAS
PRODUCCIÓN RESERVAS
REMANENTES
ECOPETROL 3.623.0 2.989.9 633.1
ASOCIACIÓN 3.653.2 2.824.6 828.6
Ger. CRAVO 1.213.5 1.061.6 151.9
CONCESIÓN 318.1 302.2 15.9
TOTALCOLOMBIA 7.594.3 6.116.6 1.477.7 Fuente: ECOPETROL
El departamento adquirió la dimensión de petrolero a raíz del hallazgo y la explotación de Caño Limón, sin embargo depende casi exclusivamente de este campo y los esfuerzos de
exploración no han fructificado para encontrar otras alternativas, mientras las reservas remanentes se agotan. De acuerdo a informe de Ecopetrol, está explotación forma parte de
los convenios de Asociación de la empresa, en este caso con la Occidental, y el estimativo de la Gerencia regional es el de unas reservas probadas por 1.213.5 millones de barriles, de
los cuales han sido extraídas en los 21 años de explotación continua unos 1.061.6 millones de barriles, para dejar unas reservas remanentes de 151.9 millones de barriles que se puede
agotar más o menos rápido en función del ritmo de explotación y la dificultad de extraer lo que se encuentra más al fondo. En todo caso, esas reservas, con la vida útil nacional,
podrían alcanzar hasta el año 2013, explotadas a un ritmo bajo, o hasta el 2010 manteniendo un ritmo alto.
El ritmo de explotación de este campo ha seguido el principio de los rendimientos
decrecientes, según el cual en la medida que pasa el tiempo y el nivel de las reservas se reduce la extracción es más lenta y costosa. El campo se comenzó a explotar lentamente
entre 1983 y 1984 (gráfica 4), cuando todavía estaba en fase de estudios y construcción de infraestructura, para acelerarse y comenzar la fase de explotación intensiva en 1986.
Alcanza el máximo de producción en 1987 con un nivel de 365.748 BPD, se estabiliza durante un período de 9 años por encima de los 300.000 BPD y comienza a declinar en
1996. La reducción es progresiva y los niveles de producción son cada vez menores, hasta los 66.927 BPD obtenidos en el 2004, mientras hasta septiembre de 2005 se han extraído
36.198 BPD. En síntesis, el aporte de Caño Limón, 81.9% del total del petróleo, al PIB departamental fue representativo durante un período de 15 años, prácticamente hasta el
final del siglo XX, mientras en los últimos cinco años se ha vivido una fase totalmente descendente que puede llegar hasta el año 2010 con el agotamiento de estas reservas.
Con el éxito de Caño Limón continuó una actividad exploratoria importante que arrojó el
descubrimiento y explotación de otros campos, todos de menor tamaño. Cravo Sur comenzó a explotarse al tiempo y se encuentra en fase de agotamiento, sin haber sido nunca
un gran campo, algo similar pasó con Cravo Este que comenzó a explotarse en 1987. En 1990 entraron en explotación los campos de Caño Yarumal y Redondo, los cuales han aportado el 17.6% de los ingresos petroleros (cuadro 7), convirtiéndose en una buena
alternativa respecto al campo mayor, sin embargo, ellos también están en fase declinante y en el 2004 solamente se extrajeron 25.015 BPD, menos de la cuarta parte de lo que
entregaron en su mejor año (1996). Durante 11 años no aparece ningún nuevo campo y los
44
de explotación reciente son pequeños y menos significativos en términos de reservas.
Actualmente se están explotando 14 campos y se adelantan exploraciones en el campo Catleya de Saravena, sin embargo, allí no ha comenzado la perforación y no se puede
predefinir su éxito o fracaso. Cuando aparezca algo, se podrá afirmar la existencia de petróleo, gas o agua y se determinará el tamaño de sus reservas.
Gráfico 4. Arauca (Dpto) Evolución de la producción de crudo. Prorrateado anual
(BPD). Caño Limón y total departamental. 1983-2004
-
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
450.000
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
CAÑO LIMON TOTAL ARAUCA
Fuente: ECOPETROL, Cálculos CID – UN.
Ninguno de los nuevos campos está en condiciones de reemplazar a los grandes proveedores. De hecho, en 2004, Caño Limón aportó el 70.4%, Caño Yarumal el 19.4% y
Redondo el 6.9%, para un total de 96.7% entre los tres, dejándole a los 11 campos restantes un aporte de apenas 3.3%, sin embargo, ocho de estos son nuevos y su producción está
empezando. Algo similar sucede en el país, hay 311 campos en actividad de explotación, ellos produjeron 528.433 BPD durante el 2004, de los cuales Cusiana, Cupiagua, Cupiagua
Sur, Caño Limón y Caño Yarumal aportaron el 45.3%.
Al incorporar campos importantes como Castilla9, Guando, Yazmin, San Francisco y Tello,
esa proporción asciende al 61.5%, es decir, que los 10 primeros campos entregan más de las
3/5 partes del petróleo nacional, dejándoles a 301 campos el resto. El aporte araucano a la producción petrolera del país fue del 18% en el 2004.
9 Sobre este campo localizado en el Departamento del Meta y descubierto en 1969, ECOPETROL acaba de
aprobar un plan estratégico de Desarrollo Adicional mediante el Conpes 3363 de Julio del 2005. Algo similar puede pensarse en los campos de Caño Limón y Caño Yarumal.
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Cuadro 7. Arauca: Producción crudo por campo (bdp)
Campo 2003 2004 2005* Acumulado 1983-2005
%
Caño Limón 67.967 66.927 36.198 4.410.989 81.89
Caño Yarumal 18.548 18.460 8.097 738.531 13.71
Redondo 7.948 6.555 1.781 208.463 3.87
Cravo Sur 142 307 127 18.941 0.35
Remache Sur 1.503 1.688 556 3.747 0.07
Arauca (Braspetro) 561 418 21 2.155 0.04
Cravo Este 62 27 32 1.248 0.02
Redondo Este 150 148 47 545 0.01
Remache Norte 0 0 196 196 0.004
Capachos 0 291 316 607 0.011
Tonina 308 183 63 788 0.015
Remana 58 46 10 343 0.006
Arauca (Tibu) 0 0 112 112 0.002
Rondon 0 0 0 0 0
Total Dpto 97.247 95.050 47.556 5.386.665 100 Fuente: ECOPETROL, cálculos CID- UN. * A septiembre
Finalmente, hay tres aspectos determinantes para la formulación del plan de productividad
y competitividad departamental: a) que las reservas petroleras no son estáticas y, en cualquier momento, se pueden incrementar, para lo cual es necesario mantener una política
activa de exploración en las áreas predefinidas por los estudios geológicos, dado que el departamento se ubica en la región morfológica de La Luna, extendida desde Venezuela y
que corre por el piedemonte hasta el sur del departamento del Meta, b) que el agotamiento de las actuales reservas probadas depende del ritmo de explotación, de tal manera que, los
catorce campos en actividad, manteniendo el promedio del 2005, de 47.556 barriles diarios, se agotarían en el mes de octubre del año 2013, es decir, dentro de ocho años, contados a
partir del 1º de noviembre del 2005, y c) que el departamento y el país vive una mini bonanza originada en los altos precios internacionales, lo que representa un incremento en
las regalías, de tal manera que la reducción en la producción está compensada por el efecto precio, dejando un importante fondo para la inversión.
3.5. Una estructura predial rural con escaso minifundio
La actividad agropecuaria queda como la más representativa del departamento, después del petróleo. Para ello se dispone de una importante extensión territorial, 23.818 km2, y una
estructura de reparto territorial de medianas a grandes extensiones. El departamento fue objeto de un proceso de colonización relativamente reciente, después de la mitad del siglo
XX, que dejó como consecuencia la llegada de colonos desde diferentes regiones del país que fueron objeto de acciones de la reforma agraria y de titulación de baldíos. La
característica fundamental del departamento es la escasa presencia de una estructura de minifundio (cuadro 3) y una apropiación extensiva de la tierra, por lo tanto, predomina la
gran extensión y el latifundio en la Sabana frente a una estructura de mediana propiedad en el Piedemonte araucano. La gran extensión es sinónimo de tradición llanera con hato
46
ganadero, mientras la mediana propiedad fue condición de reparto para desarrollar
actividades conjuntas con la agricultura.
Cuadro 8. Arauca (Dpto): Estadísticas Catastrales.
Distribución Rural por Rangos de Superficie (%) TAMAÑO PREDIOS PROPIETARIOS SUPERFICIE
Menos de 1 ha 3.04 3.11 0.005
De 1 a 3 has 2.59 2.42 0.029
De 3 a 5 has 4.16 4.04 0.098
De 5 a 10 has 9.48 9.15 0.420
De 10 a 15 has 9.10 9.12 0.677
De 15 a 20 has 7.45 7.35 0.786
De 20 a 50 has 32.16 31.83 6.522
De 50 a 100 has 16.94 17.21 7.071
De 100 a 200 has 6.56 6.62 5.143
De 200 a 500 has 4.25 4.60 8.165
De 500 a 1000 has 2.34 2.42 10.418
De 1000 a 2000 has 1.13 1.29 9.199
Más de 2000 has 0.80 0.91 51.198 Total 15.455 17.561 2.522.761 has
Fuente: IGAC. Cálculos CID – UN.
De acuerdo al reporte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC, en el departamento
hay muy pocos predios y propietarios para el tamaño de la tierra existente. Los reportes catastrales del país son aún incompletos y el IGAC solamente ha llegado hasta 82 millones
de hectáreas, distribuidas entre propietarios particulares y de agencias del Estado. Haciendo un contraste con los últimos reportes del IGAC, en el departamento de Arauca solamente
hay 15.455 predios registrados con 17.561 propietarios y una superficie muy cercana al total del área del departamento, eso quiere decir que allí están el 0.46% de los propietarios
rurales del país, con el 0.56% de los predios y poseyendo el 3.07% de la tierra registrada catastralmente. Por extensión, el departamento tiene el 2.09% de la superficie del país y si
tuviera una estructura de propiedad similar a la del resto, debería tener al menos tres veces más de predios y de propietarios. Esta estructura de mediana y gran propiedad no está
acompañada de una actividad eficiente, razón que, aunada al aislamiento del resto del país y la inseguridad generada por el conflicto armado, origina un mercado de tierras poco activo
y un precio de la misma relativamente bajo.
La estructura de propiedad rural araucana revela la presencia de cuatro grandes grupos de propietarios:
a) un latifundio de predios de más de 2.000 hectáreas, donde 159 propietarios, públicos y
privados, poseen el 51.2% del área registrada catastralmente, de tal manera que cada uno de ellos posee en promedio 8.123 hectáreas; al compararlos con la estructura nacional (cuadro
9) se encuentra que ellos representan al 6.5% de los propietarios de latifundios superiores a las 2.000 hectáreas y tienen el 2.9% de esta tierra, eso quiere decir que hay latifundios aún
más grandes en otras regiones de la patria, sin embargo, hay un predio de 45.000 has en Fortul, otro de 17.000 en Saravena y el promedio de la gran propiedad en Tame es de 22.000 has,
47
Cuadro 9. Estadísticas Catastrales.
Distribución Rural por Rangos de Superficie (%)
Comparación Arauca (Dpto) y Colombia - 2004
TAMAÑO PROPIETARIOS SUPERFICIE
ARAUCA NACIONAL ARAUCA NACIONAL
Menos de 20 has 35.2 86.6 2.0 8.8
De 20 a 100 has 49.0 10.4 13.6 14.6
De 100 a 2000 has 14.9 2.9 33.2 23.1
Más de 2000 has 0.9 0.06 51.2 53.5 Fuente: IGAC. Cálculos CID – UN.
b) una estructura de gran propiedad, entre 100 y 2.000 has, donde se concentra el 33.2% de
la tierra araucana con el 14.3% de predios y el 14.9% de propietarios, con un promedio de 315 hectáreas, muy superior al nacional de 171 has,
c) un predominio de medianos propietarios, entre 20 y 100 has, localizados especialmente
en los municipios del Piedemonte y la sabana de Arauquita, donde se práctica más la agricultura, allí el 49% de los propietarios posee el 13.6% de la tierra, con un promedio de
39.8 has contra 28.8 has de promedio nacional, y
d) un grupo más reducido de minifundistas, menos de 20 has, 35% de propietarios que poseen solamente el 2% de la tierra, con un promedio de 8.3 hectáreas por predio, muy
superior al promedio nacional de 2.2 hectáreas, es decir, que hasta los pequeños propietarios disponen de más tierra que sus pares en otras regiones.
La anterior distribución territorial debería permitir un uso racional de las medianas y
grandes propiedades, sobretodo cuando los diversos estudios sobre uso potencial revelan aptitudes diferentes a las actualmente usadas. El proceso de colonización terminó tumbando
bosques, inicialmente para desarrollar algún cultivo agrícola y luego convertirlos en praderas para la ganadería. En medio siglo de colonización se estima una deforestación de
862.000 has, dejando un bosque nativo de apenas 220.000 has. Esa deforestación no implicó, sin embargo, el desarrollo organizado de la actividad forestal ni la conservación de
zonas de reserva. Ese proceso debe detenerse y aceptar las sugerencias derivadas del Acuerdo de Kyoto, firmado por el gobierno nacional.
Además de la gran concentración de la propiedad, existe el conflicto entre el uso real y el
potencial de la tierra, dado que para la agricultura se están utilizando alrededor de 40.000 has, mientras existe una vocación de uso estimada
10 en 500.178 has, es decir que se está
utilizando alrededor del 8% de la tierra apta. Con la ganadería sucede todo lo contrario, a ella se destinan 1.8 millones de has, mientras la vocación estimada es de apenas 1.5
millones de has, es decir, hay 300.000 has de más en uso, sin que ello quiera decir que se deban utilizar los 1.5 millones. La gran actividad sacrificada es la forestal, para la cual se
estima una potencialidad de 1.8 millones, es decir el 76% del territorio araucano frente a 220.000 has que tiene actualmente en bosques. El plan de productividad y competitividad
10 Corpoica. “Evaluación biofísica de tierras del departamento de Arauca con fines agropecuarios”, Bogotá,
1997. En este estudio las aptitudes de la tierra se traslapan, de tal manera que una hectárea de terreno útil en las tres alternativas: agricultura, ganadería o forestal, se contabiliza tres veces.
48
debe prever el retorno paulatino de una porción importante del territorio a su vocación
natural: los bosques, mientras se establecen explotaciones combinadas de actividad agrícola con siembra de árboles maderables, de un lado, o de actividad silvo pastoril, con ganado y
bosques, del otro.
3.6. La ganadería: extensiva, tradicional y sin encadenamientos
La ganadería araucana tiene un inventario bovino de 679.000 cabezas de ganado
distribuidas en 1’873.305 hectáreas de pastos (cuadro 5) y solamente aporta el 69.5% del valor de la producción agropecuaria departamental. Respecto al país, este departamento
posee el 2.8% del inventario ganadero y utiliza el 4.5% de la tierra dedicada a esta actividad, por lo tanto, su densidad es de 0.36 cabezas de ganado por hectárea, muy por
debajo del 0.6 de promedio nacional. Los hatos fueron construidos a partir de la costumbre de dominar las sabanas con el prerrequisito de poseer grandes extensiones de tierra, origen
del latifundio local, y su principal destino es abastecer los mercados de carne, bajo la forma de ganado en pie. Los esfuerzos por construir mataderos modernos y crear una red de frío
para la leche no han fructificado, a lo cual contribuyó la degradación del conflicto durante varios años. La ganadería araucana es, en síntesis, fuertemente extensiva y con bajos
niveles de modernización.
Cuadro 10. Arauca (Dpto) Inventario ganadero.
Total departamental y municipios. 2004
Municipio Área ( has) Pastos ProductoresPoblación
BovinaNo. de predios
Arauca 587.253 325.025 1.800 190.000 1.000
Arauquita 334.705 420.040 300 105.000 1.600
Cravo Norte 512.936 320.310 220 30.000 200
Fortul 104.711 70.080 1.700 56.000 880
Puerto Rondón 223.039 290.530 550 58.000 242
Saravena 93.805 67.140 2.500 70.000 1.300
Tame 525.419 380.180 2.700 170.000 1.960
TOTAL 2.381.868 1.873.305 9.770 679.000 7.182 Fuente: CORPOICA, digitalización de cartografía básica IGAC, 1986. SAMA, ICA, Umatas, Evaluaciones Agropecuarias Departamento 2004.
Según las evaluaciones agropecuarias departamentales, para el 2004, se registraron 7.182 predios de diferente tamaño y 9.770 productores, distribuidos a lo largo y ancho del
departamento, con un promedio de 94.5 reses por predio y 69.5 por productor. Aún cuando estas evaluaciones no han sido muy consistentes por efecto de la falta de seguridad que
afrontan técnicos y ganaderos, la información está contrastada con la del programa de vacunación contra la aftosa, con notable aproximación. El departamento ocupa el puesto 12
entre los departamentos ganaderos del país y ha tenido tendencias encontradas entre la reducción y la recuperación del hato ganadero. En perspectiva histórica, al 2004, la
población bovina es inferior a la que existía a comienzos de la década de los noventa y se encuentra en un lento proceso de recuperación, con ligeros incrementos respecto al año
anterior. La explotación petrolera en campos de sabana y la agudización del conflicto
49
armado explican este decrecimiento, donde el oleoducto y los ganaderos fueron convertidos
en objetivos de guerra.
En los últimos veinte años, la ganadería araucana ha tenido fuertes cambios en su tamaño, el uso de la tierra y la localización del hato (cuadro 11). Respecto al tamaño, las cifras no
son muy consistentes, sobretodo en la comparación entre los años 1991 y 2001, año donde se tendría al hato más numeroso (796.118 cabezas). Ese mismo dato es inferior al
presentado por el Ministerio de Agricultura para el mismo año (912.068) y notablemente más bajo que el estimado para el 2002 (1.507.796). La información sobre tamaño es
inconsistente y las cifras más cercanas a la realidad parecen ser las de las evaluaciones agropecuarias. Cualquiera que sea la fuente, la reducción del tamaño del hato es innegable,
lo que se explica por la falta de seguridad, la venta y sacrificio de vientres y ganado joven y el traslado hacia otras regiones, inclusive hacia territorio venezolano. El plan debe prever
acciones para garantizar la seguridad y establecer programas que conduzcan hacia la recuperación de los hatos y su modernización.
Respecto a años anteriores, hay cada vez más tierra dedicada a la ganadería extensiva con
diferentes tipos de resultados. De las 1.8 millones de hectáreas, solamente el 27% del territorio tiene alguna variedad de pasto mejorado, esencialmente brachiaria concentrada en
los municipios de Tame y Arauquita, mientras al pasto de corte kingrass se dedican 485 hectáreas. El criterio predominante es el de adicionar potreros y utilizar los pastos naturales
sin incorporar nutrientes, por esa razón el período de levante es de cinco años, muy por encima del promedio nacional. Distribuido entre las dos grandes áreas del territorio, la
ganadería es más extendida en las sabanas de Cravo Norte y Puerto Rondón, mientras hay mayor concentración y densidad en los municipios de Arauca, Tame y Saravena. En estos
últimos municipios hay mayor tendencia a introducir pastos mejorados y la evolución es importante, dado que se incrementó en más de 200.000 has en los dos últimos años.
Cuadro 11. Arauca (Dpto). Población bovina por subregiones. Años Piedemonte Sabana Total
1985 110.000 510.000 620.000
1989 151.854 486.113 637.976
1991 360.067 406.033 766.100
2001 415.987 380.131 796.118
2002 424.259 304.640 728.899
2003 353.610 308.000 667.512
2004 400.000 278000 678.999 Fuente: Plan quinquenal desarrollo 93-97 y evaluaciones agropecuarias 2001-2004 SAMA
La ganadería se trasladó de la sabana hacia el piedemonte araucano en la última década
(cuadro 11). Actualmente, el 68% del hato se localiza en el área rural de los municipios de Tame, Arauca y Arauquita, es decir en el norte y parte del piedemonte. En estas áreas hay
mayor densidad y tendencia a diversificar razas hacia una ganadería de doble propósito (65%). La mayor proporción del inventario ganadero es de razas criolla o cebú con el
propósito de explotarla en carne y obtener algo de leche como subproducto. La intervención del CREAR, ha servido para identificar las áreas donde se puede hacer un programa de
modernización con seguridad, prestar asistencia técnica adecuada para mejorar razas y
50
estimular la comercialización de la leche y el mayor valor agregado de la carne, para ello, el
programa piloto debe hacerse en las veredas identificadas.
La cadena carne – leche tiene como punto de partida una ganadería organizada, que defina razas y propósitos, mejore praderas y siembre pastos de corte, incorpore nutrientes
adecuados y explote su potencial valor agregado. La tendencia araucana es la de combinar un ganado de ceba integral (34%), con el de doble propósito (65%) dejando la
especialización lechera a un porcentaje mínimo (1%). Dado este desarrollo, el propósito central es la venta de carne y obtener el subproducto lechero. Los dos canales son
susceptibles de desarrollar, sin embargo, la prioridad está en el de carne con destino a los mercados interno, hacia Norte de Santander y el centro del país, y externo, pasando la
frontera. El mercado de la leche está por desarrollar, aún cuando lo más cercano a la idea de un cluster se encuentra en la relación entre proveedores e industria quesera. ¿Cómo
funciona cada uno de estos canales?, ¿qué tan encadenados están?.
Una cadena organizada de carne comienza con la selección de razas y procesos de inseminación, sigue con el cuidado de terneros y el levante acompañado de pastos
mejorados y nutrientes que permita ganar el peso en el tiempo adecuado, continúa con la venta, transporte y sacrificio, para culminar en la venta de la carne en canal y el beneficio
del resto de partes de la res, como cueros, pezuñas, cuernos, etc. La infraestructura que acompaña esta cadena va a la par de cada uno de los momentos del proceso: a) bancos de
semen y programas de inseminación artificial con cruces adecuados de razas, b) semilleros de pastos mejorados y pastos de corte, c) diseño de cercados y praderas, d) frigomataderos
y red de frío y e) plantas de beneficio como curtiembres y otras industrias. La ganadería araucana no cumple con la mayor parte de estos aspectos, la tradición regional influye en
un levante con un tiempo mayor al previsto y la venta de ganado en pie, luego de transportes largos y en medios inadecuados y hacinados.
Cuadro 12. Arauca (Dpto). Población y Sacrificio de Bovinos. AÑOS
Población total
Bovinos Total Bovinos sacrificados
% Machos
% Hembras %
2001 796.118 20.275 2.55 7.145 35.2 13.130 64.8
2002 728.899 23.758 3.26 5.549 23.3 18.209 76.7
2003 667.512 37.954 5.69 8.696 22.9 29.258 77.1
2004 678.999 38.509 5.68 8.515 22.1 30.030 77.9 Fuente: CREAR- Evaluaciones agropecuarias 2001 -2004
El ganado de Arauca tiene los dos destinos, una parte se sacrifica y vende en canal y el
resto se moviliza hacia otras regiones, en pie. El que se sacrifica en la región se destina al mercado local (cuadro 12), en una proporción que representa el 1% del que se sacrifica
anualmente en el país, se hace en los mataderos de la región, de los cuales el de Tame es el de mayor capacidad, además del que se está construyendo en el municipio de Arauca. La
mayor proporción de ganado sacrificado son hembras (78%), muchas de ellas preñadas, en un ejercicio que responde más a las necesidades de flujo de caja de sus propietarios, que a
un proceso de selección y organización de la ganadería. Las condiciones de transporte no son adecuadas, el ganado es maltratado, no se deja descansar en los corrales y es sometido a
mucho stress antes del sacrificio, de tal manera que la carne no se madura bien. La
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infraestructura de los frigoríficos es insuficiente, la red de frío escasa y no hay organización
adecuada de beneficio de las otras partes de la res.
El ganado que se moviliza y se vende en pie, se destina al sacrificio en otras regiones del país o en Venezuela (cuadro 13). El departamento aporta, en promedio, entre el 2% y el 3%
del ganado que se sacrifica en el país y su principal destino es el departamento de Norte de Santander (60%), seguido por el centro del país, en los departamentos de Cundinamarca
(27%) y Meta (11%). Tradicionalmente, esos departamentos han sido los principales destinos y se ha ido especializando hacia Norte de Santander, región convertida en su
mercado natural, reemplazando a Cundinamarca, que era el destino preferido inicialmente, en ambos casos, los costos de movilización son elevados. También es el principal bien de
intercambio con Venezuela, figurando como exportación oficial en los anuarios de comercio exterior colombiano o, pasando la frontera sin control.
Cuadro 13. Arauca (dep.) Movilización de ganado a otras regiones del país
DESTINO AÑOS
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2004
N Santander 22810 29003 84765 59901 35731 54419 57983 Casanare 1170 1250 430 75 138 298 1616 Cundinamarca 54439 37933 19658 31751 15510 11931 26041 Tolima 2599 415 70 38 13 89 1374 Meta 17660 14870 12446 13487 11513 10253 10496 Boyacá 337 116 42 89 45 37 281 Total 99015 83587 117411 105341 62950 77027 97791
Venezuela 2361 6550 12626 0 0 0 51905 Fuente: Plan Quinquenal de Desarrollo 95 – 97, Evaluaciones agropecuarias 2002 – 2004, ICA 2005
La cadena lechera organizada comienza con la definición de las especies que se pueden
adaptar para producirla, sean razas lecheras o de doble propósito, continúa con la selección y cuidado de vacas proveedoras, sigue con las buenas prácticas de ordeño, acopio y uso de
la red de frío, para terminar en su procesamiento y comercialización. El procesamiento puede ser corto o largo, el primero es la pasteurización o la pulverización, el segundo es la
producción de derivados lácteos como yogures y quesos, obteniendo el mayor valor agregado con los quesos curados. Aún cuando hay algunas unidades de Pardo Suizo, en el
departamento no hay ganado especializado en leche. Esta es un subproducto que se obtiene en vacas que se ordeñan una vez al día con un promedio de 3.2 litros diarios y un volumen
que está lejos de haber sido calculado adecuadamente. Tampoco existe la costumbre de consumir leche pasterizada y lo más cercano a un cluster es el procesamiento de quesos, en
micro establecimientos con baja tecnología y problemas de seguridad industrial, en los que se obtiene un producto, con vida útil no mayor a dos meses, que se vende en los mercados
de Santander, Norte de Santander y Bogotá.
El potencial lechero de la región no ha sido establecido. Las últimas estimaciones del SAMA, para 2004, revelan un universo de 98.900 vacas en ordeño con un potencial de
316.500 litros diarios (cuadro 14), que sería equivalente al 5% de la leche que se procesa diariamente en el país, calculada en 6 millones por Fedegan. El mismo SAMA estimaba en
años anteriores un promedio de 36.000 vacas con un potencial de 110.000 litros diarios. En este tema ha sido importante la intervención del CREAR, con un levantamiento de
52
información entre 700 productores y la identificación de un potencial lechero que se puede
negociar con alguna firma especializada, para su pasteurización local o en Venezuela. Cualquiera que sea el número de vacas en ordeño, el hecho real es que la leche se consume
en finca, se vende cruda para consumo humano o para las queserías, no hay un sentido claro de red de frío y la capacidad de pasterización es reducida.
Cuadro 14. Arauca (Dpto). Vacas y producción de leche
Año No vacas ordeño Promedio producción / vaca Total producción/día
2001 36.618 3.0 110.004 2002 38.351 2.86 109.684 2003 53.646 3.4 192.596 2004 98.900 3.2 316.480
Fuente: Evaluaciones Agropecuarias 2002 - 2004
No hay consenso acerca del volumen de la producción lechera nacional, el único dato confiable es el de la leche procesada y sobre la que Fedegan recauda el parafiscal. El
cálculo de Fedegan es de 6 millones de litros diarios procesados por las diferentes plantas pasteurizadoras del país. Otras instituciones, Min Agricultura, ANALAC y Colanta,
calculan entre 13 y 16 millones de litros la leche ordeñada, de las cuales más de la mitad no entra al circuito del procesamiento
11. Esa leche se queda para el consumo en finca, se
distribuye en el mercado de cruderos y enfriadores o se pierde. Aplicando el mismo principio de distribución al último estimado del SAMA, se tendría una potencial cuenca
lechera de 150.000 litros, la que amerita el impulso al mejor desempeño de la planta de Coolactame u otro convenio.
La actividad quesera y de otros derivados lácteos es la más importante de la región. El CID
identificó y censó a todos los procesadores visibles, localizados en jurisdicción de los municipios de Tame, Fortul y Saravena, así como en los Corregimientos de La Esmeralda y
El Troncal (cuadro 15). En total, hay 20 procesadores de diferente tamaño, entre pequeñas empresas y micro establecimientos, que demandan entre 35.000 y 65.000 litros diarios, en
función de los cambios climáticos y la abundancia o escasez del producto. Esos fabricantes procesan quesillo, queso doble crema y campesino, así como yogures, vikingos,
mantequilla, arequipe y, en menor medida, leche pasteurizada. Estos productos son considerados de producción artesanal y no tienen capacidad de competir con los grandes
transformadores industriales del país en los mercados especializados de las cadenas comerciales y entran marginalmente en las redes de distribución tienda a tienda, quedando
relegados a plazas de mercado y centrales de abastos.
Este es el mercado más claramente identificable, donde el quesillo y el queso doble crema se venden fuera de la región, mientras los productos menores son de consumo local. La
planta mejor instalada es la de Coolactame, sin embargo, no es la de mayor producción,
11 Corporación Colombia Internacional CCI y Ministerio de Agricultura. “Comercialización y
encadenamientos productivos en el sector agroalimentario”, Bogotá, 2002. En este informe se calcula una
perdida por transporte y manejo en los hatos del 1%, un consumo en finca del 16% y una venta de leche cruda
entre el 34% y el 44%, según sea la fuente. Como consecuencia, se procesarían 2.340 millones de litros/año, con un potencial de 6.4 millones de litros diarios.
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papel que ocupan Lácteos del Llano en Fortul y Lácteos Giraldo en Saravena, ambos con
plantas más artesanales. Las cinco primeras plantas procesan el 70% de la leche adquirida en este canal, la compran directamente en fincas y veredas, llega a la planta dos o tres horas
después de ordeñada, está sometida a todo tipo de demoras por el deterioro en las vías y los controles militares y de los agentes del conflicto armado, no hay red de frío previo y
solamente disponen de cuartos fríos para el manejo posterior. Entre la infraestructura departamental se cuenta con dos tanques de enfriamiento que se encuentran fuera de uso.
Cuadro 15. Arauca (Dpto). Productores de Queso por Municipio
Demanda de Leche por temporada (litros) MUNICIPIO Nº de Productores Baja temporada Alta temporada
TAME 8 7.380 16.080
FORTUL 3 13.500 24.000
SARAVENA 5 11.100 19.850
LA ESMERALDA 3 2.700 4.500
EL TRONCAL 1 60 80
TOTAL 20 34.740 64.510 Fuente: CID – UN. Censo de Establecimientos Económicos.
La ganadería de levante es la ventaja comparativa más importante que construyó la región en los dos últimos siglos en que se reconoce ocupación del territorio. La práctica más
representativa es la de venderlo en pie en los departamentos vecinos y propiciar los intercambios con Venezuela, sin que para ese país el departamento sea el principal
proveedor. La aparición del petróleo y la agudización del conflicto colocaron a los ganaderos tradicionales en medio de la guerra y los presionó a salir de sus fincas,
abandonar sus hábitos de trabajo y desmotivó el desarrollo de la actividad, con lo cual el inventario ganadero se redujo. Con el tiempo, la proporción más importante del hato se
trasladó hacia el piedemonte y se fue consolidando una ganadería de doble propósito, con el objetivo principal de vender la carne y obtener la leche como subproducto. Las redes
comerciales y los procesos de transformación no se han modernizado, aún cuando existen esfuerzos de dotación de infraestructura y creación de la micro-industria quesera.
El tamaño de los hatos ganaderos no es homogéneo y el comportamiento de los ganaderos
tampoco. El pequeño ganadero es un micro empresario que no ha podido construir un prototipo de ganadería y vive el día a día resolviendo los problemas de caja, tiene que
vender vacas preñadas para el sacrificio y la leche la usa en la finca o la vende en el mercado del crudo. El ganadero de mayor tamaño no es un empresario dedicado al campo,
tiene que sortear los avatares del conflicto, se relaciona con los centros urbanos, desarrolla actividades complementarias, hace trabajo gremial e incursiona en la política local,
quedándole la tierra y el ganado como activos a realizar en el largo plazo. La ganadería, por lo tanto, se desarrolla de manera paquidérmica y el plan de productividad y competitividad
debe inyectarle dinamismo y promover su modernización.
Entre otros aspectos, el plan debe propiciar el mejoramiento de razas y pastos, proyectar un mayor sacrificio y venta de carne en canal y explotar mejor la actividad lechera. Ello
implica extender los planes de saneamiento en el ordeño, almacenamiento y transporte de la leche, activación de la red de frío y convenio con transformadores para su pasterización y el
procesamiento de quesos y otros derivados. También es necesaria la transformación de los
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mataderos, incorporar servicios de sacrificio técnico y el fortalecimiento de su red de frío
en el sitio y en los medios de transporte, que posibiliten seguir abasteciendo los mercados de Norte de Santander y Venezuela con carne en canal.
3.7. La agricultura: una trilogía con mejores resultados
Al contrario del sector pecuario, la agricultura utiliza más eficientemente la tierra. En un promedio de 39.384 hectáreas para el período 1987 – 2004 (cuadro 16), se cultivan seis
productos que participaron con el 30.5% del sector agropecuario y el 10% del PIB departamental del año 2002. Tres cultivos son de carácter permanente: plátano, cacao y
caña panelera, otro es de cosecha anual, la yuca, mientras el arroz y el maíz son transitorios y se cultivan semestralmente. La mayor cantidad de tierra ha estado dedicada a cultivos
permanentes y es allí donde se evidencian los mayores desestímulos del conflicto y los problemas inherentes a los cultivos como plagas, enfermedades, etc, que ocasionaron la
reducción de más de 12.000 has entre plátano y cacao, respecto al año cumbre (1992), cuando se registraron 46.075 has cultivadas, de las cuales, 27.781 has en cultivos
permanentes, tierra que, eventualmente, se potrerizó o se dedicó a cultivos ilícitos.
La historia reciente revela que el sorgo desapareció, no hay prácticas de cultivo de arroz manual y arroz riego, mientras el maíz se cosecha de manera tradicional. En el último año
hay información confirmada de cultivos en papaya y achiote, mientras aparecen indicios no confirmados de cultivos en maracuya, cítricos y palma africana. La información sobre otros
cultivos es deficiente, dado que los técnicos de las Umatas reconocen las dificultades para visitar veredas y acopiar información, de tal manera, que la existente es aproximada y
construida con base a estimaciones. La tendencia al abandono de cultivos como el sorgo, sin embargo, es real, como lo es el hecho de que algunos productores dejaron de producir
plátano y cacao. Los cultivos transitorios, maíz y arroz, tienen una tendencia errática, se contabilizan doblemente, dado que el maíz tiene cosecha en los dos semestres, su
producción es para el mercado local y las necesidades de las fincas. La yuca, que es un cultivo anual, en cambio, ha recibido aportes de terreno y actualmente se cosechan 6.455
has.
Aún cuando persiste la práctica de cultivar en nuevos terrenos, que después de varios años se transforman en potreros, paulatinamente algunas veredas se han especializado en la
producción agrícola con énfasis en los tres productos principales. De hecho, hay dos áreas en proceso de consolidación en la agricultura, la primera intercepta los municipios de
Tame, Arauquita y Saravena, en área de influencia del Río Cravo, la otra es la Isla del Charo en jurisdicción de Saravena, entre ambas zonas hay más de 25.000 hectáreas y en
ellas se concentran los cultivos de plátano, cacao y yuca. Una serie de veredas como Botalón, Cravo Charo, La Holanda, La Esperanza, Betoyes, El Corozo, Cusay, etc. hacen
de Tame el municipio más productivo del departamento, donde se produce la mitad del plátano, la tercera parte del cacao y la cuarta parte de la yuca.
55
Cuadro 16. Arauca (Dpto) Evolución de áreas cosechadas (hectáreas) y producción
(toneladas) de cultivos, total departamental. 1987-2004
Área (has)Producción
(ton)Área (has)
Producción
(ton)Área (has)
Producción
(ton)
Área
(has)
Producción
(ton)Área (has)
Producción
(ton)
1987 11.485 42.983 5.000 35.000 16.500 19.400 0 0 32.985 97.383
1988 12.900 38.200 4.000 30.000 16.200 19.100 0 0 33.100 87.300
1989 17.225 47.394 4.000 35.300 23.000 25.900 1.700 3.300 45.925 111.894
1990 19.788 79.440 3.010 32.955 12.900 17.000 900 1.800 36.598 131.195
1991 24.469 100.466 2.361 30.282 17.000 30.600 300 700 44.130 162.048
1992 27.781 170.599 3.247 62.560 14.842 22.332 205 617 46.075 256.108
1993 27.943 212.234 2.225 39.640 13.772 25.524 180 500 44.120 277.898
1994 26.463 148.923 3.343 41.827 10.430 18.566 280 524 40.516 209.840
1995 27.613 160.310 2.106 26.820 9.602 20.613 400 1.000 39.721 208.743
1996 26.265 142.901 2.428 30.022 12.327 29.946 80 200 41.100 203.069
1997 25.226 130.254 4.229 51.165 15.200 37.984 73 202 44.728 219.605
1998 17.432 86.230 3.405 38.242 19.270 72.172 21 54 40.128 196.698
1999 15.333 66.184 5.144 63.244 13.340 35.962 0 0 33.817 165.390
2000 16.192 72.704 5.588 67.868 15.309 39.675 0 0 37.089 180.247
2001 16.725 83.403 6.633 83.328 13.445 37.282 0 0 36.803 204.013
2002 17.439 86.078 6.096 78.788 11.859 29.824 0 0 35.394 194.690
2003 14.710 66.007 6.836 90.894 14.061 30.111 0 0 35.607 187.012
2004 15.647 73.103 6.455 82.080 18.523 39.871 443 4.477 41.068 199.531
Otros TOTAL
Año
Permanentes Anual Transitorios
Fuente: Evaluaciones Agropecuarias 2004
El municipio que más aporta terreno a la agricultura es Arauquita (cuadros 17 y 18), sin
embargo, casi la mitad se dedica al maíz, con menores resultados que en el trío de cultivos representativos. No existen especializaciones municipales, lo que hay son mayores
concentraciones por veredas de algunos cultivos: las veredas del municipio de Arauca se especializan más en cultivos transitorios y son las que tienden a producir arroz; en Cravo
Norte y Puerto Rondón prácticamente no existe agricultura; Fortul, municipio que forma parte del piedemonte, se concentra en plátano y yuca; Saravena es más cacao, mientras en
Tame y Arauquita se diversifica la producción, siendo, este último el principal productor de cacao y la sede de los cultivos de Achiote y Heliconias.
Las mayores restricciones en la agricultura departamental se encuentran en la utilización de
métodos tradicionales de cultivo y cosecha, especialmente en los casos de maíz, arroz y caña panelera, cultivos a los que se dedican 19.400 hectáreas y aportan menos del 20% del
valor de la producción agrícola. Por contraste, los cultivos de plátano, yuca y cacao son más dinámicos y tienen mayor comprensión de las exigencias del mercado local y de los
departamentos vecinos, siendo los grandes aportantes al ingreso de los productores. Plátano, yuca y cacao son las tres estrellas de la agricultura araucana, a ellos se dedicaron
21.121 hectáreas en el 2004 y generaron el 83.4% de los ingresos agrícolas. Esos tres cultivos ya llevan una historia que supera las dos decenas de años, en los cuales han
conseguido fidelidad de sus productores, algún conocimiento del mercado y la superación
56
de los problemas de adaptación y manejo de enfermedades, colocándose en el ranking
nacional por encima de departamentos con mayores posibilidades.
Cuadro 17. Arauca (dep.) Total de áreas cosechadas (hectáreas) por cultivo. Total
departamental y municipios. 2004
MUNICIPIO PLATANO YUCA CACAO ARROZ MAÍZ CAÑA PAPAYA ACHIOTETOTAL POR
MUNICIPIO
ARAUCA 316 250 147 1.890 1.830 76 0 0 4.509
ARAUQUITA 1.715 2.700 2.049 868 7.492 126 2 270 15.222
CRAVO NORTE 33 75 0 0 88 25 0 0 221
FORTUL 550 800 288 0 825 67 24 0 2.554
PUERTO RONDON 164 40 0 10 65 37 0 0 316
SARAVENA 1.008 800 2.243 0 1.265 106 0 0 5.422
TAME 4.430 1.790 1.723 190 4.000 544 147 0 12.824
TOTAL 8.216 6.455 6.450 2.958 15.565 981 173 270 41.068 FUENTE: Evaluaciones Agropecuarias 2004, Secretaria de Agricultura y Medio Ambiente Departamental, UMATA's
Cuadro 18. Arauca (dep.) Total de producción (toneladas) por cultivo. Total
departamental y municipios. 2004
MUNICIPIO PLATANO YUCA CACAO ARROZ MAÍZ CAÑA PAPAYA ACHIOTETOTAL POR
MUNICIPIO
ARAUCA 2.212 3.000 90 7.371 3.020 228 0 0 15.920
ARAUQUITA 13.720 36.450 1.434 4.336 13.295 441 40 162 69.878
CRAVO NORTE 231 750 0 0 106 63 0 0 1.149
FORTUL 4.125 9.600 173 0 1.353 235 600 0 16.085
PUERTO RONDON 984 400 0 35 60 93 0 0 1.572
SARAVENA 8.064 10.400 1.346 0 2.185 371 0 0 22.365
TAME 36.326 21.480 1.120 912 7.200 1.850 3.675 0 72.562
TOTAL 65.662 82.080 4.162 12.654 27.217 3.279 4.315 162 199.531 FUENTE: Evaluaciones Agropecuarias 2004, Secretaria de Agricultura y Medio Ambiente Departamental,
UMATA's
El verdadero índice de la importancia de la producción agropecuaria y de los cultivos a fomentar, es su aporte a la creación de valor. En menos de 40.000 hectáreas, la agricultura
produce el 10% del PIB departamental, mientras la ganadería aporta dos veces más al PIB, pero en un territorio 40 veces más grande. Ese solo hecho hace más interesante diseñar una
política de fomento a la agricultura, posibilitando que se utilicen otras áreas identificadas como potenciales, dado que solamente se está usando un 8% del territorio así señalado en el
estudio de Corpoica. Los resultados también son dicientes respecto a que agricultura estimular, aquella para la cual ya existen productores reconocidos, hay algún grado de
aceptación en mercados nacionales y adaptación a la región con avances en asistencia técnica. Esos productos son los de la trilogía señalada: plátano, yuca y cacao, que en su
orden son los que generan los mejores ingresos a los agricultores y tienen ventajas adquiridas en el mercado, las cuales pueden mejorarse ostensiblemente con el plan de
productividad y competitividad.
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Según valoración realizada por el SAMA (cuadro 19), en los últimos cuatro años, el
comportamiento agrícola ha sido irregular y el aporte a los ingresos de los productores disminuyó en los años 2002 y 2003, con ligero repunte en el 2004, sin embargo, el valor
calculado para este último año es inferior al recibido en el 2001. Esta reducción en los ingresos se explica por la inestabilidad de los productores, la inseguridad y el traslado de
cultivos, con los consecuentes efectos en los volúmenes comerciados. Es mucho más representativa y determinante la pérdida en los ingresos en el cultivo del plátano, dado que
este producto aporta el 36% de los ingresos, sumado con la yuca, ambos generan el 71% del valor de la producción agrícola departamental, por lo tanto, cualquier desestímulo que
implique desmontar áreas en estos dos cultivos afecta directamente el resultado económico departamental. El cacao, producto que completa la trilogía y es el más consolidado de los
tres, solamente aporta el 12.4% del ingreso agrícola, proporcionalmente mucho más que el arroz o el maíz.
Cuadro 19. Arauca (dep.) Valoración de la producción agrícola departamental
(millones de pesos 1994). 2001 a 2004
CULTIVO 2001 2002 2003 2004
CACAO 3.642 3.777 3.853 4.261
CAÑA 33 39 36 43
PLATANO 16.073 16.497 12.358 13.640
ACHIOTE 0 0 432 648
YUCA 10.966 10.369 11.962 10.802
TOTAL PERMANENTES,
SEMIPERMANENTES Y ANUALES30.714 30.682 28.641 29.394
ARROZ 5.626 3.707 1.951 3.013
MAIZ 2.043 2.062 1.807 2.032
TOTAL TRANSITORIOS 7.669 5.769 3.758 5.045
GRAN TOTAL AGRICOLA 38.383 36.451 32.399 34.439
ANUALES
PERMANENTES,SEMIPERMANENTES
TRANSITORIOS
FUENTE: Evaluaciones Agropecuarias, Secretaria de Agricultura y Medio Ambiente Departamental,
UMATA's
La incertidumbre de los productores, las restricciones de mercado y la presencia de actores armados dio origen al uso de algunos predios en cultivos ilícitos (cuadro 20). Según el
SIMCI de la Presidencia de la República, en el año 2004, fueron monitoreados por el sistema de imágenes 560 predios con 1.552 hectáreas en el departamento, con mayor
concentración en el municipio de Arauquita. La información de los últimos cinco años tiene un comportamiento irregular en función de las áreas de fumigación y de intervención de los
programas de erradicación de cultivos, sin embargo, en el peor de los años (2001), el terreno identificado es inferior al desaprovechado para uso agrícola legal, así como del
terreno dejado de usar en los últimos 15 años. Estos cultivos no dejan de ser atractivos para los agricultores, dados los precios y garantías de compra, sin embargo, todavía es un
problema manejable dado que no está muy extendido representando el 1.5% de los lotes y el 1.9% del terreno monitoreado en el país en el último año.
58
Cuadro 20. Arauca (Dpto). Cultivos ilícitos (ha) MUNICIPIO/AÑO 2000 2001 2002 2003 2004
ARAUQUITA 690 1.388 1.647 294 939
FORTUL 56 279 165 71 252
PTO RONDON 25 44 34 10
SARAVENA 80 138 55 77 98
TAME 127 417 314 96 253
TOTAL 978 2.226 2.214 538 1.552 FUENTE: Sistema de Monitoreo de Cultivos Ilícitos SIMCI. El balance respecto a las áreas de cultivo se sintetiza en tres aspectos: a) se está dedicando a
la agricultura apenas el 8% de la tierra identificada como de uso potencial para esta actividad, por lo tanto, hay la posibilidad de expandir las áreas de cultivo, b) respecto al año
que registra la mayor área dedicada a la agricultura (1992), en los últimos años se han dejado de usar de manera estable entre 5.000 y 10.000 hectáreas y el cambio más
representativo es el abandono de 12.000 hectáreas dedicadas a los cultivos de plátano y cacao, de las cuales una parte se dedicó a cultivar yuca o maíz, otra parte se convirtió en
potrero y se destinó a la ganadería y otra fue invadida por los cultivos ilícitos, y c) en promedio, el área dedicada a la agricultura departamental es el 1% de la que se reporta en el
país, mientras la identificada con cultivos ilícitos representa el 1.9% de la monitoreada por el SIMCI, es decir, que proporcionalmente hablando el departamento es de alto riesgo y es
importante una acción decidida de erradicación de estos cultivos para estimular aquellos que ya tienen mercado, mejorándoles las condiciones de acceso.
En ninguno de los productos de la región, el departamento ejerce liderazgo nacional o
regional, así mismo tampoco cumplen con los requisitos de construcción de una cadena productiva integrada regionalmente. En los tres cultivos más importantes, existen elementos
sueltos y algún grado de reconocimiento de los mercados, de ellos, el plátano y el cacao están integrados al circuito comercial nacional y este último es el más cercano a una
propuesta de cadena, hasta la fase de procesamiento. Los encadenamientos agrícolas comienzan con la selección de tierras y semillas, la siembra de especies de acuerdo a
patrones de densificación, guardando distancias y creando condiciones de riego, continúa con el cuidado en el proceso de crecimiento, la fertilización y el control de plagas y
enfermedades, sigue con la identificación y selección de los productos para el proceso de recolección, luego viene la fase de corte seleccionado, transporte en el sitio y acopio para
iniciar los procedimientos de post cosecha, en estos se obtiene el beneficio, se seleccionan y calibran los productos, se empacan y se transportan hacia los mercados de destino. Los
encadenamientos hacia adelante involucran la comercialización del producto en bruto, la transformación y la distribución y venta de los productos con mayor valor agregado.
En el caso del plátano, el producto que mayor valor aporta, el departamento produce la
variedad “hartón”, la misma que se obtiene en otras zonas del Llano colombiano. Es un producto que se destina al mercado en fresco y tiene baja capacidad de procesamiento y
transformación, por lo tanto, su principal objetivo es llegar a los hogares colombianos después de pasar por las fases de producción, tratamiento post cosecha y comercialización. Este producto, en cualquiera de sus variedades, se produce en los 32 departamentos del país
y su producción se concentra en las estribaciones de las cordilleras Central y Occidental, en el eje cafetero, Antioquia, Tolima y Córdoba, mientras el Meta es el gran proveedor del
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oriente colombiano. Los departamentos del Quindío y Antioquia son los principales
productores (21%) y exportadores con la variedad “dominico hartón”, que es la más apetecida en los mercados de población latina en Estados Unidos y la Unión Europea, hacia
los cuales se exporta aproximadamente el 4% de la producción nacional. Los mejores rendimientos se obtienen en los departamentos del Meta y Casanare, donde hay mayor
propensión al monocultivo, al contrario de la práctica tradicional del eje cafetero donde se combina con café o frutales.
Siguiendo los promedios históricos, entre 1987 y 2004, el departamento ocupa el puesto 14
en área sembrada (8.216 ha en el 2004), con fuertes altibajos, el puesto 12 en producción (65.662 tt) y el 11 en rendimientos (7.7 tt/ha), con un resultado superior al promedio del
país (7 tt/ha), pero muy por debajo del alcanzado en los monocultivos del Meta (12.7 tt/ha). Por efecto de la sigatoca, en el departamento se perdieron 10.000 hectáreas entre 1997 y
1998, las cuales no se recuperaron después causando una perdida importante en los ingresos locales, dado que su producción se redujo en más del 50%. A este producto se dedican
3.155 predios, de los cuales 1.794 en Tame, con un promedio de 2.4 hectáreas por productor y de más de 3.2 has en los municipios que más producen: Tame y Arauquita. La
practica más extendida es la de combinar su cultivo con cacao o yuca, sin embargo, también existe el monocultivo, en cualquiera de los dos casos, la producción se hace en
pequeñas extensiones y sin ocupar la totalidad del predio. Los pequeños productores, con menos de 10 has, se ocupan directamente del cultivo, normalmente son propietarios y
representan el 80%, mientras los más grandes tienden a arrendar y a contratar administradores.
El cultivo ha seguido prácticas tradicionales, por lo tanto, no se manejan los criterios de
distancia, densidad y capacidad de riego, estando sometidos a las inclemencias del clima, la producción estacional y el ataque de las enfermedades del Moco y la Sigatoca Negra. Aún
cuando son conocidas, no existen prácticas consistentes de cuidado de los racimos, no se embolsan, los plátanos crecen menos y los pájaros y otras especies los atacan. Hay
diferentes mecanismos de asistencia técnica, la cual resulta relativamente costosa a los pequeños productores, por lo tanto, no la usan o lo hacen parcialmente. En las plantaciones
más grandes, tiende a introducirse sistemas de riego y drenaje, al mismo tiempo que hay mayor cuidado de plagas, no obstante, la práctica tecnológica es incipiente y los
productores no se han recuperado de las perdidas ocasionadas por la sigatoca.
El corte y el transporte son tradicionales, de tal manera que el producto sufre golpes y magulladuras que le hacen perder calidad en los mercados de destino, donde se clasifica
como de segunda. La presentación y empaque es en pachas de dos racimos, así se lleva a los mercados de Yopal, Bucaramanga y Cúcuta; para el Valle del Cauca se lleva suelto o en
dedos y se acomodan en un camión hasta 25.000 dedos; para Bogotá se va en racimos y en guacales. El sistema menos usado es el de los sacos de fique con capacidad de 60 kg, el
cual se está demandando en las centrales de abasto. Los esfuerzos de organización de los productores son incipientes, sin embargo existen algunas asociaciones veredales de plataneros y se han constituido dos centros de acopio, en los centros poblados de Puente
Tabla (Tame) y la Pesquera (Arauquita), que han servido para promover la distribución de insumos.
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La comercialización es tradicional y sigue los patrones de una cadena larga con muchos
intermediarios y un precio de compra al productor muy bajo, en promedio de $300 en finca, frente a los $450 que se pagan en el Meta. Por lo general, el productor vende la cosecha en
la finca a un intermediario que lo revende a un transportista, proveniente de Bogotá, Cúcuta o Bucaramanga, quien, a su vez, lo coloca entre los mayoristas de esas tres ciudades, el cual
lo distribuye entre detallistas y consumidores. Dadas las prácticas de producción y el bajo nivel de agremiación, el mercado de las grandes cadenas de comercialización está cerrado.
Además de lo anterior, los reclamos más importantes de los productores se refieren a los problemas de inseguridad, el mal estado de las vías terciarias y el precario acceso a los
mecanismos de crédito. El plan de productividad y competitividad debe proveer mecanismos de asistencia técnica, infraestructura, apoyos a la comercialización, acceso al
crédito y seguridad.
Los problemas de la yuca son similares a los del plátano, marcadas las diferencias de producto. No hay una única variedad en el departamento, por lo tanto, no existe identidad,
se siembran la Reina Dorada, la ICA Catumare y, en menor medida la Chirosa Armenia. La siembra es tradicional, sin ninguna programación de cosechas y es atacada por el Gusano
Cachón de la yuca. La recolección es mano de obra intensiva, sin ninguna tecnología y con pérdidas importantes por daños en las raíces. No hay tratamiento post cosecha y el empaque
es anti ecológico y en bultos pesados sin ninguna limpieza y/o selección. Este producto se puede producir en todos los departamentos del país y hay evidencia de producción en 31 de
ellos, con los mayores reportes en tierra y volúmenes en los departamentos de la Costa Atlántica, Santander y Antioquia, sin embargo, los mayores rendimientos se obtienen en el
eje cafetero: Quindío y Risaralda.
El departamento de Arauca figura, en promedio histórico como el departamento número 12 en área cultivada y volumen obtenido de yuca, no obstante es el sexto (6) en rendimientos,
con un total de 13.3 toneladas por hectárea frente a los 10.5 promedio del país. Su comercialización es de una cadena larga, con destino a los mercados local, de Bogotá y los
Santanderes. El producto se destina al consumo humano en fresco y a sustituir al maíz en la preparación de alimentos balanceados, también hay procesos de transformación en la
preparación de snacks y almidones. No hay infraestructura local, salvo dos centros de acopio y experiencias fallidas de ralladurías, por lo tanto, no se genera mayor valor
agregado y el procesamiento es incipiente, siendo un gran potencial. Los reclamos de los productores son similares: seguridad, mejora en vías terciarias y acceso a crédito.
El cacao, tercero en ingresos, es el producto más exitoso de la agricultura araucana y los
productores forman parte del primer eslabón de una cadena organizada a nivel nacional. Se produce establemente en 22 departamentos del país y hay dos cuencas dominantes: a) la de
los Santanderes y Arauca (64.2%) y b) la del Tolima y Huila (14.8%). El autoabastecimiento no es permanente y el comercio exterior colombiano refleja compras de
cacao en grano y chocolates rellenos, mientras se exporta manteca, cacao en polvo y chocolate en barras, con un balance irregular y una demanda cautiva para lo que se produce en el país. El departamento de Arauca se encuentra en la primera cuenca, en el promedio
histórico es el quinto en área cultivada y el tercero en producción, mientras mantiene los rendimientos más estables de la producción cacaotera colombiana. Hay 2.300 fincas y
2.261 familias obtienen su sustento del cultivo, con un promedio de 2.7 has por predio, sin
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embargo, la mayor parte de ellos también cultiva plátano como sombrío y existe una
distribución similar a la presentada con ese producto. Las grandes extensiones tienden a diversificar cultivos y combinan el cacao con plátano, frutas y/o madera.
A pesar de que hay presencia de la Federación de Cacaoteros y mayor asistencia técnica, el
cultivo se sigue haciendo sin estudios previos, sin adecuación del terreno y sin el sombrío necesario. Los cultivos son afectados por la Moniliasis y la Escoba de Bruja, enfermedades
combatidas de manera tradicional y con asesoría de Fedecacao. El material genético recomendado como semilla se está trabajando bajo el sistema de clonación y actualmente
hay 50 fincas clonales, de esta manera se está previniendo la Moniliasis y se estimula el aumento de la densidad, hacia las 1.280 plantas por hectárea. Actualmente hay baja
densidad y muchos árboles viejos, por lo que es necesario fomentar la renovación y organizar la producción hacia un sistema agroforestal, como el promovido por la Fundación
El Alcaraván, combinando cacao con plátano y árboles maderables u otro tipo de combinaciones como la higuerilla y los árboles frutales. Según Fedecacao, el 62% de las
plantaciones tienen una densidad de 625 plantas por hectárea siguiendo patrones sugeridos hace varios años, ello indica la vejez de muchas plantas y la necesidad de modernizar los
plantíos con especies resistentes.
Las técnicas de beneficio y selección del grano de cacao para su posterior venta o industrialización son conocidas por la mayoría de los agricultores, pero no son puestas en
práctica y los compradores no pagan la calidad. De hecho, la mayor diferencia en la comercialización se da entre quienes benefician y venden el cacao seco (65%) y quienes lo
venden en baba (35%), en este último caso, el intermediario termina el proceso de post cosecha. El productor recibe el mismo precio por el grano, sin importar si esta bien
beneficiado o no. Las mismas compañías procesadoras, en época de escasez, reciben el producto en cualquier estado, con mayor cantidad de pasilla, y sin la fermentación adecuada,
con poco castigo en el precio. Todo esto ha originado una cultura de realizar un tratamiento post cosecha poco convincente.
El cacao seco tiene como destino un proceso de transformación agro industrial en el cual se
puede obtener una variedad de productos desde el chocolate de mesa hasta la producción de la chocolatería fina para regalos y celebraciones importantes. La comercialización la hacen dos
intermediarios que acopian el producto y lo llevan a Bucaramanga o Bogotá, centros de compras de los principales transformadores del país: Nacional de Chocolates y Casa Luker,
ese es el destino de más del 70% de la producción departamental. El resto es acopiado por grupos cooperativos (20%) de productores para vender a otros procesadores en Santander, y la
pequeña diferencia se queda en la región donde una parte es adquirida por la Fábrica de Chocolates La Delicia de Arauquita, la que también vende chocolate de mesa y produce de
manera intermitente. Este es un mercado oligopólico altamente concentrado, donde los cuatro principales procesadores tienen un poder de mercado superior al 85%, por lo tanto, imponen
las condiciones de compra en materia de precios y calidades. Desde el punto de vista logístico y de apoyo técnico, el cultivo del cacao es el mejor dotado
del departamento. Tiene como base la presencia de la Federación de Cacaoteros, el apoyo de la Fundación El Alcaraván, de PRONATA y la Gobernación. También existe varias granjas
modelo y en la región se encuentra una de las tres plantaciones de mejores resultados en el
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país, localizada en el municipio de Saravena. La difusión de nuevas semillas se hace en las 50
fincas clonales con su respectiva producción de varetas porta yemas, con las que se busca modernizar y densificar los cultivos. La planta de la Delicia es una demostración de los
esfuerzos por extender la cadena hacia la fase de transformación, sin embargo, ella es intermitente y se queda en el tradicional chocolate de mesa, en una época en la que es
necesario buscar otras alternativas. Los grandes vacíos se encuentran en los problemas comunes del departamento: seguridad, vías terciarias y crédito. El tema de seguridad no afecta
solamente por la incertidumbre, sino también por la restricción que existe hacia los fertilizantes nitrogenados.
La experiencia del departamento en otros cultivos no es muy representativa a nivel nacional.
Al maíz se le dedican alrededor de 8.000 hectáreas, el cultivo es tradicional y se destina en su totalidad al consumo local, no tiene ninguna ventaja respecto al producido en otras regiones y
representa el 1.3% del producido en el país. El tránsito del cultivo tradicional al mecanizado no se ha iniciado en el departamento, mientras esa práctica ya fue introducida en varias
regiones del país, por lo tanto, los rendimientos son débiles, apenas de 1.7 toneladas por hectárea frente a los 3.7 toneladas del promedio nacional, demasiado lejos del rendimiento en
Estados Unidos, 8.5 toneladas. Entre los productores tradicionales, el departamento ocupa el puesto 13 y produce el 2.4% del maíz cultivado bajo esta técnica, muy lejos de los grandes
cultivadores: Antioquia, Bolívar, Córdoba, Cesar y Cundinamarca. A pesar de que existe apoyo técnico de Corpoica y Pronatta, el cultivo sigue patrones tradicionales, se cultiva en
pequeñas extensiones, sin guardar distancias, no se utilizan semillas mejoradas y hay ausencia de tratamiento post cosecha.
En el cultivo del arroz pasa algo similar. El departamento es un productor marginal, poco
tecnificado y con unos molinos de procesamiento sub utilizados. En el país hay tres técnicas de cultivo: por riego, secano manual, y secano mecanizado; el más avanzado es el de riego,
practicado en los departamentos del Tolima, Huila, Meta, Norte de Santander, Cesar y Casanare, principales productores nacionales. Hay tres cuencas arroceras, a) la principal es la
del Tolima y Huila (35.7%), con métodos de cultivo de riego, b) la cuenca de los Llanos con el Meta y Casanare (35.3%) como departamentos líderes, donde predomina la practica del
cultivo por secano mecanizado (72%), aún cuando también hay el sistema de riego (28%), c) la de la costa con los departamentos de Sucre, Bolívar y Córdoba (12.1%), donde se practican
los tres métodos de cultivo, con predominio del secano mecanizado, y d) las planicies de Norte de Santander y Cesar (10%), en la frontera con Venezuela, donde se practica el sistema de
riego. Todos disponen de buena capacidad molinera, que trabaja permanentemente.
En el departamento de Arauca se utiliza la técnica del secano mecanizado, la que predomina en la cuenca de los Llanos, de la que podría ser una extensión. Su producción equivale al 0.4%
del país, con unos rendimientos de 4.25 toneladas por hectárea, por debajo del promedio nacional en los departamentos que utilizan esta técnica, de 4.75, y notoriamente inferior a los
sitios donde se cultiva con riego (6.12). Su producción se realiza en un ecosistema frágil, las tierras de sabana, sin mayores estudios sobre capacidad e insumos necesarios, la recolección no está tecnificada y el descascarado hay que hacerlo en los molinos de Bucaramanga o
Cúcuta. El departamento posee dos molinos de arroz, uno en Arauca y otro en Tame, ambos construidos con apoyo público. Los molinos se encuentran sub utilizados y obsoletos
tecnológicamente, la pre limpieza del grano es deficiente, el descascarado atrasado, con
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mucho consumo de energía y exceso de granos partidos, el almacenamiento en bultos y sin
aprovechar las ventajas del sistema a granel.
La caña panelera es el sexto producto representativo del departamento, su aporte es aún más marginal y no existen prácticas mejoradas ni tratamiento post cosecha. La producción es el
0.16% del país con un aporte en área cultivada equivalente al 0.38%, con lo cual se tienen unos rendimientos muy bajos. Se produce en pequeñas extensiones y se destina a cubrir
necesidades de las fincas y el consumo local, mediante la transformación en una serie de trapiches artesanales. Por su naturaleza, este cultivo no va a desaparecer, sin embargo, no
constituye una prioridad del plan, dado que tiene restricciones de tamaño de mercado y está muy lejos de las cuencas que comienzan a incorporar su producción como base de la
transformación del etanol, a incorporar en la gasolina.
Existe evidencia, no bien cuantificada, de cultivos hortofrutícolas. Oficialmente, existen 229 hectáreas cultivadas en papaya, unas indefinidas y probables 300 hectáreas en achiote y
heliconias, hay un cultivo organizado de unas 20 hectáreas en cítricos y algunos intentos pioneros de producción a pequeña escala en piña, maracuya, aguacate, guanábana y otras
frutas, así como tomate chonto, habichuela y otras verduras. En estos productos, el departamento no es autosuficiente y es comprador neto de productos provenientes de la
planicie cundi boyacense, Norte de Santander y Venezuela. Falta un ejercicio de coordinación entre los esfuerzos privados y públicos, que permitan que algunas de esas experiencias lleguen
a feliz termino, caso del achiote, que luego de ser estimulada su producción, no existe una alternativa clara para secar, procesar y comercializar. La naranja Tangelo logra llegar hasta los
mercados centrales, pero no existe volumen ni continuidad. Las heliconias pueden competir con las del eje cafetero, pero no hay suficiente volumen y no se puede satisfacer la demanda
potencial.
La actividad forestal prácticamente no existe y la deforestación no se ha detenido, a pesar de haber reducido su ritmo. La perdida de bosques fue un proceso de los últimos cincuenta años
al que contribuyó la colonización y la expansión de la actividad pecuaria. Cinco razones explican la disminución del bosque natural: a) la ampliación de la frontera agrícola, avalada
con el programa de titulación de predios, b) el proceso de potrerización con la consecuente extensión del área dedicada a la ganadería, c) los incendios forestales, d) el uso de leña como
combustible y e) la venta de maderables sin reposición. Las dos primeras razones son las determinantes, dado que el proceso de colonización sigue la secuencia de tumbar bosque para
realizar algún cultivo y luego dejar como potrero, o directamente abrir espacio para el ganado; también existe la práctica de realizar quemas y utilizar en alguna actividad agropecuaria.
Cualquiera que sea la razón, la actividad pecuaria desplazó a los bosques y Corporinoquía no volvió a conceder permisos para la explotación maderera, de tal manera que, actualmente, no
existe ni un solo núcleo de explotación forestal, solamente intentos dispersos de sembrar caucho o palma.
Con la firma del protocolo de Kyoto, el país adquirió el compromiso de reducir las emisiones de CO2 y de plantear una agresiva política de reforestación. En el departamento de Arauca, es
importante detener la deforestación e implementar una política forestal en cuatro direcciones: a) una silvicultura de protección, dirigida a defender las cuencas productoras de agua con la
utilización de especies nativas, esos bosque no tienen un objetivo maderable, b) una
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silvicultura social, que suministre madera para uso doméstico con proyectos rotativos, proceso
que se puede abandonar con el tiempo al ser reemplazado por el uso del gas y la introducción de la electrificación rural, c) una silvicultura de producción, dirigida a promover explotaciones
para uso industrial a partir de la construcción de viveros y programas de reforestación, y d) la consolidación de un sistema agro silvo pastoril, en el cual se logren integrar más de una
actividad, tales la combinación de la agricultura con árboles maderables o frutales, casos de los cultivos de plátano y/o cacao con frutas o variedades maderables como la teca; también existe
la posibilidad de combinar ganado con maderables, empezando con una política de cercas vivas.
Diferentes propuestas señalan la necesidad de introducir nuevas especies al departamento y
hay decisiones políticas en curso alrededor de ese objetivo. Ya existen viveros para el estimulo del cultivo de la palma africana, así como esfuerzos pioneros de plantaciones de caucho,
ambos deben ser formulados como proyectos a evaluar en la segunda fase del Plan. Los dos cultivos se vinculan a una propuesta de reforestación con el desarrollo de especies explotables
a la manera de cultivos permanentes. En el caso de la palma africana, el CID adelantó indagaciones al respecto y se elaboró un documento particular, en el cual se señala que la
región se encuentra en un mapa con restricciones severas para este cultivo por localizarse en sabana inúndable, sin embargo, también se identifica un área de 40.234 hectáreas sin
restricciones, localizadas en el piedemonte con tierras planas bien drenadas y con pendientes menores al 3%, similares a las explotadas en la cuenca palmífera de los departamentos del
Meta y Casanare. En algunas de esas tierras hay, actualmente, cultivos de plátano, cacao o yuca, mientras en la mayoría hay ganadería, de tal manera que la decisión de fomentar el
cultivo debe estar acorde con la propuesta de fortalecer la agricultura regional. La principal restricción es de distancia y costos de transporte frente a los mercados de destino, teniendo que
competir con las instalaciones de la cuenca llanera.
La agricultura araucana basa sus ingresos en tres productos que se comercializan fuera de la región, en todos ellos constituye un eslabón de una cadena que concluye en un consumidor del
interior del país, sea en los mercados de productos en fresco, plátano y yuca, o en los transformados, cacao – chocolate. El cultivador araucano es un pequeño empresario que
trabaja a partir de la unidad familiar, en un 80% utiliza predios menores a diez hectáreas donde combina dos cultivos, adiciona algunos árboles frutales y tiene su propia reserva de ganado y
aves de corral para el consumo doméstico. Prepara la tierra con métodos tradicionales, siembra con los ciclos de la lluvia, sabe de mejoras técnicas y las aplica parcialmente, no puede pagar
asistencia técnica especializada, recoge en volumen y sin diferenciar, el mejor tratamiento post cosecha que puede implementar es el del beneficio del cacao, vende a los intermediarios y
vuelve a comenzar el ciclo. El agricultor de mayor capacidad explota terrenos más grandes, algunos de su propiedad y otros arrendados, diversifica mejor los cultivos y les incorpora una
asesoría técnica más cualificada, también ejerce labores de liderazgo y participa más activamente en gremios y organizaciones ciudadanas.
Para todos los productores con vocación agrícola demostrada, quedan cuatro problemas que deben resolverse en el corto y mediano plazo, ellos son: a) la asistencia técnica en la
producción y el control de plagas, b) el tratamiento post cosecha, c) la cadena de comercialización y d) la transformación agroindustrial. Para la palma y el caucho, es
importante hacer la evaluación respectiva. La asistencia técnica existe y debe ser evaluada
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por que sus resultados no son los mejores, no llega a todos los productores y hay baja
capacidad de multiplicación de los beneficios, obteniéndose los mejores resultados entre las medianas y grandes fincas cacaoteras. El tratamiento post cosecha que involucra las
actividades de limpieza, selección, clasificación, calibración, encerado, empaque y transporte está poco desarrollado, razón por la cual se producen muchas perdidas físicas y
se limita el acceso a nuevos mercados, reduciendo el valor agregado que allí se genera. Los acopiadores e intermediarios dominan la comercialización y se apropian de buena parte de
su valor, reduciendo el ingreso de los agricultores. La transformación agro industrial es muy limitada y los productos se venden en mayor proporción en bruto. El plan propende
por conservar el mayor valor agregado en el departamento, mejorando las prácticas de post cosecha y reduciendo intermediarios en la comercialización, así mismo se deben evaluar
proyectos de transformación.
3.8. La actividad urbana: comercio y servicios, poca industria
La actividad urbana engloba todo lo que se puede considerar como el tercer sector de la
economía araucana, participó con el 20.1% del PIB territorial en el año 2002. 13 puntos menos que el sector agropecuario. Sin contar con el sector público, esta actividad es muy
dispersa e involucra los sectores comercial, financiero, transporte y comunicaciones, industria, construcción, así como los servicios personales y a las empresas. Las entidades
representativas son las Cámaras de Comercio y los gremios de productores y de profesionales. En el departamento existen dos sedes de la Cámara: a) la del municipio de
Arauca, que agrupa las actividades departamentales, del municipio y la región de sabana, y b) la del Piedemonte, que agrupa a las empresas localizadas en los municipios de esa zona:
TAME, Fortul y Saravena. Los gremios son esencialmente formas de asociación de agricultores y ganaderos: Comités de Ganaderos, Fedecacao, Asociaciones de plataneros,
etc, así como organizaciones sindicales o de grupos profesionales, tales Asedar, ASPA, etc.
La información de las Cámaras es incompleta, sus reportes solamente informan de quienes han solicitado y tienen registro mercantil, por lo tanto, no poseen un inventario de
actividades empresariales que no cumplen este requisito. El CID organizó un dispositivo para recolectar esta información, la encuesta urbana general de establecimientos EUGE,
que se aplicó en las siete cabeceras municipales identificando a 5.994 locales visibles (cuadro 21) con alguna actividad económica. La encuesta se aplicó puerta a puerta sobre
todas las vías y con acceso a locales y oficinas en el caso de construcciones multiestablecimiento, como edificios, plazas de mercado y centros comerciales. El criterio
de identificación fue el de la actividad visible mediante local abierto, aviso comercial y publicidad. La encuesta fue aplicada de manera efectiva en 4.614 negocios, el 77% del
universo identificado, y la diferencia se explica por encontrar negocios cerrados o inactivos, rechazo a la encuesta y problemas de diligenciamiento que ocasionaron su anulación al
momento de procesarla.
Como se evidenció en las cuentas territoriales construidas por el DANE, la actividad urbana araucana es preindustrial, dominada por el comercio a pequeña escala y los servicios personales, así mismo los municipios de mayor tamaño concentran y diversifican sus
actividades. El municipio de Arauca concentró el 43% de los negocios identificados y
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encuestados12
, seguido por Saravena (22.6%) y TAME (17.5%) y en orden descendente los
municipios más pequeños así: Arauquita, Fortul, Puerto Rondón y Cravo Norte. Los tres primeros municipios son los que se benefician de las economías de aglomeración, por lo
tanto, diversifican más las actividades, sin embargo, predomina la informalidad y el micro establecimiento de corta duración.
Cuadro 21. Arauca (dep.) Total de encuestas por municipio, y participación dentro del
total departamental. 2005
Municipio Total de encuestas
aplicadas Total encuestas % dentro del total
Arauca 2.539 1.985 43,02
Arauquita 376 299 6,48
Cravo Norte 150 136 2,95
Fortul 232 195 4,23
Puerto Rondón 168 147 3,19
Saravena 1.437 1.045 22,65
TAME 1.092 807 17,49 TOTAL 5.994 4.614 100
Cálculos: CID – UN
Por actividad económica (cuadro 22), el comercio diverso concentra el 67% de los negocios
encuestados, seguido de la variedad de servicios (18.6%) y los establecimientos industriales (9.2%). De los 3.089 establecimientos comerciales, la mayor presencia la tienen las tiendas
de abarrotes (28.4%), restaurantes y bares (13.5%) y tiendas de ropa (11.6%), dejando el reto a una diversidad de negocios especializados como droguerías, papelerías, ferreterías,
etc. En los servicios predomina la variedad de oferta en telecomunicaciones (17.5%), peluquerías (14.2%), talleres de mecánica (9.5%) y actividades de esparcimiento (7.7%),
las cuales están más dirigidas a las personas que a las empresas. La transformación industrial esta poco desarrollada y se circunscribe a una serie de micro establecimientos
donde predominan los talleres de confección (32.6%), las panaderías (18.6%), los talleres de ornamentación (8.7%) y las carpinterías (7.4%), normalmente destinadas a satisfacer
necesidades locales. La tendencia general es la abastecerse con distribuidores minoristas y el 85% vende en el mercado local.
Especial énfasis se le prestó en la EUGE a la actividad hotelera, de la cual se identificaron
65 establecimientos, correspondientes al 5.5% de los identificados en servicios. La capacidad hotelera se concentra en los municipios de Arauca (23), TAME y Saravena (15
en cada uno). En los 51 hoteles que suministraron información se identificó una capacidad de 801 habitaciones y 1.123 camas, que fueron utilizados por 4.600 viajeros en el mes de
aplicación de la encuesta. Extrapolando esas cifras, el número de visitantes que demandan capacidad hotelera sería de 55.200 personas al año. En la perspectiva de plan está el
considerar la integración terrestre con el interior del país y avanzar en los desarrollos de frontera, para lo cual el municipio de Arauca debe ser considerado como un puerto seco con
la infraestructura logística y hotelera necesaria. Situación similar debe ser evaluada con el proyecto de Parque Histórico de la Libertad en Tame.
12 Los cálculos presentados se hacen con base en el número de encuestas efectivas para cada municipio.
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Cuadro 22. Arauca (dep.) Total de establecimientos por tipo de actividad. 2005 Tipo de actividad Total Participación (%)
Comercial 3.089 66,95
Servicios 857 18,57
Industrial 426 9,23
Institucional 216 4,68
Otro 26 0,56
Total 4.614 100 Cálculos: CID – UN
En términos generales, los negocios urbanos obedecen a criterios de economía del
rebusque, sin formalizar y con altos niveles de mortalidad y rotación. Cuatro características son determinantes: a) predominan los micro establecimientos con bajos ingresos (58.3%) y
negocios familiares sin contratación de empleados (51.3%), b) son inestables y de corta duración, el 26.5% de los negocios tiene menos de un año de establecidos, frente al 13%
con más de diez años de antigüedad, estos últimos relacionados con actividades ligadas al orden nacional en los sectores financiero, de salud y transporte, así como la persistencia de
patriarcas y matronas locales; c) bajo nivel de formalización, solamente el 35% tiene registro mercantil, el 29% NIT y el 20% RUT, ello explica la baja cobertura en la
información de las Cámaras de Comercio, d) no son ni tienen sucursales, por lo tanto no funcionan como engranaje administrativo de alguna empresa de cobertura nacional o
regional, solamente el 4% tiene esta relación y coinciden con la mayor antigüedad y formalización: bancos, agencias de salud y entidades oficiales.
El empresario urbano sigue patrones de conducta de la economía informal en materia de
contratación, acceso al crédito y conectividad. La mayor parte de los establecimientos son negocios de índole familiar que no contrata trabajadores (51.3%), los demás son micro
establecimientos con un trabajador (20.4%) o con un máximo de 4 empleados (15.6). Dado el predominio de las actividades comercial y de servicios, lo normal es tener una estructura
empresarial de baja contratación, de hecho, solamente el 3% de los establecimientos contrata más de 5 trabajadores y solamente hay dos empresas que pueden calificarse como
medianas, aquellas con más de 50 empleados: Coolactame y Cootransaraucana, ambas de carácter cooperativo. Las mayores fuentes de trabajo en la región radican en la generación
de microempresas familiares y las explotaciones agropecuarias. El mercado de trabajo, en la perspectiva de generar empleo, se reduce a las necesidades del sector público y de los
establecimientos privados identificados, que en conjunto tenían 4.686 personas contratadas al momento de aplicación de la encuesta.
La conectividad territorial adolece de fallas estructurales generada por las restricciones en
materia de agentes. La base de la conectividad es la existencia de operadores y la construcción de redes de telecomunicaciones (cuadro 23). El nivel de acceso es restringido
y se reduce en la medida que la opción tecnológica es más compleja, el 58.3% de los negocios tiene línea telefónica, el 22.5% televisión por cable y el 12.6% computadores, es
decir, que solamente este último grupo tiene la infraestructura para conectarse a las nuevas tecnologías desde su propio negocio. El monopolio de Telecom y la falta de otras alternativas contribuyen a tener tan baja cobertura en las opciones de conectividad,
solamente el 4.3% de los negocios posee correo electrónico, el 3.5% tiene instalados puntos de red y el 0.9% dispone de pagina web. Estas últimas opciones se relacionan directamente
68
con los establecimientos de mayor tamaño y que tienen alguna relación administrativa con
oficinas matrices o de mayor tamaño en otra zona del país. Más dramática es la posibilidad de utilizar medios electrónicos para realizar operaciones comerciales o de utilizar pagos con
dinero plástico, tan solo el 0.95% de los negocios tiene conexión de datafono.
Cuadro 23. Arauca (dep.) Conectividad en establecimientos económicos. 2005
Si tiene No tiene NS/NR
Total % Total % Total %
Teléfono fijo 2.689 58,28 1.923 41,68 2 0,04
Correo electrónico 196 4,25 4.065 88,10 353 7,65
Televisión por cable
1.039 22,52 3.251 70,46 324 7,02
Computadores 581 12,59 3.708 80,36 325 7,04
Puntos de red 160 3,47 4.127 89,45 327 7,09
Página web 42 0,91 4.248 92,07 324 7,02
Datáfono 44 0,95 4.239 91,87 331 7,17
Finalmente, los bajos ingresos y la aversión al riesgo van de la mano. La tendencia
generalizada (gráfica 5) es la de obtención de unos ingresos limitados, el 58.3% de los establecimientos vendieron menos de $500.000 mensuales sin descontar gastos, por lo
tanto, los ingresos disponibles se reducen sustancialmente. En caso extremo, aplicando la norma del 30% de beneficio por la comercialización, una tienda que venda el límite de
$500.000, tendría un ingreso disponible de $150.000, apenas el 39% del salario mínimo legal vigente. Entre los establecimientos encuestados solamente 16 reconocieron unas
ventas mensuales superiores a los $50 millones. El autofinanciamiento y la aversión al riesgo crediticio son la consecuencia inmediata, el 66.7% de los negocios se financió con
recursos propios, mientras solamente el 9% recurrió a un crédito bancario.
La indisposición con el sistema de crédito se expresa de tres maneras: a) al considerar que es difícil o muy difícil acceder a un crédito, razón afirmada por el 58% de los encuestados,
aduciendo inequidad, incapacidad de pago, demora en la aprobación y altos intereses; b) al solicitar crédito y no recibirlo, contraste que se establece cuando el 25% de los encuestados
afirmaron haberlo solicitado mientras solamente el 9% se financió por este medio; y c) al quedar reportados ante las centrales de riesgo y ser sancionados por incurrir en mora,
quedando inhabilitados ante el sistema financiero e imposibilitados de llegar a cuerdos de reestructuración de créditos.
69
Gráfico 5. Arauca (dep.) Distribución de establecimientos por rangos de ingresos
mensuales. 2005
2.690
588
523
151
65
16
581
Entre $0 y $500.000
Entre $500.001 y $1.000.000
Entre $1.000.001 y $3.000.000
Entre $3.000.001 y
$10.000.000
Entre $10000001 y $50000000
Más de $50.000.000
NS / NR
Cálculos: CID - UN
3.9. El comercio con Venezuela: una frontera poco viva
La producción departamental se distribuye en tres mercados, en orden de importancia: a) el
municipal y departamental, b) el nacional y c) el internacional. La mayor parte de la producción agrícola se destina al consumo local y de las fincas, casos del maíz, el arroz y la
caña panelera, así como porción importante de la yuca. No ocurre lo mismo con el plátano y el cacao, cuyo destino es el mercado nacional en fresco o para la transformación, ambos
en el centro del país y los santanderes. El ganado en pie se destina al mercado regional de Norte de Santander y en menor medida hacia Bogotá, mientras el que se sacrifica abastece
las necesidades locales. La mayor proporción de leche se queda en las fincas o se distribuye en el mercado del crudo, satisfaciendo la demanda inmediata de la población, sin embargo,
los 35.000 litros que logran canalizar las queseras tienen un mejor destino y se distribuyen en centros de mercadeo artesanal de quesos en Santander y Bogotá. La poca producción
industrial y toda la variedad de servicios se quedan en el mercado local.
El comercio exterior araucano oscila entre dos extremos: es muy fuerte e importante si se habla del petróleo y muy débil cuando se trata del resto de la actividad económica. Todo el
petróleo de Caño Limón se canaliza hacia la exportación y es transportado por el Oleoducto que une la región con Coveñas, sin embargo, no se contabiliza como araucano al momento
de establecer los consolidados del comercio exterior del país. La explotación petrolera es la principal demandante de recursos de importación en bienes de capital y repuestos
provenientes de Estados Unidos y el Reino Unido, los cuales sí se contabilizan como importaciones regionales. Para efectos de nuestro análisis, se entenderá el comercio exterior
70
araucano en dos dimensiones: a) el comercio con el mundo, sin incluir las exportaciones de
petróleo, y b) el comercio fronterizo y la dinámica de los intercambios con Venezuela.
Excluyendo el petróleo, el comercio exterior araucano es muy inestable y presenta fuertes oscilaciones. En el período 1993 – 2004 sumó US $244 millones, lo que apenas significó el
0.08% de los intercambios del país, con mayor presencia en las importaciones que en las exportaciones. En el último año, se presentó una notable reactivación del comercio, con
unos intercambios globales de US $72.5 millones, distribuidos en un 59% para las importaciones y 41% en las exportaciones. Ese mayor movimiento no implica mejorar la
participación departamental en el comercio del país, en el mejor de los casos la deja en unas proporciones del 0.3% en importaciones y del 0.2% en exportaciones. El resultado de este
comercio es un déficit crónico que se acentúa cuando se cierran las exportaciones de los productos locales y/o aumentan las necesidades de mantenimiento de las petroleras, razón
por la cual el déficit no es homogéneo en todos los años y se crea un acumulado de US $141.7 millones en el período.
Los principales países proveedores son Estados Unidos (65.8%), el Reino Unido (10.8%) y
Venezuela (10%). Los productos más representativos se relacionan con los capítulos arancelarios 84 (46%), 85 (16.2%), 73 (14.6%), 90 (5.6%), 27 (4.5%) y 25 (3.3%), los
cuales representan el 90.3% de todas las importaciones. En esos capítulos se agrupan las necesidades de la explotación petrolera tanto en el montaje y mantenimiento de equipos
como en las obras civiles, las cuales no son permanentes. Los principales productos de importación, en el período considerado, son maquinas de perforación, tubos de perforación,
bombas centrífugas, partes para bombas, motores de potencia y demás motores, seis productos específicos que representan el 42% de las compras externas de los últimos doce
años. A esos productos le siguen en importancia otros relacionados con la actividad exploratoria e insumos para la construcción de obras civiles, como piedra y grava. El
primer producto diferente se relaciona con la compra de combustibles para avión (2%), el cual proviene de Venezuela.
Cuadro 24. Arauca (dep.) Participación del comercio departamental en el total
nacional y con Venezuela. 1993 - 2005
Año
Comercio total colombiano Comercio con Venezuela
Importaciones Exportaciones Importaciones Exportaciones
1993 0,110% 0,005% 0,268% 0,045%
1994 0,087% 0,003% 0,230% 0,048%
1995 0,119% 0,029% 0,148% 0,307%
1996 0,145% 0,006% 0,155% 0,076%
1997 0,135% 0,018% 0,114% 0,205%
1998 0,084% 0,104% 0,089% 0,968%
1999 0,046% 0,020% 0,148% 0,251%
2000 0,058% 0,003% 0,107% 0,028%
2001 0,276% 0,006% 0,138% 0,027%
2002 0,065% 0,000% 0,083% 0,003%
2003 0,033% 0,002% 0,262% 0,000%
2004 0,254% 0,179% 0,146% 1,835%
Promedio 0,122% 0,037% 0,153% 0,401%
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Fuente: DANE - DIAN. Cálculos: CID
La presencia de Arauca en el comercio colombo venezolano también es muy marginal,
apenas llega a US $70 millones y representa el 0.3% de los intercambios de los dos países, en el período 1993 – 2004. El promedio anual de este comercio es de US $5.8 millones, con
mucha dispersión en función del comportamiento de las exportaciones. Este es el tamaño del comercio fronterizo legalizado, allí no se incluyen los intercambios informales y de
contrabando, los cuales tienen mayor regularidad, según el comportamiento de la tasa de cambio y las restricciones o facilidades del tránsito fronterizo. El balance global del
comercio formal es de superávit, sin embargo, ese positivo es muy irregular y en varios años se obtiene un saldo negativo, eso quiere decir que las importaciones son más estables
mientras las exportaciones son muy vulnerables a las decisiones políticas, el orden público y la informalidad comercial.
Venezuela es el tercer proveedor externo del departamento, esas compras son en promedio
de US $1.6 millones anuales y representan el 10.3% de todas las importaciones de Arauca. A diferencia del comercio con el resto del mundo, las importaciones desde Venezuela se
concentran en los capítulos 27 (41.4%), 25 (32.9%), 72 (6.7%), 87 (4.4%) y 69 (3.7%), los que en conjunto hacen el 89% de las compras de vecindad. Los productos representativos
son derivados del petróleo, gasolina y aceites, materiales para la construcción, terminados cerámicos, laminados de hierro y camiones, todos ellos reflejando una especialización
comercial en insumos de proximidad, con unas compras que, aún cuando no son voluminosas, prefieren al producto de frontera respecto de los del interior del país. El total
de las importaciones de frontera durante los doce años considerados fue de US $19.8 millones y fueron financiados con las exportaciones regionales.
En materia de exportaciones, el departamento de Arauca tiene todas las características de
un mono exportador y su único mercado es Venezuela. A lo largo de los doce años considerados, el total exportado fue de US $51.1 millones, de los cuales el 98.3% se dirigió
a Venezuela y el resto se distribuye en pequeñas porciones y ventas fugaces hacia Estados Unidos, Chile, Monserrat, México y hasta a la India. Más de la mitad de estas
exportaciones se dieron en el 2004 cuando las ventas de ganado en pie ascendieron a los US $29.8 millones. Ese mismo producto es el que ha mantenido mayor presencia y constituye
el eje de la mono exportación, con el 94.1% de las ventas totales y el 95.6% de las ventas a Venezuela, sin embargo, es muy inestable y durante cuatro años, entre 2000 y el 2003, no
se exportó. El comercio fronterizo se complementa con otra versión de animales vivos y diferentes formas de carne en despojos, así como ventas esporádicas de motocicletas,
algunas confecciones y productos de la madera. Hacia el resto del mundo, hay ventas marginales de productos químicos, animales vivos, confecciones y maderas.
Con todo y su carácter de mono exportador, el departamento de Arauca no es el principal
proveedor de ganado vivo hacia Venezuela, ese papel le corresponde a otro departamento fronterizo, El Cesar, mucho más cercano al Lago de Maracaibo. Desde 1991 hasta el 2004,
en los registros de comercio exterior figuran exportaciones de ganado vivo por la suma de US $301.2 millones, de los cuales el 99.9% se dirigió a Venezuela y el resto a la Isla de
Monserrat, las Antillas Holandesas y el Brasil. Indagando por el origen de estas ventas, se encontró que el 17% salieron de Arauca. El año 2004 fue el mejor año de las ventas a
72
Venezuela, también más de la mitad de las de todo el período, US $159.4 millones, de los
cuales el 71.9% salieron del Cesar, el 18.7% de Arauca y el 4.9% de Córdoba. Oficialmente, Venezuela solamente dejó de comprar ganado en pie durante los años 2002 y
2003, eso quiere decir que otros departamentos fueron los proveedores durante los años 2000 y 2001. Los departamentos de la costa tienen doble ventaja sobre Arauca: a) el Cesar
es frontera de una zona más desarrollada y con mayor densidad poblacional en Venezuela, y b) está declarada zona libre de aftosa, lo que le permite ampliar estas exportaciones y
dirigirlas hacia las Islas del Caribe.
Gráfico 6. Colombia. Participación por departamentos en las exportaciones de ganado
bovino a Venezuela. 2004
71,91%
18,69%
0,41%
0,36%0,20%
0,70%
0,18%
2,68%
4,86%
Bogotá D.C. Bolívar Cesar Córdoba Cundinamarca Norte de Santander Santander Sucre Arauca
Fuente: Anuario de Comercio Exterior - DANE
3.10. Restricciones al desarrollo territorial
Sobre el departamento de Arauca pesan una serie de factores, como poco lo hacen en otras
zonas del país, que se convierten en restricciones a su proceso de desarrollo, entre ellas: a) la intensidad del conflicto armado, b) el aislamiento geográfico, c) la insolvencia crediticia,
y d) el limitado desarrollo empresarial.
La población araucana es, por esencia, pacífica y trabajadora y en buena parte es un actor pasivo de un conflicto en el que se enfrentan diversas fuerzas insurgentes y el Estado. Las
73
razones del conflicto son variadas, van desde la presencia de factores sociales detonantes
como la pobreza y la desigualdad de oportunidades, hasta los intentos por mantener el control político y la administración de los recursos naturales y las regalías derivadas de
ellos. El objetivo de este trabajo no es el de buscar explicaciones sociológicas del conflicto ni interpretar las acciones de los diferentes actores armados, sin embargo, es importante
resaltar que el mismo conflicto y sus resultados son un lastre en el proceso de desarrollo regional, al limitar la movilidad económica, restringir la iniciativa de la inversión y
convertir a los agentes económicos en objetivos de guerra.
Los actores involucrados en el conflicto no son, de por si, numerosos, no obstante, ejercen una capacidad de coerción y parálisis que impactan negativamente la actividad económica.
Las acciones más frecuentes atentan contra la economía, los paros armados, los retenes, los atentados a la infraestructura eléctrica, los secuestros, el desplazamiento forzado, los
accidentes con minas antipersonales y los homicidios selectivos son intimidantes y crean incertidumbre. Aún cuando muchas de estas acciones se han reducido, el fenómeno está
lejos de desaparecer, los secuestros se siguen presentando, algunos han cambiado de escenario y ya no se hacen en el territorio local, el desplazamiento continua y muchas
familias llegan a los cascos urbanos, los homicidios selectivos hacen de TAME una de las poblaciones con tasa elevada en el país, etc. Sí bien el conflicto no acaba con la iniciativa
empresarial, si la coarta e impide que está se desarrolle normalmente, de tal manera que la formulación del plan debe reconocer esta restricción y formular elementos para el arraigo
de la paz.
Uno de los elementos que agravan el conflicto y convierten al departamento en un escenario de guerra es su carácter periférico y el aislamiento de los centros de decisión
política y empresarial. Con todo y que sus principales productos se venden fuera de la región: petróleo, ganado vacuno, cacao, plátano y yuca, el departamento está relativamente
aislado y desintegrado de la Nación. La infraestructura de acceso es deficiente, las carreteras en regular estado, faltan puentes y los retenes obstruyen la movilidad, eso hace
que los costos de transporte sean elevados y las frecuencias reducidas. Todo ese conjunto de situaciones explica la escasa presencia de visitantes y la consideración de que la mejor
vía de acceso es la aérea. La vecindad con Venezuela tampoco es favorable y el comercio de frontera se reduce a la ganadería y demás intercambios informales, que se hace con un
departamento, El Alto Apure, también aislado de los centros de decisión venezolanos. Esa situación tenderá a cambiar cuando las inversiones en la Ruta de los Libertadores
concluyan y se pueda viajar con seguridad.
La prevención con el sistema crediticio y la aversión al riesgo no son exclusividad de la economía urbana, el mismo problema fue planteado en diversos talleres con productores
representativos. El problema principal, en últimas, es la insolvencia financiera generada por una historia de conflictos, dificultades productivas y pérdidas que llevaron al
incumplimiento de compromisos financieros. Aquellos que pudieron conseguir crédito y no lo pudieron pagar, fueron sancionados e impedidos de formular propuestas realistas de reestructuración de créditos, así tengan la buena voluntad de ponerse al día. El
departamento necesita ampliar la política de saneamiento de la cartera y propiciar alternativas refinanciación. El perfil micro empresarial es el determinante, tanto en la
economía urbana como en los principales productos agropecuarios, dejando una estela de
74
bajo desarrollo de la actividad privada y mayor protagonismo del sector público. Desarrollo
empresarial limitado y aversión al riesgo crediticio van de la mano.
75
4. INFRAESTRUCTURA PARA LA COMPETITIVIDAD Y LA PRODUCTIVIDAD
El concepto de infraestructura para la formulación del plan de productividad y competitividad se restringirá a los criterios de movilidad y conectividad. Es decir, desde la
perspectiva del ámbito meso para la competitividad, la infraestructura económica será aquella que de forma transversal afecte todas las actividades productivas del departamento.
En términos técnicos, la infraestructura debe generar economías externas positivas para los agentes generadores de valor agregado y riqueza.
Considerando el criterio de movilidad interesa describir una línea de base sobre la
infraestructura vial, aérea, y fluvial. Mientras desde la perspectiva de la conectividad se considerará la infraestructura de acceso a los servicios de energía eléctrica y de
telecomunicaciones. Por lo tanto, para efectos específicos de esta parte del documento se asumirá que la infraestructura de abastecimiento de agua, saneamiento básico,
alcantarillado, recogida y eliminación de desechos sólidos está disponible para las unidades productivas del entorno urbano. Esto último significa que la inversión social en agua
potable y desechos sólidos se supone como incluyente del servicio al sector productivo en términos de acceso y calidad
13.
Antes de la descripción de la línea de base sobre la infraestructura económica es importante
tener en mente que desde diferentes perspectivas teóricas, ésta se ha considerado un motor de desarrollo y de crecimiento económico. Más aún, en todos los análisis de
competitividad, tanto empresarial como territorial, se define un factor específico para medir el nivel de desarrollo de la infraestructura económica, entendida como aquella necesaria
para mejorar la movilidad y conectividad de las unidades productivas. Ahora bien, y evitando el debate sobre quien debe ofrecer los accesos a la infraestructura (sector público,
privado o mixto), lo interesante es tener en mente tres datos de ejercicios empíricos: i) que la elasticidad del producto (PIB) a los esfuerzos de inversión en infraestructura económica
se ubican en promedio alrededor el 5% (por cada punto de crecimiento de la inversión en infraestructura el producto aumenta en 0.05 puntos); ii) que el gasto público óptimo para
Colombia está alrededor del 20% del producto, distribuido fundamentalmente en 4.88% en infraestructura y 15.12% en capital humano; y iii) que la rentabilidad promedio del gasto en
infraestructura es diferencial, siendo más rentable la de transporte y la de energía en económicas de niveles bajos y medios de desarrollo, mientras la de telecomunicaciones en
economías de desarrollo alto (Posada y Gómez, 2002; Banco Mundial, 1994).
En consecuencia, se establecen unos énfasis mínimos necesarios para la formulación de la política de infraestructura económica del plan de competitividad y productividad. Primero,
la inversión en infraestructura es un motor de desarrollo y en este sentido debe ser una prioridad para la generación de plataformas productivas y competitivas. Segundo, el gasto
público en infraestructura no genera desarrollo per-se, sino en combinación con la inversión privada, el capital humano, y el uso eficiente de los recursos incluyendo el cambio técnico.
Y tercero, el nivel de desarrollo territorial es un criterio (variable de control) para priorizar
13 Este tema será tratado como parte de la línea de base del marco social.
76
la inversión en infraestructura, pero reconociendo que todo tipo de acceso de calidad a la
infraestructura económica genera rentabilidades vía explotación de economías externas.
Desde esta perspectiva, el departamento de Arauca en la actualidad es una débil plataforma competitiva para la actividad productiva. Tiene fuertes restricciones a la movilidad derivada
de la calidad y cobertura de las carreteras de toda categoría; de la vulnerabilidad y calidad del sistema eléctrico; y de la posibilidad de acceso a servicios de telecomunicaciones de
calidad.
4.1. La infraestructura vial
La red vial departamental esta constituida como un sistema a tres niveles: a) la red primaria, cuya construcción y mantenimiento corresponde al Gobierno Central Nacional, b) la red
secundaria intermunicipal dependiente del gobierno departamental, y c) una amplísima red interveredal a cargo de los gobiernos municipales. El detalle gráfico de la red vial se
muestra en el mapa 1.
Mapa 1. Red vial del departamento de Arauca
Una lectura desprevenida de la red vial indica claramente la presencia de un desequilibrio
inter-municipal en el departamento. En efecto, mientras los municipios de Arauca, Arauquita, Saravena, Fortul y Tame están conectados a vías estratégicas nacionales por vías
77
de nivel primario (y secundario), como lo son la Trocal del Llano, la Ruta de los
Libertadores, y la Ruta de la Soberanía, los municipios de Puerto Rondón y Cravo Norte sólo tienen accesos por vías de nivel terciario. Por lo tanto, desde el punto de vista de
equilibrio regional, las oportunidades de acceso a plataformas de movilidad por carretera son dispares en el departamento y en este sentido generadoras de inequidad territorial. En
términos de competitividad empresarial, existen restricciones de acceso a mercados. A la débil articulación del territorio por la red vial se suma la mala calidad de esta
infraestructura. De los 372.97 kilómetros de carreteras de la red primaria, solamente el 52.2% se considera de buena calidad, mientras el 77.9% son vías pavimentadas (ver cuadro
25). Claramente esto significa sobrecostos al transporte por carretera tanto en términos de desgaste del parque automotor como por el tiempo adicional de desplazamientos. En otras
palabras, las teóricas economías externas positivas derivadas de una adecuada conexión terrestre a los grandes mercados nacionales de los productos araucanos (Yopal,
Villavicencio, Bogotá, Bucaramanga, y Cúcuta) se convierten en costos fijos que no son sujetos de gestión por parte de las unidades productivas.
Cuadro 25. Estado de la red primaria
Red Primaria (datos para 2004)
Estado Buena Regular Mala Total
km % Km % km % km %
Pavimentada 177,27 91,1% 111,53 79,1% 1,76 4,7% 290,56 77,9%
Afirmada 17,32 8,9% 29,41 20,9% 35,68 95,3% 82,41 22,1%
Total 194,59 100,0% 140,94 100,0% 37,44 100,0% 372,97 100,0%
% 52,2% 37,8% 10,0% 100,0%
Fuente: Ministerio de Transporte
4.2. Infraestructura aérea
El departamento de Arauca esta dotado en cada municipio de una pista de aterrizaje.
Aunque de diferente categoría, siendo las mejor calificadas las de Arauca –categoría B-, Saravena y Tame –categoría C-
14, es importante relevar el papel de la infraestructura aérea
como alternativa viable y potencial al desequilibrio regional generado en la interconexión vial. El detalle de las pistas se puede ver en el cuadro 26.
Cuadro 26. Inventario de pistas aéreas
Aeropuerto Ubicación Longitud Ancho
Santiago Pérez Quiroz Arauca 2.100 30
El Troncal Arauquita 1.000 15
Cravo Norte Cravo Norte 1.340 42
Fortul Fortul 840 20
Puerto Rondón Puerto Rondón 850 30
El Edén Saravena 1.121 30
Tame Tame 2.000 30
14 Los aeropuertos de categoría B y C son administrados por la Aerocivil como aeropuertos regionales.
78
Fuente: Aerocivil
En efecto, la apuesta del Gobierno Central por el programa de aeropuertos para la paz y
aeropuertos comunitarios, se convierte en una oportunidad para integrar mercados y suplir el desequilibrio regional. Seguramente la inversión en dotación aeronáutica y aeroportuaria
a cada una de las pistas permitirá ampliar las opciones de operación aérea. Además, la dinámica económica de los municipios de menor nivel de desarrollo debe motivar una
demanda de servicio aéreo tal que por frecuencia y escala se justifique una articulación de transporte multimodal en el departamento, entre los municipios de Cravo Norte y Puerto
Rondón con el resto. Bajo la misma argumentación, los aeropuertos de todo el departamento deberían multiplicar las operaciones de carga además de la de pasajeros.
4.3. Infraestructura fluvial
Con la misma lógica planteada para la infraestructura aérea, la infraestructura fluvial es un
potencial de integración de mercados y de ajuste al desequilibrio regional. En particular, el río Casanare se convierte en una opción (actualmente en uso) de transporte de carga,
ganado y pasajeros, entre los municipios de Puerto Rondón y Cravo Norte con el municipio de Tame y el departamento del Casanare, para desde estos referentes geográficos articular
un flujo de transporte multimodal.
La limitante actual a esta opción de transporte es la falta de infraestructura portuaria y la restricción de navegabilidad en épocas de verano. Esta visión de una vuelta al río, también
es valida para los municipios sobre el cause del caso del río Arauca y su potencial integrador con los mercados venezolanos.
4.4. Infraestructura eléctrica
La oferta de energía para el departamento de Arauca no parece tener problemas hasta el año
2012, excepto en algunas zonas rurales de difícil interconexión. En el mismo sentido, la demanda promedio de energía está en el 50% de la capacidad instalada, representando el
complejo de Caño Limón aproximadamente el 50% de dicha demanda (ENELAR y Plan de Desarrollo Departamental 2004-2007).
Sin embargo, y aunque en términos de cobertura para las áreas urbanas la oferta esta
próxima al 100%, para las áreas rurales dicha cobertura sólo se aproxima al 50% (cuadro 27). Esta situación podría convertirse en una restricción seria para las cadenas
agropecuarias en el momento en que estas muestren signos de transformación y modernización productiva, incluyendo los posibles encadenamientos de tipo agroindustrial.
Cuadro 27. Cobertura servicio de energía
Municipio Cobertura
Suscriptores Total Urbano Rural Arauca 13.844 78% 97% 15%
Saravena 9.087 91% 97% 46%
Tame 8.393 76% 98% 50%
79
Arauquita 6.849 72% 98% 61%
Fortul 2.503 57% 99% 41%
Puerto Rondón 713 56% 97% 12%
Cravo Norte 664 36% 98% 0%
Departamento 42.053 75% 97% 45%
Fuente: ENELAR, 2005
La demanda urbana de energía del departamento confirma la baja modernización de las
actividades productivas, entendida como el transito a un proceso de industrialización. Solamente el 1.1% de los usuarios comerciales son industrias, respecto al 9.8% del nivel
nacional. Esta debilidad estructural se confirma con los porcentajes de usuarios comerciales y oficiales, 84.0% y 12.9% respectivamente (porcentajes superiores al promedio nacional)
(cuadro 28). Esta simple descripción de los usuarios comerciales de energía eléctrica, sirve de alerta sobre la posible sub-utilización de la capacidad instalada de energía en el
momento de agotamiento de la explotación petrolera en Caño Limón, más preocupante si en el corto plazo no se consigue una exploración exitosa. En otras palabras, sin una
demanda adecuada de energía del sector productivo, la capacidad instalada de distribución y comercialización entraría a inventariase como un nuevo activo “muerto”.
Cuadro 28. Usuarios comerciales
Sector Arauca Colombia
Industrial 60 1,1% 68.159 9,8%
Comercial 4.544 84,0% 562.221 80,8%
Oficial 697 12,9% 46.890 6,7%
Provincial 95 1,8% 2.141 0,3%
Alumbrado 11 0,2% 4.752 0,7%
Especial 0 0,0% 9.513 1,4%
Áreas comunes 0 0,0% 1.772 0,3%
Total 5.407 100,0% 695.448 100,0%
Fuente: CREG, 2003
Adicional a este problema de posible sub-utilización de la capacidad instalada en el
mediano plazo, las grandes debilidades de la infraestructura eléctrica del departamento son valoradas en términos de calidad y vulnerabilidad. Aunque no se logro identificar ningún
indicador de calidad del servicio, si existen fuertes indicios de deficiencia. En primer lugar, y por lo demás trivial, la ausencia de información a este respecto es un signo de falta de
transparencia y calidad de servicio En efecto, para la información consolidada del ámbito nacional, ENELAR no aporta datos al sistema de seguimiento estadístico de la calidad
considerando por ejemplo el número de interrupciones del servicio (DNP-Sistema Unificado de Información de Energía Eléctrica).
Además, según el diagnóstico del Plan de Desarrollo Departamental 2004-2007 existen
fuertes debilidades en términos de mantenimiento de redes, perdidas aproximadas de un 25% incluyendo las perdidas técnicas y por conexiones fraudulentas, y la existencia de una
cultura de no pago en sus usuarios. Si a estos indicios de falta de calidad del servicio se le agrega que ENELAR desde 1999 está intervenida por la Superintendencia de Servicios
80
Públicos y en un proceso de reestructuración de pagos, el diagnóstico pasa a ser de
vulnerabilidad de la prestación del servicio.
Vulnerabilidad acentuada dramáticamente al considerar que la infraestructura eléctrica del departamento ha sido declarada objetivo militar de los grupos al margen de la ley. Por
ejemplo, y para el caso específico de ENELAR y su infraestructura de comercialización de energía, en el año 2003 se presentaron 13 atentados, que unidos a los atentados contra la
infraestructura de la red de transmisión (Sistema Interconectado a Nivel Nacional) dibujan un panorama de inestabilidad del sector.
4.5. Infraestructura de telecomunicaciones
La lección a partir del diagnóstico para la infraestructura de telecomunicaciones parece bastante claro: introducir elementos de competencia. En efecto, y siguiendo el análisis del
Banco Mundial (1994), cuando no existen obstáculos de tipo tecnológico que induzcan a la prestación de un servicio bajo la estructura de monopolio natural, este debe liberalizarse en
términos de la oferta del servicio.
Arauca presenta una situación atípica del sector de la telefonía fija y acceso a Internet. Contrario a la racionalidad económica se esta prestando el servicio de telecomunicaciones
bajo la forma de un monopolio natural por parte de una sola empresa, TELECOM. Esto genera problemas de acceso y calidad del servicio. Al observar el cuadro 29, se identifican
dos graves problemas. Primero, una nueva inequidad regional entre los municipios de mayor nivel de desarrollo respecto a Cravo Norte, Fortul y Puerto Rondón. Segundo, una
baja densidad telefónica respecto al promedio nacional establecido en 17.16 líneas telefónicas por cada 100 habitantes.
Cuadro 29. Telefonía local en Arauca
MUNICIPIO LÍNEAS EN SERVICIO
POBLACIÓN DEL
MUNICIPIO
DENSIDAD TELEFONICA EN
SERVICIO
ARAUCA 7589 90548 8,38
ARAUQUITA 1291 44910 2,87
CRAVO NORTE 195 7729 2,52
FORTUL 408 22674 1,80
PUERTO RONDON 215 7846 2,74
SARAVENA 4402 48715 9,04TAME 3968 59013 6,72
Total 18068 281435 6,42 Fuente: Colombiana de Telecomunicaciones
Si desde el punto de vista de la cobertura el monopolio de TELECOM no evidencia
equidad para el acceso, ni efectividad de la prestación del servicio, en términos de calidad también existen deficiencias. Como se muestra en la cuadro 30, el servicio de TELECOM
en Arauca, a pesar de que supera en el indicador de calidad (factor Q) a TELECOM del
81
orden nacional, se ubica por debajo de las empresas de referencia del sector como lo
pueden ser EPM y ETB entre otras.
Por lo tanto, y a pesar de que el monopolio de TELECOM se ha venido deteriorando por la presencia de operadores de telefonía móvil
15, lo cierto es que tal y como se presta
actualmente el servicio de telefonía fija y de acceso a Internet, hay una fuerte restricción al aparato productivo desde la perspectiva de una plataforma tecnológica de
telecomunicaciones.
Cuadro 30. Calidad del servicio de telefonía fija
EMPRESAS
NIVEL DE
SATISFACCION
DEL USUARIO
%
TIEMPO MEDIO
DE
REPARACION
DE DAÑOS
(DIAS)
TIEMPO MEDIO
DE
INSTALACION
DE NUEVAS
LINEAS (DIAS)
NUMERO DE
DAÑOS POR
CADA 100
LINEAS (%)
FACTOR Q
TELEBUCARAMANGA 75,01 0,63 2,41 35,54 91,9%
E.P.M MEDELLIN 76,16 0,93 9,29 23,63 92,5%
EDATEL S.A. 71,7 3,10 20,70 23,20 86,7%
TELEFONICA DE PEREIRA 76,08 0,49 11,40 28,80 91,6%
EMTELSA 90,8 1,78 3,00 29,80 93,6%
TELEPALMIRA 81,27 0,30 1,10 17,55 98,6%
E.T.G 79,04 0,95 2,55 31,73 93,3%
E.T.B. 73,94 1,28 7,94 44,28 89,3%
EMTEL + - - - 84,1%
TELEOBANDO 81,6 0,08 10,00 23,70 96,0%
EMCALI 75 2,60 8,40 25,90 88,9%
TELECOM - TOTAL PAIS 69,24 1,68 12,46 36,49 87,2%
TELECOM - Arauca 70,87 2,09 2,11 26,17 90,7%Fuente: SSPD - Empresas de Servicios Públicos
Los resultados de la calificación del factor de Q, corresponden a los resultados obtenidos de los indicadores del año 2004.
+ EMTEL calificación factor Q 84% debido a que presentó la información por fuera de la fecha establecida en la regulación. Una manera de ver la restricción competitiva en los servicios de telecomunicaciones es
fijarse en el nivel de acceso a Internet por parte de los establecimientos urbanos de comercio. En efecto, la encuesta a establecimientos realizada por el CID-UNAL muestra una bajísima cobertura de conexión a Internet y sus herramientas asociadas: el e-mail y la
Web. (ver cuadro 23, punto 3.8). Aunque esta baja accesibilidad y conectividad a la Red no sólo se explica por la oferta monopólica del servicio, sino que seguramente influyen
factores de cultura empresarial, y de una débil modernización del tejido productivo, si es importante resaltar que la potencialidad del acceso se limita por la ausencia de
competencia. Este diagnóstico es más restrictivo si se considera las posibilidades de acceso a Internet por medios satelitales.
Ahora bien, aunque los esfuerzos de la Agenda de Conectividad Nacional respecto al
fomento y expansión del acceso a las nuevas tecnologías de información y
15 Se debe precisar que la telefonía móvil ofertada en el departamento tiene a su vez serios problemas de cobertura y calidad del servicio.
82
telecomunicaciones, y en especial los esfuerzos realizados en el departamento con la
telefonía rural comunitaria, y el Internet social, la plataforma competitiva desde la perspectiva de las telecomunicaciones sigue siendo una restricción para la atracción,
retención y potenciación de las actividades productivas.
4.6. Corolario
Este diagnóstico de debilidad sobre la oferta de una infraestructura económica adecuada
para la competitividad y productividad del departamento, no es algo nuevo. Ya el Plan de Desarrollo 2004-2007 describía la situación con elocuencia en la elaboración de los árboles
problema, en donde se sintetizaba de la siguiente manera:
Infraestructura vial: “operación ineficiente de la red vial existente y baja cobertura en el territorio departamental”
Infraestructura aérea: “ineficiente prestación del servicio aéreo”
Infraestructura fluvial: “subutilización de los ríos como medio de transporte”
Infraestructura eléctrica: “sistema vulnerable con bajas posibilidades de expansión”
Infraestructura de telecomunicaciones: “…baja conectividad”
Por último, no sobra hacer énfasis sobre la gran restricción para la productividad y
competitividad territorial que genera el estado de economía de conflicto de Arauca. En este sentido, es revelador el hecho de que durante el primer semestre del 2005 se hayan
presentado 11 atentados a torres de energía con diferentes niveles de impacto en términos de corte del servicio (ver informes periódicos de ENELAR en su pagina Web).
También es interesante anotar que la restricción de movilidad por carreteras y medios
fluviales se hace por medio de intimidación contra la integridad personal (paro armado), a diferencia de otras zonas del país donde la restricción de movilidad se realiza
principalmente a través de daños físicos en vías y puentes.
83
5. CIENCIA, TECNOLOGÍA, INNOVACIÓN Y CONECTIVIDAD
El papel de la ciencia y la tecnología no es sólo producir y aplicar conocimiento sino ayudar al desarrollo de una sociedad y específicamente al bienestar de las personas que la
conforman (Aldana, 2000). Desde esta perspectiva la ciencia y la tecnología, además de la innovación, entendida como una capacidad de generación-transferencia-adaptación-
explotación económica del cambio técnico, no deben entenderse solamente como “insumos” del crecimiento económico sino como las principales fuentes de un desarrollo
socioeconómico de carácter sostenible. En otras palabras, la ciencia, la tecnología y la innovación (C+T+I) no sólo afectan la dimensión económica del desarrollo, sino
igualmente las dimensiones social, cultural, política y natural (medio ambiente).
Un importante estudio sobre el desarrollo regional de Colombia (Fundación Social, 1998) caracterizaba al departamento de Arauca como un territorio con un nivel de desarrollo tipo
4 o de desarrollo “potencial”, dentro de una tipología que iba desde departamentos con niveles de desarrollo precario hasta los de desarrollo consolidado y máximo
16. Se considera
un departamento con nivel de desarrollo potencial aquel que ha tenido un rápido crecimiento debido a su riqueza natural y reciente incorporación a procesos de desarrollo,
caso de Arauca; aquel que fue antiguo centro de desarrollo regional, pero que se ha estancado frente a los procesos de modernización económica y social, caso Boyacá; y aquel
que hace parte de los corredores industriales, o reciben influencia directa de las ciudades-región, caso Cundinamarca. El cuadro 31 resume y compara el caso de Arauca dentro de la
tipología derivada del “índice sintético de desarrollo y sostenibilidad social ambiental”.
Esta mirada rigurosa y sintética del desarrollo regional colombiano, y en particular del nivel de desarrollo del departamento de Arauca, permite justificar y apostar por una C+T+I que
dentro de un plan estratégico de productividad y competitividad, transcienda la dimensión económica del desarrollo y promueva acciones a otros niveles como el de la
institucionalidad para la C+T+I o la apropiación social del conocimiento.
El diagnóstico de la C+T+I en el departamento de Arauca revela que existe un sesgo de planeación y acción pública hacia la dimensión económica del conocimiento, a pesar de la
identificación de acciones puntuales para la promoción de la C+T+I desde las otras dimensiones del desarrollo. Ahora bien, es importante destacar que el lenguaje y la temática
de la C+T+I ha permeado el discurso y la acción pública, hasta el punto de incluirse en el Plan de Desarrollo una meta especifica de inversión del 2% de los ingresos corrientes de
libre destinación para el “sector” de ciencia, tecnología y conectividad para el periodo 2004-2007
17.
16 El índice utilizado se construye sobre la evaluación de cuatro grandes factores de desarrollo: medio
ambiente, riqueza social (participación), institucionalidad (Estado), y riqueza económica. Además, el índice está normalizado respecto al departamento o ciudad región más desarrolla de Colombia, por lo que la
tipología de desarrollo departamental es relativa al nivel de desarrollo del país. 17 Según los datos incluidos en la matriz plurianual 2004-2007 la inversión total en el sector de ciencia,
tecnología y conectividad (760 millones) representa el 3.36% de los ingresos corrientes de libre destinación. Pero la inversión en ciencia, tecnología y conectividad con fuente en dichos ingresos sólo representa el
84
Cuadro 31. Evaluación del nivel de desarrollo de Arauca
Índice de Desarrollo y Sostenibilidad Social Ambiental
Ambiente Economia Participación Estado Sintético Topología
Municipios Arauca
Arauca 82,0 28,0 21,5 18,2 27,7 4
Arauquita 82,0 23,7 24,5 13,6 26,3 4
Cravo Norte 82,0 23,9 21,8 13,6 25,4 4
Fortul 80,0 14,9 22,4 13,9 26,7 4
Puerto Rondón 90,0 26,2 18,9 13,6 25,6 4
Saravena 90,0 18,1 21,2 13,7 26,4 4
Tame 90,0 22,0 21,1 13,7 25,6 4
Región Orinoquia
Arauca 84,8 22,3 21,6 14,9 26,3 4
Casanare 83,0 23,0 21,2 14,0 25,2 4
Vichada 74,8 12,2 16,7 13,0 23,0 3
Meta 70,0 30,0 24,1 16,8 27,3 4
Referentes
Bogotá, D.C. 46,0 100,0 84,7 99,8 89,2 6
Colombia 67,8 19,6 21,1 14,1 23,2 3
Topología Índice Sintético:
1 0-21 Precario
2 >21-23 Frágil
3 >23-25 Incipiente
4 >25-28 Potencial
5 >28-40 Consolidado
6 >40-100 Máximo - Ciudad Región
Fuente: Fundación Social 1998
5.1. Diagnóstico de la C+T+I en el departamento de Arauca
Los insumos para el diagnóstico de la política de C+T+I para el departamento de Arauca se
pueden tomar en dos momentos del tiempo y a dos niveles de análisis (regional y departamental). En efecto, las referencias relevantes para el análisis son la Misión de
Ciencia y Tecnología de la región de la Orinoquia del año 1994 y el actual Plan de Desarrollo 2004-2007. Además, los ejercicios monográficos sobre cadenas productivas y
municipios permiten extractar otros elementos puntuales.
5.1.1. Misión Regional de Ciencia y Tecnología de la Orinoquia
La Misión de Ciencia y Tecnología de la región de la Orinoquia que incluía los departamentos de Meta, Casanare, Vichada y Arauca, surge como un desarrollo del marco
0.44%. Probablemente una mirada transversal y no sectorial de la inversión en C+T+I en el Plan de Desarrollo modifica estos porcentajes.
85
institucional y legal que surge a partir de la ley 29 de 1990 (Ley marco de la CyT en
Colombia). La cual a su vez se complementó con las recomendaciones de la Misión Nacional de Ciencia, Educación y Desarrollo de 1993. Tanto en la Ley como en la Misión
Nacional se reconoce que la dinámica del desarrollo del país se da a una escala regional y que para lograr un desarrollo equilibrado y convergente se deben construir capacidades
endógenas a las regiones para la toma de decisiones y la orientación de la acción pública y privada (Colciencias, 1994 y 1995).
Desde la perspectiva que da el marco conceptual de la política de la C+T+I se puede decir
que la Misión de CyT para la Orionoquia hace un diagnostico y analisis solamente desde el atributo o campo de la Oferta de Conocimiento (CyT) regional y no particulariza a cada
uno de los departamentos. Por lo tanto, se tiene un diagnistico y analisis de conjunto que evidentemente da perspectiva sobre lo que representa la C+T+I en el departamento de
Arauca pero no se especifican lineas de acción particulares.
A partir de una encuesta a los actores y/o agentes oferentes de conocimiento (CyT) en la región y filtrando por el tipo de programa nacional de CyT al que estuvieran adscritos, se
elaboró una radiografía de la oferta de conocimiento a nivel regional que puede ser representativa de la situación a nivel departamental
18. Se encontró que el área de
conocimiento sobre suelos y potencial productivo representaba el 74.4% de los esfuerzos de investigación, mientras el área económica y social representaba el 22.4% y el área de
energía y comunicaciones el 3.2% (Colciencias, 1994). Este ejercicio aporta a la identificación de capacidades endógenas de investigación y consecuente con esto en la
priorización estratégica de los sectores productivos pecuarios y agrícolas. Sin embargo, no avanza en las propuestas de acción o en el diseño de una política de C+T+I, excepto en la
propuesta de organización de una Comisión Regional de Ciencia y Tecnología para la Orinoquia, que desde la perspectiva conceptual aportaría al atributo de la arquitectura
institucional.
Las Comisiones Regionales, entre ellas la de Orinoquia19
, surgen como un instrumento de la estrategia de regionalización de la ciencia y la tecnología derivada nuevamente de la Ley
29 de 1990 y su desarrollo en un conjunto de decretos donde destaca el 585 de 1991. Aunque operan durante el final de los 90, las Comisiones van transformándose en Consejos
Departamentales de Ciencia y Tecnología, aunque algunas siguen operando a nivel de región (p.e. Caribe-Costa Atlántica). Las razones de esta transformación de la arquitectura
institucional de la CyT a nivel regional no están claras, pero es posible adelantar que las dinámicas departamentales son mayores que las regionales (a pesar de los lineamientos que
genera la Ley de Ordenamiento Territorial) y que los espacios de actuación e influencia política son esencialmente departamentales, lo que permite via presupuesto volver positivo
lo normativo.
18 Los programas nacionales de ciencia y tecnología son: Ciencias básicas, Ciencias sociales y humanas,
Ciencias del medio ambiente y el hábitat, Ciencias y tecnologías del mar, Ciencias y tecnologías de la salud, Estudios científicos de la educación, Biotecnología, Desarrollo tecnológico-industrial y calidad, Ciencias y
tecnologías agropecuarias, Programa de electrónica-telecomunicaciones e informática, y Programa de energía
y minería. 19 Las Comisiones regionales se identifican según las regiones Corpes, siendo estas: Amazonia, Orinoquia, Costa Atlántica, Centro Oriente, Noroccidente, Pacifico y Distrito Capital.
86
En el caso de Arauca la arquitectura institucional de la CyT se ha formalizado en un Consejo Departamental de Ciencia y Tecnología a través de una ordenanza gubernamental,
pero en la práctica no existe. La razón es simple y evidente, no existe un interlocutor valido y relevante del Consejo que actué como coordinador y enlace entre el nivel departamental y
el nacional (Conciencias). Con lo cual, en la práctica el departamento de Arauca no está inserto en el Sistema Nacional de Ciencia y tecnología (SNCT+I).
En suma, la Misión Regional aporto una perspectiva de la oferta de conocimiento y unos
énfasis de aplicación en los sectores pecuarios y agrícolas, pero no generó un insumo a nivel departamental, con lo cual de los documentos conocidos no se puede identificar
actores adscritos al atributo de la oferta de CyT en Arauca. Además, y aunque dio los parámetros para un germen de institucionalidad para la CyT en el departamento, como
replica de las funciones de una Comisión Regional, hoy en día no existe una arquitectura institucional real a pesar de la explicita conformación formal por ordenanza.
5.1.2. Plan de Desarrollo 2004-2007
La política de C+T+I se ha expresado actualmente en el departamento de Arauca en el Plan
de Desarrollo 2004-2007 como un sector de inversión dentro de la dimensión económica. En el cuadro 32 se identifican los objetivos y estrategias para desarrollar en el llamado
periodo plurianual.
Desde una aproximación conceptual la política de C+T+I del departamento tiene un sesgo hacia el análisis y formulación desde una dimensión económica, soslayando las otras
dimensiones del desarrollo como lo son la social, la cultural, la política, y la ambiental. Es decir, la política de C+T+I se visibiliza sólo desde un énfasis en lo económico pero
acciones en lo social (p.e. salud, educación), lo ambiental, lo espacial o territorial, que podrían tener un carácter de promoción de la C+T+I, se invisivilizan en el presupuesto y en
la formulación del plan. Aunque esta situación de visibilidad de la política no es sólo un problema de la formulación a nivel departamental, sino que es algo característico de la
situación de la C+T+I en el ámbito nacional, si evidencia un sesgo que debe ser superado al momento de la formulación del Plan Estratégico de Productividad y Competitividad del
departamento.
Cuadro 32. Lineamientos de política de C+T+I en el Plan de Desarrollo 2004-2007
Objetivos Estrategias
Incrementar la promoción a la investigación
Realización de campañas masivas en medios de comunicación del departamento de Arauca sobre la utilización de portales de tecnologías de información y comunicación y de ciencia y tecnología
Aumentar los niveles de capacitación en investigación y desarrollo
Sensibilización y capacitación a la sociedad y al sector empresarial para promover la investigación
Socialización de convocatorias nacionales de proyectos de desarrollo tecnológico
87
Alianzas estratégicas con centros de investigación, centros de desarrollo tecnológico, centros regionales de productividad, redes de investigación científica y tecnológica, programas de cooperación técnica internacional, parques tecnológicos e incubadoras
Elevar los niveles a la innovación y al desarrollo tecnológico
Incentivos y estímulos a proyectos de innovación e investigación que propendan por el progreso y el desarrollo social
Incentivos y estímulos a proyectos de innovación e investigación que propendan por el progreso y el desarrollo productivo
Asistencia técnica para la transferencia de tecnologías mediante alianzas y convenios inter-administrativos con Colciencias y otras entidades dedicadas a la investigación
Fortalecer la articulación de los sistemas de información
Capacitación y asesoría en el uso de las tecnologías y acceso a la infraestructura de la información
Fortalecer la cultura empresarial para la adopción de ciencia y tecnología
Gestión de estímulos tributarios para la inversión de empresas en proyectos de investigación y desarrollo tecnológico
Capacitación y asesoría en el uso de las tecnologías y acceso a la infraestructura de la información
Garantizar la focalización de los recursos de ciencia y tecnología
Asignación adecuada de recursos financieros
Fortalecer la capacidad institucional de ciencia y tecnología
Creación de una dependencia de ciencia y tecnología en el departamento
Reactivación del Consejo Departamental de Ciencia y Tecnología
Construcción y definición de la agenda de ciencia y tecnología en articulación con el SNCT
Convenios para la generación, transferencia, validación y ajuste de tecnología articulado y coordinado con los agentes del SNCT y Colciencias para la financiación de actividades científicas
Acceso a los incentivos de las convocatorias del orden nacional para programas y proyectos productivos que incorporen el conocimiento tecnológico a través de Colciencias, y otras entidades que financien actividades de ciencia, tecnología e innovación
Fortalecer la apropiación social hacia el conocimiento y la ciencia
Sensibilización y capacitación hacia la apropiación social del conocimiento mediante alianzas y convenios
Incrementar los niveles de socialización de las investigaciones y estudios realizados
Creación de un banco de información sobre investigaciones y proyectos científicos y tecnológicos
Fuente: Plan de Desarrollo Departamental 2004 – 2007
Ahora bien, a partir de la lectura de los objetivos y estrategias del sector de la ciencia, la tecnología y la conectividad, es claro que existe un nuevo lenguaje y un área de énfasis en
88
las políticas públicas a nivel departamental que no se puede soslayar. De la misma manera
que el tema y la dimensión medio ambiental se considera imprescindible en el diseño de una política publica de desarrollo, la C+T+I ha ganado un espacio en lo formal que debe
validarse en lo real. En efecto, la promoción de la C+T+I a través de una institucionalidad de carácter nacional representada en Colciencias y que ha apostado por una estrategia
explicita de regionalización, con dificultades pero con continuidad, ha creado una nueva sensibilidad y discurso del desarrollo local y regional.
Desde la aproximación conceptual propuesta en el capitulo 1, la formulación actual de la
política de C+T+I en el departamento de Arauca hace énfasis puntuales en todos los atributos o campos sugeridos. Esto es, por ejemplo:
Demanda de la CyT: Premios a empresas innovadoras; incentivos a la adquisición
de nuevas plataformas tecnológicas en las empresas. Oferta de CyT: Promoción de proyectos en alianzas estratégicas con centros de
investigación o CDTs; proyectos de asistencia técnica y transferencia de tecnología. Educación para la CyT: Capacitación especifica en la temática de C+I+T; becas
internacionales Información para la CyT: Banco de información de proyectos científicos y
tecnológicos Apropiación de la CyT: Campañas de popularización de portales de C+T+I
Arquitectura institucional para la CyT: Reactivación del Consejo Departamental de Ciencia y Tecnología.
Sin embargo, y a pesar de la pertinencia de los objetivos y la apuesta en recursos
monetarios por la C+T+I en el departamento, ésta en la práctica no existe o es invisible. La razón está en la ausencia de una verdadera política de C+T+I que articule todos los
esfuerzos (programas, proyectos, acciones) que aparecen como islas en el Plan de Desarrollo y que en la práctica no tienen dolientes o grupos de interés que aboguen por su
seguimiento, evaluación y reformulación. Seguramente esta ausencia de política publica de la C+T+I se debe a la formal e inexistente arquitectura institucional que representa el
Consejo Departamental de Ciencia y Tecnología, a la falta de compromiso de los actores y a la ausencia de proyectos que aglutinen voluntades de desarrollo a largo plazo.
Este diagnostico se confirma parcialmente cuando se constata que el departamento de
Arauca, junto con Vichada, son los únicos departamentos que no formularon una Agenda Prospectiva Regional de Ciencia y Tecnología. Este instrumento promocionado y apoyado
financieramente por la política nacional de regionalización de la C+T+I de Colciencias, aunque con críticas y dificultades, permite generar un insumo básico para la política
departamental de la C+T+I y que actualmente en los departamentos que la formularon, esta articulándose con la llamadas Agendas Internas para la Productividad y la Competitividad.
Otro indicador parcial de la débil capacidad endógena de absorción de cambio técnico en el departamento, o de la invisibilidad de los actores de la C+T+I, es la práctica inexistencia de
proyectos de investigación, proyectos de gestión de la C+T+I, o de proyectos de innovación empresarial avalados por Colciencias desde su registro histórico en 1969. En efecto, sólo un
(1) proyecto ha sido aprobado para financiación de la investigación en todo el periodo
89
1969-2005. Esto es un síntoma de la débil oferta de conocimiento en el departamento a
pesar de los mínimos que registró la Misión de la Región de la Orinoquia y de la débil vocación innovadora del tejido productivo
20.
5.1.3. Los activos para la C+T+I
La formulación de una política de C+T+I requiere un mínimo inventario de los recursos y
capacidades existentes respecto de cada uno de los campos o atributos sugeridos en el marco conceptual del diseño de política. Desde una perspectiva metodológica, los
documentos de diagnóstico y los talleres con actores relevantes de las cadenas productivas agropecuarias generaron la información que se resume a continuación:
Demanda de la CyT: La demanda de conocimiento para la innovación tecnológica se debe generar fundamentalmente en las unidades productivas radicadas en el
departamento. Como se ha mostrado en el capitulo de estructura productiva, estas demandas dependen crucialmente de las cadenas productivas agropecuarias y sus
actores económicos involucrados. Igualmente, y como ya se mostró, la demanda de C+T+I se reduce fundamentalmente a la necesidad de asistencia técnica en áreas
puntuales como el tratamiento de enfermedades y plagas; la mejora de ganado y variedades agrícolas; el uso de suelos; y en menor medida, apoyos puntuales al
desarrollo de la gestión empresarial. Por lo tanto, se puede decir que la demanda de C+T+I es una demanda poco exigente y promovida e incentivada desde afuera de
las unidades productivas y no desde las necesidades que se crean al desarrollar capacidades tecnológicas. En este sentido, el aforismo económico de que “toda
oferta genera su propia demanda” se cumple a cabalidad, y son principalmente las organizaciones e instituciones externas a las unidades empresariales del
departamento, las que a través de programas puntuales incentivan la introducción del cambio técnico.
Oferta de CyT: Como se sugirió desde el atributo de la demanda de conocimiento
para la innovación, son los actores de la oferta de ciencia y tecnología los que promueven e incentivan procesos de innovación tecnológica en el departamento.
Ahora bien, así como la demanda de ciencia y tecnología es precaria y básica por parte de las unidades productivas, la oferta específica por parte de instituciones
departamentales es bastante limitada y fácil de puntualizar. Como se muestra en el cuadro 33 las instituciones departamentales para la asistencia técnica y el desarrollo
tecnológico se sesgan hacia la Universidad Nacional y su laboratorio de suelos; al SENA en lo pertinente al apoyo que pueda brindar la infraestructura de
investigación y desarrollo que respalda la oferta del programa en tecnología de producción agropecuaria; a los colegios con formación de bachillerato agropecuario
y sus granjas experimentales; y a proyectos poco visibles de otras instituciones de educación superior. Las otras instituciones del departamento que hacen apoyos
20 Es cierto que pueden existir registros de proyectos de investigación o innovación en otras instancias
públicas como Corpoica, Sena, Minambiente, etc. Sin embargo, no deja de llamar la atención la precariedad de la formulación de proyectos en la región evidenciada en el registro de Colciencias.
90
puntuales son la Fundación el Alcaraván (pe. Plan Pioneros en la Granja de el
Alcaraván; vivero) y el CREAR con la promoción y desarrollo de programas como los Centros Provinciales Agroempresariales de Asistencia Técnica, así como la
promoción de acuerdos de asociación entre productores y agentes de transformación con valor agregado (pe. Productores de leche y la empresa Alquería en Tame).
Respecto a otros agentes institucionales del orden nacional e internacional, sólo basta mencionar que la oferta de desarrollo y asistencia técnica se enmarca dentro
de una política de interés nacional o internacional, y no necesariamente por demandas específicas de las unidades productivas.
Cuadro 33. Oferta institucional de C+T+I (énfasis sector agropecuario)
Oferta departamental de C+T+I CREAR
Fundación el Alcaraván Universidad Nacional regional Arauca SENA Otras instituciones de educación superior Colegios con granjas experimentales No existen Centros de Desarrollo Tecnológico No existen Centros de Productividad No existen Incubadoras de Empresas No se han detectado grupos de investigación
Oferta nacional de C+T+I Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – programas de desarrollo científico y tecnológico
INCODER Federaciones de productos agropecuarios Centros de Desarrollo Tecnologico del sector
agropecuario: CENIAGUA, CENIPALMA, CCI, CORPOICA, CONIF.
Oferta internacional de C+T+I IICA Acuerdos de cooperación internacional
(Embajadas, Naciones Unidas) Fuente: Estudios y talleres con actores de cadenas productivas departamentales
Educación para la CyT: La creación de capital humano en el departamento tiene fuertes debilidades desde las etapas primaria, secundaria y media. En efecto, baste
mencionar una tasa de analfabetismo del 12.2% (vs. el 7.5% a nivel nacional), y unas coberturas brutas en primaria y secundaria (105%, y 59% respectivamente)
sensiblemente más bajas que el promedio nacional; la deserción escolar está alrededor del 50%. El 41% de los estudiantes que entran al sistema educativo en
Arauca no termina primaria, 69% no termina secundaria y el 74% no termina educación media (16 a 17 años). Además, al considerar los resultados de los
exámenes estatales del ICFES -2004- como el primer filtro de calidad de educación, se encuentra que el 63% de los colegios del departamento de Arauca están
catalogados como de rendimiento bajo (11% de nivel superior), y el rendimiento de los alumnos del departamento en todas las 9 áreas de conocimiento
21 es inferior al
promedio nacional (Ministerio de Educación, 2004). Respecto a la educación
21 Lenguaje, Filosofía, Geografía, Historia, Biología, Química, Matemáticas, Física, Ingles.
91
superior el panorama no es muy distinto. La tasa de cobertura estimada de
educación superior es del 8.6%22
y no existen resultados publicados a la fecha sobre las pruebas de calidad de la educación superior ECAES, ni sobre la acreditación de
programas y nivel de complejidad de las IES (Instituciones de Educación Superior). En la actualidad se ofrecen 36 programas de educación superior de los cuales 16 son
programas universitarios de pregrado, 5 programas tecnológicos, 5 técnico profesionales, y 10 de especialización. El cuadro 34 elabora una descripción
detallada de la oferta de educación superior23
.
Cuadro 34. Instituciones y programas de educación superior
INSTITUCIÓN Admón. y Contb. (*)
Ing. (**) Agrop.
(***) Derecho
Ciencias de la salud
Lenguas Educ.
Universidad Cooperativa de Colombia
1u 1u
Corporación Universitaria de Colombia -IDEAS-
1u 1u
Universidad Nacional de Colombia
2u 1u
Corporación Universitaria Santander
2u 1u
Corporación Educativa del Oriente
2t
Instituto Superior de Educación Rural -ISER-
1t 1t
Fundación Universitaria Autónoma de las Américas
1t
Universidad de los Llanos 1t
Fundación Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano
2e
Universidad Nacional de Colombia
1e 2e 1e
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
1e
Escuela Superior en Administración Públicaa -ESAP-
2e
Corporación Universitaria Santander
1e
Sena 2t 1t 1t
Totales 1u+6t+3e=
10 3u+1t=
4 2u+3t+1e=
6 1u+2e=
3 2u+3e=
5 1u=
1 1e= 1
(*) Negocios internacionales, Informática, Contabilidad Pública, Secretariado
(**) Industrial, Telemática, Sistemas, Electricidad Industrial
(***) Ing. Agronómica, Ing. Ambiental, Producción agropecuaria, Gestión y mercadeo agropecuario, Gestión ambiental
22 La estimación consideró datos de número de estudiantes con fuente Secretaria de Educación Departamental
y una población de 28.246 personas con edades entre 18 y 23 años. 23 Nótese que sólo se relacionan 30 programas respecto a los 36 existentes. La razón es que algunas IES
presentaban programas inactivos en el registro de la base de datos fuente del cuadro, y que algunas instituciones no aparecían registradas como se detalla en las notas a pie de cuadro.
92
Nota: no se registran programas catalogados como inactivos por Mineducación como los de la U. Pamplona ni otros programas de instituciones no registradas en las bases del Ministerio para Arauca como la Universidad Santo Tomas, ESAP, y la Corporación Educativa del Oriente Siglas: u: programa universitario; t: programa tecnológico; e: programa de especialización
Fuente: Ministerio de Educación
Ahora, respecto a la formación de capital humano para el desarrollo tecnológico
endógeno al departamento, claramente existe una debilidad estructural, ya que no se ofertan programas de maestría y mucho menos de doctorado, que es donde se
debería formar el capital humano para la investigación y el desarrollo tecnológico. Por lo tanto, el diagnóstico simple es la existencia de una dependencia externa al
departamento para la formulación y desarrollo de proyectos de investigación (como se mostró anteriormente, sólo un proyecto de investigación elaborado en el
departamento ha recibido el aval de Colciencias). Por supuesto, este problema de la ausencia de capacidades endógenas para la investigación y el desarrollo no es sólo
un problema de oferta. Es claramente además un problema de demanda por parte del sector productivo del departamento que no tiene la capacidad de formular retos y
problemas necesitados de investigación y desarrollo tecnológico. Una conclusión similar puede establecerse respecto al tipo actual de oferta de educación superior. Es
decir, no parece suficiente que en un departamento con el 50% de la población radicada en el sector rural, se oferte un 33% de programas centrados en las áreas de
conocimiento agropecuario, y que dentro de estos programas no se tengan opciones tan evidentes para la región como la formación veterinaria y de zootecnia. Con lo
cual, existe un nuevo indicio de que la demanda no incentiva la oferta de formación profesional en las áreas productivas criticas para el departamento. Incluso si se
considera la baja cobertura de la educación superior en el departamento, es posible inferir que en general el sector productivo no tiene la capacidad para crear
incentivos e inserción de mano de obra calificada profesional. Este diagnóstico de desaliento de la demanda por trabajo calificado puede tener una lectura adicional en
la intención de la Universidad Nacional de centrarse exclusivamente en la oferta de programas de especialización. En suma, los datos y estudios revelan tanto una
debilidad de oferta como de demanda de capital humano necesario para la creación de capacidades endógenas de cambio técnico en el departamento.
Información para la CyT: La generación de información para la evaluación y
seguimiento de una política pública de C+T+I, así como la necesaria para la toma de decisiones y construcción de capacidades tecnológicas empresariales es inexistente
en el departamento. O si se quiere, depende de la voluntad y vocación de las pocas instituciones que participan en la oferta de conocimiento como se mostró antes.
Apropiación de la CyT: Fuera del reciente apoyo al programa ONDAS promovido
por Colciencias y adoptado por la Gobernación del Departamento, no existe una política, ni por supuesto, programas de apropiación y difusión de la ciencia y
tecnología en el departamento.
93
Arquitectura institucional para la CyT: Como ya se dijo, la única instancia
institucional cuyo resorte sea la C+T+I sólo figura correctamente intencionada en una ordenanza: el Consejo Departamental de Ciencia y Tecnología.
5.2. Insumos para la formulación de la política de C+T+I
Desde la perspectiva del marco conceptual planteado en el capitulo 1, del diagnóstico de la C+T+I incluido en el Plan de Desarrollo departamental, y del inventario de recursos y
capacidades de C+T+I en, y para el departamento, a continuación se ilustran un conjunto de acciones estratégicas que deben alimentar la matriz de formulación del plan de
productividad y competitividad de Arauca. Estas acciones estratégicas se han identificado a través del trabajo de campo que alimentó el diagnóstico y deben entenderse en esta etapa
como las articuladoras de programas y proyectos a incluir en la formulación del Plan de Productividad y Competitividad:
5.2.1. Demanda de CyT
Acción estratégica: Identificación de las demandas y necesidades de las empresas e
instituciones estructurantes (nodos) de las cadenas productivas consideradas como estratégicas para la competitividad y productividad del departamento.
5.2.2. Oferta de CyT
Acción estratégica: Identificación de grupos de investigación, centros de desarrollo
tecnológico, centro de productividad, o investigadores externos e internos al departamento que puedan atender las demandas de desarrollo, adaptación o transferencia de conocimiento
del sector real e institucional del departamento.
5.2.3. Educación para la CyT
Acción estratégica: Formación y capacitación en gestión tecnológica para funcionarios públicos responsables de áreas de planeación y desarrollo productivo del departamento, así
como a los niveles gerenciales de las empresas e instituciones estructurantes de las cadenas productivas consideradas como estratégicas para la competitividad y productividad del
departamento.
5.2.4. Información para la CyT
Acción estratégica: Implementación de la metodología de la Red Scienti para la consolidación de un sistema de indicadores de ciencia, tecnología e innovación que
alimente el Observatorio Regional o Departamental de Ciencia y Tecnología, y que esté adscrito al nodo central del OCyT nacional.
5.2.5. Apropiación para la CyT
94
Acción estratégica: Establecimiento de un convenio marco Gobernación – Colciencias para
la profundización, implementación y desarrollo del programa Ondas, de ferias de la ciencia en colegios de secundaria (en particular los que tengan énfasis agropecuario en granjas
experimentales), del programa jóvenes investigadores, y de proyectos de investigación-acción para apropiar conocimiento de las comunidades.
5.2.6. Arquitectura institucional
Acción estratégica: Reactivación del Consejo Departamental de Ciencia y Tecnología.
95
6. MARCO SOCIAL
6.1. Población y demografía
Dentro del enfoque que señala a la competitividad como la correlación de elementos
del entorno social y económico para el desarrollo sostenible, el estudio de las características del factor humano adquiere principal interés. Ello para posibilitar el
acceso a condiciones de vida dignas y mejorar las oportunidades para la formación y el trabajo de la población. De esta forma el factor humano se constituye en el primer
elemento necesario, más no suficiente en un entorno de competencia territorial, para la atracción de de inversión y conocimiento, en un contexto de globalización. En el plano
empresarial, el desarrollo de las condiciones del factor humano, es un aliciente para la inversión, por las ganancias en productividad que ello implica.
En el documento “Plan de inversiones de Arauca” elaborado por el extinto
Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías - DAINCO y el Departamento Nacional de Planeación –DNP, publicado en enero de 1985, se planteaba
como puntos más apremiantes por solucionar en Arauca, aquellos relacionados con la necesidad de articular la economía interna con la nacional, resolver el conflicto
armado, construir y mejorar vías de comunicación dentro del departamento y aumentar las coberturas en salud y educación. Con estos antecedentes y con base en los cambios
generados por la globalización el presente capítulo realizará una caracterización demográfica del departamento de Arauca, señalando sus dinámicas y poblaciones
vulnerables. De igual manera, se hará mención de la calidad de vida de los hogares, por medio del análisis de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).
Como un componente de la evaluación de las condiciones del factor humano, se
observará las dinámicas educativas y las condiciones del mercado laboral, a la luz de las cifras de desocupación, la movilidad del trabajo y las condiciones de difusión del
conocimiento. Se hará igualmente mención del conflicto armado, como elemento perturbador para la consolidación de estructuras institucionales y competitivas para el
departamento.
6.1.1. Arauca: una población en aumento, con crecientes necesidades
La población de Arauca a 2005 es de 281.435 personas (según proyecciones
poblacionales del DANE) contribuyendo con el 0.6% de la población del país. En cuanto a las dinámicas de crecimiento, el departamento dobla el registro nacional,
presentando una variación positiva del 35% para el decenio 1995 – 2005. Dentro de las proyecciones censales, dos elemento fundamentales explican este crecimiento: el
crecimiento inercial de la población y el proceso migratorio hacia el departamento, en
96
virtud de los procesos históricos de colonización (45% de la población es rural), y mas
recientemente por el efecto de la explotación petrolera.
Si bien las tasas de crecimiento de la población han mostrado una tendencia anual decreciente, pasando de 4.2% en 1995 a 3.04% en 2005 por efecto de la transición
demográfica24
, existe una importante brecha con respecto al crecimiento del nivel nacional, lo que en términos de competitividad implica esfuerzos crecientes por
mejorar y mantener los indicadores de calidad de vida de amplios sectores de la población.
Gráfico 7. Colombia y Arauca. Crecimiento poblacional. 1995-2005
0,01660,01710,01730,01720,01740,01830,01880,01880,01880,0188
0,03040,03110,0320
0,03310,0343
0,0352
0,03720,0384
0,0401
0,0422
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Total nacional Departamento
Fuente: DANE, Proyecciones poblacionales
El comportamiento demográfico departamental debe entenderse de acuerdo a las condiciones de vida de sus habitantes. En ese aspecto, la información proporcionada
por la encuesta Sisben25
, entrega importantes indicios sobre las dinámicas de crecimiento poblacional así como de vulnerabilidad, para la focalización de acciones
públicas y privadas. De acuerdo con el procesamiento de la base, el departamento de Arauca cuenta con 26.512 hogares con NBI compuesto, y unos 14.932 hogares con
24 Existe evidencia que la reducción del crecimiento poblacional araucano es producto de la disminución de la
tasa de natalidad y la estabilización de la tasa de mortalidad que entre 1990 y 2005, según el DANE, se ha mantenido en el orden de 7.00 por cada mil habitantes, en promedio.
25 La encuesta del Sistema de identificación y Clasificación de potenciales beneficiarios para programas
sociales, es aplicada a los hogares con el fin de clasificar a la población de acuerdo con sus condiciones de vida, identificar las carencias básicas de la población, e identificar los grupos vulnerables.
97
condiciones de miseria26
a 2005, lo que reseña con un aumento de 1052 y 799 hogares
respectivamente, frente a las cifras de junio de 2004.
Cuadro 35. Arauca. Necesidades Básicas Insatisfechas por municipios. 2005
TOTAL % TOTAL %
Departamento 46.988 26.512 56,42 14.932 31,78
Arauca 13.999 7.202 51,45 3.255 23,25
Arauquita 9.768 7.092 72,60 4.837 49,52
Cravo Norte 872 537 61,58 304 34,86
Fortul 4.132 2.610 63,17 1.499 36,28
Puerto Rondón 876 535 61,07 325 37,10
Saravena 9.005 3.722 41,33 1.535 17,05
Tame 8.336 4.814 57,75 3.177 38,11
TOTAL
HOGARES
NBI COMPUESTO NBI MISERIA
Fuente: SISBÉN Arauca 2005
Contrario a la tendencia del país
27, el departamento mantiene sosteniblemente un 45%
de su población en la zona rural y sus centros poblados (resto, en la definición DANE). Casos extremos se presentan en los municipios de Arauquita y Fortul, que concentran
en la zona rural respectivamente el 78% y 80% de su población. En ese sentido, Arauquita ha presentado una expansión en la población rural equivalente al 202% en el
periodo 1985 – 2000.
La concentración de habitantes en la zona rural se explica por la vocación agropecuaria del departamento y los ingresos que por esta actividad se perciben
28. Sin embargo, es
en esta zona en donde se concentra en mayor medida la pobreza y la población con necesidades básicas insatisfechas. Por efectos de la excesiva concentración de la
tierra29
y el capital de trabajo, se presenta una situación paradójica: las peores condiciones de vida se encuentran en la zona que genera la mayor riqueza al
departamento, después del petróleo.
Es así como en Arauquita, un municipio eminentemente rural, el 72.6% de los hogares afirma tener sus necesidades básicas insatisfechas y casi el 50% de estas, encontrarse,
según parámetros Sisben en condiciones de miseria. Para observar la correlación entre ruralidad y pobreza, que no es exclusiva para el departamento, es útil observar el
indicador de NBI para un municipio eminentemente urbano como Saravena. Con una
26 Datos para 2005. Para la medición de los indicadores de NBI, se consideran compuesto los hogares que
tienen al menos uno de los indicadores, y en condiciones de miseria a los hogares que tienen más de uno de ellos. Los indicadores de NBI son las viviendas con NBI, hacinamiento crítico, dependencia económica,
servicios básicos domiciliarios e inasistencia escolar.
27 En cifras del DANE, a nivel nacional el 72.3% de la población vive en las cabeceras; el restante 23.7% lo hace en la zona rural y sus centros poblados. 28 Según las cuentas departamentales del DANE, después de la explotación petrolera es el sector agropecuario
el mayor generador de ingresos. 29 Ver análisis de concentración de la tierra, de fuente Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC, 2005, contenidas dentro de las monografías municipales.
98
proporción de población urbana del 69%, el 41% de los hogares afirma estar en
condiciones de NBI, de los cuales, el 17% se encuentra en situación de miseria
En la zona rural, las condiciones de vida son inadecuadas, sin que esto quiera decir que en la zona urbana sean optimas. La asociación entre NBI y ruralidad se establece
primordialmente por dos factores: ausencia de infraestructura física y de educación por la dispersión geográfica y los importantes costos asociados al aumento de cobertura.
En ese sentido las ciudades por el fenómeno de la aglomeración, presentan economías
de escala que permiten la prestación de servicios públicos con mayores coberturas a menores costos. En segundo término, las prácticas de producción tradicionales de la
mayoría de los ganaderos, así como la estacionalidad de los cultivos hace que el ingreso del campesino no sea constante y suficiente a lo largo del año.
Cuadro 36. Arauca. Participación población rural y Necesidades Básicas
Insatisfechas NBI, por municipio. 2005
Municipio % Población rural% Hogares NBI
compuesto
% Hogares
Miseria
Arauca 23,8 51,5 23,3
Arauquita 77,9 72,6 49,5
Tame 50,9 57,8 38,1
Saravena 30,9 41,3 17,1
Puerto Rondón 52,8 61,1 37,1
Cravo Norte 38,3 61,6 34,9
Fortul 79,7 63,2 36,3 Fuente: DANE, SISBEN
Adicional a la importante participación de la población rural, debe tenerse en cuenta
que el departamento cuenta con población rural vulnerable, perteneciente a los grupos étnicos U’wa, Betoye, Sikuan, Hitnú, Kumba, Chiricoa y Piapoco.
6.1.2. Población joven y vulnerable
El 61% de la población del departamento y la de sus municipios en promedio, es joven, considerando que tiene menos de 24 años. Así mismo, la tasa de natalidad del
departamento para los años 2000-2005 que es de 27.83 por cada mil habitantes, indica que el peso de esta población, sobre el total de habitantes, se mantendrá en la próxima
década, a pesar de la caída que de1990 a 2005 ha tenido la natalidad, mostrando una disminución de 8.56 puntos porcentuales (por cada mil habitantes). Con miras a
mejorar la situación de competitividad del departamento propiciando una mejor calidad de vida y propendiendo por el desarrollo empresarial, es prioritario atender las
necesidades de la mayoritaria y creciente población joven. En otras palabras, la inversión se debe enfocar prioritariamente, en la atención de la población joven por
rango de edad, principalmente en la zona rural.
99
Las necesidades de las personas con una edad comprendida entre lo 0 y 5 años se
relacionan principalmente con el acceso a la salud, por su mayor vulnerabilidad a las enfermedades. En ese aspecto, las administraciones departamental y municipal,
deberán continuar haciendo esfuerzos por mejorar las condiciones de salud pública, en el tema de cobertura de servicio de acueducto, alcantarillado y manejo de desechos. A
este respecto, la encuesta Sisben indica que para el nivel departamental el 62.85% de las viviendas no cuenta con el servicio de alcantarillado, lo que ilustra las deficientes
condiciones de higiene y salubridad de la población, y constituye un factor que aumenta las causas de morbilidad por enfermedades infecciosas.
Arauquita y Fortul son los municipios con menores coberturas de alcantarillado,
alcanzando el 15.22% y 22.7% respectivamente, mientras que Arauca y Cravo Norte alcanzan el 61.46% y 51.44% por encima del porcentaje departamental. Otro de los
servicios directamente relacionados con la calidad de vida y de condiciones de salubriad es el de recolección de basuras, que con una cobertura departamental de
52.76% presenta serias deficiencias en Arauquita, llegando al 26.76%.
A este grupo poblacional (0 a 5 años) es necesario de igual forma, mejorar la cobertura y calidad del sistema de salud. En este último aspecto, el objetivo del departamento de
Arauca es propender por disminuir la mortalidad de 54.530
menores de 1 año por mil habitantes en 2005, a 14 menores por mil habitantes, acogiéndose a las Metas del
Milenio planteadas por la Naciones Unidas.
Cuadro 37. Arauca (dep.) Tasas de mortalidad infantil por quinquenios. 1990-
2015.
1990-1995 58,80
1995-2000 56,60
2000-2005 54,50
2005-2010 52,40
2010-2015 50,50
PeríodoTasa de mortalidad
infantil (por mil)
Fuente: DANE, Estudios Censales 2004
Los datos de mortalidad DANE estuvieron sujetos a un ejercicio de comparación y validación
31, obteniendo que la información se ajuste a fuentes como el Sistema de
Información para la Juventud del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). Con tasas de natalidad de 29.19 para hombres y 21.78 por cada mil habitantes para el
nivel nacional, Arauca para 2003, presenta tasas de mortalidad infantil que sobrepasan a las nacionales en 32 y 26 puntos porcentuales para hombres y mujeres,
respectivamente.
30 Fuente Estadísticas vitales departamentales. DANE. 31 Fuentes consultadas para la determinación de la tasa de mortalidad, de origen departamental, fueron
descartadas por las grandes diferencias con respecto a lo planteado por entidades de reconocida solidez técnica como el DANE y el ICBF, así como por expuesto dentro de las Metas del Milenio.
100
En el rango de los 5 a 17 años, el conjunto de necesidades de los jóvenes se estructuran
alrededor del acceso y culminación de la educación básica y media, con miras a mejorar su posterior situación de empleabilidad. Así las cosas, es necesario aumentar la
cobertura educativa departamental que se encuentra el 75.3%32
, siendo especialmente problemática la cobertura en los niveles de básica secundaria (64.7%) y media (42.4%).
En este aspecto se debe ubicar y volver visibles a las cerca de 20 000 personas que se
encuentran desescolarizadas en el departamento. Un importante esfuerzo educativo deberá llevarse a cabo una vez más, en la zona rural dada la menor cobertura, el mayor
nivel de deserción escolar y las dificultades relacionadas con la calidad de la enseñanza para retener estudiantes dentro del sistema.
Según la encuesta Sisben, la inasistencia escolar se refiere a la situación en la que al
menos una de las personas del hogar, que se encuentra en edad escolar, no está asistiendo a ninguna institución educativa. El municipio con mayor inasistencia escolar
es Puerto Rondón, con el 8% de los hogares en esta situación, casi cuatro puntos por encima del promedio departamental (3.51%). Esta situación tiene que ver con el
fenómeno de deserción escolar, que muestra a la población que estando en edad escolar está desvinculada del sistema educativo, comprometiendo la formación del capital
humano y las calidades de la mano de obra.
Por su parte, las personas jóvenes con una edad comprendida entre los 17 y 24 años, además de las anteriores necesidades, exigen soluciones a la problemática relacionada
con las oportunidades laborales y de ingresos. A este respecto, y con base en la encuesta del Sisben, las cifras del mercado laboral evidencian una tasa de desocupación
del orden del 23.6% para el departamento, casi el doble de la tasa de desocupación presentada por la Encesta Continua de Hogares ECH del DANE para el tercer trimestre
de 2005, a nivel nacional. Para el caso de las mujeres la condición es mas precaria, pues en conjunto la tasa de desocupación femenina es del 45.7%.
Dentro de un contexto de ingresos insuficientes, el indicador de NBI de dependencia
económica, registra que el 12.55% de los hogares de Arauca tiene algún miembro en condición de dependencia es decir que una persona adulta depende de los ingresos de
otro miembro de su hogar para vivir. Puerto Rondón tiene el mayor NBI por este factor con un 20,8% de los hogares en dicha situación, mientras que Saravena presenta el
menor nivel, con un 9.82%. Esto quiere decir que existen más personas del grupo familiar vinculándose al mercado de trabajo, a fin de aumentar los ingresos familiares.
32 Fuente. Secretaría de Educación Departamental y Censos y Demografía DANE. Cálculos CID. La cobertura bruta a nivel nacional es desorden del 82%.
101
Cuadro 38. Arauca (dep.) Indicadores de NBI por dependencia económica. Total
departamental y municipios. 2005
TOTALES %
Departamento 46.988 5.896 12,55
Arauca 13.999 1.495 10,68
Arauquita 9.768 1.576 16,13
Cravo Norte 10.640 1.788 16,80
Fortul 4.132 579 14,01
Puerto Rondón 876 182 20,78
Saravena 9.005 884 9,82
Tame 8.336 968 11,61
TOTAL
HOGARES
DEPENDENCIA ECONÓMICA
Fuente: SISBÉN Arauca
Lo anterior en un contexto de altas tasas de natalidad y fecundidad, con evidencia del
crecimiento en el número de hogares cuya cabeza de familia es una mujer. Dentro del análisis orden público
33 y dentro del contexto socio económico, es de resaltar que la
base joven de la población constituye un grupo vulnerable en razón a la presencia de grupos al margen de la ley, lo que los convierte en población objetivo para el
fortalecimiento de los mismos.
Dadas las características de la distribución en forma piramidal de la población en Arauca, el departamento cuenta con un grupo poblacional inactivo productivamente,
que demanda de acciones específicas en términos de aumento de cobertura en saneamiento básico, acceso a la salud, a la educación y a oportunidades de desarrollo
laboral, con el fin de limitar los efectos de la trampa de la pobreza34
e incentivar el éxito de las acciones y políticas en torno a la productividad empresarial y
competitividad territorial.
De acuerdo con los resultados arrojados por la encuesta Sisben, y con las cifras del DANE, el comportamiento poblacional del departamento descansa sobre la base de una
población eminentemente joven, que demanda orientaciones de política precisas para grupos vulnerables, esencialmente en el medio rural. Las dinámicas demográficas están
evidenciando una situación crítica en la que la masa de población existente desarrolla su vida en medio de condiciones críticas que comprometen la calidad de vida, y limitan
el alcance de condiciones óptimas y dignas para un grupo social. Por tal motivo, en los siguientes capítulos serán abordados con mayor profundidad, los temas relacionados
con la educación, el mercado laboral, dentro del contexto de conflicto armado en el departamento.
33 En el plano demográfico, según los reportes del Instituto de Salud de Arauca IDESA para 20, las principales
causas de mortalidad en el departamento están ligadas a factores de violencia. Entre los primeros lugares están las muertes por agresión con armas de fuego, y en distintos escenarios, que van desde las calles hasta los
hogares. 34 La trampa de la pobreza es una limitación para el desarrollo con equidad entre los individuos, y se
manifiesta en la desigualdad en la acumulación de activos, la dificultad en el acceso a bienes, servicios y educación, y para la inserción de la población al sistema productivo.
102
6.2. Educación y capacitación
Tres son los componentes esenciales de la competitividad en contexto de globalización:
la existencia de infraestructura física y de conectividad, un sector privado dinámico y un factor humano calificado, propenso a la acumulación de conocimiento para la
innovación. En este capítulo, se propone hacer el diagnóstico de la situación de educación y formación del recurso humano como correa de difusión del conocimiento,
con base en la información suministrada por la Secretaría de Educación Departamental y el Ministerio de Educación Nacional.
El análisis y recomendaciones del siguiente capítulo se inscriben en la lógica del
documento Conpes social 91 del Departamento Nacional de Planeación, que propone como una de las metas del país al 2015, lograr una cobertura universal para la
educación básica y una cobertura del 93% en educación media.
6.2.1. Cobertura educativa: un análisis de demanda
Con 566 colegios agrupados en instituciones educativas y el 94.36% de la matricula de carácter oficial, el sistema educativo de Arauca acumula rezagos en la creación de
cupos escolares para la creciente población con edades comprendidas entre los 5 y 17 años. Año tras año, el crecimiento porcentual del número de personas en edad escolar
es superior al número de matriculados por el sistema.
Es así como para 2004, las proyecciones actualizadas de población del DANE para Arauca, indican que el departamento cuenta con una población en edad de estudiar (5 a
17 años), potencialmente demandante de cupos, de 81166 individuos, mientras que la población matriculada, según la Secretaría de Educación Departamental, es de 61335
estudiantes en educación oficial y privada. Existe pues una brecha de 20119 personas, que se encuentran excluidas del sistema escolar y que es necesario identificar y
vincular para logRar una cobertura universal.
El desajuste entre la población en edad de estudiar (demanda) y el número de personas matriculadas (oferta), ha generado el decrecimiento de la cobertura bruta educativa por
el aumento del saldo real de personas desatendidas, que en el periodo 2001 - 2004 aumentó en 36.8%.
103
Gráfico 8. Arauca (dep.) Cambio porcentual de población en edad de estudiar y de
la matricula. 2002 – 2004
-1,50
-1,00
-0,50
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
2002 2003 2004
Cambio porcentual poblacional 5 - 17 Cambio porcentual matriculados
Fuente: Ministerio de Educación Nacional, Secretaría de Educación Departamental
A partir de 1997 se registra un descenso de la cobertura bruta para el sector público y privado, pasando de 88.15% en aquel año a 75.3% en 2004. El periodo 2000 - 2004,
indica un comportamiento errático de la matricula por cuanto se presentan años en dónde el número de personas vinculadas al sistema disminuye; es el caso de 2001 y
2003, en donde la matricula retrocedió en -6.76% y -1.04% respectivamente. A pesar que el año de 2004 parece marcar un punto de inflexión, al aumentar significativamente
el número de cupos, de 59.597 a 61.335, la población desatendida por el sistema educativo sigue en franco aumento, ubicando la cobertura bruta departamental, por
debajo de la media nacional de 82%35
. Este fenómeno que impide realizar aumentos reales de cobertura, tiene asidero en tres elementos específicos: la presión demográfica,
la precariedad del sistema escolar rural y la dificultad de inserción de las poblaciones vulnerables.
En primer lugar, la tasa de natalidad en el departamento es de 27.83 nacimientos por
cada mil habitantes para 2005, superior en 5.53 puntos porcentuales al nivel nacional (22.3 por mil). Consistente con la tendencia señalada, la tasa de fecundidad para el
periodo 2000 – 2005 indica que en promedio, las mujeres en edad fértil del departamento tienen 3.28 niños. La inercia demográfica y el natural aumento de la
población, constituyen una fuerte presión para el sector educativo, para absorber cantidades mayores de personas.
En segundo término, factores relacionados con la dispersión geográfica y de orden
público, explicarían el fenómeno que indica que en el departamento, con un 45% de
35 Departamento Nacional de Planeación. Información básica departamental Arauca. Julio 17 de 2003. Pág. 31.
104
población rural e indicadores demográficos superiores a la media departamental, se
concentre únicamente el 34% de la matricula total. En ese sentido es claro, que para aumentar la cobertura, es primordial vincular a la población rural que no se encuentra
demandando educación. El desplazamiento es otro factor que incide en la baja cobertura bruta educativa. En efecto según cifras DANE
36, el departamento acoge en
promedio al año a 2600 migrantes, de los cuales de 1999 a enero de 2003, en cifras de la Red de Solidaridad Social (RSS), fueron desplazados por la violencia 3845 personas
entre los cuales 1623 eran menores de edad. Estos individuos en su condición de desplazados, en ocasiones prefieren la clandestinidad, dificultando o retardando el
acceso a la educación de los menores.
El Plan de Educación Nacional 2003 – 2006, “La revolución educativa”, plantea dos estrategias para cubrir a la población desatendida. En primer lugar recomienda la
reorganización del sistema educativo, mediante la utilización eficiente de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP). Adicionalmente, sugiere la destinación
de recursos adicionales, a través del Fondo Nacional de Regalías y el Programa de Educación Rural, para la creación de 640.000 cupos escolares a nivel nacional.
En este contexto, el departamento a través de la Secretaria de Educación se
comprometió a generar para el periodo 10.994 cupos. Dentro de esa perspectiva, a 2004 se crearon en el departamento 1.738 puestos adicionales. Tomando como referencia la
población de 2004, con la generación de los cupos proyectados para 2006; la cobertura alcanzaría un pálido 88.7%, retornando únicamente a los niveles existentes en el
departamento a 1997. El aumento de la cobertura implica entonces no solamente una eficiente asignación de los recursos para educación
37 por parte de gobernación, sino
también nuevas alternativas en términos de atracción y retención de población en el sistema escolar.
Por nivel educativo, para 2004 la cobertura bruta departamental presenta la misma
tendencia que se registra a nivel nacional: bajas coberturas para la educación preescolar y media (53.1% y 45.42%, respectivamente) y una sobrecobertura en la educación
básica primaria (101.34%). Para el caso de la básica primaria, se presenta el fenómeno de la extraedad, en el cual hay más alumnos matriculados que número total de personas
en edad de estar en este nivel, es decir de 7 a 11 años. Según el reporte del Ministerio de Educación para 2002, el 21.55% de los estudiantes de básica primaria, tenían menos
de 7 años mientras que el 12.66% contaban con más de 11 años.
36 Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Indicadores demográficos 1990 – 2015. 2004. Pág.
84 37 Las transferencias de la ley 715 de 2001 para la educación, se hacen con base en una tipología departamental que principalmente toma en cuenta la matricula oficial del departamento. Establece una
asignación complementaria por el promedio del escalafón docente (si este es superior a la media nacional). De
igual manera se destinan recursos por el SGP para mejoramiento de la calidad, con base en la matrícula y el
NBI municipal. Para 2004 la asignación por alumno en el departamento fue de $ 860.000 pesos.
105
Gráfico 9. Arauca (dep.) Cobertura bruta oficial y privada por nivel
educativo. 2004
53,31
101,34
64,70
42,45
75,30
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
Preescolar Primaria Secundaria Media Total
Fuente: Ministerio de Educación Nacional, Secretaría de Educación Departamental
Para 2004 la cobertura bruta por género en el departamento indica que se matricularon
en los cuatro niveles, para los siete municipios del departamento 28980 hombres y 28898 mujeres. Para los dos primeros niveles, la cobertura es homogénea para ambos
sexos, registrando los hombres sin embargo, coberturas un poco más elevadas. Sin embargo a partir de la básica secundaria; es decir a partir de los 11 años, son las
mujeres quienes por una diferencia marcada están mejor cubiertas por el sistema educativo en Arauca. Para el nivel de básica secundaria y media se presenta una
diferencia de 10.51 y 11.09 puntos porcentuales respectivamente. Las cifras registradas para el sector educativo en cuanto a la cobertura por sexo y edad, son coherentes con la
información laboral; que indica efectivamente que el nivel de participación masculina, en el mercado del trabajo, a partir de los doce años, es superior en una proporción de
una a tres al de las mujeres.
El sistema educativo en el departamento tiene el reto de lograr involucrar a una mayor cantidad de alumnos aumentando cobertura, reteniéndolos en el sistema educativo. Lo
anterior para mejorar las condiciones de acceso a la educación superior e impedir la entrada prematura de personas a presionar el mercado laboral.
A pesar de que solo el 33.95% de la matricula escolar de Arauca se encuentra en la
zona rural del departamento, esta concentra para 2004 el 46% de estudiantes que desertan del sistema escolar. Por la distribución de la oferta educativa de los niveles
superiores, centrada en la zona urbana, existe un fuerte desincentivo a que los estudiantes rurales que terminan básica primaria, se enganchen en secundaria y media.
Por este motivo la deserción a nivel rural de 15.62%38
es superior en más de cinco puntos al porcentaje de deserción urbano (9.41%).
38 De cada 100 estudiantes matriculados, 15.6 desertaron del sistema educativo a nivel rural en Arauca, durante el año lectivo 2004.
106
La dispersión en la zona rural así como el conflicto interno, propician la salida
prematura del sistema escolar en el departamento. Los costos asociados con el transporte y el costo de oportunidad del desplazamiento, hacen que el 16.3% de los
cupos en secundaria a nivel departamental y únicamente el 9.6% para la educación media, se encuentren en la zona rural. Se plantea nuevamente la paradoja en la que la
zona productora por excelencia del departamento, es la que menor cobertura educativa presenta, sugiriendo graves problemas de desigualad en el acceso a la educación para la
población rural eminentemente.
En la perspectiva de la configuración de políticas de Ciencia y Tecnología y en el marco de asistenta técnica a pequeños y medianos productores, es prioritario brindar a
las generaciones venideras alternativas de formación que permitan hacer eficiente cualquier proceso de capacitación para el desarrollo agropecuario.
6.2.2. Infraestructura y calidad: incentivos para aumentar cobertura
El cambio estructural en la sociedad moderna, se relaciona con los procesos continuos de innovación de la ciencia y tecnología. En ese aspecto, son las sociedades con capital
humano calificado y proclive a la innovación las que generan mayores valores agregados y riqueza. Por este motivo, la formación educativa requiere de herramientas
que le permitan al individuo acceder a nuevos conocimientos; esencialmente a través de los medios computacionales. Así las cosas, el departamento de Arauca, dentro del
inventario suministrado por la Secretaría de Educación Departamental cuenta con un total de 80 salas de informática, la mayoría de ellas en Arauca, Tame y Saravena, con
un total de 1088 equipos destinados al área educativa. En ese sentido, hay en el sistema educativo oficial, un computador por cada 56.1 alumnos y un promedio de 1.9 equipos
por colegio.
Cuadro 39. Arauca. Infraestructura informática en el sistema educativo. 2004.
Municipio Aulas
Informáticas Equipos
Equipos
en red
Equipos
administrativos
Equipos
educativos
Procesador <
486
Procesador =
486
Procesador
> 486
Puntos
de red
Equipos
con acceso
a internet
Arauca 18 351 160 33 318 5 18 328 240 240
Arauquita 14 161 49 18 143 0 0 161 24 24
Tame 18 264 112 30 234 0 9 255 144 144
Saravena 19 324 108 40 284 0 37 287 120 110
Fortul 3 44 15 6 38 0 0 44 0 0
Cravo Norte 3 37 0 4 33 0 0 37 0 0
Puerto Rondón 5 40 0 2 38 0 0 40 0 0
Total 80 1221 444 133 1088 5 64 1152 528 518 Fuente: Secretaria de Educación Departamental
En cuanto al acceso a Internet, la relación es menos eficiente pues hay un equipo
conectado por cada 118 alumnos y 0.9 equipos por colegio. Dentro de una política de mantener coberturas por calidad es necesaria la activación de conocimientos
alternativos para incentivar logros académicos. La inversión en equipos de informática debe realizarse dentro de un programa de formación asistida en el tema de manejo de
software y valoración de la información recibida a través de Internet. Paralelo a es te
107
proceso es definitivo abordar y solucionar el tema del acceso en las instituciones a
Internet. No existe un medio eficiente que permita navegar por la Web de manera continua y rápida, generando la subutilización y deterioro de los equipos. En ese
sentido también es evidente la desigualdad en el acceso a medios informáticos por municipio.
En cuanto la infraestructura física, la disponibilidad de ambientes propicios al estudio,
dentro de los parámetros del Ministerio es un factor en la calidad de la enseñanza. Así las cosas, el indicador de disponibilidad de metros cuadrados por profesor indica que
en el departamento, hay en promedio 22 metros cuadrados por docente, siendo Puerto Rondón, el municipio con mayor disponibilidad con 36.5 m2 por docente. El promedio
nacional de disponibilidad de infraestructura es de 19.8 m2 por docente. Las anteriores observaciones, sugieren necesario:
- La dotación en conectividad debe propender por cubrir a una mayor parte del
estudiantado, disminuyendo las desigualdades municipales, dentro del sistema de enseñanza “aprender a aprender” que permita el pleno aprovechamiento de
los equipos.
- La instauración de programas de seguimiento y control de la población entre 5 y 17 años, para ubicar a la población desescolarizada. Para recibir a esta
población adicional el sistema deberá prever la flexibilización en la contratación del cuerpo docente.
- Plantear programas de adaptación y educación especiales para indígenas y
grupos étnicos minoritarios en el municipio, con miras a aumentar la cobertura escolar.
Los siete municipios del departamento no se encuentran certificados, de acuerdo a los parámetros de cobertura establecidos por la ley de transferencias 715 de 2001. Por este
motivo el departamento es quien recibe los recursos de cobertura por transferencias, con base en el número de personas matriculadas. Por su parte, son los municipios, dada
la matrícula y los indicadores de NBI, quienes perciben los recursos para calidad educativa. En ese aspecto y según los resultados del ICFES, publicados en 2004, el
63% de los colegios del departamento de Arauca son catalogados, por el nivel presentado por los estudiantes en el examen de estado, como de rendimiento bajo;
únicamente el 11%, accede al nivel superior en las pruebas. Aunque sigue la tendencia, la participación de las instituciones de la categoría “bajo” en Arauca, son superiores a
las del nivel nacional en siete puntos porcentuales.
108
Gráfico 9. Colombia y Arauca (dep.) Planteles según categoría de desempeño.
2003
56%
63%
26% 26%18%
11%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Bajo Medio Alto
Colombia Arauca
Fuente: Pruebas ICFES de acceso a educación superior
Por áreas de formación evaluadas por el ICFES para el acceso a la educación superior, Arauca para el año de 2003 exhibe puntajes inferiores al comportamiento promedio del
país. Es así como el departamento se encuentra 0.8 puntos por debajo del promedio nacional combinado. La menor desventaja del departamento a la media colombiana se
encuentra en filosofía y en biología, con una diferencia de 0.2 y 0.5 puntos respectivamente.
La educación en el departamento presenta una debilidad mayor en la formación en
inglés en donde la diferencia por debajo de la media nacional es de 1.4 puntos. En este punto específico y a pesar de los importantes esfuerzos por mejorar la enseñanza del
idioma, es el sistema educativo araucano en su conjunto el que deberá proveer soluciones, por cuanto la formación en idiomas, especialmente el inglés, constituye
sobre los demás tipos de enseñanza básica, un factor clave de la competitividad en contexto de globalización.
La implementación eficiente de la educación superior y técnica, depende de los factores
de cobertura y calidad de la educación básica. La mala formación, es un factor que determina la permanencia de programas educativos superiores de calidad en el
departamento. En ese sentido, la propuesta es implantar una educación media acorde con la vocación que proyecta el departamento atada a los proyectos de educación
superior. Es preciso elaborar, en el seno de un órgano institucional, un proyecto de educación superior común que fortalezca la visión de unidad departamental, recortando
la brecha que existe entre el sector académico, con el incipiente sector productivo y empresarial.
6.3. Mercado laboral
El presente capítulo tiene por objetivo presentar una aproximación a la situación del
mercado laboral desde dos perspectivas. En primer término, serán observados los indicadores del mercado laboral, para luego observar las condiciones institucionales
109
que dificultan la creación de puestos adicionales de trabajo en el departamento de
Arauca. La información manejada para la primera parte proviene de la Encuesta Sisben, que contiene datos sobre las principales variables de análisis del mercado
laboral. Es necesario aclarar que esta encuesta no fue diseñada específicamente para capturar información del comportamiento del mercado laboral, pues sus objetivos
principales están orientados a la identificación de beneficiarios para programas sociales, y su método de recolección es, en buena parte por solicitud del informante.
La metodología de recolección, y los parámetros bajo los cuales se captura y procesa la
información, la hace susceptible de subregistrar datos concernientes al mercado de trabajo, la población que compone la mano de obra y las condiciones bajo las cuales se
desarrollan las diferentes actividades económicas, por el lado de la oferta. Por el mismo motivo, no es posible contar con información que permita describir las dinámicas en
cuanto a posiciones ocupacionales, ramas de actividad y otros cruces más desagregados, disponibles a partir de la Encuesta Continua de Hogares.
39 Sin embargo,
y en razón a su calidad de fuente oficial y aceptable cobertura (la encuesta cubre el 60% del universo poblacional del departamento), se acude a ella como una
aproximación de la situación del empleo departamental.
6.3.1. Una creciente presión sobre el mercado del trabajo
Con miras a obtener un resultado confiable, los indicadores laborales arrojados por la
encuesta del Sisben fueron recalculados en un ejercicio de simulación, con base en datos promedio observados en el nivel nacional. En ese aspecto la Tasa Global de
Participación (TGP), es decir la relación entre las personas económicamente activas (PEA)
40 y las que están en edad de trabajar (PET)
41, fue llevada para ambos sexos al
nivel nacional (TGP hombres a nivel nacional es del 75% y para mujeres del 40%), haciendo necesario recalcular el número de personas activas.
Cuadro 40. Arauca. Indicadores de mercado laboral ajustados. 2005
Población total PETPEA
recalculadoTBP
TGP
aumentada
Desocupados
recalculado
Tasa de
desempleo
recalculada
HOMBRE 90.527 64.602 47.805 50,4 74 5.724 11,97%
MUJER 87.774 62.867 25.147 17,01 40 11.513 45,78%
TOTAL 178.301 127.469 72.952 33,96 57,23 17.237 23,63% Fuente: Sisben Arauca. Cálculos CID.
Dentro de ese escenario recalculado, la tasa de desocupación (TD)42
departamental (o la población económicamente activa que no tiene ingreso laboral) es del 23.63%,
39 La Encuesta Continua de Hogares sólo es aplicada en trece áreas metropolitanas. 40 La PEA esta constituida por las personas mayores de 12 años que se encuentran trabajando y que por ello
obtienen remuneración, o bien que se encuentran activamente buscando un trabajo remunerado. 41 La PET es aquella población que cuenta con más de 12 años. 42 La tasa de desocupación es la relación entre el número de desocupados y la PEA, en un mismo periodo
110
doblando la cifra presentada por el DANE para el conjunto de las 13 áreas
metropolitanas del 11.6%. Este desfase entre la oferta de trabajo y la demanda, es más evidente entre la mujeres que registran una TD equivalente al 45.78%, cifra
especialmente preocupante, por cuanto es cada vez más frecuente en Arauca la jefatura de hogar femenina.
De acuerdo con estas observaciones, si bien el ritmo de crecimiento de la población
viene disminuyendo; el mercado de trabajo se enfrenta a una presión permanente por la creciente disponibilidad de mano de obra que demanda trabajo. Cuatro motivos
esenciales. Como se ha visto, las tasas de natalidad y de fecundidad, indican que el crecimiento de la población es alto; el crecimiento inercial de la población joven (PET)
explica en gran medida las cifras de desocupación departamentales.
De manera a ilustrar la situación y sin incluir otros segmentos de la población, en el año 2004 se graduaron como bachilleres 3770 personas, lo cual configura una masa
apta para ingresar y presionar el mercado laboral, en este contexto la economía del departamento debe generar anualmente como mínimo el equivalente 3770 puestos de
trabajo, solo para mantener los niveles actuales de desocupación. Se deberán crear según lo arrojado por Sisben, más de 17.000 puestos de trabajo para solventar la
desocupación y los problemas sociales, de pobreza y exclusión que de allí se derivan.
Una segunda fuente de presión hacia el mercado laboral esta relacionado con la baja cobertura y deserción del sistema escolar. El número de personas mayores de 12 años
(hasta los 17 años), no cubiertas por la educación y que desertaron durante ese año lectivo, es de 15.547; suponiendo que estas personas hayan ingresado a la población
activa, estarían explicando el 90% del número de desocupados reseñados dentro de la encuesta del Sisben.
Además del esfuerzo productivo en términos de generación de puestos de trabajo; el
sistema educativo tiene un papel central dentro del mejoramiento de los indicadores de desocupación del departamento; son urgentes las medidas para aumenta cobertura y
retener a los estudiantes en los colegios. Es preciso, reducir el abismo de cobertura que se presenta específicamente entre la básica secundaria y media, estableciendo
programas de educación vocacional acordes con la vocación productiva del departamento, enfocada hacia la generación de conocimiento e innovación. De igual
modo, para las personas que logran obtener el grado de bachiller, es preciso, establecer los mecanismos necesarios para que puedan continuar su formación, sea técnica,
tecnológica o profesional, sin presionar el mercado laboral.
En tercer lugar, aunque no existen registros precisos sobre migrantes al departamento, el fenómeno del desplazamiento es un factor que en el departamento viene ejerciendo
presión en el mercado del trabajo. En este aspecto, un elemento de las acciones de competitividad departamentales, es generar las políticas enfocadas a la generación de empleo sostenible y de buena calidad, para población vulnerable.
Por último, dentro de los procesos de adaptación a la economía global, y de acuerdo a
la tendencia nacional, habrá cada vez más mujeres buscando trabajo, es decir
111
ingresando a la PEA. En el mediano plazo y de acuerdo con lo que viene ocurriendo en
el país, la TGP femenina, progresivamente se ira acercando al nivel de la masculina (75%), lo cual sin medidas efectivas de generación de empleo, provocará un aumento
adicional en la tasa de desocupación. En el contexto del mercado laboral, es preciso disminuir la presión de la oferta de trabajo existente, que hace aumentar los indicadores
de desocupación. Esto, mejorando el acceso la educación básica y superior y ejerciendo políticas de control a la natalidad.
6.3.2. Una demanda laboral precaria
El ejercicio presentado sugiere que si bien es necesario mejorar las condiciones de
acceso al trabajo, mediante el control a la natalidad, retención en el sistema educativo básico y otorgando posibilidades de capacitación, centrado en el contexto productivo
araucano, es necesario también pensar en la capacidad de la economía de absorber el creciente número de trabajadores. En este aspecto es prudente orientar esfuerzos para
crear puestos de trabajo en actividades relacionadas con la explotación petrolera, la ganadería, la agricultura y el comercio, considerados sectores líderes en la economía
departamental.
La economía de Arauca, medida a través del PIB departamental ha mostrado una caída sostenida a partir de 1996. El menor flujo de ingresos por la explotación petrolera así
como la disminución progresiva de la actividad ganadera, los dos principales renglones del departamento, explican el fenómeno. En ese sentido la explotación de petróleo se
ha constituido en una economía de enclave que no ha incorporado mano de obra local; por su parte actividad ganadera se ha visto seriamente afectada, por la actividad
delincuencial de grupos ilegales. A este respecto las cifras son elocuentes: la población bovina que contaba con 1.542.000 cabezas en 1994, disminuyó para 2003 a 679.000
animales43
. La sensible disminución del pie de cría y en general de la dinámica ganadera, merman la capacidad de generar ingresos y puestos de trabajo, especialmente
en finca.
La producción ganadera, principal fuente de ingresos no petroleros en el departamento esta atada a una serie de sobrecostos relacionados esencialmente con el orden público,
pero también con la infraestructura y las prácticas de manejo, que no hacen rentable la actividad a gran escala. En el ejercicio de la parainstitucionalidad en Arauca, se han
contabilizado un total de 196 secuestros y 1131 asesinatos en el periodo 2001 – 200444
, lo que a todas luces constituye un desincentivo a la producción. Los peajes o las
llamadas “vacunas”, así como el abigeato, realizados por los diferentes grupos armados, implican un aumento en los costos de transacción, haciendo que la actividad
ganadera en Arauca, sea eminentemente de subsistencia, sin posibilidades (salvo contados casos, ubicados en el piedemonte araucano) de desarrollo comercial y
empresarial.
43 Fuente. Corpoica y Evaluaciones agropecuarias departamentales 2003. 44 Fuente. Secretaría de Gobierno Departamental. Gobernación del Departamento de Arauca. 2005
112
Las inexistencia de una red de frío para el transporte de la leche, así como la
precariedad en el sistema municipal de mataderos, son una limitante para establecer una cadena de carne y leche, generadora de valores agregados que permita crear
puestos adicionales de trabajo. A este respecto la incipiente industria quesera del departamento, no cuenta aún con la capacidad, por el nivel y volumen de producción,
para generar oportunidades de trabajo a gran escala.
En cuanto a los sectores que han mostrado una mejor dinámica en términos de generación de valor agregado, como la agricultura, dadas sus prácticas tradicionales de
corte familiar, las dificultades de transformación y comercialización de los productos, ha mantenido desde hace una década la misma superficie cultivada
45, con pocas
evidencias salvo el caso del cacao, de aumentos en la productividad (Ton/Ha). En ese contexto, a pesar de mostrar un mejor desempeño que el registrado por la ganadería, el
empleo generado por la mayor parte de los cultivos es temporal ajustándose a las épocas de siembra y cosecha. Dada la calidad de vida de los habitantes del
departamento en la zona rural, se concluye que las actividades relacionadas con el trabajo en el campo, genera ingresos de subsistencia a los pequeños y medianos
agricultores. Se requiere por lo tanto, estabilizar y aumentar los ingresos de la población rural, desarrollando en el departamento políticas, que propendan por la
unificación de los diferentes eslabones, para consolidación de agrocadenas productivas, que surtan en principio el mercado local y una parte del nacional.
En cuanto a la actividad económica urbana, cuyo principal sector es el comercio, es
preciso indicar que los negocios que funcionan en las siete cabeceras municipales no son generadoras de trabajo, al brindar menos de 5000 oportunidades de ingreso. En
primer lugar los negocios son atendidos mayoritariamente por sus propietarios, o en su defecto por miembros de la propia familia; esta economía de subsistencia, dados los
ingresos de los establecimientos que en un 70% no superan los $500.000 pesos, no genera externalidades en términos de creación de puestos de trabajo. Dadas las
condiciones institucionales en donde más del 50% de los establecimientos no cuenta con Registro Unico Tributario (RUT), ni poseen registro mercantil, los puestos de
trabajo creados no son estables, pues el tiempo de duración promedio de un establecimiento no supera los dos años.
La escasa actividad de transformación, y las limitadas herramientas empresariales
46
utilizadas dentro de los establecimientos encuestados, dan señales de la baja rotación de inventarios, así como de la baja calificación en términos educativos, tanto de los
propietarios como de los empleados. En este sentido el 60% de los propietarios de establecimientos alcanzó por nivel máximo la primaria. Dadas las sentidas necesidades
de empleo e ingresos de sectores amplios de la población, el departamento de Arauca adolece de un entorno institucional favorable a la inversión y el desarrollo empresarial.
La percepción del limitado control del territorio bajo el imperio de la ley, constituye
45 Fuente. Evaluaciones Agropecuarias para Arauca, Ministerio de Agricultura. 2003 46 Dentro de las herramientas empresariales por las que indaga la encuesta, se encuentra el manejo de
contabilidad en el establecimiento, publicidad y mercadeo, manejo de inventarios, así como recurso a créditos para funcionamiento.
113
una limitante mayor para consolidar un sistema de instituciones que propendan por el
establecimiento de unas normas o contratos para generar inversión productiva en el departamento.
A pesar de haber mostrado un crecimiento sostenido de 7.6 puntos en el periodo 1990 –
2002 dentro del PIB departamental, la administración pública debe propender por la generación de las condiciones para la creación de trabajo. En ese sentido, el gobierno
departamental no debe constituirse per se en generador de puestos trabajo al interior del aparato administrativo. Su papel es el de crear el diseño institucional para fortalecer y
promover la generación de actividad productiva por parte del sector privado.
114
7. FINANZAS CONSOLIDADAS DEL DEPARTAMENTO
La actividad pública es, sin lugar a dudas, la tercer aprobante al PIB departamental, luego de los sectores agropecuario y minero-petrolero. Su evolución ha seguido el curso de los
ingresos por regalías y transferencias de la Nación, de tal manera que su capacidad de generación de ingresos propios derivados de la actividad productiva local no petrolera es
muy limitada. Los mayores riesgos de las finanzas públicas territoriales se encuentran en el desmesurado crecimiento de los gastos de funcionamiento, no financiados por impuestos, y
el desbalance entre los ingresos departamentales y municipales. Veamos la estructura de los ingresos y gastos, así como algunos indicadores.
7.1. Estructura de los ingresos públicos del departamento
Antes del “boom” petrolero (1984), la actividad pública araucana se encontraba bastante limitada y su financiamiento obedecía a una combinación de fuentes clásicas: impuestos y
unas transferencias que la Nación comenzaba a organizar, en pleno proceso de descentralización, así mismo su estructura de gasto era sencilla y los ingresos tributarios
cubrían satisfactoriamente los gastos de funcionamiento. Veinte años después, luego de recibir un acumulado de aproximadamente $1.5 billones en regalías, los impuestos apenas
representan entre el 4% y el 6% de los ingresos consolidados del departamento, proporción insuficiente respecto a las necesidades de los gastos de funcionamiento, lo que hace
inviables a estas unidades administrativas cuando se acaben los ingresos extraordinarios. Para efectos de este análisis, se construyó un consolidado (cuadro 41) de los ingresos del
departamento, sumando las ocho unidades administrativas: la departamental, propiamente dicha, y los siete municipios.
La estructura de ingresos solamente difiere en materia tributaria, dados los impuestos
aprobados para las unidades administrativas departamental y municipal, la primera con los tributos al consumo de cervezas, licores y cigarrillos, el impuesto de registro y otros
menores, mientras los municipios recaudan el impuesto predial y el de industria y comercio, así como una dispersión de otros de menor importancia. Los ingresos no
tributarios tienen la misma esencia: tasas y contribuciones, mientras las transferencias de la Nación obedecen al esquema redistributivo organizado en el sistema general de
participaciones SGP, clasificados entre unas transferencias incorporadas en los ingresos corrientes, las de libre destinación, y otras, las más importantes, en las transferencias de
capital, dirigidas a la inversión en las áreas de salud y educación. Las regalías completan el panorama, ellas llegan en mayor proporción al departamento y acceden marginalmente los
municipios de Arauca, Arauquita, Saravena y Puerto Rondón. En materia de ingresos, tres tendencias se consolidaron en la última década: a) el
departamento es el gran receptor, seguido del municipio de Arauca, mientras los demás municipios quedan restringidos, b) los ingresos corrientes, distribuidos entre tributarios y
no tributarios, tienen una participación precaria, entre el 9% y el 15%, según sea el año, dejando la financiación importante a las transferencias de la Nación y las regalías, y c) a pesar de la evolución adversa en los ritmos de explotación del petróleo, las regalías siguen
115
siendo la principal fuente de ingresos, seguido de las transferencias, lo que convierte al
departamento en uno de los menos dependientes del SGP. Este esquema de financiamiento explica la estructura de poder departamental, donde la capacidad administrativa y financiera
para impulsar y desarrollar el plan de productividad y competitividad queda centralizada en la Gobernación y, en menor medida, en la Alcaldía del municipio de Arauca. A esta
situación, se le agrega el hecho de que ninguno de los municipios está certificado, por lo tanto, no pueden administrar los recursos del SGP.
Cuadro 41. Arauca (dep.) Ingresos totales a precios corrientes (en millones de pesos.
1996 - 2004
AÑO INGRESOS TOTALES
Ingresos Corrientes Ingresos de Capital
T NT TC TCp Cf R O
1996 122.171 3.481 6.871 3.324 11.575 1.051 87.333 8.537
1997 127.140 4.244 9.220 3.979 12.126 2.376 83.023 12.172
1998 93.773 5.988 4.691 1.575 13.326 1.140 64.709 2.344
1999 135.075 6.761 3.721 2.248 15.813 570 100.444 5.516
2000 222.912 8.242 9.257 4.866 58.729 2.158 136.199 3.461
2001 137.281 9.440 7.198 4.705 18.353 819 92.914 3.852
2002 263.226 13.373 7.973 5.790 79.973 1.887 142.264 11.966
2003 374.590 22.638 3.664 6.966 110.269 834 219.235 10.984
2004 383.052 16.391 8.504 7.846 105.252 107 158.243 86.708
Total 1.859.219 90.558 61.101 41.301 425.416 10.941 1.084.363 145.540
Dpto 1.288.082 56.575 30.109 16.015 253.470 1.692 842.914 87.308
M/pios 571.137 33.983
30.992
25.285 171.945
9.249 241.450 58.232
Dpto 69,3% 62,5% 49,3% 38,8% 59,6% 15,5% 77,7% 60,0%
M/pios 30,7% 37,5% 50,7% 61,2% 40,4% 84,5% 22,3% 40,0%
T= Tributarios NT= No tributarios TC= Transferencias corrientes TCp= Transferencias de capital Cf= Cofinanciación R= Regalías O= Otros
Fuente: DNP
Cualquiera que sea la fuente de ingresos: tributarios, no tributarios, transferencias o
regalías, el departamento concentra la mayor proporción (gráfica 3 xx), en promedio el 69.3%. En el período entre 1996 y 2004, el departamento recibió un acumulado de $1.29
billones por todo concepto, de los cuales el 65.4% fueron regalías y el 20.9% transferencias. Para el mismo período, los ingresos de los siete municipios ascendieron a
$571 mil millones, que representan, en promedio, el 30.7% de los ingresos recibidos por las ocho unidades administrativas del departamento, sin embargo, esa participación no es
constante y depende de la liquidación y entrega de las regalías, de tal manera que cuando estas aumentan, por efecto precio, el financiamiento municipal se reduce
proporcionalmente, de hecho, en el 2004 su participación es apenas del 22%. Para los municipios que tienen acceso, Arauca, Arauquita y Saravena también son muy importantes
las regalías, no obstante, por la forma como se liquidan, es el municipio de Arauca el gran beneficiado, al cual le llegan más del 90% de los ingresos municipales por este concepto.
Los únicos ingresos que tienen un comportamiento regular y de continuo crecimiento son
los tributarios, los demás son muy inestables (gráfica 1 xx). Por la naturaleza de los objetos gravados, los tributos departamentales superan ampliamente a los municipales, sin
116
embargo, la contribución general es muy débil. Igual percepción se tiene cuando se
globalizan los ingresos corrientes, incluyendo los no tributarios y las transferencias corrientes. En el mejor de los casos, la participación de los ingresos corrientes llega hasta el
15%, año 2001, a causa de la suspensión de giros en las transferencias de la Nación, luego de normalizada la situación, esa proporción oscila alrededor del 10%. La dependencia de
los ingresos en el departamento es con las regalías y las transferencias y ambos han mostrado un comportamiento irregular en función de los compromisos de la Nación, sus
exigencias de responsabilidad fiscal local y la formula de liquidación de las regalías. En todo caso, el esquema de financiación local es insostenible y los ingresos tributarios apenas
representan el 10.4% de las regalías y el 15.6% de las transferencias, revelando baja capacidad de presión tributaria.
Tendencialmente hablando, las regalías siguen siendo la más importante fuente de
financiamiento local, especialmente en el departamento y el municipio de Arauca, quienes concentran este ingreso, sin embargo, sus aportes reales están descendiendo a consecuencia
del menor volumen de petróleo extraído. A precios constantes, en el 2004, las regalías solamente equivalen al 86% de las recibidas en 1996 y el 37.5% de las obtenidas en el
mejor año (1990). En los últimos tres años, se observa un importante repunte de las regalías originado en el impacto de los cambios en la cotización internacional del petróleo, que
afecta directa y positivamente su liquidación, de tal manera que el menor volumen fue compensado por el mejor precio, es decir que el departamento está viviendo una situación
de bonanza en las regalías. Las previsiones internacionales no son confiables acerca del curso de la cotización internacional, mientras la situación de las reservas probadas del país
y el departamento no mejoran, de tal manera que la bonanza actual no es segura ni confiable. Mantener un nivel de regalías como el actual depende de que los precios se
mantengan elevados y que el departamento encuentre nuevos yacimientos, aumentando su extracción.
El cambio más representativo en los ingresos públicos se da en el incremento paulatino de
las transferencias de capital, provenientes de la Nación y ligadas al sistema general de participaciones SGP y su reforma en el 2001. En la estructura consolidada de
financiamiento local, las regalías bajan hasta el 41.3% en el 2004, mientras las transferencias se convierten en el 28%. De hecho, en el período 1996 – 2004, las regalías
pierden 30 puntos y las transferencias ganan 18 puntos, no obstante, las transferencias están lejos de sustituir los aportes de las regalías. Este cambio es importante en la base de
financiamiento municipal (gráfica 2 xx), con excepción del municipio de Arauca, dado que ellos son beneficiarios marginales de las regalías, lo que representa una mejora sustancial
en sus ingresos, sobre todo si algunos municipios lograran ser certificados, aún cuando no tengan el límite de los 100.000 habitantes. En un horizonte de menores regalías, las
transferencias serán parte sustancial del financiamiento de algunos programas del plan.
7.2. Estructura del gasto público departamental
La estructura de los ingresos determina la composición del gasto público territorial, la mayor proporción en inversión (70.5%) y el remanente en los gastos corrientes, distribuidos
en gastos de funcionamiento (25.4%) e intereses de la deuda pública (4.1%). Este es el
117
resultado de un ejercicio de consolidación, para el período 1996 – 2004, similar al realizado
por el lado de los ingresos (cuadro 2xx). Las principales conclusiones que se pueden extraer son: a) el predominio del gasto departamental (66.1%) respecto a las capacidades y
posibilidades de los municipios (33.9%), b) el extraordinario incremento de los gastos de funcionamiento y su concentración en el gobierno departamental (78.7%), c) el
saneamiento de la deuda pública y el cada vez menor peso de los intereses (0.7% en el 2004), y d) la mayor capacidad de inversión, por fuera de los compromisos adquiridos en
las áreas de salud y educación, ordenados en el SGP.
En respuesta a su mayor capacidad de financiamiento, el departamento tiene la mayor disposición a gastar. La estructura del gasto departamental se concentra en la inversión
(65.5%), sin embargo, en cualquiera de los rubros de gasto, tanto en los corrientes como de capital, tiene mayores posibilidades que los municipios, de hecho, en la medida que hay
mayores regalías, la participación del gasto público departamental se incrementa respecto a los municipios, de tal manera que en los años 2003 y 2004 sus egresos estuvieron por
encima del promedio del período considerado, 73.9% y 70.3% respectivamente. A este mayor gasto contribuye la falta de certificación de los municipios, por lo tanto, el
departamento debe asumir la responsabilidad de organizar y distribuir los recursos del SGP. Entre los municipios, el de Arauca, la Capital, es el mejor financiado y el que tiene la
mayor capacidad de gasto (17% en el 2004), dejando a los demás municipios en una gran dependencia con los recursos propios, de hecho limitados, y las transferencias de la Nación
y del departamento.
Para todas las unidades administrativas del departamento, los gastos corrientes son menos representativos que los de capital, sin embargo, no ocurren lo mismo en términos de
dinámica. Los gastos corrientes se dividen entre los gastos de funcionamiento y los intereses de la deuda. Los gastos de funcionamiento, que incluyen toda la estructura
administrativa central y descentralizada, así como las relaciones entre el gobierno departamental y los de los siete municipios, son los que presentan el mayor nivel de
crecimiento, muy por encima del conjunto de los ingresos. Puesto en perspectiva y a precios constantes, los ingresos tributarios recibidos en el año 2004 fueron 2.2 veces
mayores que los de 1996, mientras las transferencias lo fueron 4.3 veces mayores; frente a ellos, los gastos de funcionamiento del mismo año fueron 5.5 veces superiores a los de
1996. Ningún otro rubro de gasto creció en tamañas proporciones y el gran responsable es el gobierno departamental, que en este caso concentra en promedio el 78.7% dejándole a
los municipios un limitado 21.3%. En los últimos tres años, esta dinámica de crecimiento desbordó cualquier pronóstico y el gobierno departamental incrementó sustancialmente su
participación, hasta del 90.4% en el 2002, 90.2% en el 2003 y 89.8% en el 2004. Este ritmo solamente es sostenible con un adecuado financiamiento.
El servicio de la deuda presenta, al contrario, una evolución altamente favorable. Siguiendo
las instrucciones nacionales, los gobiernos departamental y del municipio de Arauca, que eran los que habían adquirido compromisos de crédito, han venido pagando y el costo del financiamiento se ha reducido ostensiblemente, por lo que su participación se acerca al
límite de cero, de hecho, los intereses pagados en el 2004 apenas llegan al 7% de los que se pagaron en 1996. El ejercicio de saneamiento fiscal por este concepto se ha cumplido,
contribuyendo a reforzar la visión nacional del mejor desempeño fiscal territorial. Para el
118
departamento es una buena noticia, en el sentido de encontrar que no tiene pignorados sus
activos, así no pueda incurrir en otros créditos, por lo menos mientras no haya nuevas instrucciones del gobierno nacional.
Cuadro 42. Arauca (dep.) Gastos totales departamentales (a precios corrientes). En
millones de pesos. 1996 - 2004
AÑO GASTOS TOTALES
G. CORRIENTES GASTOS DE CAPITAL
F IDP OGC FBKF ISGP
1996 116.302 8.792 13.565 66 58.130 35.750
1997 154.749 15.620 11.991 0 84.315 42.824
1998 86.465 17.986 13.437 0 22.424 32.618
1999 135.158 29.313 12.195 0 50.063 43.587
2000 72.629 22.649 4.525 259 28.731 16.465
2001 121.840 19.060 2.595 304 51.846 48.035
2002 250.698 78.325 760 0 90.141 81.471
2003 299.353 96.118 2.607 2 131.290 69.336
2004 299.864 101.879 1.970 0 145.578 50.437
Total 1.537.058 389.741 63.646 632 662.517 420.522
Dpto 1.015.869 306.626 44.052 0 378.343 286.849
M/pios 521.189 83.115 19.594 632 284.174 133.674
Dpto 66,1% 78,7% 69,2% 0,0% 57,1% 68,2%
M/pios 33,9% 21,3% 30,8% 100,0% 42,9% 31,8%
F= Funcionamiento IDP= Intereses Deuda Pública OGC= Otros Gastos Corrientes FBKF= Formación Bruta de Capital Fijo ISGP= Inversión Sistema General de Participaciones
Los ingresos por regalías permiten que el departamento pueda destinar una porción importante a la inversión. Los compromisos relacionados con el SGP hacen buena parte del
gasto de inversión local concentrado en el departamento, el cual está financiado con las transferencias de la Nación. La formación bruta de capital fijo FBKF es importante,
proviene especialmente del uso de las regalías y está mejor distribuido entre departamento (57%) y municipios (43%), particularmente el de Arauca. Como en los otros rubros de
gasto, el departamento acentuó su concentración en los últimos años y para el 2004 tiene el 62% de la inversión, seguido por el municipio de Arauca con el 27% y Saravena con el 8%.
Este gasto debería ser importante para la formulación del plan, porque son activos utilizables.
7.3. El principal balance: los gastos de funcionamiento están desfinanciados
El consolidado de ingresos y gastos fiscales, para el período 1996 – 2004, revela tres
grandes elementos de balance: a) estructuralmente el departamento dispone de buenos recursos fiscales, gracias a las regalías es más independiente respecto al sistema general de
participaciones y genera unos excedentes que le permiten programar inversiones y promover el desarrollo territorial, b) hay un desajuste estructural en los gastos de
funcionamiento, los cuales se han incrementado vertiginosamente y no son financiables con los ingresos corrientes, tributarios y no tributarios, y c) luego de cumplir los compromisos
119
de inversión relacionados con el SGP, al departamento le queda una importante capacidad
de acumular en capital fijo, sin embargo, se enfrenta a restricciones institucionales y legales que le impiden usar adecuadamente esos recursos en el impulso al desarrollo productivo
territorial, aspecto al que debe buscarse una salida adecuada en el marco de la ejecución del plan.
120
CONCLUSIONES
La competitividad se mejora a través de la productividad. Esta afirmación es una definición
abreviada del camino a seguir en la senda del desarrollo. Este es el propósito en el proceso seguido en este diagnóstico, como parte de la formulación del plan de productividad y
competitividad para el departamento de Arauca. El marco conceptual es un desarrollo de la formulación pionera de Porter, hasta llegar a la concepción de la competitividad sistémica
de Esser. Los cuatro elementos: macro, micro, meso y meta son abordados integralmente a lo largo del documento, de acuerdo a las especificidades que revela la economía del
departamento.
La competitividad macro de un territorio está sujeta a las decisiones y ordenamiento jurídico político de la Nación, de tal manera que variables de la economía como las tasas de
interés y de cambio son exógenas y corresponden a aspectos sobre los cuales ni las autoridades locales ni la organización empresarial pueden ejercer acciones exitosas. No
sucede lo mismo con las finanzas públicas territoriales, las cuales obedecen a principios de saneamiento fiscal y eficiencia en la gestión de los ingresos y en la estructura del gasto. En
este aspecto, el departamento depende de los giros de la Nación originados en el sistema general de participaciones y las regalías, mientras los ingresos tributarios participan
débilmente. Dos problemas deben ser solucionados: a) el crecimiento de los gastos de funcionamiento, los que están desbalanceados respecto a los ingresos corrientes del
departamento, y b) la asignación de los recursos de inversión provenientes de las regalías, diferentes a los compromisos derivados del SGP y el gasto en salud y educación.
La competitividad meso identifica los diferentes componentes de la infraestructura física,
humana y tecnológica. El departamento de Arauca está en proceso de construcción y su gran debilidad es el aislamiento y la falta de integración con el resto del país, incluso con
las relaciones de vecindad en la frontera venezolana. La infraestructura vial no está concluida, tiene grandes tramos en mal estado, le faltan puentes y los costos de transporte
son elevados. Para el futuro próximo, hay la gran expectativa por la culminación de trabajos en la Ruta de los Libertadores. Las infraestructuras eléctrica y de comunicaciones son
altamente vulnerables y el conflicto armado las ha debilitado. En materia de conectividad, la situación es dramática, no hay competencia entre operadores y la dotación de
computadores a nivel de negocios es ínfima.
La competitividad meta revela el grado de desarrollo y confianza institucional. Como economía en construcción revela un bajo nivel de desarrollo empresarial y un desequilibrio
en las relaciones entre los sectores público y privado. Predomina la micro empresa de la unidad familiar, tanto en el campo como en la vida urbana. La gran mayoría de los
establecimientos y sus empresarios tienen comportamientos de economía informal y del rebusque, no están registrados, no tienen NIT ni RUT, muy pocas contratan trabajadores y
solamente dos empresas califican para ser consideradas de tamaño mediano. Por efecto de los ingresos por regalías, el sector público conquistó un espacio económico importante y tiene mayor capacidad de dinamismo e impulso para la economía local. El conflicto armado
permea estas relaciones y sus agentes presionan a gobiernos y empresarios y los someten al
121
nivel de la impotencia en casos extremos, sin que la acción de las autoridades sea definitiva
y creíble.
La competitividad micro constituye el eje central del diagnóstico, en términos de la evaluación del conjunto de su estructura productiva y la identificación de las ventajas
comparativas reveladas, las que se evidencian a partir de la trayectoria histórica de la explotación del territorio. Las ventajas del departamento provienen de sus recursos
naturales y la explotación de la tierra: petróleo, ganadería y agricultura, en orden de participación en su PIB. Las mayores deficiencias se encuentran en la construcción de otro
tipo de recursos, el capital humano y los programas de formación y capacitación, la red social e institucional y el desarrollo tecnológico. La economía araucana está construida a
partir de pocos productos con mercado de exportación, caso petróleo y ganadería, o de los departamentos limítrofes y el interior del país, ganado, plátano, yuca, cacao y quesos. Para
todos estos productos, constituye un eslabón de una cadena nacional o internacional con diversos problemas de integración.
Mejorar la productividad y la competitividad es un proceso de conversión de las ventajas
reveladas en ventajas competitivas, es decir, en el fortalecimiento de un aparato productivo capaz de producir bienes y servicios que, además de satisfacer las necesidades del mercado
local, generen sinergias hacia el mercado nacional y compitan por ganar mayor espacio, así como consolidar y transformar sus ventajas en el mercado internacional. El proceso de
desarrollo del departamento de Arauca está sujeto a varias restricciones, la mayor parte referidas al estado de su estructura productiva, la infraestructura y el desarrollo empresarial.
Una forma sintética de expresar las grandes restricciones y las potencialidades del departamento se presenta en la siguiente matriz de diagnóstico estratégico, donde están
incluidos los factores prioritarios y representativos de cada uno de los cuatro componentes de la competitividad sistémica:
Matriz de Diagnóstico Estratégico
Ámbito de planeación
Componente estratégico
Restricciones Potencialidades
Micro Cadenas
productivas
estratégicas
Débil desarrollo de capacidades empresariales para
el conjunto de las actividades productivas, pero en
especial en aquellas cadenas estratégicas para la consolidación de la competitividad territorial.
Débil desarrollo de sistemas de productores o
conglomerados empresariales (clusters)
Débil integración del eslabonamiento en las cadenas productivas estratégicas.
Débil integración y creación de mercados para los
productos agropecuarios estratégicos, y en
consecuencia ausencia de exigencia en términos de calidad e innovación para la competencia.
o Existencia de un espíritu de colonización del
territorio y en consecuencia de múltiples y
pequeños empresarios en potencia. o Existencia de diferentes estructuras productivas
según el tipo de cadena agropecuaria estratégica,
con lo cual se posibilita la creación tanto de
sistemas de pequeños productores, como de sistemas centrados en pocos medianos o grandes
productores.
o Existencia de alianzas estratégicas con efecto
demostración para la integración de cadenas productivas (caso de la leche en Tame)
o Puesta en marcha de la ruta de los libertadores.
Meso Recursos
productivos de soporte
Escasez de capital humano calificado para la
consolidación de actividades productivas agropecuarias estratégicas.
Escasez de capital de trabajo y de inversión para la
consolidación de la actividad productiva.
Débil infraestructura económica para la competitividad en términos de cobertura y calidad.
Considerando como infraestructura prioritaria las
vías de comunicación terrestres y fluviales, las
telecomunicaciones y la generación de energía. Ausencia de información de calidad para la toma de
decisiones de los actores públicos y privados en
términos de competitividad, productividad, ciencia,
tecnología e innovación empresarial.
o Presencia de universidades y centros de
capacitación tecnológica de prestigio nacional, y de colegios con énfasis en bachillerato
agropecuario.
o Presencia del programa de FINAGRO y el apoyo
de instituciones como El IDEAR y El Alcaraván. o Apuesta binacional por la integración de fronteras
con la ruta de los libertadores; mayor control del
estado a los servicios de comunicaciones y
energía. o Tendencia a la creación de observatorios temáticos
y sectoriales en el orden nacional.
123
Meta Institucionalidad Permanente percepción de inseguridad económica y
violación de los derechos de propiedad. Poco desarrollo de las normativas y políticas
públicas con directriz nacional sobre la promoción
del desarrollo productivo y del ordenamiento
territorial. Baja percepción sobre el desarrollo y alcance de una
política de fronteras.
Ausencia operativa de una institucionalidad para la
promoción de la ciencia, la tecnología y la innovación empresarial.
o Arauca como laboratorio de la política de
seguridad democrática. o Efectos demostración en otros departamentos de la
operatividad de las políticas públicas para la
promoción de desarrollo productivo y del
ordenamiento territorial. o Diálogos permanentes y fluidos de las
administraciones departamentales fronterizas y
perspectiva de continuidad de los gobiernos
nacionales de Colombia y Venezuela. o La existencia del CREAR.
Macro Finanzas públicas Dependencia de transferencias y regalías.
Desequilibrio entre los gastos de funcionamiento y
los ingresos corrientes. Limitaciones institucionales al manejo de las
regalías.
Descenso de las reservas petroleras con efecto
negativo en las regalías futuras.
o Ingresos extraordinarios de regalías por efecto
precio del petróleo.
o Mayores ingresos por transferencias por efecto reliquidación desde 2001.
o Excedentes financieros para el rubro de inversión y
FBKF.
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Plan de Desarrollo de Cravo Norte “Para seguir sirviendo a mi pueblo”. Moisés Mauricio Moreno, alcalde.
Plan de Desarrollo de Fortul “El camino para que todos podamos vivir y permanecer”.
Hugo Adán Méndez, alcalde.
Plan de Desarrollo de Puerto Rondón “Con Dios y con el pueblo”. Edgar Eliécer Riaño, alcalde.
Plan de Desarrollo de Saravena “Todos con la construcción de una nueva generación”.
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Censo IDESA 2005
127
ANEXOS METODOLÓGICOS
128
ANEXO 1: Mapa de agentes de competitividad, productividad, ciencia y tecnología
del departamento de Arauca
En torno a la competitividad regional se orientan numerosos esfuerzos, que, con la
concentración de capital humano, determinan los avances de algunos sectores por crear y fortalecer las condiciones locales con miras a la productividad. A continuación se
relacionan los agentes organizados, relevantes en procesos competitivos, diferenciados según su campo de acción, y que intervienen y han intervenido en los procesos productivos
del departamento.
Categoría Nombre
Institucionales
Gobernación de Arauca y Secretarías
Consejo Regional de Competitividad de Arauca -CREAR-
CORPORINOQUIA
IDEAR
Banco Agrario
Cámara de Comercio de Arauca
Cámara de Comercio de Piedemonte
Agremiaciones, asociaciones y organizaciones
Comités de Ganaderos del departamento
COOLACTAME
Cooperativa de Comercialización del Troncal
Procesadora de Cacao Del Llano
Procesadora de Cacao Las Delicias
Comité de Plataneros de Puente Tabla
FEDECACAO Zona de Piedemonte
Comité Departamental de Cacaoteros
Asociación de Plataneros de Cravo Charo
Asociación de Plataneros de Saravena
Asociación de Plataneros de Arauquita
Comité de Plataneros de Tame
Comité Integral Comunitario El Diamante
Programa Solares Productivos
Sindicatos Sindicato de Trabajadores de la Gobernación de Arauca -SINTRARAUCA-
Unión Sindical Obrera
ONGs y fundaciones Avanzar ONG
Fundación El Alcaraván
Ciencia Tecnología
Universidad Nacional de Colombia Sede Arauca
Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- Regional Arauca
Colegio Bachillerato Joel Sierra *
Colegio Bachillerato Agropecuario de Puerto Roldán *
Colegio Villamaga *
Concentración de Desarrollo Rural *
Centros Provinciales Agroempresariales de Asistencia técnica
Colegio Agropecuario
* Colegios con formación agroambiental y ciencias agropecuarias y granjas experimentales
129
ANEXO 2: Reseña Metodológica
El conocimiento, entendido como la capacidad para manejar y analizar volúmenes crecientes de información, es la principal herramienta para elevar sistemáticamente la
capacidad productiva y de acumulación en las sociedades. En esta perspectiva, no basta con tener acceso a la información; se requiere también poner en marcha acciones para ubicar la
de mejor calidad y consistencia, así como dominar las herramientas - teóricas y prácticas - para descifrar su contenido de acuerdo a parámetros establecidos.
Por ello, el presente estudio no se circunscribe exclusivamente a la formulación de
lineamientos de política para el desarrollo competitivo araucano; para generar credibilidad y mayor eficiencia en el accionar de las instituciones y políticas públicas, presenta
igualmente un inventario de la información trabajada, de modo a consolidar una base de datos departamental con desagregación municipal
47, para la realización de estudios de
causalidad, por medio de análisis econométricos.
Así, el objetivo del presente capitulo es sustentar metodológicamente la inclusión de la información contenida en el Diagnóstico de Productividad y Competitividad del
Departamento de Arauca; su importancia radica en que se constituye en una síntesis temática para la elaboración, retroalimentación y consolidación de bases de datos a nivel
departamental. En ese orden de ideas, los patrones de selección empleados se relacionaron con la periodicidad en la aparición de la información; privilegiando aquella de publicación
continua sobre las investigaciones puntuales, la actualidad de los datos, la consistencia metodológica y la credibilidad de la fuente, y por último una medida subjetiva apuntando a
la pertinencia de la información para el análisis de productividad y competitividad en el contexto araucano. Por motivos de exposición no se hará mención de la información que
por ser fuente única, y dado el cumplimiento de los anteriores parámetros, no precisó de ejercicios de validación
48 para ser incluida en el estudio.
El presente capitulo se encuentra dividido tres partes, siendo la primera la presentación
metodológica de la información secundaria no procesada contenida dentro de las monografías municipales: población y demografía, infraestructura, sector agrícola y
pecuario. En segundo término, será abordada la metodología para el procesamiento de la información contenida dentro de las encuestas de origen departamental, exponiendo su
alcance y limitaciones analíticas. En esta sección se abordarán tres fuentes; la base del Sisben de la cual se extrajeron datos sobre las condiciones de vida (Necesidades Básicas
Insatisfechas, NBI) y el mercado laboral, la base de la Secretaría Departamental de Educación para la elaboración de indicadores de cobertura y acceso a la tecnología. De
47 La idea de conformar una base de datos departamental, recae en la necesidad de centralizar, armonizar y
actualizar permanentemente la información proveniente de diferentes fuentes del orden nacional,
departamental y municipal para la toma de decisiones y la evaluación de política en Arauca. En esa medida el
proyecto en los documentos Monografías Municipales procesó, validó y presentó la información que debería ser incluida dentro de la base.
48 Este es el caso de información proveniente de instituciones del orden nacional como el Departamento
Nacional de Planeación DNP, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC, Policía Nacional para el tema de seguridad, entre otras.
130
igual manera, se hará un breve análisis sobre los aspectos metodológicos del Censo de
Población y Vivienda del Instituto de Salud de Arauca IDESA. Para terminar, en la tercera sección se introducirá la Encuesta Urbana General de Establecimientos (EUGE), aplicada
como herramienta para detectar en las cabeceras municipales, la dinámica empresarial y el potencial productivo del departamento en un contexto de apertura y globalización.
1.1 Información secundaria
Junto con el análisis de las potenciales agrocadenas para Arauca49
, las monografías de los siete municipios del departamento son el principal insumo para la realización del
Diagnóstico como del Plan Estratégico de Productividad y Competitividad, por presentar la información relevante para la caracterización socioeconómica departamental. Su contenido,
(recurso humano, infraestructura y conectividad y estructura económica los escenarios rural y urbano) esta compuesto por información secundaria procesada y no procesada, e
información primaria. Así, en esta sección se justificará la inclusión de la información de carácter secundario no procesada contenida dentro de las monografías municipales, como
elementos susceptibles de ser incluidos dentro de las baterías de indicadores y/o sistemas de información departamentales.
La primera información valorada fue la de población. Ante la ausencia de fuentes con
metodologías más robustas a las proyecciones censales, se optó por manejar la información poblacional DANE
50. Además de determinar la dinámica poblacional, la información se
empleó para el estudio de la problemática de la demanda insatisfecha por servicios básicos de la población araucana (coberturas). Si bien las proyecciones se basan en datos que
presentan rezagos, la información poblacional generada por el censo del Instituto Departamental de Salud (IDESA), no fue tomado en cuenta por presentar una cobertura
parcial e inconsistencias metodológicas de concepción y diseño, que serán abordadas con mayor detenimiento más adelante
51.
En cuanto al tema de las estadísticas vitales, fue contrastada la información suministrada
por el Idesa (a diferencia de los datos de población producto del censo de 2004, los datos sobre mortalidad y natalidad son tomados por la fuente de los registros de los hospitales y
49 El proyecto “Plan Estratégico de Productividad y Competitividad del Departamento de Arauca”, en la
perspectiva de generar alternativas productivas, contempló la realización de diez estudios de agrocadenas
potenciales: Carne – leche, cacao – chocolate, plátano, yuca, maíz, cadena hortofrutícola, palma de aceite,
cadena forestal, arroz y cadena turística. 50 Se consignaron las edades simples por municipio para el año 2004, en actualización realizada por el DANE
y el Ministerio de la Protección Social. Así mismo para los datos globales de población municipal y
departamental, se asumieron los datos proyectados a 2005. 51 Para ver detalles remitirse al documento elaborado por el CID, “Ejercicio de validación de la información
para la formulación del plan estratégico de productividad y competitividad del departamento de Arauca.
Análisis del censo de vivienda 2004”. Instituto Departamental de Salud de Arauca IDESA.
131
otras entidades de salud) y la del DANE, sobre la base de las proyecciones censales. Una
vez más, la consistencia de los estudios censales DANE primó sobre los resultados mostrados por Idesa, desfasados con respecto a los objetivos de las Naciones Unidas en el
marco de la metas del milenio52
.
Dentro del análisis de cobertura de los servicios públicos domiciliarios se obtuvieron numerosas fuentes con diferentes grados de homogeneidad y oportunidad; para el caso de la
energía eléctrica y de telefonía fija, la información suministrada por la Empresa de Energía Eléctrica de Arauca (Enelar) y Colombia Telecomunicaciones respectivamente, presenta
continuidad, homogeneidad y oportunidad, lo que representa una medida de confianza en los datos e indicadores que de allí se derivan. La información en lo que respecta al número
de usuarios, número de líneas, número de cortes de energía, infraestructura energética entre otras, puede ser utilizada consistentemente por la administración para la realización y
evaluación de política53
; no así la información concerniente al sector acueducto y alcantarillado, cuyos datos de cobertura y calidad son fragmentados, no convergentes y en
algunos casos desactualizados.
Para los municipios más grandes del departamento, caso Arauca capital, Tame y Saravena, la información sobre cobertura del servicio de acueducto y alcantarillado proviene de las
empresas de servicios públicos (Emserpa, Caribabare y Ecaas, respectivamente), presentando consistencia para los datos de las zonas urbanas; en algunos casos no existen
datos en las zonas rurales. Con respeto a los municipios de Arauquita, Puerto Rondón, Cravo Norte y Fortul, la información encontrada fue fragmentada y poco actualizada,
teniendo que recurrir a fuentes distintas como las coberturas de servicios públicos que consolida el DNP o la superintendencia de Servicios Públicos.
La pobre disponibilidad de información existente en el tema acueducto y alcantarillado,
contrasta con la cantidad de recursos destinados al sector en el marco de la ley de transferencias; en este punto es importante armonizar a nivel departamental las
metodologías para la generación de datos estadísticos, que reflejen tanto para la zona urbana como rural, con un alto nivel de confiabilidad y de manera oportuna, los datos
relativos a la cobertura y calidad del servicio.
Tratando de subsanar las falencias de información en el tema de acueducto y alcantarillado, con el recurso de la encuesta del Sisben se calcularon las coberturas por hogares de los
servicios públicos domiciliarios por municipio y para el nivel departamental. Se extrajeron dos observaciones principales de este ejercicio: la encuesta del Sisben muestra coberturas
más altas a las presentadas por Enelar en el servicio de energía eléctrica (las diferencias son en promedio de 3 puntos porcentuales), evidenciando las bondades de la metodología de
52 Para Colombia, las metas del milenio en el tema demográfico, proponen reducir la tasa de mortalidad
infantil a 6 muertes de niños menores de un año, por cada 1000 habitantes para el año 2015. Los resultados
IDESA sugieren sin embargo que para Arauca, estas metas ya se han alcanzado, presentando indicadores de mortalidad infantil del orden de 5.69 defunciones por mil habitantes. Esta limitante ocasionada por el
subregistro, no permitió consolidar la información de nacimientos y defuncione Regulación por municipio. 53 A pesar de la satisfactoria calidad y pertinencia de la información sobre las líneas telefónicas, Arauca no
dispone de información, salvo la que proviene de las instituciones educativas, sobre el número de suscriptores y usuarios de Internet.
132
recolección en el domicilio y rebatiendo en parte, la hipótesis según la cuál las personas, en
la perspectiva de ser beneficiadas por el sistema subsidiado de salud, responden al cuestionario de forma a presentar unas condiciones de vida peores a las que realmente
tienen. En segundo lugar, las coberturas de acueducto y alcantarillado obtenidas a partir del Sisben son coincidentes con las presentadas por las empresas de servicios públicos,
indicando que la base, en el tema de los servicios públicos (salvo cobertura de líneas telefónicas e Internet) puede constituirse en una herramienta pertinente de análisis.
Los indicadores del sector agropecuario son elaborados por el Ministerio de Agricultura,
con base en información recogida por las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA). Si bien los indicadores de las evaluaciones agropecuarias se
encuentran actualizadas a 2005, presenta datos muy generales y por momentos inconsistentes, producto de las dificultades del trabajo de los funcionarios en campo de las
entidades municipales. La información agropecuaria de coyuntura, es decir la manejada por las Umatas, fue empleada dentro de al investigación para la elaboración de los perfiles
productivos y potenciales de cada municipio. La inclusión de esta información dentro de bases de datos departamentales esta sujeta a una recolección más rigurosa de la información
en campo; con mejores herramientas y universos de muestra.
En el tema ganadero específicamente, además de las evaluaciones agropecuarias, se estimó la información recolectada y elaborada por el Consejo de Competitividad Regional CREAR
y el CEGA, en la cual fueron censadas 700 fincas ganaderas en el departamento. Los datos, explotados en su dimensión cualitativa, fueron útiles para señalar las diferentes prácticas de
producción tanto de leche como de carne en los municipios Arauca.
En el tema de la infraestructura física, un papel central en la problemática competitiva araucana esta relacionada con el sector de las carreteras. A este respecto, la información de
las vías primarias proviene, aunque de manera desactualizada por el estado real de las vías, del Ministerio de Obras Públicas. A manera de ejemplo, en las estadísticas del Ministerio,
de los 170 kilómetros que separan a Arauca capital de Tame por la ruta de Los Libertadores, 140 Km. se encuentran pavimentados y en buen estado; sin embargo en la
actualidad, cerca 70 km. están sin capa la capa asfáltica, dificultando el tráfico automotor.
El nivel departamental proporcionó la información relativa a las vías secundarias o intermunicipales. En este caso, la información presentada tampoco es consistente con el
estado real de deterioro de las carreteras. Por último, la información de la magnitud y estado de las vías terciarias o veredales, debe ser tomado con reserva, por los limitados
recursos con que cuentan los municipios para mantenimiento. Con miras a consolidar información de carreteras pertinente reuniendo las tres fuentes arriba citadas, con
indicadores de tránsito para los meses de verano e invierno, el departamento debe realizar un mapa actualizado del estado de las vías, así como de implementar un sistema de
monitoreo, que permita destinar y vigilar los recursos invertidos en vías terrestres de comunicación.
Como último elemento para la caracterización de la calidad de vida de los habitantes del
departamento, se indagó por las condiciones básicas en salud para Arauca. En el tema de la morbilidad, el Idesa cuenta con información pertinente y actualizada sobre las principales
133
enfermedades y número de casos reportados por municipio y a nivel departamental. Sin
embargo, la información que concierne la infraestructura básica en salud, no se puede agregar para el conjunto departamental, ya que para algunos municipios no existen
indicadores relacionados con el número de hospitales y centros de salud (públicos y privados por niveles), número de camas y número de médicos. La información para este
sector no se encuentra centralizada ni estandarizada, haciendo que los datos presentados por Idesa, hospitales y secretarías de salud, sea fraccionada e incompleta. A manera de
recomendación es preciso implementar una línea de base dentro del sistema de salud para conocer la situación de cobertura y calidad del sistema, así como para poder contar con
información confiable susceptible de ser incluida periódicamente dentro de un sistema de información departamental
54.
1.2 Información secundaria procesada
Dentro de los lineamientos de la formulación de política, es necesario contemplar los mecanismos de evaluación de los resultados de las acciones y objetivos planteados. En esta
instancia resulta primordial aprovechar la información contenida en las bases departamentales que son actualizadas periódicamente. La siguiente sección se ocupa las
bases de datos, tales como la Encuesta Sisben 2005, la base de datos de la educación básica departamental, así como el Censo Idesa de población y vivienda 2004.
La base SISBEN fue empleada para obtener información relacionada con las Necesidades
Básicas Insatisfechas NBI de la población del departamento en sus cinco componentes básicos
55, en ese sentido fueron halladas las coberturas de los servicios públicos (datos
alternativos a los presentados por las empresas de servicios públicos) así como indicios sobre la cobertura general del régimen subsidiado en salud. De igual manera la encuesta
permitió, dada su cobertura y simulando para Arauca una Tasa Global de Participación (TGP) para ambos sexos similar a la del nivel nacional, calcular los indicadores básicos del
mercado del trabajo tales como la Población Económicamente Activa (PEA), Población Económicamente Inactiva (PEI) y la Tasa de Desocupación (TD). Aunque la encuesta
Sisben no fue diseñada para la medición de los fenómenos laborales, se consideró esta opción por dos motivos fundamentales. En primer lugar Arauca no cuenta con un indicador
que le permita medir la dinámica laboral en su territorio56
, impidiendo a la administración pública llevar políticas de mediano plazo de promoción del trabajo y seguridad social. Dada
la alta cobertura mostrada, por individuos en la zona urbana y rural, con respecto a la
54 Ver “Línea de base para el sector salud en el departamento de Cundinamarca”. DANE. Dirección de y Regulación, Planeación, Estandarización y Normalización DIRPEN. 2004.
55 Son factores de NBI: las malas condiciones físicas de la vivienda, no tener acceso a alguno de los servicios
públicos domiciliarios básicos, la inasistencia escolar de algún menor en el hogar, dependencia económica de algún mayor de edad y el hacinamiento.
56 El departamento de Arauca no esta cubierto por la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del DANE, para
la medición de la dinámica laboral.
134
población proyectada por el DANE para 2005 y el método de recolección57
de la
información, recurrir a la encuesta y a los ajustes posteriores efectuados, constituye la segunda mejor opción para obtener la tendencia laboral en el departamento. La base del
SISBEN Arauca se actualiza periódicamente, lo cual con un acertado procesamiento la convierte en una valiosa fuente de información para la toma de decisiones y la evaluación
de política en el marco de una batería departamental de indicadores. La base de datos elaborada por la Secretaría de Educación Departamental, por medio de un
tratamiento enfocado a la elaboración de indicadores de seguimiento, debe constituirse en un elemento central de un sistema de información departamental; su importancia radica en
que es una base temáticamente consolidada y actualizada cada año. La información que de allí se desprende, como la de coberturas brutas por zona y nivel educativo, deserción por
zona, acceso a tecnologías informáticas, entre otras, representa una valiosa herramienta en el análisis de la formación del recurso humano como motor del desarrollo araucano.
Así las cosas, tanto la base del SISBEN como la de la Secretaría de Educación
Departamental, haciendo énfasis esta última, en la generación de indicadores de desarrollo del factor humano y de ciencia y tecnología, son insumos fundamentales para un sistema de
indicadores, dada su actualización periódica por obligaciones legales y su consistencia estadística demostrada en las series de datos ya existentes. Lo anterior puede ser igualmente
válido para el censo de IDESA, con la condición de identificar para futuras experiencias un marco conceptual y metodológico de aplicación del cuestionario. Es pertinente de igual
manera, planear estrategias para disminuir la probabilidad de error en la captura de información tanto al momento de la encuesta, como en el proceso de codificación y
digitalización.
1.3 Información primaria
La información primaria dentro del proyecto Plan Estratégico de Productividad y Competitividad del Departamento de Arauca corresponde a la recogida y procesada en el
marco de la Encuesta Urbana General de Establecimientos EUGE. Siguiendo la metodología del barrido, indagando en cada establecimiento con acceso desde la calle, la
realización de la EUGE se justifica dentro de un estudio de competitividad por mostrar la dinámica económica urbana.
Identificando para los siete municipios las actividades urbanas así como las dinámicas de
los principales sectores de actividad, la EUGE indagó puntualmente por el tipo de actividad, la gestión empresarial, las finanzas, la conectividad y el recurso humano de los
5914 establecimientos encuestados. A pesar de ser una encuesta en un punto específico del tiempo, esta puede ser actualizada periódicamente gracias a que es compatible con las
encuestas realizadas por la Cámara de Comercio de Arauca y del Piedemonte. En ese sentido la información que se deriva puede alimentar las bases de datos para toma de
decisiones del sistema de información departamental.
57 La información de la encuesta SISBEN en Arauca, se realiza mediante barrido con inspección por parte del encuestador de las condiciones del hogar.
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ANEXO 3: Inventario de actividades
En desarrollo del proyecto se han llevado a cabo diversas actividades, la mayoría de ellas con el ánimo de dinamizar un proceso inherente a la formulación del Plan Estratégico de
Productividad y Competitividad, que es el de validación y socialización permanente de los desarrollos, procesamientos y resultados obtenidos tanto en las pesquisas de información,
como en la construcción. A continuación se relacionan las diferentes actividades llevadas a cabo en el marco del convenio, que involucraron actores tanto públicos como privados, y
que fueron claves en el proceso de consolidación de la información hoy disponible.
INVENTARIO DE ACTIVIDADES EN EL MARCO DEL PLAN ESTRATÉGICO DE PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD DEL DEPARTAMENTO DE ARAUCA
ACTIVIDAD DESCRIPCIÓN MUNICIPIO FECHA LUGAR
Reunión Presentación de fuentes de información y resultados preliminares
Arauca 17 de mayo Cámara de Comercio de Arauca
Reunión Presentación Resultados de SISBÉN 2004
Arauca 2 de junio Cámara de Comercio de Arauca
Reunión Reunión con interventoría, revisión de documentos
Arauca 9 de junio CID - UN Arauca
Informe Entrega de documento metodológico de procesamiento Censo IDESA
Arauca 9 de junio Secretaría de Planeación Departamental
Encuesta Urbana General de
Establecimientos
Capacitación, trabajo de campo y jornadas de verificación
Arauca 4 al 14 de mayo
Zona urbana
Tame 14, 15 y 16 de
junio
Saravena 14, 15 y 16 de
junio
Fortul 17 y 18 de junio
Arauquita 17 y 18 de junio
Puerto Rondón
6 de julio
Cravo Norte
6 de julio
Reunión Presentación de Diagnóstico Preliminar de Productividad y Competitividad
Arauca 12 de julio Hotel Nova Park
Reunión Reunión con interventoría y revisión de resultados preliminares
Arauca 12 de julio Secretaría de Planeación Departamental
Talleres municipales Validación y socialización de monografías municipales
Fortul 27 de julio Concejo Municipal
Saravena 28 de julio Casa de la Cultura
Tame 2 de agosto Hogares Campesinos
Arauquita 12 de agosto Concejo Municipal
Puerto Rondón
14 de agosto Alcaldía Municipal
Cravo Norte
16 de agosto Sede UMATA
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Arauca 17 de agosto Cámara de Comercio de Arauca
Reunión Presentación de Diagnóstico de Productividad y Competitividad
Arauca 19 de agosto Auditorio ASEDAR
Reunión Reunión con interventoría y revisión de resultados
Arauca 19 de agosto Secretaría de Planeación Departamental
Reunión Reunión de interventoría y revisión de documentos de cadenas y departamental
Bogotá 1 de septiembre Cooperativa de Profesores Universidad Nacional
Talleres gremiales de Productividad y
Competitividad sobre cadenas productivas en el departamento
Taller hortofrutícola Saravena 15 de septiembre Casa de la Cultura
Taller con Secretarios de Obras Públicas y Planeación
Arauca 20 de septiembre Contraloría Departamental
Taller con Secretarios de Agricultura
Arauca 20 de septiembre Contraloría Departamental
Taller Carne - Leche Arauca 20 de septiembre Contraloría Departamental
Taller Plátano Saravena 23 de septiembre Casa de la Cultura
Taller Turismo * Arauca 27 de septiembre Cámara de Comercio
Taller Yuca Arauquita 28 de septiembre Concejo Municipal
Taller Cacao - Chocolate Saravena 29 de septiembre Casa de la Cultura
Taller Forestal Arauca 30 de septiembre Cámara de Comercio de Arauca
ENCUESTA CEPAL
Aplicación de encuesta durante la realización de los Talleres de Productividad y Competitividad
7 municipios
15 al 30 de septiembre
Reunión Reunión con interventoría y revisión de documentos
Bogotá 27 de octubre Cooperativa de Profesores Universidad Nacional
* La fecha programada para el taller de turismo coincidió con la fecha del Taller realizado por el Fondo Mixto de Turismo, y en su realización intervino Germán Forero, quién se
pensaba, iba a formar parte del equipo de trabajo.
