pioreyschrank_2008

Revista Internacional del Trabajo,

vol. 127 (2008), núm. 1

Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2008

Gestión de la flexibilidad e inspeccióndel trabajo en el mundo latino

Michael J. PIORE

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y Andrew SCHRANK

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Resumen.

Los autores estudian la función de la inspección del trabajo en el marcodel resurgimiento de la ordenación del mercado laboral. Distinguen entre el modelolatino, en el que los inspectores pueden amoldar las normas a las necesidades de lasempresas, y el planteamiento bastante más inflexible de los Estados Unidos. En elmodelo latino las normas laborales pueden conciliarse con la flexibilidad económicay los inspectores pueden convertirse en la fuerza de choque de una campaña en prodel trabajo decente. Para evitar que haya comportamientos arbitrarios, habrá querenovar la cultura interna de la inspección, exponer y sistematizar el conocimientotácito en el que se fundan las decisiones de los inspectores y hacer nuevos estudiossobre la relación entre las normas del trabajo y las prácticas que aplican las empresas.

n Europa meridional, África del Norte y América Latina está dándose un

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nuevo impulso a la ordenación del mercado laboral. Este proceso secaracteriza por la defunción del supuesto Consenso de Washington y la resurrec-ción del viejísimo debate sobre las ventajas y los inconvenientes relativos de lareglamentación (y la vigilancia). Aunque los poderes públicos de países comoEspaña, Marruecos, Brasil y República Dominicana han dedicado más recursosy más personal a la fiscalización del cumplimiento de las leyes laborales y deempleo, redoblando así su compromiso con la causa de la protección de los tra-bajadores, en su mayor parte han pasado por alto dos objeciones verosímiles—pero ni mucho menos indiscutibles— que se plantean a sus esfuerzos: en pri-mer lugar, que las normas laborales tienden a obstaculizar el ajuste, la creaciónde empleo y el crecimiento; y, en segundo lugar, que los inspectores responsablesde velar por su cumplimiento son, en el mejor de los casos, incompetentes y, enel peor, corruptos. Establecemos una distinción entre la primera de estas obje-ciones, a la que denominaremos la crítica «económica» de la reglamentación, yla segunda, a la que llamaremos crítica «política», y hacemos notar que la crítica

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Departamento de Economía del Instituto de Tecnología de Massachusetts (MIT); direc-ción electrónica: [email protected]. **

Departamento de Sociología de la Universidad de NuevoMéxico; dirección electrónica: [email protected].

La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos firmados sólo incumbe a susautores, y su publicación en la

Revista Internacional del Trabajo

no significa que la OIT las suscriba.

PioreS Tuesday, April 1, 2008 4:44 PM

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política refuerza a la económica, pues indica que normas que en teoría podríanredundar en beneficio de los trabajadores, en la práctica —es decir, cuando sonaplicadas por funcionarios públicos incompetentes o corruptos— redundarán,casi con total certeza, en su detrimento y en el de sus empleadores.

La crítica económica, sin embargo, es en gran medida inaplicable al mo-delo de ordenación del mercado laboral que está ganando terreno en la cuencamediterránea y en América Latina. De hecho, el llamado modelo latino (Piorey Schrank, 2006) no sólo faculta a los inspectores a sopesar las ventajas e in-convenientes de la reglamentación en el nivel de las empresas, sino que, al mis-mo tiempo, les alienta a buscar modos de conciliar los objetivos supuestamenteincompatibles de la eficiencia productiva y la protección de los trabajadores.Al propagar las mejores prácticas de unos empleadores productivos que cum-plen con la ley a otros que lo son menos y no cumplen con ella, por ejemplo, elinspector puede convertir la observancia de la normativa en algo bueno parael negocio y, así, reducir al mínimo la resistencia a la ordenación.

Pero, por desgracia, exactamente los mismos aspectos del modelo latinoque evitan la rigidez y el estancamiento, quitando así fuerza a la crítica econó-mica, acarrean una serie de cargas adicionales para los inspectores que conso-lidan la objeción política. La discrecionalidad que faculta al inspector a amol-dar sus medidas en función de las exigencias de una empresa en particular, porejemplo, dificulta los métodos clásicos de gestión basados en las órdenes direc-tas o en los objetivos de rendimiento numéricos; al mismo tiempo, abre lapuerta a que haya conductas arbitrarias, caprichosas o incompetentes.

Por ello parece más prometedor que los directores y supervisores no pres-ten tanta atención a los inspectores mismos y se centren más en las estructuras yculturas de organización que modelan y guían su comportamiento. Este nuevoplanteamiento abarcaría y aprovecharía una agenda de investigación diseñadapara valorar, extender y profundizar la base de conocimientos en la que se apo-yan actualmente las prácticas de inspección, incluida la sistematización de lo quehoy por hoy es una comprensión en gran medida tácita de la relación entre lasnormas del trabajo y las prácticas empresariales. Se conjugaría así la flexibilidaddel modelo latino con la integridad de una administración pública de elite. Y, deesa manera, se convertiría a los inspectores del trabajo en la fuerza de choquede una campaña en pro del trabajo decente y el desarrollo sostenible.

En el presente artículo se trazan las líneas generales de una agenda de in-vestigación que podría respaldar y consolidar la labor de los inspectores. Co-menzamos con un resumen sucinto y necesariamente incompleto del resurgi-miento de la reglamentación que se está viviendo actualmente en Francia,España y sus antiguas colonias; a continuación subrayamos las diferencias en-tre el modelo latino de la inspección del trabajo y otro más conocido, el an-gloestadounidense; valoramos las ventajas e inconvenientes del modelo latinoy, por último, exponemos una serie de recomendaciones para reducir al míni-mo las desventajas a la vez que se potencian los beneficios. Nuestro objetivo esmás programático que empírico. Esperamos que los académicos y profesiona-les sigan por este camino y reconozcan la importancia esencial de la inspección


Gestión de la flexibilidad e inspección del trabajo en el mundo latino

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del trabajo dentro de la actual campaña internacional en pro del trabajo decen-te y el desarrollo sostenible.

¿Un nuevo impulso a la reglamentación?

A lo largo de los últimos veinte años, los encargados de diseñar las políticas enFrancia, España y en varios países que fueron colonias suyas han desplegadoesfuerzos concertados para regular (o volver a regular) sus mercados de trabajo(Murillo y Schrank, 2005; Murillo, 2005; Neumayer y De Soysa, 2006, y Piore ySchrank, 2006). No hay datos cuantitativos continuados, y la tendencia no es niuniversal ni irreversible, pero la pauta dominante es clara. Chile, Guatemala yRepública Dominicana han doblado con creces el tamaño de sus respectivoscuerpos de inspectores del trabajo desde el comienzo del período de libremercado. Por su parte, la Argentina, Costa Rica, Honduras y Uruguay hanemprendido ampliaciones significativas. Y El Salvador y Perú han acordadorecientemente reforzar con docenas de nuevos inspectores a los organismos quevelan por la aplicación de la ley, que ya venían creciendo notablemente desdefinales de los años noventa (Figueroa Valenzuela, 2005; Piore y Schrank, 2006;Schrank y Piore, 2007, y Sánchez, 2007).

La tendencia no se circunscribe a América Latina. Sólo en los tres últimosaños, el cuerpo español de inspectores del trabajo ha crecido en un tercio de sutamaño. En Francia el Ministerio de Trabajo va a sumar 700 nuevos funciona-rios de aquí a 2010 a un cuerpo que posee ya 1.400 miembros (Albracht, 2005,pág. 72). Y el cuerpo de inspectores de Marruecos, que contaba con 300 funcio-narios, se amplió en 2005 con 60 incorporaciones.

Este resurgimiento de la vigilancia es, a la vez, manifestación y consecuen-cia de una reacción más general contra el neoliberalismo y el llamado Consensode Washington, y contra su incumplimiento de las promesas de crecimiento yprosperidad para todos a finales del siglo

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. También es el resultado de las pre-siones surgidas en el mundo desarrollado de la mano de los movimientos de tra-bajadores, consumidores y defensores de los derechos humanos y, en fechas másrecientes, de la insistencia del Congreso de los Estados Unidos en que se incor-poren normas del trabajo a los tratados comerciales negociados por la actual Ad-ministración Bush (Murillo y Schrank, 2005, y Piore y Schrank, 2006). Tal insis-tencia es evidentemente paradójica si tenemos en cuenta que los Estados Unidosson uno de los principales partidarios de desarrollar el Consenso de Washingtony que, además, la Administración Bush se dedica a desmantelar o desvirtuar lossistemas de protección de los trabajadores dentro del país. Es, asimismo, proble-mática porque la normativa laboral se ha presentado como un obstáculo singu-larmente insalvable para la creación de empleo, y porque se le acusa de impedirel ajuste rápido de la estructura productiva que es necesario para competir efi-cazmente en el mercado internacional.

Consideramos que una gran parte de estas críticas surgen de la incapacidadde distinguir entre el enfoque angloestadounidense de la ordenación del merca-do laboral y el modelo dominante en los países de habla francesa y en América


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Latina, que es donde se ha concentrado, hasta el momento, el movimiento de re-surgimiento y de reforma. El sistema latino ofrece de hecho a los funcionarios debase encargados de la vigilancia la flexibilidad necesaria para ajustar sus medidasa las condiciones económicas existentes, y podría ser incluso más flexible si segestionase de un modo más reflexivo y deliberado. Pero el modelo latino presen-ta otras características que obstaculizan su conciliación con los principios demo-cráticos y de imperio de la ley que son igualmente esenciales en la reacción polí-tica contra el neoliberalismo. Dicho modelo, por ejemplo, proporciona afuncionarios de nivel relativamente bajo una discrecionalidad enorme sobre unaparte importante de la actividad económica, y con ello abre la puerta a las críticas—quizás justificadas— de corrupción, incompetencia y abuso de confianza. Esposible, por consiguiente, que dar un impulso más cabal a la inspección exija nola simple reproducción del modelo latino, sino su reinvención.

Diferencias entre la inspección estadounidensey la latina

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El modelo latino de ordenación del mercado de trabajo es muy singular y fun-damentalmente distinto, en concreto, del modelo estadounidense. Como esteúltimo ha llegado a desempeñar un papel tan importante tanto en la bibliografíaacadémica como en los estudios sobre planes políticos, resulta prácticamenteimposible entrar en el debate sobre la ordenación del mercado de trabajo sinhacer la comparación entre uno y otro. Pero aquí nos centraremos en el modelolatino en sí mismo, y no en su eficacia en comparación con el estadounidense

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.Desde este punto de vista, la característica más notable del modelo de los Esta-dos Unidos es que se basa en la oposición. Por el contrario, el modelo latino espedagógico. Los

inspecteurs du travail

franceses y sus colegas de organismossimilares en todo el mundo latino aspiran a preparar, persuadir y sólo en ocasio-nes obligar a las empresas a acatar la letra y el espíritu de la ley.

Los dos modelos parten de interpretaciones distintas del incumplimientode la ley. Mientras que los funcionarios estadounidenses lo atribuyen a un cálcu-lo racional de maximización del beneficio en las empresas, y esperan conseguirque se respete la ley a largo plazo castigando las infracciones a corto plazo, sushomólogos latinos suelen tratar éstas como si surgieran de la ignorancia, la inefi-ciencia y la pobreza de los empleadores, y reconocen que las medidas puniti-

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Véase una tipología de los sistemas de inspección en Von Richthofen (2003).

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Comparar ambos modelos por su eficacia podría ser objeto de otro artículo y de otro pro-yecto de investigación, cuya posible utilidad es un asunto diferente que no podemos abordar aquí.Creemos que es importante reconocer, sin embargo, que no compartimos la opinión que cuestionala utilidad de esa línea de investigación. Nuestro punto de vista coincide con el planteamientogeneral que está surgiendo como primera crítica y oposición al Consenso de Washington y a suidea de que un único modelo vale para todos en política económica y social (véase, por ejemplo,Rodrik, 2000). Según esta crítica, que nosotros suscribimos, las instituciones concretas nacen aimagen y semejanza de los conceptos dominantes sobre las funciones del gobierno y del Estado,que son en gran parte inmutables y muy distintos entre una sociedad y otra.



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vas pueden en realidad agravar el problema, en vez de ponerle coto. No es que sepiense en modo alguno que los empleadores son agentes altruistas, sino que, in-dependientemente de sus valores y preferencias personales, suelen estar malpreparados para la actividad empresarial y que, por tanto, el incumplimiento esresultado tanto de la ignorancia como de la avaricia. En consecuencia los edifi-cadores franceses del modelo tutelar, a principios del siglo

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, fomentaron, enpalabras del historiador Donald Reid, «una identidad colectiva»; más que sim-ples encargados de velar por el cumplimiento de la ley fueron los promotores deuna actuación «extrarreguladora» destinada, al menos en parte, a extender lasmejores prácticas y las tecnologías de las empresas cumplidoras más grandes asus hermanas más pequeñas y no cumplidoras (Reid, 1986, págs. 75 y 76, y 1994).

Esto significa, entre otras cosas, que el modelo latino es radicalmente dis-tinto, en su concepción y en su funcionamiento, de la fiscalización estatal es-tricta que es el blanco de la crítica neoliberal, surgida en los Estados Unidos,de la ordenación oficial del mercado de trabajo. Dos son las diferencias funda-mentales: en primer lugar, el modelo latino es un sistema general (o unificado)de inspección laboral; y en segundo lugar, se plantea de entrada el incumpli-miento de una manera conciliadora y tutelar. El modelo de los Estados Unidoses, por el contrario, impreciso y punitivo.

Lo que quieren decir en concreto estos términos es que en los EstadosUnidos la responsabilidad de la fiscalización está repartida entre varios orga-nismos reguladores, cada uno de los cuales se ocupa de un solo aspecto de lalegislación: el Departamento de Salarios y Horas de Trabajo vigila la observan-cia de la Ley de Normas Laborales Justas; de la seguridad y la salud en el tra-bajo se ocupa una agencia propia, la Administración de Seguridad y Salud enel Trabajo (OSHA); la Administración de las Prestaciones de los Trabajadorescontrola las pensiones, los seguros sanitarios y otras prestaciones complemen-tarias; el Servicio Federal de Mediación y Conciliación fomenta la negociacióncolectiva; la Comisión para la Igualdad de Oportunidades en el Empleo luchacontra la discriminación; el Servicio de Inmigración y Nacionalización regulala mano de obra inmigrante, etc. Muchos de estos organismos tienen tambiénanálogos en los planos estatal y local, cuya jurisdicción prima sobre la federalo se superpone con ella. En Francia, por el contrario, la

inspection du travail

nosólo es responsable de la ejecución del código del trabajo en su totalidad, sinoque se encarga de hacer que se cumplan determinadas cláusulas de los conve-nios colectivos que, en los Estados Unidos, se ventilan exclusivamente entrelos trabajadores y la dirección de las empresas.

La segunda diferencia es que en los Estados Unidos se sanciona toda in-fracción a cualquiera de las leyes y normas de los ámbitos mencionados. Gene-ralmente, el empleador debe pagar una multa u otro gravamen monetario, yello suele eximir de responsabilidad a la empresa. En esto se diferencia otravez del sistema francés, en el que se espera que los empleadores acaten la leyy en el cual el inspector, una vez que ha identificado la infracción o infraccio-nes, traza un plan con el empleador para hacer que la empresa cumpla la leyen el futuro. A veces se imponen también multas y otras sanciones, pero sólo


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son instrumentos para la consecución del cumplimiento, y al pagarlas la empre-sa no queda en modo alguno eximida de sus obligaciones.

En el modelo latino, en lógica consecuencia, los inspectores del trabajotienen una gran discrecionalidad o capacidad de maniobra en cuanto a la formade desempeñar su labor. Ello no es casual. La discrecionalidad repugna en losEstados Unidos, donde predomina el argumento de que es un terreno resbala-dizo, la certitud del castigo se considera indispensable para la disuasión y la di-visión de tareas entre los organismos oficiales propicia una labor de inspeccióny punitiva basada en un repaso a la lista de las obligaciones. Pero es imprescin-dible en Francia, donde cada infracción es tratada como un caso

sui generis

, elobjetivo es la rehabilitación antes que la disuasión y la responsabilidad del ins-pector abarca la totalidad del Código del Trabajo, por lo que le resulta casi im-posible interpretar la ley al pie de la letra en su labor de fiscalización. El modode funcionamiento del sistema viene así a depender, en la práctica, de cómoejerce el inspector su discrecionalidad, y gran parte de la investigación que he-mos llevado a cabo en Francia y en América Latina se ha guiado por el propó-sito de responder a esta pregunta por medio de entrevistas con los inspectores,individualmente y en grupos, y con sus supervisores.

Las ventajas del modelo latino

La principal ventaja del modelo francolatino es la flexibilidad de su estructurareguladora y su capacidad de adaptarse a las peculiaridades de las empresasconcretas y al entorno socioeconómico general en que éstas operan. Dicha fle-xibilidad es consecuencia de la discrecionalidad de los inspectores de base, ypresenta dos facetas bien distintas: en primer lugar, dados el ámbito de aplica-ción y la complejidad del código del trabajo, resulta imposible que los inspec-tores apliquen el aparato normativo de manera literal; se ven obligados, enconsecuencia, a decidir qué disposiciones del código aplican, y en qué circuns-tancias. La segunda esfera de discrecionalidad, y por tanto de flexibilidad,radica en la libertad del inspector para elaborar un plan de cumplimiento quese vaya aplicando poco a poco. En los códigos laborales latinos se suelen auto-rizar estos planes de cumplimiento, ya sea de manera explícita o implícita. Enalgunos países hay todavía una tercera causa de discrecionalidad, a saber, queel inspector decide en la práctica qué empresas inspecciona y cuándo lo hace.

La gran libertad que el sistema concede a los inspectores a la hora de velarpor el cumplimiento del ordenamiento sociolaboral les permite sopesar las dife-rentes normas entre ellas, así como la repercusión total de la carga normativa—en términos de los bienes, los servicios y el empleo que genera la empresa—en comparación con las ventajas de las distintas estrategias de aplicación de laley. En el sistema estadounidense, en el que cada reglamentación o tipo de regla-mentación es considerada aisladamente, no hay resquicio u oportunidad algunapara valorar periódicamente el efecto de la estructura reguladora en su conjunto,no digamos ya de sopesarlo y de comprenderlo con vistas a las actuaciones futu-ras. En principio, por supuesto, el poder legislativo está en condiciones de hacer-



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lo, pero es por su propia naturaleza menos flexible que un cuerpo de inspectoresdescentralizado. En la práctica, además, trata cada ámbito de la ordenación demanera separada, y actúa a menudo para satisfacer presiones políticas circuns-critas a los efectos de una actividad determinada o un acontecimiento, por ejem-plo, un accidente laboral o una quiebra importante que se ha aireado mucho.

En un país industrial avanzado como es la Francia de hoy, la flexibilidaddel sistema se asemeja a la flexibilidad del mercado. Los inspectores puedenexigir más estrictamente el cumplimiento de la ley cuando las condiciones eco-nómicas son buenas, la tasa de desempleo es baja y el costo de los trasladoseconómicos es pequeño, en el sentido de que los recursos liberados en el pro-ceso de ajuste pueden ser absorbidos rápidamente en otro lugar. En cambio,cuando el desempleo es elevado (en regiones en declive o en puntos bajos delciclo económico, por ejemplo), se pueden relajar las relaciones y suavizar lasobligaciones para conservar los empleos o lograr que sean sustituidos porotros. En ciertos aspectos, estos ajustes son

más

sensibles que el mercado a lasdiferencias entre los inconvenientes sociales de determinadas normativas (lade salud y seguridad, por ejemplo, en relación con la de los salarios y la jorna-da) o al propio clima social.

En los países en desarrollo de América Latina y África del Norte, sin em-bargo, el problema no es tanto la variabilidad de la carga de la reglamentaciónsegún el ciclo económico o de una región a otra —si bien estas consideracionesno son irrelevantes—, cuanto la realidad omnipresente del subdesarrollo y lapresión cada vez mayor de la globalización. En este sentido, los actuales paísesen desarrollo tienen un cierto parecido con la Francia de la

Belle

Époque

(véanse Reid, 1986, y, más en general, Cross, 1984 y 1985; para un análogo ja-ponés véase Dore, 1969, y para análogos muy anteriores en Francia, Minard,1998). Muchas empresas ya de por sí vulnerables son incapaces de ajustarse alcambiante entorno económico al que han sido arrojadas por la apertura de suseconomías al comercio exterior y la inversión extranjera, y estas dificultades sesuelen agravar por la retirada, a una escala más amplia, de la protección del Es-tado. En la mayor parte de los casos, sus salarios relativamente bajos no pue-den contrarrestar su incapacidad para satisfacer las exigencias de los clientesinternacionales en términos de precio, calidad y diligencia. Para empezar, confrecuencia los productores locales no parecen entender qué es lo que se esperade ellos. Además, con la llegada de minoristas internacionales como Wal-Marty Carrefour sufren una competencia aguda incluso en sus mercados internos,que han estado tradicionalmente protegidos. En consecuencia, es posible queocurran inadvertidamente infracciones a las normas del trabajo a medida quelos empleadores acosados intentan suplir sus distintas deficiencias aumen-tando el ritmo de trabajo, ampliando la jornada laboral, y comprimiendo laproducción en espacios cada vez más pequeños y estrechos para reducir así loscostos generales. Se diría que estas empresas no conocen otros métodos afin de elevar al mismo tiempo los niveles de calidad y de rapidez, como, porejemplo, un diseño de planta más eficiente, una planificación de la produccióny una contabilidad cuidadosas, técnicas de control de la calidad, etc. Aunque


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en principio deberían poder contratar servicios privados de consultoría que lesayudasen a entender y a hacer estos ajustes en el mercado abierto, en la prác-tica simplemente no lo hacen.

Ello no quiere decir, por supuesto, que las empresas no intenten tambiéncompetir explotando abiertamente a sus trabajadores o vulnerando delibera-damente la ley. Pero el modelo latino proporciona a los inspectores la discre-cionalidad que necesitan para distinguir entre estos dos tipos de conducta, ypara alentar a los empleadores que, inadvertidamente, caen en un incumpli-miento reiterado a que lo corrijan mejorando sus prácticas empresariales y deproducción. De hecho, los inspectores están prácticamente obligados a elloporque tienen el deber de elaborar un plan de cumplimiento para la empresa,y han de actuar como tutores o conciliadores en ese proceso.

Además, los inspectores se encuentran en una situación muy buena parahacer esto, toda vez que están en contacto con un amplio abanico de prácticasempresariales —más amplio quizás que el que pueda encontrar cualquier otroagente económico— al desempeñar su labor profesional. Pueden, por tanto, rea-lizar la función de consultores empresariales transfiriendo las mejores prácticasde las empresas punteras a las más rezagadas. En otro lugar hemos defendido latesis de que su capacidad de prestar ayuda en este sentido podría acrecentarseconsiderablemente si se estrecharan sus relaciones con otros programas públicosque proporcionan servicios específicos en materia de formación, extensión in-dustrial, intermediación financiera, etc. (Piore y Schrank, 2006). En algunos paí-ses, los inspectores y cuerpos de inspectores ya han avanzado en esta dirección.Por ejemplo, en la República Dominicana los inspectores facilitan la relación en-tre los empleadores y los programas de formación y educación que cuentan consubvenciones públicas

(ibíd.)

. En Chile, el Ministerio de Trabajo ofrece de ma-nera sistemática a las empresas no cumplidoras la oportunidad de sustituir lasmultas por un curso de formación obligatorio (OIT, 2006, pág. 19). Y los

inspec-teurs du travail

franceses llevan casi un siglo —quizás mucho más (Minard,1998)— sosteniendo que «el cumplimiento de las normas es un buen negocio»(Reid, 1986, pág. 77).

En nuestra investigación nos hemos centrado especialmente en pequeñasempresas familiares que tienen una necesidad extrema de este tipo de servicios,pero el mismo tipo de necesidades y problemas se advierte, incluso, en compa-ñías que parecen liderar la competencia internacional. Algunos estudios recien-tes indican que las firmas de marca que se han comprometido —bajo la amenazade un boicoteo de los consumidores— a vigilar las normas del trabajo de sus sub-contratistas no han conseguido hacerlo de hecho, a pesar de haber creado com-plejos mecanismos internos tanto en la empresa matriz como en el terreno (Loc-ke y Romis, 2006, y Locke, Qin y Brause, 2006). El escollo principal parece serque, en estas compañías, el acatamiento de las normas del trabajo está comple-tamente separado de la supervisión de las prácticas empresariales que afectan demanera más directa e inmediata a su posición en el mercado, como, por ejemplo,las relativas a la calidad y la entrega diligente. Así, los inspectores del trabajo pri-vados contratados por las compañías —a diferencia de sus propios ingenieros de



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calidad— están más preocupados por hacer un seguimiento del cumplimientoque por remediar las deficiencias. También entran en juego las propias prácticasempresariales de las marcas: recopilan información sobre el mercado hasta el úl-timo momento antes de hacer sus pedidos, y entonces piden en cantidades quepor sus propios informes saben que exceden la capacidad de los subcontratistas,quienes a su vez se ven obligados a aumentar las horas y el ritmo de trabajo parasatisfacer la demanda.

Pero incluso aquí encontramos ejemplos de alternativas en las que todossalen ganando. Volkswagen, por ejemplo, se ha asociado con la OIT, la Corpo-ración Alemana de Cooperación Técnica (GTZ) y la inspección del trabajo deMéxico en una iniciativa para mejorar los niveles de seguridad y productividadde los proveedores de componentes a su fábrica en Puebla (México). Medianteeste «Programa de Asociación Público-Privado sobre seguridad y salud en el tra-bajo y gestión de la cadena de suministros» se quiere reducir el ausentismo, me-jorar la seguridad y la salud y fomentar el ahorro de costos en la cadena de apro-visionamiento de Volkswagen (OIT, 2005, pág. 133, y Takala, 2005, pág. 23).Pero es muy posible que los inspectores oficiales que se han formado en este pro-grama transmitan lo que han aprendido a otras empresas e inspectores.

Una iniciativa financiada por el Departamento de Trabajo de los EstadosUnidos, en su Centro Regional de Seguridad y Salud Ocupacional (CERSSO),nos ofrece otro ejemplo de un intento de aprovechar la relación potencialmen-te positiva o complementaria entre las mejoras en la producción y la protecciónde los trabajadores en el mundo en desarrollo. Durante los últimos años, losrepresentantes del CERSSO han formado a más de seiscientos inspectores ytécnicos en los ministerios de trabajo de ocho países centroamericanos y cari-beños, y cada vez hay más constancia de que sus esfuerzos se han visto recom-pensados. Por ejemplo, en un estudio reciente sobre fábricas de prendas devestir de El Salvador, Guatemala y Nicaragua se comprobó que las inversionesen seguridad y salud impulsadas por este programa produjeron unos réditosentre cuatro y ocho veces superiores a los costos de las medidas iniciales (Ama-dor-Rodezno, 2005, y Rosenstock, Cullen y Fingerhut, 2006).

Las limitaciones del modelo latino

La flexibilidad del modelo latino se deriva de la discrecionalidad que poseen losinspectores de base. Pero el correlato de esta discrecionalidad —y el lado nega-tivo del modelo— es que resulta difícil vigilar y evaluar las decisiones de los ins-pectores de un modo que garantice la coherencia y la igualdad de trato entredistintas empresas y en momentos diferentes. Este problema es especialmentegrave en América Latina, donde una larga historia de clientelismo, nepotismo yfavoritismo —a lo que a veces se suma directamente la corrupción— ha hechoque la población desconfíe de los poderes públicos y recele de cualquier tipo dereglamentación. De este temor a la reglamentación se deriva una actitudde reserva ante las limitaciones de la actuación estatal y la vigencia del impe-rio de la ley, y aunque en realidad está muy alejada de él, es una actitud que se


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asemeja al liberalismo económico. La evaluación del rendimiento es también unproblema fundamental (e irresuelto) en Francia, donde lo que preocupa no estanto el favoritismo o el clientelismo, y mucho menos la corrupción pura, cuantolos prejuicios políticos contra las empresas que puedan tener los inspectores, ylos obstáculos que su discrecionalidad opone a la implantación de los nuevosprocedimientos objetivos de elaboración de presupuestos y evaluación adopta-dos recientemente por el Estado francés.

Apresurémonos a subrayar que el resultado de nuestras entrevistas no co-rrobora siempre la existencia de estos problemas, ni en América Latina ni enFrancia. Los observadores estadounidenses a menudo confunden la improvisa-ción de los inspectores del trabajo, legítimamente dotados de discrecionalidad,con la corrupción. En nuestra investigación hemos comprobado que en AméricaLatina la corrupción manifiesta es menos común o menos grave de lo que gene-ralmente se cree, en gran medida porque los inspectores no están facultados enla mayoría de los países para cobrar las multas o sanciones; normalmente sus in-formes y recomendaciones se revisan en un proceso judicial aparte, y es ahí don-de la corrupción tiende a manifestarse. Del mismo modo parece haberse exage-rado en Francia el sesgo político de los inspectores. Es cierto que consideran quesu papel es rectificar un desequilibrio de poder entre los trabajadores y sus em-pleadores, pero, desde luego, esto es coherente con la historia de la institución ycon el propósito que le confiere la legislación. También son conscientes del he-cho de que operan en un sistema capitalista, en el que la viabilidad de cualquierempresa y de los empleos que ésta proporciona se basa en su capacidad de fun-cionar con eficiencia y obtener un beneficio. Pero también es verdad, sin duda,que algunos inspectores apoyarían cambios fundamentales en el sistema si sepresentara la ocasión. Con todo, la posibilidad de conservar o mejorar el papeltradicional del sistema de inspección del trabajo dependerá a la larga, tanto enla Europa mediterránea como en América Latina, de que se consiga poner re-medio a los inconvenientes de la discrecionalidad de los inspectores.

Reinventar el modelo latino de inspección laboral

A este respecto, la clave es reconocer que la discrecionalidad de los funciona-rios de base no es única en su especie. Ello contrasta con la idea de que la buro-cracia está muy pegada a la letra de la normativa y con las impresionesmayoritarias en la bibliografía que inspiran las recomendaciones neoliberalesde desreglamentación. Pero esta discrecionalidad es de hecho bastante habi-tual en diversos sectores del funcionariado como la policía, el personal docenteo los trabajadores sociales.

Hay numerosos estudios sobre cómo funcionan estas organizaciones, lla-madas a veces «burocracias a pie de calle» (Lipsky, 1980), y sobre cómo pueden(o no) gestionarse. Se diferencian de las burocracias tradicionales en que los fun-cionarios de base tienen tanta discrecionalidad como sus superiores, si no más.En ellas, por tanto, gran parte del poder está localizado en la base de la jerarquíaburocrática, y los funcionarios situados en esa base se convierten en el fondo en



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algo así como un cruce entre burócrata y profesional. Su libertad de actuación seasemeja en cierto sentido a la que tienen los médicos o los abogados que ejercenla práctica privada. Pero, como actúan en el seno de una organización jerárquica,teóricamente al menos se espera que ejerzan esa discrecionalidad de acuerdocon los criterios y valores de sus superiores en la jerarquía. Se rigen por un con-junto de reglas burocráticas que tienden a utilizar instrumentalmente, no comofines en sí mismos. Cuando, como los casos que aquí tratamos, también son em-pleados públicos, se espera de ellos que den pruebas de receptividad hacia la so-ciedad y sus valores tal y como los entienden los políticos, que suelen estar situa-dos en la cúspide de la jerarquía. Aunque son originarias del sector público, estasestructuras de decisión descentralizada son cada vez más características del sec-tor privado, diferenciándose en ello de las burocracias jerárquicas que eran tra-dicionales en los sistemas de producción en serie. Aunque el sector privado rarasveces reconoce esta semejanza con las «burocracias de calle», la creciente biblio-grafía sobre estas nuevas formas organizativas recoge y amplía algunas ideas yhallazgos expuestos en los estudios sobre el sector público. Nos hemos basadoaquí en ambos tipos de bibliografía para decidir qué aspectos de la organizacióníbamos a examinar, y para diseñar, y en último término interpretar, las entrevis-tas de nuestro trabajo.

En la bibliografía sobre el sector público el paradigma es la policía (Wil-son, 1968). Dichos estudios parten de una nítida distinción entre la supuestamisión de las organizaciones policiales, velar por el cumplimiento de la ley, ysu misión real, que es mantener la paz social. Para conseguir esa paz social, laley es un medio, y no un fin en sí mismo. Y por eso a la policía le gustan lasleyes imprecisas, que puedan presentar como necesarias para manejar situa-ciones que amenazan la paz (por ejemplo, normas del tipo «parar y cachear»,que les permiten detener en la calle a personas «sospechosas» pero no les obli-gan a hacerlo). Esta percepción de la ley como un instrumento que se despliegaen función de la situación es una de las causas de la discrecionalidad del fun-cionario de base. Pero hay otra causa importante: la definición de paz socialtambién depende de la situación. Así, por ejemplo, es posible que la embria-guez en público se tolere en las cercanías de un estadio deportivo en un día departido, lugar en el que las normas sociales aceptan las celebraciones, pero sesancione en ese mismo barrio en otros días, cuando reina un espíritu diferente.Análogamente, el exceso de velocidad se puede tolerar en mayor grado en unasuperautopista que en una calle céntrica concurrida, donde a veces la policíaincluso detiene a conductores que van a una velocidad muy inferior al límitepermitido si ponen en peligro a los peatones; o, por el contrario, puede tratarde arreglar la situación deteniendo o desviando la circulación de los viandan-tes. El problema de gestión que aquí se plantea es cómo influir en los criteriosen que se basan estas decisiones, y cómo hacer un seguimiento de la aplicaciónde dichos criterios.

Clasificar las decisiones que adoptan los inspectores del trabajo resulta unpoco más difícil. La comprensión de las leyes laborales casi siempre se complicapor la presencia de adjetivos como «razonable», «aceptable» y «seguro», que son,


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por su propia naturaleza, dependientes de las circunstancias (Symons, 1953,pág. 51). La labor del inspector es, por tanto, una labor de traducción e interpre-tación: encontrar el ajuste idóneo entre la ley y la situación. Según una inspecto-ra francesa, una parte importante de su tarea eran las decisiones que adoptabapara seleccionar sus objetivos de vigilancia. Era responsable de la totalidad delos centros del trabajo de la región que le había asignado el Ministerio, y la infor-mación sobre lo que pasaba en esos centros la obtenía principalmente de las que-jas que recibía en cartas, correos electrónicos y visitas personales de trabajado-res, periodistas, cargos sindicales, ONG, etc. A partir de ahí, se hacía una idea delos distintos niveles de cumplimiento en su territorio y trataba de distribuir sutiempo de la manera más eficaz posible. En la semana en que la entrevistamoshabía hecho una preselección de tres objetivos en los que podía haber proble-mas: una gran empresa manufacturera con un sindicato pequeño, pero combati-vo, cuyas continuas disputas atraían la atención de muchos medios locales y endonde estallaban periódicamente huelgas breves y manifestaciones; un grupo defabricantes modestos de prendas de vestir que empleaban mano de obra inmi-grante indocumentada y que incurrían en frecuentes vulneraciones de la ley enlo tocante a salarios, jornada de trabajo y seguridad, y una empresa de subcon-tratación de servicios de limpieza cuyos trabajadores estaban dispersos por dife-rentes lugares y tenían muy poco contacto entre sí, con un sindicato muy débil ymuy vigilado por la dirección y, como en el caso de los fabricantes de ropa, connumerosas infracciones en cuanto a salarios y horas de trabajo. La inspectora de-cidió dedicar su tiempo a este tercer caso. Los trabajadores de la primera empre-sa, razonó, estaban bien representados. Pese a que los conflictos laborales eranmolestos para el Ministerio, éste habría aprobado su iniciativa, pero la media-ción habría exigido muchísimo tiempo y parecía poco probable —pensó— quesu actuación fuese a reducir mucho las tensiones; a pesar de los conflictos, la fá-brica parecía funcionar eficaz y eficientemente. Por otro lado, los talleres de con-fección del segundo caso tenían sin duda las peores condiciones laborales, peroal final habrían salido del apuro echándose por la calle de en medio, es decir, ce-rrando el negocio y abriéndolo en otro sitio, probablemente en un distrito dife-rente, mientras que los trabajadores hubieran aparecido en otros talleres. Asíque concentró su labor en la empresa de servicios de limpieza, que no podía de-saparecer de la noche a la mañana porque sus clientes estaban localizados en si-tios fijos, y cuyos trabajadores estaban demasiado dispersos como para crear ymantener una organización propia eficaz. A su juicio, era ahí donde su actuaciónpodría mejorar más las condiciones de trabajo.

En otra entrevista realizada en Francia, un inspector describió el caso deuna empresa de la que sabía que incumplía la normativa sobre el número de tra-bajadores temporales; sin embargo, decidió no seguir el caso y dedicar su tiempoa otras empresas. Razonó de la siguiente manera: el propósito de dicha norma-tiva era aumentar el número de empleos permanentes. Sabía que la empresahabía llegado a un acuerdo oficioso con el sindicato para transferir cada mes avarios trabajadores temporales a la plantilla permanente. Se dio cuenta de quesu actuación no serviría para crear más empleos permanentes de los que el sin-



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dicato había conseguido ya con su acuerdo y, en consecuencia, decidió que susenergías darían mejor fruto en otro lugar.

Si el proceso de adopción de decisiones que subyace a la inspección ordi-naria en Francia es de esta naturaleza, cabe imaginar cuánto más complejo re-sulta si el inspector interviene en el control administrativo de las suspensionesde empleo, y debe sopesar el valor de los puestos que corren peligro inmediatocon la supervivencia de la propia empresa; o si se trata de un país en desarrollo,donde una rígida jerarquía suele privar a los inspectores de la facultad de de-cidir qué empresas visitan, aun cuando siguen ejerciendo —casi inevitable-mente— su discrecionalidad sobre la duración, el objeto principal y los resul-tados de las inspecciones. La cosa se complica aún más si los inspectores, ya depor sí sobrecargados de trabajo, se toman en serio su función de asesores a te-nor del Convenio de la OIT sobre la inspección del trabajo (núm. 81), de 1947,y se dedican a «facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y alos trabajadores sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones le-gales» (artículo 3, apartado

b)

).En resumen, los cuerpos de inspectores del trabajo modelados según el sis-

tema francés son burocracias a pie de calle. Como tales, al administrar el derecholaboral tienen la ventaja de que pueden sopesar los múltiples valores que estánen juego en el centro del trabajo y ajustarse con flexibilidad a la variación de lascircunstancias económicas, sociales y tecnológicas. Ahora bien estos cuerpos sondifíciles de dirigir y gestionar. La discrecionalidad de los funcionarios de base,que es lo que da flexibilidad al sistema, dificulta al mismo tiempo la evaluacióny control de las decisiones de los inspectores, y la posibilidad de garantizar untrato sistemático en todos los casos. Las técnicas normalizadas de gestión, comoel uso de índices cuantitativos simples para medir el rendimiento (por ejemplo,el número de casos procesados o de infracciones descubiertas), no sólo son insu-ficientes, como saben desde hace tiempo los profesionales (véase Symons, 1953,pág. 50), sino que tienden a tener consecuencias nocivas, porque pasan por altola complejidad del trabajo del burócrata de calle y la naturaleza de las decisionesque se esperan del superior jerárquico.

Así, por ejemplo, en el trabajo policial un mecanismo frecuente es esta-blecer cuotas en las multas de tráfico que los agentes deben imponer, y a vecestambién asociar las bonificaciones a esas cuotas. Ello suele hacer que los agen-tes antepongan el objetivo de llegar a esas cuotas al objetivo fundamental dedescongestionar el tráfico, lo cual puede llevarles a detener a conductores enhoras punta o en lugares en los que, en realidad, la imposición de multas causabuenos atascos. Otra forma análoga de medir el rendimiento de los agentes esla que se basa en el número de citaciones por embriaguez y desórdenes públi-cos, pero, siguiendo este método, tal vez los agentes actúen más en los lugaresen los que suelen concentrarse tales comportamientos (por ejemplo, los esta-dios deportivos), que son precisamente los sitios en los que causan menos pro-blemas, y desplacen a los auténticos alcohólicos a zonas en las que no sólo esmás difícil localizarlos sino en las que socavan en mayor medida la impresióngeneral de que reina el orden.


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En la inspección del trabajo resulta todavía más difícil fijar unos índicescuantitativos válidos. Un índice que se suele proponer es el número de infraccio-nes de la ley detectadas (o el de sanciones impuestas), pero, en el ejemplo ante-rior, ello habría llevado a nuestra inspectora a concentrarse en los pequeños ta-lleres, los cuales muy probablemente se habrían limitado a cerrar y abrir elnegocio en otro lugar, en vez de ocuparse de la inmóvil —y, por tanto, potencial-mente acomodaticia— empresa de limpieza. Cualquier otro índice, por ejemplo,uno basado en el número de centros de trabajo visitados o, incluso, en el númerode trabajadores de dichos centros, también habría incitado a la inspectora a con-centrarse en los talleres. Y los índices alternativos centrados en los conflictos en-tre trabajadores y dirección habrían llevado a atender sobre todo a las empresascon sindicatos mejor organizados y más combativos, donde los trabajadores yason más capaces de defenderse y, por consiguiente, necesitan menos la ayuda dela inspección que sus homólogos de la empresa de limpieza.

Estos ejemplos nos llevan a un patrón más general. Los criterios cuanti-tativos de rendimiento tienden a generar incentivos sesgados. Los índices deproductividad que se basan en el número de inspecciones realizadas animan alos inspectores a efectuar muchas visitas superficiales en vez de pocas, peromás minuciosas. Análogamente, los índices basados en el número de sancionesimpuestas fomentan un celo excesivo que puede poner en situaciones límitetanto los intereses de los trabajadores como los de sus empleadores.

La búsqueda de índices cuantitativos adecuados se vuelve todavía máscomplicada cuando se le suma el control administrativo de las suspensiones deempleo y los despidos económicos o cuando, como ocurre en América Latina,el inspector desempeña un papel crucial, pero laborioso y difícil de cuantificar,en la mejora de la capacidad productiva y las estrategias económicas de las em-presas en cuestión. ¿Cómo medir y evaluar la capacidad del inspector para en-contrar un término medio óptimo entre la cantidad y la calidad de las oportu-nidades de trabajo que habrá? ¿O para ajustar sus cálculos a la luz de lasfluctuaciones de la situación política, como la derivada de las manifestacionesque hubo en Francia en 2006 contra las normas elaboradas por el Gobiernoacerca de la entrada de los jóvenes al mercado de trabajo? ¿O para que los em-pleadores entablen relaciones con los programas de formación subvenciona-dos por el Estado?

Cultura del organismo

En ausencia del control jerárquico propio de las burocracias clásicas, los inspec-tores suelen guiarse principalmente por la cultura del organismo. Este conjuntode conocimientos y actitudes es el marco en cuyo seno deciden cada caso parti-cular, y es lo que garantiza la unidad y coherencia que debe haber entre las deci-siones que adopta la inspección del trabajo. Se construye por la interacción delos valores y las experiencias que los nuevos inspectores traen consigo, cuandoentran en el cuerpo, con los valores y experiencias y la memoria colectiva de losmiembros que ya pertenecen a él, transmitidos de una generación a otra por un



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proceso de aprendizaje en el trabajo, por los continuos análisis y debates sobrecasos particulares que hacen los inspectores cuando buscan la ayuda y el consejode sus compañeros en el curso de su labor, y por las conversaciones informalessobre las «batallas» y los gajes del oficio que entablan en su tiempo libre.

Todo intento de dirigir cabalmente un organismo de este tipo depende,en último término, de la capacidad de orientar de alguna manera sus principiosy su evolución. Hay pocos estudios sobre este asunto y están dispersos dentrode una bibliografía más extensa y difusa, pero no muy útil a efectos prácticos,sobre la cultura de las organizaciones en general (véanse, por ejemplo, Wilson,1968, Kaufman, 1960, y Lipsky, 1980, acerca del sector público; y Kunda, 1992,Schein, 1992, y Schein, 2004, sobre el sector privado). En líneas generales, estabibliografía sostiene que los directivos de nivel superior tienen fundamental-mente dos modos de influir en la cultura de su entidad: primero, pueden dirigirla prospección de candidatos y la contratación y, por tanto, las «predisposicio-nes culturales» que tendrán los nuevos incorporados venidos del exterior, y, se-gundo, pueden controlar el aprendizaje y la formación profesionales —y, porconsiguiente, la socialización— de los nuevos inspectores, sea cual sea su ori-gen

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. Desde luego ambas estrategias pueden ser complementarias, y cabe su-poner que las oportunidades de socialización sean mayores entre los nuevos in-corporados que no han estado expuestos a la cultura existente, ni han sido«adoctrinados» por las generaciones anteriores (Schrank y Piore, 2007); perotambién es de suponer que pueda ejercerse, asimismo, cierta influencia en losinspectores veteranos mediante los programas de formación continua.

El control real que los ministerios de trabajo ejercen a través de estos dosinstrumentos es muy variable. En la mayor parte de América Latina, los proce-sos de selección están relativamente poco coordinados, y la formación profesio-nal suele tener lugar en el propio trabajo. Los nuevos inspectores han seguidotrayectorias similares a las de los inspectores que ya están en el cuerpo, de modoque están predispuestos a abrazar sus principios y a hacer suyas las decisionesconsiguientes. Además, dado que se forman trabajando con compañeros más ex-perimentados, la práctica se transmite de manera directa de una generación a lasiguiente. En el otro extremo del espectro está el cuerpo de inspectores francés.En este caso, los candidatos deben poseer un título universitario superior y so-meterse después a unas pruebas de oposición por escrito. Así, el Ministerio con-trola tanto las acreditaciones como los exámenes y, presumiblemente, podríaservirse de ellos para modificar la composición y la orientación de cada genera-ción de inspectores.

Una vez admitidos, los nuevos inspectores deben seguir un programa deformación de dieciocho meses que también está diseñado y gestionado por el

3

Un tercer mecanismo, que mejora con toda probabilidad las posibilidades de prospección,selección y conservación de inspectores, consiste en aumentar sus sueldos y prestaciones. Aunquees un ámbito importante y en el que habría muchas reformas que hacer, éstas se encuentran supe-ditadas, por lo general, a decisiones políticas que se toman fuera de los propios ministerios de tra-bajo, debido a lo cual no tocaremos el tema en el presente artículo.


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Ministerio, y que incluye componentes de docencia en el aula y en el puesto deltrabajo. Pero las clases se imparten en un complejo residencial propio y similara un

campus

, lo cual incita a que entre los nuevos inspectores se cree un espíritude cuerpo propio que les diferencie de los antiguos y que les una más estrecha-mente a los objetivos y valores del Ministerio. De hecho, sin embargo, la culturadel cuerpo de inspección de Francia es casi completamente autónoma del Minis-terio y, en la práctica, es independiente de la jerarquía administrativa y contrariaa ella. Al parecer, la animadversión comienza en la propia escuela, donde —se-gún se desprende claramente de nuestras entrevistas con los inspectores— cadaclase construye rápidamente una identidad fuerte, cohesionada y opuesta a laadministración de la escuela; sus peculiaridades generan vínculos intensos entrelos estudiantes de cada promoción y predisponen a los inspectores jóvenes aadoptar la actitud de antagonismo frente al Ministerio que caracteriza al espíritude todo el cuerpo.

En los últimos años la jerarquía ha tenido oportunidades de solidarizarsecon los inspectores de un modo que podría haber moderado dicha tradición deantagonismo. Un buen ejemplo de cómo hacerlo lo ofreció el Presidente francésNicolas Sarkozy en 2005, cuando se produjeron disturbios en los suburbios deParís y otras grandes ciudades. El entonces ministro del Interior visitó varias ve-ces a los policías que estaban a pie de calle, y les expresó en persona y en públicosu apoyo a la misión que habían de cumplir. Por el contrario, el Ministerio deTrabajo y la jerarquía del cuerpo de inspectores respondieron con notoria lenti-tud cuando, en 2004, un inspector fue disparado y muerto por un empleador ira-cundo mientras estaba trabajando. Además, en los años siguientes el Ministeriose ha negado repetidamente a conceder a los inspectores un día libre en memoriade este compañero (para asistir al juicio del empleador responsable del asesinatoo para conmemorar la propia fecha). Análogamente, en el período en que se em-prendió una reforma de la estructura del cuerpo de inspectores para dar máscontrol a la jerarquía sobre la fijación de las prioridades de inspección, uno delos funcionarios responsables de la reforma se salió del guión al expresar su opo-sición a las manifestaciones de estudiantes contra los planes de modificar la le-gislación laboral francesa, que se había convertido en un símbolo del régimen re-gulador encarnado por los inspectores. De esta manera, las ocasiones que se handado para reducir la distancia entre la jerarquía y la base del cuerpo de inspec-tores han servido, por el contrario, para ahondarla.

No obstante, la oposición constante frente al neoliberalismo y las iniciati-vas para reforzar la ordenación del mercado de trabajo están creando nuevasoportunidades de influir en los perfiles y la formación de los inspectores de basecon el fin de remodelar la cultura del organismo, o por lo menos, de lograr uncontrol mayor sobre él. Tenemos un buen ejemplo en la República Dominicana.Bajo la presión de los sindicatos estadounidenses, de los activistas pro derechoshumanos y de algunos diplomáticos, se elevaron espectacularmente las cualifica-ciones y la formación de los inspectores del trabajo del país en la segunda mitadde los años noventa. Desde entonces todos los nuevos inspectores son abogadosque han superado una oposición pública (Schrank y Piore, 2007).



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Las reformas dominicanas fueron concebidas e implantadas por Rafael Al-burquerque de Castro, un ministro de Trabajo muy respetado que después llegóa ser vicepresidente del país. Gracias a que participó activamente en el procesode reforma, y mantuvo su sostén al cuerpo de inspectores durante más de una dé-cada, el vicepresidente Alburquerque logró fomentar una colaboración fructífe-ra entre los inspectores de base y sus supervisores. Esta colaboración se ha vistoreforzada, además, por medio de reuniones y sesiones de formación periódicasconcebidas para cimentar el espíritu de cuerpo y ampliar los conocimientos es-pecializados. Por otra parte, se ha diseñado una escala profesional dentro delpropio cuerpo, de modo que los inspectores de base que aspiran a ascender en lajerarquía no tienen más remedio que mantener una buena relación con sus su-pervisores.

Otras reformas que parecían prometedoras han terminado, sin embargo,agravando el aislamiento y la intransigencia del cuerpo de inspectores, por loque debemos detenernos en ellas un momento. En Marruecos, por ejemplo, trasla reforma del Código del Trabajo en 2004, se proveyeron por oposición cuaren-ta puestos nuevos de inspectores con candidatos que tenían el equivalente a seisaños de enseñanza profesional y universitaria. Ahora bien, los trescientos ins-pectores existentes hasta entonces sólo habían necesitado la educación secunda-ria para entrar al cuerpo. Las entrevistas que realizamos con algunos de los nue-vos inspectores pusieron de manifiesto una ruptura entre ambas generaciones,aunque también más cohesión entre los nuevos inspectores y un mayor senti-miento de interdependencia. Posteriormente, un empleador llevó a juicio porfalsa acusación a uno de estos nuevos inspectores, y el joven inspector fue con-denado a diez años de prisión. El hecho de que el Ministerio no diese protecciónni apoyo en este caso enfureció a sus colegas y abrió una brecha entre los nuevosinspectores y el Ministerio comparable a la que ya había entre las dos generacio-nes; es probable que ello redunde en perjuicio de la autoridad y el ascendientedel Ministerio.

Los ejemplos de Francia y Marruecos indican que para la gestión de la cul-tura interna, así como para el diseño de unidades especializadas y de índices derendimiento cuantitativos, hace falta poner en marcha un programa que, por lomenos, trate de concienciar y sensibilizar acerca de esta faceta de la gestión. Y,muy probablemente, haga falta también un programa de investigación más am-plio que averigüe todas las prácticas en curso y evalúe los factores que intervie-nen en los distintos planteamientos y resultados. La OIT podría desempeñar unpapel decisivo en ambos aspectos, concienciando a los ministerios de trabajo delos países acerca de la importancia de la cultura del organismo y fomentando lainvestigación sobre cómo gestionarla.

Especialización

La dirección de la inspección tiene otra manera de influir en el funcionamientoorgánico y de aumentar la coherencia entre los distintos casos, que consiste enagrupar los asuntos en categorías más homogéneas, en las cuales los problemas


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que surgen y los modos de tratarlos se puedan comparar más directamente.Estas categorías pueden reflejarse —y a menudo se reflejan— en la propiaestructura orgánica, en cuyo caso se genera en torno a cada unidad especiali-zada una suerte de subcultura que fomenta un trato más sistemático. Ahorabien, incluso cuando no están plasmadas en la estructura, las categorías sonmuy provechosas como marco de reflexión y análisis del trabajo de los inspec-tores, para los propios inspectores y para su relación con sus superiores.

En el trabajo policial son categorías tradicionales, entre otras, la investi-gación criminal, la delincuencia juvenil y las drogas. ¿Cómo quedaría la inspec-ción del trabajo con una división de este tipo? La terminología que hemosadoptado podría hacer pensar que ello supondría abandonar el modelo latinopara acercarse más al de los Estados Unidos. Sin embargo, una consideraciónmás detenida revela que el problema del sistema estadounidense es que las ad-ministraciones especiales en las que se divide la labor de supervisión del traba-jo no coinciden ni con las causas subyacentes al incumplimiento de la ley ni conlos correctivos apropiados, sino con los contenidos particulares de las leyes ynormas (por ejemplo, seguridad y salud, salarios y jornada laboral o inmigra-ción). En otras palabras, no son analíticas, sino como mucho «funcionales»(Symons, 1953, pág. 62) y, a menudo, son simplemente el resultado de la evo-lución concreta de cada parte de la legislación.

En realidad, muchos sistemas generales de inspección del trabajo sí quealbergan divisiones especializadas que parecen tener más sentido en cuanto alos problemas que se quiere resolver regulando el mercado laboral. En estossistemas, los inspectores se especializan no tanto en funciones como en «cam-pos»

(ibíd.)

. El cuerpo de inspectores francés, por ejemplo, distingue entre loscentros de trabajo de tamaño pequeño o medio (menos de cincuenta trabaja-dores) y los de tamaño mayor. De estos últimos se ocupan los inspectores, y delos primeros unos controladores que están bajo la supervisión de los inspecto-res. Los controladores tienen un nivel de estudios y de formación más bajo queel de los inspectores. Y las entrevistas demuestran que los problemas a los quese enfrentan son cualitativamente distintos de los problemas de los inspecto-res, por lo cual exigen enfoques y métodos diferentes.

El caso de Francia tampoco es único a este respecto. El Ministerio deTrabajo de Guatemala ha constituido un pequeño equipo de inspectores cui-dadosamente seleccionados que se encarga de las fábricas de prendas de vestirpara la exportación (las llamadas maquiladoras). La mayoría de los países tam-bién tienen cuerpos especializados de inspectores para la agricultura, la mine-ría y el transporte. Y, en muchos de ellos, la inspección está descentralizadageográficamente y, por lo tanto, existen responsabilidades y conocimientos es-pecializados propios de cada región. Los inspectores de la República Domini-cana, por ejemplo, están radicados en tres docenas de oficinas regionales. Cadauna de ellas tiende a concentrar sus esfuerzos en las ramas y empresas concre-tas que se encuentran en su jurisdicción (por ejemplo, maquiladoras, explota-ciones agrícolas familiares, plantaciones de azúcar, etc.) y a desarrollar sus co-nocimientos especializados propios.



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Otros países han creado divisiones específicas que se encargan de transgre-siones concretas. Los planes relacionados con el trabajo infantil, por ejemplo,son bastante comunes, pero sufren con frecuencia el mismo problema que las di-visiones funcionales en el modelo de los Estados Unidos: fomentan que el ins-pector se dedique a denunciar infracciones concretas en todas las empresas envez de enfrentarse al conjunto completo de vulneraciones dentro de cada empre-sa, lo cual limita su capacidad para llevar a cabo la actuación equilibrada que ca-racteriza al modelo latino ideal. Además, con ello se somete a la empresa a múl-tiples inspecciones, a menudo con metas y recomendaciones contrapuestas, y seintensifica la hostilidad y la resistencia de los empleadores frente a la fiscaliza-ción. Por último, se corre el riesgo de que se pasen por alto las transgresiones queno caen dentro de los límites de ninguna de las especialidades funcionales (Sy-mons, 1953, pág. 62).

En otras palabras, la especialización se ajusta a la división jurisdiccional.El modelo estadounidense confiere a sus inspectores y cuerpos de inspecciónatribuciones referentes a determinadas leyes, por lo que se imponen leyes

par-ticulares

a conjuntos

heterogéneos

de empresas. Por el contrario, en el modelofrancolatino se conceden las atribuciones respecto de determinados tipos deempresa, por lo que los inspectores franceses y los de otros países que siguensu sistema aplican el c

ódigo del trabajo como un todo

a conjuntos relativa-mente

homogéneos

de empresas. En el modelo latino la especialización por ta-maños, sectores o regiones tiene varias ventajas potenciales. Inviste a cada ins-pector de autoridad sobre toda la compañía, dándole así la oportunidad desopesar los intereses contrapuestos en el plano de la empresa —cosa que resul-ta imposible en el sistema estadounidense— y, al mismo tiempo, permite y fo-menta que el inspector adquiera experiencia en los problemas concretos quetienen las empresas de las que se encarga cada día. Los supervisores puedenplanificar y afinar sus estrategias más rápidamente si los empleadores formanun grupo homogéneo. Asimismo, es más probable que los inspectores de basedesarrollen un espíritu de cuerpo si sienten que participan en un proyecto co-mún. Y los empleadores tenderán a cooperar más si se les somete a menos ins-pecciones.

Participación

La participación popular constituye una última fuente de control externo sobrela cultura del organismo que configura y guía el comportamiento de los inspec-tores. Los empleadores y especialmente los trabajadores —si tienen fácil accesoal ministerio de trabajo— no sólo pueden pedir la reparación de lo que conside-ran abusos, sino asegurarse de que los inspectores tendrán que responder tantoante sus supervisores —que reciben una valiosa información de investigaciones,quejas y denuncias— como ante la opinión pública en general. También puedenproporcionar a los inspectores información decisiva sobre las causas, los lugaresy las consecuencias del incumplimiento de la ley, y sobre posibles estrategiaspara llevar ésta a efecto.


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En los países con poca afiliación sindical estos canales fluidos de comu-nicación son especialmente valiosos, pues suponen que los trabajadores que noestán sindicados no por ello quedan indefensos. En Francia los inspectores sehacen una idea de la situación en su territorio a través de las quejas, escritas yverbales, que reciben de trabajadores particulares (aun cuando no se encar-guen de subsanar esos problemas concretos) y, de hecho, uno de los ejerciciosque deben realizar en su programa de formación es organizar y analizar el co-rreo que reciben los inspectores en su trabajo diario. En países como Guate-mala, Costa Rica y República Dominicana vimos y hablamos con muchos tra-bajadores que estaban esperando para ver sus recursos con los inspectores.Algunos habían sido despedidos ilegalmente; a otros se les había negado la in-demnización por despido que legalmente les correspondía; y otros querían ha-cer consultas sobre sus derechos y responsabilidades según el Código del Tra-bajo. En casi todos los casos tenían manuales de bolsillo sobre la legislaciónlaboral y, con mucha frecuencia, conocían la existencia y las oficinas de los ins-pectores gracias a carteles y anuncios oficiales. Si publicitan deliberadamentesu existencia, poniendo de manifiesto su actividad tanto en poblaciones de pro-vincias como en las ciudades más importantes y solicitando activamente la par-ticipación de los ciudadanos, los ministerios de trabajo pueden avanzar un grantrecho en su tarea de hacer de la inspección laboral una instancia responsableante la sociedad.

Preferencias políticas frente a relación técnica

Como ya hemos señalado varias veces, el trabajo del inspector consiste en lograrconciliar objetivos muy distintos, y a menudo contrapuestos, enunciados en laspropias normas de procedimiento. Esos objetivos se refieren a aspectos tantocualitativos como cuantitativos del empleo, a saber, tasas de ocupación (planti-llas de personal), niveles salariales, estabilidad del empleo, oportunidades deascenso, jornada de trabajo, seguridad y salud, etc. Para conseguir el equilibrioidóneo es obligado hacer dos tipos de consideraciones muy distintos. Por un ladoestá la relación técnica entre los propios objetivos. ¿Se perderán puestos de tra-bajo si se aplica una determinada norma de seguridad y, en caso afirmativo,cuántos? ¿Cuántos puestos a tiempo completo se crearán por cada puesto par-cial o temporal que se suprima? No suele ser fácil predecir o medir el resultadode tales disyuntivas, pero éstas son en principio reales: vienen impuestas por latecnología y el entorno de competencia.

Hay, además, otra serie de consideraciones que hace el inspector, y en lasque entran en juego valores y normas. ¿Cuánto nos importa el volumen de em-pleo en comparación con la seguridad? O ¿cuánto los puestos del trabajo esta-ble y a tiempo completo en comparación con el empleo inestable, inseguro ytemporal? En principio, los inspectores son funcionarios públicos, y los princi-pios que han de aplicar en su trabajo son los de la sociedad en general, que semanifiestan en el ámbito político, son introducidos en el cuerpo de inspecciónpor los cargos —electos o designados— que están en lo más alto de la jerarquía



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y son transmitidos a los inspectores de base por los mandos intermedios. O, almenos, así debería ser. En el curso de ese proceso, los valores abstractos hande hacerse operativos teniendo en cuenta las consideraciones objetivas, demodo que puedan guiar la práctica efectiva y traducirse en el tipo de decisionesque los inspectores adoptan realmente en el ejercicio de su labor.

En este sentido podemos pensar que los niveles profesionales de la jerar-quía sean los mediadores entre los procesos políticos y los inspectores de base.La índole de la relación que se da entre estos tres niveles del cuerpo, y de lacomunicación que se produce entre ellos, se convierte así en un aspecto decisi-vo de la cultura del organismo. Dentro del limitado espectro de organismosque nos hemos encontrado en nuestra investigación, Francia y República Do-minicana representan los dos casos extremos. En el país latinoamericano, lasprioridades de la inspección se fijan en una serie de reuniones entre los inspec-tores de base y sus supervisores, quienes analizan conjuntamente la justifica-ción de dichas prioridades y lo que éstas conllevarán para la práctica diaria.Los inspectores y supervisores de este país tienen la ventaja de que el partidoque está en el poder actualmente es el que acometió la reforma del cuerpo; susdirigentes fijaron los criterios de selección para pertenecer a él, por lo que sonresponsables de toda la independencia y autonomía decisorias de que disfrutanahora sus miembros. En Francia, por el contrario, hay una división neta entrelos inspectores de base, de un lado, y la jerarquía de supervisores y cargos po-líticos, de otro. Los inspectores sospechan que los políticos quieren desactivarlas normas administrativas y sustituirlas por el mercado, y consideran que sussuperiores en la jerarquía comparten los mismos valores y objetivos. Vemos asíreflejadas las diferencias de cultura entre los dos cuerpos de inspectores. Si al-bergamos el propósito de superar las divisiones de Francia, de conservar las re-laciones fluidas de la República Dominicana y de extraer enseñanzas válidaspara otros países será muy conveniente, por tanto, adquirir un conocimientomás profundo de estas culturas.

Investigación y evaluación

La relación objetiva entre las prácticas empresariales y las normas del trabajoplantea varios problemas distintos. Como son «objetivas», estas prácticas ynormas pueden analizarse con un programa de investigación y evaluación. Enprincipio es posible estudiar cómo los trabajos temporales suprimidos se tra-ducen en vacantes a tiempo completo, y qué efecto tiene la normativa de saludy seguridad en la viabilidad de un negocio. A la hora de diseñar un programade investigación de este tipo, no obstante, es fundamental reconocer dos cosascruciales. En primer lugar, los resultados de la investigación sólo serán prove-chosos en la medida en que sean aceptados y utilizados por los propios inspec-tores de base. Y a éstos no se les puede ordenar que los usen en mayor medidaque se les obliga —o no— a realizar cualquier otra tarea de su trabajo. Ensegundo lugar, los inspectores no tienen por qué reconocer forzosamente lanecesidad de este tipo de investigación; ya cuentan con una serie de criterios o


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principios que aplican para evaluar los casos, y que han ido adquiriendo en suvida profesional. De hecho, una de las conclusiones más sorprendentes que nosha deparado nuestro estudio es lo muy constantes que son estas ideas en eltiempo y el espacio. Inspectores entrevistados en varios países afirmaron quelos trabajadores de las maquiladoras son especialmente combativos, que lostrabajadores sin instrucción son especialmente difíciles de trato y que lasempresas privadas de seguridad son las que menos cumplen la normativa enmateria de salarios y horas de trabajo. Las ideas sobre qué empresas o tipos deempresas son más o menos proclives a transgredir la normativa también suelentraspasar las fronteras nacionales. Además, el hecho de que esas ideas sean sis-temáticas, independientemente de que sean o no del todo ciertas, hace pensarque hay una lógica subyacente a la relación del inspector con sus interlocutoresdel sector privado.

Ello nos lleva a defender un programa que tome como punto de partidalos usos, costumbres y esquemas que aplican los inspectores para clasificar loscasos. Estos esquemas constituyen la base de toda práctica, y en ellos se basael planteamiento usado en el campo de la inteligencia artificial para uniformarlos métodos clínicos de los médicos de los hospitales (Adler y otros, 2003). Elprimer paso de este proceso consistiría en estudiar y esclarecer los métodos vi-gentes en la actualidad. Siguiendo el ejemplo del hospital, esta labor puede lle-varse a cabo realizando entrevistas a los inspectores acerca de los asuntos quetratan, a fin de confeccionar una serie de hipótesis normalizadas. Luego se po-dría encuestar a una muestra más amplia de profesionales, tomando como baseesta serie de hipótesis, para averiguar y analizar el abanico de respuestas y elgrado de congruencia que hay entre los métodos que aplican los inspectores delos distintos niveles: la oficina, la zona geográfica y todo el organismo nacional.

Conclusiones

Nuestro argumento constituye un complemento oportuno de la campaña de laOIT en pro del «trabajo decente». La OIT acuñó y adoptó esta expresión en elmomento de auge máximo del neoliberalismo, cuando otros organismos inter-nacionales defendían el «libre mercado» y la disminución de la intervenciónpública, y se comprometió expresamente a fomentar el trabajo decente paratodos a lo largo del decenio siguiente.

Sin embargo, esta expresión es, en el mejor de los casos, ambigua, y ha cau-sado por ello no poco debate y consternación (OIT, 2001, págs. 13-16). En uncierto nivel, la expresión «trabajo decente» carece esencialmente de significado;es vaga y abstracta; no posee un contenido programático y no es fácil figurarsecómo se puede aplicar al establecimiento de los objetivos de una organización oa la evaluación de su funcionamiento. Sin embargo, y pese a todo ello, «trabajodecente» no es una expresión neutra. Es, por el contrario, directa y explícitamen-te normativa en el sentido de que afirma que la calidad y el contenido de las po-sibilidades de empleo pueden y deben

juzgarse

. En ese sentido se opone neta-mente a la idea, tan extendida, de que el trabajo es una respuesta a exigencias



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técnicas y económicas que son inherentes a la naturaleza del mercado y vienenexpresadas por él. Pone en tela de juicio, asimismo, la idea, concomitante, de quetodos los intentos de establecer legislativamente unos criterios normativos soningenuos, van desencaminados o, tal vez, son hasta contraproducentes.

Tales principios son, claro está, esenciales en el ideario neoliberal, basa-do en que todo esfuerzo de los poderes públicos a fin de imponer normas sóloservirá para alzar obstáculos al funcionamiento del mercado y para reducir elnivel general de bienestar social. Es cierto, desde luego, que se puede mejorarel bienestar de determinados sectores de la sociedad, pero siempre en detri-mento del de otros; en este sentido, la imposición de normas obligatorias espoco más que una continuación de la política de redistribución de ingresos.

En tanto que respuesta a estas críticas, la vaguedad de la expresión «tra-bajo decente» tiene de hecho una ventaja añadida: su flexibilidad. Puede asu-mir significados diferentes en circunstancias distintas, ya sean industriales, re-gionales, nacionales o culturales, y puede variar con arreglo a las condicioneseconómicas y técnicas. Ello plantea un reto ideológico al neoliberalismo, cier-tamente, pero no un reto operativo; y ésta es, sin duda, la razón por la que niha atraído mucha atención ni ha levantado una oposición amplia.

Tal y como lo hemos caracterizado, el modelo latino de inspección labo-ral es en la práctica un instrumento para hacer operativa la política del trabajodecente para todos. La discrecionalidad que es inherente a las burocracias apie de calle dota a la misión y el papel del inspector de una vaguedad muy si-milar a la que posee el concepto de trabajo decente. Pero la función del inspec-tor y las normas y criterios que rigen su comportamiento se concretan en lapráctica y a través de la práctica. Están «incrustados» en la cultura del organis-mo, y se transmiten de una generación a otra a través de la formación profesio-nal y de la experiencia en el trabajo. Evolucionan del mismo modo que lo hacela naturaleza de los miembros del cuerpo, atendiendo a lo que sucede en laeconomía y la sociedad a la que pertenecen y, también, a las prioridades espe-cíficas del propio organismo en materia de selección, formación profesional ypolítica general. En este sentido, cabe pensar que los inspectores son los agen-tes o soldados de infantería de la campaña en pro del trabajo decente.

Nuestra propuesta, por tanto, se puede entender como un acercamientomás reflexivo a esa campaña, y como un intento de apoyarla mejorando la actua-ción de sus agentes y el acervo de conocimientos en que se basan. Los elementosfundamentales de tal propuesta son la identificación y «codificación» de las ideasimplícitas en los juicios de los inspectores, procurando distinguir los valores pres-criptivos de las relaciones objetivas que moldean estos juicios, y hacer de dichasrelaciones el objeto de un programa de investigación sobre los nexos entre prác-ticas empresariales y condiciones de trabajo. Lo que un programa de estas carac-terísticas puede deparar no estriba en la ampliación del concepto de «trabajodecente» ni en la ordenación del mercado laboral, sino en hacer un planteamien-to mucho más general de la gestión de la burocracia. La gestión del sector públi-co era un tema muy estudiado por los universitarios de hace una generación,cuando los investigadores trataban de averiguar minuciosamente las causas de


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su diferencial de rendimiento, pero este interés se atrofió a finales del siglo pa-sado, pues éstos dejaron de ocuparse de la mejora de las entidades del sector pú-blico y pasaron a indagar acerca de la reducción de las mismas. Sin embargo, losproblemas de evaluación y control de las burocracias no han desaparecido. Muyal contrario, han resurgido con fuerza e inundan actualmente la bibliografía so-bre la descentralización del poder y la responsabilidad en las grandes entidadesburocráticas, y sobre la gestión y el control de profesiones y oficios, a medida quelos organismos y empresas en los que prestan sus servicios se vuelven tambiéncada vez más grandes, más complejos y más burocráticos. Nuestras ideas sobrela consecución del trabajo decente se encuadran por tanto, en gran medida, enel empeño por superar los retos de la época actual, no sólo en el mercado de tra-bajo sino también en la economía mundializada que está emergiendo.

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