OCTUBRE 2021 | INFORME SEMESTRAL Recobrar el crecimiento

Recobrarel crecimiento:Reconstruyendo economías dinámicas pos-COVID-19 con restricciones presupuestarias

OCTUBRE 2021 | INFORME SEMESTRALDE LA REGIÓN DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

2 RECOBRAR EL CRECIMIENTO: RECONSTRUYENDO ECONOMÍAS DINÁMICAS POS-COVID-19 CON RESTRICCIONES PRESUPUESTARIAS

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La presente obra fue publicada originalmente por el Banco Mundial en inglés en 2021, con el título Recovering Growth:

Rebuilding Dynamic Post-COVID-19 Economies Amid Fiscal Constraints. En caso de discrepancias, prevalecerá el idioma

original.

El presente documento ha sido realizado por el personal del Banco Mundial, con aportaciones externas. Las

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Reconstruyendo economías dinámicas pos-COVID-19 con restricciones presupuestarias” Reporte Semestral (Octubre),

Banco Mundial, Washington, DC. DOI: 10.1596/978-1-4648-1712-0. Licencia: Creative Commons Reconocimiento CC

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ISBN (edición impresa): 978-1-4648-1808-0

ISBN (edición electrónica): 978-1-4648-1806-6 (inglés)

DOI: 10.1596/978-1-4648-1808-0

Foto de portada: Ilustración basada en foto de: Iakov Filimonov.

Diseño: Alejandro Espinosa (Sonideas)

Traducción al castellano: Sara Horcas-Rufián.

AgrAdecimientos 3

RECOBRAR EL CRECIMIENTO: RECONSTRUYENDO ECONOMÍAS DINÁMICAS POS-COVID-19 CON RESTRICCIONES PRESUPUESTARIAS

Agradecimientos

Este informe ha sido elaborado por la Oficina del Economista Jefe del Banco Mundial para América Latina y el Caribe (LCRCE). La preparación del informe, con contribuciones de Guillermo Beylis (Economista), Virgi-lio Galdo (Analista de Investigación), Elena Ianchovichina (Economista Jefa Adjunta), María Marta Ferreyra (Economista Sénior), Ayan Qu (Analista de Investigación), Luis Diego Rojas Alvarado (Consultor), Joana Silva (Economista Sénior), Rucheta Singh (Analista de Investigación) y Guillermo Vuletin (Economista Sénior) —miembros de la LCRCE—, fue dirigida por William Maloney (Economista Jefe, LCRCE) y Daniel Riera-Cri-chton (Economista Investigador).

Todos los equipos regionales contribuyeron con aportes adicionales sustanciales:

Desarrollo Humano: Luis Benveniste (Director Regional, HLCDR); Salud: Michele Gragnolati (Gerente de Práctica, HLCHN), Gianluca Cafagna (Especialista en Salud, HLCHN), Cristian A. Herrera (Especialista Sé-nior en Salud, HLCHN); Educación: Emanuela Di Gropello (Gerente de Práctica, HLCED), Juan Diego Alonso (Economista Sénior, HLCED), Indiana Taylor (Asistente Sénior de Programas, HLCDR); Protección Social y Empleo: William Wiseman (Economista Principal, HLCSP), Harry Edmund Moroz (Economista, HLCSP).

Infraestructura y Energía: Franz Drees-Gross (Director Regional, ILCDR), Luis Andres (Líder de Sector, ILCDR), Doyle Gallegos (Especialista Líder en Desarrollo Digital, IDD01), Nicole Klingen (Gerente de Práctica, IDD01), Niccolo Comini (Especialista en Desarrollo Digital, IDD01), Nicolas Peltier (Gerente de Práctica, ILCT1), Stepha-nie Gil (Gerente de Práctica, ILCE1), Claudia Ines Vasquez Suarez (Especialista Sénior en Energía, ILCE1), Janina Franco (Especialista Sénior en Energía, ILCE1), Javier Morales Sarriera (Economista, ILCT1), Fabian Hinojosa (Especialista en Transporte, ILCT1) y Leonardo Canon Rubiano (Especialista Sénior en Transporte, ILCT1).

Crecimiento equitativo, finanzas e instituciones: Robert R. Talercio Obrien (Director Regional, ELCDR); Pobreza: Ximena del Carpio (Gerente de Práctica, ELCPV), Hernan Winkler (Economista Sénior, ELCPV), Sergio Olivieri (Economista Sénior, ELCPV) y Diana Sánchez Castro (Analista de Investigación, ELCPV). Contratación Pública: Majed El-Bayya (Especialista Líder en Contratación Pública, EPSPF) y Serena Sara Da-niela Cocciolo (Economista, EPSPF); Finanzas, Competitividad e Innovación: Denis Medvedev (Gerente de Práctica, ETIFE), Sara Brolhato de Oliveira (Consultora, ETIFE), Santiago Reyes (Consultor con contrato de larga duración, ETIFE), Jose Ernesto Lopez Cordova (Economista Líder, ETIFE) y Xavier Cirera (Economista Sénior, ETIFE); Perspectivas: Temel Taskin (Economista, EPGDR) y Franz Ulrich Ruch (Economista, EPGDR).

Los economistas para países de la Práctica Mundial de Macroeconomía, Comercio e Inversión produjeron las estimaciones macroeconómicas y los informes nacionales bajo la coordinación de James Sampi (Eco-nomista, ELCMU). Entre los colaboradores, se incluyen miembros de la ELCMU: Sonia Araujo, Rafael Ba-rroso, Elena Bondarenko, Luigi Butron, Bledi Celiku, Tamoya Christie, Fabiano Colbano, Barbara Cunha, Simon Davies, Anton Dobronogov, Jozef Draaisma, Paolo Dudine, Julian Folgar, Fernando Giuliano, Marek Hanusch, Johannes Herderschee, Santiago Herrera, Evans Jadotte, Santiago Justel, Woori Lee, Ran Li, Rohan Longmore, David Cal MacWilliam, Eduardo Olaberria, Rafael Ornelas, Andres Pinchao, Ruslan Piontkivs-ky, Anjali Shahani Moreno, Julio Velasco, Katia Vostroknutova, Christian Zambaglione, Gabriel Zaourak, Alexander Haider y Andrew Burns.

Jacqueline Larrabure (Asistente de Programa, LCRCE) proporcionó apoyo administrativo. Yanina Budkin (Ofi-cial Sénior de Asuntos Externos, LCREC), Carlos Molina (Oficial de Comunicaciones Digitales, LCREC), Ruth Idalina González Llamas (Oficial Sénior de Asuntos Externos, ECRLC), Leandro Juan Hernández (Asociado de Asuntos Externos, ECRLC), Gonzalo Villamizar (Consultor, LCRCE) y Francisco Seminario (Consultor, LCREC) contribuyeron a la comunicación y Alejandro Espinosa (Sonideas) al diseño. La traducción del informe al es-pañol estuvo a cargo de Sara Horcas Rufián. Este informe se terminó de redactar el 23 de septiembre de 2021.

4 contenido

RECOBRAR EL CRECIMIENTO: RECONSTRUYENDO

ECONOMÍAS DINÁMICAS POS-COVID-19 CON

RESTRICCIONES PRESUPUESTARIAS Contenido

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

CAPÍTULO 1

De la devastación a una senda de recuperación anémica 12

El reto vigente de la COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Un lento progreso en la eliminación de la COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Costos humanos abrumadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Recuperación sin impulso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

La recuperación paradójica: retorno al crecimiento anémico a pesar

de un entorno macroeconómico favorable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Los retos de la recuperación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

Nuevos brotes de COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

Riesgos inflacionistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Acumulación de atrasos en las empresas, deudas pendientes y estabilidad financiera . . . . . . . . . 27

Espacio fiscal decreciente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

CAPÍTULO 2

Reconstrucción de una economía dinámica, inclusiva y más verde en un entorno de restricciones presupuestarias 32

Reto presupuestario para el crecimiento y la desigualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Movilización de ingresos con efecto neutro en el crecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Los costos de crecimiento correspondientes a las subidas de impuestos no son necesariamente altos en países en desarrollo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Ganancias en la eficiencia del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Revisión de prioridades relativas al gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

A. Fortalecer el sistema de salud: resultados rápidos para mejorar y ampliar los servicios . . . . . . 38

B. Lograr mejores resultados en la eficacia y la equidad educativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Centros de educación primaria y secundaria en crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Educación superior: la paradoja del generoso pero ineficaz gasto en educación superior de ALC 42

C. Sacar más provecho al gasto en innovación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

D. Transferencias públicas para la equidad: convertir el estímulo de corto plazo en crecimiento de largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

contenido 5


E. Inversión pública inteligente en infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

¿Qué son los contratos por niveles de servicio (CNS) ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

¿Cuáles son las ventajas de los CNS? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

4G: un ambicioso Programa de APP de autopistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Infraestructura digital: inversiones de bajo costo a favor del crecimiento, la resiliencia y la inclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

F. Alimentar un futuro energético sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

Progresar en la agenda de eficiencia energética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

Conclusión 61

Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Lista de figuras

Gráfico 1.1: AL está a la cabeza del mundo en cifras de muertes confirmadas por COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Gráfico 1.2: La COVID-19 afectó particularmente a AL y aún supone un obstáculo para la recuperación . . . . . . . . . . . . . . . 14

Gráfico 1.3: Los logros en materia de COVID-19 varían según el país, pero reflejan los avances en la vacunación . . . . . 15

Gráfico 1.4: ALC avanza en la vacunación, pero aún va a la zaga de otras regiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Gráfico 1.5: El progreso en las tasas de vacunación varía en la región . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Gráfico 1.6: De un crecimiento lento a la peor recesión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Gráfico 1.7: El empleo se mantiene por debajo de niveles previos a la pandemia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Gráfico 1.8: Sin Brasil, la pobreza aumentó drásticamente en toda la región . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Gráfico 1.9: El Índice de Desarrollo Humano registró su mayor caída . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Gráfico 1.10: La región sufrió grandes pérdidas en los años de escolaridad ajustada por aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Gráfico 1.11: Las tasas de crecimiento del PIB se han mantenido estables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Gráfico 1.12: La mayoría de los países no han recuperado sus niveles de ingresos de 2019 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

Gráfico 1.13: Las estimaciones de aprendizaje automático acerca de la confianza empresarial parecen indicar que

los inversores comienzan a disipar sus reticencias sobre los avances en materia de COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

Gráfico 1.14: Entorno macroeconómico favorable en factores externos claves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

Gráficos 1.15: Dado el entorno macroeconómico favorable, cabía esperar que ALC creciera más rápido en 2021 . . . . . 23

Gráfico B1: Respuesta del crecimiento a factores externos (en puntos porcentuales) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

Gráfico 1.16: Gran parte de la desaceleración de la actividad se debió al autodistanciamiento voluntario . . . . . . . . . . . . . 25

Gráfico 1.17: Una curva de rendimiento más pronunciada en EE. UU. podría anunciar mayores niveles de inflación

en el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Gráficos 1.18: La inflación en ALC sigue una tendencia al alza y recibe el impulso, en gran medida, de la demanda . . . 27

Gráfico 1.19: Gran parte del sector privado acumula atrasos en los pagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

Gráfico 1.20: Es necesario agilizar los mecanismos de resolución al problema de la deuda en ALC . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

Gráfico 1.21: Déficits primarios y totales generalizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Gráfico 1.22: En 2021 continuarán los grandes esfuerzos fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Gráfico 1.23: La deuda pública va en aumento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

Gráfico 1.24: Las calificaciones crediticias soberanas disminuyen a medida que aumenta la deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

6 contenido



RESTRICCIONES PRESUPUESTARIAS

Gráfico 1.25: Los diferenciales soberanos se mantuvieron altos a pesar de la recuperación económica . . . . . . . . . . . . . . . 31

Gráfico 2.1: Medidas en favor del crecimiento, la equidad y la sostenibilidad en un contexto sujeto a restricciones

presupuestarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Gráfico 2.2: Los impuestos de ALC son significativamente menores que los de la OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Gráfico 2.3: Los efectos de la subida del IVA en el crecimiento varían en función del país . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Gráfico 2.4: La subida de los impuestos sobre la renta puede tener consecuencias negativas para el crecimiento . . . 35

Gráfico 2.5: Los impuestos sobre la propiedad en América Latina son más bajos que en otros países comparables . . 36

Gráfico 2.6: El gasto ineficiente y poco eficaz menoscaba el gasto público en ALC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Gráfico 2.7: Las y los estudiantes de 15 años de ALC acusan un atraso promedio de tres años con respecto a sus

pares de la OCDE en Lectura, Matemáticas y Ciencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Gráfico 2.8: Las grandes diferencias en los resultados educativos revelan patrones regresivos en el acceso y la

calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Gráfico 2.9: En los países de ALC, los subsidios públicos para estudiantes de PCC son menores que para

estudiantes de programas universitarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Gráfico 2.10: En ALC, las y los graduados de PCC obtienen mejores resultados en el mercado laboral que quienes

abandonan los programas universitarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Gráfico 2.11: ALC va a la zaga en prácticas de gestión empresarial necesarias para innovar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Gráfico 2.12: Opinión empresarial subjetiva sobre la calidad de las instituciones de investigación científica y grado

de colaboración universidad-empresa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Gráfico 2.13: Las transferencias sociales tienen un impacto tres veces mayor sobre la producción en ALC que en

los países avanzados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

Gráfico 2.14: La inversión en infraestructuras guarda una correlación con un mayor crecimiento, igualdad y

competitividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Gráfico 2.15: La inversión del sector privado no ha compensado la disminución de la inversión pública en

infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Gráfico 2.16: La conectividad digital presenta grandes variaciones en ALC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

Gráfico 2.17: Los subsidios energéticos son cuantiosos y aumentan a la par de los precios del petróleo . . . . . . . . . . . . . . 57

Gráfico 2.18: ALC acumula un retraso en la reducción de la intensidad energética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Lista de Tablas

Tabla 2.1: Gasto en educación superior y distribución de las y los estudiantes en diferentes áreas de conocimiento . . . . 42

Table 2.2: Ahorro en costos en diferentes países: contratos por niveles de servicio (CNS) vs. contratos convencionales 53

Lista de Cuadros

Cuadro 1.1. Aprendizaje automático: las transcripciones de llamadas sobre ganancias ofrecen información

temprana sobre las tendencias económicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21

Cuadro 1.2. Un modelo de crecimiento explicado por factores externos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Cuadro 2.1. Finlandia: creación de un sistema de educación e investigación de primer orden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Cuadro 2.2. Mejorar la sostenibilidad y la eficiencia del gasto de carreteras: contratos por niveles de servicio . . . . . . . . . 53

Cuadro 2.3. Nuevas estrategias para atraer la inversión extranjera: el Programa APP de infraestructura 4G y 5G

en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Cuadro 2.4. Exportaciones de hidrógeno verde desde América Latina: una vía para la recuperación económica

inclusiva, resiliente y verde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

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Resumen ejecutivo

La región de América Latina y el Caribe (ALC) está saliendo de la crisis de COVID-19, pero la recuperación es más lenta de lo esperado, y las secuelas que ha dejado en la economía y la sociedad tardarán años en desaparecer. Ahora más que nunca, es necesario recuperar un crecimiento dinámico, inclusivo y sostenible para reparar tanto el legado de la pandemia como necesidades sociales persistentes. Por otra parte, si bien han aflorado algunos “brotes verdes” industriales que brindan nuevas vías para el crecimiento, cada vez es más evidente la urgencia de abordar agendas políticas desatendidas durante mucho tiempo que frenan el crecimiento en la región. Partiendo de esta premisa, el Capítulo 1 de este informe expone el reciente desa-rrollo macroeconómico y social de la región, y los retos a corto plazo a los que se enfrenta tras la pandemia. El Capítulo 2 explora distintas áreas en las que podrían emprenderse reformas fundamentales para el cre-cimiento en un contexto sujeto a restricciones presupuestarias, con especial atención a la eficiencia en el gasto y la redistribución de recursos a fines más productivos.

Los costos sociales de la pandemia han sido abrumadores. Las tasas de pobreza de 5,5 USD/día, sin in-cluir Brasil, aumentaron del 24 % al 26,7 %, lo que supone el incremento más alto en décadas; las y los estu-diantes perdieron entre uno y un año y medio de educación; y el retroceso experimentado por el Índice de Desarrollo Humano (IDH) de la ONU sobrepasó al de la crisis financiera mundial. La buena noticia es que los esfuerzos de vacunación han cobrado fuerza durante los últimos seis meses y, aunque todavía están muy lejos de alcanzar su meta, las muertes por COVID-19 están disminuyendo en la mayoría de los países.

La recuperación económica de ALC es más acelerada de lo que se preveía a principios de año, pero más débil de lo que vaticinaba un entorno macroeconómico muy favorable. Las previsiones de creci-miento para 2021 se han actualizado durante el verano y se espera que el crecimiento regional se sitúe en el 6,3 % en 2021, con lo que prácticamente se recuperarían las pérdidas del 6,7 % de 2020. Sin embargo, dadas las vigorosas recuperaciones de los principales socios comerciales, las bajas tasas de interés mundiales y la perspectiva de otro superciclo de los productos primarios, habría cabido esperar que las tasas de crecimien-to fueran 1,5 puntos porcentuales más altas.

…...Y son varios los retos a los que se enfrenta la recuperación:

La recurrencia del virus. Una reaparición del virus provocaría nuevas caídas en el nivel de actividad económica, no solo por las medidas de los Gobiernos para hacer respetar el distanciamiento físico, sino también porque la mitad de la disminución de la actividad se debe al distanciamiento voluntario por miedo a la enfermedad.

La contracción de la liquidez mundial para frenar la inflación. Si las presiones inflacionistas mundiales no son temporales, las tasas de interés mundiales aumentarán, lo que deprimirá la demanda y dificultará la gestión presupuestaria.

La elevada deuda del sector privado y la falta de claridad sobre la solidez bancaria. Las encuestas de seguimiento del Banco Mundial sugieren que en muchos países entre el 40 % y el 60 % de las empresas han incurrido en mora a causa de las caídas en los ingresos provocadas por la pandemia. En el mejor de los casos, esta sobrecarga frenará la inversión y, en el peor, creará empresas “zombis” que, si bien son insolventes, siguen operando. En la medida en que los sistemas bancarios están asumiendo los pagos de la deuda, esta situación también podría provocar la pérdida de transparencia en el sector financiero, donde es difícil distinguir el verdadero nivel de préstamos dudosos en el sistema. Los Gobiernos tendrán que agilizar los mecanismos de liquida-ción de la deuda, que actualmente son poco flexibles, y controlar la solvencia del sistema.

El aumento de los déficits presupuestarios. La disminución de los ingresos de las Administraciones públicas y los extraordinarios esfuerzos para proteger a las familias y a las empresas durante la pandemia de COVID-19

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han conducido a elevados déficits y un aumento de la deuda. En algunos casos, este hecho ha dado lugar a rebajas de las calificaciones crediticias y un posible aumento de los costos de financiación. En todos los casos, el margen de maniobra de los Gobiernos para acometer inversiones que promuevan el crecimiento y la equidad es reducido.

La deuda pública en alza. La ratio deuda pública/PIB promedio ha aumentado drásticamente en dos años, en 15 puntos, hasta alcanzar el 75,38 %, lo que ha reducido la capacidad de obtener préstamos en el extranjero y ha dificultado la gestión fiscal de cara al futuro.

La crisis de COVID-19 se sumó a otra “década perdida” de bajo crecimiento, lo que sugiere problemas estructurales más profundos. Desde 2010 hasta que se desató la pandemia, ALC creció un 2,2 % anual, al mismo tiempo que el resto del mundo creció a un 3,1 %. Los pronósticos para 2022 y 2023 son igualmente mediocres: 2,8 % y 2,6 % respectivamente. La deslucida recuperación, sumada a las bajas tasas de crecimien-to de la década anterior, sugiere la existencia de problemas estructurales internos en la región y apunta a la urgencia de abordar la lista de déficits internos ampliamente conocidos en materia de infraestructura, educación, política energética, capacidad empresarial e innovación, y de afrontar al mismo tiempo algunos nuevos retos relacionados con el cambio climático.

La situación no es sombría en todos los países o industrias por igual, e históricamente pueden aflorar brotes verdes tras las crisis que desencadenan una reestructuración económica a gran escala. Por ejemplo, si bien el sector servicios ha sido muy castigado, la aceleración de la digitalización provocada por la necesidad de establecer distancias físicas podría ayudar a impulsar sectores como las tecnologías de la información, las finanzas y la logística, que a su vez pueden mejorar la competitividad del mercado y aumentar la eficien-cia económica. Sin embargo, si no se abordan estos factores estructurales, es probable que el crecimiento anémico se mantenga y sea insuficiente para avanzar en la lucha contra la pobreza, y aliviar las tensiones sociales.

Primeros pasos: reconstruir economías dinámicas, inclusivas y más verdes con recursos presupuestarios limitados.

El Capítulo 2 se centra en cómo aumentar el crecimiento potencial y el bienestar de la sociedad con un espacio fiscal limitado por medio de tres vías: aumentar los ingresos adicionales, incrementar la eficiencia del gasto actual y redistribuir el gasto hacia áreas de mayor crecimiento o de mayor valor social añadido. El progreso en cada área requiere aumentar la transparencia del gasto público y la información sobre el mismo, aumentar la rendición de cuentas en el sector público y emplear métodos de disciplina del sector privado, trabajar en pos de la coherencia y la constancia en todos los programas, y mantener una perspec-tiva de equidad en todo momento.

Movilización de ingresos con efecto neutro en el crecimiento Existen indicios de que es posible aumentar la movilización de ingresos sin que ello repercuta de forma negativa en el crecimiento. Por ejemplo, el popular impuesto al valor agregado (IVA) parece tener un im-pacto negativo sobre el crecimiento en países con una carga fiscal ya elevada. No obstante, en los países con tasas de entre el 7,5 % y el 14 %, los efectos negativos son pequeños, y la expansión es viable. Sin embargo, al gravar el consumo, el IVA es regresivo y puede agudizar la desigualdad. Por el contrario, los impuestos sobre la renta se pueden diseñar para ser más progresivos, pero se estima que tienen un mayor impacto negativo sobre la producción en ALC que, por ejemplo, en EE. UU. Los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria como porcentaje del PIB en ALC son generalmente inferiores al 0,6 %, mientras que el nivel de la Organi-zación para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) es del 2 % y suponen otra fuente potencial de ingresos que, igualmente, sería más progresiva. Los impuestos sobre el tabaco, el alcohol y los productos azucarados son beneficiosos para la salud y generan ingresos. Se ha estimado que el aumento de los impues-tos especiales aumenta el ratio de impuestos sobre PIB en un promedio del 0,7 % en los países de renta baja (PRB) y en los países de renta media-baja (PRMB), y, si se tienen en cuenta los efectos en la salud, el impacto del aumento es progresivo. El objetivo de reducir las emisiones de carbono también podría involucrar la

resumen ejecutivo 9


recaudación de impuestos, lo que también aumentaría los ingresos del sector público, aunque el alcance y la repercusión en la equidad todavía no están claros para la región. Por último, se pueden obtener mejoras en la recaudación por medio de mejores prácticas. Por ejemplo, las tasas de evasión promedio del IVA y del impuesto sobre sociedades en la región es del 29,4 % y el 49,2 %, respectivamente.

Ganancias en la eficiencia del gastoLas grandes ganancias potenciales en la eficiencia del gasto suponen un importante complemento o alter-nativa a aumentar los ingresos del sector público. No se trata de recortar el gasto de forma generalizada —como se ha hecho tantas veces a lo largo del tiempo, y que ha resultado en fuertes efectos contractivos—, sino que significa hacer un mejor uso de los recursos existentes. Las ineficiencias estimadas en la contra-tación pública, la Administración pública y las transferencias para fines concretos en ALC representan una cantidad promedio de gasto ineficiente del 4,4 % del PIB —mayor que el gasto promedio actual en salud y casi igual que el gasto promedio en educación— y representa alrededor del 16 % del gasto promedio del Gobierno. La contratación pública de bienes, servicios y bienes de capital representa, por término medio, el 30 % del gasto y es, con frecuencia, una fuente de despilfarro, mala gestión y, en algunos casos, corrupción. El gasto ineficiente debido a sobornos y presupuestos inflados parece ser enorme: alrededor del 26 % sobre el cos-to de los proyectos. Las simulaciones del Banco Mundial estiman un ahorro de entre el 16 % y el 22 % con sencillas modificaciones de las prácticas y sin cambiar las leyes actuales de contratación del sector público. La factura salarial promedio consume el 29 % del gasto de las Administraciones públicas y se calcula que las ineficiencias del gasto salarial suponen el 1,2 % del PIB. Alrededor del 30 % del gasto público en promedio en ALC consiste en transferencias, incluidos los programas sociales, los subsidios a empresas (sobre todo, energéticos) y las pensiones contributivas; las ineficiencias debidas a errores en la asignación y al gasto in-eficiente se estiman en alrededor del 1,7 % del PIB.

Revisión de prioridades del gasto para el crecimiento y la equidadFortalecer el sistema de salud: resultados rápidos para mejorar y ampliar los servicios. La COVID-19 expuso las limi-taciones de los sistemas de salud de la mayoría de los países de ALC. Con el tiempo, el gasto público tendrá que aumentar hasta alcanzar los niveles internacionales, pero a corto plazo, el avance de los sistemas hacia la frontera de eficiencia mundial podría ampliar la esperanza de vida promedio en 4 años. Para ello, hay que comparar los servicios prestados con las normas mundiales, evaluar las tecnologías de la salud, unificar los sistemas fragmentados, reconfigurar la prestación de servicios, mejorar los sistemas de información y reducir la corrupción.

Lograr mejores resultados en la eficacia y la equidad educativas. A mediano plazo, será necesario desarrollar una importante labor de recuperación en la educación primaria para contrarrestar los años perdidos de apren-dizaje y de acumulación de capital humano debidos a la COVID-19, al mismo tiempo que se abordan las ineficiencias persistentes que han conducido a unos resultados inadecuados durante mucho tiempo. Dar prioridad a los centros educativos más afectados, mejorar el uso de la tecnología para complementar la enseñanza, mejorar el seguimiento y la información de los resultados educativos y reforzar el liderazgo edu-cativo contribuirían a ello. En el ámbito universitario, la transferencia de los abundantes fondos de progra-mas universitarios a programas de ciclos cortos (de 2 o 3 años), más centrados en determinadas habilidades técnicas en consonancia con las normas mundiales, sería progresiva, abordaría la persistente carencia de habilidades en el sector privado y mejoraría los resultados del mercado laboral. En términos más generales, la recopilación y difusión de información sobre resultados educativos y una mayor rendición de cuentas sobre los mismos, así como la revisión de la distribución de subsidios entre los programas, aumentaría la eficacia y progresividad del sistema de educación superior.

Sacar más partido al gasto en innovación. ALC no invierte lo suficiente en investigación e innovación. El gasto promedio en investigación y desarrollo (I+D) es del 0,6 % del PIB, en comparación con el doble (1,2 %) en los países de renta media y el 1,4 % en los de renta media-alta. Además, el sector privado manifiesta una baja confianza en la calidad de los institutos de investigación y se relaciona poco con ellos en comparación con los estándares mundiales. La revisión de los mecanismos de financiación para reforzar los incentivos a la calidad y la colaboración garantizaría que los escasos recursos destinados a la innovación tuvieran un

10 resumen ejecutivo




impacto sobre el crecimiento. Reorientar las prioridades de I+D hacia el fortalecimiento de las capacidades de gestión y la innovación de productos y procesos facilitaría, a largo plazo, la participación en las cadenas globales de valor (CGV) y prepararía a las empresas para proyectos de innovación a más largo plazo, incluida la transición hacia tecnologías más sostenibles.

Transferencias públicas para la equidad: convertir el estímulo de corto plazo en crecimiento de largo plazo. Las trans-ferencias públicas fueron importantes para apoyar a los hogares durante la COVID-19 y, a largo plazo, es probable que sean necesarios mayores flujos para aproximarse a los niveles de igualdad de la OCDE. Los datos publicados hasta ahora sugieren un impacto positivo a corto plazo sobre la producción a través de la demanda, pero, a más largo plazo, las transferencias específicas para apoyar las inversiones que aumentan la productividad (por ejemplo, los subsidios a los programas de ciclo corto, u otra acumulación de capital humano) mejorarían la equidad y sentarían las bases del crecimiento.

Inversión pública inteligente en infraestructura. La inversión pública en infraestructura como porcentaje del PIB se ha reducido en dos tercios desde la década de 1980, y no se ha visto compensada por asociaciones pú-blico-privadas (APP) u otros mecanismos de financiación privada. La caída general tiene efectos negativos en la competitividad, el crecimiento y la desigualdad. Algunos estudios han identificado los obstáculos que impiden hacer un mejor uso de los recursos existentes, entre los que se incluyen: una limitada capacidad de planificación, preparación y evaluación de proyectos; una presupuestación demasiado rígida o miope, diseñada para controlar los déficits presupuestarios en lugar de promover un gasto eficiente; dificultades en la puesta en práctica de presupuestos; una sostenibilidad de los proyectos poco clara, a menudo debido a desequilibrios entre el gasto de capital y el gasto corriente en infraestructuras, y normalmente derivados, también, de unos presupuestos demasiado rígidos y una planificación inadecuada; unas prácticas de con-tratación pública deficientes; y, por último, unas industrias de la construcción a menudo poco competiti-vas. El ahorro en infraestructuras tradicionales es potencialmente extenso. La ampliación de La ampliacion de la infraestructura digital es relativamente barata y podría aumentar la productividad, conectar las zonas rurales y generar resiliencia ante futuras crisis, por ejemplo, mediante un mayor acceso a la educación y formación a distancia.

Alimentar un futuro energético sostenible. De acuerdo con los precios mundiales de la energía, los subsidios energéticos pueden costar varios puntos del PIB y siguen teniendo una distribución poco adecuada: entre el 40 % y el 60 % de los subsidios a la electricidad, por ejemplo, se destinan al 20 % más alto de la distribución de la renta. Si se eliminan los subsidios generales y se ofrecen ayudas para fines concretos a poblaciones vulne-rables, se liberarían recursos para explorar medidas de conservación y otras fuentes de energía de bajo costo y ambientalmente sostenibles. Los avances de la región en materia de eficiencia energética han estado por debajo de los de regiones comparables, y el Banco Mundial ha identificado cientos de áreas potenciales de ahorro energético que comprenden las normas de construcción, el establecimiento de normas mínimas de rendimiento energético, y el desarrollo de mecanismos financieros para apoyar las inversiones que podrían contribuir, entre otras. ALC también tiene una ventaja comparativa en la generación de hidrógeno verde que, si se amplía, sería competitivo en los mercados mundiales y reduciría las emisiones en numerosas industrias nacionales.

resumen ejecutivo 11


Perspectivas de crecimiento para la región

TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB REAL

2019 2020E 2021F 2022F 2023F

Argentina -2.0 -9.9 7.5 2.6 2.1

Bahamas 0.7 -14.5 2.0 8.0 4.0

Barbados -1.3 -18.0 3.3 8.5 4.8

Belice 1.8 -14.0 9.0 4.0 1.8

Bolivia 2.2 -8.8 5.5 3.5 2.7

Brasil 1.4 -4.1 5.3 1.7 2.5

Chile 0.9 -5.8 10.6 2.4 1.8

Colombia 3.3 -6.8 7.7 4.2 3.9

Costa Rica 2.3 -4.1 3.8 3.5 3.2

Dominica 3.5 -11.0 3.4 8.1 5.9

República Dominicana 5.1 -6.7 9.1 4.9 4.9

Ecuador 0.0 -7.8 3.0 3.4 2.2

El Salvador 2.6 -7.9 8.0 4.0 2.5

Granada 0.7 -13.7 3.0 4.4 3.8

Guatemala 3.9 -1.5 5.1 4.1 3.5

Guyana 5.4 43.5 21.2 49.7 25.0

Haití -1.7 -3.3 -0.8 3.2 1.4

Honduras 2.7 -9.0 4.7 4.4 3.8

Jamaica 0.9 -10.0 3.5 4.0 2.8

México -0.2 -8.3 5.7 3.0 2.2

Nicaragua -3.7 -2.0 5.5 3.0 2.5

Panamá 3.0 -17.9 9.9 7.5 5.0

Paraguay -0.4 -0.6 4.3 4.0 3.9

Perú 2.2 -11.1 11.3 3.2 3.0

Santa Lucía -0.1 -20.4 3.3 10.6 7.8

San Vicente y las Granadinas 0.5 -3.0 -6.1 8.3 6.1

Suriname 1.1 -15.9 -3.5 1.8 2.1

Uruguay 0.4 -5.9 3.4 3.1 2.5

América Latina y el Caribe 0.8 -6.7 6.3 2.8 2.6

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial. Nota: E denota estimado y F denota proyección. Este informe se terminó de redactar el 23 de septiembre de 2021.


CAPÍTULO 1

DE LA DEVASTACIÓN A UNA SENDA DE RECUPERACIÓN ANÉMICA


cAPÍtuLo 1 | de LA devAstAción A unA sendA de recuPerAción AnémicA 13

La región de América Latina y el Caribe (ALC) se está recuperando de la crisis de COVID-19. Las tasas de vacu-nación han aumentado de manera sostenida, y las tasas de mortalidad se han controlado progresivamente después de una trágica pérdida de vidas a una escala como no se recordaba en años, y que se encuentra entre

las más abrumadoras del mundo. La presión ejercida sobre los servicios sanitarios disminuye paulatinamente, y las puertas de los centros educativos comienzan a abrirse de nuevo. A la par que el impacto sanitario, la recesión económica de 2020 en la región ha resultado ser la más profunda de este siglo y destacó a nivel mundial por su gravedad, afectando especialmente a los estrato sociales mas bajos. Sin embargo, también en este caso las previ-siones del PIB se han revisado constantemente al alza durante los meses de junio, julio y agosto, con un entorno macroeconómico favorable que brinda la oportunidad de recuperar por completo las pérdidas de 2020.

Pero ¿qué tipo de recuperación? Incluso si una nueva variante no amenaza lo ganado hasta la fecha, las se-cuelas que la pandemia ha dejado en la economía y la sociedad son profundas: un déficit fiscal insostenible; un sector privado con un endeudamiento y una salud inciertos; y hasta un año y medio de acumulación de capital humano perdido, por nombrar tan solo algunas. Si se adopta una perspectiva más a largo plazo, estos golpes se superponen a lo que podría llamarse la “segunda década perdida” de los años 2010. Cuando el mundo crecía al 3,1 %, ALC lo hacía al 2,2 % —una tasa demasiado baja para conducir a la población hacia la prosperidad y calmar el malestar social—, y esto ocurría antes de la llegada de la COVID-19. Los débiles resultados se debieron en parte a la erosión de los precios de los productos primarios, un hecho que pone de manifies-to la escasa diversificación de las economías de la región. Lo más preocupante es que, teniendo en cuenta el entorno macroeconómico tan favorable de los factores externos —las tasas de interés mundiales persisten-temente bajas, la fuerte recuperación de los principales socios comerciales y un posible nuevo superciclo de los productos primarios—, la recuperación ha sido inesperadamente débil, y las previsiones de crecimiento para 2022 y 2023 vuelven a equipararse con las deslucidas tasas anteriores a la COVID-19. La recuperación es anémica por razones internas, y el análisis que aquí se presenta confirma la urgente necesidad de abor-dar una lista de déficits internos ya ampliamente conocidos que obstaculizan el crecimiento en materia de infraestructura, capacidad empresarial e innovación, educación, política energética y gobernanza, y de afrontar al mismo tiempo algunos nuevos retos relacionados con el cambio climático.

El Capítulo 1 expone en primer lugar los orígenes de la situación actual provocada por la pandemia, y sus consecuencias económicas y sociales. A continuación, se analizan los retos macroeconómicos coyunturales de cara al futuro: los posibles inconvenientes de nuevos brotes; una posible contracción de la liquidez nacio-nal e internacional para contener la inflación; el aumento de la deuda de las empresas y la pérdida de trans-parencia en el sector bancario, que podrían socavar la estabilidad en el futuro; y la falta de espacio fiscal.

Esta última cuestión es especialmente importante, ya que se produce precisamente en un momento de nueva urgencia para abordar factores más estructurales en las economías de la región. Las amplias políticas anticíclicas puestas en marcha durante la pandemia lograron proteger a la población en riesgo durante los peores momentos de la pandemia, pero el espacio fiscal de la región prácticamente se ha agotado y los défi-cits prolongados pueden llegar a ser insostenibles, lo cual genera un lastre para la economía.

Por ello, el Capítulo 2 de este informe sostiene que, ante un panorama fiscal inclemente en el corto y medio plazo, ha llegado el momento de intensificar la atención sobre la eficiencia y la prudencia con la que se recaudan y gastan los recursos públicos para sentar las bases de un crecimiento dinámico e inclusivo en el futuro. En particular, se hace hincapié en: la movilización de ingresos con efecto neutro en el crecimiento; el ahorro potencial a través de la reducción del gasto ineficiente y las evasiones; y la redistribución de los recursos existentes. Aunque en este documento no es posible analizar en profundidad todos los ámbitos de interés, el objetivo es presentar varias ideas y subrayar los principios recurrentes de reforma, como el aumento de la transparencia y la información, el aumento de la rendición de cuentas en el sector público y la disciplina del sector privado, la búsqueda de coherencia y constancia en todos los programas y la conser-vación de una perspectiva de equidad.




14 cAPÍtuLo 1 | de LA devAstAción A unA sendA de recuPerAción AnémicA

El reto vigente de la COVID-19

Un lento progreso en la eliminación de la COVID-19En el primer año y medio de la pandemia de COVID-19, ALC registró el mayor número de muertes de to-das las regiones en desarrollo (Gráfico 1.1), a pesar de que la mayoría de los países de la región impusieron estrictas órdenes de permanecer en el domicilio habitual, cancelaron la mayoría de las actividades no esen-ciales e incluso impusieron toques de queda. Hay quienes sostienen que la escasa eficacia de estas medidas y la baja calidad de los datos recopilados sobre el número de muertes en la región pueden explicar parte de este enigma (Shi y Taskin, en prensa). Sin embargo, los cálculos del Banco Mundial sobre el “exceso de mortalidad” —el número de muertes observadas por encima de las estimadas normalmente en una época del año— sitúan a AL muy por encima de otras regiones del mundo después de enero de 2021 (Gráfico 1.2).1

Gráfico 1.1: AL está a la cabeza del mundo en cifras de muertes confirmadas por COVID-19

Sin datos 0 10 20 30 10050 200 300 500 1,000 2,000 3,000 5,000 10,000

Fuente: Our World in Data.Nota: Datos a 20 de septiembre de 2021.

Gráfico 1.2: La COVID-19 afectó particularmente a AL y aún supone un obstáculo para la recuperación

0102030405060708090

0

5

10

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Abr-2

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20

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Ene-

21

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1

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May-2

1

Jun-

21

Jul-2

1Exceso de mortalidad

Mundo, excluyendo AL AL (eje derecho)

Porcentaje Porcentaje

Fuente: Our World in Data.Nota: El exceso de mortalidad se mide como la diferencia porcentual entre el número oficial y el pronóstico de muertes para cada país y período de tiempo, de acuerdo con datos de Our World in Data. La muestra de América Latina y el Caribe abarca Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay y Perú. La muestra mundial comprende 59 países. Los agregados representan promedios ponderados por población.

1 Al igual que en ediciones previas de este informe, el exceso de mortalidad se define como la diferencia entre el número total de muertes obser-vadas en 2020 y el recuento correspondiente en tiempos “normales”, que en la práctica se mide como la mortalidad promedio de los cinco años anteriores. Para garantizar una comparación significativa, tanto las muertes oficiales por COVID-19 como el exceso de mortalidad se calculan con respecto a la población.



Al sondear el exceso de mortalidad en los distintos países de la región (Gráfico 1.3), se observa que Perú, México, Bolivia y Ecuador han registrado picos de mortalidad que triplican el número de muertes que, por lo general, se contabilizaron durante toda la pandemia. Brasil y Uruguay se vieron mucho más afectados en 2021 que en 2020. Chile y Costa Rica observaron tasas de exceso de mortalidad positivas, pero relativamente pequeñas en las distintas olas.

La carga impuesta por la COVID-19 no se ha repartido de manera equitativa entre toda la sociedad. Un se-guimiento detallado muestra que, en Bogotá, las tasas de infección aumentaron considerablemente entre los sectores más pobres de la ciudad, un patrón que probablemente se repita en otros lugares (Laajaj et al. 2021). En los países de renta media-baja (PRMB), la mortalidad entre personas jóvenes es relativamente más alta con respecto a los países de renta alta (PRA) (Demoynbynes et al. 2021).

Gráfico 1.3: Los logros en materia de COVID-19 varían según el país, pero reflejan los avances en la vacunación

Exceso de mortalidad (por millón de personas)

0

400

800

1200

1600

Ene−20 Dic−20 Ago−21

ARG

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BOL

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BRA

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COL

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MEX

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PER

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SLV

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400

800

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1600


URY

Muertes Muertes estimadas

Fuentes: Oficinas nacionales de estadística y cálculos del personal del Banco Mundial.





Aunque el inicio de la recuperación económica se produjo después de que los países empezaran a flexibi-lizar las cuarentenas y los confinamientos, las esperanzas de una vuelta completa a la normalidad siguen estando puestas en las vacunas. Como muestra el Gráfico 1.4, ALC sigue progresando, pero la región aún va a la zaga de las economías avanzadas y otras regiones emergentes como Asia Oriental, y los avances en la va-cunación varían según los países. Como dato positivo, Chile y Uruguay registraron tasas de vacunación con pauta completa cercanas al 75 %, y países como Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador y Panamá aceleraron sus campañas, con un aumento de población vacunada de más del 6 % durante las dos últimas semanas. Como aspecto negativo, los países de América Central y el Caribe observan tasas de vacunación inferiores al 20 %, y el porcentaje de población vacunada en estas economías avanza a un ritmo lento.

Gráfico 1.4: ALC avanza en la vacunación, pero aún va a la zaga de otras regiones

Fuente: Our World in Data.

Sin datos 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Nota: Datos a 20 de septiembre de 2021. Los datos reflejan el porcentaje de la población totalmente vacunada.

Gráfico 1.5: El progreso en las tasas de vacunación varía en la región

ATG

ARG

BHS

BRB

BLZ

BOL

BRA

CHLCOL

CRI

DMADOM

ECU

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Cam

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pobla

ción

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nada

con

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a com

pleta

Porcentaje de la población vacunada con pauta completa

Fuente: Our World in Data. Nota: El cambio a 14 días corresponde al periodo comprendido entre el 28 de agosto de 2021 y el 10 de septiembre de 2021.



Costos humanos abrumadoresLa pandemia de COVID-19 ha dejado profundas secuelas. Las estimaciones muestran que ALC sufrió una de las mayores recesiones del mundo, con una pérdida del PIB agregado del 6,7 % en 2020 (Gráfico 1.6). Según los pronósticos, 2021 será un año de recuperación, con tasas de crecimiento revisadas que se estiman en un 6,3 %.

Gráfico 1.6: De un crecimiento lento a la peor recesión

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Crecimiento del PIB realPorcentaje

África Subsahariana Europa y Asia Central Asia Oriental y el PacíficoAsia Meridional Oriente Medio y Norte de África América Latina y el Caribe

Fuente: Banco MundialNota: e = estimación; p = pronóstico.

El Gráfico 1.7 muestra que el empleo cayó de forma drástica en el segundo trimestre de 2020 y aún no se ha recuperado. Parte de esta caída se debió a una contracción de la producción, pero también a pérdidas de participación, que quizá se debieron a la preocupación por la propia pandemia. Además, como señala el reciente informe El empleo en crisis: un camino hacia mejores puestos de trabajo en la América Latina pos-COVID-19 (Silva et al. 2021) del Banco Mundial, al igual que en crisis anteriores, es probable que se produzca una tran-sición de, grosso modo, un 2 % del empleo formal al informal.2

Gráfico 1.7: El empleo se mantiene por debajo de niveles previos a la pandemia

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2019T1 2019T2 2019T3 2019T4 2020T1 2020T2 2020T3 2020T4 2021T1 2021M2-M4 2021M3-M5

Número de personas con empleo (2019T1 = 100)

Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica México

Fuentes: Oficinas nacionales de estadística y calculos de los autores.

El brote de COVID-19 ha puesto de manifiesto la capacidad de los sistemas de protección social para mitigar el deterioro del bienestar social mediante una sustitución parcial de las pérdidas de ingresos. Los países de la región han reforzado los sistemas de asistencia social existentes y han ampliado los programas para llegar

2 http://hdl.handle.net/10986/35549

http://hdl.handle.net/10986/35549





a nuevos beneficiarios, incluso en el sector informal. La cobertura de las transferencias de efectivo se am-plió del 28 % al 67 % de la población de ALC (Banco Mundial 2020). El impacto ha sido enorme, pero des-igual. Sin las medidas de mitigación, se preveía que la región sumara 28 millones de nuevos pobres; en cambio, para el conjunto de la región, en 2020 había 2 millones menos de personas en situación de pobreza que en 2019. Sin embargo, la mayor parte de estas ga-nancias se concentraron en Brasil. Si se excluye Bra-sil, cuyos programas de transferencias fueron muy generosos, se prevé que la región sufra un aumento de 3 puntos porcentuales en el número de personas que viven con menos de 5,5 USD entre 2019 y 2020 (Gráfico 1.8). Esto se traduce en que más de 13 millo-nes de personas caerán por debajo del umbral de po-breza. El Índice de Desarrollo Humano (IDH) (Gráfico 1.9), una medida creada por las Naciones Unidas que combina los cambios en los ingresos, la salud y la edu-cación a partes iguales, muestra una disminución sin precedentes que no se había observado ni siquiera durante la crisis financiera mundial.

Gráfico 1.9: El Índice de Desarrollo Humano registró su mayor caída

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Cambio simulado de 2020 en IDH ajustado por COVID-19

Crisis financiera mundial

Fuentes: Índice de Desarrollo Humano (IDH), Informe sobre Desarrollo Humano 2020, y cálculos del personal del Banco Mundial.Nota: El IDH se estima para el mundo en su conjunto.

Asimismo, el gran costo en capital humano que se ha perdido debido al cierre continuado de los centros educativos supone otro resultado especialmente preocupante de la pandemia. Las estimaciones sugieren que los años de escolaridad ajustada por aprendizaje en ALC pueden haber disminuido de 7,8 años a 6,4-6,7 años en promedio (Gráfico 1.10). Estas pérdidas afectan a todos los países y podrían convertirse en un im-portante lastre a largo plazo para el crecimiento de la productividad laboral. Además, dado que las pérdidas son más acusadas entre los estratos sociales más bajos, también pueden agudizar las desigualdades existen-tes y obstaculizar la movilidad ascendente.

Gráfico 1.8: Sin Brasil, la pobreza aumentó drásticamente en toda la región

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2015 2016 2017 2018 2019 2020e

Porcentaje de la población que vive con menos de 5,5 USD/día

ALC ALC sin Brasil

Fuente: Banco Mundial (2021).Nota: e = estimación. El agregado regional de América Latina y el Caribe se estima a partir de una muestra de 18 países (LAC-18).



Gráfico 1.10: La región sufrió grandes pérdidas en los años de escolaridad ajustada por aprendizaje

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10Años de escolaridad ajustada por aprendizajes

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Referencia Supuesto 1 Supuesto 3Supuesto 2

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial.Nota: La metodología se basa en Azevedo et al. (2020). Los datos sobre el cierre de centros educativos proceden de la base de datos de la UNESCO, disponible en: https://en.unesco.org/covid19/educationresponse. El supuesto 1 considera que los sistemas parcialmente abiertos son equivalentes a los sistemas totalmente cerrados (asumiendo una cobertura muy baja); el supuesto 2 establece que los sistemas educativos parcialmente abiertos se abren un 20 % (o se cierran un 80 %); el supuesto 3 establece que los sistemas educativos parcialmente abiertos se abren un 40 % (o se cierran un 60 %).

Recuperación sin impulsoDespués de enfrentarse a una de las peores recesiones económicas de los últimos 100 años, la región está en condiciones de crecer un 6,3 % en 2021, una recuperación razonable pero, de momento, insuficiente para recuperar los niveles del PIB anteriores a la pandemia en la mayoría de los casos. Se observan diferencias significativas entre los países. En el extremo superior, Guyana volvió a registrar elevadas tasas de crecimien-to del PIB gracias a la explotación de grandes descubrimientos de petróleo. Entre otros países con buenos resultados, se espera que Belice, Chile, República Dominicana, Panamá y Perú crezcan a tasas superiores al 9 %. Otras grandes economías de la región, como Argentina y Colombia, crecerán un 7,5 % y un 7,7 % respec-tivamente; mientras tanto, Brasil y México registrarán tasas de crecimiento superiores al 5 %. Las economías caribeñas ocupan el extremo inferior de la distribución del crecimiento, ya que dependen en gran medida de los flujos turísticos, que comienzan a recuperarse lentamente. Se prevé que San Vicente y las Granadinas, Surinam y Haití, que aún se están recuperando de desastres naturales e inestabilidad política, pierdan el 6,1 %, el 3,5 % y el 0,8 % del PIB, respectivamente. Se espera que Bahamas, Barbados, Jamaica, Granada y Santa Lucía crezcan entre un 2 y un 3,5 % en 2021 (Gráfico 1.11).

Gráfico 1.11: Las tasas de crecimiento del PIB se han mantenido estables

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Chile

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Tasa de crecimiento del PIB en 2021pPorcentaje

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial.Nota: p = pronóstico.





El Gráfico 1.12 muestra que estas ganancias, en la mayoría de los casos, apenas compensarán las pérdidas del PIB de 2020. Chile y la República Dominicana se sitúan por encima de la línea de 45 grados y se recuperarán con creces. Brasil, Colombia y México se sitúan por encima de la línea, pero cerca de ella, y apenas se recupera-rán. Argentina, Ecuador, Perú y Uruguay se sitúan por debajo de la línea y no se recuperarán completamente.

Gráfico 1.12: La mayoría de los países no han recuperado sus niveles de ingresos de 2019

Pérdidas en el PIB real en 2020(e) (porcentaje)

Crecimiento del PIB real en 2020e con respecto a 2021p

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PIB

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) (por

cent

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Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial. Nota: e = estimación; p = pronóstico.

Aunque las estimaciones actuales insinúan un repunte que será insuficiente para compensar las pérdidas de 2020 en muchos países, estas cambian continuamente, y las últimas revisiones han sido en su mayoría positivas. También afloran “brotes verdes” de algunos estudios que tratan de medir la confianza empresarial nacional en el presente. El análisis basado en inteligencia artificial (IA) de transcripciones de llamadas sobre ganancias trimestrales de las principales empresas con intereses en ALC revela que la percepción respecto a la capacidad de la región para gestionar la COVID-19 era menos optimista que en Asia Oriental y el Pacífico o en Europa y Asia Central, aunque la confianza empresarial general se recuperó y actualmente es relativa-mente favorable (Gráfico 1.13). Las mejoras en la confianza empresarial suelen traducirse en un aumento de la inversión nacional y, por ende, del crecimiento económico.

Gráfico 1.13: Las estimaciones de aprendizaje automático acerca de la confianza empresarial parecen indicar que los inversores comienzan a disipar sus reticencias sobre los avances en materia de COVID-19

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Confianza empresarial general en distintas regiones

Asia Oriental y el Pacífico Europa y Asia Central América Latina y el Caribe África Subsahariana

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Actitud ante la COVID-19 en distintas regiones

Fuente: Shi y Taskin (en prensa).Nota: El análisis se basa en transcripciones de llamadas sobre ganancias de empresas que cotizaron en el mercado de valores de EE. UU. entre el primer trimestre de 2006 y el tercer trimestre de 2021. Las regiones de Oriente Medio y Norte de África y de Asia Meridional se excluyen de los gráficos debido al reducido número de observaciones. Los valores promedio se calculan a partir de observaciones comprendidas entre enero de 2010 y diciembre de 2018 para la confianza empresarial general, y entre enero de 2020 y diciembre de 2020 para la actitud ante la COVID-19. La última observación es del 12 de agosto de 2021. Véase Shi y Taskin (en prensa) para más información.



La recuperación paradójica: retorno al crecimiento anémico a pesar de un entorno macroeconómico favorable

Al margen del repunte económico observado en 2021, las proyecciones económicas para la región son poco halagüeñas, aunque existen algunas variaciones en función de los países y los sectores. Por ejemplo, se espe-ra que Colombia crezca razonablemente con un 4,2 % en 2022 y un 3,8 % en 2023. Por otra parte, en épocas de mayor incertidumbre, los “brotes verdes” de la economía pueden originarse en disrupciones tecnológicas inesperadas que, como se destacó en un informe anterior de esta serie (Banco Mundial 2021), pueden con-tribuir a revigorizar el crecimiento de la productividad cuando los estímulos públicos comienzan a agotarse. El avance considerable de la digitalización y otras tecnologías adoptadas para abordar el distanciamiento físico pueden introducir nuevos productos e industrias, así como insuflar más competitividad. Con todo, se espera que la región registre un crecimiento promedio del 2,8 % en 2022, similar al experimentado entre 2017 y 2019. Se prevé un retorno a un crecimiento lento a pesar de factores externos a todas luces favorables. El Gráfico 1.14 muestra la evolución de tres importantes factores externos de crecimiento para la región. En primer lugar, se espera que la demanda extranjera de bienes y servicios repunte a medida que dos princi-pales socios comerciales de la región —EE. UU. y China— consoliden su recuperación económica. La liquidez internacional, que es un factor clave del costo de los préstamos del exterior, continúa siendo abundante, ya que la Reserva Federal de EE. UU. y el Banco Central Europeo siguen prolongando sus políticas monetarias expansivas. Por último, los precios de los productos primarios, que representan una importante fuente de crecimiento para los exportadores de productos primarios, han aumentado, lo que hace presagiar la posi-bilidad de un nuevo superciclo de los productos primarios.

Cuadro 1.1. Aprendizaje automático: las transcripciones de llamadas sobre ganancias ofrecen información temprana sobre las tendencias económicasEl análisis de transcripciones de llamadas sobre ganancias ofrece las primeras impresiones de las empresas sobre el desarrollo de la economía meses antes de que se publiquen las estadísticas oficiales. Las tecnologías de aprendizaje automático permiten “hojear” miles de transcripciones y generar un índice de confianza agregado. Para este informe, Shi y Taskin emplearon 178.339 transcripciones de empresas que cotizan en el mercado de valores de EE. UU. y que incluyen empresas con sede en 81 países diferentes entre el primer trimestre de 2006 y el tercer trimestre de 2021. La puntuación de confianza en un texto determinado se calcula mediante el recuento de palabras positivas y negativas dividido por el número total de palabras. En cada llamada sobre ganancias, la puntuación de actitud ante la COVID-19 se calcula en torno a las men-ciones de “COVID-19”. En concreto, se calcula la puntuación obtenida en un intervalo de 10 palabras antes y después de cada mención y se promedia entre dichas menciones para obtener la puntuación de actitud ante la COVID-19 en cada llamada. En las llamadas, también se calcula la actitud ante la COVID-19 para las regiones. Para ello, se analiza el texto en torno a la mención de COVID-19 que cita al menos un país (de una región dada) en un intervalo de 10 palabras antes o después de la mención de “COVID-19”. Las puntuaciones de actitud regional se calculan a partir del texto en torno a las menciones de la región correspondiente o de los países. Las puntuaciones Z se calculan como la serie bruta menos la puntuación promedio dividida por la desviación estándar.

La puntuación de clima económico muestra una correlación sorprendentemente alta, de 0,87, con el creci-miento del PIB observado a dos meses vista del primer trimestre de 2010 y el primer trimestre de 2021, por lo que ofrece información útil sobre futuras tendencias.

Véase Shi y Taskin (en prensa) para más información.





Para una región que depende en gran medida del comercio internacional, de la financiación exterior y del precio de los productos primarios, este crecimiento decepcionante supone un importante lastre para la economía a causa de factores internos. Para medir la magnitud de esta carga, nos servimos de un modelo sencillo que estima el crecimiento de la producción en la región de acuerdo con el pronóstico de los tres factores externos mencionados. Como se muestra en el Gráfico 1.15, el modelo estima una diferencia signi-ficativa entre el crecimiento estimado por los factores externos y el crecimiento observado (véase el Cuadro 1.2). Las estimaciones contemplan que la región puede haber perdido más de 4 puntos porcentuales de crecimiento del PIB anualizado en relación con el crecimiento potencial presentado por los vientos de cola externos en el primer trimestre de 2021, aunque la diferencia se reduce a 1,5 puntos porcentuales a finales de 2021. Si bien estas estimaciones varían según el país, esta “pérdida de rendimiento” regional, combinada con las bajas tasas de crecimiento anteriores a la crisis de COVID-19 en comparación con el resto del mundo, resulta preocupante. El Gráfico 1.15 sugiere una caída en el crecimiento que precede a la pandemia y que se sitúa muy por debajo del rendimiento mundial, lo que ha llevado a algunos economistas a calificar la década de 2010 como una segunda “década perdida”: desde 2010 hasta la llegada de la pandemia, ALC creció un 2,2 %, al tiempo que el mundo crecía un 3,1 %. Aunque hay algunos obstáculos que hay que negociar para re-cuperarse del shock de COVID-19, este resultado manifiesta la influencia de fuerzas estructurales de mayor calado que la región debe afrontar. Para acelerar el crecimiento será necesario avanzar en la lista de déficits internos ampliamente conocidos que obstaculizan el crecimiento (en materia de infraestructura, capacidad empresarial e innovación, educación, política energética y gobernanza), al tiempo que se afrontan algunos nuevos retos relacionados con el cambio climático.

Gráfico 1.14: Entorno macroeconómico favorable en factores externos claves

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Precios de los productos primariosÍndice de precios (enero 2002 = 100)

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Rendimiento real de los bonos del Tesoro de EE.UU. a 10 añosPorcentaje

Fuentes: Datos sobre precios de productos primarios del Banco Mundial; Perspectivas de la Economía Mundial (World Economic Outlook, WEO) del Fondo Monetario Internacional; Departamento del Tesoro de los EE. UU.Nota: p = pronóstico.



Gráficos 1.15: Dado el entorno macroeconómico favorable, cabía esperar que ALC creciera más rápido en 2021

a: Crecimiento estimado por factores externos vs. Crecimiento observado

b: Brecha entre crecimiento estimado vs. observado

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Porcentaje Puntos porcentuales

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial. Nota: América Latina incluye Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Paraguay y Uruguay.

Cuadro 1.2. Un modelo de crecimiento explicado por factores externosA lo largo de las últimas décadas, América Latina y el Caribe (ALC) se ha abierto a los flujos comerciales y de capital internacionales, lo que ha hecho que su crecimiento se vea vinculado a otras fuerzas externas. La proporción del comercio como porcentaje del PIB aumentó del 32 % en 1990 al 46 % en 2020, mientras que las entradas netas de inversión extranjera directa (como porcentaje del PIB) se han quintuplicado. Los acuerdos comerciales han florecido y las cuentas de capital abiertas se han convertido en la norma.

En consecuencia, la relación entre el crecimiento y el sector exterior se ha reforzado. Por ejemplo, la corre-lación entre el crecimiento de América del Sur y la variación de los precios de los productos primarios es de 0,80, mientras que la del crecimiento de China supera el 0,70. En el mismo periodo, la correlación entre el crecimiento de América Central, México y la República Dominicana y el del G7 asciende al 0,85.3

El modelo de factores externos se propone explotar estas correlaciones para obtener una estimación que permita conocer cómo influye la economía mundial en el crecimiento (estimado) de ALC. En concreto, de acuerdo con De la Torre et al. (2013), el modelo capta la parte del crecimiento del PIB que se explica por variables externas que son comunes a todos los países de la región. Para que el modelo sea sencillo, solo se incluyen cuatro variables que aúnan las variaciones reales y financieras del sector exterior de ALC. Los factores reales mundiales figuran representados por el crecimiento de China y el G7, junto con la variación de los precios de los productos primarios. Los factores financieros se representan por medio de las tasas de interés internacionales. 4

Tomando los datos trimestrales de 2005, la tasa de crecimiento anual de cada país se regresiona sobre estas variables exogenas. Los valores estimados representan el crecimiento previsto debido a factores externos. A continuación, estas tasas se agregan por regiones mediante un promedio ponderado. Las ponderaciones representan la parte del PIB de cada país en el total de la región en 2019. Los valores pronosticados se obtie-nen al combinar los parámetros estimados del modelo con los pronósticos del informe Perspectivas de la Economía Mundial (World Economic Outlook, WEO) de las variables externas.

3 Con datos trimestrales de 2005 a 2019. Nota: América del Sur incluye Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Paraguay y Uru-guay. América Central no incluye Panamá.

4 Para las tasas internacionales se utilizó el rendimiento de los bonos del Tesoro de EE. UU. a 10 años y la tasa de oferta interbancaria de Londres (LIBOR, por sus siglas en inglés) a seis meses, con resultados similares. Dado que el informe Perspectivas de la Economía Mundial (World Economic Outlook, WEO) pronostica dicha tasa, la LIBOR se utilizó en los resultados aquí presentados.





Gráfico B1: Respuesta del crecimiento a factores externos (en puntos porcentuales)

Crecimiento del G7 Crecimiento de China

Cambio en los precios de los productos primariosCambio en la LIBOR

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Argentina Brasil Colombia Perú

Fuentes: Haver Analytics; Perspectivas de la Economía Mundial (World Economic Outlook, WEO) del Fondo Monetario Internacional; y cálculos del personal técnico del Banco Mundial.Nota: Los puntos muestran las estimaciones de valores y las líneas representan intervalos de confianza del 95 %.

A modo de ejemplo, el Gráfico B1 muestra la respuesta estimada de la tasa de crecimiento anual a las varia-ciones de los factores externos para Argentina, Brasil, Colombia y Perú. El crecimiento está significativa-mente asociado con el PIB del G7 y de China, mientras que en la respuesta del crecimiento a los cambios en los precios de los productos primarios, donde países como Argentina y Brasil muestran una asociación más fuerte, se observa una mayor variación. Tal como se esperaba, las tasas de crecimiento se asocian negativa-mente (en promedio) con las tasas de interés extranjeras.

En términos más generales, entre los cuatro factores externos, el crecimiento de América del Sur parece es-tar más correlacionado con la actividad económica del G7 (con una elasticidad promedio de 1,16) y de China. En el caso de América Central, México y la República Dominicana (ACMR) se obtienen resultados similares. El crecimiento de esta subregión está especialmente vinculado con el crecimiento del G7 (con una elastici-dad promedio de 1,25). En comparación con América del Sur, el crecimiento de ACMR es menos sensible a los cambios en los precios de los productos primarios y el crecimiento de China.

Fuente: De la Torre et al. (2013).

Los retos de la recuperación

Nuevos brotes de COVID-19El progreso acelerado de ALC en materia de vacunas y las recientes y mejores noticias sobre el control de la variante Delta son, en parte, responsables de las evaluaciones más positivas del mercado en los últimos meses. Sin embargo, es imposible conocer la probabilidad de que aparezcan nuevas cepas, incluidas las más resistentes a las vacunas actuales, y menos aún su impacto sobre la economía. Parte de la menor actividad económica se debe a las duras intervenciones no farmacéuticas (INF) (p. ej., los confinamientos) impuestas en toda la región. Incluso si estas fueran menos frecuentes durante futuros brotes, también es importante reconocer que, a lo largo de la pandemia, la población se desmovilizó. El Gráfico 1.16 muestra que, incluso



sin ningún tipo de INF, el aumento de las muertes por COVID-19 provocó una caída en las mediciones de movilidad de Google en todos los países de todos los niveles de ingresos. Tanto en los países de renta alta como en los de renta media-baja, la desmovilización voluntaria fue al menos tan importante como las INF. Un caso especialmente llamativo, pero relevante, es la disminución del número de clientes en restaurantes de EE. UU. que se registró antes de que se aplicaran las INF. Podría decirse que estos efectos voluntarios ace-leraron la recesión en ALC debido al gran protagonismo del sector informal, que inicialmente se contrajo en varios países por temor al contagio (Leyva y Urrutia 2020, Álvarez et al. 2021).

Gráfico 1.16: Gran parte de la desaceleración de la actividad se debió al autodistanciamiento voluntario

a. Caída en las reservas de restaurantes vs. casos de COVID-19

b. Caída en las ganancias y estrenos en salas de cine vs. casos de COVID-19

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PRB PRMB PRMA PRA

Sin confinamiento

Fuente: Maloney y Taskin (2019).Notas: Reservas en restaurantes de EE. UU. frente a la incidencia de casos de COVID-19. La movilidad laboral constituye una medida de Google del índice de movilidad en el trabajo. PRB, PRMB, PRMA y PRA son las siglas de países de renta baja, países de renta media-baja, países de renta media-alta y países de renta alta, respectivamente.

De todo ello se desprende que el control del virus es esencial para una recuperación saludable y que, inde-pendientemente de las medidas que tomen las autoridades responsables, la mortalidad continuada será un lastre para el crecimiento. Aunque en lo fundamental remamos en aguas desconocidas, un conjunto de estimaciones contempla que un brote grave restaría un punto porcentual al crecimiento (Gagnon, Kamin y Kearns 2021).5

Riesgos inflacionistasEl repunte económico desde las profundidades de la recesión pandémica, junto con los shocks estructurales de los mercados de bienes y servicios, así como de los mercados laborales, y las interrupciones de las cadenas mundiales de suministro, están empezando a ejercer presión sobre los precios en las principales economías desarrolladas, como EE. UU., y en varios mercados emergentes, incluidas las economías de ALC. Estas pre-siones inflacionistas crean riesgos tanto internos como externos para la región.

Una curva de rendimiento más pronunciada en los bonos del Tesoro de EE. UU. puede ser un indicio de las presiones inflacionistas en la mayor economía del mundo (Gráfico 1.17). La Reserva Federal ha comenzado a dar indicios de una desaceleración sustancial de su política monetaria expansiva en 2021 y un posible au-mento de las tasas de interés oficiales para 2022. Este cambio en la política de la Reserva Federal disminuirá la liquidez internacional, aumentará el costo de préstamos extranjeros para mercados emergentes y, en última instancia, agotará las tan necesarias entradas de capital en la región.

5 https://voxeu.org/article/covid-social-distancing-driven-mostly-voluntary-demobilisation





Gráfico 1.17: Una curva de rendimiento más pronunciada en EE. UU. podría anunciar mayores niveles de inflación en el futuro

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Ene Mar Abr AbrJun Jul Ago Jun Jul AgoOct Dic Feb2020 2021

Rendimiento de los bonos a 10 añosRendimiento de los bonos a 2 años

Curva de rendimiento del Tesoro de EE.UU.: desde 2020 hasta ahora

Rendimiento de los bonos del Tesoro de EE.UU. (porcentaje)

Fuente: Departamento del Tesoro de EE. UU.

Varios países de la región también han experimentado un repunte reciente de la inflación interna, lo que supone un riesgo, ya que puede limitar la capacidad de los bancos centrales para seguir apoyando a las eco-nomías, así como aumentar la incertidumbre económica. Entender los factores que impulsan el aumento de los precios puede ayudar a las autoridades responsables de las políticas a desarrollar medidas adaptadas y, por tanto, más eficaces para hacerles frente. Un estudio reciente (Ruch y Taskin, en prensa) distingue dos ti-pos de factores de la inflación en ALC: los que responden a la demanda y los que responden a la oferta. En el contexto de la COVID-19, los shocks de demanda negativos surgen de la pérdida de ingresos y del aumento de conductas preventivas que conducen a una reducción del consumo de bienes y servicios. Por ejemplo, los con-finamientos y las conductas preventivas provocaron que la demanda de viajes en avión se desplomara, y con ello también cayó el precio de las tarifas aéreas: en Brasil, las tarifas aéreas bajaron en torno a un 60 % en julio de 2020 en comparación con el año anterior. Un shock de oferta negativo se manifiesta cuando se interrumpe la producción de un bien (o servicio). Estos shocks pueden deberse a situaciones de sequía, huelgas o escasez de mano de obra, y a las restricciones a la movilidad y los confinamientos en el contexto de la COVID-19.

En ALC, los precios de consumo cayeron al comienzo de la pandemia a medida que el consumo se desplo-maba, con una inflación por consumo que pasó del 3,6 % en enero de 2020 a un mínimo de 2,3 % en mayo de 2020. La ralentización en la inflación por consumo se debió en gran medida a shocks de demanda negativos que crearon un entorno de demanda insuficiente (Gráfico 1.18.a). En su momento más álgido, en el segundo trimestre de 2020, los shocks de demanda contribuyeron en casi un punto porcentual a la reducción de la inflación. Estos shocks se revirtieron en 2021 —lo que, en parte, refleja efectos de base— y contribuyeron sig-nificativamente al aumento de la inflación por consumo hasta 2021. El colapso de la oferta al comienzo de la COVID-19 solo compensó de manera parcial el impacto del entorno de demanda insuficiente y aumentó la inflación en 0,2 puntos porcentuales durante el segundo trimestre de 2020.

La dinámica de la demanda y de la oferta fue distinta en toda la región (Gráfico 1.18.b). En Brasil, Colombia y México, los fuertes shocks de demanda ejercieron una presión a la baja sobre la inflación, que solo se vio com-pensada de forma parcial por los shocks de oferta en Colombia y México. La caída en la demanda fue mayor en Brasil y Colombia. En Perú, los shocks de oferta limitaron la caída de la inflación al inicio de la pandemia, y con-tribuyeron con cerca de 0,4 puntos porcentuales a la inflación por consumo. En Chile, sin embargo, los shocks de oferta contribuyeron con 0,5 puntos porcentuales y se produjo un aumento de la inflación durante 2020.

Dado que las tasas de vacunación siguen siendo moderadamente bajas y la incertidumbre sobre el transcur-so de la actividad económica sigue siendo significativamente elevada, la incertidumbre en torno a la infla-ción es igualmente alta. La desviación estándar de la inflación por consumo durante la COVID-19 fue 4 veces mayor que en tiempos “normales”. En 2021, la incertidumbre ha disminuido, pero sigue siendo elevada. Es probable que la incertidumbre sobre la inflación se mantenga por encima de los niveles habituales hasta que la pandemia de COVID-19 esté bajo control y se resuelvan los desajustes entre la oferta y la demanda.



Gráficos 1.18: La inflación en ALC sigue una tendencia al alza y recibe el impulso, en gran medida, de la demanda

Inflación al consumo (eje derecho)Oferta Demanda

a. Descomposición de la inflación, ALC

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PorcentajePorcentaje

Oferta Demanda Inflación al consumo

Puntos porcentualesB. Descomposición de la inflación, por país

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2020 2021 2020 2021 2020 2021 2020 2021 2020 2021Brasil Chile Colombia México Perú

Fuente: Ruch y Taskin (en prensa). Nota: Basado en modelos VAR bayesianos con restricciones de signo. Las descomposiciones solo muestran los shocks de demanda y oferta y excluyen otros shocks. Los shocks se miden como la desviación de una constante establecida en el modelo. Los agregados regionales son un promedio ponderado de Brasil, Chile, Colombia, México y Perú utilizando el PIB constante de 2020 en USD. La “inflación por consumo” se presenta como la desviación de una constante o condición inicial establecida en el modelo.

Acumulación de atrasos en las empresas, deudas pendientes y estabilidad financieraLa reducción de las ventas provocada por la COVID-19 ha llevado a muchas empresas a un sobreendeuda-miento y a atrasarse en los pagos. El Gráfico 1.19 refleja el porcentaje de empresas que declara que podría llegar a atrasarse en los pagos en los siguientes seis meses. En varios países, más del 40 % de las empresas declaran que es probable que se produzcan atrasos durante los seis meses posteriores a enero de 2021, y dos de ellos superan el 60 %. Esta cuestión reviste tres aspectos. En primer lugar, estas empresas superarán la COVID-19 con altos niveles de endeudamiento, lo que impedirá la acumulación de capital y el crecimiento, o bien, de facto, son insolventes y continúan operando como empresas “zombi”. El desarrollo de mecanis-mos más ágiles que los procedimientos de bancarrota, a menudo torpes, de la región, especialmente para las pequeñas y medianas empresas, es una prioridad urgente (Gráfico 1.20). Los Gobiernos, en la medida de lo posible, pueden seguir ofreciendo apoyo. Según los datos preliminares, el porcentaje de empresas varía en función del acceso a financiación pública: 9 % en México, 20 % en Vietnam, 30 % en Brasil y 65 % en Polo-nia. Pero esto también entraña peligros en la medida en que apoya a las empresas menos eficientes e impide la necesaria redistribución de los recursos hacia usos más productivos.

En segundo lugar, en algunos países, la subida de los aranceles se ha aplicado explícitamente para apoyar a las empresas; en la práctica, a expensas del “presupuesto”. Aunque parece comprensible, dados los altos niveles de concentración de la industria en la región (véase, por ejemplo, Eeckhout y De Loecker 2018) y los bajos niveles generales de contestabilidad, revertir esta tendencia será importante tanto desde el punto de vista de asegurar la eficiencia distributiva, como de mejorar el desempeño dentro de las empresas.6

6 Véase, Cusolito y Maloney (2018) para un análisis de las fuentes de crecimiento de la productividad.





Gráfico 1.19: Gran parte del sector privado acumula atrasos en los pagosPorcentaje de empresas que respondió afirmativamente a la pregunta “¿se espera que la empresa se atrase en el pago de sus obligaciones financieras en los próximos 6 meses?

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Argentina Chile Colombia El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua São PauloOla 1 (May 2020) Ola 2 (Ago 2020 - Ene 2021) Ola 3 (May 2021 - Jul 2021)

Fuente: Encuestas de seguimiento del Banco Mundial.Nota: Empresas que declaran poder incurrir en atrasos en el pago de alguna de sus obligaciones fiscales durante los siguientes 6 meses. Para Colombia, las preguntas se refieren a la expectativa de incurrir en atrasos en el mes siguiente. Para Argentina, Chile y São Paulo, las cifras incluyen las empresas que ya acumulaban atrasos en el momento de responder a la encuesta.

Gráfico 1.20: Es necesario agilizar los mecanismos de resolución al problema de la deuda en ALC

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Índice de facilidad para hacer negocios: puntuaciones de "resolución de insolvencia"

Economías avanzadas Países de ALC Promedio de ALC

Promedio ALC: 39.16

Fuente: Doing Business 2020Nota: La puntuación de “resolución de insolvencia” es el promedio simple de las puntuaciones relativas a cada uno de sus indicadores constitutivos: la tasa de recuperación de procedimientos de insolvencia que afectan a entidades nacionales, así como la eficacia del marco jurídico aplicable a procedimientos judiciales de liquidación y reorganización.

Por último, en muchos países, los bancos han renunciado a los pagos de la deuda durante largos períodos de tiempo. Este hecho ha conducido a una pérdida de transparencia en el sector bancario: resulta imposi-ble saber qué parte de estos activos llegará a ser solvente y cuál se clasificará finalmente como préstamos dudosos. El descubrimiento repentino de un volumen desconocido de préstamos dudosos podría poner en tensión al sector financiero, lo que sugiere que sería prudente una supervisión activa por parte de las autoridades financieras.

Un reciente calculo del aumento de los préstamos dudosos necesarios para eliminar las reservas de capital de, al menos, el 20 % del total de los activos del sistema bancario (Feyen y Mare, 2021) sugiere que, para la mayoría de los países de ALC, los préstamos dudosos tendrían que aumentar en 10 puntos porcentuales para amenazar la estabilidad del sistema7. Para algunos países, las reservas son significativamente menores, lo que, sumado a la elevada acumulación de atrasos en las empresas, plantea una situación que merece la atención por parte de los organismos supervisores.

7 Este análisis comporta varias limitaciones importantes y debe interpretarse como una aproximación a la resiliencia del sistema bancario. Las limitaciones incluyen la calidad de los datos, la simplificación de supuestos en las pruebas de tensión, el enfoque en el shock crediticio únicamente, la incertidumbre sobre las perspectivas de la COVID-19, el impacto de la tolerancia regulatoria, la calidad y el alcance del apoyo político/fiscal, y los efectos de segunda vuelta, entre otros).



Espacio fiscal decreciente Para mitigar los efectos devastadores de la pandemia en la actividad económica, los países de América Latina y el Caribe aplicaron importantes políticas fiscales anticíclicas en 2020. Los paquetes de estímulo variaron en tamaño desde relativamente pequeños, menos del 2 % del PIB en México, hasta muy grandes, más del 10 % del PIB en Brasil. Como se muestra en los Gráficos 1.21 y 1.22, los esfuerzos fiscales siguen predominando en toda la región en 2021. Estos esfuerzos se han traducido en grandes déficits primarios. Se estima que Chile, Colombia y Perú, entre otros, registrarán déficits superiores al 4 % del PIB en 2021.

Gráfico 1.21: Déficits primarios y totales generalizados

Balance fiscal en ALC, 2021p

Saldo fiscal general Balance primario

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1015Porcentaje del PIB

Bahamas

San Vice

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las Gran

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Bolivia

ColombiaChile Belice

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Panamá

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Dominica

Costa Rica

Honduras

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México

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Paraguay

República Dominic

ana

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Nicarag

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Guatemala

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a

Granada

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial. Nota: p = pronóstico.

Gráfico 1.22: En 2021 continuarán los grandes esfuerzos fiscales

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2018

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2020

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21p

2018

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2020

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2018

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2018

2019

2020

e20

21p

Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Perú Uruguay México

En p

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PIB

Balance fiscal en países seleccionados de ALC: América del Sur y México, 2018-2021

Saldo fiscal general Balance primarioFuente: Banco MundialNota: e = estimación; p = pronóstico.

Proporcionar a los hogares y a las empresas todo el alivio fiscal posible durante el peor momento de la pandemia fue una política sensata que puede haber ayudado a muchos hogares y empresas de la región a esquivar el abismo financiero. Las transferencias sociales de amplio alcance han generado ganancias con-siderables, y pueden ser necesarias por el momento. Dicho esto, estos esfuerzos fiscales se han conducido en un entorno de espacio fiscal limitado y ampliamente financiado por emisiones de deuda pública, sobre todo a inversores extranjeros.





Gráfico 1.23: La deuda pública va en aumento

2021 Promedio ALC 2021p Promedio ALC 2019

Ratios deuda pública/PIB en ALC, 2021p

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Guatemala Perú

Paraguay Chile

Guyana

México

Honduras

Ecuador

República Dominic

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Nicarag

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Panamá

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Costa Rica

ColombiaBolivi

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Santa L

ucía

Bahamas

Jamaic

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San Vice

nte y

las Gran

adinas

Dominica

Belice

Surina

m

Barbados

60.22

75.38

Porcentaje

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial. Nota: p = pronóstico.

Este gran aumento de las ratios de deuda pública puede ser percibido por los inversores nacionales y ex-tranjeros como insostenible desde el punto de vista fiscal, en cuyo caso dichos acontecimientos pueden afectar a la calificación crediticia de los países y, en consecuencia, limitar el acceso a los mercados de crédito internacionales. La ratio deuda pública/PIB promedio ha aumentado en los últimos dos años en 15 puntos hasta alcanzar el 75,38 (Gráfico 1.23). El Gráfico 1.24 muestra que el deterioro de la situación fiscal de las grandes economías de la región, como Brasil, Colombia, Chile, Ecuador y Perú, se ha visto acompañado de importantes rebajas de la calificación crediticia, lo que a su vez ha mantenido los diferenciales soberanos relativamente altos, i.e., el costo de fondos internacionales (Gráfico 1.25).

Gráfico 1.24: Las calificaciones crediticias soberanas disminuyen a medida que aumenta la deuda

Argentina

Ecuador

El Salvador

Nicaragua

Bolivia

Costa Rica

Jamaica

Brasil (perspectiva negativa)

República Dominicana(perspectiva negativa)

Paraguay

Colombia

PanamáUruguay

México

Perú(perspectiva negativa)

Chile

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D RD C CC CCC- CCC CCC+ B- B B+ BB- BB BB+ BBB- BBB BBB+ A- A A+

Deud

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IB)

Calificaciones de crédito a largo plazo de Fitch

Fuentes: Fitch Ratings y cálculos del personal del Banco Mundial. Nota: Las flechas indican el cambio desde las posiciones anteriores a la pandemia hasta el final de 2020. Argentina y Ecuador sufrieron suspensiones de pagos efectivas durante la pandemia. Brasil, República Dominicana y Perú no registraron cambios en las calificaciones, pero Fitch cambió las perspectivas a negativas en previsión de posibles rebajas en el futuro.



Gráfico 1.25: Los diferenciales soberanos se mantuvieron altos a pesar de la recuperación económica

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Sep-21

Diferencial del Índice de Bonos de Mercados Emergentes (EMBI) en países seleccionados de América Latina

Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica El Salvador MéxicoParaguay Perú Panamá Uruguay Argentina

(eje derecho)Rep. Dominicanaeje derecho)

Ecuador(eje derecho)

Porcentaje Porcentaje

Fuente: JPMorgan Chase

Al ritmo actual de vacunación y con el riesgo de nuevas variantes del virus, aún no se puede descartar la continuación de la emergencia sanitaria. Con un espacio fiscal agotado y obligados a “convivir con el virus”, los países deben empezar a pensar en vías de consolidación fiscal que favorezcan el crecimiento. El Capítulo 2 de este informe aborda las posibilidades de un marco fiscal sostenible que favorezca el crecimiento en la región. Este marco debe incluir la movilización de ingresos con efecto neutro en el crecimiento, un uso más eficiente de los recursos públicos y la reorientación del gasto público para mejorar la acumulación de capital humano, incentivar el empleo y desarrollar infraestructuras esenciales.


CAPÍTULO 2

RECONSTRUCCIÓN DE UNA ECONOMÍA DINÁMICA, INCLUSIVA Y MÁS VERDE EN UN ENTORNO DE RESTRICCIONES PRESUPUESTARIAS


cAPÍtuLo 2 | reconstrucción de unA economÍA dinámicA, incLusivA y más verde en un entorno de restricciones PresuPuestAriAs 33

Reto presupuestario para el crecimiento y la desigualdad

Los esfuerzos de los Gobiernos para proteger a las familias y las empresas durante la pandemia, combinados con una brusca reducción de los ingresos fiscales, provocaron un drástico aumento de la deuda y los déficits fiscales en toda la región. Dadas las posibles subidas de las tasas de interés mundiales para frenar la infla-ción, y las rebajas de las calificaciones crediticias de algunos países, es probable que aumenten los costos de financiación, lo que podría empeorar aún más la situación fiscal.

La prolongada tendencia de bajo crecimiento y la desigualdad, que se ha agudizado por la COVID-19, urge ampliar los recursos presupuestarios en la medida de lo posible y, sobre todo, garantizar que se utilicen de manera eficiente. Para ello, el Gráfico 2.1 sugiere tres amplias agendas: la búsqueda de una movilización de ingresos con efecto neutro en el crecimiento, la optimización de la eficiencia y la reducción del gasto inefi-ciente, y la redistribución de los recursos hacia fines de mayor valor social añadido. Estos tres objetivos son posibles si se garantiza una mayor transparencia, se mejora la rendición de cuentas tanto desde el punto de vista burocrático como mediante el aprovechamiento de la demanda y la participación del sector privado como aparato disciplinario, se avanza hacia una mayor coherencia entre programas y se garantiza la cons-tancia a lo largo del tiempo y, en general, se conserva una perspectiva de equidad.

El objetivo de este capítulo no es presentar un plan integral para el crecimiento en un contexto de restricciones presupuestarias, sino más bien poner sobre la mesa una serie de ideas que el Banco Mundial y otras entidades han desarrollado y que, si bien pueden no proporcionar resultados inmediatos, al menos pueden contribuir a re-sultados de mediano plazo, y servir para contextualizar los mismos en el marco de una reforma a más largo plazo.

Gráfico 2.1: Medidas en favor del crecimiento, la equidad y la sostenibilidad en un contexto sujeto a restricciones presupuestarias

Promoción del crecimiento y la equidad en un contexto de restricciones fiscales

Crecimiento lento

Desigualdadpersistente

Espacio fiscalreducido

Áreas de política

1. Fomentar la movilización de ingresos sin incidencia sobre el crecimiento

2. Mejorar la eficiencia y reducir el gasto

3. Reasignar los recursos a fines de mayor valor social añadido

Pautas para el cambio

1. Transparencia e información

2. Rendición de cuentas y disciplina del sector privado

3. Coherencia y constancia

4. Perspectiva de equidad

Movilización de ingresos con efecto neutro en el crecimiento

Aumentar los impuestos alivia notablemente la presión fiscal y ALC parece tener margen, con algunas ex-cepciones, para aumentar su ratio impuestos/PIB. El promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) es del 34 %, mientras que el de ALC es del 23 %, i.e., aproximadamente dos tercios de dicho porcentaje (Gráfico 2.2). Lo cierto es que preocupa que al hacerlo también se produzca un efecto amortiguador en la actividad económica, un efecto que se refleja en el multiplicador fiscal estimado. En términos formales, el multiplicador fiscal mide el efecto de un cambio de 1 dólar en los ingresos fiscales sobre el nivel del PIB, y estos efectos pueden ser negativos y bastante importantes. En el marco de un de-bate más amplio sobre los efectos de los ajustes fiscales, Olivier Blanchard —execonomista jefe del FMI— ha argumentado que el FMI y otros organismos han subestimado los multiplicadores fiscales en la eurozona y, por tanto, que los efectos contractivos de la subida de impuestos durante los planes de austeridad fiscal han




34 cAPÍtuLo 2 | reconstrucción de unA economÍA dinámicA, incLusivA y más verde en un entorno de restricciones PresuPuestAriAs

sido considerablemente mayores de lo previsto inicialmente. Los análisis individuales y de varios países en economías industriales (sobre todo de Europa) han observado multiplicadores fiscales que oscilan entre aproximadamente el -1,7 y el -5,1 (Cloyne 2013, Hayo y Uhl 2013, Pereira y Wemans 2013, Alesina et al. 2015, Riera-Crichton et al. 2016 y Gilet et al. 2017), lo que sugiere que los ajustes fiscales que dependen en gran medida de las subidas de impuestos son costosos en cuanto a pérdida de producción.

Gráfico 2.2: Los impuestos de ALC son significativamente menores que los de la OCDE

Promedio ALC, 23

Promedio OCDE, 34

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Porcentaje del PIB

Fuente: Base de datos global de estadísticas tributarias de la OCDE.Nota: Los valores se refieren a la recaudación fiscal total (como porcentaje del PIB) en 2019. Es posible que los ingresos impositivos no sean estrictamente comparables como medidas de prestación de servicios sociales, ya que, por ejemplo, los países que financian las pensiones mediante contribuciones individuales obligatorias en cuentas privadas mostrarán impuestos más bajos a pesar de una carga comparable para los contribuyentes. La recaudación de ingresos también aumenta con el nivel de desarrollo.

Los costos de crecimiento correspondientes a las subidas de impuestos no son necesariamente altos en países en desarrollo.Sin embargo, es posible que estas conclusiones no sean aplicables al contexto de los países en desarrollo. Un trabajo reciente del Banco Mundial sobre el impuesto al valor agregado (IVA) para un amplio conjunto de países industriales y en desarrollo concluye que las subidas de impuestos no siempre son contractivas (Gunter et al. 2021). Los efectos negativos en la producción son muy poco lineales a medida que crece el nivel inicial de las tasas impositivas: cuando las tasas impositivas iniciales son bajas o moderadas, el impacto de los cambios fiscales sobre la actividad económica a largo plazo es reducido (o prácticamente nulo), y solo se vuelve negativo a medida que aumenta el nivel inicial de las tasas impositivas. Esto se debe a que la distor-sión impuesta por los impuestos a la actividad económica está directamente relacionada con el nivel de las tasas impositivas.

Todo ello sugiere que el creciente consenso que apunta a la existencia de grandes multiplicadores fiscales negativos en los países avanzados se debe principalmente a unas tasas impositivas iniciales elevadas. Como muestra el Gráfico 2.3, para la mitad del mundo (88 de 175 países) el multiplicador fiscal es estadísticamente cero. Por ejemplo, los cambios fiscales apenas tendrían un impacto sobre el PIB en países con tasas impo-sitivas bajas como Angola, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Nigeria y Paraguay, cuyos tipos de IVA actuales oscilan entre el 7,5 % y el 14 %. En cambio, en los países con un IVA relativamente alto, incluidos los merca-dos emergentes como Argentina y Uruguay y, sobre todo, muchos países industriales de Europa, el mismo aumento de los impuestos provocaría una caída en la producción. El nivel inicial de los impuestos es, por tanto, una consideración fundamental a la hora de contemplar cualquier subida.



Gráfico 2.3: Los efectos de la subida del IVA en el crecimiento varían en función del país

Multiplicador fiscal0

-5.4

Fuente: Gunter, Riera-Crichton, Végh y Vuletin (2021)Nota: El multiplicador representa la disminución de unidades monetarias en el PIB real tras un aumento de una unidad monetaria en los ingresos reales del IVA.

Impuestos sobre la renta. El IVA tiene tendencia a ser regresivo, dado que se centra en el consumo. Sin embargo, los impuestos sobre la renta de las perso-nas físicas (o personales) se pueden diseñar para ser progresivos y ayudar así a compensar los altos niveles de desigualdad. En ALC, los impuestos sobre la renta generalmente son bajos, pero su aumento puede te-ner efectos adversos más directos sobre el mercado laboral, la mano de obra o la nueva actividad empre-sarial. Los datos sobre la elasticidad de la base impo-nible (EBI), que se define como el cambio porcentual en la renta individual bruta, que en el agregado está altamente correlacionado con el PIB, en razón de un cambio porcentual en el impuesto sobre la ren-ta individual, son prácticamente inexistentes en el mundo en desarrollo, incluida la región de ALC. Las estimaciones de la EBI a corto plazo para los EE. UU. oscilan entre -0,02 (Sáez 2004) y -1,2 (Mertens y Olea 2018). Sin embargo, un trabajo reciente del Banco Mundial concluye que, para una muestra de 6 paí-ses de América Latina (Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú), la respuesta puede ser significativamente más negativa (Venturi, Riera-Cri-chton y Vuletin, 2021). El Gráfico 2.4 presenta una EBI a corto plazo de aproximadamente -2,5, lo que sugie-re que los costos macroeconómicos y laborales distorsivos del aumento de los impuestos sobre la renta de las personas físicas son, al menos, unas 2 veces mayores que los estimados en EE. UU., lo que sugiere que los impuestos sobre la renta son potencialmente costosos en términos de crecimiento en ALC.

Impuestos sobre la propiedad. Se espera que el impacto de los impuestos sobre la propiedad sobre el creci-miento sea menos adverso, ya que los activos no son móviles y el vínculo con el crecimiento es menos claro; además, también se pueden diseñar para que sean más progresivos. Hay espacio para ampliarlos a medio plazo en ALC: los niveles de impuestos sobre la propiedad de la OCDE constituyen el 2 % del PIB (5 % de los impuestos), mientras que prácticamente todos los países de ALC se sitúan por debajo del 0,6 % y en ningún país de ALC superan el 0,8 % (Birdsall y Gupta 2018, Gráfico 2.5).

Impuestos en pos de la salud. Aunque los argumentos a favor de gravar el tabaco, el alcohol y las bebidas azuca-radas se basan generalmente en sus efectos sobre la salud, se ha calculado que el aumento de los impuestos

Gráfico 2.4: La subida de los impuestos sobre la renta puede tener consecuencias negativas para el crecimiento

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Fuente: Venturi, Riera-Crichton, Vuletin (2021)Notas: El multiplicador marginal del impuesto sobre la renta representa el cambio porcentual estimado en la renta nacional.





especiales aumenta la ratio impuestos/PIB en un promedio de 0,7 % en los países de renta baja y de renta media-baja (Banco Mundial 2019). España, por ejemplo, aumentó el IVA de las bebidas azucaradas del 10 % al 21 % en 2021. Cuando se tienen en cuenta los beneficios para la salud a más largo plazo, cabe esperar que los impuestos “a favor de la salud” destinen la mayor parte de sus beneficios a la población de bajos ingresos y que su efecto neto sea progresivo (Fuchs, Icaza y Paz 2019).

Impuestos sobre el carbono. Los impuestos sobre el carbono, que responden a la intención de aumentar el precio de la emisión de CO2 para reflejar los costos sociales, son claramente una fuente de ingresos. Sin embargo, hasta la fecha, existen pocos ejemplos en ALC de experimentos con impuestos sobre el carbono. La siguiente sección sobre la eliminación de los subsidios energético aclara que los ingresos implicados son muy significativos.

Cumplimiento fiscal. Como punto final, el aumento de la eficiencia en la recaudación de impuestos aumenta-ría drásticamente los ingresos. A modo de ejemplo, la tasa promedio de evasión del IVA en ALC es del 29,4 %, y el impuesto sobre la renta de las empresas es del 49,2 % (CEPAL 2000). Tanto el uso de nuevas tecnologías como las medidas para impulsar la moral fiscal podrían reducir la evasión de manera significativa.

Gráfico 2.5: Los impuestos sobre la propiedad en América Latina son más bajos que en otros países comparables

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0.5

1

1.5

2

2.5

OCDE

Mercados e

mergentes

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

Guatemala

Honduras

México

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Panamá

Paraguay Perú

República Dominic

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Uruguay

Recaudación de impuestos sobre la propiedad en porcentaje del PIB

Fuentes: Birdsall y Gupta (2018), Instituto Lincoln de Política Agraria (EE. UU.).

Ganancias en la eficiencia del gastoLas amplias ganancias potenciales en la eficiencia del gasto ofrecen un importante complemento o alterna-tiva a la subida de ingresos. Recortar el gasto de forma generalizada, como se ha hecho muchas veces antes, especialmente en un clima de recesión, tiene fuertes efectos contractivos (Riera-Crichton, Vegh y Vuletin, 2015). No obstante, hay margen para sustituir el gasto público excesivo e ineficiente por un gasto que contri-buya al crecimiento, sin aumentar la desigualdad (Izquierdo, Pessino y Vuletin, 2018). El Gráfico 2.6 muestra que las ineficiencias estimadas en la contratación pública, la Administración pública y las transferencias para fines concretos representan una cantidad promedio de gasto ineficiente del 4,4 % del PIB en la región; es decir, una cantidad mayor que el gasto promedio actual en salud (4,1 %) y casi equivalente al gasto promedio en educación (4,8 %), que representa alrededor del 16 % del gasto gubernamental promedio. Las estimaciones oscilan entre el mínimo del 1,8 % del PIB en Chile y más del 7 % del PIB en Argentina.

La contratación pública, que incluye la adquisición de bienes y servicios y equipos de capital, como la com-pra de computadoras para centros educativos y la construcción de carreteras o aeropuertos, representa, en promedio, alrededor del 30 % del gasto total en los países de ALC (Pessino, Badin, et al. 2018). Como se analiza



en Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018), la contratación pública es un imán para varios riesgos de ineficiencia cuyo origen es el gasto excesivo, la mala gestión y la corrupción. El gasto ineficiente debido a sobornos y presupuestos inflados parece ser enorme: alrededor del 26 % sobre el costo de los proyectos.

El Banco Mundial ha realizado revisiones de las prácticas de contratación pública y simulaciones de posibles ahorros: en tres países de ALC, se estimó un ahorro de entre el 16 % y el 22 % en compras y adquisiciones con simples modificaciones de las prácticas y sin cambiar las leyes actuales de contratación pública. A modo de ejemplo, en un país se estimó un ahorro del 7 % en las compras únicamente por la consolidación de órdenes compra en toda la Administración pública (compras al por mayor), un 2,5 % por el uso de catálogos electró-nicos, un mayor aprovechamiento de subastas inversas y la reducción de contratos no competitivos, un 1,3 % por una tramitación más oportuna de los contratos y un 1 % por la reducción de la concentración estacional en la contratación pública. Se estima que, de forma indirecta, la eliminación de obstáculos a las licitaciones de contratos públicos y, por tanto, el aumento del número de empresas licitadoras genera un ahorro po-tencial del 2,4 %; y el desarrollo de procedimientos especiales para mercados especialmente concentrados genera otro 1,8 %.

En promedio, en ALC el gasto salarial consume el 29 % del gasto general del Gobierno y los empleados públi-cos representan alrededor del 13 % de la mano de obra. La prima salarial promedio de ALC es de alrededor del 34 % a favor de los empleados del sector público (Cerda y Pessino, 2018, Laboratorio de Burocracia del Banco Mundial); se trata de una de las primas salariales más altas del mundo (FMI, 2016). Las mediciones de ineficiencia del gasto salarial identifican que parte de esta prima de la masa salarial no se debe a las ha-bilidades, sino principalmente a una densidad sindical más alta en el sector público y a consideraciones de economía política. Según Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018), la ineficiencia general de la masa salarial en ALC, en promedio, es de 1,2 puntos porcentuales del PIB (14 % del gasto salarial).

En promedio, en ALC cerca del 30 % del gasto público son transferencias que incluyen programas sociales, subsidios a empresas y pensiones contributivas. Los errores en la identificación de beneficiarios de trans-ferencias o las fugas —que se definen como la fracción de los fondos de programas que no llegan a benefi-ciarios previstos, que normalmente es la población más pobre— constituye un aspecto fundamental de las ineficiencias económicas de las transferencias. Las principales ineficiencias en las transferencias incluyen los subsidios energéticos, las transferencias de efectivo, las pensiones no contributivas y los gastos fiscales de población no pobre y no vulnerable, que en ALC representan alrededor del 1,7 % del PIB.

Gráfico 2.6: El gasto ineficiente y poco eficaz menoscaba el gasto público en ALC

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l PIB

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4.7 4.63.9 3.9 3.8 3.8 3.7

2.7 2.51.8

4.44.74.85.0

6.3

7.2

6.5

Fugas en transferencias Contratos públicos inflados Masa salarial ineficiente

Fuente: Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018).





Revisión de prioridades relativas al gastoLa mejor manera de mejorar los resultados del gasto es garantizar que los recursos marginales se dediquen a la actividad que produzca la mayor tasa de rentabilidad social, ya sea porque promueva el crecimiento o porque apoye una mayor equidad. Se han analizado seis áreas. También en este caso, es imposible describir a fondo las reformas de todo un sector de la economía en unas pocas páginas. El objetivo es poner sobre la mesa algunos temas “de interés” con una breve explicación de los motivos por los que el Banco Mundial u otros expertos creen que existen ganancias, inmediatas o a mediano plazo, que podrían impulsar el creci-miento y la equidad si se revisan las prioridades del gasto.

A. Fortalecer el sistema de salud: resultados rápidos para mejorar y ampliar los serviciosA largo plazo, los países de ALC necesitarán gastar más y mejor en salud para afrontar adecuadamente situa-ciones de emergencia sanitaria como la COVID-19. Es fundamental garantizar la preparación de la región para hacer frente a nuevos brotes y, a mediano plazo, mejorar el bienestar de la población. También es necesario un sistema de salud que funcione bien para garantizar la salud de la mano de obra, un factor esen-cial para la productividad laboral y el crecimiento. El informe Health at a Glance de la OCDE/Banco Mundial (2020) puso de manifiesto que en ALC el gasto en salud fue de aproximadamente 1.000 USD por persona en 2017, solo una cuarta parte de lo que se gastó en los países de la OCDE (ajustado por poder adquisitivo). En ALC, el gasto público y el seguro de salud obligatorio representan un promedio de 54,3 % del gasto total en salud, una cifra significativamente menor que el 73,6 % de la OCDE. Estos datos muestran que los sistemas sanitarios de la región dependen en gran medida de los pagos directos o los seguros privados complemen-tarios de los hogares.

Se pueden obtener ganancias considerables con la racionalización del gasto actual. Por ejemplo, se estima que, si los países de ALC avanzaran hacia la frontera de eficiencia sanitaria, la esperanza de vida promedio podría ampliarse en cuatro años. Un estudio multirregional reciente del Banco Interamericano de Desa-rrollo (BID) (Izquierdo et al. 2018) se sirve del análisis envolvente de datos para evaluar la eficiencia de ocho resultados del sistema de salud, agrupados en tres categorías: a) salud (esperanza de vida al nacer y a los 60 años, mortalidad de menores de cinco años, años de vida ajustados por discapacidad); b) acceso a servicios (vacuna DTaP, asistencia al parto); y c) equidad en el acceso a los servicios (ratios zona urbana/rural y más pobre/más rica de asistencia al parto)8. Chile es el único país de ALC que se encuentra en el 25 % superior de la clasificación de eficiencia promedio, 22 (de 27) países de ALC se encuentran en la mitad inferior, y 12 en el 25 % inferior. Los resultados de eficiencia de ALC son especialmente pobres en lo que respecta a la equidad en el acceso a los servicios.

La mala distribución del gasto sanitario está frenando, o incluso paralizando, el avance hacia la cobertura sanitaria universal en ALC. La OCDE y el Banco Mundial (2020) sugieren varias oportunidades en las que una acción inmediata con las políticas adecuadas puede representar ganancias presupuestarias rápidas en el sector salud.

• Los procedimientos y políticas de evaluación comparativa pueden reducir los costos y mejorar los resultados. Por ejemplo, el promedio de las tasas de cesárea entre los 27 países de ALC es de 32 por cada 100 bebés nacidos con vida, por encima del promedio de la OCDE (28), y el doble de la recomen-dación de la OMS (como máximo 15). El uso excesivo de antibióticos no tiene ningún impacto positivo sobre las y los pacientes y causa daños como la resistencia a los antimicrobianos. Entre los países de ALC con datos disponibles, Brasil, Bolivia y Paraguay consumen más antibióticos per cápita que el promedio de la OCDE.

8 El insumo utilizado para el análisis de eficiencia es el gasto sanitario agrupado, que equivale a la suma del gasto sanitario público y el gasto sanitario privado prepagado.



• Las evaluaciones de tecnologías sanitarias pueden ayudar a garantizar que la financiación pública priorice y facilite el acceso a aquellos medicamentos, dispositivos y procedimientos que hayan demostrado ser eficaces para mejorar la salud y otros resultados, lo que también representa una buena inversión financiera. Sin embargo, solo 5 de los 21 países de ALC afirman utilizarlas sistemáticamente para tomar decisiones de cobertura y en ningún país se utilizan con fines de reembolso.

• La fragmentación de los sistemas de salud en ALC es una fuente importante de gasto ineficiente. La mayoría de los países tienen subsistemas con funciones duplicadas de gobernanza, financiación y pres-tación de servicios.

• La restructuración de la prestación de servicios sanitarios aumentará la eficiencia. Invertir más en sis-temas de atención primaria a la salud basados en los principios de atención centrada en el pa-ciente, de primer contacto, continuada, integral y coordinada. La aplicación efectiva de estos principios podría acelerarse gracias a la transformación digital de la salud, que debería consi-derarse como un proceso estratégico y sostenido que no se limita a la respuesta inmediata a las emergencias de salud pública, como la emergencia sanitaria de la pandemia de COVID-19.9 La creación de una estrategia de salud digital y un ecosistema digital que involucre a otros sectores, como la educación y la infraestructura de conectividad, se consideran pasos efectivos para un proceso de transformación digital sostenido en el sector salud.

• Mejorar los sistemas de información sanitaria permitiría conocer mejor el gasto público y sus resultados. En 22 países de ALC, un promedio del 10 % de las muertes nunca se registra en las bases de datos públicas de mortalidad.

• Eliminar la corrupción y mejorar la gobernanza de las instituciones reduciría los costos y aumentaría la con-fianza en el sistema. El 42 % de personas entrevistadas en 12 países de ALC considera que el sector salud es corrupto; esta cifra es superior al 34 % de los 28 países de la OCDE. Además, la tasa de so-borno en los centros de salud públicos alcanza el 11 % en 18 países de ALC. En general, el estudio del BID sugiere que, si se aumenta la calidad de las instituciones, es posible mejorar la eficiencia.

B. Lograr mejores resultados en la eficacia y la equidad educativasLa pandemia de COVID-19 ha supuesto un golpe sin precedentes para los objetivos de crecimiento y equidad de la región por la paralización total de un sistema educativo que ya tenía un bajo rendimiento. De hecho, los empleadores de ALC tienen dificultades por encontrar capital humano calificado, que es esencial para el crecimiento y la mejora de la productividad. Casi el 30 % de los empleadores de ALC afirman que una mano de obra con formación inadecuada es una limitación importante para sus operaciones actuales, en com-paración con el 20 % en el resto del mundo, la cifra más alta entre todas las regiones. Igual de importante es el hecho de que, desde hace tiempo, está aceptado que la educación ofrece el camino más eficaz para la movilidad ascendente y la reducción de la desigualdad, y, sin embargo, el acceso y la calidad desigual de los servicios educativos suponen un obstáculo para la formación de sociedades más equitativas.

La actual situación fiscal ofrece la oportunidad de revisar cómo se gastan los recursos educativos y cómo se puede mejorar la calidad de los resultados.

centros de educación primaria y secundaria en crisisLa COVID-19 provocó el cierre de centros educativos en todos los países de la región, excepto en Nicaragua, lo que afectó a 170 millones de estudiantes. Dichos cierres fueron los más prolongados del mundo, con un promedio de 159 días de clase perdidos por estudiante en diciembre de 2020, y condujeron a una pérdida de más de un año en la acumulación de capital humano en una región en la que, como muestra el Gráfico 2.7, las y los jóvenes de 15 años ya acumulan un retraso de 3 años con respecto a sus pares de la OCDE en Lectura, Matemáticas y Ciencias. Además, el aprendizaje a distancia es la estrategia más utilizada para compensar el cierre de centros educativos, pero, como se ha señalado anteriormente, la mayoría de las familias de es-tratos sociales más bajos no tienen acceso a internet a un precio asequible y, por tanto, las y los estudiantes no pueden acceder a las plataformas de educación en línea ni descargar las tareas en teléfonos inteligentes o tabletas. Por ello, las pérdidas de COVID-19 agravarán aún más lo que, de acuerdo con el Gráfico 2.8, ya

9 https://blogs.worldbank.org/health/digital-health-solutions-primary-health-care-during-covid-19-lessons-latin-america





supone una distribución muy desigual de los logros educativos. En muchos países, las y los estudiantes del quintil inferior se sitúan, al menos, dos años por debajo de sus pares del quintil superior. El informe Actue-mos ya para proteger el capital humano de nuestros niños: los costos y la respuesta ante el impacto de la pandemia de COVID-19 en el sector educativo de América Latina y el Caribe del Banco Mundial (2021) detalla los enormes costos que se ha cobrado la COVID-19 en estas áreas, y la agenda para la recuperación.

Gráfico 2.7: Las y los estudiantes de 15 años de ALC acusan un atraso promedio de tres años con respecto a sus pares de la OCDE en Lectura, Matemáticas y Ciencias

438424

416415

406402400

395365

334

399415

467483

488

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500América Latina

Oriente Medio y Norte de ÁfricaEuropa Oriental y Asia Central

Asia Oriental y el PacíficoOCDE

ChileUruguay

MéxicoCosta RicaColombia

PerúBrasil

ArgentinaPanamá

República DominicanaPuntuaciones de Pisa, 40 pts = 1 nivel escolar

Fuente: Banco Mundial (2021).

Gráfico 2.8: Las grandes diferencias en los resultados educativos revelan patrones regresivos en el acceso y la calidad

0 100 200 300 400 500 600

RepúblicaDominicana

Panamá

Perú

Argentina

Brasil

Colombia

Uruguay

México

Costa Rica

Chile

Puntuaciones de Pisa, 40 pts = 1 nivel escolar

509409

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375

373

371

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333

316

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466

466

390

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473

20 % inferior 20 % superior

Fuente: Banco Mundial (2021).

Ampliar el acceso a internet, como ya se ha dicho, es un objetivo importante a mediano plazo, pero no es probable que resuelva el problema del acceso en el corto plazo. Y lo que es más importante: no hay nada que sustituya a la educación presencial. Por lo tanto, es fundamental que los centros educativos permanezcan abiertos. Los países han desarrollado mecanismos para mantener a las y los profesionales de la salud en sus puestos de trabajo, de la misma manera que hay que hacer con el personal docente. A corto plazo, a medida que las y los estudiantes regresen a las aulas, necesitarán niveles diferenciados de medidas correctivas, dadas las interrupciones a las que se enfrentan, y muchos necesitarán asesoramiento y apoyo emocional para su-perar los efectos traumáticos de la pandemia. Habrá que priorizar los contenidos y adaptar y racionalizar los planes de estudio. Ahora más que nunca, la educación tendrá que ser estimulante, exigente y útil, es decir, que merezca la pena asistir a las clases, sobre todo para las y los estudiantes con mayor riesgo de abandono escolar.



A mediano plazo, las presiones fiscales actuales imponen la necesidad de construir un sistema educativo que forme capital humano de forma equitativa y eficiente.

Priorizar la financiación de centros educativos y comunidades más afectadas, y explorar nuevas oportunidades para utilizar los recursos de forma más eficiente. En Argentina, por ejemplo, el Ministerio de Educación realizó una encuesta en 24 jurisdicciones del país para evaluar la infraestructura escolar, y la financiación para la rea-pertura de centros educativos se asignó en función de las necesidades identificadas. Chile, Ecuador y Perú han podido asignar más recursos a las zonas vulnerables en un modelo de financiación escolar progresivo, lo que presagia una buena gestión de estos nuevos imperativos.

Enseñar mejor con apoyo de datos y tecnología. La pandemia obligó a adoptar una serie de innovaciones en la educa-ción, y la más importante de ellas puede ser el uso de la tecnología. Además de ser una herramienta indispensa-ble para la enseñanza en línea, la tecnología puede ser extremadamente fructífera en otros tres frentes. El pri-mero es el uso de la tecnología adaptativa para enseñar al nivel adecuado, normalmente a través de un software que ofrece materiales didácticos adaptados en función del nivel de competencia de las y los estudiantes. El segundo es el uso de la tecnología para hacer un seguimiento de la asistencia y el progreso del aprendizaje; por ejemplo, para poner en marcha sistemas de alerta temprana basados en patrones de asistencia que eviten que las y los estudiantes se queden atrás o abandonen los estudios. El tercero es el uso de una instrucción basada en datos que analiza los patrones de rendimiento de las y los estudiantes, y los utiliza para adaptar la enseñanza.

Asignar mejor los recursos mediante datos y tecnología. Las nuevas tecnologías podrían contribuir a mejorar la eficiencia a medida que los centros educativos vuelven a abrir sus puertas para recuperarse de las pérdidas de aprendizaje, especialmente en zonas y centros educativos con pocos servicios. China consiguió conectar a sus mejores docentes con más de 100 millones de estudiantes de zonas rurales a través del uso de internet por satélite. De este modo, logró mejorar sus resultados de aprendizaje, además de ayudar a resolver la brecha entre las zonas urbanas y rurales, y conseguir una mayor eficiencia en el uso de los recursos. Una estrategia comparable, aunque a una escala mucho menor, se aplicará también en Guyana.

A largo plazo, un mejor seguimiento y divulgación de los resultados educativos, junto con un mayor acceso a datos sobre la financiación de la educación y la utilización de los recursos, ayudaría a identificar y corregir las ineficiencias y desigualdades en el gasto, lo que en última instancia mejoraría las decisiones referentes al gasto y los resultados educativos. En Brasil, el estado de Ceará cuenta con un sistema de transferencias in-tergubernamentales basadas en resultados. De acuerdo con este, los municipios compiten por una partida fija de fondos sujeta al logro de mejoras (no por ser los mejores) en indicadores clave como las puntuaciones de aprendizaje y las tasas de progresión. Entre todos los estados brasileños, Ceará ha logrado las mayores mejoras en los resultados de aprendizaje en los últimos años.

Para lograr una mayor eficiencia a largo plazo y mayores avances en el aprendizaje, es fundamental mejorar el liderazgo educativo. Los datos internacionales y regionales sugieren que el liderazgo educativo es fundamental tanto en el sector público como en el privado, con tres amplios enfoques.

• Mejorar los procesos de selección de líderes. En los países de ALC y del resto del mundo, una gran par-te de las directoras y los directores de centros educativos son nombrados por motivos políticos, que no responden a criterios meritorios, o se ganan el puesto únicamente por ser el profesor o la profesora que más tiempo lleva en el puesto. Algunos estudios sobre cambios recientes en los métodos de selección de directores de centros en Brasil, Chile y Perú señalan que evitar los nombramientos políticos puede cambiar quiénes están al frente de los centros educativos y su posterior rendimiento. Considerar la calidad del grupo de candidatos, las condiciones locales y la economía política en general son fundamentales para que las reformas tengan un impacto final en los resultados de aprendizaje.

• Desarrollar y llevar a cabo una formación y un apoyo prácticos y coherentes para líderes educativos. Los programas prácticos de formación inicial, planes de acogida y actividades de desarrollo profe-sional continuo que se centran en las prácticas vinculadas a los resultados de aprendizaje pue-den tener un impacto considerable en las prácticas de gestión y en los resultados logrados por las y los estudiantes. En EE. UU., una formación continua e intensiva de dos años en materia de





liderazgo pedagógico, impartida a directoras y directores de centros educativos que permane-cieron en el mismo centro durante ambos años, aumentó los resultados de las pruebas de las y los estudiantes entre 0,15 y 0,30 desviaciones estándar. En Argentina, el hecho de proporcionar datos simplificados sobre resultados de aprendizaje y orientación sobre cómo utilizar dichos datos a directoras y directores hizo que los resultados de las y los estudiantes en pruebas pos-teriores aumentaran en aproximadamente 0,3 desviaciones estándar. En Guatemala, un breve programa de formación orientado a la práctica para directoras y directores de centros educati-vos, cuyo fin era prevenir el abandono escolar, redujo la tasa de abandono en un 4 %.

• Definir y asignar mejor las funciones en todos los niveles del sistema educativo y abordar la falta de coherencia. En muchos países de ALC, la calidad de los servicios prestados por los centros públicos depende tanto de las autoridades educativas externas a los centros como del equipo directivo de estos. Hay nuevos datos de Brasil, República Dominicana, Guatemala y Perú que demuestran que cuando el equipo directivo de los centros y las autoridades educativas no tienen un entendimiento común de sus fun-ciones y responsabilidades, el aprendizaje de las y los estudiantes es inferior. En Brasil, una evalua-ción de impacto concluyó que un programa que coordinaba al equipo directivo y a las autoridades educativas locales en torno a objetivos específicos de rendimiento aumentaba los resultados de las pruebas de las y los estudiantes en aproximadamente 0,1 desviaciones estándar y era muy rentable.

Educación superior: la paradoja del generoso pero ineficaz gasto en educación superior de ALc La problemática de la persistente carencia de competencias de nivel superior no deja de ser, cuanto menos, paradójica, ya que en ALC la tasa bruta de matrícula en educación superior es del 52 % —más alta que el pro-medio mundial; solo superada por Europa y Asia Central (EAC; incluida Europa Occidental) y América del Norte— y los países de la región gastan más recursos en educación superior que los países comparables de EAC o Asia Oriental y el Pacífico (AOP). De hecho, como muestra la Tabla 2.1, el país promedio de ALC gasta el 1,04 % del PIB en educación superior, mientras que el país promedio comparable de EAC y AOP gasta el 0,69 y el 0,49 %, respectivamente.

Tabla 2.1: Gasto en educación superior y distribución de las y los estudiantes en diferentes áreas de conocimiento

REGIÓN % DEL PIB % EN INGENIERÍA % EN CIENCIAS SOCIALES, EMPRESARIALES, DERECHO

LAC 1.04 13 38

ECA 0.69 20 34

EAP 0.49 22 28

Fuentes: UNESCO, Encuesta a empresas del Banco Mundial.

La paradoja podría explicarse por dos factores. El primero es la mezcla de áreas de conocimiento que se estudian. En el país promedio de ALC, el 13 % de las y los graduados de la educación superior se especializan en Ingeniería o Ciencias, en comparación con el 20 % en EAC y el 22 % en AOP. Mientras tanto, ALC ofrece una formación relativamente más numerosa en Ciencias Sociales, Empresariales y Derecho.

El segundo es el tipo de programas educativos que se cursan. Aunque la gran mayoría de las y los estudian-tes de educación superior de ALC considera que un programa universitario de entre 4 y 6 años es el único camino hacia la educación avanzada, a nivel mundial el 25 % de los estudiantes de educación superior se forman en programas de ciclo corto (PCC) de entre 2 y 3 años que se centran en una formación muy práctica y orientada al empleo, tanto en campos tradicionales como la publicidad, la hostelería, la fisioterapia y la electrónica, como también en otros más recientes como la animación digital, el diseño de aplicaciones, la inteligencia de datos y la ciberseguridad. Con un 9 %, ALC tiene la tasa mas baja del mundo. Esta situación, combinada con la ineficacia de muchos programas de formación, implica que las empresas de ALC están faltas de las habilidades técnicas necesarias. Un estudio del Banco Mundial de reciente publicación —La vía rápida hacia nuevas competencias: programas cortos de educación superior en América Latina y el Caribe— describe los motivos que han llevado a esta situación y las posibles reformas (Ferreyra et al. 2021).



Un eje central de este problema reside en la estructura del gasto público en educación superior. En los países de ALC, la mayor parte del gasto público en educación superior consiste en transferencias a las instituciones públicas de educación superior para que las y los estudiantes puedan asistir a ellas con matrícula subsidiada o cero. Este gasto tiene varias características (Ferreyra et al. 2017, Ferreyra et al. 2021).

• Orientación insuficiente sobre áreas de conocimiento y programas prioritarios. El gasto público por estu-diante varía poco o nada en función del área de conocimiento. ALC necesita más graduados en Ingeniería y menos en Contabilidad o Derecho, pero este hecho no se refleja en el gasto público por estudiante. Además, existen demasiados incentivos para matricularse en programas uni-versitarios en lugar de PCC. Una o un estudiante pobre que afronta la decisión de matricularse en un programa universitario de baja calidad en una institución pública o en un PCC de alta calidad, recibirá más apoyo para cursar el primero.

• Subsidios regresivos. En todo el mundo, las matrículas altamente subsidiadas de programas uni-versitarios terminan siendo regresivas, simplemente porque los regímenes de tributación que las financian no son muy progresivos, mientras que quienes se matriculan en programas universitarios suelen pertenecer a hogares de rentas más altas. La aplicación de un sistema de verificación de recursos para la concesión de ayudas públicas permitiría liberar recursos para otros tipos de educación y sería menos regresivo. Esta misma pauta se observa en el caso de los programas universitarios frente a los PCC: los subsidios públicos, tal como se muestran en el Gráfico 2.9, son mucho menores por estudiante-año, a pesar de que las y los estudiantes de PCC suelen ser más desfavorecidos. A este efecto se suma, por supuesto, el hecho de que los subsidios a programas universitarios duran hasta el doble de años. Y como efecto agravante, entre quie-nes cursan programas universitarios, aquellos que proceden de familias con mayores ingresos tienen más probabilidades de disfrutar de la totalidad de los subsidios porque tienen más pro-babilidades de graduarse. De hecho, las y los estudiantes del quintil superior de ingresos tienen aproximadamente 20 puntos porcentuales más probabilidades de graduarse, como promedio, que quienes se sitúan en los dos quintiles inferiores.

• Bajas tasas de graduación. A pesar de tener una dotación por estudiante más elevada y una pobla-ción estudiantil más favorecida, los programas universitarios tienen una tasa de graduación más baja que los PCC. En promedio, solo el 46 % de las y los estudiantes de programas universitarios obtienen su título, en comparación con el 57 % de los estudiantes de PCC. Además, al comparar a las y los graduados de los PCC con quienes abandonan los programas universitarios (que re-presentan aproximadamente la mitad de todas y todos los estudiantes de educación superior), se observa que, en términos de empleo, formalidad y salarios, los primeros obtienen mejores resultados en el mercado laboral que los segundos (Gráfico 2.10). De hecho, los PCC bien di-señados pueden proporcionar el conjunto completo de competencias —técnicas, cognitivas y socioemocionales— necesarias para tener éxito en el nuevo mundo laboral.

• Carencias en la rendición de cuentas y divulgación de la información. La financiación pública dirigida a estudiantes y a instituciones rara vez está sujeta a la evaluación de resultados. Las instituciones suelen recibir financiación independientemente de los resultados académicos o laborales de sus estudiantes (que, en la mayoría de los casos, no se conocen ni se publican), y las y los estudiantes suelen recibir financiación independientemente de su rendimiento (medido, por ejemplo, por la progresión anual). Además, la proliferación de universidades privadas “de garaje”, sin evaluación ni trayectoria conocidas, suele atraer a familias de ingresos bajos con poca información o acceso a instituciones de calidad. Al mismo tiempo, existe una falta de información sistémica, ya que en muchos países de ALC las y los estudiantes, así como sus familias, no tienen información sobre los resultados académicos o laborales de instituciones y programas específicos, ya sean públicos o privados. En muchos países, esta situación empeora por la falta de voluntad, por parte de las autoridades educativas, de actuar contra las instituciones y programas de bajo rendimiento.

• Condiciones desiguales. Aunque los países subsidian generosamente a las y los estudiantes de las Instituciones de Educación Superior (IES) públicas, la mayoría de ellos apenas ofrecen subsi-dios o mecanismos de financiación a estudiantes de IES privadas, a pesar de que estas últimas representan aproximadamente la mitad de la matrícula en la educación superior de la región. Este grupo de estudiantes podría haber asistido a IES públicas si éstas tuvieran suficiente ca-pacidad, ofrecieran determinados programas o estuvieran situadas en una zona conveniente.





La aparición de instituciones privadas de alta calidad ha ofrecido una importante fuente de competencia saludable para las universidades públicas tradicionales y ha ampliado el abanico de opciones de alta calidad para estudiantes que no encontraban respuesta a sus intereses en instituciones públicas. Naturalmente, la ampliación de las ayudas a estudiantes de instituciones privadas exigiría una evaluación exhaustiva y transparente de la calidad de los programas.

Gráfico 2.9: En los países de ALC, los subsidios públicos para estudiantes de PCC son menores que para estudiantes de programas universitarios

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CC PU PU PUCC CCBrasil Colombia Perú

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Brasil Colombia Perú

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019

Ciclo corto Programa universitario

a. Matrícula promedio b. Subsidio promedio en IES públicas

Fuentes: Ferreyra et al. (2021), de acuerdo con información administrativa de los países. Nota: Todos los promedios son promedios simples sobre los programas. En el panel a, los rombos de color anaranjado indican la matrícula promedio con valor cero. En el caso de Colombia, la matrícula promedio en las instituciones públicas incluye los programas del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), que no tienen costo de matrícula. En el panel b, para un país determinado, el subsidio promedio para programas universitarios en las instituciones de educación superior (IES) —matrícula promedio en IES públicas, y de manera similar para los PCC—. El gráfico incluye todos los programas (con y sin licencia) de Perú. Todos los valores monetarios se expresan en USD (PPA 2019). CC = programas de ciclo corto; PU = programas universitarios.

Gráfico 2.10: En ALC, las y los graduados de PCC obtienen mejores resultados en el mercado laboral que quienes abandonan los programas universitarios

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a. Tasa de desempleo b. Empleo formal c. Prima salarial

Fuente: Ferreyra et al (2021), de acuerdo con la base de datos socioeconómicos para América Latina y el Caribe (SEDLAC).Nota: Los gráficos muestran los resultados promedio del mercado laboral, circa 2018, para la población activa, definida como personas de entre 25 y 65 años, dados los niveles de educación. Programa universitario completo incluye a personas con títulos de postgrado. Para cada nivel de educación, la barra correspondiente muestra el resultado promedio simple sobre los países. El panel a muestra la tasa de desempleo (porcentaje de personas desempleadas con respecto a la población activa). El panel b muestra el porcentaje de personas que tienen un empleo formal. Los trabajadores informales incluyen trabajadores asalariados en empresas con hasta cinco empleados, trabajadores por cuenta propia con, como máximo, un nivel de educación secundaria y trabajadores sin ingresos. En el panel c, la prima salarial de cada categoría refleja el porcentaje por el que el salario promedio (por hora) de dichas categorías supera el salario promedio (por hora) de los graduados de educación secundaria. La diferencia entre los resultados de los PCC completos y los programas universitarios no completos es significativamente diferente de cero en los paneles a, b y c. La diferencia entre los resultados de los PCC completos y los programas universitarios completos es significativamente diferente de cero en el panel c, a diferencia de los paneles a y b. Comp. = completo; ES = educación secundaria; Incomp. = incompleto; PCC = programas de ciclo corto; PU = programa universitario.



En resumen, el gasto actual de ALC en educación superior es excesivo si se compara con el de otros países comparables, está distribuido de forma poco equitativa y no genera las habilidades necesarias para un rápi-do crecimiento. Si se toman medidas relativamente poco costosas para aumentar la transparencia y la ren-dición de cuentas, y se explora la redistribución de la financiación en la educación superior pública entre estudiantes, programas, instituciones y áreas de conocimiento, se daría un paso en la dirección correcta, tanto desde la perspectiva del crecimiento como de la equidad.

Ampliar la información para la eficiencia y la equidad. Estudiantes, universidades, gobiernos y sector privado se beneficiarían de un sistema de información creíble y de gran alcance que ofreciera medidas precisas y de amplia difusión de la calidad de los resultados. Este hipotético sistema mediría el aprendizaje, los logros y los resultados a largo plazo (p. ej., en el mercado laboral), que son fundamentales para saber si el sistema está cumpliendo con sus objetivos. En los niveles primario y secundario, por ejemplo, gracias a los resultados de PISA se sabe que el sistema educativo de ALC es deficiente en comparación con sus pares. En un sistema de este tipo, sería posible obtener información recopilada por medio de mediciones con cierta facilidad, y las y los futuros estudiantes universitarios que vayan a elegir una carrera universitaria conocerían los resultados laborales de los programas de educación superior alternativos. Dado que este tipo de información es más difícil de procesar por madres y padres menos formados, estos podrían contar con la ayuda de otras perso-nas, como docentes y otros profesionales de la educación secundaria. Las políticas de información no solo conducen a mejores decisiones y más eficientes, sino que también promueven la equidad, ya que las y los estudiantes de entornos más favorecidos suelen poder recabar información a través de sus propios medios.

Rendición de cuentas en aras de la eficiencia y la equidad. Un buen sistema de educación superior debería incorpo-rar el principio de rendición de cuentas, que obliga a las instituciones y los programas —sobre todo, los que cuentan con financiación pública— a rendir cuentas en función de sus resultados. La autoridad reguladora (por ejemplo, el Ministerio de Educación) supervisaría las instituciones y los programas de forma periódica —no solo en la fase de acreditación—, y estas revisiones serían de acceso público. La autoridad reguladora competente examinaría minuciosamente a las nuevas instituciones para evitar la oferta de universidades “de garaje”, y solo autorizaría la aprobación de las más certeras y prometedoras. A nivel de primaria y se-cundaria, por ejemplo, este tipo de sistema es eficaz para centros subsidiados en algunos territorios de EE. UU. En estos lugares, los centros que aspiran a recibir subsidios deben presentar una propuesta educativa y empresarial detallada y minuciosa ante la autoridad competente que autoriza la apertura de centros sub-sidiados, que revisa las propuestas y solo autoriza las más prometedoras. Además, la entidad competente supervisa anualmente las instituciones en función de múltiples criterios y, si es necesario, clausura los cen-tros de bajo rendimiento. El servicio de inspección del Reino Unido, a cargo de Ofsted (Office for Standards in Education, Children’s Services and Skills), asume con la misma seriedad la tarea de supervisar periódicamente los centros de educación primaria y secundaria. La rendición de cuentas no solo es importante para la efi-ciencia, sino también para la equidad, porque los progenitores y tutores más acomodados siempre pueden pedir cuentas a una institución al pagar por otra. Las familias de bajos ingresos, en cambio, no tienen esa opción.

Si las instituciones y los programas fueran evaluados por la autoridad educativa (y por las y los estudiantes) en función de los resultados de aprendizaje obtenidos, tendrían mayores incentivos para establecer lazos con el sector privado, evaluar sus necesidades, valorar la idoneidad de las y los titulados, compartir cono-cimientos y cooperar en iniciativas encaminadas al crecimiento y el desarrollo. Además, las instituciones apoyarían la inserción laboral de sus estudiantes, una tarea que la mayoría de ellas no ha acometido en ALC con anterioridad. Dado que los países están ansiosos por implementar los llamados sistemas de “Educación 4.0” para hacer frente a las necesidades del nuevo mundo laboral, la participación del sector privado no puede seguir posponiéndose. Además, el mercado puede proporcionar disciplina para garantizar la calidad y la relevancia de los programas, incluso si los Gobiernos carecen de la capacidad para hacerlo. Por ejem-plo, permitir que las empresas utilicen parte de sus presupuestos de formación obligatorios para subsidiar a trabajadores que cursen estudios en centros de formación profesional presionaría a estas instituciones para garantizar una mayor adecuación de las inversiones en formación a las necesidades de las empresas, y garantizaría que dichos programas responden a las habilidades que necesita la mano de obra.





Orientación al impacto y la equidad. Aunque la educación superior está al servicio de la sociedad en todas las áreas de conocimiento, el sesgo de ALC hacia las Ciencias, la Tecnología y la Ingeniería sugiere que el sis-tema podría reajustar la financiación pública para promover las áreas estratégicas que están directamente relacionadas con el crecimiento, así como los programas de mayor rendimiento. Desde el punto de vista de la equidad, la superación de la regresividad intrínseca al sistema actual sugeriría, una vez más, la reorienta-ción de los recursos hacia estudiantes con mayores necesidades y, en particular, hacia quienes cursan PPC, que son necesarios y atienden de manera desproporcionada a las poblaciones desfavorecidas. Este era el espíritu del programa colombiano Ser Pilo Paga, que pretendía ayudar a estudiantes de gran talento y bajos ingresos a cursar estudios en instituciones acreditadas de alta calidad mediante préstamos que cubrían la matrícula y los gastos de manutención, que se convertían en becas después de graduarse. La combinación de orientación a estudiantes desfavorecidos con talento, apoyo a universidades de calidad y promoción de la finalización de los estudios van en la dirección correcta. De cara al futuro, dado que los fondos públicos no serán suficientes para apoyar el creciente número de matrículas en la educación superior, será impres-cindible diseñar y aplicar préstamos estudiantiles viables como los préstamos condicionados a los ingresos.

Emplear la tecnología para atender a más estudiantes y ofrecer flexibilidad. Al igual que en la educación pri-maria y secundaria, es importante aprovechar la inversión en tecnología de las instituciones para promover una oferta flexible, especialmente para estudiantes que trabajan o tienen obligaciones familiares, así como facilitar la recuperación y desarrollar sistemas de información.

C. Sacar más provecho al gasto en innovación La creciente adopción de tecnologías es fundamental para aumentar la productividad y la calidad de los productos, para crear mejores empleos, para que el crecimiento sea más sostenible desde el punto de vista medioambiental, y para ofrecer mejores servicios a la ciudadanía. Las mejores estimaciones que se han reali-zado recientemente sobre el retorno de la investigación y el desarrollo (I+D) en EE. UU se sitúan en torno al 55 % (Bloom et al. 2007). Los países avanzados que se encuentran más lejos de la frontera de eficiencia muestran tasas de rendimiento aún más altas, lo que refleja su capacidad para tomar prestadas las tecnologías existen-tes (Griffith et al. 2004); y si esto se extrapola a América Latina, las tasas sobrepasarían el retorno de cualquier otra inversión. Además, algunos estudios recientes sugieren que la subinversión histórica de América Latina en capacidades técnicas, que se manifiesta en la alta densidad de graduados en Ingeniería, puede explicar gran parte de la marcada divergencia de ALC con respecto a países avanzados que también dependen de recursos naturales, como Dinamarca y Suecia, a lo largo de todo el siglo XX (Maloney y Valencia 2020).

La paradoja, entonces, es por qué América Latina invierte tan poco en capacidades de innovación e I+D, tanto en términos absolutos como en relación con su nivel de ingresos. Como dato aproximado, el gasto promedio en I+D es del 0,6 % del PIB, frente al doble (1,2 %) de los países de renta media y el 1,4 % de los países de renta media-alta. El informe La paradoja de la innovación: las capacidades de los países en desarrollo y la promesa incumplida de la convergencia tecnológica del Banco Mundial sugiere que parte del motivo es que los Gobiernos y las empresas no esperan obtener el retorno prometido, y esto señala cuatro áreas fundamentales de re-forma para mejorar el impacto de los fondos antes de aumentar su cantidad (Cirera y Maloney 2017, Goñi y Maloney 2017).

• Mejorar el acceso a los complementos necesarios para el gasto en innovación. La ausencia de merca-dos que funcionen bien, de trabajadores altamente calificados, de altos niveles de capacidades gerenciales, de infraestructura de calidad que permita a las empresas aprovechar la escala en los mercados, significa que la inversión marginal en, por ejemplo, I+D tendrá tasas de retorno mucho más bajas. Además, los bajos niveles de competencia nacional conllevan pocos incenti-vos para aumentar la calidad en los mercados nacionales. Por lo tanto, las reformas del sistema nacional de innovación en ALC exigen una agenda mucho más amplia que, por ejemplo, los subsidios a la innovación.

• Reajustar la combinación de gastos. El debate en torno a la innovación suele centrarse en inversiones muy sofisticadas en I+D. Sin embargo, las estadísticas comparativas de la Encuesta Global de Gestión Empresarial y el trabajo de campo en empresas sugieren que la mayoría de las pyme tiene dificulta-des incluso con las tareas de gestión más básicas y es poco probable que pueda planificar y ejecutar



proyectos de I+D. El Gráfico 2.11 sugiere que, en términos de capacidad de gestión, la región en su conjunto solo se sitúa ligeramente por encima de países mucho más pobres como Kenia o India. Es probable que la mayoría deba centrarse en avances más prosaicos en la adopción de nuevos pro-cesos y productos, incluidos los que permitirían recuperaciones “más verdes”. Pero esto, a su vez, sugiere que una mayor financiación de la “innovación” debería destinarse, de hecho, a aumentar las capacidades de las empresas para identificar nuevos procesos y productos, y aplicarlos. Ensayos clínicos aleatorizados de la India y Colombia sugieren que los programas de extensión empresarial bien diseñados pueden aumentar considerablemente la adopción de buenas prácticas de gestión, y tal vez con tasas de rendimiento muy elevadas. Con el tiempo, todo ello puede impulsar la contri-bución del sector privado al gasto en I+D (véase Iacovone, Maloney y McKenzie, en prensa).

• Revisar la ejecución del gasto y afianzarlo. El Banco ha sido pionero en los análisis del gasto público en innovación (iPER), que hacen un seguimiento del flujo de financiación de la innovación en distintos ministerios. Los resultados de dichos iPER son una plétora de programas infrafinancia-dos, fragmentados entre los ministerios y sin un marco estratégico claro para el gasto. Además de proporcionar esta información, el ejercicio de iPER puede desempeñar un papel dinamizador en el debate interministerial sobre cómo se puede mejorar la coherencia entre los programas y cuál debe ser la estrategia nacional. Al igual que demuestra el caso de Finlandia, para que esta estrategia tenga éxito es fundamental movilizar el interés político durante décadas (Cuadro 2.1).

Gráfico 2.11: ALC va a la zaga en prácticas de gestión empresarial necesarias para innovar

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7 8 9 10 11Log del PIB promedio en 10 años, basado en la PPA per cápita (dólares internacionales actuales, mil millones)

América Latina

Europa

Asia

Oceania

América del Norte

África

Fuente: Encuesta Global de Gestión Empresarial. Nota: La gestión empresarial hace referencia a las prácticas de gestión empresarial promedio.

• Rediseñar los incentivos para que los recursos de investigación beneficien a los objetivos nacionales. Si ni el sector privado ni los organismos del sector público correspondientes son conocedores de las nuevas ideas, estas no tendrán ningún impacto sobre el crecimiento o la mejora de los servicios públicos. Como sugiere el Gráfico 2.12, las empresas latinoamericanas tienen peor opinión de la calidad de sus centros de investigación nacionales que de los centros de EE. UU., Finlandia, Noruega o Japón, y declaran niveles de colaboración mucho más bajos con las universidades. Es fundamental ajustar los incentivos para aumentar la calidad de las instituciones de investigación y aumentar el flujo de conocimientos relevantes desde las mismas hacia el sector privado. Por ejemplo, es frecuente que los institutos de investigación de ALC no tengan una misión bien defi-nida o, incluso, que no la tengan, y las fuentes de financiación no los animan a buscar socios en el sector privado. Si retomamos el ejemplo de Finlandia, durante la crisis de los años 90 el Gobierno cambió parte de la financiación de las universidades por fondos competitivos para promover la colaboración con el sector privado. Los institutos públicos de investigación dependen tanto de fondos complementarios como de contratos con el sector privado para cubrir su presupuesto. Las deducciones fiscales por I+D se suprimieron porque no incentivaban la colaboración. Todas estas reformas crearon incentivos para aumentar la calidad de la investigación y garantizar una estre-cha colaboración entre investigadores y los agentes que introducen nuevas ideas en el mercado.





Cuadro 2.1. Finlandia: creación de un sistema de educación e investigación de primer orden

Después de la Segunda Guerra Mundial, Finlandia guardaba un gran parecido con América Latina: depen-día en gran medida de los recursos naturales, con una sociedad mayoritariamente agraria y en proceso de transformarse en una sociedad más urbana e industrial. Tal vez el mejor símbolo de ese cambio sea el desarrollo de una industria de telecomunicaciones de primer orden liderada por Nokia, una empresa de la industria forestal que durante varias décadas fue aumentando su capacidad tecnológica y diversificando su producción.

La creciente clase media empezó a exigir un sistema educativo más equitativo; al mismo tiempo, las em-presas demandaban trabajadores mejor formados para la industria y los servicios. Tras mucha reflexión e investigación, en 1968 el Parlamento introdujo nueva legislación para reformar la educación primaria y se-cundaria. Las reformas establecieron un sistema de educación integral gratuita para niñas y niños de entre siete y dieciséis años. Aunque al principio el sistema estaba controlado de forma centralizada, con el tiempo la autoridad se transfirió a los municipios y los equipos docentes locales. La reforma contó con la colabora-ción de múltiples grupos, como el Gobierno, sindicatos y empresas. Dado que la reforma se aplicó de mane-ra gradual, fue fundamental mantener la participación y el compromiso de todas las partes interesadas. La adopción de planes de estudio pertinentes para satisfacer las necesidades de todas las partes interesadas y la medición de los resultados fueron cruciales para la reforma. En la actualidad, Finlandia cuenta con uno de los mejores sistemas educativos del mundo.

Desde los años 60, Finlandia también viene aplicando reformas en la educación superior. A través de las reformas introducidas en las décadas de los 80 y los 90, el Gobierno encamina a las universidades hacia el cumplimiento de objetivos sociales —como la formación en investigación en áreas de conocimiento espe-cíficas— por medio de un contrato de rendimiento firmado con cada institución. Las fórmulas de financia-ción incluyen financiación básica, financiación sujeta al rendimiento y financiación relacionada con nuevos proyectos. Cada institución negocia su presupuesto y sus objetivos con el Gobierno, y es responsable de sus resultados.

Esto ha sido especialmente importante para garantizar que la investigación sea relevante y llegue hasta el sector privado. El porcentaje de la financiación pública destinada a investigación universitaria, que se es-tructuró como becas competitivas y fondos complementarios, aumentó con el tiempo para garantizar que las y los investigadores buscaran colaboradores en el sector privado y encauzaran sus actividades de investi-gación hacia una mayor pertinencia teniendo en cuenta las necesidades del país.

Tal vez la lección más importante que puede extraerse de la reforma finlandesa sea la necesidad de un com-promiso profundo y sostenido; la capacidad de involucrar a todas las partes interesadas, desde las madres y los padres hasta los docentes y empleadores; la voluntad de aplicar una reforma integral, en lugar de mar-ginal, y una autonomía significativa para las jurisdicciones e instituciones locales. De hecho, todas y todos los nuevos parlamentarios reciben un curso sobre el “modelo finlandés de innovación” para que conozcan la estrategia global de crecimiento, mercado laboral y equidad que, naturalmente, trasciende de distintas generaciones de Gobiernos.



Gráfico 2.12: Opinión empresarial subjetiva sobre la calidad de las instituciones de investigación científica y grado de colaboración universidad-empresa

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Calidad de las instituciones de investigaciones científicas Colaboración universidad-industria en Investigación y Desarrollo (I+D)

Puntuación de 1 a 7 (de peor a mejor)

Fuente: Informe de Competitividad Global (Global Competitiveness Report) del Foro Económico Mundial 2017-2018.Nota: Puntuación de 1 a 7 (de peor a mejor).

D. Transferencias públicas para la equidad: convertir el estímulo de corto plazo en crecimiento de largo plazo Las transferencias constituyen una parte importante del presupuesto de los Gobiernos, aunque su papel en América Latina es modesto en comparación con la OCDE. El Banco Mundial demostró que en ALC, en la déca-da de los años 2000, los impuestos y las transferencias apenas crearon una brecha entre el Gini de mercado y el de ingresos disponibles tras restar impuestos y transferencias. Por el contrario, el Gini “prefiscal” de la UE15 (de 0,47), cayó 14 puntos porcentuales hasta el 0,33 después de los impuestos y las transferencias. La mitad de la diferencia en la disparidad de los ingresos disponibles entre América Latina y Europa (o EE. UU.) se atribuye a los diferentes grados de eficiencia en los sistemas de impuestos y transferencias (Perry et al. 2006).

No obstante, aún no hay respuesta a la pregunta “¿qué sabemos sobre los efectos de estas transferencias en el crecimiento?”. El Gráfico 2.13 ilustra el tamaño del multiplicador de transferencias sociales (MTS) en los países desarrollados (color azul) y latinoamericanos (color rojo), respectivamente, a partir de Bracco et al. (2021). El tamaño del MTS es mucho mayor en países latinoamericanos que en las economías desarrolladas, especialmente a corto y medio plazo. En los países desarrollados, el MTS es de 0,3 al impacto, mientras que en las economías latinoamericanas es de 0,9. En ambos conjuntos de países, el pico máximo se alcanza tras un trimestre, al llegar hasta 0,5 y 1,1 en los conjuntos de países desarrollados y latinoamericanos respectiva-mente; seguidamente, se observa una tendencia de disminución de los efectos en la producción. En otras palabras, aunque el perfil temporal del MTS es similar en ambos conjuntos de países, el tamaño del MTS en los países latinoamericanos, en general, es aproximadamente tres veces mayor que en las estimaciones para los países avanzados. Los nuevos datos de un MTS tan considerable en un conjunto de mercados emergentes —los países de ALC, en este caso— contrastan sustativamente con el tamaño más modesto del MTS observa-do en las economías desarrolladas (por ejemplo, Gechert, 2015; Romer y Romer, 2016; Alesina et al., 2017; Pennings, 2020). Esta diferencia puede explicarse por un mayor porcentaje de hogares con restricciones presupuestarias (Bracco et al. 2021). Cuando un mayor porcentaje de la población vive al día, las transferen-cias sociales se canalizan directamente hacia el consumo, con los consiguientes efectos en la producción. Los datos del Programa Bolsa Familia de Brasil también sugieren que dichas transferencias conducen a un aumento del empleo formal local (Gerard, Naritomi, Silva 2021). En general, las importantes transferencias sociales que trataron de mitigar la emergencia de COVID-19 (y, en general, durante las crisis) fueron eficaces para evitar que las familias vulnerables cayeran en la pobreza, así como ayudar a que la economía se recu-pere más rápidamente.

En todo caso, dado que la mayor parte del efecto de un shock de transferencias sociales impacta sobre la economía, sobre todo a corto y medio plazo y a través del consumo privado, en lugar de hacerlo a través del





aumento de la capacidad productiva y la inversión de la economía, este tipo de herramienta de política fiscal no contribuye a sentar las bases del crecimiento y la productividad a largo plazo. Si persiste el aumento de las transferencias sociales durante la COVID-19, y si se contemplan las transferencias de forma más general como una herramienta para reducir la desigualdad, es más probable que su vinculación con la acumulación de capital humano (p. ej., con el apoyo a medidas de recuperación educativa o subsidios a programas de ciclo corto), tenga un efecto en el crecimiento a más largo plazo.

Gráfico 2.13: Las transferencias sociales tienen un impacto tres veces mayor sobre la producción en ALC que en los países avanzados

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3 veces mayor

Fuente: Bracco, Galeano, Juarros, Riera-Crichton y Vuletin (2021).Notas: El multiplicador representa el aumento de unidades monetarias en el PIB real tras un aumento de una unidad monetaria en las transferencias sociales reales. Las áreas oscuras, intermedias y claras representan errores estándar con intervalos de confianza del 68 %, 90 % y 95 %, respectivamente.

E. Inversión pública inteligente en infraestructuraLas infraestructuras ocupan un lugar destacado en la agenda a medio plazo porque se trata de un compo-nente bien documentado del crecimiento: por un lado, porque para aprovechar las oportunidades de relo-calización será necesario mejorar los costos logísticos y de movilidad de la región; y por el otro, porque tanto la adaptación al clima como la reducción de las emisiones de carbono requerirán nuevos tipos de inversión en todos los sectores. En un entorno de restricciones presupuestarias, entender cómo se puede lograr este objetivo requiere comprender, en particular, cómo se puede hacer más con menos, y las oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologías.

El Gráfico 2.14 reafirma hechos ampliamente conocidos: los multiplicadores de infraestructura son eleva-dos en los países que no invierten lo suficiente y aumentan con el tiempo; existe una correlación entre el stock de infraestructuras y el patrimonio; y las infraestructuras son un elemento esencial de la competitivi-dad. Las estimaciones del Banco Mundial sugieren que el bajo stock de infraestructuras en muchos países de la región impulsa los multiplicadores entre 1,2 y 2.

Sin embargo, como muestra el Gráfico 2.15a, en ALC la inversión en infraestructura pública y privada ha disminuido sistemáticamente desde aproximadamente el 4 % en 1980 hasta el 1,3 % en 2019. Entre las regio-nes en desarrollo, que comúnmente invierten entre el 4 % y el 7 % como porcentaje del PIB, América Latina es la región que menos invierte en infraestructura (con la posible excepción de África). Los hogares de ALC gastan más en servicios relacionados con las infraestructuras que otras regiones, con alrededor del 14 % de la renta por hogar. Buena parte de la disminución de la inversión a lo largo del tiempo se ha debido al recorte del sector público, que ha menguado del 3% al 1% del PIB y que no ha compensado el moderado aumento de la inversión del sector privado. Como muestra el Gráfico 2.15b, a excepción de Perú, Chile y Honduras, la participación del sector privado sigue siendo reducida.



Gráfico 2.14: La inversión en infraestructuras guarda una correlación con un mayor crecimiento, igualdad y competitividad

Efecto de la inversión pública en el PIBEvaluado con una ratio baja de stock inicial

de capital público/PIB

Stock de infraestructuravs. desigualdad en los ingresos

Calidad de la infraestructuravs. Competitividad

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Trimestre Stock de infraestructura(1º componente principal)

Índice de competitividad global

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2

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7

3.5 4.5 5.5

Fuente: Izquierdo et al. (2019).Notas: Datos de países europeos. Evaluación en el percentil 95 superior y el percentil 5 inferior; ratios de stock inicial de capital público/PIB.

Fuente: Calderón y Servén (2004). Fuente: Foro Económico Mundial (2017). Índice de infraestructura basado en percepción.

Gráfico 2.15: La inversión del sector privado no ha compensado la disminución de la inversión pública en infraestructura

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2%

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6%

8%

Pública Privada

01.12233445

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Inversión pública 1980-2006

Inversión pública 2007-2019

Inversión privada 1980-2006

Inversión privada 2007-2019

Inversión total 1980-2006

Inversión total 2007-2019

a. Inversión en infraestructuras por fuente a lo largo del tiempo b. Infraestructura por país y fuente (2015-2019)

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1989 1991

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2019

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ala Haití

Fuentes: Datos elaborados por el personal del Banco Mundial tomando la base de datos de Calderón y Servén (2010) para 1980-2006, INFRALATAM para los datos del sector público 2007-2019, y base de datos del Banco Mundial sobre la participación del sector privado en la infraestructura (PPI) para el sector privado para 2007-2019 (excepto para Chile, que no figura en la base de datos PPI). Notas: Incluye telecomunicaciones, agua, energía y transporte (carreteras y ferrocarriles de 1980 a 2006). Los datos a nivel nacional están ponderados por PIB e incluyen ARG, BRA, CHL, COL, MEX y PER.

Fuentes: Datos de INFRALATAM para la inversión pública. Base de datos sobre la participación del sector privado en la infraestructura (PPI) para la inversión privada, excepto para Chile, Uruguay, Panamá y Trinidad y Tobago, que se sirven de datos del BID (2020).

Los bajos niveles de inversión en infraestructura registrados durante las últimas décadas contribuyeron a ampliar la brecha de infraestructura con respecto a la que se necesita, que se estima en 3,4 % del PIB en ca-pital y en 1,1 % en mantenimiento (Rozenberg y Fay 2019). En conjunto, la inversión necesaria sería de: 2,0 % en transporte, 1,4 % en energía, 0,7 % en agua y saneamiento, 0,3 % en protección frente a inundaciones, y 0,1 % en sistemas de riego; es decir, muy por encima de los niveles actuales. Como objetivo a más largo plazo, 16 países de ALC necesitarían invertir al menos 2 puntos porcentuales por encima de los niveles actuales para cerrar la brecha de infraestructura (Castellani et al. 2019).





A corto y medio plazo, es posible reducir la brecha en los servicios de infraestructura si se garantiza la ade-cuada orientación y eficiencia del gasto. Estudios recientes del Banco Mundial y el BID han identificado los principales retos interministeriales (i.e., del Gobierno en su conjunto) que resultan problemáticos para la gestión de la inversión pública, entre ellos:

• la reducida capacidad de planificación, evaluación y preparación de proyectos; • una presupuestación excesivamente rígida o miope, diseñada para controlar los déficits fiscales

en lugar de promover un gasto eficiente; • dificultades en la ejecución del presupuesto; • sostenibilidad incierta de los proyectos, a menudo debido a desajustes entre el gasto de capital y

el gasto corriente en infraestructuras, con frecuencia derivados, de igual modo, de presupues-tos excesivamente rígidos y una planificación subóptima;

• prácticas ineficientes de contratación pública; • un sector de la construcción poco competitivo.

Ninguna de estas cuestiones requiere más recursos para su resolución, aunque sí demandan la creación de capacidades gubernamentales y la modificación de algunos procedimientos (Fay et al. 2017). Además, mu-chas de ellas implican reformas del sector, y las recomendaciones tradicionales relativas a la independencia y el buen funcionamiento de los organismos de regulación, así como la mejora del gobierno corporativo, siguen siendo aplicables. El Cuadro 2.2, por ejemplo, sugiere que la adopción de contratos por niveles de servicio para el mantenimiento de carreteras puede ahorrar entre un 10 % y un 40 % en comparación con contratos convencionales.

¿Y qué más puede hacer el sector privado? Las inversiones que se registran en la base de datos del Banco Mundial sobre la participación del sector privado en la infraestructura (PPI) han oscilado entre el 0,5 % y el 1,2 % del PIB al año desde 2006. Sin embargo, dado que aproximadamente un tercio de esta financiación procede de fuentes públicas, y que cerca de la mitad de las operaciones requieren garantías públicas, la ampliación de la PPI está condicionada por la limitada financiación pública. En otras palabras, aunque la PPI puede ayudar a mejorar el rendimiento, no moviliza cantidades significativas de capital privado y se considera como un complemento, más que como un sustituto, de las inversiones públicas (Fay et al. 2017). En el Cuadro 2.3 se describe el sistema actual de Colombia en lo que quizás se haya convertido en la mejor práctica de la región para estructurar y fomentar la participación privada. Sin embargo, las garantías com-plementarias del Gobierno y la coparticipación siguen imponiendo un límite a la financiación privada.



Cuadro 2.2. Mejorar la sostenibilidad y la eficiencia del gasto de carreteras: contratos por niveles de servicio

¿Qué son los contratos por niveles de servicio (cns) ?Los contratos por niveles de servicio (CNS) son un tipo de contrato en el que los pagos por la gestión y el mantenimiento de los activos viarios están vinculados a que el contratista cumpla con éxito determi-nados indicadores de rendimiento. La selección del trabajo, el diseño y la ejecución son responsabilidad del contratista, y los pagos no están relacionados con el número de trabajadores y servicios ejecutados. Se diferencian significativamente de los contratos tradicionales basados en métodos o en insumos, en los que el cliente especifica las técnicas, tecnologías, materiales y cantidades de materiales, y el pago se basa en las cantidades ejecutadas.

El desarrollo de los CNS se originó en la Columbia Británica (Canadá) en 1988, al subcontratar el man-tenimiento de carreteras al sector privado e intro-ducir algunos niveles de rendimiento para el man-tenimiento rutinario. Durante la década de 1990, los CNS se desarrollaron en Australia, Nueva Zelanda y EE. UU., y en la década de los años 2000 continua-rían su rápida expansión por todo el mundo. Entre los países en desarrollo, América Latina fue pionera. En 1997, con el apoyo del Banco Mundial, Argentina contrató alrededor de 11.000 km según su propio modelo de CNS: el contrato de recuperación y man-tenimiento (CREMA). En 2010, unos 24.000 km de la red de carreteras de Argentina se mantenían con el CREMA. En la región, el modelo fue adoptado por muchos países como Brasil, Chile, Perú y Uruguay. La rápida adopción de los CNS en todo el mundo indica que pueden aportar importantes beneficios y que, con el tiempo, pueden sustituir a los contratos convencionales de mantenimiento de carreteras.

¿cuáles son las ventajas de los cns?Los CNS ofrecen ventajas significativas en comparación con los enfoques más tradicionales:

a) Ahorro en costos de gestión y mayor eficiencia. Se consiguen gracias a la reducción de las nece-sidades de mano de obra por parte de la agencia de carreteras y a la simplificación de los servi-cios a través de un único contratista especializado. Los contratistas crean diseños de ingeniería detallados antes de iniciar las obras, lo que minimiza el riesgo de atrasos y, por tanto, mejora la eficiencia general de la ejecución. Además, los contratos a precio fijo reducen el riesgo de sobre-costos. Según distintas fuentes (véase la Tabla 2.2), los CNS pueden suponer un ahorro de entre el 10 % y el 40 % en comparación con contratos convencionales.

b) Financiación estable y a largo plazo del mantenimiento. Un CNS abarca varios años, lo que obli-ga al tesoro público a asumir un compromiso de financiación plurianual para el mantenimiento de carreteras. La experiencia de Argentina demostró que, incluso en épocas de restricciones presupuestarias, el proceso presupuestario respetó el CREMA como un compromiso a largo pla-zo y le asignó fondos. Los CNS pueden convertirse en un mecanismo útil para garantizar un nivel mínimo de financiación del mantenimiento.

c) Garantía de calidad y mayor satisfacción de los usuarios. La obligación de los contratistas de mantener las carreteras y garantizar un cierto nivel de servicio durante varios años crea un in-centivo para proporcionar un trabajo de rehabilitación de buena calidad. De este modo, el con-tratista asume la responsabilidad a largo plazo de la calidad de los insumos. Todo ello garantiza un mejor estado de las carreteras y por tanto una mayor satisfacción de los usuarios.

Table 2.2: Ahorro en costos en diferentes países: contratos por niveles de servicio (CNS) vs. contratos convencionales

PAÍS AHORRO EN COSTOS, %

Noruega En torno a 20-40 %

Suecia En torno a 30 %

Finlandia En torno a 30-35 %

Holanda En torno a 30-40 %

Estonia 20-40 %

Inglaterra 10 % mínimo

Australia 10-40%

Nueva Zelanda En torno a 20-30 %

EE. UU. 10-15 %

Ontario, Canadá En torno a 10 %

Alberta, Canadá En torno a 20 %





d) Oportunidades económicas. Los CNS para obras de rehabilitación de alto valor e intensivas en capital y con un mantenimiento rutinario de bajo costo e intensivo en mano de obra animan a los grandes contratistas a subcontratar estas últimas actividades y ayudan a promover el de-sarrollo de contratistas locales más pequeños. Para los contratistas, la garantía de un flujo de trabajo constante durante un largo periodo de tiempo supone una excelente oportunidad de crecimiento empresarial.

e) Innovación y mejoras en la gestión de activos. Los CNS estimulan la innovación de los contra-tistas, a los que se anima a buscar continuamente las soluciones más rentables para superar los objetivos de mantenimiento. Además, las agencias de carreteras se benefician de la aplicación de conocimientos de gestión de activos en la preparación de CNS.

f) Reducción de la corrupción. Los CNS constituyen un modelo de contratación que ofrece una mayor resistencia a la corrupción que los contratos convencionales, debido al menor número de transacciones involucradas y a la mayor transparencia, lo que también facilita la auditoría de cuentas.

Estas numerosas ventajas explican un creciente interés en los CNS, que pueden ofrecer soluciones para el mantenimiento de carreteras en el contexto de las restricciones presupuestarias a las que suelen enfrentar-se los países en desarrollo.

Cuadro 2.3. Nuevas estrategias para atraer la inversión extranjera: el Programa APP de infraestructura 4G y 5G en Colombia

La red nacional de carreteras de Colombia10 está conformada por vías primarias (17.958 km, 9 %), secundarias (45.137 km, 22 %) y terciarias (rurales) (142.284, 69 %). La red de carreteras primarias se divide en autopistas en régimen de concesión (6.999 km, 39 %), gestionadas por la Agencia Nacional de Infraestructuras (ANI), y carreteras primarias públicas (10.959 km, 61 %), gestionadas por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS). Las asociaciones público-privada (APP) de infraestructuras de 4ª y 5ª generación (4G y 5G), que figuran en este cuadro, están concesionadas y supervisadas por la ANI.

4g: un ambicioso Programa de APP de autopistas El Programa de APP 4G se puso en marcha en 2012 (incluyendo la Ley 1508 de 2012) como una estrategia para reducir la brecha de inversión en infraestructura nacional y modernizar los corredores viales principales. El Programa 4G comprende 40 concesiones de carreteras y 7.000 km de rehabilitación y construcción de carre-teras. Los gastos de capital ascienden a 24.000 millones de USD (47 billones de COP) y un horizonte temporal de inversión de 8 años. Desde 2020, la ANI espera que en 2022 se ejecuten 18 de los 40 proyectos autorizados.

El Programa 4G es un programa de financiación de proyectos que ha recibido el reconocimiento internacional por su capacidad para atraer niveles de inversión del sector privado sin precedentes en Colombia11. Por con-trato, los inversores, a través de una entidad instrumental independiente, son responsables de la ingeniería, contratación y construcción, seguidas de un período de operación y mantenimiento de la carretera de hasta 30 años. El cierre de cuentas requiere una ratio deuda/capital de 20/80 como mínimo. Los inversores in-cluyen fondos institucionales, mercados de capitales, bancos multilaterales y comerciales. Los factores claves para el éxito del 4G incluyen: (i) los requisitos de cierre de cuentas para empresas licitadoras que exigen inversiones del sec-tor privado por adelantado cuando la autopista se “titulariza” y la disponibilidad de los flujos de caja de pagos garantiza-dos por Colombia, principalmente a través de la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), un banco de desarrollo estatal; y (ii) un marco innovador de asignación de riesgos para los sectores público y privado. Los riesgos compartidos incluyen la adquisición de terrenos, la obtención de permisos y los riesgos de sobrecostos por fuerza mayor (durante la construcción),

10 Datos del Ministerio de Transporte (2019), Transporte en cifras. 11 Entre 1994 y 2014, el sector de PPP de transporte colombiano adjudicó concesiones por un valor cercano a los 9.500 millones de USD; en cambio,

4G pretendía adjudicar concesiones por cerca de 25 mil millones de USD durante 8 años (alrededor del 50 % adjudicadas hasta junio de 2021).

https://www.mintransporte.gov.co/documentos/15/estadisticas/



así como el riesgo comercial y de financiación en la fase de explotación. Las fuentes de financiación para el servicio de la deuda combinan los pagos por la finalización de unidades funcionales durante la construcción; los ingresos de la autopista; los pagos anuales por disponibilidad por medio de asignaciones presupuestarias plurianuales (vigencias futuras); los ingresos mínimos de peaje garantizados (diferencial de recaudo), pagados por la ANI durante los años 8, 13 y 18 de la concesión; y los derechos de explotación comercial. Las concesio-nes incluyen derechos de intervención y pagos en caso de finalización anticipada.

El Programa 5G se aprobó en 2020 para añadir concesiones fluviales, ferroviarias y aeroportuarias al Pro-grama APP de autopistas y aprovechó la experiencia del Programa 4G en la gestión del riesgo para mejorar la solvencia del programa. El programa incluye mejoras en los pagos por finalización anticipada, ingresos mínimos garantizados por año (para mejorar los flujos de caja), y la compensación de los riesgos de peaje, para variables exógenas a la parte concesionaria (es decir, si el Gobierno eliminara las tarifas de acceso o peaje, o si el Gobierno no cediera estaciones de peaje).12

Infraestructura digital: inversiones de bajo costo a favor del crecimiento, la resiliencia y la inclusiónLa promesa de ampliar la infraestructura digital es formidable, aunque la cobertura actual varía en la región (Gráfico 2.16). Las estimaciones sugieren que un aumento del 1 % en la cobertura de la banda ancha móvil produciría un aumento del 0,15 % en el PIB per cápita, mientras que un aumento del 1 % en la cobertura de las conexiones de banda ancha fija podría aumentar el PIB per cápita en un 0,08 %. Es importante destacar que una mayor conectividad mejora la capacidad de recuperación de los hogares. Dentro de los grupos de hogares que comparten características socioeconómicas similares, aquellos con niveles más altos de conectividad di-gital experimentaron tasas de pérdida de empleo notablemente menores durante la pandemia de COVID-19. Los hogares más conectados también acusaron menores pérdidas de ingresos y menos casos de inseguridad alimentaria. De especial importancia durante la última crisis: los hogares con acceso a internet pudieron conti-nuar con el aprendizaje a distancia, mientras que los que no lo tuvieron perdieron más de un año de educación.

La conectividad digital ofrece una forma de reducir la brecha de ingresos entre las zonas rurales y las urba-nas. Aunque las zonas urbanas suelen tener una buena cobertura, con un 60-80 % de acceso, a excepción de Chile, Costa Rica y Uruguay, la cobertura en las zonas rurales suele ser mucho menor, a menudo en torno al 20 %. Esta es una gran oportunidad perdida. Es evidente que la comunicación de información, por ejemplo, sobre riesgos sanitarios y meteorológicos, resulta más fácil gracias a internet. Además, la reciente publica-ción Harvesting Prosperity: Technology and Productivity Growth in Agriculture (Fuglie et al. 2020) del Banco Mundial sugiere que la infraestructura digital proporciona una forma rentable de ampliar los servicios de extensión agraria a lugares lejanos y podría favorecer la integración de más agricultores en las cadenas de suministro. Por lo tanto, tanto desde el punto de vista de la resiliencia, como de la defensa (y quizás, de abordar el apren-dizaje perdido), el acceso digital se ha convertido en un elemento esencial.

La accesibilidad de los servicios de conectividad digital también debería preocupar a las autoridades respon-sables de las políticas. Los estudios del Banco Mundial demuestran que el costo de un gigabyte de conectivi-dad (sic.) para los hogares más pobres se aproxima al 10 % para los hogares del primer quintil, y es muy infe-rior al 1 % para el quintil superior. Por lo tanto, no solo se trata de ampliar la red, sino de garantizar un acceso económico que se convierte en una prioridad política. Afortunadamente, los costos son asumibles dada la magnitud del gasto en infraestructura. Durante la próxima década, se estima que universalizar el acceso a la banda ancha en ALC costará el 0,12 % del PIB anual de la región; instalar la 5G en los centros metropolitanos de primer y segundo nivel, costará un 0,17 % ; y alcanzar los niveles de conectividad de la OCDE, un 0,62 % (Katz y Callorda 2018). Llegar hasta el quintil más bajo requiere un esfuerzo extraordinario. Por ejemplo, a través de la Subsecretaría de Telecomunicaciones (SUBTEL), el Gobierno de Chile ha impulsado su agenda digital con el objetivo último de cerrar la brecha digital existente, con especial atención a las zonas rurales y remotas del país. Los fondos públicos se asignan a las empresas licitadoras capaces de cumplir con los objetivos de la SUBTEL con la menor cantidad de subsidios, lo que permite minimizar la intervención estatal y aprovechar

12 Véase Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uria, fecha n.a.. Enlace aquí.

https://a4ai.org/428-billion-investment-needed-to-connect-all-of-humanity-to-the-internet-by-2030/

https://www.cepal.org/sites/default/files/publication/files/46817/S2000960_en.pdf

https://cet.la/download/nuevo-marco-regulatorio-para-la-convergencia/?wpdmdl=5733&refresh=60bb8ca1636121622903969

https://da549s1nv9fct.cloudfront.net/wp-content/uploads/2020/04/21111831/PPU-Bankability-features-of-the-5G-Concession-Agreement.pdf





la competencia dinámica del sector privado. Por ejemplo, en el caso de la Fibra Óptica Nacional (FON), el proceso asignó unos 80 millones de USD de fondos públicos al proveedor local WOM, que se comprometió a invertir casi 70 millones de USD. El proyecto, que asignó otros 30 millones de USD de subsidios a Telefónica, instalará más de 10.000 km de cable de fibra óptica que darán servicio a unos 3 millones de personas.

Gráfico 2.16: La conectividad digital presenta grandes variaciones en ALC

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Ecuador

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Panamá

Colombia

Argentina

Brasil

Chile

Uruguay

Penetración en el mercado 4GPorcentaje

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial.

F. Alimentar un futuro energético sostenibleEn el marco del paquete de políticas para apoyar a la población durante la crisis económica y sanitaria pro-vocada por la pandemia de COVID-19, muchos países de la región aprobaron la concesión de subsidios para fines concretos y/o políticas para el aplazamiento del pago de servicios públicos (sobre todo, la electricidad). Sin embargo, a mediano plazo, los limitados recursos públicos deben utilizarse de forma más estratégica, tanto para enfocarse más en la población más pobre y vulnerable como para liberar recursos que permitan sentar las bases de un futuro energético más sostenible. En Energy Pricing Policies for Inclusive Growth in Latin America and the Caribbean (Beylis y Cunha 2017) se detallan muchas de las opciones y oportunidades relacio-nadas con esta agenda.

Aunque algunos Gobiernos han logrado avanzar en la reforma de los subsidios energéticos, muchos países siguen dedicando cuantiosos recursos públicos a reducir el precio de los diferentes productos energéticos. El Gráfico 2.17 ilustra la bajada de precios derivada de estos esfuerzos en porcentaje del PIB, hasta en torno a un todavía elevado 2 % del PIB. La disminución del costo de los subsidios se debe en gran medida a la caída en los precios del petróleo, que, si vuelven a subir, aumentará aún más la carga fiscal. Los costos ener-géticos constituyen una parte importante de los presupuestos de los hogares pobres, pero los enfoques actuales suelen ser extremadamente ineficientes para aliviar esta carga. Los subsidios energéticos son muy regresivos en un sentido absoluto; es decir, la mayor parte de cada dólar que se gasta para mantener a raya los precios de la energía beneficia a los hogares más ricos. Entre el 40 % y el 60 % de los subsidios a la gaso-lina y el gasóleo terminan por favorecer al 20 % de los hogares más ricos, y solo entre el 10 % y el 20 % de los beneficios van a parar al 40 % más pobre. Incluso en el caso del gas licuado de petróleo (GLP), que parece ser uno de los subsidios más progresivos, el 34 % de los beneficios recae sobre el 20 % más rico en prome-dio, mientras que el 40 % más pobre solo recibe el 23 %. Sin embargo, los subsidios a los combustibles más utilizados para cocina y calefacción —GLP, gas natural y queroseno, así como electricidad— pueden ser relativamente neutros o progresivos, lo que implica que los hogares con menos ingresos captan beneficios proporcionales a sus gastos. En otras palabras, aunque los hogares más pobres reciben muy poco de cada dólar destinado a los subsidios energéticos, esa pequeña cantidad puede representar una parte importante de sus gastos.



Gráfico 2.17: Los subsidios energéticos son cuantiosos y aumentan a la par de los precios del petróleo

(Porcentaje del PIB, países seleccionados de ALC 2020)

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2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Precio Petróleo Crudo (USD/BRRIL.)Subsidios a la Energía (% PIB)

Argentina Bolivia ColombiaEcuador El Salvador MéxicoTrinidad y Tobago Venezuela Precio del petróleo crudo,

prom. (USD/brril, eje derecho)

Fuente: Base de datos de subsidios a combustibles fósiles de la AIE (2021) y Banco Mundial.Nota: El precio del petróleo crudo es el promedio de Brent, Dubái y West Texas.

Para las autoridades responsables de las políticas, el mensaje debe ser claro: reformar las políticas de pre-cios energéticos puede suponer un importante ahorro fiscal sin sacrificar el bienestar de los hogares vul-nerables. Sin embargo, para que las reformas tengan éxito, pueden ser necesarias campañas educativas e informativas que conciencien a la ciudadanía sobre las grandes desigualdades que provocan los controles de precios y los subsidios. Serán necesarios mecanismos de compensación y específicos para los hogares e industrias concretas que puedan verse afectados de manera negativa (p. ej., transferencias directas de efectivo o bonos de consumo dirigidos a hogares vulnerables). La ventaja de estas transferencias frente a los subsidios es que fomentan la equidad, reducen el gasto ineficiente en el consumo y tienen externalidades ambientales positivas al reajustar los precios para la mayoría de la población.

Progresar en la agenda de eficiencia energética El ahorro que implica la reforma de los subsidios energéticos puede invertirse de manera eficaz en mejo-rar la eficiencia del sector energético. La eficiencia energética ayuda a mitigar el cambio climático, mejora la seguridad energética, crea puestos de trabajo y contribuye al crecimiento económico. Según la Agencia Internacional de la Energía (AIE), la eficiencia energética, medida por la intensidad de la energía primaria, debe mejorar a un ritmo del 3 % anual de aquí a 2030 para cumplir con los objetivos mundiales en materia de clima y sostenibilidad. Sin embargo, en los últimos diez años, la intensidad energética en la región de América Latina y el Caribe mejoró solo un 0,5 % anual en promedio; esta cifra se sitúa muy por debajo del objetivo y de muchas otras regiones del mundo (Gráfico 2.18). Aunque la intensidad energética en ALC no se encuentra entre las más altas del mundo, la falta de progreso exige esfuerzos significativos para guiar a la región por una senda sostenible, en la que prime el uso más eficiente de la energía.





Gráfico 2.18: ALC acumula un retraso en la reducción de la intensidad energética

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1

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3.5

EU12 EU28 EE. UU. China India Rusia ALC AIE-EDS(2020-2040)

Cam

bio p

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ene

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2000–2018

Promedio histórico del Cambio anual en la mejora de la intensidad energética y en el Escenario de desarrollo sostenible de la IEA

Fuentes: Panorama Global de la Energía (World Energy Outlook) 2019, AIE.

Se observan variaciones significativas entre países y sectores económicos. Algunos países, como Colombia y México, han reducido su intensidad de forma constante durante los últimos diez años, mientras que la mayoría de los demás países de la región, incluidas las economías más grandes como Argentina y Brasil, necesitan hacer esfuerzos adicionales. La intensidad energética en la industria manufacturera aumentó un 17 % a nivel regional desde 2010. El gasto ineficiente de energía en los procesos industriales reduce la com-petitividad económica, y los hogares están aumentando su consumo de energía debido a la vasta adopción de electrodomésticos y dispositivos de refrigeración y calefacción.

Los programas de reactivación económica por la COVID-19 representan una oportunidad para revitalizar la agenda de eficiencia energética en la región. El Banco Mundial identificó más de 290 medidas de eficiencia energética en 22 países, que podrían servir de punto de partida para ampliar los esfuerzos en la región de América Latina. Es necesario lograr un progreso significativo en áreas esenciales como el desarrollo de normas de construcción, el establecimiento de normas mínimas de rendimiento energético y el desarro-llo de mecanismos financieros para apoyar las inversiones. Además, en muchos países, los programas “de oportunidades inmediatas” podrían renovarse para crear empleos verdes y contribuir al crecimiento sos-tenible. Invertir en eficiencia energética es fundamental porque muchos productos y servicios eficientes desde el punto de vista energético son rentables y los programas existentes podrían potenciarse a corto plazo. Por ejemplo, Argentina, Chile, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay han puesto en marcha fondos/fideicomisos de eficiencia energética y líneas de crédito para la eficiencia energética. Esta estructura institucional y los conocimientos técnicos podrían aprovecharse para ampliar la financiación. Además, los proyectos de eficiencia energética son intensivos en mano de obra, lo que significa que, por cada dólar gastado, se destina una gran cantidad a mano de obra, lo que permite con-servar los puestos de trabajo existentes y crear nuevos puestos de trabajo rápidamente. En algunos sectores, cuyos requisitos de calificaciones son mínimos, las inversiones en eficiencia energética también pueden proporcionar empleo a trabajadores desplazados.

El hidrógeno verde representa otra oportunidad para la región. El Cuadro 2.4 presenta un ejemplo sobre cómo una rápida ampliación de la producción de hidrógeno verde podría hacer bajar los precios hasta ni-veles competitivos, contribuir a reducir las emisiones de CO2 del transporte y la industria locales, y generar una notoria industria de exportación.



Cuadro 2.4. Exportaciones de hidrógeno verde desde América Latina: una vía para la recuperación económica inclusiva, resiliente y verdeLa ecologización de una industria existente y la descarbonización de sectores difíciles de eliminar. La producción de hidrógeno es una industria mundial que produjo 70 millones de toneladas de hidrógeno en 2019, sobre todo utilizando combustibles fósiles como fuente de energía, para servir al refinado y a la fabricación de productos químicos y de acero13. La mayor parte de la demanda proviene de China, EE. UU. y Oriente Medio. En 2017, la producción mundial de hidrógeno representó mayores emisiones anuales de CO2 que Alemania o la industria naval a nivel mundial14 . El aumento de la producción y la promoción del hidrógeno verde serán fundamentales para encaminar la región de ALC hacia la descarbonización, así como para desarrollar tecnologías innovadoras que impulsen una recuperación económica resiliente y verde.

El hidrógeno verde, producido mediante electrólisis a partir de electricidad renovable, puede proveer a los países de la región de una fuente de energía con cero emisiones de carbono para respaldar sus objetivos nacionales de contribuciones y superar la dependencia de combustibles fósiles. Además, el hidrógeno verde ofrece una solución para descar-bonizar los sectores que son difíciles de eliminar y que no pueden electrificarse de manera fácil, como partes del transporte (el transporte marítimo de larga distancia y la aviación) y las industrias pesa-das (el cemento, el hierro, el acero, la minería y los productos agroquímicos para producir fertilizantes verdes). El hidrógeno verde puede ayudar a reducir estas emisiones tan difíciles de eliminar. En Colom-bia, por ejemplo, la introducción de hidrógeno de bajas emisiones puede evitar la liberación de 13 Mt CO

2eq al año procedentes del transporte y las in-

dustrias pesadas para el año 2050. Chile prevé que el hidrógeno verde puede ayudar al país a reducir el 21 % de sus emisiones nacionales de gases de efecto invernadero15.

La ampliación de oportunidades de comercio internacional para ALC. El hidrógeno verde y sus derivados (como el amoníaco, el metanol o los combustibles sintéticos) pueden ayudar a los países a desarrollar cadenas de valor de energía verde en diferentes industrias productivas. La introducción del hidrógeno verde en las principales industrias de América Latina puede ayudar a la región a mantener su ventaja competitiva en la producción de acero, cobre, amoníaco, fertilizantes o productos agrícolas de bajas emisiones, que se comercializan a nivel internacional. Además, el hidrógeno verde y sus derivados pue-den representar una fuente de ingresos por exportaciones al reforzar el acceso de la región a los mercados desarrollados dispuestos a pagar una prima que garantice las cadenas de valor verdes, como los Estados miembros de la UE16 . La Agencia Internacional de la Energía (AIE) ha señalado a Argentina, Brasil, Chile, Co-

13 Agencia Internacional de la Energía, AIE (2020) Hydrogen, en: https://www.iea.org/fuels-and-technologies/hydrogen y https://www.iea.org/reports/hydrogen.

14 Wood MacKenzie (2020) The future for Green Hydrogen, en: https://www.woodmac.com/news/editorial/the-future-for-green-hydrogen/.15 Ministerio de Energía (2021) Hoja de ruta del hidrógeno en Colombia. 16 Por ejemplo, un mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono es un instrumento que garantiza que los productos importados y

vendidos a los consumidores de la UE se someten a niveles similares a los precios del carbono en la Unión Europea que los productos nacionales similares. Véase el reglamento en: Comisión Europea (2021) Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a carbon border adjustment mechanism, en: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/carbon_border_adjustment_mechanism_0.pdf.

Emisiones de CO2 en el consumo de energíapor sector en ALC, 2015

TransporteIndustria pesadaElectricidad y calefacciónOtras industriasSector residencialAgriculturaComercio y otros servicios públicosConsumo final de otros productos no especificadosPesca

36.20%

22.40%

20.50%

9.40%

6.30%

3.20%1.20%

0.10%0.70%

Fuente: León y Cárdenas (2020).

https://www.iea.org/fuels-and-technologies/hydrogen

https://www.iea.org/reports/hydrogen

https://www.iea.org/reports/hydrogen

https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/carbon_border_adjustment_mechanism_0.pdf





lombia, Trinidad y Tobago y México como países con potencial para convertirse en exportadores mundia-les de hidrógeno verde y ofrecer precios competiti-vos a los importadores de Europa y Asia, con el po-tencial de alcanzar un costo nivelado del hidrógeno competitivo de aproximadamente 1 USD/kg de H2 para 205017 . Hasta septiembre de 2021, trece países habían expresado su interés en desarrollar una in-dustria nacional de hidrógeno verde18.

Creación de empleos verdes, locales y resilientes. Acelerar la industria del hidrógeno verde también será fundamental para impulsar la recuperación económica de América Latina, ya que puede atraer inversiones y crear nuevos empleos calificados y ver-des. El hidrógeno verde puede crear nuevos puestos de trabajo locales, tanto directamente para la pro-ducción, el transporte y la distribución de hidrógeno como, indirectamente, en el sector de las energías renovables para alimentar electrolizadores con energía renovable. Por ejemplo, en Chile se espera que el desarrollo de una cadena de valor local en la industria del hidrógeno verde genere 22.000 nuevos empleos para el año 2030 y 94.000 para 2050 (GIZ 2020). En particular, el hidrógeno verde también ofrece una vía para lograr una transición justa, ya que puede crear puestos de trabajo para desplazar el empleo de los sec-tores que sufrirán una merma como consecuencia de la tendencia de la región a eliminar gradualmente el carbón y otros combustibles fósiles19.

17 Agencia Internacional de la Energía, AIE (2020) Latin America’s hydrogen opportunity: from national strategies to regional cooperation, en: https://www.iea.org/commentaries/latin-america-s-hydrogen-opportunity-from-national-strategies-to-regional-cooperation.

18 H2LAC (2021), países participantes, en: https://h2lac.org/#.19 Parlamento Europeo (2019) A just energy transition, opportunity for EU industries, the role of hydrogen in the future and the example of energy transition in

Germany, en A just energy transition, opportunity for EU industries, the role of hydrogen in the future and the example of energy transition in Germany (europa.eu).

0

25000

50000

75000

100000

2030 2040 2050

Creación de empleo por la industria del hidrógeno verde en Chile

Fuente: GIZ (2020)

https://www.iea.org/commentaries/latin-america-s-hydrogen-opportunity-from-national-strategies-to-regional-cooperation

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cAPÍtuLo 2 | concLusión 61


cAPÍtuLo 2 | concLusión 61

CONCLUSIÓN

ALC atraviesa por un momento verdaderamente difícil. La COVID-19 se ha

cobrado innumerables vidas y ha dejado secuelas que se traducen en un

aumento de la pobreza, la pérdida de capital humano, el endeudamien-

to de las empresas y la sobrecarga de los presupuestos públicos. Y todavía

estamos lejos de considerarnos fuera de peligro. Las campañas de vacuna-

ción deberán proseguir con vigor y, con suerte, nos defenderán de futuras

nuevas variantes del virus.

El crecimiento era insuficiente antes de la COVID-19 —demasiado lento para

lograr avances en problemáticas sociales persistentes a las que se enfrenta

la región— y parece ser más débil durante la recuperación de la crisis de lo

que cabría predecir teniendo en cuenta los vientos de cola favorables. Por

tanto, el reto consiste en sentar las bases de un crecimiento más dinámico,

sostenible e inclusivo en un contexto de recursos presupuestarios muy li-

mitados. Este documento ha tratado de destacar áreas que albergan recur-

sos que podrían utilizarse de forma más eficiente o redistribuirse en áreas

en las que tendrían un mayor impacto sobre el crecimiento y el bienestar

social. En muchos casos, la economía política que afronta estos cambios

puede convertirse en una tarea compleja, pero el imperativo de “hacerlo

mejor, con menos” es precisamente lo que nos interpela a intentarlo para

que la década de 2020 sea más próspera en ALC.




62 cAPÍtuLo 2 | referenciAs

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OCTUBRE 2021 | INFORME SEMESTRALDE LA REGIÓN DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

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