Parlamento re-activo. De cómo partidos poderosos habitan en una legislatura con potestades...

7/31/2019 Parlamento re-activo. De cmo partidos poderosos habitan en una legislatura con potestades recortadas - Daniel

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13POSTData17, N1,Abril/2012, ISSN 1515-209X, (pgs. 13-49)

PARLAMENTO RE-ACTIVO. DE CMO PARTIDOSPODEROSOS HABITAN EN UNA LEGISLATURACON POTESTADES RECORTADAS*

por Daniel Chasquetti**

dedicado a Pablo Alegre

Introduccin

La literatura especializada no es precisa a la hora de juzgar las fortale-zas y capacidades del parlamento uruguayo. Por ejemplo, Mezey (1979)afirmaba que esta legislatura es una institucin relevante del sistema polticocon fuertes poderes en la formulacin de polticas pblicas (strong policy-making power) dada su capacidad para modificar y rechazar propuestas del

ejecutivo. Cox y Morgenstern (2002: 462) sugieren que el Parlamento uru-guayo, al igual que la mayora de los congresos del continente, es una legis-latura reactiva. Adems, creen que el mismo se aproxima al tipo de legislatu-ra negociadora (workable) que se vincula vis viscon un presidente de tipocoalicional y que cuenta con cierto grado de participacin en el proceso detoma decisiones oficiales. El informe The Politics of Policiesdel Banco Intera-mericano de Desarrollo (2006: 59-60) define al parlamento uruguayo comouna legislatura reactiva-constructiva que cuenta con capacidades legislativas

altas y una mayor capacidad de representacin y supervisin del ejecutivo1

.

* Este artculo es producto de la investigacin Carreras Legislativas en Uruguay: un estudiosobre reglas, partidos e individuos en la Cmara, financiado por el Fondo Clemente Establede la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin.

** Profesor en investigador del Instituto de Ciencia Poltica de la Facultad de Ciencias Socialesde la Universidad de la Repblica. E-mail: [email protected].

1 El informe utiliza cinco indicadores seleccionados por Sebastin Saiegh (2005) con el fin demedir las capacidades legislativas de los congresos: i) confianza (de la ciudadana y empre-sarios), ii) efectividad de los cuerpos legislativos; iii) aos promedio de experiencia de los

legisladores, iv) porcentaje de legisladores con estudios universitarios, y v) nmero prome-dio de comisiones en las que participa cada legislador.


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Ms recientemente, Saiegh (2010) puso en duda esa caracterizacin al soste-ner que la legislatura uruguaya debera ser caracterizada como reactiva-obs-truccionista debido a que los legisladores tienden a estar ideologizados, lo

cual puede ser un problema en un escenario de gobierno dividido2. Final-mente, Garca Montero (2009) encuentra que el parlamento uruguayo nocuenta con una capacidad legislativa alta, pues la aplicacin de su ndice dePotencialidad Institucional Legislativa lo relega a una posicin intermediaen un estudio que abarca 14 congresos del continente3.

La academia local, por su parte, cree que el parlamento ostenta unlugar sustantivo en el proceso de toma de decisiones del sistema y que repre-senta el lugar privilegiado por los partidos para desarrollar sus principales

funciones (Prez et al. 1987, Gonzlez 1993, Buquet et al. 1998, Lanzaro2000). No obstante, pocos estudios han puesto atencin en la capacidadefectiva del parlamento para incidir en la legislacin, y sobre todo en cmose articula la presencia de partidos fuertes e institucionalizados con una le-gislatura provista de facultades recortadas.

El presente artculo procura construir un juicio sobre la importanciade la legislatura uruguaya en el proceso de gobierno, considerando muyespecialmente su relacin con el poder ejecutivo y su particular imbricacin

con el sistema de partidos. La tesis que gua el estudio afirma que tanto lafisonoma institucional como las actuales prerrogativas del parlamento res-ponden a las preferencias de los partidos polticos, los cuales optaron, en lacoyuntura constitucional de 1967, por disear un sistema de gobierno conun poder ejecutivo reforzado.

2 Saiegh afirma que como los legisladores estn ideologizados, sus aspiraciones trascienden la

mera transaccin basada en partidas clientelares (pork). Sus preferencias los llevaran aacordar slo en base a puestos en el gabinete o programas de polticas pblicas, por lo queen caso de que el ejecutivo se enfrente a una gran oposicin legislativa, la consecuencia msprobable sera un jaque mate poltico entre las dos ramas del gobierno (2010: 22). Laconclusin parece exagerada pero no carente de lgica.

3 El IPIL, como su nombre lo indica, mide la potencialidad legislativa de los parlamentos apartir de la operacionalizacin de cinco dimensiones: a) iniciativa legislativa, b) trmitelegislativo, c) bicameralismo, d) veto del Poder Ejecutivo y e) procedimientos extraordina-rios. Cada dimensin se cuantifica con un set de indicadores basado en el escrutinio de lasreglas del proceso legislativo establecidas en la Constitucin y los reglamentos de lascmaras. La normalizacin del ndice a la escala 0-1 muestra que el parlamento de Uruguay

presenta un valor 0,48. En el tope de la tabla est el congreso de Chile con un valor de 0,71y en la cola de la tabla el congreso de El Salvador con un valor de 0,26.

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En la primera seccin se analizan las razones por las cuales el parlamen-to uruguayo es una legislatura reactiva y se argumenta que dicha configuracines el resultado de una reforma que responde a las preferencias de una mayora

partidaria. En la segunda seccin se presenta evidencia sobre las consecuenciasde ese cambio sobre los resultados legislativos. En la tercera seccin se analizanlas caractersticas institucionales de la estructura interna del parlamento y lasreglas que determinan el poder de los partidos en el seno de la legislatura. Allse muestra que las reglas internas as como la estructura parlamentaria favore-cen la reproduccin de un tipo particular de partido donde el control de lascarreras es ejercido por los lderes de los partidos. Finalmente, en la cuartaseccin se controla empricamente la actividad reactiva del parlamento, deter-

minando en qu medida las iniciativas enviadas por el ejecutivo son rechaza-das, sancionadas con cambios, o simplemente aprobadas tal como son recibi-das. En la quinta seccin se presentan algunas conclusiones.

I. Caracterizando a un parlamento reactivo

El parlamento uruguayo es una legislatura reactiva en virtud de las

prerrogativas que la Constitucin le confiere. En su seminal estudio sobre loscongresos y parlamentos latinoamericanos, Cox y Morgenstern (2002) se-alan que las legislaturas reactivas se distinguen por el tipo dominante defuncin que despliegan, esto es vetar, enmendar o aprobar las iniciativas queel Ejecutivo enva. Garca Montero (2009: 199) sostiene correctamente queen Uruguay as como en Chile, Bolivia y Panam el hecho de que elPoder Legislativo haya mantenido un papel reactivo en la actividad legislati-va es una expresin del diseo normativo pues el mismo favorece claramente

al Ejecutivo mientras que el Parlamento mantiene una limitada, aunque nonula, capacidad de influencia. Los actuales rasgos institucionales que el Par-lamento uruguayo presenta lo inclinan naturalmente a cumplir con la fun-cin reactiva que los mencionados autores destacan. En este apartado descri-bir el proceso por el cual Uruguay alcanza el set de prerrogativas constitu-cionales reactivas y cmo ese esquema responde a una concepcin orgnicadel gobierno escogida por los partidos.

Una forma rigurosa de determinar cunto poder efectivo presentanlas legislaturas consiste en examinar la evolucin del rgimen de gobierno,entendido ste como el conjunto de reglas que ordenan la relacin entre las

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ramas de gobierno. Shugart y Carey (1992) afirman que la principal variablepara caracterizar a los regmenes gubernativos es el grado de separacin delos poderes. El rgimen presidencialista puro presentara una mxima sepa-

racin (Estados Unidos), en tanto el rgimen parlamentarista puro mostra-ra una mnima separacin (Gran Bretaa). En este enfoque la distribucindel poder institucional entre las ramas del gobierno representa un juego desuma cero: el quantum poder que se le encomienda a una rama del gobiernoes idntico al que se le resta a la otra.

Las dos primeras constituciones uruguayas (sancionadas en 1830 y1918) establecieron una mxima separacin de los poderes, ya que la elec-cin y supervivencia de los titulares de los cargos no sufra interferencias de

parte del otro poder. El rgimen de gobierno estaba diseado para funcionarcomo un presidencialismo puro, donde el parlamento votaba leyes y el eje-cutivo las promulgaba o vetaba. A partir de la segunda reforma de 1934 seintroducen dispositivos de tipo parlamentarista que brindan al parlamentoun mayor poder institucional. Pese a que dicho texto determin que el Eje-cutivo tendra iniciativa legislativa exclusiva en algunas materias, la inclusinde complejos procedimientos de censura de ministros, que perfectamentepodran culminar con la disolucin de la asamblea y la cada del presidente,

marcara un punto histrico de separacin mnima de poderes (este esquemase mantuvo tras la tercera enmienda de 1942). La cuarta reforma constitu-cional de 1952 iniciara un proceso inverso al observado en 1934, puesdesde entonces se incrementara la separacin de poderes y aumentara laautoridad del Ejecutivo sobre la asamblea (ver Cuadro 1). El fortalecimientode las potestades del Ejecutivo alcanzar su punto mximo con la reformaconstitucional de 1967, que otorg a ese poder la exclusividad en el inicio delegislacin en tres nuevas materias: jubilaciones y pensiones, exoneraciones

tributarias y fijacin de salarios y precios (Sanguinetti y Pacheco Ser 1970).El ajuste de algunos artculos del texto constitucional brind una orienta-cin muy precisa a varios preceptos incluidos en la reforma de 1934 quehasta ese momento no haban logrado un resultado sustantivo4. El conjunto

4 Sobre el recorte de prerrogativas al Parlamento establecido en esa enmienda, Jimnez deArchaga (2002: 85) afirmaba: La reforma de 1934 se caracteriza por la severa restriccinde las facultades del Parlamento en favor del Poder Ejecutivo, al que se le confiere ladireccin de la poltica financiera, con el fin de darle mayor unidad y con el designio de

contener el crecimiento de los gastos pblicos y de las contribuciones para solventarlos.Ustedes sabrn hasta qu punto se han realizado esos objetivos

Daniel Chasquetti


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de enmiendas de 1967 configur un Ejecutivo institucionalmente poderosoy un parlamento disminuido en sus capacidades legislativas5. Si bien la auto-ridad presidencial uruguaya dista de ser potencialmente dominante, como

sucede con las de Brasil, Colombia o Argentina (Mainwaring y Shugart1997), no menos cierto es que el diseo institucional de 1967 transform alEjecutivo en el principal actor del proceso legislativo.

La trayectoria del Parlamento uruguayo, por tanto, puede dividirseen tres grandes etapas determinadas por el cambio en las prerrogativas cons-titucionales que definen su poder. La composicin de sus cmaras y el con-texto poltico son factores que contribuyen en la fundamentacin de dichacronologa. La primera etapa se extiende desde la independencia del pas

hasta la primera reforma de la Constitucin en 1917. En esta fase inicial, elParlamento cuenta con un importante poder formal pero con serias deficien-cias para estabilizar su funcionamiento en virtud de la permanente inestabi-lidad poltica de su entorno. El lento proceso de configuracin del sistemade partidos y la ausencia de elecciones libres alimentaron un contexto deinestabilidad durante la mayor parte del siglo XIX que afect la continuidady fortalecimiento de la asamblea legislativa. En este largo perodo, el Parla-mento modific su composicin a partir del rediseo de sus distritos electo-

rales (creacin de nuevos departamentos que increment el tamao del Se-nado), ajustes al Registro Cvico(que determin el aumento de bancas de lacmara baja) y la implementacin de frmulas de representacin proporcio-nal que exigieron la modificacin de las magnitudes de las circunscripciones.Las 9 circunscripciones senatoriales de 1830 se convirtieron en 19 antes deculminar el siglo, y las 29 bancas iniciales se transformaron gradualmente en123 (en el ao 1916).

La segunda fase del Parlamento se extiende desde la reforma constitu-

cional de 1917 hasta la reforma de 1967. En ese lapso, el sistema de partidosy el sistema electoral se consolidan y el parlamento adquiere los rasgosinstitucionales actuales. La reforma de 1934 fue importante porque disela Cmara de Representantes de 99 miembros y el Senado de 30 electosen una circunscripcin nica nacional ms el vicepresidente de la Rep-

5 La reforma de 1967 tambin otorg al Poder Ejecutivo la potestad de enviar proyectos deurgente consideracin y estableci lmites temporales para el tratamiento del presupuesto.La enmienda constitucional cre adems una serie de instituciones que otorgan al presiden-

te un poder adicional sobre el proceso de polticas pblicas (Banco Central, Oficina dePlaneamiento y Presupuesto, etc.).



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blica6. A partir de la dcada del cuarenta, el funcionamiento del Parlamentose volvi estable y la produccin legislativa se ajust a las caractersticas delEstado keynesiano que Uruguay haba desarrollado.

La tercera fase comienza en 1967 con la entrada en vigencia de unanueva Constitucin que reserva al Ejecutivo importantes prerrogativas. Lasconsecuencias ms notables de este cambio comenzarn a observarse tras lademocratizacin de 1985. Durante este lapso, el sistema de partidos sufrirauna dramtica transformacin al cambiar su formato bipartidista histricopor uno de multipartidismo moderado. El longevo sistema electoral tam-bin fue modificado parcialmente en la reforma constitucional de 1997. Elfuncionamiento del Parlamento vuelve a ser bastante previsible, su nivel de

productividad evoluciona en forma acorde con el transcurso del mandato(Buquet et al. 1998) y la legislacin se ajusta a la agenda de reformas de lasegunda transicin (Lanzaro 2000). El Cuadro 2 resume las tres fases a par-tir de la consideracin del poder institucional, la composicin y la forma deeleccin de los legisladores.

En trminos tericos podramos decir que la distribucin de podersancionada en la reforma de 1967 transform al parlamento uruguayo enuna legislatura reactiva y al ejecutivo en una presidencia proactiva (Cox y

Morgenstern 2002, Morgenstern 2004). Este esquema no es una rara avisporque as como los regmenes pueden dividirse en parlamentaristas opresidencialistas, las legislaturas pueden ser proactivas o reactivas. El Grfico1 muestra la trayectoria de la legislatura uruguaya a partir de esas dimensio-nes: poder de la legislatura (eje y) y separacin de poderes (eje x). Junto alas configuraciones uruguayas se clasifican algunos casos emblemticos.

Como podr apreciarse, en el cuadrante superior derecho se hallan loscasos de mxima separacin de poderes y mximo poder de las legislaturas:

el Congreso de los Estados Unidos y el Parlamento uruguayo de las dosprimeras constituciones. El cuadrante opuesto es el inferior izquierdo dondese encuentran las legislaturas con mnimo poder (no pueden iniciar legisla-cin en reas financieras y econmicas, o sea, money-bills, en trminos deDring 1995) y mnima separacin de poderes: Gran Bretaa, Espaa, Ir-

6 En esa instancia se estableci una regla muy peculiar que distribua las bancas de la cmaraalta en mitades entre las dos principales fracciones de los dos partidos mayoritarios (Senadodel medio y medio). La reforma de 1942 derog este procedimiento y deline el Senado

moderno introduciendo la eleccin por representacin proporcional en una circunscrip-cin nica nacional.

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landa, Portugal y Luxemburgo. En el cuadrante superior izquierdo aparecenlas legislaturas proactivas y con mnima separacin de poderes: pases escan-dinavos, Holanda, Blgica y Alemania. Finalmente, en el cuadrante inferior

derecho aparecen las legislaturas de mxima separacin de poderes y mni-mas potestades (reactivas): congresos y parlamentos de Amrica Latina7.Adems, como podr apreciarse, el parlamento uruguayo se mueve en lazona de mxima separacin de poderes (a excepcin de 1934) desde unasituacin de poderes proactivos de su legislatura a una de poderes reactivos ycoincidentes con los restantes casos del continente.

Por qu el parlamento uruguayo proces ese recorrido constitucio-nal? La respuesta que encuentro es que los partidos polticos fueron modifi-

cando las instituciones de acuerdo a sus preferencias con el objetivo de cons-truir un sistema institucional eficaz y gobernable. En particular en 1967,una coalicin formada por fracciones mayoritarias de los partidos tradiciona-les impuso una enmienda que fortalece el papel del presidente y su gabinete(Chasquetti 2003). Este cambio constri el accionar del parlamento gene-rando consecuencias sustantivas sobre los resultados legislativos y su ulteriordesarrollo institucional. No obstante, la amputacin de prerrogativas legis-lativas no supuso la transformacin del parlamento en un organismo

disfuncional o de segunda categora. Por el contrario, la legislatura siguicumpliendo un papel sustantivo en la toma de decisiones a travs de lasancin de legislacin y el control de la actividad del Ejecutivo. En las prxi-mas dos secciones me ocupar de desarrollar estas ideas.

II. Consecuencias empricas del cambio

Pocos estudios toman en cuenta que el primer recorte de prerrogati-vas al Parlamento uruguayo fue establecido en la enmienda constitucionalde 1934. En medio de una coyuntura de crisis econmica, los constituyen-tes de ese ao introdujeron una serie de reglas tendientes a limitar la inicia-

7 Garca Montero (2009) concluye que las constituciones de Chile (1980), Colombia (1991),Paraguay (1967), Bolivia (1967), Ecuador (1998), Per (1993), Panam (1972) y Uruguay(1967) establecen amplias reas de iniciativa exclusiva para el Ejecutivo, pero que el Legis-lativo mantiene la facultad de modificar la legislacin. Desde su perspectiva, habra una

diferencia de grado entre los tres primeros pases y los cinco siguientes. Ver cuadro 3.5 de sulibro.



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tiva legislativa del Parlamento. Por un lado, se confiri al Poder Ejecutivo ladireccin exclusiva de la poltica financiera y se impidi al Parlamento au-mentar los montos del presupuesto presentado por el gobierno (Chasquetti

2003). Por otro, se otorg al Ejecutivo la iniciativa exclusiva en materia deendeudamiento externo y creacin de empleo pblico. Finalmente, el Parla-mento compartira con el Ejecutivo la iniciativa en la creacin y exoneracinde impuestos (Jimnez de Archaga 2002). Estas disposiciones constituyenel primer antecedente de lo que ms tarde sera el cambio institucional msimportante en la historia del Parlamento, es decir, la reforma de 1967. Detodos modos, las disposiciones de 1934 no tuvieron impacto porque supuesta en prctica coincidi con la fase de expansin de la estructura estatal,

donde el gasto pblico se increment hasta niveles impensados. Adems,durante esas dcadas, los legisladores keynesianos parafraseando el trmi-no acuado por Lanzaro (2000) para describir a los partidos de la poca selas ingeniaron para encontrar grietas en el orden constitucional e iniciarlegislacin que aparentemente haba sido vedada a la asamblea.

La reforma constitucional de 1967 fue un segundo avance muchoms efectivo sobre las prerrogativas del Parlamento y su puesta en prcticaafect severamente el desempeo legislativo. El nivel de productividad par-

lamentaria se transformara en una funcin de la capacidad del presidente decontar con un partido o coalicin mayoritaria cartelizada en las cmaras. ElLegislativo anterior a 1967 tena la capacidad de aumentar el gasto median-te el uso de diferentes dispositivos constitucionales. La posibilidad de obraren esa lnea representaba un incentivo poderoso para todo individuo quedeseara desarrollar una carrera poltica. Al contar el Parlamento con libredisponibilidad, los legisladores intentaban aprobar legislacin que satisficie-ra las demandas de grupos de presin o electorados particulares. Esa dinmi-

ca fue sepultada con la reforma de 1967 que prohibi todo intento unilate-ral de los legisladores en materia de expansin fiscal8.Para demostrar cun profunda fue esa modificacin y cunto influy

en la estructura de incentivos de las carreras, presentar un simple examensobre el tipo de legislacin aprobada por el Parlamento antes y despus de la

8 A mi juicio, la literatura comparada no ha evaluado correctamente el peso de las restric-ciones impuestas al Parlamento por la reforma de 1967. Por ejemplo, en su exhaustivoestudio sobre los policy-gatekeepersen Amrica Latina, Alemn (2006) clasifica como

moderado el poder exclusivo del presidente uruguayo para iniciar legislacin sobre asun-tos financieros.

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reforma. He codificado las normas sancionadas durante dos perodos de idn-tica duracin: 1947-1967 y 1990-2010. La comparacin es muy til puesen ambos lapsos hubo alternancia en el gobierno y por tanto, diversos cam-

bios de mayoras en las cmaras, por lo que el factor partidario y el estatusparlamentario del gobierno pueden ser eliminados como variables explicati-vas9. Adems, en ambos perodos, el nivel de productividad parlamentariafue muy parecido: 2.691 leyes en el primero y 2.545 en el segundo.

Las 5.236 leyes identificadas fueron clasificadas en dos grupos princi-pales: las que representaban gasto pblico y las que no. A su vez, cada grupofue codificado en diferentes categoras. Las leyes que representaban gastopblico fueron ordenadas del siguiente modo: i) leyes de presupuesto, in-

versiones, obra pblica y autorizacin de gasto al Ejecutivo; ii) leyes de crea-cin o modificacin de los regmenes de jubilaciones, pensiones y segurosdesempleo; iii) las de pensiones graciables; iv) leyes de exoneracionestributarias, facilidades de pago, quitas, etc.; v) leyes de aumento de salariospblicos, aprobacin de licencias, aguinaldos, etc.; vi) leyes de transferenciasa privados por va de subsidios o donaciones; y vii) leyes de prstamos de losbancos estatales a funcionarios pblicos y trabajadores.

Las leyes que no representan gasto pblico fueron clasificadas como: i)

leyes de ratificacin de acuerdos y convenios internacionales; ii) leyes de en-deudamiento, impuestos y reestructura de la economa; iii) leyes de reformade cdigos, de polticas sectoriales y de regulacin; iv) leyes de carcter admi-nistrativo (denominacin de escuelas, liceos, centros hospitalarios, declaracinde feriados, autorizacin de salida de tropas, buques, etc., acuacin de mone-das, declaracin de inters, etc.); y v) otras leyes de diverso tipo.

El Cuadro 3 muestra que las leyes que implican gasto pblico en elperodo 1947-1967 representaban el 62 por ciento del total de la legisla-

cin, pero en el perodo 1990-2010, slo alcanzan el 16 por ciento. Elcambio, como podr apreciarse, es sustantivo. En contrapartida, en el pero-do ms reciente se incrementan las leyes de ratificacin de acuerdos interna-

9 En el primer lapso, el Partido Colorado gobern doce aos (1947-1958) y el PartidoNacional ocho (1959-1967). En el segundo perodo, el Partido Nacional gobern cincoaos (1990-1995), el Partido Colorado diez aos (1995-2005) y el Frente Amplio cinco(2005-2010). O sea, en ambos perodos hay alternancias de partidos en el gobierno ycambios en la estructura gubernativa: gobiernos con mayoras en 1947-1956, 1959-1962,

1990-1992, 1995-2002, y 2005-2009; y gobiernos en minoras en 1957-1958, 1963-1966,1993-1994 y 2003-2004.



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cionales (de 3% a 19%), las de carcter administrativo (de 16% a 41%) ylas reformas de cdigos, polticas sectoriales y regulacin (de 10% a 17%).Los datos permiten comprender el impacto que provoca un constreimiento

institucional como el establecido en la reforma de 1967. Al entregarse elmonopolio de la iniciativa legislativa en materia de gasto al Ejecutivo, elParlamento reorienta su actividad hacia otras reas de inters. El proceso dereestructuracin de las relaciones entre el Estado y el mercado de los aosochenta y noventa, que fuera tan descrito por Lanzaro (2000), exigi unparlamento orientado a la regulacin, el rediseo institucional y la formula-cin de polticas de corte sectorial. En dicho escenario, el margen para desa-rrollar constituency servicepor parte de los representantes se vio severamente

afectado, lo cual supuso un cambio en los incentivos de carreras. Veamosotro ejemplo que ilustra muy bien esta afirmacin.

En el viejo parlamento, los legisladores utilizaban diferentes medioslegales para satisfacer demandas de sus electorados particulares. Una de lasestrategias preferidas era la de promover pensiones graciables que suponanel pago de un monto mensual por parte del erario pblico a personas quehubiesen realizado una contribucin importante al pas y cuya situacinpersonal lo ameritara10. Acadmicos y artistas retirados, viudas e hijas de

personalidades fallecidas, eran recompensados por un Parlamento atento alas dificultades que provocaba la vejez o el deceso del jefe de familia. Con elpaso del tiempo, dichas prcticas fueron amplindose mediante una consi-deracin laxa del aporte a la comunidad realizado por el sujeto que motiva-ba la pensin. De este modo, personas prximas a la estructura de los parti-dos as como tambin familiares de los polticos se beneficiaron coneste tipo de prestaciones. El Cuadro 3 muestra que en esos veinte aos seaprob un total de 585 pensiones graciables, lo cual arroja un promedio de

casi 30 pensiones por ao11

. En el actual Parlamento, en cambio, se aproba-ron slo 174 pensiones graciables, o sea, un promedio de 9 pensiones porao. El Grfico 2 muestra la misma informacin pero desagregada por ao.

1 0 La potestad de otorgar pensiones graciables est determinada por el artculo 85, numeral13, de la Constitucin de la Repblica (a la Asamblea General le compete: () acordarpensiones y recompensas pecuniarias o de otra clase). Este precepto fue incluido porprimera vez en la Constitucin de 1934 y se mantiene sin modificaciones hasta nuestrosdas.

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Estas leyes no slo suponen la creacin de nuevas pensiones sino tambin en ciertos casosel reajuste de las mismas o la transferencia de viudas a hijas.

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Como podr apreciarse, la modificacin de la pauta de conducta res-ponde principalmente a la lgica de restricciones impuestas por la reformade 1967. Si bien la Constitucin no impide a los legisladores presentar

proyectos de pensiones graciables, la reglamentacin del precepto votadacon forma de ley en 1992 (N 16.301) estableci en su inciso octavo que lapromocin de toda pensin graciable deber ser presentada ante el Ministe-rio de Educacin y Cultura para que ste lo enve ms tarde al Parlamentocon forma de proyecto. Este procedimiento se ha transformado en los he-chos en una barrera infranqueable pues desde el ao 2001 no se han presen-tado proyectos de pensin graciable patrocinados por legisladores y todas lasiniciativas en la materia han nacido en el propio Poder Ejecutivo12.

Lo ocurrido con las pensiones graciables luego de recuperada la de-mocracia podra extenderse a otros rubros de las polticas pblicas que otrorapermitan a los legisladores cultivar segmentos particulares del electorado.Me refiero a los prstamos bancarios para funcionarios, los aumentos salaria-les, la extensin o creacin de seguros de desempleo de carcter especial, losregmenes de jubilaciones tambin especiales, etctera.

Los legisladores del siguiente perodo (1990-2010), al no poder com-portarse de la misma manera, buscaron formas alternativas de constituency

servicey una de ellas fue legislar para ponerle nombres a escuelas, liceos,jardines de infantes, centros hospitalarios, parques, estadios, tramos de rutasnacionales, etc. Este mecanismo de carcter simblico consiste en designarinstituciones o espacios pblicos con nombres de personalidades bien consi-deradas por los electorados especficos. Pero si se observa con atencin elCuadro 3 o el Grfico 2, se notar un cambio sustantivo en este rubro res-pecto al primer perodo, pues el nmero de leyes de designacin aumenta de90 a 581. Lo que era una prctica poco frecuente antes de 1967 se transfor-

ma en una constante de la legislacin del perodo actual. Esta prctica1 2 El ltimo proyecto de ley de pensin graciable lo present el senador nacionalista Guillermo

Garca Costa el 2 de octubre de 2001 y fue aprobado como ley en mayo de 2003. El trmiteparlamentario muestra que la Comisin que analiz la iniciativa recibi un mensaje delPoder Ejecutivo, presumiblemente informando sobre la disponibilidad de rubros. En el ao2006, ya con un Parlamento controlado por el Frente Amplio, fue votada por unanimidaduna ley que crea la Comisin de Pensiones Graciables en la rbita del Poder Ejecutivo, conel fin de considerar y tratar las pensiones graciables que se soliciten. Dicha comisin estintegrada por un delegado de dicho Ministerio, uno del Ministerio de Economa y Finanzas,

uno del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y otro del Banco de Previsin Social(organismo rector de la seguridad social).



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innovadora orientada al constituency servicepuede ser extensiva a otros rubrosdel desempeo parlamentario como la presentacin de notas escritas en elpleno de la Cmara o la realizacin de exposiciones orales en la media hora

previa (ambas modalidades culminan con el envo de las palabras a las perso-nas e instituciones que el legislador determina).

Por tanto, el cambio de 1967 es un punto de inflexin en la evolucininstitucional del Parlamento. En su libro sobre la Constitucin de 1967,Julio Mara Sanguinetti y lvaro Pacheco Ser (1970: 91-92) sealan que:

En los aos previos a la reforma marcaron el auge deuna legislacin profusa, que fue agregando en forma catica

y las ms de las veces sin adecuacin beneficios comprome-tedores para los institutos jubilatorios. Se llegaron a votar be-neficios ms de una vez ilusorios y se concedieron otros mspor el deseo de halagar a los interesados que por el de rendirhomenaje a la justicia. [Por ese motivo,] la nica forma de per-mitir el avance firme de la seguridad social es que el poderadministrador (Ejecutivo), que tiene en sus manos los mediostcnicos necesarios para poder conocer mejor la situacin y que

tiene adems la responsabilidad de la direccin econmica tengael contralor de la legislacin que regula la materia.

Luego de la restriccin impuesta en 1967, los legisladores se veranobligados a modificar sus conductas, condicionando de ese modo sus ex-pectativas y decisiones de carrera. Desde entonces, en materia de constituencyservice,los diputados harn lo que pueden para continuar con sus carreras.Ya no pueden expandir el gasto ni transferir recursos hacia sus distritos,

como tampoco ser intermediarios eficientes en materia de servicios pblicosdada la modernizacin procesada en los aos noventa. Si bien continancongracindose con sus electores, las formas y los mtodos muchos deellos simblicos resultan muy diferentes a los de otrora. Por ese motivo,podra pensarse que los legisladores tienen como principal oportunidad paraalcanzar su reeleccin la de cultivar el prestigio y reputacin del partido y notanto la accin unilateral de cara al electorado. Este escenario genera condi-ciones para el accionar de los lderes, la actuacin disciplinada de las banca-das, y por ende el desarrollo de un proceso de legislacin orientada a losproblemas nacionales.

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En suma, la reforma de 1967 apunt a fortalecer el papel del Ejecu-tivo en el proceso legislativo, deteriorando severamente las prerrogativas delParlamento. Los partidos deseaban imprimir racionalidad al ejercicio de go-

bierno y para ello ataron las manos de sus inquietos legisladores. Esta modi-ficacin gener consecuencias previsibles sobre los resultados legislativos ycontribuy sustantivamente al cambio en la valoracin del cargo de diputa-do. Sin embargo, esta no es la nica razn que explica los actuales rasgos delParlamento uruguayo. Veremos en el prximo apartado cmo los partidospolticos se encargaron de disear un hbitat a su medida.

III. El Parlamento, una casa a la medida de los partidos

Hace casi cuatro dcadas, David R. Mayhew (1974) seal que lasinstituciones del Congreso de los Estados Unidos responden a las necesida-des bsicas de sus miembros. Desde esta perspectiva, los legisladores cons-truyen y modelan instituciones con el objetivo de facilitar el cumplimientode su meta principal, esto es, alcanzar la reeleccin. Las acciones que corrien-temente realizan los legisladores (advertising, credit claming, position taking)

suelen apoyarse en los recursos que brinda un sistema institucional cuyoselementos centrales son un poderoso sistema de comits y la regla que priorizala antigedad del representante a la hora de asignar las posiciones en laCmara (seniority system). Esta estructura de ventajas, conocida con el nom-bre de incumbency advantage, funciona como proteccin a la hora de compe-tir con los desafiantes en las elecciones primarias y legislativas.

Scott Morgenstern (2004) ha destacado las importantes diferencias quelas legislaturas de Amrica Latina guardan respecto al caso estadounidense. Por

un lado, la meta de la reeleccin no parece ser el nico objetivo de los legisla-dores latinoamericanos, y por otro, los sistemas electorales no generaran in-centivos tendientes a la construccin de salvaguardas contra los desafiantes. Lalgica de funcionamiento de las legislaturas respondera a otros factores, y porello los resultados en materia de construccin institucional seran distintos.Esta perspectiva es bien importante para comprender que en el caso uruguayolos legisladores no tienen incentivos para la modelacin de instituciones legis-lativas sofisticadas y que la llave del diseo la tienen los partidos.

Siguiendo la lgica de Mayhew (y tambin de Weingast y Marshall1988), podramos suponer que las legislaturas con poderes reactivos estn



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menos preparadas para elpolicy-makingque aquellas que cuentan con pode-res proactivos. La razn sustantiva consiste en que las limitaciones a las queest sujeta la asamblea imponen menores necesidades en materia tcnica

para encarar el proceso legislativo. Por el contrario, las legislaturas con pode-res proactivos tendrn mayores incentivos para desarrollar y fortalecer susinstituciones incorporando recursos y soportes altamente calificados. Ya hecitado la sentencia de Cox y Morgenstern (2002) de que la tarea central detoda legislatura reactiva es la de vetar o modificar el programa legislativo delgobierno. Bajo ese esquema de trabajo, resultara muy difcil que una mayo-ra integrada por partidos gubernamentales promueva y sancione una refor-ma que potencie las instituciones parlamentarias. La nica posibilidad de

cambio sera que una mayora opositora al gobierno imponga un cambio enlas reglas de juego. Sin embargo, como esa posibilidad (la del gobierno divi-dido) es mnima en Uruguay, no deberan esperarse cambios en el cortoplazo, pues ningn legislador con intereses en el gobierno asumir el riesgode aprobar una reforma que aumente el control sobre la gestin de su propiopartido. Un dilema de accin colectiva imposible de resolver en condicionespolticas de normalidad.

No obstante, las razones por las cuales el parlamento uruguayo pre-

senta una notoria debilidad institucional no pueden explicarse nicamentepor las limitaciones que impone el texto constitucional. Debemos tambinconsiderar las consecuencias que provoca un conjunto de reglas (electorales eintraparlamentarias) que favorecen el poder del liderazgo partidario por so-bre la voluntad individual de los legisladores. Para ser ms precisos, el mode-lo de carreras reinante en Uruguay est centrado en los partidos y en particu-lar en sus fracciones y su predominio no genera incentivos para la reproduc-cin de polticos inclinados a la funcin legislativa y menos an al desarrollo

de instituciones parlamentarias poderosas (Altman y Chasquetti 2004,Chasquetti 2010a). Una prueba de esta afirmacin la brinda el testimoniodel ex presidente Sanguinetti:

Un da, un legislador no voy a dar su nombre medijo: Mire doctor, la cuestin es elegir entre ser buen legisla-dor y ser reelecto. Y yo eleg ser reelecto. Ese legislador estabamuy ajeno al trabajo parlamentario, estaba en un permanentetrabajo electoral, tratando de lograr su permanencia en el esca-o cuando se produjese la siguiente eleccin. Esa dicotoma

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entre trabajo parlamentario y trabajo poltico es complicadaporque es muy difcil ser un estudioso de los temas, dedicar eltiempo necesario a la maduracin legislativa de determinadas

normas, trabajar en comisin intensamente, asistir puntual-mente a las sesiones del plenario y adems ser reelecto13.

Como la llave que garantiza la extensin de las carreras legislativas esten manos de los lderes de las fracciones, los legisladores tienen pocos incen-tivos para modelar instituciones que beneficien su propio desempeo indivi-dual. Estarn en cambio ms preocupados en cooperar con el grupo en laconsecucin de objetivos colectivos para luego ser tenidos en cuenta a la hora

de confeccionar las listas de candidatos de la siguiente eleccin. En lneasgenerales, los lderes cuentan con un gran poder sobre las decisiones de loslegisladores y ello obedece a la presencia de ciertos dispositivos del sistemaelectoral, como la lista cerrada y bloqueada de fraccin y la estructura decircunscripciones (Moraes 2008), pero tambin a la influencia de ciertasreglas internas del parlamento. Me detendr brevemente sobre este puntoen el prximo apartado.

Reglas internas del Parlamento y partidos legislativos

Los partidos legislativos uruguayos presentan cuatro principales ca-ractersticas. Primero, funcionan como organizaciones fraccionalizadas quesurcan la estructura bicameral del Parlamento. Segundo, carecen de un jefepoltico al estilo europeo, pero cuentan con lderes de fracciones radicadosen el Senado. En las pocas ocasiones que eso no sucede, los lderes cuentan

con legisladores-agentes que actan en su nombre. Tercero, en la Cmara deRepresentantes no existen lderes, pero s una diversidad de legisladores-agentes que actan en nombre del principal. Este andamiaje es tan diversocomo complejo, pues existen mltiples modalidades de delegacin. Sinembargo, los hechos muestran que los procedimientos encontrados son efec-tivos para alinear a los partidos de la Cmara con las posiciones definidas en

1 3 La ancdota fue narrada por el entonces diputado colorado Ronald Pas. Ver Perspectivas

sobre la modernizacin del Poder Legislativo, Montevideo, Presidencia de la Cmara deRepresentantes, Unesco, 2000, pgina 215.



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el Senado. Cuarto, las bancadas parlamentarias de los partidos constituyenun mbito privilegiado de decisin pues estn reguladas por normas quecontribuyen a la cohesin del comportamiento colectivo del partido. Bajo

este esquema organizativo, los legisladores individuales cuentan con pocasposibilidades de desarrollar una gestin autnoma o de establecer sus pro-pias agendas. Por el contrario, son los partidos y sus lderes los que tienen elcontrol institucional del proceso legislativo14.

Cuando se inicia el mandato, los lderes que apoyan al gobierno cuentancon el incentivo de alcanzar xitos legislativos (Buquet et al. 1998) y paraello desarrollan acciones tendientes a garantizar el control cartelizado de lasposiciones parlamentarias con poder de agenda (Chasquetti 2010a). Las

presidencias de las cmaras y las presidencias de las comisiones sern cotosde caza de la mayora legislativa en funciones con el objetivo bsico de con-trolar el flujo de las decisiones del organismo (Cox y McCubbins 1993,2005). Ese movimiento se realiza en base a procedimientos previamenteestablecidos en los reglamentos de las cmaras. Recordemos que el Senadocuenta con una presidencia ocupada durante todo el mandato por el vice-presidente de la Repblica, quien adems ejerce la presidencia de la Asam-blea General y coordina las relaciones con el Poder Ejecutivo. En la Cmara

de Representantes, la presidencia se elige anualmente y sus titulares no sue-len repetirse pues la designacin responde a una negociacin previa entre lospartidos con representacin en la Cmara.

El proceso de designacin de los legisladores en comisiones es diferenteen cada cmara. En el Senado, su presidente negocia las posiciones con loscoordinadores de bancada de todos los partidos, aplicando criterios de propor-cionalidad y tomando en cuenta sus aspiraciones. Una vez que el presidentedistribuye las posiciones, cada partido, y dentro de stos cada fraccin, desig-

nar a los legisladores que ocuparn los lugares alcanzados. La lista de nombreses comunicada posteriormente al presidente para que el acuerdo sea aprobadoen el plenario. Los partidos y fracciones pueden rever los nombres de los legis-

1 4 Este aspecto no parece ser una peculiaridad uruguaya. Amorin, Cox y McCubbins (2003)estudiaron las condiciones necesarias para que en Brasil la Cmara sea controlada por unacoalicin cartelizada. Por su parte, Jones y Hwang (2005) muestran cmo en Argentina elliderazgo de la mayora en la Cmara tambin controla el poder de agenda, pese a que lascarreras de los legisladores dependen de los lderes partidarios provinciales. Alemn (2006)

estudi en profundidad los casos de Argentina y Chile y lleg a la misma conclusin, enambos casos, funcionan partidos o coaliciones cartelizadas en la Cmara.

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ladores que ocupan sus posiciones al inicio de cada ao legislativo. Los legisla-dores pueden participar en cuantas comisiones deseen dado el tamao de laCmara (30 miembros para cubrir 15 comisiones permanentes). Este proce-

dimiento fue creado en la dcada del 20 del siglo pasado y desde entonces semantiene sin modificaciones mayores. Las autoridades de las comisiones unpresidente y un vicepresidente son rotativas por el plazo de un ao y sudesignacin se realiza dentro de la comisin por mayora de votos.

En la Cmara de Representantes el procedimiento es diferente. En laprimera sesin del perodo, el plenario de la Cmara crea una ComisinEspecial integrada por un representante de cada partido, con el propsito dedisear las caractersticas del sistema de comisiones. Los problemas a resolver

son: i) fijar el nmero de legisladores que tendr cada comisin (entre 3 y15), ii) establecer los cupos que le corresponden a cada partido aplicandocriterios de proporcionalidad, y iii) distribuir las presidencias y vicepresi-dencias de las comisiones entre los partidos siguiendo idntico criterio. Lospartidos, y ms especficamente las fracciones, son los encargados de desig-nar a los legisladores en base a los cupos que les correspondan. Una vezestablecida la nmina con el acuerdo de cada partido y dentro de stos, decada fraccin, la Comisin Especial presenta al plenario un informe con la

integracin de las comisiones permanentes y ms tarde se disuelve. Las reglasindican que cada diputado puede integrar una nica comisin permanentey que los cargos de autoridad de esos organismos tambin son rotativos porel plazo de un ao. Este complejo procedimiento fue creado en 1930 ydesde entonces se mantiene sin modificaciones.

Como podr comprenderse, los procedimientos de adjudicacin deposiciones y autoridades en las comisiones de cada una de las cmaras garan-tizan a los partidos y fracciones el contralor de la designacin. Los lderes

pueden premiar o castigar a los legisladores segn sea su comportamiento,ya que al inicio de cada legislatura la nmina vuelve a recrearse. La modali-dad rotativa de los cargos de autoridad impide que ningn legislador acu-mule poder en el Parlamento, salvo el caso del vicepresidente de la Repbli-ca. El diseo institucional est claramente pensado para que no existan ca-rreras orientadas al ejercicio legislativo. Las especializaciones son poco fre-cuentes y normalmente los legisladores se dirigen adonde el partido les su-giera. Por tanto, no existe auto-seleccin como en el caso de Estados Unidos,pese a que muchos diputados y senadores manifiestan discretamente susaspiraciones en la interna de la fraccin.



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El Cuadro 4 presenta un ejemplo ilustrativo sobre el acuerdo de de-signacin de las comisiones permanentes de la Cmara de Representantes enla 46 Legislatura (2005-2010). All podr apreciarse cmo el partido ma-

yoritario (el Frente Amplio) carteliza el poder de agenda al tomar el controlde la mayora de las presidencias de comisiones (el 55 por ciento del total depresidencias de comisiones de Diputados y el 70 por ciento de las conside-radas importantes). A su vez, en el Cuadro 5 puede observarse que el resulta-do de la negociacin de las ltimas tres legislaturas (1995-2010) garantiza alos partidos de gobierno la mayora absoluta en las comisiones importantes.Salvo el caso de la 46 Legislatura, donde el Frente Amplio admiti contarcon una mayora relativa en la Comisin de Asuntos Internacionales, en el

resto el partido o coalicin gobernante control la mayora absoluta de lasprincipales comisiones. Por tanto, el proceso de designacin de comisionesfacilita a quien gobierna el control de las posiciones centrales del procesolegislativo.

Ahora bien, cuando la mayora favorable al gobierno usurpa lospuestos con poder de agenda, sus lderes escogen legisladores leales que re-solvern el dilema moral de la agencia (o sea, no traicionarn los objetivos delgrupo). Los legisladores elegidos prefieren cooperar con el partido a cambio

de la promesa de ser tenidos en cuenta en el siguiente proceso electoral. Porejemplo, las 14 presidencias de comisiones importantes que le correspondie-ron al Frente Amplio fueron ejercidas por 11 diputados (uno ejerci la pre-sidencia de su comisin en tres ocasiones y otro lo hizo en dos). De ellos, 7lograron la reeleccin en la eleccin legislativa de octubre de 2009 y 4 fraca-saron. No obstante, al inicio del segundo gobierno del Frente Amplio (mar-zo de 2010), 3 de ellos fueron designados en cargos ejecutivos (uno comoministro, otro como viceministro y un tercero como presidente de organis-

mo descentralizado del gobierno). En suma, nicamente un diputado lealno logr continuar con su carrera legislativa y ello se debi a que rompi consu fraccin meses antes de la eleccin15.

1 5 Polsby (1968) evala tres dimensiones de la institucionalizacin. La diferenciacin o esta-blecimiento de lmites (grado de estabilidad del cuerpo legislativo), el nivel de complejidad

de su estructura (grado de autonoma de las comisiones) y la existencia de normasprocedimentales internas de carcter universalista (sistema de antigedad).

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Un sistema de comisiones con autonoma limitada

Un segundo aspecto a considerar es la naturaleza de la estructura

interna del Parlamento y en particular del sistema de comisiones. El siguien-te anlisis confirmar la existencia de un diseo funcional a las preferenciasde los lderes partidarios. Una forma de evaluar la fortaleza y sofisticacin delsistema de comisiones consiste en considerar las reflexiones de Nelson Polsby(1968) en su clsico trabajo sobre la institucionalizacin del Congreso de losEstados Unidos16. En esa obra, el autor descarta la posibilidad de evaluar alsistema a partir de la simple consideracin del nmero de comisiones porqueuna cifra excesivamente alta puede generar problemas jurisdiccionales o un

funcionamiento irregular de las mismas (Polsby 1968: 153). Como alter-nativa, Polsby propone examinar el grado de autonoma que presentan loscomits.

En el caso uruguayo, la creacin y desarrollo de un sistema de comi-siones se inici con el nacimiento de la Repblica. Entre 1830 y 1879, laCmara de Representantes cont con un pequeo sistema compuesto porcuatro comisiones permanentes (Legislacin, Hacienda, Milicia y Peticio-nes). Con el paso del tiempo, el mismo elev su nmero hasta llegar a 20

comisiones permanentes en 1922. Ocho aos ms tarde, una nueva reformadel Reglamento introdujo un ajuste al sistema llevando su nmero a 13. Enlos siguientes ochenta aos, el incremento de las comisiones sera moderadohasta llegar a 16.

Si seguimos la sugerencia de Polsby respecto a la necesidad de superarel simple anlisis del nmero de comisiones y evaluar el grado de autono-ma, deberemos acudir a procedimientos de corte narrativo. El primer Re-glamento de la Cmara, sancionado en 1830, estableca que las comisiones

tendran la funcin de considerar los asuntos entrados () e informarlos ala Sala (artculo 45), lo cual supona una definicin de potestades mnimas.El segundo Reglamento, de 1860, ampli las facultades estableciendo quelas comisiones seranpolicy-makerssujetos a la voluntad del pleno: deberndictaminar sobre todos los proyectos o asuntos que les pase la Cmara paraor su parecer, observando, variando, suprimiendo, adicionando, desechan-

1 6 Sus crticos le ha endilgado que esta decisin metodolgica entraa problemas de medicin,

hecho que el autor reconoce al sostener que su estrategia se basa en un procedimiento derecuento anecdtico que brinda a lo sumo dbiles indicadores (Polsby 1968: 153).



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do o proponiendo lo que crean conveniente (artculo 52). Asimismo, lascomisiones seran agentes fiscalizadores que podran invitar a los ministrosdel Poder Ejecutivo, a conferenciar con ellas y pedirles explicaciones para elmejor despacho de los negocios, por medio de invitaciones firmadas por losPresidentes de ellas (artculo 62). Las siguientes enmiendas al Reglamento(1908, 1922, 1930, 1955, 1967, 1991 y 1998) omitieron esta definicin,por entenderse que dichas facultades estaban implcitas en el precepto cons-titucional adoptado en la reforma constitucional de 1918 y que prevalecevigente hasta nuestros das.

Este breve repaso muestra que las facultades de las comisiones per-manentes estaran circunscritas a las funciones de legislacin y fiscaliza-cin17. Participan del proceso legislativo analizando, dictaminando, modi-ficando y proponiendo, pero la ltima palabra la tiene el pleno de la C-mara. Participan del control del Ejecutivo, pero la interpelacin a los mi-nistros la realiza el pleno de la Cmara. El accionar est siempre sujeto a loque la Cmara decida, o sea, no existe ningn grado de autonoma o dele-gacin en el desempeo de estos organismos. No prev, como s sucede enel Congreso brasileo, que la Cmara delegue en las comisiones la discu-

sin y aprobacin de ciertos tipos de leyes, o como ocurre en el Congresoargentino, donde la Cmara faculta el tratamiento y votacin en particularde ciertas leyes en comisiones luego que el pleno aprueba las normas envotacin general (Bjar 2007).

1 7 No incluyo en este anlisis a las comisiones especiales. Ya el Reglamento de la Cmara de1830 permita su creacin con el acuerdo de la mayora de integrantes del cuerpo. Lamen-tablemente, no contamos con datos fidedignos sobre el nmero de Comisiones Especiales

creadas desde entonces como para saber cun recurrente era esa prctica. Sin embargo,sabemos que la ausencia de comisiones especializadas en ciertas temticas representa unindicador de baja complejidad del sistema de comisiones. Si se consideran nicamente lasltimas dos legislaturas (2000-2010), observaremos que fueron creadas 14 comisionesespeciales, 6 en el primer perodo y 8 en el segundo, lo cual representa un incremento del 38por ciento y 50 por ciento del nmero total de comisiones. Este hecho evidencia la ausenciade capacidades institucionalizadas instaladas y alienta la discrecionalidad a favor del o losgrupos partidarios que controlan la Cmara. En el perodo 2000-2005, el 53 por ciento delas presidencias de las comisiones especiales estuvieron en manos de legisladores de laoposicin, pero en el siguiente perodo el 100 por ciento de las presidencias fueron contro-ladas por legisladores del partido gobernante. De las 14 comisiones especiales, 2 funciona-

ron los 5 aos del mandato, 5 funcionaron 4 aos, 4 funcionaron 2 aos; y 3 funcionaronslo 1 ao.

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Las comisiones investigadoras siguen la misma pauta de autonomalimitada que las comisiones permanentes. Durante el siglo XIX, ni la Consti-tucin ni los Reglamentos (1830 y 1860) admitieron la existencia de esos

organismos, aunque en varias coyunturas el Parlamento cre comisiones inves-tigadoras. La reforma de 1918 incorpor dicha figura en una disposicin quese conserva sin cambios hasta nuestros das. Desde entonces, la creacin deestos organismos ha motivado un sinnmero de debates respecto a sus alcancesy objetivos. Jimnez de Archaga (2002: 305) sostiene que las ComisionesParlamentarias designadas con fines de investigacin, solamente pueden reali-zar actos dirigidos a poner luz a la gestin cumplida por el Poder Administra-dor. El precepto constitucional sobre las comisiones investigadoras, desde

esta perspectiva, conformara un cuerpo normativo nico con las disposicionesreferidas al control y fiscalizacin del Poder Ejecutivo (solicitud de informes alEjecutivo y llamados a sala e interpelacin de ministros)18. No obstante, estainterpretacin no ha sido unnimemente reconocida y durante varias dcadasfueron presentados, sin xito, distintos proyectos de ley que precisaban el al-cance de dicho precepto constitucional. Recin en abril de 1995 fue sanciona-da la Ley N 16.698 de determinacin del alcance jurdico de las comisionesinvestigadoras, luego de un complejo proceso legislativo que culmin con la

aplicacin de varios vetos parciales del Poder Ejecutivo. La aceptacin de lasobservaciones por parte del Parlamento desarticul la estructura lgica de laley, dejando como consecuencia un estatuto donde se le amputaba una serieimportante de facultades de investigacin desarrolladas consuetudinariamentedurante ms de siete dcadas. Sin embargo, el ex vicepresidente de la Repbli-ca, Gonzalo Aguirre, ha sealado que en la prctica, la ley [de 1995] resultaignorada, pues estas Comisiones han seguido funcionando como en el pasado.Esto es, ejerciendo las atribuciones consagradas por la prctica parlamentaria y

haciendo letra muerta de una ley divorciada de la realidad (Jimnez deArchaga 2002: 309). Por tanto, las comisiones investigadoras han seguidofuncionando con cierta autonoma pero con lmites bien precisos.

1 8 Jmenez de Archaga (2002: 304-305) seala: Creemos, en primer trmino, que lospoderes de las Comisiones Parlamentarias deben entenderse limitados en razn de losfines a los que puede dirigirse su designacin. Los artculos precedentes son normasperfectamente correlacionadas y el artculo relativo a las Comisiones completa el enlacede esas disposiciones, al establecer que el ejercicio de tales potestades puede dar lugar a

una misma consecuencia, que es la declaracin que la Cmara formule respecto a laconducta ministerial.



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Por tanto, ni las comisiones permanentes ni las investigadoras cuentancon un grado de autonoma elevado. Las primeras presentan menos potestadesque algunas de sus similares latinoamericanas, y las segundas tienen menos auto-

noma que sus homlogas estadounidenses, particularmente en lo concernientea las obligaciones de los imputados y testigos frente el proceso indagador (Chubby Peterson 1989). Bajo este esquema, se incrementa el poder del liderazgopartidario pues, como hemos visto, cuenta con dispositivos institucionales paraejercer influencia sobre los individuos designados en las comisiones. De estemodo, a la ausencia de autonoma jurdica debe agregarse el control que lospartidos ejercen sobre la orientacin del sistema de comisiones.

Por otra parte, si se examinan los recursos destinados al apoyo del

trabajo de las comisiones se tendr una completa nocin sobre la funcionalidadde esta estructura a los objetivos y preferencias de los lderes. Para ser concre-tos, podra decirse que las comisiones permanentes del parlamento urugua-yo carecen de asesoramiento institucional. El trabajo administrativo lo cum-plen normalmente un secretario y un asistente o prosecretario, pero los legis-ladores deben buscar el apoyo a su labor por la va partidaria. Existen algu-nas dependencias especializadas en temticas como la legislacin comparadaque brindan apoyo al trabajo del legislador19, pero en conjunto dichas es-

tructuras representan un soporte muy dbil, particularmente si se las com-para con la de otros congresos. En Estados Unidos, los comits de la Cmaratenan en el ao 2000 un promedio de 68 funcionarios y los comits delSenado un promedio de 46, incluyendo directores de personal, abogados,investigadores, secretarios de prensa, oficiales mayores y directores de ofici-nas, programas, documentacin y asistentes.

Tampoco los legisladores individuales cuentan con un gran soportetcnico. Una encuesta a los legisladores, realizada a mediados de 2007 por el

Instituto de Ciencia Poltica de la Facultad de Ciencias Sociales de la Univer-sidad de la Repblica, indag sobre las caractersticas del staffparlamentario.El Cuadro 6 muestra que en promedio cada legislador cuenta con algo me-nos de 5 personas en su equipo.

1 9 La Cmara de Senadores de Uruguay cuenta con dos departamentos destinados al apoyo delos legisladores: Informacin Legislativa y Legislacin Comparada. La Cmara de Repre-sentantes cuenta con una divisin denominada Informacin Legislativa, que asiste a losparlamentarios en la bsqueda de antecedentes, y con una Unidad de Asesora Tcnica que

asiste parcialmente a las comisiones. Los organigramas estn disponibles en el subsidio decada cmara en www.parlamento.gub.uy.

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El tamao promedio del stafflegislativo uruguayo es pequeo si se locompara con el de otros congresos. En el ao 2000, cada representante delCongreso de los Estados Unidos contaba en promedio con 14 personas en sustaff, y cada senador con 3420. En Brasil, los miembros de la Cmara deDiputados cuentan con un staffpromedio de 20,8 asesores, y los senadorescon un staffpromedio de 18 asesores (pero que puede alcanzar hasta 79individuos)21. En Chile, los diputados cuentan con un promedio de 6,5personas es su staffque se sustenta con un monto presupuestal de ejecu-cin discrecional de aproximadamente U$S 6.250. A eso se suman unos60 pasajes de avin al ao para desplazarse a sus circunscripciones, una par-tida de U$S 5.300 para gastos de representacin y casi U$S 2.000 para

gastos de combustible y traslado22.La encuesta realizada por el ICP-FCS-UdelaR tambin indag sobre

las caractersticas del staffde los legisladores, encontrando que slo un 35por ciento presenta un perfil tcnico (abogados, economistas, ingenieros,etc.), en tanto el resto responde a perfiles tpicamente partidarios o adminis-trativos.

Este panorama de escasez de respaldo tcnico debera generar males-tar o insatisfaccin en los legisladores. Sin embargo, la citada encuesta mues-

tra una opinin absolutamente diferente. Obsrvese que ms de la mitad delos legisladores (54%) cree que los recursos disponibles para producir polti-cas pblicas son buenos o muy buenos y un 30 por ciento entiende que sonregulares. nicamente un 13 por ciento piensa que los recursos son malos omuy malos (ver cuadro 7).

Por qu ocurre esto? La respuesta es muy sencilla. Una mayora delegisladores cree que los recursos son regulares, buenos o muy buenos (84%)porque sus intereses no estn orientados a la formulacin de polticas pblicas.

Un parlamento reactivo que no puede iniciar legislacin en numerosas reas,combinado con un modelo de partidos fraccionalizado donde los lderes con-trolan las carreras, no estimula la formacin depolicy-makersinteresados en lalabor de legislacin vis viscon el Ejecutivo. El parlamento es la casa de lospartidos pero est lejos de ser un mbito de creacin de legislacin.

2 0 Ver C-Span.org, Public Affairs on the Web: www.c-span.org/questions/weekly35.asp.2 1 Informacin proporcionada por la Secretaria de Recursos Humanos del Senado. Para los

diputados, ver Cmara dos Deputados: www.camara.gov.br/transparencia/recursos-huma-

nos/quadro-remuneratorio.2 2 Ver Cmara de Diputados de Chile: www.camara.cl/camara/transparencia_diputado.aspx.



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IV. El resultado de la re-actividad

Hasta aqu hemos visto que las prerrogativas constitucionales asignadas

al parlamento determinan su rol reactivo en el proceso legislativo. Tambinconstatamos que la estructura interna del Parlamento est diseada de acuerdoa ese perfil y que las reglas intraparlamentarias favorecen la reproduccin de unmodelo de partido donde los lderes controlan las decisiones de carrera. Estacombinacin institucional arroja resultados muy concretos en materia de le-gislacin. El Grfico 3 muestra cmo la influencia del Ejecutivo sobre la legis-lacin sancionada se ha ido incrementando con el transcurso del tiempo. Ob-srvese que en los ltimos veinticinco aos, con la excepcin de los perodos

1993-1994 y 2003-2004, donde no existi una mayora cartelizada en elparlamento, la influencia gubernativa aument aproximadamente siete pun-tos y la influencia de la asamblea decay en la misma proporcin.

Estos datos son categricos en cuanto al origen de la legislacin, peropoco dicen sobre los contenidos finalmente aprobados. Recordemos que lafuncin reactiva de un parlamento supone la aprobacin, modificacin orechazo de los proyectos que enva el Ejecutivo. El anlisis emprico de estastres posibles facetas muestra que el Parlamento uruguayo no es ni un mero

sello de goma ratificador, ni una legislatura recalcitrante dispuesta a re-chazar todo lo que proviene del Ejecutivo. Por el contrario, los datos mues-tran que en tanto exista una coalicin o partido cartelizado controlando elproceso legislativo, el Parlamento uruguayo tiende a viabilizar la agenda delEjecutivo pero interviniendo parcialmente en sus propuestas.

Para demostrar esta proposicin, he analizado los proyectos de leyenviados por el Poder Ejecutivo entre el 1 de marzo de 2000 y el 12 demarzo de 200923. En tal sentido, he codificado 813 proyectos presentados

por el Ejecutivo, excluyendo los referidos a la ratificacin de acuerdos y con-venios internacionales24. El control consiste en saber si la comisin aprob elproyecto de ley con o sin modificaciones, o si en definitiva no lo aprob.

2 3 La informacin es tomada del sitio web del Sistema de Informacin Parlamentaria del PoderLegislativo:www.parlamento.gub.uy

2 4 Esta clase de legislacin no fue analizada porque el Parlamento no tiene la facultad demodificarla, simplemente puede aprobarla o rechazarla. Durante los ocho aos que consi-dera el estudio, fueron presentados 312 proyectos de ley (157 en el primer perodo y 155 en

el segundo), de los cuales 235 fueron aprobados en las comisiones de asuntos internaciona-les de ambas cmaras (75 por ciento).

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El Cuadro 8 muestra un resumen de la informacin. Como podrapreciarse, un 58 por ciento del total de proyectos pasan sin modificacinalguna, un 28 por ciento pasa con modificaciones y un 20 por ciento es

rechazado, ya sea porque se vota negativamente, ya sea porque ni siquiera setrata en la comisin. En otras palabras, de cada 10 proyectos del Ejecutivo,casi 6 no son alterados por el Parlamento, algo ms de 2 son aprobados concambios, y 2 son rechazados.

Obsrvese adems que en la 45 Legislatura la tasa de rechazo fuemayor (27%) que en la 46 (13%) y ello tal vez responda a que en el ao2002 se rompi la coalicin mayoritaria y el gobierno del presidente JorgeBatlle qued en minora. A su vez, en la 46 Legislatura, un 32 por ciento de

los proyectos son modificados mientras que en la 45 esa tasa desciende a 13por ciento. Esto indica que las preferencias en materia de polticas del parti-do o coalicin mayoritaria haran una diferencia respecto al grado dereactividad del legislativo. Un partido cartelizado puede ser muy eficiente enla aprobacin de sus proyectos en las comisiones pero eso no quiere decir queevitar que los mismos sean modificados aun por sus propios legisladores.Evidentemente, el nivel de aprobacin y el grado de modificacin respon-den a factores explicativos diferentes25.

V. Conclusiones

En este trabajo se describi al Parlamento uruguayo como una legis-latura reactiva cuyo diseo responde a decisiones asumidas por las fraccionesprincipales de los partidos tradicionales en la coyuntura reformista de 1967.Las caractersticas principales del Parlamento responden a las prerrogativas

escritas en la Constitucin de la Repblica, pero tambin en los reglamentos2 5 Este fenmeno resulta muy llamativo. Habamos visto que el gobierno de partido mayori-

tario del Frente Amplio asegur mrgenes mayores de aprobacin en las comisiones envirtud de una serie de factores entre los que destaca el control que ejercen sus partidariossobre la estructura de posiciones en esos organismos. Pese a ello, casi 4 de cada 10 proyectosenviados por Vzquez sufrieron alteraciones para ser aprobados. Es probable que la existen-cia de un partido mayoritario garantice mayor fluidez pero imponga costos de transaccinmayores en materia de modificacin. En otro trabajo he especulado sobre este tema sea-lando que el fenmeno obedece a la dispersin ideolgica de ese partido, bastante mayor a

la observada en las coaliciones gobernantes anteriores de los partidos tradicionales. Alrespecto ver Chasquetti (2011a).



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de las cmaras. Ese setde reglas es funcional a los objetivos de los partidos ygarantiza la reproduccin del patrn partidario ms extendido. Pero ese es-quema no siempre fue as. En etapas anteriores el Parlamento uruguayo

cont con potestades mayores que fueron aprovechadas por los legisladorespara promover iniciativas orientadas a electorados particulares. Esta posibili-dad constitua un incentivo para competir por cargos legislativos, sin embar-go, la enmienda constitucional de 1967 erosion el valor de dichas posicio-nes, alterando la estructura de carreras. Esa es en definitiva la razn por lacual, en la actualidad, se observa una creciente ambicin por los cargos eje-cutivos del nivel departamental en detrimento de las anteriormente atracti-vas bancas de diputado. Pero la reforma no se detuvo all, pues provoc

tambin una profunda modificacin de los resultados legislativos. Al restrin-gir el margen de accin de los legisladores, la normativa sancionada cambidrsticamente su perfil. Antes de 1967, casi 7 de cada 10 leyes suponan unincremento de gasto pblico; tras esa reforma, la cifra decae drsticamente amenos de 2 de cada 10 normas.

El estudio de la curiosa imbricacin de un sistema de partidos pode-roso con una legislatura reactiva muestra que las reglas internas del parla-mento garantizan a los partidos el control de las carreras. El poder de desig-

nacin en comisiones y en cargos de autoridad brinda a los lderes un gradode influencia adicional. En trminos de Bowler (2000), Uruguay constitui-ra un caso de dos arenas, donde la conducta legislativa responde a la in-fluencia combinada de reglas electorales (lista cerrada y bloqueda de fracciny circunscripciones grandes) y reglas intraparlamentarias (poder de asigna-cin y designacin de autoridades en la Cmara). Este esquema favorece lacartelizacin del poder de agenda en el Parlamento y el xito de la mayoragobernante en los resultados del proceso legislativo. Los legisladores coope-

ran porque as obtienen mayores rditos que si defeccionan en procura de unxito unilateral. Esa dinmica no habilita el desarrollo de una estructurainterna del parlamento provista de fortaleza o sofisticacin, pues los legisla-dores, en general, no se orientan alpolicy-makingsino al compromiso y lacooperacin con su grupo partidario.

Por ltimo, el trabajo examin los resultados de la actividad reactivadel Parlamento. El estudio emprico muestra que la intervencin del Parla-mento sobre la legislacin del Ejecutivo es ms bien modesta: de cada 10proyectos que ese poder enva, 6 pasan sin alteraciones por las cmaras, 2 sonmodificados, y nicamente 2 son votados en forma negativa o ni siquiera se

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tratan. Por tanto, el accionar reactivo del parlamento uruguayo est muylejos de la posicin servil (aprueban todo) o recalcitrante (rechazan todo)que presentan muchos congresos del continente. Su reactividad es moderada

y su nivel de productividad depende ms de la existencia de un partido ocoalicin mayoritaria en las cmaras que de su solvencia institucional o facul-tades asignadas por la Constitucin.

CUADRO 1Mapa de poderes y dispositivos institucionales en Uruguay (1830-1967)

Fuente: Elaboracin propia en base a Shugart y Carey (1992), Chasquetti y Moraes(2000) y Chasquetti (2002)



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CUADRO 2Tres fases en el desarrollo institucional del Parlamento uruguayo

Fuente: Elaboracin propia en base a Chasquetti (2003).

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CUADRO 3Leyes aprobadas antes y despus de la reforma constitucional de 1967

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de IM.P.O.: www.impo.com.uy

CUADRO 4Acuerdo de distribucin de cargos en la Cmara de Representantes yen la Cmara de Senadores para los cinco aos de la 46 Legislatura

(2005-2010). Porcentajes entre parntesis

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin tomada del Diario de Sesiones N3242, Cmara de Representantes, 5 sesin, 08-03-2005.



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CUADRO 5Acuerdo de distribucin de mayoras absolutas para los partidos de

gobierno en las comisiones permanentes de la Cmara de

Representantes durante los cinco aos de las 44, 45 y 46legislaturas (1995-2010). Porcentajes entre parntesis

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin tomada del Diario de Sesiones N3242, Cmara de Representantes, 5 sesin, 08-03-2005.

CUADRO 6Caractersticas del staffde los legisladores (2007)

Fuente: Encuesta a los legisladores del Instituto de Ciencia Poltica, Facultad de CienciasSociales, Universidad de la Repblica (2007)

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CUADRO 7Evaluacin de los legisladores sobre los recursos disponibles

para elpolicy-making(2007)

Fuente: Encuesta a los legisladores del Instituto de Ciencia Poltica, Facultad de CienciasSociales, Universidad de la Repblica (2007)

CUADRO 8Proyectos del Poder Ejecutivo que ingresan en comisiones segnlegislatura y resultado. Porcentajes entre parntesis

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin del Sistema de InformacinParlamentaria.



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GRFICO 1Poder de la legislatura y separacin de poderes

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin tomada de Cox y Morgenstern(2002) y Dring (1995).

GRFICO 2Tipos de legislacin: 1947-1967 y 1990-2010. Leyes que dannombres a centros educativos y leyes de pensiones graciables

Fuente: Elaboracin propia.

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GRFICO 3Participacin de los poderes sobre el total de la legislacin sancionada

por el parlamento uruguayo

Fuente: Elaboracin propia en base a datos tomados del Sistema de InformacinParlamentaria del Poder Legislativo.



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Resumen

El presente artculo estudia las caractersti-cas institucionales del Parlamento urugua-yo y su particular relacin con un Poder

Ejecutivo poderoso y un sistema de parti-dos institucionalizado. La tesis que gua elestudio afirma que tanto la fisonomainstitucional como las actuales prerrogativasdel parlamento responden a las preferenciasde los partidos polticos, los cuales optaron,en la coyuntura constitucional de 1967,por disear un sistema de gobierno con unPoder Ejecutivo reforzado. El resultado fue

la definicin de una legislatura reactiva que,al mismo tiempo, oficia de hbitat para eldesarrollo de partidos legislativos estables.

Para demostrar estas sentencias, se realizandiferentes exmenes empricos que permi-ten evaluar adecuadamente las consecuen-cias que genera este diseo institucional, elpoder que ejercen los partidos sobre lascarreras de los legisladores, y el grado deinfluencia de la actividad reactiva del Par-lamento sobre las iniciativas que presentael Poder Ejecutivo.

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Palabras clave

Uruguay presidencialismo congreso - legislaturas reactivas partidos polticos

Abstract

This article examines the institutionalfeatures of the Uruguayan Parliament andits particular relationship with a powerfulExecutive and an institutionalized party

system. The thesis argues that the currentParliaments prerogatives arise in thepreferences of political parties, which atdifferent junctures reformers chose to designa government system with a powerfulExecutive branch. This implied the

definition of a reactive legislature and afunctional habitat for the development of astable political party cast. In order todemonstrate these statements, the author

tooks several empirical tests to assess theconsequences of this institutional design,the power exerted by the parties on thelegislators careers, and the degree ofinfluence of the Parliaments reactive activityon initiatives presented by the Executive.

Keywords

Uruguay - presidentialism - congresses - reactive legislatures - political parties


Parlamento re-activo. De cómo partidos poderosos habitan en una legislatura con potestades...

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