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Normas Comercialesy Laborales

Estrategia para Países en Desarrollo

Sandra PolaskiPROYECTO SOBRE COMERCIO, EQUIDAD Y DESARROLLO

CARNEGIE ENDOWMENT FOR INTERNATIONAL PEACE

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©2003 Carnegie Endowment for International Peace

Carnegie Endowment no adopta por lo general posiciones institucionales sobre cuestiones depolítica pública; los criterios presentados aquí no representan necesariamente los de CarnegieEndowment, sus funcionarios, personal o síndicos.

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ACERCA DE LA AUTORASandra Polaski es socia principal de Carnegie Endowment for International Peace. Prestó serviciodesde 1999 hasta 2002 en calidad de Representante Especial de Asuntos Laborales Internacionalesen el Departamento de Estado de los Estados Unidos, funcionaria de alto nivel a cargo de lascuestiones laborales en la política exterior de los Estados Unidos.

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Resumen Ejecutivo

urante varios años, ha habido unintenso debate entre los gobiernosde los países en desarrollo y los delos países desarrollados en torno a

la cuestión de si establecer o no un acuerdoglobal sobre normas laborales mínimas quesea ejecutado en el ámbito internacional através de la Organización Mundial delComercio (OMC) o algún otro mecanismo.Ese debate ha perdido actualidad y se haritualizado. Entre tanto, el mundo hacambiado. Para los países en desarrollo, elambiente en el que las normas laborales hande considerarse sufrió una transformación en2002.

Primero, el acceso de China a la OMCsignifica que sus exportaciones no pueden serbloqueadas arbitrariamente del mercado deningún país miembro. Con la enorme fuentede mano de obra barata de China, está enpotencia capacitada para competirfavorablemente con las industrias de lasexportaciones prácticamente en todos losdemás países en desarrollo. Este cambiotendrá efectos aún mayores cuando elConvenio sobre los Textiles y el Vestidoconcluya paulatinamente a fines de 2004,poniendo fin a las cuotas que dividen elacceso al mercado entre los países endesarrollo. Estos cambios dificultan muchomás a los países en desarrollo, planificar suspropias estrategias de desarrollo, crecimientoy exportación.

En los países desarrollados, haocurrido una segunda serie de cambios quefavorece a los países en desarrollo. Entre éstosfiguran la aprobación de nueva legislación

comercial estadounidense que permite alpresidente negociar acuerdos comercialesbilaterales, regionales y globales nuevos,siempre y cuando trate de obtenercompromisos de los socios comerciales de losEstados Unidos para hacer cumplireficazmente derechos laboralesinternacionalmente reconocidos,paralelamente con otros objetivos denegociación. A cambio, los socios comercialesde Estados Unidos obtendrían un mayoracceso al enorme mercado estadounidense. LaUnión Europea (UE) adoptó un nuevoSistema Generalizado de Preferencias enenero de 2002 que duplica las reduccionesarancelarias a disposición de los países endesarrollo para una amplia gama de productossi la UE determina que los países solicitantesprotegen eficazmente los derechos básicos delos trabajadores.

Estos acontecimientos crean unanueva oportunidad estratégica para que lospaíses en desarrollo vinculen la liberalizacióndel comercio con las normas laborales deforma que ambos elementos produzcanbeneficios y eviten perjuicios. Para los paísesque ya protegen los derechos de sustrabajadores, hay importantes ventajascomerciales que pueden obtenerse a corto ymediano plazo. Para los que no lo hacen, hallegado el momento de que reconsideren suposición, ya que los estados que se muestrencontrarios a la mano de obra dejarán de podercompetir con China simplemente permitiendoun abuso mayor de sus trabajadores. Alpropio tiempo, se arriesgan a perder lasventajas de acceso al mercado frente a otros

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países en desarrollo que sí proporcionanprotecciones básicas de sus trabajadores.

Más allá de estos cambios recientes enla ecuación del comercio global, hay unarazón permanente y subyacente para quetodos los países en desarrollo protejan losderechos básicos de sus trabajadores.Protecciones mínimas de los trabajadores –incluidos el derecho de organizar sindicatos ynegociar salarios, a no ser sometido adiscriminación, políticas que mantengan a losniños fuera de la fuerza laboral y asistiendo ala escuela, y condiciones de trabajo mínimasaceptables son todas ellas políticas quedirectamente ayudan a paliar la pobreza yproducen una distribución del ingreso másequitativa. Los países que han tratado deaplicar políticas del mercado laboral paragarantizar los derechos de los trabajadores nosólo han gozado de una mayor igualdad en elingreso y una reducción más acelerada de lapobreza sino que, en muchos casos, hanexperimentado un crecimiento más rápido engeneral que los que no lo han hecho. Laprotección de los derechos de los trabajadoreses una estrategia de desarrollo que de por sí

permite ganar, y que permite ganar a una y atodas las partes con la condición de quetambién proporcione un mayor acceso almercado para los productos de los países endesarrollo, como es ahora posible en el casode los Estados Unidos y la UE.

Si todos los países en desarrollocooperasen en una estrategia de construcciónde un régimen de normas laborales globalesque ellos pudieran ayudar a reforzar, todossaldrían ganando. Cambiaría notablemente lostérminos del comercio a su favor, puesto queel valor agregado de sus exportaciones –y, portanto, de sus ingresos– aumentaría en relacióncon el costo de sus importaciones de países desalarios elevados. Seguirían gozando de laventaja comparativa de una mano de obra debajo costo en comparación con los países másdesarrollados, pero no afrontarían lasestrategias de egoísmo nacional en las queinversionistas, productores y compradorescon exceso de movimiento enfrentan a unpaís de bajos salarios contra otro, aplicandouna presión continua a la baja sobre lossalarios y las condiciones de trabajo.

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Introducción: Problema Persistente

os países en desarrollo se han quejadoen años recientes acerca de lo queconsideran normas desleales que rigenel comercio, la ayuda y los flujos

globales de capital. Sus quejas tienen unmérito considerable. Ronda tras ronda denegociaciones comerciales globales hanproducido resultados descorazonadores paralas exportaciones principales del mundo endesarrollo. La ayuda al desarrollo ha alcanzadoniveles mínimos y las recetas normativas quehan acompañado a dicha ayuda por parte deinstituciones financieras multilaterales hanhecho a menudo más mal que bien. Trasliberalizar los mercados financieros para atraerla inversión exterior, estos países contemplanfrustrados cómo los inversionistasinternacionales se dedican a especulaciónmonetaria o sufren el contagio de la“expectativa”, o enfrentan a un país endesarrollo con otros para obtener condicionesque benefician a los inversionistas ricos másque a los países pobres. El resultado, conharta frecuencia, ha sido una pobrezapersistente, incluso creciente, de su poblacióny una disparidad cada vez mayor en el ingresoal nivel global y en el seno de sus países.

No obstante, en un área, los propiospaíses en desarrollo son plenamenteresponsables del fracaso. Casi todos los paísesmiembros del G-77 se han resistido a vincularlos derechos laborales y comerciales. Lospaíses ricos han ofrecido un mayor acceso asus mercados para los países en desarrollo, siestos últimos garantizan una mejor aplicaciónde las leyes laborales existentes y mejoran elrespeto de los derechos básicos de los

trabajadores, internacionalmente reconocidos.La aceptación de este ofrecimiento sería unapropuesta para los países en desarrollo en laque todas la partes ganarían. Estos paísesnecesitan urgentemente acceso a los mercadosricos para sus productos y los derechosbásicos de los trabajadores promoverán undesarrollo más equitativo, de base amplia, yuna mayor distribución de los beneficios delcomercio para los pobres.

La parte uno de este documentopresenta el medio ambiente estratégicomodificado que haría a los estrategas de lospaíses en desarrollo volver a reflexionar sobrela conexión entre el comercio y la mano deobra de acuerdo con una nueva fórmula. Enesta sección se indican formas prácticas en lasque los países en desarrollo puedenaprovechar este nuevo entorno. La parte dosaborda la contribución directa de cada uno delos derechos básicos de los trabajadores aldesarrollo, la justicia social y la reducción de lapobreza. Los derechos laborales generalmentepropuestos para inclusión en los convenioscomerciales son la libertad de asociación y elderecho a negociar colectivamente; laeliminación de la mano de obra forzada; la nodiscriminación en el empleo; condiciones detrabajo mínimas aceptables; y la no utilizaciónde los niños en el trabajo, especialmente entrabajos peligrosos o degradantes.

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I: Pensamiento Estratégico acerca de la Mano deObra y el Comercio

¿POR QUÉ UTILIZAR EL COMERCIOCOMO VEHÍCULO PARA MEJORARLOS DERECHOS DE LOSTRABAJADORES?

medida que ha aumentado laintegración económica global –comoresultado de aranceles más bajos,

desmantelamiento de las barreras que seinterponían a los flujos de capital, menorescostos de transporte y de comunicación yotros factores– muchas clases de mano deobra no calificada y semicalificada se hanhecho más fáciles de sustituir a través de lasfronteras nacionales. Por tanto, es difícil paraun país en desarrollo proteger plenamente losderechos básicos de sus trabajadores ycondiciones de trabajo decorosas si otros aniveles similares de sueldos las recortan.

Los convenios comerciales queincluyen protección de los derechos de lostrabajadores pueden mejorar los resultadosque cualquier país en desarrollo dado puedelograr. Los convenios comerciales bilateralesque incluyen protecciones de la mano de obrapueden producir mejoras importantes en losresultados que obtenga la parte del país endesarrollo en el convenio, ya que un mayoracceso al mercado de un país rico yreducciones arancelarias pueden contrarrestarlos incentivos que tienen los productores ocompradores de ir a otros países que permiteninfracciones de los derechos laborales perotienen menor acceso al mercado. Losacuerdos regionales entre el comercio y la

mano de obra ofrecen beneficios similares,pero en una escala mayor. En última instancia,un régimen de derechos multilaterales de lostrabajadores aplicables al nivel global sería laescala óptima para distribuir las gananciasprocedentes del comercio de forma másamplia a través de los países y dentro de ellosen todo el mundo. Dicho régimen permitiría alos propios países en desarrollo asegurar quelos competidores no engañan medianteexplotación inaceptable de los trabajadores.

Hasta ahora, el debate sobre el vínculoentre el comercio y la mano de obra ha sidoprincipalmente una cuestión de nivel global yha tenido lugar en instituciones multilaterales,tales como la Organización Mundial delComercio (OMC) y la OrganizaciónInternacional del Trabajo (OIT). Pero, enrealidad, el verdadero progreso se haconseguido mediante esta vinculación al nivelbilateral, a través de arreglos comerciales entrelos Estados Unidos y la Unión Europea (UE)y determinados países en desarrollo. Cambiosrecientes, que se analizan a continuación,ponen de relieve las oportunidades deganancias adicionales importantes para lospaíses en desarrollo emanadas de lasnegociaciones bilaterales. Esto indica que lospaíses en desarrollo deberían formularconscientemente estrategias de corto y largoplazo para ampliar los vínculos beneficiososentre el comercio y la mano de obra al nivelbilateral, regional y, en última instancia, global.

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¿GANANCIA O PÉRDIDA PARATODAS LAS PARTES?

La vinculación de los derechos de lostrabajadores con el comercio crearía alianzasde apertura de mercados entre los países endesarrollo y grupos políticamente influyentesen los países desarrollados, tales comopolíticos progresistas, sindicatos y grupos deconsumidores. Estos grupos han sidoambivalentes acerca del comercio, en granparte debido a preocupaciones de que laliberalización mine las condiciones de trabajoen los países tanto industrializados como endesarrollo. Al actuar en apoyo de los derechoslaborales, los países en desarrollo puedenllamar la atención de estos grupos de formapositiva y obligarles a examinar la cuestión dela apertura del mercado en términos concretosy específicos.

Esto ha ocurrido ya en el ámbitobilateral. Jordania, Singapur y Chile abordaronnegociaciones con los Estados Unidos con eldeseo manifiesto de incluir las condicioneslaborales en los convenios bilaterales decomercio. Los sindicatos estadounidenses,miembros del Congreso y otras personas quese habían mostrado escépticas acerca de unaliberalización comercial adicional participaroncon los gobiernos y con sus organizacioneshomólogas en esos países. Terminaronapoyando el convenio comercial con Jordaniay han indicado que harán lo mismo conSingapur y Chile si se consiguen condicionescomparables.

La apertura a los vínculos entre elcomercio y la mano de obra también daría alos países en desarrollo una base para buscarapoyo de grupos constituyentes prolaboralesen países industrializados sobre cuestionestales como el acceso a los mercados para losproductos agrícolas de los países en desarrolloy la necesidad de reducir las subvenciones delagro. Hasta ahora, la mayoría de los sindicatosdel norte y políticos prolaborales no se hanconcentrado en estas cuestiones vitales dedesarrollo. El establecimiento de alianzasentre miembros del parlamento, sindicatos y

grupos de la sociedad civil en los países másricos y más pobres abriría un espacio políticomucho mayor para acuerdos comerciales contérminos más favorables para los países endesarrollo (véase el recuadro en el ladoopuesto).

En las negociaciones de convenioscomerciales que incluyen disposiciones sobrela mano de obra, los países en desarrollopodrían también, de forma creíble, tratar deobtener nueva asistencia técnica y flujos deayuda en apoyo de la política y ejecuciónmejoradas de los derechos de los trabajadoresamparados por esos convenios. Seríarazonable que propusieran que el sociocomercial del país desarrollado proporcionerecursos para mejora de regímenes deejecución, pagos de transición a fin de sacar alos niños de la fuerza laboral y llevarlos a lasescuelas, apoyo a la construcción de redes deseguridad social para amortiguar el impactodel ajuste económico a medida que se abrenlos mercados, seguridad ocupacional ytecnología sanitaria, así como capacitación,etc.

A la inversa, el resistirse a lavinculación entre el comercio y la mano deobra ha sido una estrategia para los países endesarrollo en la que todas las partes hanperdido. Cuando se niegan en lasnegociaciones comerciales a convenir enaplicar sus propias leyes laborales y protegerlos derechos más básicos de los trabajadores,refuerzan la percepción de que no pretendencompetir conforme a una ventaja comparativasino más bien permitiendo el abuso de lostrabajadores a niveles de explotación que soninaceptables para la comunidad internacional.Dicha explotación extrema de la mano deobra socava las condiciones de empleo enotros lugares, tanto en los paísesindustrializados como en otros países endesarrollo. Esto debilita aún más el apoyo alcomercio y a la apertura de los mercados,creando un círculo vicioso.

Más allá de la pérdida de acceso a losmercados de los países ricos, los países endesarrollo también pierden una oportunidad

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importante de paliar la pobreza, invertir ladisparidad cada vez mayor en el ingreso yreforzar el predominio de la ley en sus propiassociedades. Los empleadores nacionales ointernacionales son a menudo la fuente máspoderosa de resistencia de los países pobres almejoramiento y aplicación del derecho laboral

y otras políticas a favor de la justicia social.Los convenios comerciales internacionalescon disposiciones de mano de obra puedenayudar a los gobiernos de los países endesarrollo a equilibrar el poder de sus gruposde intereses menos acogedores de lostrabajadores.

RECUADRO 1

¿Demasiado bueno para creerlo? ¿Por qué deberían los países en desarrollo confiar en lossindicatos y legisladores de los países ricos?

Muchos países en desarrollo tienen sobradarazón en opinar que la mayoría de lasnegociaciones comerciales son administradascomo ejercicios mercantiles en los que los paísesricos tienen todas las ventajas. Los gobiernos delos países poderosos negocian por conseguircondiciones que mejoren su propia ventajaeconómica general y a favor de interesescomerciales y de inversión específicos de sussectores mercantiles mejor organizados. Acambio, ofrecen a sus homólogos en lanegociación acceso a productos que nopresentan un reto para los productoresnacionales del país poderoso.

¿Por qué deberían los países endesarrollo creer que la inclusión dedisposiciones laborales en las conversacionescomerciales puede cambiar la dinámica de lasnegociaciones y, lo que es más importante,modificar el resultado último de acceso almercado? La razón clave es la de que laestrategia de vinculación de la mano de obra y elcomercio permite a un país en desarrollointeractuar con grupos organizados distintos delos de las empresas en el país rico, grupos cuyosintereses, valores y preferencias trascienden delos intereses comerciales de determinadosfactores mercantiles. Si esos grupos tienen unpoder político significativo, esta actuación puedecambiar la dinámica de la negociación en suconjunto, incluido en lo que respecta a lascuestiones de acceso al mercado. En los EstadosUnidos y la Unión Europea, los sindicatos y lospolíticos prolaborales son algunos de estosgrupos, ya que tienen un poder político

considerable y sus intereses difieren a veces deforma sustancial de los de la empresa.Dependiendo del sector y de la organizaciónprolaboral particular de que se trate, los interesesde los países en desarrollo pudieran alinearsemucho más de cerca con los intereses de la manode obra que con los intereses comerciales delpaís rico.

Hasta ahora, la mayoría de los sindicatosdel norte se han opuesto a un libre comercio sintrabas. También se han opuesto a determinadosacuerdos comerciales debido a que no seincluyeron los derechos de mano de obra.Algunos acuerdos, sin embargo, han salidomejor parados. La Federación Norteamericanade Trabajo y el Congreso de OrganizacionesIndustriales (AFL-CIO) apoyaron el Acuerdo deLibre Comercio de los Estados Unidos-Jordaniay ha indicado que apoyará los pactos de librecomercio con Chile y Singapur, siempre ycuando se incluyan disposiciones laboralesadecuadas. Además, las posturas de lossindicatos del norte han cambiado,especialmente desde Seattle, donde sorprendióque muchos países en desarrollo reaccionarannegativamente frente a ellos.

La agricultura es un sector para el que lamayoría de los países en desarrollo han buscadomayor acceso al mercado. También se hanopuesto a las subvenciones de los países ricos alos productores agrícolas, ya que lassubvenciones abaratan los precios mundiales delos productos básicos en los que los países endesarrollo deberían tener una ventajacomparativa natural. El mundo en desarrollo ha

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tenido un éxito muy limitado hasta la fecha enalcanzar sus metas en este sector. La mayoría delos sindicatos no han abordado todavía el reto deadoptar una postura en pro de los pobres y deldesarrollo en esa cuestión. Sin embargo, algunosde ellos, entre los que figura la federaciónlaboral alemana DGB, han pedido ya laeliminación de las subvenciones a lasexportaciones de los países desarrollados y delas subvenciones nacionales distorsionantes delcomercio que perjudican a las exportaciones delos países en desarrollo. Otros sindicatos delnorte deberían seguir su ejemplo. Lasposibilidades de aumentar la prosperidad globaly la justicia social redunda en su propio interésde largo plazo. Ayudaría a promover solidaridadglobal entre los pobres y los trabajadores. Unaactuación de un país en desarrollo en uncontexto bilateral o del G-77 en un foromultilateral, obligaría a los sindicatos aconfrontar esta cuestión, con gran probabilidadde obtener su apoyo.

Las importaciones de productos textilesy prendas de vestir representan un casointermedio en el que hay aún empleadossindicales en los Estados Unidos y la UniónEuropea que se consideran amenazados por lasimportaciones. Pero un precedente indica que uncompromiso serio de un país en desarrollo deelevar sus propias normas laborales como partede un pacto comercial convencerá a lossindicatos. UNITE, el sindicato de textiles yprendas de vestir de los Estados Unidos, apoyóel acuerdo de textiles entre los Estados Unidos yCambodia. Esta fue la primera vez que un

sindicato había apoyado un pacto comercial y lohizo porque estaban incluidas condicioneslaborales. UNITE ha participado con lossindicatos camboyanos y el gobierno deCambodia durante las negociaciones y laejecución del convenio. Un enfoque similarprobablemente encuentre apoyo entre lossindicatos en el campo de la electrónica, elcalzado y algunas otras industrias. Lossindicatos del sector público de los EstadosUnidos y la Unión Europea también pueden serpersuadidos de apoyar ciertos aspectos de lasnegociaciones comerciales tomando como basesu impulso de solidaridad global. Los sindicatosde maestros, por ejemplo, han apoyado losesfuerzos de los países en desarrollo por ponerfin al trabajo infantil, mientras que los sindicatosdel sector de servicios apoyan las políticas dedesarrollo que subrayan la educación y laatención de salud para los pobres. Los países endesarrollo están bien situados para obtenerventajas buscando su apoyo.

Ciertamente, hay sectores en los que espoco probable que algunos sindicatos de paísesricos apoyen la liberalización del comercio, aúncon países en desarrollo favorables a la mano deobra. El acero es un ejemplo evidente. Esimportante para los países en desarrollodesagregar esta cuestión sobre una base sectorialy evaluar cuál de sus productos e industriaspudieran beneficiarse de un apoyo prolaboral enlos países ricos. En resumidas cuentas, pareceprobable que la mayoría de los productos degran interés para los países en desarrollo sebeneficien de tal estrategia.■

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LAS NUEVAS ESTRATEGIAS NOPUEDEN ESPERAR

¿Por qué volver a analizar la cuestión devincular el comercio y la mano de obracuando ha resultado ser un tema tancontencioso en años recientes? La razón es lade que es mucho lo que está en juego. Han dehallarse formas de permitir a los países endesarrollo y a la mayoría de sus ciudadanosbeneficiarse de la integración económicaglobal. Las actuales políticas de desarrollo ycomercio no han producido gran progreso enreducir la pobreza y mejorar la distribucióndel ingreso. Las cifras sobre pobreza del

Las condiciones del comercioestán empeorando para lospaíses en desarrollo, y el valorde sus exportaciones desciendeen relación con el valor de susimportaciones.

Banco Mundial indican que el número depersonas que viven en la pobreza (definidascomo las que viven con menos de US$2 pordía) ha aumentado al nivel global a través delos últimos 15 años y está aumentando en lamayoría de las regiones en desarrollo delmundo. La desigualdad ha aumentado tantodentro de la mayoría de los países endesarrollo como a nivel global. El DirectorGeneral entrante de la Organización Mundialdel Comercio (OMC) Supachai Panitchpakdi yla Conferencia de Naciones Unidas sobreComercio y Desarrollo (UNCTAD) hanadvertido que las condiciones del comercioestán empeorando para los países endesarrollo, y que el valor de sus exportacionesdesciende en relación con el valor de susimportaciones. Esto ha ocurrido a pesar deque la composición de sus exportaciones se haapartado constantemente de las materiasprimas y se ha aproximado a los bienes

manufacturados en el curso de las dos últimasdécadas. Teóricamente, este desvío en laescala de producción debería mejorar lascondiciones del comercio de los países endesarrollo y los ingresos generales de supoblación. Sin embargo, los procesos defabricación se han concentrado en puestos detrabajo de baja calificación en los queproductores y compradores globalessumamente móviles han podido reducir loscostos de la mano de obra a nivelesextremadamente bajos confrontando a un paísen desarrollo con otro. Así pues, elmovimiento en los artículos fabricados no haproducido el incremento de los ingresos quesiempre se observó en anteriores paísesindustrializantes.

No hay razón para sorprenderse conestos resultados cuando examinamos laorientación dada a las actuales políticas dedesarrollo y comercio y su impacto sobre lapobreza y la justicia social. Muchas de lasrecetas actuales de políticas de desarrolloconducen directamente a un mayor desempleolo que a su vez aumenta la pobreza y la faltade igualdad. Por ejemplo, la privatización delas empresas propiedad del estado y lasreducciones fiscales están encaminadasexplícitamente a reducir la nómina. Losdespidos ocurren característicamente enausencia de seguro de desempleo u otras redesde seguridad social. Existen pocos programas,si acaso alguno, concebido para ayudarsistemáticamente a los pobres a salir de lapobreza y entrar en el mercado laboral o paraayudar a los trabajadores despedidos aencontrar un nuevo puesto de trabajo. Laimposición progresiva o incluso el cobro deimpuestos inadecuados son raros, aunque éstaes una condición sine qua non para que losgobiernos puedan generar los fondosnecesarios para programas sociales quepuedan facilitar el ajuste estructural sinaumentar la pobreza y ampliar la desigualdaden el ingreso.

En lo que respecta al comercio, lareceta normativa ha sido la de liberalizarrápidamente, incluso unilateralmente. Muchos

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países en desarrollo han desaprovechado, portanto, la oportunidad de obtener importantesconcesiones a cambio de abrir sus mercados.Se les ha hecho firmar pactos comerciales sinla debida reflexión –infundiéndoles el miedode ser excluidos totalmente– en los que lascondiciones del comercio benefician a sussocios comerciales ricos mucho más que aellos mismos.

No hay razón para pensar que laliberalización del comercio de por sí paliará lapobreza o conducirá a una amplia distribuciónde las ganancias procedentes del comercio. Laevidencia empírica indica que dichosresultados son más la excepción que la regla.Sin embargo, pueden incorporarsedisposiciones en los convenios comercialesque promuevan resultados más favorablespara la distribución del ingreso y para paliar lapobreza. Las protecciones de los derechos delos trabajadores y las normas laborales básicasson sólo algunas de estas disposiciones.Pueden mejorar las normas y las institucionesque determinan el equilibrio de derechos ypoder entre las empresas y los trabajadores, loque conduce a un mejor resultadodistributivo. Pero, en vez de ello, la mayoríade los pactos de comercio e inversiónexistentes han instituido proteccionescomplejas para los inversionistas/empleadoresextranjeros pero no han establecido nada paralos trabajadores de los países en desarrollo. Eldesequilibrio de las reglas escritas en losconvenios comerciales ha agravado el sesgodel poder de negociación que existe entre lospropietarios móviles de capital y lostrabajadores inmóviles que les proporcionanla mano de obra.

La continua imposibilidad de lasestrategias de desarrollo y comerciales deayudar a los trabajadores y a los pobressocavará la viabilidad de cada gobierno yretrasará la integración económicainternacional, con los consiguientes peligrospara la prosperidad y seguridadinternacionales.

¿ES LA PACIENCIA UNA VIRTUD?

Algunos economistas especializados endesarrollo defienden los malos resultados delas políticas actuales alegando que sólo se halogrado la primera generación de reformas yque la segunda generación abordará los temasde la pobreza, la justicia social y los términosdel comercio en los países en desarrollo. Enesta perspectiva, la primera generación se haconcentrado en reemplazar los mecanismosdel mercado por actividades propiedad delestado o dirigidas por éste, que han permitidoel acceso de inversionistas extranjeros asectores que les estaban cerrados y que handesmantelado las barreras comerciales. Unasegunda generación de reformas abordaríaentonces la reforma fiscal, el acceso a laatención de salud, la educación, entre otrascuestiones. Una “ronda dedicada aldesarrollo” de las negociaciones comercialesmejoraría los términos del comercio.

El problema de esta noción desecuencia es que la primera generación dereformas beneficia a los actores nacionales einternacionales que poseen capital y quetienen acceso bien organizado al poder. Estasreformas son relativamente fáciles de realizar,precisamente porque los poderosos interesescreados las apoyan y se benefician de ellas. Lasegunda generación de reformas, quebeneficiaría a las clases trabajadoras pobres ycasi pobres, redistribuiría el ingresotransfiriéndolo de los poderosos a los menosadinerados y menos organizados. En lapráctica, esto significa que la segundageneración de reformas simplemente no selleva a cabo. De hecho, la mejor manera deponer en práctica las políticas favorables a lospobres y a la justicia social no radica encolocarlas en secuencia sino en incluirlas enun paquete que incluya cambios económicosque apoyen los poderosos. El progreso paralos trabajadores y los pobres puede alcanzarsecomo un elemento que compense los cambiosque desean los ricos y poderosos, tales comola liberalización del comercio y la inversión.

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La mejor manera de poner enpráctica las políticas

favorables a los pobres y a lajusticia social no radica en

colocarlas en secuencia sinoen incluirlas en un paquete que

incluya cambios económicosque apoyen los poderosos.

Para los gobiernos de los países en desarrolloque se preocupan de reducir la pobreza ymejorar la distribución del ingreso, ha llegadoel momento de considerar políticas que tienenposibilidades de resolver la pobreza y ladesigualdad directamente, sin mayor retraso.El fortalecimiento de los derechos básicos delos trabajadores mediante cláusulas laboralesen los convenios comerciales es una de lasformas más prometedoras a este respecto,porque directamente mejora la política hacialos pobres y mejora los mecanismos dedistribución del ingreso. A cambio de estasreformas en pro de los trabajadores, losproductores y los inversionistas obtienenacceso al mercado.

NUEVAS OPORTUNIDADES DEPROGRESO

Recientes acontecimientos en los EstadosUnidos y la Unión Europea indican que estatrayectoria normativa está ahora al alcance delos países en desarrollo que la buscan. En losEstados Unidos, el Congreso acaba de otorgarpoder al presidente para negociar nuevosconvenios comerciales a través de los trespróximos años al amparo de un procesoexpedito de aprobación “rápida”. Sinembargo, el Congreso fijó como principalobjetivo de negociación que los EstadosUnidos recibiese acuerdo de sus aliadoscomerciales pretendidos en el sentido de queharán cumplir eficazmente sus leyes laboralesy evitarán reducir los derechos de los

trabajadores. Este enfoque había sido aplicadoya en el Convenio de Libre Comercio entrelos Estados Unidos y Jordania negociado en elaño 2000. La nueva ley exige básicamente queel representante comercial de los EstadosUnidos siga este modelo en negociacionescomerciales futuras.

La Unión Europea también hafortalecido su vinculación entre el comercio yla mano de obra. En enero de 2002, la UniónEuropea mejoró su Plan Generalizado dePreferencias (PGP) para los países endesarrollo duplicando las reduccionesarancelarias a disposición de los países queaseguran respeto de las normas laboralesbásicas. Con el nuevo plan, las tarifas que seaplicarían de otra forma bajo la OrganizaciónMundial del Comercio en una amplia gama deproductos se reducirían en 7 por ciento paralos países que solicitan este beneficio ycumplen criterios internacionales de derechosde la mano de obra. Considérese esta cifra conel 3,5 por ciento de reducción para los paísescuyas prácticas laborales no los habilitan. Elnuevo plan de la Unión Europea tambiénestipula que todos los beneficios arancelariosdel PGP pueden denegarse a los países quecometen “graves y sistémicas” infracciones delas normas laborales básicas. Esto incluye elbeneficio estándar de PGP del 3,5 por ciento,así como el acceso libre de aranceles paraproductos de los países menos desarrolladosal amparo del programa “todo salvoarmamentos”. Las reducciones arancelarias dePGP de la Unión Europea abarcan ahoracierto número de productos sensibles, entreellos, los textiles y los productos agrícolas queson importantes para los países en desarrollo.Para muchos países en desarrollo, el planestipula el único acceso preferencial almercado de la Unión Europea. La duplicaciónde la reducción arancelaria proporciona unincentivo considerable para que los paísessoliciten acogerse al régimen especial depreferencias de normas laborales.

En un acontecimiento conexo, losestados miembros de la Unión Europeaacordaron en fecha reciente buscar formas de

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promover las normas laborales medianteacuerdos comerciales bilaterales y regionalesque serán negociados a través de meses y añosvenideros. Esta cuestión debería figurar en laagenda de las negociaciones lanzadas en elmes de septiembre de 2002 entre la UniónEuropea y el Grupo de Estados Africanos,Caribeños y del Pacífico (ACP). El marco deesas negociaciones, el Convenio deAsociación ACP-UE firmado en Cotonou enjunio de 2000, ya incluye compromisosgenerales para respetar las normas laboralesbásicas. Los países miembros del ACP, noobstante, podrían negociar ventajasadicionales a cambio de compromisos mássólidos con respecto a los derechos de lostrabajadores en los “acuerdos de asociacióneconómica” que se negociarán. Tambiénpodrían tratar de buscar ayuda técnica yfinanciera adicional de la Unión Europea paramejoras en los derechos laborales. Los estadosmiembros del ACP probablemente hallaríanapoyo para dichas actividades entre losmuchos estados miembros de la UniónEuropea. Por ejemplo, la Comisión deGlobalización de la Bundestag alemana emitióen fecha reciente un informe por el queinstaba que los derechos laborales seincluyesen en un convenio comercial. Losparlamentarios y miembros de los gremios delACP podrían fortalecer este apoyoparticipando con sus contrapartes. Los paísesen desarrollo distintos de los miembros deACP también podrían tratar de aplicar estaestrategia en las negociaciones comercialescon la Unión Europea.

Los países en desarrollo sehallan en una buena posiciónpara alcanzar “economías deescala” mediante la ejecuciónde buenas políticas laboralesen la actualidad.

Otro acontecimiento propicioacaecido en años recientes es el de que ciertonúmero de empresas privadas, que operan anivel global, han adoptado códigos deconducta con respecto a las normas laborales.Esta sensibilidad a las condiciones laboralesemana de presión del público y de losconsumidores en los países de origen de lasempresas. En muchos casos, los códigos deconducta se refieren a las mismas normaslaborales tratadas en esta ponencia o estánmuy de acuerdo con dichos derechos básicosde los trabajadores. Estas empresas verifican amenudo el cumplimiento de estos códigosmediante organizaciones independientes devigilancia que pueden dar credibilidad ytransparencia a distancia a la supervisión delcomportamiento empresarial en mercadoslaborales extensos. Estas empresas yorganizaciones de vigilancia pueden actuarcomo puntos de referencia, estableciendotendencias o como catalizadoras para otrosempleadores en los países en desarrollo. Losgobiernos de los países en desarrollo deberíanpromover esfuerzos creíbles al respecto eindican a otras empresas el camino de estasdemostraciones de buena práctica comoforma de reforzar su propia actividad deejecución.

Estas decisiones normativas ytendencias recientes en los países ricossignifican que los países en desarrollodeseosos de obtener una ganancia doble de lasbuenas prácticas laborales y un accesomejorado para sus productos a los mercadosde los países ricos ahora tienen más influenciapara hacerlo. Dadas las múltiplesoportunidades que existen en los EstadosUnidos y en la Unión Europea y con losempleadores y compradores privadospreocupados acerca de su reputación, lospaíses en desarrollo se hallan en una buenaposición para alcanzar “economías de escala”mediante la ejecución de buenas políticaslaborales en la actualidad. Los países que yarespetan los derechos básicos de lostrabajadores deberían tratar de obteneragresivamente los beneficios de estas

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oportunidades. Estrategas gubernamentaleseficaces en estos países formularán planes queles permitan ponerse en primera línea paraaprovechar la serie de beneficios inesperadosdel desarrollo. Para los países que han tenidodificultades en hacer cumplir los derechoslaborales, las ventajas que pueden obtener alhacerlo ahora deberían facilitar un poco laalineación de intereses de los empleadores delsector privado con los del gobierno a fin deprogresar en esta área.

¿POR QUÉ SE HAN RESISTIDO LOSPAÍSES EN DESARROLLO A ESTAVINCULACIÓN?

En los debates de las reuniones ministerialesde la Organización Mundial del Comercio yotros encuentros, sólo unos cuantos países endesarrollo han presentado una oposiciónmanifiesta a la vinculación entre el comercio yla mano de obra. Pero otros miembros del G-77 han dado su acuerdo con su silencio. Losopositores de las normas laborales en losconvenios comerciales arguyen principalmenteque los países ricos podrían utilizar dichasdisposiciones para fines proteccionistas. Deacuerdo con esta razón fundamental, lasindustrias en los países desarrollados quetienen salarios más elevados tratarían de evitarla entrada en sus mercados de los productosde los países en desarrollo competidoresarguyendo que éstos no han protegido lasnormas laborales básicas. Esta defensa, si biense cita de forma generalizada, sucumbe a unescrutinio.

La mayoría de los productosmanufacturados de los países en desarrollo nocompiten con productos de paísesindustrializados. Los productores de textiles,prendas de vestir, calzado, aparatoselectrónicos y juguetes han desistido ya depaíses de elevados salarios a países de bajossalarios, excepto unos cuantos artículosespeciales caros. La competición paraproducir la mayoría de los productos en estasindustrias se produce entre los propios paísesen desarrollo. Así pues, un convenio

comercial que exige respetar los derechos delos trabajadores protegerá a un país endesarrollo que opte por aplicar dichosderechos de ser desplazado por paísesdeficientemente gobernados que no protegenesos derechos de sus ciudadanos.

La vinculación del comercio yla mano de obra no es terraincognita para los países endesarrollo. Es un terreno en elque la mayoría han tenidogran experiencia mediante elrégimen del Plan Generalizadode Preferencias (PGP) y dondela experiencia ha sido leal yventajosa para ellos.

El examen de la experiencia históricaal amparo de los acuerdos comerciales promano de obra exponen una segunda falla en elargumento proteccionista. En estos acuerdos,la determinación de si una parte haincumplido los compromisos laborales laefectúa un grupo internacional neutro deresolución de controversias, de forma similara otras controversias comerciales. Losacuerdos de libre comercio existentes condisposiciones sobre mano de obra, tales comoel Acuerdo de Libre Comercio entre losEstados Unidos y Jordania, evitan que unaparte emprenda acción basada en normaslaborales sin determinación previa de losmiembros de un grupo neutro. Así pues, elpotencial de abuso se limita de la mismaforma para las disposiciones laborales quepara otras controversias comerciales. Elmismo enfoque de resolución decontroversias supranacional, neutro y basadoen las normas que la comunidad mundial haconcebido para hacer frente a otras disputascomerciales se aplica en estos casos también.Algunos convenios comerciales que incluyen

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disposiciones laborales exigen que losmiembros del grupo neutro impongan multasen vez de permitir sanciones comerciales, si seencuentran infracciones. Entre los ejemplosfiguran el Acuerdo Norteamericano sobreCooperación Laboral (parte del AcuerdoNorteamericano de Libre Comercio) y elAcuerdo de Libre Comercio entre Canadá yChile. En estos acuerdos, sólo si un país seniega a pagar dicha multa pueden cancelarsesus beneficios comerciales y, entonces, sólo enel grado necesario para cobrar la multa. Asípues, un país al que se le acuse de dejar deproteger los derechos laborales tiene controlcompleto y definitivo sobre si puedeimponerse un arancel simplementecumpliendo con la determinación de un gruponeutro de resolución de controversias.

También existe un cúmulo de pruebasempíricas que los escépticos pueden examinarpara determinar si el proteccionismo haocurrido realmente como resultado de lavinculación entre el comercio y la mano deobra. Ese cúmulo de evidencia proviene de 18años de experiencia con el SistemaGeneralizado de Preferencias de los EstadosUnidos (PGP) que requiere que los países endesarrollo respeten normas laborales básicascomo condición para obtener preferenciasarancelarias. Existe también experiencia conlas disposiciones laborales más nuevas dePGP de la Unión Europea, ocho años deexperiencia con el Acuerdo de LibreComercio de Norteamérica, cinco años deexperiencia con el Acuerdo de LibreComercio entre Chile y Canadá, y experienciamás corta con los convenios comerciales másrecientes de los Estados Unidos y losprogramas de preferencias que exigen respetode las normas laborales básicas, tales como elConvenio de Libre Comercio entre losEstados Unidos y Jordania, el Convenio deTextiles entre los Estados Unidos yCambodia, la Ley de Crecimiento yOportunidades de África, y la Ley deAsociación Comercial para la Cuenca delCaribe. Un análisis de los casos en los que hansurgido reclamaciones acerca de infracciones

de los derechos laborales en virtud de estosprogramas no muestra evidencia deproteccionismo alguno –bien en la naturalezade la acusación, en el proceso de investigacióndel problema, en la naturaleza del remedio oen el tratamiento final de los casos. Esimportante advertir que, con respecto alprograma PGP de los Estados Unidos, casitodos los países en desarrollo han solicitado yhan recibido preferencias comercialesunilaterales mediante acuerdo de responderpor dicho respeto de los derechos de lostrabajadores. Sólo en los casos másmanifiestos han perdido algunos países dichosbeneficios. Ninguno de los países que perdiólos beneficios declaró que la acción fuemotivada por razones proteccionistas nipuede hallarse vestigios de motivoproteccionista o beneficio discernible endichos casos. Así pues, la vinculación delcomercio y la mano de obra no es terraincognita para los países en desarrollo. Es unterreno en el que la mayoría han tenido granexperiencia mediante el régimen de PGP ydonde la experiencia ha sido leal y ventajosapara ellos.

Esto no equivale a negar que elproteccionismo sea un riesgo –y una realidad–del sistema comercial global. Sin embargo, elproteccionismo se ha ejercido no mediante lasvinculaciones entre el comercio y la mano deobra sino más bien mediante mecanismostales como los de antidumping, salvaguardas yderechos compensatorios, aplicados tanto porlos países desarrollados como por los paísesen desarrollo. La preocupación sobre elproteccionismo debería enfocarse en losmecanismos ofensores, no utilizarse comoexcusa contra una vinculación constructiva dedos políticas complementarias: accesomejorado al mercado y apoyo a los derechosde los trabajadores.

Otro argumento presentado poralgunos miembros del G-77 contra lainclusión de los derechos de los trabajadoresen los acuerdos comerciales es el de quedichas disposiciones no se extienden a lostrabajadores más explotados, aquellos que se

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hallan en los sectores carentes decomercialización y extraoficiales. Eseargumento no se resiste al escrutinio comotampoco lo hace el del supuestoproteccionismo. Los sectores no cotizados nopresentan condiciones de explotación mayorque los sectores cotizados propiamentedichos. Los salarios y las condiciones detrabajo dependen de la estructura del mercadode la industria particular de que se trate, asícomo de la oferta y demanda en general en elmercado laboral pertinente y de las aptitudesen cuestión. Por otro lado, los sectoresinformales presentan característicamentesueldos y condiciones de empleo peores quelos sectores formales, pero esto rara vezocurre cuando se comparan con los sectoresformales no cotizados y cotizados. El que lasdisposiciones laborales en los convenioscomerciales no lleguen al sector informaldifícilmente es un argumento para dejar detratar de mejorar esas partes de la economía yel mercado laboral donde el comercio puedetener un efecto positivo sobre las condiciones.Además, supone un criterio estático de losmercados laborales, ignorando el efectodinámico que los niveles de vida en alza de lossectores comercializados principales puedentener en elevar los sectores estándar más bajosa través de los mecanismos de oferta ydemanda del mercado laboral.

POLÍTICAS DE EGOÍSMO NACIONALEN EL MUNDO EN DESARROLLO

El hecho de que los argumentos contravincular el comercio y la mano de obra noresistan a un escrutinio no es sorprendenteporque las reivindicaciones han sido siemprefalsas. Francamente, la oposición más fuerte adicha vinculación ha provenido de países enlos que hay grandes abusos de los derechos delos trabajadores –por las empresas nacionales,los inversionistas extranjeros o ambos. Dichos

países se resisten a la vinculación ya que nosaldrían beneficiados bajo un régimen que leshiciera responsables. Estos países –o interesespoderosos dentro de los países– no desean sercomparados con otros países en desarrolloque, al mismo nivel de desarrollo económico,tienen mejores leyes laborales y mejorpredominio de la ley. En otros casos, laresistencia a vincular el comercio y la mano deobra proviene de gobiernos de países endesarrollo que no son especialmentedemocráticos o transparentes. En cualquiercaso, los gobiernos que conducen estaembestida no representan eficazmente losintereses de la gran mayoría de sus propiaspoblaciones, a saber, los trabajadores y lospobres (véase el recuadro 2)

Lamentablemente, la fuerte resistenciade un puñado de gobiernos de países endesarrollo a la vinculación entre el comercio yla mano de obra ha tenido hasta ahora dosefectos adversos sobre la postura de otrosgobiernos de países en desarrollo. En primerlugar, les ha silenciado en el debatemultilateral del comercio y la mano de obra yha permitido a unos cuantos países bloquearuna vía prometedora para el progreso.Segundo, y lo que es más sombrío, ha minadola capacidad de países en desarrollo biengobernados de proteger a sus trabajadores,mejorar las condiciones de trabajo y reducir lapobreza. Un mercado regional o globalcompetitivo sin normas laborales mínimasconvenidas permite a los países con las peorespolíticas, la peor ejecución de normas y laspeores condiciones de trabajo en establecer ellímite de la competencia en las inversiones y laproducción global. Así pues, el debateaparentemente abstracto sobre la vinculacióndel comercio y la mano de obra en lasreuniones ministeriales de la OrganizaciónMundial del Comercio y en otros foros haencubierto una estrategia de egoísmo nacionalen la arena del mundo en desarrollo.

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RECUADRO 2

Papel que desempeñan prolaboral los intereses especiales en la resistencia de los países endesarrollo a las políticas laborales progresistas

Una de las razones por las que algunos países endesarrollo se resisten a adoptar buenas políticaslaborales es la de que los empresariospolíticamente poderosos se benefician deexplotar a los trabajadores más allá de lo quepermiten las normas internacionales. Estosintereses antilaborales poderosos “convencen” asus gobiernos de que se opongan a lascondiciones prolaborales en las negociacionescomerciales internacionales. El reto en estoscasos consiste en convencer a los elementos másmodernos de la comunidad empresarial de quelos sectores contrarios les están frenando. Laesperanza de tener mayor acceso a los mercadosricos si se acatan normas laboralesinternacionales mínimas enmarca los interesesde los sectores exportadores dentro de los de lasautoridades gubernamentales que deseanmejorar las condiciones laborales y promover elcomercio.

Los sectores que pueden salir ganandocon los convenios comerciales pueden no acoger

con entusiasmo el vínculo entre el comercio y eltrabajo, pero a menudo lo apoyanimplícitamente. Esto genera una cuña para laexportación entre los distintos grupos deempresarios en el ámbito de la política laboral ycomercial, quitando así presión a los gobiernos ycreando quizás espacio político suficiente paraadoptar la estrategia propuesta en estedocumento. Muchos empresarios de los paísesen desarrollo están empezando a reevaluar porcuenta propia su postura respecto del comercio ydel trabajo. Frente a la creciente competencia deChina, estos productores comprenden que ya nopueden competir en el plano de los salarios bajosúnicamente. El dejarse arrebatar pedidos einversión por China ha llevado a algunosempresarios a preguntarse si no deberían buscaracceso al mercado o un segmento especializadodel mercado entre los compradores basándose enbuenas condiciones laborales. Dichas estrategiasse están debatiendo actualmente en países talescomo Vietnam y Sri Lanka. ■

NUEVAS AMENAZAS Y NUEVASOPORTUNIDADES

El acceso de China a la Organización Mundialdel Comercio y el abandono paulatino delConvenio sobre los Textiles y el Vestido(ATC, por su sigla en inglés) a fines de 2004están acorralando rápidamente a otros paísesen desarrollo. Como miembro de laOrganización Mundial del Comercio, Chinagoza ahora de condición de país másfavorecido y, con su extenso fondo de manode obra barata, podrá vender más barato conel tiempo a otros países en desarrollo en losproductos de alta densidad de mano de obra.En los sectores de los textiles y prendas devestir, sólo el sistema de cuotas del ATC

protege actualmente a otros países endesarrollo contra el embate completo de lacompetencia china. Cada vez más, unaestrategia de bajos salarios y bajas normas nofuncionará para otros países en desarrollodebido a que los salarios chinos son aún másbajos.

Los gobiernos de los países endesarrollo que están seriamente preocupadosacerca de reducir la pobreza y la desigualdaden el ingreso tendrán que apartarse de laposición actual del G-77 contra la vinculacióndel comercio y las normas de la mano de obra.

Tendrán que buscar convenios comercialesbilaterales y regionales que les den un mayoracceso a los mercados ricos basándose en su

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compromiso de proteger los derechos de lostrabajadores y las condiciones de trabajo.Como alternativa, el propio interés de Chinapodría persuadirles de dirigir o unirse a unainiciativa de los países en desarrolloencaminada a establecer un convenio globalque requiera respeto de las normas básicas detrabajo. La construcción de dicha plataformaglobal bajo normas laborales eliminaría laopción al alcance de los inversionistas,productores y compradores internacionales ynacionales de tratar a los trabajadores deforma inaceptable según a las normasglobales. Esto mejoraría los términos delcomercio para todos los países en desarrollo,incluida China.

La estrategia óptima –en términos debeneficio máximo para el mundo endesarrollo en su conjunto– combinaría estosdos enfoques. Los de los países en desarrolloque actualmente aseguran buenas normaslaborales aspirarían a convenios bilaterales oplurilaterales con los Estados Unidos y laUnión Europea para obtener ventajas en elmercado a corto plazo, mientras que seunirían a China y a otros países miembros delG-77 para construir una plataforma global afavor de normas laborales a plazo medio,trabajando por conducto de la OrganizaciónMundial del Comercio, la OIT y otrasinstituciones multilaterales pertinentes.

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II: Los Derechos Básicos de los TrabajadoresPromueven el Desarrollo

os hemos concentrado en cómo lospaíses en desarrollo pueden ganaraprovechando su respeto por los

derechos laborales para obtener ventajascomerciales. Pero la segunda mitad de estaestrategia en la que ganarían todas las partes esigualmente importante. Se fundamenta en elaporte directo que cada una de las normaslaborales básicas efectúa a la reducción de lapobreza, a una distribución más equitativa delingreso, a un reparto más amplio de lasganancias obtenidas con el comercio o a otrasmetas de desarrollo de corto, mediano y largoplazos.

Hay cuatro derechos laborales“básicos” que prácticamente todos los paísesen el mundo han convenido en considerarderechos humanos fundamentales quedeberían otorgarse a todos los trabajadores,independientemente del nivel económico dedesarrollo de su país. Estos derechos son lalibertad de asociación y el derecho a negociarcolectivamente, la eliminación del trabajoforzado y la no discriminación en el empleo yla no utilización de los niños en el trabajo,especialmente el trabajo peligroso odegradante. Es la ejecución de las leyesrelacionadas con estos derechos básicos loque los países desarrollados han propuestoincluir como una obligación en los convenioscomerciales.

EL DERECHO A ORGANIZARSE YNEGOCIAR

La libertad de asociación y el derecho anegociar colectivamente son derechoshabilitadores que dan a los trabajadores las

oportunidades necesarias para influir en lasdecisiones acerca de sus condiciones detrabajo, salarios y otras condiciones deempleo. Al organizarse en sindicatos, lostrabajadores aumentan su fuerza relativa en larelación del empleo y, como resultado, puedenobtener una proporción mayor de lasganancias procedentes de la eficiencia queayudan a producir. La negociación colectivaen relación con la distribución de las utilidadesentre las empresas y los trabajadores es uno delos mecanismos más directos que existen enlas economías de mercado para lograr unadistribución más equitativa del ingreso. Lossindicatos también sirven como reserva in situpara gobiernos muy diluidos con el fin deasegurar que las empresas cumplan con lasleyes laborales pertinentes.

Más allá de su papel directo en lanegociación y ejecución de los contratos yleyes colectivos, los sindicatos tambiéndesempeñan un papel en los procesospolíticos y legislativos, abogando por políticasque benefician a los pobres y los casi pobres,incluyendo leyes laborales más fuertes, redesde seguridad social, y servicios públicos. Enmuchos países, los sindicatos han sido losprincipales actores detrás de los programas dereducción de la pobreza concentrados endeterminados grupos, los salarios mínimos, laeducación pública universal y el accesoequitativo a la atención sanitaria. El apoyosindical a tales programas descansa en unapoderosa combinación de interés propio yaltruismo. Los miembros de los sindicatosincluyen a los pobres y a las personas casipobres y, al propio tiempo, la existencia queun extenso fondo de posibles trabajadores

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desesperados ejerce una presión descendenteen el lado de la oferta de los salarios engeneral. El altruismo emana de la propianaturaleza de los sindicatos, que deben suexistencia y fortaleza a la solidaridad entre lostrabajadores. Esto no quiere decir que lossindicatos sean inmunes a comportamientoegoísta e incluso a la corrupción, más queotras instituciones de la sociedad tales comolos partidos políticos, los grupos religiosos olas organizaciones no gubernamentales. Peroel marco legal apropiado puede reducir almínimo tales riesgos y hacer frente a lasinfracciones. La clave en el caso de lossindicatos es dar a los miembros ordinariosdel sindicato un control significativo de sussindicatos, incluido el poder de cambiar delíderes y someter a votación la aceptación orechazo de acuerdos y huelgas conseguidas ennegociación colectiva.

Los sindicatos también sirvencomo reserva in situ paragobiernos muy diluidos con elfin de asegurar que lasempresas cumplan con lasleyes laborales pertinentes.

Los detractores de los sindicatosindican a la posibilidad de que los sindicatostratarán de compartir la “renta” en industriasque no son plenamente competitivas. Algunosdetractores tratan de dar a entender que lossindicatos desvían de esta forma recursos delos pobres. La existencia de sindicatos, sinembargo, no crea estructuras de mercado quepermitan rentas, ni la ausencia de sindicatoscrea mercados perfectamente competitivos.En los casos en los que el poder monopolistau oligopolista produce mercados deproductos, se requiere una reforma oregulación directa de los mercados deproductos. Los sindicatos debilitados noharán nada por reformar dichas estructuras dela industria o mercados de productos y en

realidad conducirán a desigualdades aúnmayores en la distribución del ingreso amedida que los monopolistas u oligopolistas,se embolsan todos los ingresos disponibles.

MANO DE OBRA FORZADA

La libertad de mano de obra forzada es elsegundo derecho laboral básicouniversalmente convenido. Es instructivorecordar que la primera batalla del mundosobre las normas laborales fundamentales –lalucha por eliminar la mano de obra forzada enforma de esclavitud– se ganó hace sólo unsiglo. Esa lucha se libró sobre terreno moral,económico y de desarrollo, al igual que eldebate sobre las normas laborales básicas selleva a cabo hoy día. La esclavitud de lasfuerzas de trabajo de los países en desarrollopor los empresarios de los paísesdesarrollados para utilizarla en industrias dealta densidad en mano de obra se justificó enel siglo XIX con muchos de los mismosargumentos que se adelantan hoy paradefender la mano de obra en cautiverio, lamano de obra infantil forzada y otrasinfracciones de las normas laborales básicas.Esto incluye el argumento de que losesclavizados afrontarían incluso alternativaspeores si no se les vendiera como esclavos(hoy léase mano de obra esclavizada o encautiverio). Esto ignora por supuesto el hechode que no se necesitaría fuerza si dicha manode obra fuese la mejor alternativa disponiblepara los trabajadores en cuestión.

Desde un punto de vista económico,la mano de obra forzada retrasa el desarrolloya que mantiene el capital en industriaspremodernas que no podrían sobrevivir sin él,sacrificando así la asignación eficiente derecursos de capital escasos. La mano de obraforzada con niños, que los mantiene fuera dela escuela, distorsiona no sólo el desarrolloactual sino también sacrifica el desarrollofuturo del segmento afectado de la población,cuyo analfabetismo y falta de educación lescondenará a una vida de pobreza. En los

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casos en los que estas prácticas songeneralizadas, como ocurre en partes del surde Asia, pueden retrasar las tasas generales decrecimiento para toda una región o inclusopaíses.

DISCRIMINACIÓN EN EL EMPLEO

La discriminación en el empleo significa laexclusión de los trabajadores de la fuerzalaboral o de determinados puestos de trabajopor motivos de raza, género, religión, casta,etnicidad u otras razones. La exclusiónresultante de trabajadores potencialmenteproductivos del empleo es una pérdida en ellado de la oferta para la economía. Además,atrinchera la pobreza entre los gruposexcluidos y hace menos probable que losmiembros de esos grupos inviertan en supropia educación y formación de aptitudes.En ambos casos, tiene un impacto negativo enel crecimiento económico y el desarrollo. Ladiscriminación en el empleo también puedeocurrir cuando los trabajadores de gruposdiscriminados son contratados, pero consalarios más bajos o en condiciones de trabajopeores que las que se dan a otros trabajadores.

Es instructivo recordar que laprimera batalla del mundo sobrelas normas laboralesfundamentales –la lucha poreliminar la mano de obraforzada en forma de esclavitud–se ganó hace sólo un siglo.

En los casos en los que ocurre dichadiscriminación, reduce los salarios entre losmiembros del grupo discriminado y puedeaplicar presión hacia abajo sobre los salariosen general. Al permitir a las empresascontratar a trabajadores con sueldos demercado menos que competitivos, la

discriminación puede atraer y mantener capitalen sectores menos que productivos de unaeconomía, ralentizando así la asignacióneficiente de capital del que depende vitalmenteel desarrollo.

La discriminación también puedepermitir a las empresas desviar los costos dela asistencia social de sí mismos a lasociedad en general. Por ejemplo, si sepermite a las empresas despedir a lasmujeres que quedan embarazadas, tanto loscostos médicos asociados con el nacimientocomo la subsistencia para la madre y el niñoserán sufragados por el estado o por lacomunidad, en vez de por la empresa.

MANO DE OBRA INFANTIL

Ahora es generalmente aceptado que la manode obra infantil perjudica al desarrollo a medioy largo plazos en países donde prevalece,impidiendo la acumulación de capital humanoque ocurre mediante la educación; retrasandoel crecimiento de la productividad quedepende de una fuerza laboral educada ysaludable; y distorsionando la asignación decapital a sectores en los que se emplea lamano de obra infantil, que son menoseficientes que otros sectores. La únicajustificación de este empleo continuo de losniños es la de que el ingreso es esencial acorto plazo para asegurar la subsistencia de símismos y de sus familias. Sin embargo, lapresencia de niños en el mercado laboralaumenta la oferta de trabajo y disminuye lossalarios para todos, haciendo así más probableque las familias pobres necesiten enviar a sushijos a trabajar, creando un círculo vicioso. Elanalfabetismo, la falta de aptitudes y la bajaproductividad que resultan de que los niñostrabajen en vez de asistir a la escuela perpetúaentonces esta pobreza en generacionesposteriores. La solución de los paísesinteresados en el desarrollo consiste enencontrar una forma de intervenir pararomper este ciclo de pobreza. Han de hallarseformas para sacar a los niños del empleo y

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ponerlos en la escuela, en vez de condenarlosa ellos y a sus familias a una pobreza aún másprofunda a corto plazo.

Afortunadamente, se han elaboradocierto número de estrategias eficaces yrelativamente poco costosas para alcanzar estameta. Entrañan un enfoque polifacético, en elque los padres reciben un pequeño estipendio,aunque importante, por cada niño quemantienen en la escuela, tomando como basela asistencia real a la escuela; las escuelas seconstruyen más cerca de los núcleos defamilias con hijos excluidos o el transporte alas escuelas se mejora; y, en los mejoresmodelos, los miembros adultos de la familiareciben ayuda para adquirir aptitudesadicionales o empleo, incrementando así laprobabilidad de que los ingresos de la familiasean adecuados para mantener la matrículaescolar de los niños. Programas tales comoéstos han sido financiados con cargo a lospresupuestos públicos por algunos países endesarrollo, tales como Brasil y México, o pordonantes internacionales a través deactividades tales como el ProgramaInternacional para Eliminación de la Mano deObra Infantil de la OIT.

OTRAS NORMAS LABORALES

Además de las normas laborales básicas queacabamos de tratar, Estados Unidos, en susleyes laborales, añade un quinta categoría dederechos básicos de los trabajadores a los quese han descrito más arriba. Este es unrequisito de “condiciones aceptables detrabajo con respecto a salarios mínimos, horasde trabajo y seguridad y salud ocupacionales”.Este “derecho de los trabajadores reconocidointernacionalmente” ha formado parteadicionalmente de la ley comercial de losEstados Unidos desde 1984.

El requisito de condiciones estables detrabajo con respecto a los salarios mínimos,horas de trabajo y seguridad y saludocupacionales ha sido juzgado en la prácticasobre la base de los resultados. No presupone

ninguna legislación o política en particularsino una mirada a los resultados reales paradeterminar si son aceptables, tomando comobase las normas de decoro humano, el niveleconómico de desarrollo y las condicioneslocales. Al igual que otras normas laboralesque tratamos más arriba, el requisito decondiciones aceptables de trabajo encaja conuna buena política de desarrollo. Los salariosmínimos que no permiten una nutriciónbásica adecuada, alojamiento y la posibilidadde mantener a los niños en la escuela retrasaráel desarrollo. Horas excesivas de trabajorequeridas por quienes ya están empleadosrepresentan una oportunidad perdida decolocar a los desempleados o a lostrabajadores del sector informal a empleoformal. Condiciones de trabajo peligrosas queresultan en altos índices de mortalidad,mutilación, lesión y enfermedad son no sóloinaceptables desde el punto de vista deldecoro humano sino que ascienden asubvenciones encubiertas para las empresas oindustrias que toleran dichas condiciones,puesto que las personas y la sociedad se venobligadas a absorber parte del costo verdaderode la producción de dichas empresas.

La lista de derechos de lostrabajadores de los Estados Unidos ha sidoutilizada por dieciocho años para determinarsi un país en desarrollo reúne las condicionespara acceso preferencial unilateral a losmercados estadounidenses al amparo delprograma PGP de los Estados Unidos, por loque se ha obtenido una experiencia sustancialcon el significado e interpretación de estosderechos, incluidas “condiciones aceptablesde trabajo”. En fecha más reciente, esta listaha sido incorporada en un convenio de librecomercio entre los Estados Unidos y Jordania.Una nueva legislación comercial por la que seotorga al presidente de los Estados Unidosautoridad para negociar convenioscomerciales entre el presente y el año 2005incluye un “objetivo de negociación deprincipios” en el sentido de que losnegociadores estadounidenses obtengancompromisos de los socios comerciales de

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que respetarán los derechos de lostrabajadores como condición ejecutable detodos los convenios comerciales futuros.

DESARROLLO ECONÓMICO,DESARROLLO HUMANO YDERECHOS HUMANOS

Las normas laborales tratadas más arriba sontanto derechos humanos fundamentales comola base para una buena política de desarrollo.Con la excepción de la norma de “condicionesaceptables de trabajo” incluida por losEstados Unidos, todos estos derechos hansido reconocidos y aceptados como derechoshumanos universales prácticamente por todoslos países del mundo, tanto por conducto dela Declaración Universal de DerechosHumanos de 1948 de las Naciones Unidascomo por la Declaración de Principios yDerechos Fundamentales de Trabajo de 1998de la OIT. De acuerdo con estos conveniosglobales, estos derechos no podrán negarse,independientemente del nivel de desarrolloeconómico, porque son inherentes a los sereshumanos. No dependen de gastos, sino másbien de la voluntad política, de liderazgofundamentado en fuertes principios y de unacultura que requiere cumplimiento delpredominio de la ley tanto por los fuertescomo por los débiles.

Al propio tiempo, estos derechostambién constituyen una buena política dedesarrollo económico. Proporcionan caucesimportantes y eficaces para una mejordistribución del ingreso dentro de lassociedades, para lograr traspasar la fronteraproductiva de un país mediante la plenautilización de los recursos humanos y paraacumular capital humano con miras a futurodesarrollo, por medios tales como los demantener a los niños fuera de la fuerza laboraly estudiando en las escuelas y mediante laprotección de la vida y la salud de lostrabajadores. Permiten a los trabajadoresacumular paulatinamente suficiente ingreso

excedentario que les permita a ellos tambiénahorrar, y acrecentar el fondo de capital de lasociedad.

Los derechos básicos de lostrabajadores no dependen degastos, sino más bien de lavoluntad política, de liderazgofundamentado en fuertesprincipios y de una cultura querequiere cumplimiento delpredominio de la ley tanto porlos fuertes como por los débiles.

El logro de plena protección y disfrutede los derechos laborales fundamentalespresenta retos difíciles para cualquiergobierno. Pero estos retos han sido abordadoscon eficacia por toda buena economía, ya queson elementos esenciales de un desarrollo deamplia base y del crecimiento económico,crecimiento que puede mantenerse medianteahorros nacionales y demanda nacional yglobal. Los países europeos, los EstadosUnidos y el Japón adoptaron todos ellospolíticas de mercado de la mano de obra queincluyó el respeto de los derechosfundamentales de los trabajadores. Algunospaíses que se han desarrollado en fecha másreciente han seguido este enfoque también(véase el recuadro 3). Esta vasta experienciaha producido gran abundancia de lecciones ymecanismos sobre cómo actuar en laaplicación de normas laborales básicas,lecciones que pueden adaptarse hoy a lospaíses en desarrollo. Al propio tiempo, lacomunidad internacional, por conducto de laOIT, ha acelerado el apoyo financiero, laasistencia técnica y la capacitación para ayudara los países en desarrollo a efectuar un rápidoprogreso para hacer extensivo estos derechosa sus ciudadanos.

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RECUADRO 3

Da Resultado?

Algunos países en desarrollo han adoptadopolíticas a favor de los pobres, de la justiciasocial y de los trabajadores como parte deestrategias de mercado globalizantes. Estospaíses alcanzaron algunas de las mejores marcasanotadas entre los países en desarrollo en suconjunto en términos de un crecimientoeconómico tanto rápido como sostenido y deprogresos espectaculares en la eliminación de lapobreza. La estrategia de desarrollo sefundamentó en la promoción de lasexportaciones con demanda de mano de obra, yen inversiones importantes en la educación yprogramas propiciadores de tasas de natalidadmás bajas. Con salarios decorosos (fijados enalgunos casos colectivamente por el gobierno,los sindicatos y la patronal) se logró distribuirlos beneficios del comercio, ampliar la demandanacional (de productos agrícolas inclusive) eincrementar paulatinamente el ahorro y lainversión por parte de las masas trabajadoras.Japón, después de la Segunda Guerra Mundial, yCorea del Sur y Singapur, más recientemente,siguieron estas estrategias. En estos países, elacatamiento de la mayoría de las normaslaborales básicas formó parte integrante de laestrategia de desarrollo, aun cuando lossindicatos estuvieron sometidos a un régimenrepresivo durante algunos años en Corea del Sury limitados en Singapur.

En el caso de Corea del Sur, el empeñode los propios trabajadores, el cambio deliderazgo político y la presión externa aplicadacomo condición del ingreso como país miembrode la Organización de Cooperación y DesarrolloEconómicos (OCDE) acabaron por predominar yse añadió una verdadera libertad de asociacióncomo ingrediente de la acertada combinación depolíticas. Este reconocimiento del papel de lossindicatos fue vital para el país en la forma demanejar los efectos financieros de la crisisfinanciera asiática de 1997-1998. Una comisióntripartita (gobierno, empresas y trabajadores)

negoció la distribución de costos y sacrificiosrequeridos para un reajuste estructural enrespuesta a la crisis. Gracias a este mecanismo,el país logró resultados más rápidos, más justosy mejores que gran parte de los demás paísesafectados.

Singapur amplió constantemente elalcance de los derechos sindicales. En 1972 creóun impresionante sistema tripartito de fijación desalarios con la participación del gobierno, lossindicatos y la patronal, que ha contribuido a unadistribución muy satisfactoria del ingreso ytambién a estabilidad política.

En época más reciente, Camboya hahecho avances espectaculares en la creación deun sector de exportaciones de vestimentarespetando los términos de un convenio textilbilateral con los Estados Unidos. Dichoconvenio prevé un nivel básico de acceso almercado estadounidense para la indumentariacamboyana, con un acceso adicional al mercadootorgado cada año si el país progresa en elrespeto a los derechos de los trabajadores. Estadisposición ha llevado a la creación de 200.000puestos de trabajo –casi la mitad de la cifra totalde empleo en el sector formal de Camboya–.Estos puestos de trabajo están relativamente bienremunerados en relación con el nivel local, y elconvenio ha permitido mejoras notables en losderechos de los trabajadores y las condicioneslaborales. Se ha ampliado la libertad deasociación y los sindicatos están empezando acrecer en número, competencia yresponsabilidad. Camboya puede estar a +untode establecer la clase de estructurasinstitucionales y mecanismos de resoluciónpacífica de controversias que han ayudado apaíses tales como Singapur y Corea del Sur acrecer con rapidez y a resistir y adaptarse asacudidas externas, manteniendo al mismotiempo un desarrollo de amplia base. ■

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Conclusión: Aprovechar el Momento

na confluencia de fuerzas estátransformando el entornoeconómico mundial y está dando

lugar a amenazas nuevas y renovadasoportunidades para los países en desarrollo.Entre estas fuerzas figura la apremiantenecesidad de contar con más políticas a favorde los pobres, la justicia social y el desarrollo;el ingreso de China a la OMC y el inminentecese progresivo del Acuerdo sobre los Textilesy el Vestido; y la reciente tendencia entregobiernos y empresas de los paísesindustrializados a premiar las mejores normaslaborales en la cadena de producción global.

Han surgido como consecuencianuevas estrategias al servicio de los países endesarrollo para ayudarles a promover supropio desarrollo y, en especial, a mejorar lasperspectivas de sus trabajadores y de lossegmentos pobres de su población. Esto noshace pensar que uno de los métodos másprometedores a disposición de los gobiernosde los países en desarrollo a corto plazoconsiste en buscar un vínculo entre lostrabajadores y el comercio en los conveniosbilaterales o regionales. En la consecución de

estos convenios, los gobiernos de los paísesen desarrollo lograrían el respaldo de lossindicatos y de los legisladores progresistas,entre otros. Este respaldo haría más viable laconclusión de dichos convenios y encondiciones más favorables para los países endesarrollo interesados. También deberánnegociar con sus socios comerciales laadjudicación de nuevos recursos importantespara promover y aplicar normas laboralesbásicas.

A mediano plazo, los países endesarrollo deberán convertirse en bloque enlos principales defensores de un régimenglobal que construya una base sustentada enlos derechos fundamentales de lostrabajadores. Un régimen que se pueda hacercumplir y que exija a los empleadores detodos los países el cumplimiento de normaslaborales básicas y que estipule condiciones detrabajo mínimas aceptables constituye elmedio de mejorar los términos del comerciopara los países en desarrollo, distribuir másampliamente los beneficios del comercio ylograr progresos verdaderos y duraderos en lamitigación de la pobreza.

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ACERCA DE CARNEGIE ENDOWMENT

The Carnegie Endowment for International Peace es una organización privada sin fines de lucro,dedicada a promover la cooperación entre los países y fomentar la activa participacióninternacional de los Estados Unidos. Fundada en 1910, su labor es no partidista y está dedicada alograr resultados prácticos.

Mediante investigación, publicaciones, reuniones y, de vez en cuando, con la creación de nuevasinstituciones y redes internacionales, los socios de Endowment plantean nuevos enfoquesnormativos. Sus intereses abarcan regiones geográficas y las relaciones entre gobiernos,empresas, organizaciones internacionales y la sociedad civil, concentrándose en las fuerzaseconómicas, políticas y tecnológicas que inducen el cambio global. Por medio de su CentroCarnegie de Moscú, Endowment contribuye a crear una tradición de análisis de la políticapública en los estados de la antigua Unión Soviética y a mejorar las relaciones entre Rusia y losEstados Unidos. Endowment publica Foreign Policy, una de las revistas de economía y políticainternacional más importantes del mundo, con lectores en más de 20 países y en varios idiomas.

PROYECTO DE COMERCIO, EQUIDAD Y DESARROLLO

La etapa actual de integración económica global se caracteriza por los rápidos avancesalcanzados en los vínculos del comercio, la inversión y la producción entre las sociedades. Almismo tiempo, se ha producido una reacción contra la globalización por parte de quienesperciben efectos no deseables en el medio ambiente, los puestos de trabajo y la distribución delingreso. En los países en desarrollo, se escuchan quejas cada vez más frecuentes de que no sehan producido los beneficios previstos de la liberalización del comercio y la inversión.

Tres cuestiones clave configuran el actual descontento: si un mayor comercio perjudicanecesariamente al medio ambiente; si un mayor comercio afecta adversamente a los puestos detrabajo y las normas laborales; y la forma en que las fuerzas del comercio y los flujos financierospueden orientarse para lograr el desarrollo y el crecimiento económico y a paliar la pobreza.Estas cuestiones deberán abordarse si hemos de proceder a una integración económica másprofunda que sea ampliamente aceptada como la senda acertada del siglo XXI, o incluso paragarantizar que la globalización no se invierta, como sucedió a principios del siglo XX.

El Proyecto de Comercio, Equidad y Desarrollo trata de formular soluciones innovadoras yviables a las tensiones que perturban el comercio y la globalización en las áreas clave yaanotadas.

Comuníquese con nosotros en línea: www.ceip.org