Mujeres Al Parlamento, Sistemas Electorales y Cuotas de Genero en La Mirilla

7/31/2019 Mujeres Al Parlamento, Sistemas Electorales y Cuotas de Genero en La Mirilla

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MUJERES AL PARLAMENTO!SISTEMAS ELECTORALES Y CUOTAS DE GNERO

EN LA MIRILLA

Michael KRENNERICH

La participacin equitativa de ambos gneros en la vida poltica y pblicaes una exigencia democrtica fundamental, apegada a los derechos huma-nos. Se encuentra en muchos documentos universales o regionales de dere-chos humanos tanto de naturaleza general como particularmente acerca dela proteccin de las mujeres. Sobre todo la Convencin para la Eliminacinde la Discriminacin de la Mujer (CEDAW, por sus siglas en ingls), de las

Naciones Unidas, obliga a los Estados firmantes expresamente a poner enmarcha todas las medidas necesarias para evitar dicha discriminacin ypara garantizar que las mujeres de iure y de facto participen con losmismos derechos en la vida poltica y pblica.

Sin embargo, a pesar de dcadas de lucha en pos de la emancipacin yde la igualdad de derechos, incluso las democracias establecidas por nohablar de las dictaduras siguen estando dominadas por los hombres.Despus de la derrota electoral de la primera ministra Helen Clark en Nue-va Zelandia en noviembre de 2008 y de la toma de posesin de Jhanna Si-

gurardttir en Islandia en febrero de 2009, los gobiernos de nicamenteseis Estados son dirigidos significativamente por mujeres: Alemania,Argentina, Chile, Islandia, Liberia y Filipinas. La llamada Fotografa degrupo con dama sigue caracterizando por lo tanto la imagen de los en-cuentros y cumbres internacionales de jefes de gobierno. Incluso el nmerode mujeres en los parlamentos nacionales, segn datos de la Unin Inter-

parlamentaria en febrero de 2009, es a nivel mundial de apenas el 18.5%(solamente se tomaron en cuenta parlamentos unicamerales y las cmaras

bajas de sistemas bicamerales). Antes de ese fecha ocurri un paulatinoavance, que se aceler poco despus: del 4.9% (1960) al 5.4% (1970),8.7% (1980), 9.1% (1990), 11.9% (2003) y 16.3% (2005). En una compa-

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http://www.juridicas.unam.mx/


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racin internacional, Amrica y Europa poseen ligeramente un mejor pro-medio que otras regiones del planeta, con 21.8 y 21.3% respectivamente.Si se toma a los pases que marchan a la cabeza (los nordeuropeos), el pro-medio de Europa sera de 19.3% y con ello, actualmente, slo un poco su-perior al de Asia (18%) y al del frica subsahariana (18.1%). Al final de lalista estn los pases del Pacfico (13.0%) y los Estados rabes (9.7%).1

Solamente a partir de una representacin de gnero de 40% se puede ha-blar de una balanced representation, es decir, cuando la participacin enigualdad de derechos en el acontecer parlamentario se garantiza por lo me-nos numricamente. En febrero de 2009 mostraban nada ms seis Estados anivel mundial, tal participacin equilibrada en parlamentos nacionales uni-camerales o en cmaras de diputados: Ruanda, Suecia, Cuba, Finlandia, losPases Bajos y Argentina. Para ello hay que decir que Ruanda es el nicopas en el que el Parlamento nacional, o al menos la Cmara de Diputados,se compone en su mayora de mujeres: en las elecciones de 2008 fueronelegidas en parte debido a los reserved seats 45 diputadas para un to-tal de 80 escaos de la Cmara. El porcentaje de mujeres en el Parlamento,de 56.3%, est solamente un poco por arriba del que se registra en la pobla-cin. A nivel subnacional, las mujeres tienen por primera vez la mayora enel Parlamento gals, a consecuencia de las elecciones de 2003 y de una jor-nada electoral posterior.2

Otros 17 Estados estaban en febrero de 2009 por encima de la marca del30%, entre ellos seis de Europa: Dinamarca, Espaa, Noruega Blgica,Islandia y Alemania. El valor de 30-35% se emplea en poltica y en cienciapoltica frecuentemente como una benchmark, tambin como en la Comi-

sin del CEDAW.3

Detrs de ello est la suposicin de que se requerirauna masa crtica4 de aproximadamente un tercio de diputadas, para quelas mujeres ejerzan una influencia sostenida en el acontecer parlamentario.

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1 Datos sobre la participacin de las mujeres en los parlamentos a nivel regional y na-cional se encuentran en la pgina electrnica de la Unin Interparlamentaria: www.ipu.org(consultada el 29 de marzo de 2009).

2 Cfr. Chaney, Paul, Devolved Governance and the Substantive Representation ofWomen: The Second Term of the National Assembly for Wales, 2003-2007, Parliamen-tary Affairs, vol. 61, nm. 2, 2008, pp. 272-290.

3 Cfr. Por ejemplo la Allgemeine Empfehlung Nr. 23 Politisches und ffentliches Le-ben [Recomendacin general nm. 23: Vida poltica y pblica], de la Comisin delCEDAW, impreso en DIMR 2005, p. 480.

4 Dahlerup, Drude, From a Small to a Large Minority: Theory of Critical Mass,Scandinavian Political Studies, vol. 11, nm. 4, 1988, pp. 275-298.


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Si bien la mera representacin numrica no es garante de una poltica sensi-ble a la igualdad de gnero y a la mujer, se considera que un porcentaje co-rrespondiente en el Parlamento es un requisito importante para que las de-mandas e intereses de las mujeres en el proceso parlamentario se tomen encuenta de manera ms firme.5 Esto no excluye, naturalmente, que tambinpocas mujeres puedan marcar la diferencia.6 Por ltimo hay que probar encada caso, hasta qu punto la representacin descriptiva realmente con-duce a una representacin sustancial que se refleje en la conformacin dela poltica.7

En casi todos los Estados contina existiendo, no obstante, una marcadasubrepresentacin numrica de las mujeres. Esto vale incluso para la ma-yora de los 47 Estados miembros del Consejo Europeo, que ha asumido unsobresaliente papel en la defensa europea de los derechos humanos y quese declara partidario expresamente de la promocin de la participacin fe-menina,8 y a cuyos miembros en lo subsiguiente se les dedicar especialatencin; 16 de estos Estados mostraban en febrero de 2009 solamente unaparticipacin femenina entre el 20 y el 30%, otros tantos incluso una entreel 10 y el 20%. En el stano de los miembros del Consejo de Europa se en-contraban, cada uno abajo del 10%, Turqua, Malta, Armenia, Ucrania,Albania y, con el farol rojo de cola, Georgia (vase la tabla antes de labibliografa). Estos ltimos ejemplos no estn lejos de parlamentos pura-mente masculinos, como an se encuentran en algunos Estados del Pacfi-co y del Cercano Oriente.

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5 Idem; Lovenduski, Joni, Feminizing Politics, Oxford, 2005; Mateo Daz, Mercedes,Representing Women? Female Legislators in West European Parliaments, Colchester,2005.

6 Cfr. Raaum, Nina C., Gender Equality and Political Representation: A Nordic Com-parison, West European Politics, vol. 28, nm. 4, 2005, pp. 876 y ss.

7 Como introduccin a la pregunta acerca de la manera en que las mujeres puedan hacerla diferencia en el Parlamento: Karam, Azza y Lovenduski, Joni, Women in Parliament:Making a Difference?, en Ballington, Julie y Karam, Azza (eds.), Women in Parliament:

Beyond Numbers. A Revised Edition, Estocolmo, 2005, pp. 187-211, as como Celis, Kareny Childs, Sarah, Introduction: The Descriptive and Substantive Representation of Women:

New Direction, Parliamentary Affairs, vol. 61, nm. 3, 2008, pp. 419-425.8 Cfr., por ejemplo, Recommendation Rec(2003)3 of the Committee of Ministers to

Member States on Balanced Participation of Women and Men in Political and Public Deci-sion Making (Adopted by the Committee of Ministers on 12 March 2003 at the 831st Mee-ting of the Ministers Deputies).


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I. LA CARRERA DE OBSTCULOS DE LAS MUJERESEN EL PARLAMENTO

El derecho general al voto es requisito indispensable para una equitativaparticipacin en el acontecer poltico y pertenece a las normas fundamenta-les e irreversibles de las elecciones democrticas. Como primer pas en Eu-ropa fue Finlandia el que introdujo al mismo tiempo en 1906 el derecho alvoto tanto activo como pasivo de hombres y mujeres. En otros Estados eu-ropeos recibieron las mujeres este derecho un poco o bastante tiempo des-pus que los hombres, si bien en general en las primeras dcadas del sigloXX.9 El derecho al voto sin restricciones se considera actualmente comoalgo tan natural, que no deja de sorprender, viendo hacia atrs, que haya te-nido que ser conquistado con tanto trabajo y qu vergonzosamente tardefue introducido en algunos pases europeos. Entre los ms retrasados estnMnaco (1962), Suiza (1971), Andorra (1973), San Marino (1973), Portu-gal (1976) y Liechtenstein (1984). En otras regiones del mundo an hayEstados que siguen sin reconocer este derecho de las mujeres (por ejemploArabia Saudita), que no lo han llevado a efecto (como Catar) o en los que,de facto, no existe tal derecho ni para hombres ni para mujeres (por ejem-plo, en los Emiratos rabes Unidos). De todas formas, ah en donde la de-mocracia todava no ha asentado el pie o en donde las elecciones an no sa-tisfacen normas democrticas, el significado de un derecho al voto quizformalmente garantizado es limitado.

La introduccin del derecho al voto femenino, histricamente tan signi-ficativo, es una condicin necesaria pero ciertamente insuficiente para unarepresentacin parlamentaria adecuada de las mujeres, inclusive en las de-mocracias. Para que las mujeres ingresen en el Parlamento tienen que su-perar varios obstculos: deben estar dispuestas a presentar su candidatu-ra, deben ser nombradas candidatas y luego, finalmente, hay que ganar laselecciones.10 El punto crtico es el segundo: la nominacin, que en las de-mocracias modernas est de manera considerable en manos de los partidospolticos y de sus rganos de decisin. Los party gate-keepers no slo de-terminan quin se postula, sino que tambin ejercen una influencia consi-


9 Cfr. Rule, Wilma, Women: Enfranchisement, en Rose, Richard (ed.), InternationalEncyclopedia of Elections, Washington D. C., Congressional Quarterly, 2000, pp. 345-348.

10 Cfr. Matland, Richard E., Enhancing Womens Political Participation: LegislativeRecruitment and Electoral Systems, en Ballington, Julie y Karam, Azza (eds.), op. cit.,nota 7, pp. 93 y ss.


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derable en el xito electoral de candidatas y candidatos, ya que puedenasignar a estos circunscripciones o lugares en la lista ms o menos segu-ros. En las decisiones de candidaturas en los partidos juegan un papel im-portante las normas sociales y el poder interno de los partidos, as comoconsideraciones poltico-estratgicas, que a su vez reciben la influencia demuchos factores, entre ellos el sistema electoral. Al mismo tiempo, es en elnivel de las candidaturas en donde se aplica la mayora de las reglas de cuo-ta de gnero.

La verdadera decisin electoral se estructura, por lo tanto y en gran me-dida, a travs de la seleccin previa de candidaturas de los partidos. Estovale sobre todo en Estados con partidos estables y con sistemas de partidosinstitucionalizados, en los que la decisin electoral generalmente dependems fuertemente de la pertenencia a un partido que del perfil individual delcandidato. Slo cuando los partidos juegan un papel menos dominante enel proceso poltico y la militancia partidista no es determinante en las elec-ciones o cuando, empero, el sistema electoral abre a las electoras y a loselectores, adems de la eleccin de partidos, las posibilidades individualesde preferencia, es cuando el voto de los electores desarrolla realmente unaautonoma frente a la seleccin de candidatos de los partidos. Entonces esdecisiva la pregunta de hasta qu punto una perspectiva de gnero imprimesu sello en la conciencia pblica y en la conducta de los electores. Mientrasque en algunos Estados, tambin gracias a un movimiento femenino msactivo, existe un alto grado de sensibilidad de gnero, predominan en otrospases visiones tradicionales que ven en la poltica un asunto particular-mente masculino.

Dichos papeles tradicionales de los sexos se expresan de vez en cuandoincluso de manera drstica al ir a las urnas, por ejemplo cuando familiaresmasculinos acompaan a las mujeres a la cabina en la casilla e incluso ensu nombre votan por ellas. Entre los observadores electorales se conoce aeste fenmeno como family voting. Si bien no estn permitidas por el dere-cho electoral, tales prcticas se toleran ocasionalmente en algunos pasesmiembros del Consejo de Europa, particularmente en la Europa del Este yen el Cucaso.11 Los informes de observadores electorales de la Organiza-


11 Cfr. CDL-AD 018: European Commission for Democracy Through Law (VeniceCommission): Report on Electoral Law and Electoral Administration in Europe. SynthesisStudy on Recurrent Challenges and Problematic Issues. Adopted by the Council for Demo-cratic Elections at its 17th Meeting (Venecia, 8-9 de junio de 2006) and the Venice Com-


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cin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE) advierten so-bre dichas prcticas incluso en elecciones recientes, como en Serbia(2008).12 Este family votingimpide a la mujer, con todo esto, no solamenteel uso efectivo de su voto libre y secreto, sino que tambin es perjudicialpara la eleccin de candidatas.

En general la participacin numrica de las mujeres en los parlamentosnacionales depende de muchas razones. As, las explicaciones estructura-les aducen, como factores importantes, el estado de desarrollo socioecon-mico de un pas, los arreglos del Estado de bienestar, el nivel educativo delas mujeres y su integracin al mercado laboral. Quienes parten de princi-pios culturales resaltan por su parte procesos polticos de socializacin y ladistribucin de papeles entre los gneros, as como la influencia de tradi-ciones, religiones y procesos de secularizacin. Entre los factores polticosse cuentan el desarrollo de la democracia, las condiciones de las institucio-nes polticas, las caractersticas de los partidos y de los sistemas de parti-dos, as como el apoyo que se preste en los partidos, en la sociedad civil yen los medios a las exigencias polticas de las mujeres. No hay que olvidarque la fuerza de los movimientos y organizaciones femeninas es considera-da como significativa. La fuerza explicativa de los factores aislados ha le-vantado controversias cientficas y vara segn las fases del desarrollo y se-gn los pases.13

La presente contribucin hace suyo el debate en torno nicamente a dosreglas poltico-institucionales, a las que la ciencia poltica reconoce ungran significado para la representacin numrica de las mujeres: el sistema


mission at its 67th Plenary Session (Venecia, 9-10 de junio de 2006) on the Bais of a Contri-bution by Mr. Michael Krennerich (Expert, Germany).

12 Todos los informes de la OSCE se pueden consultar en: www.osce.org/odihr-elections.13 Cfr. Shvedova, Nadezhda, Obstacles to Womens Participation in Parliament, en

Ballington, Julie y Karam, Azza (eds.), op. cit., nota 7, pp. 33-50; Tripp, Aili Mari y Kang,Alice, The Global Impact of Quotas: On the Fast Track to Increased Female LegislativeRepresentation, Comparative Political Studies, vol. 41, nm. 3, 2008, pp. 338-361, inclu-

so la literatura que citan. Para los pases europeos ms adelantados, en los que el porcentajeparlamentario femenino sobre todo en los aos setenta y ochenta se elev considerablemen-te, vase por ejemplo Raaum, op. cit., nota 6. Para el caso de Espaa, ilustrativo pero que sedesva de lo que se acaba de manifestar, vase Threlfall, Mnica, Explaining Gender Pa-rity Representation in Spain: The Internal Dynamics of Parties, West European Politics,vol. 30, nm. 5, 2007, pp. 1068-1095.


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electoral y las cuotas de gnero. Segn Tripp y Kang,14 se trata incluso dethe most explanatory power for womens representation today. No obs-tante, hay que subrayar que ambos elementos institucionales por s mismosen todo caso favorecen o entorpecen la representacin femenina, sin llegara determinarla. La excepcin la forman los llamados reserved seats, quegarantizan a las mujeres un cierto nmero de mandatos en el Parlamento.

II. EL SISTEMA ELECTORAL Y SUS EFECTOS COMPLEJOS

Los sistemas electorales regulan la manera en que se vota y en que losvotos de los electores se traducen en mandatos. Este es, a primera vista, untema rido, con muchos detalles tcnicos y rico en matemticas. Pero almismo tiempo, las cuestiones de los sistemas electorales son tambin alta-mente polticas, pues influyen en la conducta de los candidatos, partidos yelectores y toman parte en la decisin sobre la distribucin del poder pol-tico.

La discusin sobre los sistemas electorales y la representacin de las

mujeres en el Parlamento se lleva a cabo en general en el nivel de los tiposfundamentales o familias de sistemas electorales. As, vale por estar con-firmado empricamente que los sistemas electorales proporcionales favore-cen la representacin de mujeres ms que los de mayora.15 De manera co-rrespondiente, los Estados con sistemas proporcionales apuntan en lasdcadas recientes mayor aumento en la representacin de las mujeres queaquellos con elecciones por mayora. En Europa es este descubrimientociertamente de menor significado, en tanto que de todas formas prevalecen

los sistemas proporcionales y nicamente en dos Estados se elige al Parla-mento nacional por mayora relativa o absoluta: en la Gran Bretaa y en


14 Tripp, Aili Mari y Kang, Alice, The Global Impact of Quotas: On the Fast Track toIncreased Female Legislative Representation, Comparative Political Studies, vol. 41,nm. 3, 2008, p. 338.

15 Las correspondientes pruebas empricas han sido presentadas ya desde la dcada de1980. Cfr. Norris, Pippa, Womens Legislative Participation in Western Europe, West

European Politics, vol. 8, 1985, pp. 90-101; Lovenduski, Joni, Women and European Poli-

tics: Contemporary Feminism and Public Policy, Armherst, 1986; Rule, Wilma, ElectoralSystems, Contextual Factors and Womens Opportunities for Election to Parliament in 23Democracies, Political Research Quarterly, vol. 40, 1987, pp. 477-498, y desde hacetiempo ya han encontrado cabida en la comprensin fundamental y en los efectos de los sis-temas electorales sobre la representacin femenina, aun en el interior de la Unin Europea ydel Consejo Europeo.


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Francia. Los sistemas electorales de premio en Italia y en San Marino re-presentan tipos especiales de las elecciones proporcionales que, prestndo-se su clasificacin a la polmica, en algunos anlisis ni siquiera se conside-ran. Algo ms frecuentes en Europa y en el Cucaso son los sistemaselectorales combinados que, de manera distinta, unen elementos de lossistemas de mayora y proporcionales. Pasan por ser ms convenientespara la representacin femenina que los de mayora, pero no son considera-dos tan favorables como los sistemas electorales proporcionales.16

Los hallazgos se basan, como de costumbre, en datos agregados, que re-lacionan los tipos fundamentales de sistemas polticos con la proporcin demujeres en el Parlamento. Muy instructivo es adems dirigir la mirada apases especficos, que utilizan diferentes sistemas electorales o que hancambiado radicalmente su sistema para elegir al Parlamento. En Gran Bre-taa, por ejemplo, el porcentaje de diputadas en las elecciones de mayoraal Parlamento nacional en 2005 fue, a pesar de haber registrado un aumen-to, de 19.5%, esto es, abajo del porcentaje registrado en las elecciones pro-porcionales para el Parlamento Europeo en 2004 (24.4%), si bien no tanpor debajo como quiz hubiese podido suponerse. En Nueva Zelandiasubi el porcentaje de diputadas en el Parlamento ciertamente ya desde laselecciones britnicas de mayora de 13% (1984) sucesivamente a un 21%(1993), pero logr un salto a partir de 1996 a 29%, luego de la introduccindel sistema de representacin proporcional personalizado. Desde entoncesse ha mantenido en esos trminos, registrndose despus de las eleccionesde 2008 en 33.6%.17

Son tambin interesantes los Estados que combinan diferentes procesos

de adjudicacin en su sistema electoral. En el sistema proporcional perso-nalizado de Alemania es usual que el porcentaje de mujeres en candidatu-ras y diputaciones en las elecciones directas por distritos uninominales seams bajo que en las listas de los partidos.18 Este fenmeno fue muy notable


16 Cfr. Kostadinova, Tatiana, Ethnic and Womens Representation and Mixed Electo-ral Systems, Electoral Studies, vol. 26, nm. 2, 2007, p. 426.

17 Cfr. www.ipu.org, as como www.socialreport.msd.govt.nz/civil-political-rights/representation-women-government.html (ambas fuentes se consultaron el 29 de marzo de2009).

18 Cfr. Hoffhaus, Tina, Wahlsysteme und Frauenreprsentation. Ein Vergleich zwis-chen Grobritannien und Deutschland, Aus Politik und Zeitgeschichte, nm. 45, 1993, pp.22-29; Da Fonseca, Sara Claro y Esprito-Santo, Ana, Quotenfrauen. Kandidatinnen, Lis-ten- und Direktmandate im deutschen Wahlsystem, WZB-Mitteilungen, H. 120, 2008, pp.42-44.


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en 1996 y 1999, incluso en Nueva Zelandia, aunque ms adelante se debili-t notablemente.19 Tambin en los sistemas electorales segmentados, enlos cuales, a diferencia de Alemania, los mandatos se adjudican de maneratotalmente separada segn el sistema de mayora o proporcional, es mejorla tendencia de las mujeres en las listas de los partidos.20 En Armenia sepostularon en 2007 solamente cinco candidatas (de un total de 119 candi-daturas) para la eleccin de mayora en distritos uninominales; todas las di-putadas (12 de un total de 131 parlamentarios) resultaron electas por elprincipio de representacin proporcional.21 Otro ejemplo extremo en otraregin del mundo lo tenemos en las elecciones de 2006 en los TerritoriosAutnomos de Palestina, en las que 17 mujeres de un total de 132 escaosfueron elegidas, todas por lista y ninguna en distritos uninominales.22

Hay que subrayar con fuerza, empero, que los sistemas electorales quepertenecen a la misma familia pueden registrar diferentes efectos. Estose explica en parte porque los efectos de los sistemas electorales dependenen gran medida del contexto social y poltico. Por otra parte, hay que to-mar en cuenta la diversidad tcnica y tipolgica de los sistemas electorales.As, los sistemas proporcionales se diferencian entre s notablemente en loque toca a su estructura y en la forma en que ejercen sus efectos. Lo mismovale para sistemas de mayora y para los combinados. Por lo tanto, laselecciones proporcionales en Espaa, con sus 52 distritos plurinominales,funcionan y tienen distintos efectos que las de Moldavia, con una sola cir-cunscripcin nacional, o que los complicados sistemas electorales propor-cionales escalonados de Dinamarca, Suecia o Austria. Entre los sistemascombinados, por su parte, se distingue visiblemente el principio proporcio-

nal personalizado de Alemania del sistema compensatorio de Hungra, porno mencionar a los diferentes tipos de sistemas segmentados como enArmenia, Lituania o Andorra.23 Ante el fondo de tantos subtipos y varia-


19 Cfr. Vowles, Jack, New Zealand: The Consolidation of Reform, in Gallagher, Mi-chael y Mitchell, Paul (eds.), The Politics of Electoral Systems, Oxford, 2005, p. 307.

20 Vase Kostadinova, op. cit., nota 16, p. 427.21 Cfr. OSCE, Office for Democratic Institutions and Human Rights, Republic of

Armenia. Parliamentary Elections 12 May 2007. OSCE/ODIHR Election Observation Mis-sion Report, Varsovia.

22 Vase la pgina de las autoridades electorales www.elections.ps (consulta: 20 de mar-zo de 2009).

23 Un panorama sobre los sistemas electorales de los Estados del mundo se encuentra enNohlen, Dieter et al., Electoral Systems in Independent Countries, en Rose, Richard(ed.), International Encyclopedia of Elections, Washington D. C., 2000, pp. 353-379; Noh-


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bles tcnicas, es realmente engaoso llevar la discusin particularmente enel nivel de los tipos fundamentales, familias o principios de representa-cin; antes bien es necesario diferenciar. Puntos de referencia importantesson para esto aquellos elementos electorales tcnicos que se reflejan en larepresentacin de las mujeres: el tamao de los distritos electorales, la ba-rrera legal, as como la forma de las listas y la forma de votar.

1. Distritos uninominales o plurinominales?

Para la representacin parlamentaria de las mujeres existe una diferen-

cia, segn la investigacin de sistemas electorales, si se elige slo un(a) di-putado(a) o ms de uno(a) por distrito electoral. Los distritos uninominalesse encuentran en Europa en el caso de las elecciones por mayora relativaen la Gran Bretaa o por mayora absoluta en Francia. Pero tambin en lossistemas combinados se elige a una parte de los diputados en distritosuninominales. Esto vale para los sistemas segmentados en Armenia, Geor-gia, Lituania y Macedonia, as como para el sistema de proporcin perso-nalizada de Alemania, para el compensatorio de Hungra y, hasta hacepoco, para el de Albania. Por el contrario, los sistemas proporcionales tra-dicionales, con las excepciones de unos cuantos distritos uninominalescomo en Eslovenia y en Suiza, utilizan por completo distritos plurinomina-les a nivel subregional, regional y/o nacional.

En la literatura especializada se considera a los distritos uninominalesantes como un obstculo para las candidaturas y la eleccin de mujeres.24

Puesto que en dichos distritos cada partido solamente nomina a un candi-dato o a una candidata y solamente el o la aspirante ms fuerte gana el dis-trito, se ven las mujeres ante el reto tanto de ser nominadas por su partidocomo de recibir la mayor parte de los votos en la jornada electoral. Las mu-jeres tienen entonces que imponerse a los aspirantes masculinos en su pro-pio partido para ser nominadas, y luego a los de los otros partidos, para serelectas. Frecuentemente, segn un argumento, en la praxis poltica se ven


len, Dieter, Wahlrecht und Parteiensystem, 5a. ed., Opladen, Farmington Hill, 2007. Para elConsejo Europeo, el autor ha estudiado sistemticamente en varias ocasiones los sistemaselectorales de los Estados miembros; cfr. CDL-EL (2009)004rev: European Commissionfor Democracy through Law (Venice Commission): Draft Report on the Impact of ElectoralSystems on Womens Representation in Politics, on the Basis of a Contribution by Mr Mi-chael Krennerich (Expert, Germany), Study No. 482/2008.

24 En representacin de muchos vase Matland, op. cit., nota 10.


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las mujeres confrontadas con las ambiciones polticas de hombres podero-sos en su propio partido y con la suposicin a menudo no fundamenta-da de que en una lucha cerrada contra los candidatos masculinos de otrospartidos perderan. Exigencias masculinas de poder y las supuestamentepeores perspectivas electorales colaboraran, por lo tanto, para que algunospartidos muestren reservas en nominar mujeres en distritos uninominales.Esto valdra an ms, cuando con esto se les negara una nueva nominacina diputados masculinos.

Hasta qu punto tales reflexiones influyen realmente en la seleccin par-tidista de candidatos(as) en distritos uninominales, es un asunto que habraque probar en cada caso individual. All en donde eso ocurre no son laselectoras y los electores los responsables del perjuicio a las mujeres, sinolos gremios partidistas. Otra pregunta que tambin hay que probar es si lasmujeres candidatas en efecto no gozan de la inclinacin de los votantescuando compiten con hombres por la representacin de un distrito. Desa-fortunadamente no contamos en este sentido con datos comparativos a ni-vel internacional para medir el xito de las candidaturas femeninas. Noobstante, no hay razones tericas concluyentes ni fundamentos empricosde que las mujeres en distritos uninominales no puedan tener la mismaaceptacin que los hombres, si juegan en igualdad de condiciones. Estovale para democracias establecidas, en las cuales la decisin del votanteest ms ligada al partido que orientada a los candidatos. En estos casos de-pende el xito de las mujeres en distritos uninominales sobre todo de quesean propuestas por partidos con mayores oportunidades de triunfo. Venta-joso resulta tambin al parecer cuando mujeres con cargo pblico se pre-

sentan a la reeleccin.La ventaja terica para las mujeres en circunscripciones o distritos pluri-nominales se encuentra sin embargo en que los partidos pueden presentar avarios candidatos, por lo que entonces es posible lograr cierto equilibrio degnero en las listas de candidatos. Esto puede ser apropiado por diversasrazones: en la estrategia electoral, los partidos pueden sacar ventaja de po-der dirigirse a un espectro de electores ms amplio, tambin y precisamen-te entre mujeres. A la vez, un balance de gnero puede servir al equilibrio

entre los diversos grupos e intereses partidistas internos y promover la co-laboracin en el partido. Esto puede complacer tambin la exigencia poruna igualdad de gnero que de vez en vez, a travs de movimientos femeni-



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nos activos y una opinin pblica sensible, ha sido llevada y presentada alos partidos.

2. Distritos plurinominales pequeos o grandes?

Mientras que los distritos electorales plurinominales en general se con-sidera que favorecen la representacin parlamentaria femenina, por otraparte se diferencian considerablemente entre s en lo relativo a su tamao.En la investigacin de sistemas electorales no se refiere la denominacintamao del distrito o de la circunscripcin electoral a la extensin territo-

rial de sta, sino al nmero de los diputados que hay que elegir en ella. As,hay sistemas electorales proporcionales en los que se vota en distritos elec-torales pequeos (de 2 a 5 escaos), medianos (de 6 a 9) y/o grandes (10 yms). Los distritos electorales de distinta magnitud pueden combinarse endiferentes niveles de compensacin. La demarcacin electoral ms grandees siempre la circunscripcin nacional.25

En la investigacin sobre sistemas electorales se acepta frecuentementeque los distritos electorales ms grandes favorecen la nominacin y elec-cin de mujeres. Como se ha mostrado, esta suposicin se basa en la lgicade la composicin de las candidaturas y en las estrategias racionales de lospartidos, para presentarle a las electoras y a los electores listas de candida-tos balanceadas. Diferentes estudios parecen documentar empricamenteeste fenmeno, si bien los hallazgos correspondientes se han prestado a lacontroversia.26 Otras investigaciones sugieren que es no tanto el tamao delos distritos electorales (district magnitude) sino el tamao del partido(party magnitude) el que tiene el peso decisivo.27 En sentido sistemticoelectoral contempla este ltimo el nmero de diputados que un partidogana en un distrito (o que cree ganar). nicamente cuando un partido supo-ne que puede ganar varias diputaciones en un distrito, segn este argumen-


25 Cfr. como introduccin Nohlen, op. cit., nota 23.26 Cfr. Engstrom, Richard, District Magnitude and the Election of Women to the Irish

Dail,Electoral Studies, vol. 6, nm. 2, 1987, pp. 123-132; Welch, Susan y Studlar, DonleyT., Multi-Member Districts and the Representation of Women: Evidence from Britain andthe United States, Journal of Politics, vol. 52, nm. 2, 1990, pp. 391-412; Matland, Ri-chard E. y Brown, Deborah D., District Magnitudes Effect on Female Representation inState Legislatures, Legislative Studies Quarterly, vol. 17, 1992, pp. 469-492.

27 Cfr. Matland, Richard E., Institutional Variables Affecting Female Representationin National Legislatures: The Case of Norway, Journal of Politics, 1993, vol. 55, nm. 3,

pp. 737-755; Matland, op. cit., nota 10.


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to, es cuando las estrategias desarrolladas para equilibrar las listas mues-tran sus efectos. Pero cuando los partidos previsiblemente ganarn slouno o dos escaos por distrito electoral, entonces se descuida este efecto.En vista del hecho de que en muchos lugares las listas son encabezadas porhombres, se reducen notablemente las probabilidades de las mujeres paraser electas. Como lo muestran las experiencias en Amrica Latina, estovale incluso para pases con cuotas de gnero en el nivel de las candidatu-ras.28 El tamao de la demarcacin y el tamao del partido (en sentido sis-temtico electoral) se encuentran, claro est, en estrecha vinculacin. Endistritos pequeos con tres a cinco diputaciones ganarn incluso partidosgrandes poco ms de uno o dos mandatos. Partidos minsculos sin centrosregionales corren el peligro de no alcanzar ninguna diputacin; esto estmatemticamente limitado, puesto que en un distrito pequeo se requierede una participacin porcentual de votos considerable, para que entoncessea posible alcanzar un escao. La investigacin de sistemas electoraleshabla en este caso de una effective threshold of representation, esto es deobstculos naturales o matemticos (a diferencia de la barrera impuesta porla ley).29 En circunscripciones medianas, grandes o hasta nacionales se in-crementan matemticamente las posibilidades de los partidos fuertes paraobtener por demarcacin electoral ms curules, por lo que las gender-ba-lancing strategiespueden funcionar mejor. Tambin los partidos ms dbi-les pueden entonces alcanzar algunos escaos. La tendencia es por lo tantoque las demarcaciones grandes promueven el tamao de los partidos, en-tendido esto como la cantidad de diputaciones para un partido en una de-marcacin determinada, y con esto tambin las oportunidades para la can-

didatura y la eleccin de mujeres. Esto vale ciertamente slo cuando lascorrespondientes reflexiones estratgicas conducen en los hechos la desig-nacin de candidaturas, lo que habra que probar en cada caso.

3. Clusulas del umbral: ventaja para las mujeres?

Las barreras legales hacen depender el acceso a escaos parlamentariosde la obtencin de un porcentaje mnimo de votos; en Alemania por ejem-


28 Jones, Mark P., Gender Quotas, Electoral Laws, and the Election of Women. Evi-dence from the Latin American Vanguard, Comparative Political Studies, vol. 42, nm. 1,2009, pp. 56-81.

29 Cfr. Gallagher, Michael y Mitchell, Paul (eds.), The Politics of Electoral Systems,Oxford, 2005, pp. 607 y ss.


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plo es un 5% de la totalidad de votos vlidos (o de tres mandatos direc-tos).30 A primera vista parecera que esto obstaculizara la representacinfemenina. En todo caso las barreras legales limitan la capacidad general derepresentacin del sistema electoral, para contrarrestar as la atomizacindel sistema de partidos. Y de hecho, los partidos minsculos que se fijancomo objetivo defender los intereses de las mujeres, o que incluso repre-sentan partidos de mujeres, pueden quedar fuera debido a las barreras lega-les.31

No obstante, no tiene lugar simultneamente la exclusin de partidosminsculos de manera automtica con una menor representacin de muje-res. Si consideramos el tamao o magnitud de los partidos (en el sentido delos sistemas electorales) como un factor importante, que fomenta el equili-brio de gnero en las listas de partidos, entonces provocan las barreras le-gales exactamente el efecto contrario, pues excluyen a los partidos mi-nsculos, que nicamente obtendran unos cuantos escaos. A la vez, lospartidos que rebasan la barrera legal obtienen suficientes escaos o ms, detal manera que el equilibrio de las listas puede provocar efectos. Dichode otra manera: gracias a la barrera legal acceden al Parlamento solamentelos partidos con un adecuado tamao de partido (en sentido de los siste-mas electorales), obteniendo ventajas incluso de la exclusin de los parti-dos ms dbiles. Si los partidos grandes efectivamente equilibran sus listasde candidatos, entonces ingresarn ms mujeres al Parlamento.

Esto quiere decir que las mujeres pueden tericamente sacar provechotanto de demarcaciones electorales grandes como de las barreras legales.Hasta qu punto estos factores en los hechos efectivamente se presentan y

son significativos es algo que hay que probar empricamente en cada caso.Las simulaciones en Costa Rica y Suecia, pases que emplean estas clusu-las, muestran en todo caso que, sin dicha barrera legal, ms partidos peque-os hubiesen ingresado al Parlamento. stos se ven limitados con dichasbarreras, pero al mismo tiempo son elegidas ms mujeres de los partidosgrandes. Aqu se presenta entonces un efecto trade-offentre la representa-cin de los electores de partidos pequeos y un nmero mayor de mujeres


30 Sin embargo, acceden al Parlamento todos los que ganen un mandato directo, auncuando su partido no haya superado la barrera legal.

31 Con un 0.1% del segundo voto no hubiese alcanzado en Alemania, por ejemplo, elpartido Die Frauen [Las mujeres], an sin barrera legal, ningn escao en las eleccionesparlamentarias de 2005.


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en el Parlamento, que se basa en el aumento de diputadas de los partidosgrandes.32

4. Listas cerradas, abiertas o libres?

Si bien en los sistemas electorales de mayora es asimismo posible laeleccin por listas de partidos, por ejemplo en el marco del llamado partybloc vote, stas son sin embargo un elemento caracterstico de los sistemaselectorales proporcionales. Es por eso que, como uso idiomtico angloa-mericano, se habla frecuentemente dePR list systems. Por supuesto que las

listas se diferencian entre s enormemente. La sistemtica electoral distin-gue aqu entre listas cerradas (closed lists), listas abiertas (open lists) y lis-tas libres (free lists). En las primeras, el orden de sucesin de candidatosdeterminado por los partidos est fijado en la lista y no puede ser alteradopor los electores; es decir, los electores y las electoras tienen un voto y eli-gen la lista del partido como un todo. En el caso de las listas abiertas, loselectores pueden alterar tal orden de sucesin, si por ejemplo emiten uno oms votos para candidatas o candidatos o hacen uso de la acumulacin devotos. Las listas libres posibilitan la eleccin de candidatas y candidatosde diferentes listas, o sea, por encima de las fronteras partidistas; con ello,el panachage es posible.33

Al contrario de la percepcin comn de que los sistemas electorales pro-porcionales para parlamentos nacionales tienen lugar simultneamente conlistas cerradas, muchos pases en Europa utilizan listas abiertas y permitende esta manera a los electores expresar sus preferencias. Ejemplos de elloson los sistemas electorales proporcionales en los distritos plurinominalesen Blgica, Finlandia, Letonia, Eslovenia o Chipre; pero lo mismo valetambin para la eleccin proporcional en demarcaciones nacionales enEslovaquia y los sistemas electorales proporcionales escalonados en Dina-marca, Estonia, Austria, Suecia y tambin en Grecia. Incluso en el marcode sistemas electorales combinados, las listas abiertas pueden ser utiliza-das, como en el caso de Mnaco. Las listas libres y la posibilidad de emitirel voto ms all de los lmites de los partidos son, por el contrario, muy ra-ras en elecciones parlamentarias nacionales. Esto es posible en Liechtens-


32 Cfr. Matland, Richard y Taylor, Michelle, Electoral System Effects on WomensRepresentation: Theoretical Arguments and Evidence from Costa Rica, Comparative Po-litical Studies, vol. 30, nm. 2, 1997, pp. 186-210; Matland, op. cit., nota 10.

33 Cfr. Nohlen, op. cit., nota 23.


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tein, Luxemburgo y Suiza, de la misma manera en el marco del singletransferable vote en la Repblica de Irlanda y en Malta, en donde, sin em-bargo, los electores, al emitir sus preferencias, usualmente se apegan a laspropuestas de los partidos.

Mientras que las listas cerradas y el voto individual sean utilizadas, parala representacin femenina es significativa la pregunta de si las mujeresson nominadas para lugares ms prometedores en la lista. Esto depende asu vez en gran medida de los gremios partidistas que deciden sobre las can-didaturas y sobre los lugares en la lista. Si stos nominan a las mujeres enlugares de arriba, o sea seguros, entonces se fomenta la eleccin de muje-res. Pero si no lo hacen, como ocurre muchas veces, entonces se coloca alas mujeres en lugares simblicos de la lista y permanecen subrepresen-tadas. Las listas abiertas o las libres por el contrario permiten a las electorasy electores cambiar el orden de las listas o incluso elaborar nuevas. No obs-tante, la emisin de preferencias por medio del voto o la posibilidad de laacumulacin y delpanachage no garantizan necesariamente que los candi-datos de ambos gneros sean elegidos en la misma proporcin. As, el Con-sejo Europeo, por ejemplo, teme que las listas no cerradas puedan conducira una desventaja para las mujeres.34 Por lo menos esconden dichas formasde listas el peligro de que los hombres antes que las mujeres resulten elec-tos. Esto, empero, no tiene que ser as. Precisamente cuando las mujeres es-tn bien organizadas y emprenden una activa campaa para la eleccin decandidatas, los votos pueden conducir a una mayor proporcin de mujeresen el Parlamento. En Dinamarca, por ejemplo, favorecen tanto los votos depreferencia como las prcticas de nominacin de los partidos la representa-

cin de mujeres. Tambin en Per en 2006 aprovecharon las electoras y loselectores a propsito sus votos de preferencia para elegir mujeres. 35

En cuanto a las formas de lista y de emisin del voto, es imposible porello expresar recomendaciones generales. Ser mujer puede ser en cada for-ma de lista una ventaja o una desventaja. En palabras de Matland:36 Thecrucial question is whether it is easier to convince voters to actively vote


34 Cfr. CDL-AD 23 rev: European Commission for Democracy Through Law (VeniceCommission): Code of Good Practice in Electoral Matters. Guidelines and Explanatory Re-

port. Adopted by the Venice Commission at its 52nd session (Venenecia, 18-19 de octubrede 2002). Opinin nm. 190/2002, Explanatory Report, 25.

35 Cfr. International IDEA, La igualdad esquiva. Una mirada de gnero a las Eleccio-nes Generales 2006, Lima, Asociacin Civil Transparencia, 2007.

36 Matland, op. cit., nota 10, p. 104.


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for women candidates, or to convince party gate-keepers that includingmore women on the party list in prominent positions is both fair and, moreimportantly, strategically wise. Tambin aqu se diferencian las experien-cias nacionales de gran manera. En el mejor de los casos se dejan conven-cer tanto los gremios partidistas como los electores.

Una aseveracin general puede asimismo expresarse as: cuando adicio-nalmente se emplean cuotas de gnero vinculantes y, en efecto, se aseguranlas candidaturas de muchas mujeres en posiciones prometedoras, entoncesaparentan ser ms favorables las listas cerradas, puesto que una alta repre-sentacin de mujeres puede estar garantizada, ya sin la intervencin, posi-blemente incluso contraproducente, de las electoras y electores, en socie-dades tradicionales. De manera ilustrativa, en Bosnia y Herzegovina fue laproporcin de mujeres en el Parlamento, en 1998, cuando las cuotas de g-nero se combinaron con listas cerradas, mucho ms elevada que en las elec-ciones de 2002, cuando se emplearon listas abiertas.37

III. CUOTAS DE GNERO: ACCESO VA FAST TRACK

AL PARLAMENTO?

Las cuotas de gnero buscan elevar el porcentaje de mujeres en el Parla-mento o alcanzar un equilibrio de gnero y establecen una participacinmnima de candidatas en las elecciones, por lo menos en las listas de lospartidos. Adicionalmente pueden tambin contener disposiciones que to-quen el posicionamiento de candidatas en las listas. Estas cuotas puedenestar contempladas por la ley (legalo compulsory cuotas) o ser introduci-

das voluntariamente por los partidos (voluntary party cuotas). Las prime-ras son obligatorias para todos los partidos que participan en las elecciones,mientras que las segundas tienen el carcter de una obligacin asumida li-bremente por los partidos correspondientes. Ambas formas pueden jugarun papel muy importante en el proceso electoral. Una forma especial decuotas de gnero la conforman los escaos parlamentarios que se encuen-tran reservados para mujeres (reserved seats).38


37 Cfr. Bori, Besima, Application of Quotas: Legal Reforms and Implementation inBosnia and Herzegovina, en Ballington, Juli y Binda, Francesca (eds.), The Implementa-tion of Quotas: European Experiences, Estocolmo, 2005, pp. 38-42.

38 Cfr., como introduccin, Dahlerup, Drude, Increasing Womens Political Represen-tation: New Trends in Gender Quotas, en Ballington, Julie y Karam, Azza (eds.), op. cit.,


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1. Las cuotas de gnero en marcha

En comparacin internacional, Amrica Latina marcha a la cabeza en loque atae a las cuotas legales. La primera democracia del mundo que intro-dujo dicha cuota de gnero fue Argentina en 1991, seguida por una serie deEstados en la dcada de los noventa, como Bolivia, Brasil, Colombia, Cos-ta Rica, Ecuador, Colombia, Mxico, Panam, Repblica Dominicana yVenezuela. Actualmente, ms de la mitad de los Estados latinoamericanostienen una cuota de gnero legal, que para las elecciones de los congresos

nacionales fijan porcentajes mnimos que van del 20 al 40% de las listas decandidatos.39

En Europa, por el contrario, las cuotas de gnero fueron vistas hastahace poco ms bien de manera escptica, ocasionalmente incluso se halla-ron con una fuerte oposicin. Esto vale justamente para los antiguos Esta-dos socialistas de la Europa Central y del Este y de la Unin Sovitica,puesto que all las cuotas de gnero eran vistas como una parte simblicade una emancipacin desde arriba propagada ideolgicamente. En Esta-

dos como Lituania, Polonia y la Repblica Checa fueron rechazadas lasiniciativas para la introduccin de las cuotas de gnero por los partidos po-lticos (si bien algunos de ellos introdujeron cuotas de gnero voluntaria-mente). Lo mismo puede decirse de algunos Estados europeos occidentalescomo Suiza. En algunos lugares se llev la discusin hasta los tribunalesconstitucionales, con diferentes resultados. Una ley en este sentido fue de-clarada inconstitucional en Italia en 1995, en Espaa, por el contrario, se ledeclar constitucional en 2008. En Alemania ya se han externado reservasen el plano del derecho constitucional contra algunas disposiciones de lascuotas de gnero.40

Pero entre tanto ya han introducido diez Estados miembros del ConsejoEuropeo cuotas de gnero legales para las elecciones a los parlamentos na-cionales.41 Esto lo inici Blgica, que en 1994 y 2002 promulg las leyes


nota 7, pp. 141-153, as como un numeroso material en www.quotaproject.org (consultams reciente: 29 de marzo de 2009).

39 Cfr. Jones, op. cit., nota 28.40 Cfr. Schreiber, Wolfgang, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7a.

ed., Colonia, 2002, pp. 462 y ss.41 Cfr. Ballington, Juli y Binda, Francesca (eds.), op. cit., nota 37, as como www.quota-

project.org


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correspondientes, seguido por Bosnia y Herzegovina (1998, 2001), Fran-cia (1999-2000) y Armenia (1999, 2007). En la presente dcada se agrega-ron Macedonia (2002), Serbia (2004), Portugal (2006), Eslovenia (2006),Espaa (2007) y por ltimo Albania (2008). La Constitucin griega del ao2000 contempla cuotas de gnero vinculantes slo en elecciones a nivelsubnacional. En algunos casos, la introduccin de las cuotas de gnero fuepromovida masivamente por organizaciones internacionales, como enBosnia y Herzegovina por la OSCE (Organizacin para la Seguridad y laCooperacin en Europa) y USAID (Agencia de los Estados Unidos para elDesarrollo Internacional).

Ciertamente, dichas cuotas legales varan considerablemente con res-pecto a los porcentajes mnimos prescritos de candidaturas femeninas.Mientras algunos pases promueven un porcentaje igual de hombres y mu-jeres en las listas de partido (Blgica), otros lo relacionan con el nmero totalde candidatos de partido (Francia); en la mayora de las veces se encuentra elporcentaje mnimo de ambos gneros ms abajo: en 40% en Espaa, 35%en Eslovenia, 33% en Bosnia y Herzegovina y en Portugal, as como 30% enAlbania, Macedonia y Serbia. En Armenia se requiere nicamente en laselecciones proporcionales que el 15% de los candidatos en las listas de lospartidos o de las alianzas sea de mujeres.

Adems, slo unas cuotas regulan la posicin de mujeres en las listas: enMacedonia debe por lo menos cada tercera posicin en la lista estar ocupa-da por una candidata, en Serbia cada cuarto lugar, en Espaa cada quinto yen Armenia solamente cada dcimo lugar. En Bosnia y Herzegovina, porotra parte, est prescrito que entre los primeros cinco lugares debe haber

dos mujeres y entre los primeros ocho una tercera mujer. En Blgica no sepermite que los dos primeros lugares estn ocupados por candidatos delmismo gnero. Ninguna de las leyes de cuota de gnero en Europa contem-pla un procedimiento de candidaturas alternadas,42 esto es, en el que se vanalternando una candidata y un candidato, y que es favorecido por el Conse-jo Europeo para sistemas electorales proporcionales.43 En general, esta fal-ta de normas ms estrictas para la distribucin de lugares en las listas es unadebilidad esencial de las cuotas de gnero legales en Europa. Totalmente


42 Este sistema es llamado en algunos lugares sistema de cierre o de zipper, en inglszipper system: nota de los editores.

43 Cfr. Rec(2003)3, cit., nota 8.


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fuera de lugar estn algunos procedimientos que, como en Serbia,44permi-ten que los partidos, despus de las elecciones, determinen qu candidatosde las listas acceden a un escao en el Parlamento.

Puesto que las normas legales que regulan las cuotas de gnero son obli-gatorias para todo partido que participe en las elecciones, deberan ser real-mente ms efectivas que las disposiciones partidistas voluntarias. Sin em-bargo, esto no es forzosamente el caso. La realizacin exitosa de las leyesde cuota de gnero no solamente requiere de normas precisas para la asig-nacin de lugares y la aplicacin de sanciones, sino tambin la disposicinde los partidos polticos seguir las prescripciones. Los party gate-keepersresistentes encuentran siempre caminos que permitan darle la vuelta a lasleyes o aplicarlas negligentemente.

Un ejemplo prominente es Francia, en donde est prescrito que ambosgneros postulan respectivamente a la mitad de las candidaturas. Puestoque para el sistema electoral parlamentario mayora absoluta en distritosuninominales con segunda vuelta eventual esta paridad de gnero nopuede darse en cada demarcacin (un partido solamente puede postular aun candidato por cada distrito electoral), la ley exige una paridad corres-pondiente para la totalidad de los candidatos del partido con una divergen-cia permitida de solamente 2%. De otra manera el partido pierde subven-ciones pblicas. A pesar de elevadas prdidas econmicas, los partidosfranceses no aplican estas disposiciones como debera ser. Incluso el Parti-do Socialista, que promovi la ley correspondiente en el ao 2000, nominpara las elecciones que siguieron a ello en 2002 nada ms 36% de muje-res.45

En las elecciones del mismo ao en Macedonia, sin embargo, los parti-dos polticos se apegaron al nuevo criterio del 30%. Con todo, las mujeresfueron posicionadas con una frecuencia ms alta que el promedio en los l-timos lugares de las listas, por lo que el porcentaje de mujeres en el Parla-


44 Cfr. OSCE, Office for Democratic Institutions and Human Rights, Republic of Ser-bia. Early Parliamentary Elections 11 May 2008. OSCE/ODIHR Election Observation

Mission Final Report, Varsovia.45

Freedman, Jane, Increasing Womens Political Representation: The Limits of Cons-titutional Reform, West European Politics, vol. 27, nm. 1, 2004, pp. 104-123; Sineau,Mariette, The French Experience: Institutionalizing Parity, en Ballington, Julie y Karam,Azza (eds.), op. cit., nota 7, pp. 122-131; Murray, Rainbow, The Power of Sex and Incum-

bency: A Longitudinal Study of Electoral Performance in France, Party Politics, vol. 14,nm. 5, 2008, pp. 539-554.


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mento qued solamente en 18.3%.46No obstante, la cuota legal condujo aun significativo aumento en la representacin de las mujeres, si lo compa-ramos con las elecciones de 1990 (4.1%), 1994 (3.3%) y 1998 (6.6%). Elejemplo macedonio muestra que las cuotas de gnero pueden poner en mo-vimiento un proceso tal. En la actualidad, la representacin femenina en elParlamento macedonio est en alrededor de 30%,47 y con ello es casi tanalta como en Alemania, donde despus de considerables aumentos en lasdcadas de 1980 y 1990 se ha estabilizado en aproximadamente un terciode los diputados.48 Tambin en Blgica, gracias a la cuota legal, tuvo lugarun rpido ascenso hasta llegar hoy en da al 35.3%.

En Espaa se aplic por primera vez la cuota de gnero legal en las elec-ciones parlamentarias de 2008. Dicho ordenamiento contempla para empe-zar una representacin mnima de cada gnero de 40%, con algunas excep-ciones para distritos electorales pequeos. Es interesante notar que dichaley no provoc a un aumento significante de la representacin femenina enel Parlamento. Si en 2004 resultaron electas 126 mujeres, cuatro aos mstarde lo fueron 127, lo que corresponde a un porcentaje de 36.3%. En elcaso espaol contribuy la cuota legal de todas maneras a consolidar el re-lativamente alto porcentaje de representacin femenina, que ya haba sidoalcanzado antes, tambin debido a cuotas voluntarias de los partidos. Des-de los aos ochenta experiment el pas un aumento del 10% por dcada.49

2. Cuotas de gnero voluntarias: muy extendidas

En muchos pases del mundo, uno o varios partidos polticos empleanlas cuotas de gnero voluntarias a nivel de las candidaturas, ya sea de ma-nera alternativa o complementndolas con las cuotas legales.50 En esta situa-cin estn 30 de los 47 Estados miembros del Consejo Europeo. Tambin di-


46 Cfr. Dimitrievska, Daniela, Quotas: The Case of Macedonia, en Ballington, Julie yBinda, Francesca (eds.), op. cit., nota 37, pp. 44-46.

47 Cfr. OSCE, Office for Democratic Institutions and Human Rights, The Former Yu-goslav Republic of Macedonia. Early Parliamentary Elections 1 June 2008a. OSCE/ODIHRElection Observation Mission Final Report, Varsovia.

48 La representacin femenina en la Dieta Alemana (Bundestag) alcanz por primeravez en 1983 una cifra de dos dgitos (10%) y ascendi despus a 15% (1987), 20.5% (1990),26% (1994) y 30.9% (1998). Desde entonces se mantiene en 32.3% (2002) o 32.2% (2005).

49 Cfr. Threlfall, Mnica, op. cit., nota 13; Field, Bonnie N., The Parliamentary Elec-tion in Spain, March 2008, Electoral Studies, vol. 28, 2009, pp. 155-158.

50 Tambin sobre esto se encuentran datos en www.quotaproject.org.


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chas cuotas se distinguen considerablemente en cuanto a los porcentajesmnimos considerados de candidaturas femeninas y en cuanto a los proce-sos eventuales de asignacin de lugares. En este sentido hay no solamentediferencias entre los pases, sino justamente entre los partidos dentro de unEstado. Cuando los partidos aplican cuotas voluntarias, stas se encuentranpor lo regular entre 20% y 40% de las candidaturas respectivas. La distri-bucin equitativa de las candidaturas en las listas de los partidos es real-mente rara, pero ha sido practicada por ejemplo por algunos partidos ver-des y de izquierda en Alemania, Islandia, Italia, Pases Bajos, Austria ySuecia. Ocasionalmente se ha llegado a emplear el sistema de candidaturasalternadas.

Y qu tan efectivas son tales cuotas? Es notorio que en algunos paseseuropeos con cuotas voluntarias pero sin cuotas legales, el porcentaje demujeres en el Parlamento es comparativamente elevado, como en Suecia,Noruega, Pases Bajos, Islandia y Alemania. Por supuesto que esto no es(solamente) explicable por las cuotas de gnero. As, en Suecia y Noruega,por ejemplo, las cuotas correspondientes se introdujeron cuando ya las mu-jeres gozaban de una considerable participacin parlamentaria. En amboscasos representan las cuotas antes bien un paso ms en un proceso largo ypaulatino.51 Sin embargo, estas cuotas han tenido ah tambin efectos posi-tivos sobre la representacin de las mujeres, por lo que se han mantenidohasta ahora. nicamente en Dinamarca han sido derogadas por los parti-dos. En otros Estados, por otra parte, las cuotas de gnero voluntarias demanera similar a las legales pueden representar efectivamente un fasttrackhacia una mayor representacin femenina. Un ejemplo de ello es la

Repblica de Sudfrica con un tercio de diputadas, tambin gracias a unacuota de gnero del African National Congress (ANC).En general se incrementa el significado de las cuotas de los partidos pa-

ralelamente con el de los partidos. De manera correspondiente fue impor-tante que, por ejemplo, el Partido Laboral de Noruega, como el mayor par-tido del pas, introdujera en 1985 una cuota de gnero voluntaria y con elloaumentara el porcentaje de mujeres en el Parlamento sustancialmente.52 Lomismo vale para el Partido Socialdemcrata de Croacia, que en 1996 intro-


51 Cfr. Raaum, op. cit., nota 6.52 Matland, Richard E., The Norwegian Experience of Gender Quotas, en Ballington,

Juli y Binda, Francesca (eds.), op. cit., nota 37, pp. 64-71.


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dujo una cuota del 40%,53 o el Labour Party britnico un ao despus consu all women shortlists.54 Especialmente claro es este efecto tambin enEstados con partidos predominantes o hegemnicos que emplean las cuo-tas de gnero, como en Mozambique, Namibia o en la Repblica de Sud-frica, ya mencionada anteriormente.

3. El sistema de los reserved seats: no es modelo para Europa

Los escaos parlamentarios exclusivamente para mujeres son una formaespecial de cuotas de gnero que estn estrechamente vinculadas con el sis-

tema electoral. De acuerdo con esto hay determinados escaos en el Parla-mento reservados para mujeres, lo cual puede llevarse a cabo a travs delistas especiales de candidatos o de circunscripciones electorales para mu-jeres. Reserved seats para mujeres existen por ejemplo en Afganistn, Bu-rundi, Ruanda, Tanzania y Uganda, as como, en menor cantidad, en Sudny Pakistn. Bangladesh, Jordania y Kenia tienen por lo menos unas cuantascurules reservadas para mujeres.55

En Europa, por el contrario, los reserved seats para mujeres en el Parla-mento no se discuten seriamente en la actualidad ni se promueven poltica-mente, quiz debido a que la formacin uniforme del derecho al voto uni-versal pasivo y activo de hombres y de mujeres es un componente firme delas elecciones liberal-democrticas en las democracias establecidas. Lasrecomendaciones correspondientes a combinar determinados sistemaselectorales con estos reserved seats56 no llevan a ningn lado, por lo menosen Europa. Queda en todo caso por probar si pueden valer como legtimas ytiles en cuanto normas de transicin en sociedades tradicionales con expe-riencias democrticas rudimentarias.


53 Leakovic, K., Political party Quotas in the Croatian Social Democratic Party [Cuo-tas de lospartidos polticos en el Partido Socialdemcrata de Croacia], IDEA Internacional,2003.

54 Gallagher, Michael y Mitchell, Paul (eds.), op. cit., nota 29, p. 172.55 Cfr. los datos correspondientes a dichas naciones bajo www.quotaproject.org(la con-

sulta ms reciente fue realizada el 29 de marzo de 2009).56 Cfr. Larserud, Stina y Taphorn, Rita, Designing for Equality. Best-fit, medium-fit and

non-favourable Combinations of Electoral Systems and Gender Quotas, Estocolmo, 2007.


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IV. LA RESPONSABILIDAD DE LOS PARTIDOS POLTICOS

Las experiencias que se han tenido hasta la fecha sugieren que corres-ponde a los partidos polticos una gran importancia para la representacinparlamentaria de las mujeres. A la vez, como partidos en el Parlamento y enel gobierno son corresponsables de qu reglas del sistema electoral entrany se mantienen en vigor. De manera considerable determinan tambin si seintroducen cuotas de gnero voluntarias o legales, cmo deben estar con-formadas y se lleven a la prctica.

El significado de los partidos para la representacin femenina depende,y no en ltima instancia, de la fuerza de los partidos y del grado de institu-cionalizacin del sistema de partidos. Sobre todo en sistemas de partidosaltamente institucionalizados, los partidos polticos juegan un papel claveen el proceso electoral. Puesto que en tales casos las oportunidades electo-rales de las mujeres en gran medida son estructuradas previamente por lospartidos, las decisiones en torno a las candidaturas de los partidos con msprobabilidades de triunfo son de vez en cuando ms decisivas para la repre-sentacin de las mujeres que el voto real de los electores. A esto hay queagregar el apoyo organizativo de los partidos, del que no pueden prescindirlos candidatos en las democracias de partidos, independientemente de sugnero. Golosov,57por ejemplo, defenda la tesis de que un grado de desa-rrollo elevado de los partidos tendra efectos positivos en la representa-cin de las mujeres, y mostraba a la vez apoyndose en elecciones regio-nales rusas en la segunda mitad de la dcada de 1990 que incluso enpartidos dbilmente organizados o en sistemas de partidos poco institucio-nalizados, las mujeres podan sacar provecho de su militancia partidista.

De la misma manera es favorable si las mujeres, en el interior de los par-tidos, estn efectivamente organizadas y ejercen posiciones directivas parti-distas. Esto facilita a las mujeres que exijan y logren imponer un equilibriode gnero en las candidaturas del partido y en la distribucin de candidatasen lugares con ms probabilidad de xito en las listas o en demarcacioneselectorales ms seguras o menos disputadas. Al mismo tiempo, un movi-miento femenino activo de afuera puede ejercer presin sobre los parti-dos. El ejemplo espaol aclara la gran influencia de un cabildeo femenino


57 Golosov, Grigorii V., Political Parties, Electoral Systems and Womens Representa-tion in the Regional Legislative Assemblies of Russia, 1995-1998, Party Politics, vol. 7,nm. 1, 2001, pp. 45-68.


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activo adentro y afuera del Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE).58

Pero tambin en otros Estados y para otros partidos pueden demostrarseefectos correspondientes. Ciertamente, en muchos lugares, los partidos es-tn dominados por los hombres, por lo que debe promoverse la democrati-zacin interna para poder fortalecer la colaboracin de las mujeres.

Adems, la orientacin programtica de los partidos juega un papel en larepresentacin femenina. Significativamente fueron los partidos socialde-mcratas, socialistas de trabajadores y otros de izquierda los primeros (y amenudo los nicos) que introdujeron las cuotas voluntarias de gnero enEuropa.59 Cuotas del 50%, que apuntaban a un completo equilibrio de g-nero en las candidaturas, siguen siendo sin embargo muy raras y han sidoaplicadas hasta ahora en todo caso por algunos partidos verdes y de iz-quierda. Los partidos conservadores y liberales se han mantenido por elcontrario alejados de estas obligaciones autoimpuestas, aun cuando estosltimos en casos aislados han utilizado cuotas o al menos han mencionadode paso puntos de vista de gnero para la nominacin de candidatos en laprctica. Incluso en la aplicacin de cuotas legales se considera a veces estaorientacin de contenidos de los partidos.

Es notorio, por otro lado, que los partidos no actan independientemen-te unos de otros. No es raro que ocurran efectos de contagio (contagion).La suposicin es que, en cuanto algunos partidos comienzan a nominar ams mujeres para posiciones prometedoras, otros partidos son arrastra-dos por ello, en ocasiones rpidamente. Es significativo que en algunosEstados miembros del Consejo Europeo no solamente uno, sino sucesiva-mente varios de ellos hayan introducido cuotas voluntarias de gnero,

como Blgica, Alemania, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, los PasesBajos, Noruega, Polonia, Rumania Eslovenia, Espaa, Suecia e incluso laGran Bretaa. En algunos pases, como Blgica, funciona la cuota legal so-lamente como minimum benchmark; ah, algunos partidos, movidos por lacompetencia partidaria, han elevado su cuota voluntaria de gnero.60 Enla investigacin se ha agregado a Noruega como un claro ejemplo de un


58 Cfr. Threlfall, Mnica, op. cit., nota 13.59 Tambin a este respecto es la informacin de www.quotaproject.com muy instructiva.60 Cfr. Carton, Ann, The General Elections in Belgium in June 1999: A Real Breakt-

hrough for Women Politicians, The European Journal of Womens Studies, vol. 8, nm. 1,2001, pp. 127-135; Meier, Petra, The Mutual Contagion Effect of Legal and Party Quo-tas, Party Politics, vol. 10, nm. 5, 2004, pp. 583-600.


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efecto de contagio.61 Para la Repblica Federal Alemana, de la mismamanera, no se pueden rechazar dichos efectos. As, el xito de los Verdes(Die Grnen), que en la dcada de 1980 introdujeron una cuota de gneroparitaria, ejerci presin sobre otros partidos, en primer lugar en los social-demcratas.62

No hay soluciones de receta!

El porcentaje de mujeres en el Parlamento recibe influencia de muchosfactores, que a menudo no se pueden alterar de un da para otro. Esto funda-

menta posiblemente la atraccin por acelerar el cambio a travs de refor-mas poltico-institucionales. De la misma manera, se discuten ambiciosa-mente modificaciones del sistema electoral o la introduccin de cuotas degnero, pero tampoco dichas soluciones pueden simplemente disearse enel restirador de dibujo y prescribirse a los partidos.

Es sobre todo el sistema electoral el que se muestra ms cerrado frente alas reformas que apuntan a una mayor representacin de las mujeres. Porun lado, debido a la complejidad del sistema electoral y de sus efectos, noes fcil estructurar las reformas de tal modo que la representacin femeninaefectivamente se vea promovida. La discusin en torno a la forma de laslistas ilustra esto. Por otro lado, los sistemas de partidos persiguen usual-mente no slo uno, sino varios objetivos a la vez, ocasionalmente inclusoobjetivos opuestos. En las discusiones reales acerca del sistema electoral,la elevacin de la representacin de las mujeres es en general slo uno dediferentes objetivos, y casi siempre no es ni siquiera el ms significativopolticamente en torno al poder.63 Adems, puede ir en contra de otros ob-jetivos. Es por eso que siempre hay que probar qu objetivos polticos sepueden ligar concretamente con una reforma del sistema electoral y cmose comportan entre s. A las mujeres les corresponde en ello hacer valer susintereses en los debates acerca de las reformas.

A diferencia del sistema electoral, las cuotas de gnero parece que sonms apropiadas, si es que estn correctamente estructuradas, para fortale-


61 Matland, op. cit., nota 51.62 Cfr. Von Wahl, Angelika, Gender equality in Germany: Comparing Policy Changes

across Domains, West European Politics, vol. 29, nm. 3, 2006, pp. 465 y ss.63 Cfr. Nohlen, Dieter, Wahlsystemreform: Ein wirkungsvoller Weg zur Steigerung

des Frauenanteils in Parlamenten?, Zeitschrift fr Parlamentsfragen, 1987, ao 18, nm.2, p. 229.


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cer el porcentaje de mujeres en el Parlamento. En esto, las cuotas legales,no obstante, pueden enfrentarse a resistencias polticas o a consideracionesconstitucionales. Ms sencillas de obtener son las cuotas voluntarias en elinterior de los partidos, que pueden tambin a su vez elevar la representa-cin femenina en el Parlamento de manera duradera. Con todo esto, auncon cuotas de gnero, se requiere adems de enrgicos esfuerzos polti-co-sociales hasta que las mujeres, por fin, con los mismos derechos y con elmismo peso, puedan tomar parte en la vida poltica y pblica de sus pases.

Tabla Porcentaje de mujeres en los parlamentos nacionales de los 47Estados miembros del Consejo Europeo.

(Situacin al 28 de febrero de 2009)

Lugar en el

mundo*Pas Porcentaje de mujeres** Ao de la eleccin

2 (2) Suecia 47.0% 20064 (4) Finlandia 41.5% 20075 (5) Pases Bajos 41.3% 2006

7 (7) Dinamarca 380% 200710 (10) Espaa 36.3% 200811 (11) Noruega 36.1% 200512 (12) Blgica 35.3% 200715 (15) Islandia 33.3% 200718 (18) Alemania 32.2% 200525 (26) Suiza 28.5% 200726 (27) Austria 27.3% 200827 (28) Portugal 28.3% 2005

27 (28) Macedonia 28.3% 200837 (40) Andorra 25.0% 200537 (40) Mnaco 25.0% 200839 (44) Liechtenstein 24.0% 200542 (47) Luxemburgo 23.3% 200449 (57) Moldavia 21.8% 200550 (58) Bulgaria 21.7% 200551 (59) Serbia 216% 200852 (60) Italia 21.3% 200853 (62) Croacia 20.9% 200754 (63) Estonia 20.8% 200756 (65) Polonia 20.2% 200758 (67) Letonia 20.0% 2006



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60 (69) Reino Unido 19.5% 200561 (70) Eslovaquia 19.3% 2006

66 (75) Francia 18.2% 200768 (79) Lituania 17.7% 200876 (90) Repblica Checa 15.5% 200679 (94) San Marino 15.0% 200880 (96) Grecia 14.7% 200781 (97) Chipre 14.3% 200682 (98) Federacin Rusa 14.0% 200786 (103) Repblica de Irlanda 13.3% 200786 (103) Eslovenia 13.3% 200894 (117) Bosnia y Herzegovina 11.9% 200697 (120) Azerbaiyn 11.4% 200597 (120) Rumania 11.4% 200898 (122) Hungra 11.1% 200699 (122) Montenegro 11.1% 2006105 (138) Turqua 9.1% 2007108 (142) Malta 8.7% 2008110 (144) Armenia 8.4% 2007

111 (147) Ucrania 8.2% 2007115 (155) Albania 7.1% 2005120 (160) Georgia 6.0% 2008

FUENTE: www.ipu.org(consultada el 29 de marzo de 2009).* La lista del IPU (Interparliamentary Union) se presta a confusin, pues los mis-mos lugares slo se cuentan una vez. Aun cuando por ejemplo dos pases estn enel lugar 25, el siguiente pas recibe el lugar 26 (en lugar del 27). As, antes queGeorgia no estn en realidad nada ms 119 Estados, sino 159 en el escalafn mun-

dial; por eso, el lugar real se indica entre parntesis.** Slo se consignan parlamentos unicamerales y cmaras bajas de parlamentos

bicamerales.

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Mujeres Al Parlamento, Sistemas Electorales y Cuotas de Genero en La Mirilla

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