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La pObreza y la poiftica social en Me/ico: e~tre u~ ,diseno. efectivo

y el carnbzo polztzco reczente '

. I. . .' . . CLAUDIO G. JONES TAMAYO

Y JACQUELINE MARTiNEZ

INTRODuccrON

Las polfticas contra la pobrez.a tienen caracteristicas especfficas desde el punto de vista de la polftica pllblica y no han estado ais­ladas de la evoluci6n y los cambios de la polftica nacional del pafs. En el marco del.corporativismq Ill~xicano, presid~!ltes Y ,s~s!ores

organizados mal.dearqne~ grCl:n medida el perfil, de lap'0!ft~c_~_~2" cial; que sin dud'a fue una fuente central de legitiI11acion d,eL"-i~jg sistema polftico. Las polfticas de distribucion de tierras, la amplia­ci6node la educac16n 0 la protecci6n de los tra?ajadores son un claro ejemplo de ~1l0.1 Sin embargo, ~L'.lgotamlento del model9 sustitutivo de importaciones y 10 que a la postre fuerdn sus efec­tOs distributivos s~bre Ja sociedad mexicana condujeron a que en la de~ada de 1970se planteara el fenomeno de la marginalidad 'oiil pObreza como un asunto central de polftica publica. Desde en'~ tonces, a las polfticas sociales tradicionales se les sumo la del com­bate a la pobreza. Asf 10 muestran los ( program~s como ~ider, Cop lamar, Pronasol 0 Progresa.

Este capftulo se propone comprender algurias de las caracterfs­ticas principales del combate a la pobreza en estos anos, asf como

I Si bien el movimientn revolucionario consagr6 los derechos sociales a nivel constitucional. 105 gobiernos posrevolucionarios echGrtln mnno de po\(ticas espe, cificas que tuvieron como objetivo materializar estos dcrechos. Las polfticas que se refiercn a estos derechos surgen en el marco del Estado de bienestar, y se comentanln mas adelant('.

306

LA POBREZA Y LA POLfTICA SOCIAL 307

algunas de las form as de abordar el fen6meno con la finalida.d de presentar algttnos de los anguJos mas importantes de la dlscu­si6n presente y futura acerca delas polfticas sociales. en el ~onte~:o de una politica mexicana camblante y novedos~ . Dlcha dls~uslOn ha de ubicarse en la revision, por demas necesana, de los O?~etlvos abstractos del diseno de la polftica publica para una poblaClon que vive en condiciones de pobreza, medida segUn diferentes meto­dos buscando ensanchar la comprensi6n de un fenomeno suma­me~te complejo.2 Pero ha de llevarse tambien al terre~o ~: I~s fadores que, desde la esfera polftica, estan alterand? slgmflcatl­vamente la matriz de posibilidades sobre la cual aduan los a~to­res gubemamentales a todos los niveles, tanto para profundl~ar las reform as de las polfticas sociales en general como par~ ~eJo­rar los esfuerzos publicos por combatir la pobreza en dlstmtos frentes, En otras palabras, el J:>~!s~~t~_l?as~I1?.() .. ~~r _ll~p"r,() .. c~_~~ de cambio econ6mico e institucional que afecta profundamente la iiiituraleza y el caracter de la accion gubernamental. Pero. tam­bien esta inmerso en grandes cambios politicos que se relaClonan con la redefinici6n del poder presidencial, la creciente importan­cia del Congreso de la Union y los congresos locales ~ara. ap~obar el uso de recursos, las transformaciones del marco mstItUClonal sugeridas por el Poder Ejecutivo Federal 0 local, ~sf co~? con el surgimiento de diversos patrones de compe~enCla pohtlca, a 10 largo y ancho del territoria, que terminan por lmp~lsa,r, no so!~ la descentralizaci6n gubernamental, sino la descentralizaclOn polItlCa.

EI capitulo se propone mostrar que en tiempos reci:ntes de l.a vida nacianalla evoluci6n de la polftica social se explIca a partir del~tensi6n entre la lucha contra la pobreza como instrumen­to'aepolitica publica y un proceso de descentralizacion y cambio p:o.irtico crecientes, Los recurs os destinados ~ disminuir I,a pob.r,e­za ·en Mexico han resultado de la competenCla entre la aSlgnaclOn derec~rsos fe'deralesa dos objetivos ' (targidsJ"polltlcos-d1ferent~s : Iosgoblemoslocaies-y'Tos·tnci'ividi.ios jjobres' c~~C:,t~!..:s, gl. ~~Y.9r benEJrClo en esta competencia 10 han obtenido los go1Jiem<?s.I()c~1.I.e..~ debTdo a que han mostrado ser agentes efectivos en terminos de

2 En este senti do, la obra de Amartya Sen (1982) es sin duda muy ilustrativG de la riqueza del debate te6rico y metodol6gico sobre pobreza y desigualdad. Una extensa discusi6n te6rico-metodo16gica sobre el tema para el caso de Mexico apa­rece tambien en Boltvinik y Hernandez Laos. 1999.

308 LA I'OBREZA Y LA POLiTICA SOCIAL

interlocucion y gestion de demand as sociales. Las variab les que ~~r91~an a lo~ pobre~ .~nel. Mexic<? del nuevo m.!le12iC?~~r:, pues, en Duena medlda, ~~tlc~~.; .~stos ciudadanos no suelen tener lIna ?rg~~iz.acion propia ~ se encuentran muchas vec~~~j~ja do; del I~te:es tnmedlato de tn~erlocutores polfticos <lLltonomos; por de: C1r~o de alguna manera, el precio de su capital politico ha side re­latlvamente bajo para quienes tradicionalmente han aprovechada la pobreza como una condicion que facilita la movilizacion polftica. Po~ el~o,. en un cont:xto de mayor pluralidad polftica como el que esta vlvlendo el pals, los programas de alto impacto sobre la po­breza, aunq~,e en efecto son muy necesarios, pueden es tar limita­dos ~n funclO~ del peso relativamente menor que han tenido los mexlcanos mas pobres en la politica naciOIial.

Oespues de,2? anos de intentos de afrontar el problema de la pobr.eza en MeXICO} ante la .experiencia acumulada, el perfeccio­namlento de la polttlca focaltzada e instrumentada a nivel federal pare:: presentarse como condicion necesaria para detener la ex­pa~slon de la pobreza y disminuirla de forma definitiva. Todo l~dlca que este segundo objetivo solamente podra ser a1canzado 51 confl:lye~ u~ ,crecimiento economico sostenido de largo plaza y una dlstnbuc.lon: c.ada vez mejor, de oportunidades para el des­arrol!o de los tndlvlduos desde edades tempranas. Esto ultimo reqUlere no solo del combate a la pobreza, sino la profundizacion de las re~ormas en materia de politica social en general.

El capitulo se or?a.niza de la siguiente manera. Primero presen­tamos algu.n~s. ?eftmclOnes de la politica social y, especfficamen­te, una ?~fmlClo.n c?nceptual de la polftica contra la pobreza con elproposlto de mVltar a una reflexion sobre su significado e im­phcaCl~nes en diferentes contextos de politica pllblica yen distin­tas sOCledades. Esta seccion conduye con una reflex ion sobre la lucha contra la pob~eza en sus dos grandes expresiones; a saber, los programas focahzados y las politicas universCllistas, aSl como con ~l recuento de las experiencias de este lipo de politicas que se han tn~tr~mentado en nuestro pals. .

~a slgulente seccion aborda la dimension politica que hacarac­t~nzado ~ las politlcas sociales. La estrecha rclacion entre el pre­sldenClahsm~ mexicano. y lo~ grupos corporativos que sostuvie­ron '! gar.a~tlzaron la vlgenCla del sistema politico tradicional patnmomaltsta marca ron de forma ineludible, e incluso limitaro:

LA POBREZA Y tA POLlTICA SOCIAL 309

• el desarrollo de las politicas so('>iales instrumcntadas por el go-bierno federal. Se pone enfasis ~n que, ante las presiones de tipo corporativo, la politica de com\Jate a la pobreza represent6 un espacio de autonomia e indepenciencia del Ejecutivo federal frente a dichos grupos, asi como un importante capital politico.

Oespues se estudia la convergencia de las politicas de desccntra­Ii~acion y de lucha contra la pobreza . A pesar de que por muchos anos ambos objetivos se trataron de forma conjunta e indistinta, a partir de 1998 se diferencian claramente los recursos destinados a la descentralizacion de los canalizados al combate a la pobreza. Si bien la descentralizaci6n no ha pasado de ser de tipo adminis­trativo y el programa de focalizacion disenado para combatir la pobreza piesenta todavia importantes limitaciones, los avances erlla ultima decada han sido sustanciales en ambos frentes .

EI combate a la pobreza, como parte medular de la politica social, y el proceso de decentralizacion, como factor fundamental de fortalecimiento de una rpayor pluralidad politica, ocuparan una posici6n importante en la agenda del nuevo gobierno fe­deral. Resulta indispensable fvaluar las alterna tivas reales que se presentan en relacion con a1bas politicas para fortalecer el des-

arrollo de nuestro pais. •

o

\

/. LA POBREZA Y LAS POLlTIGAS DE ATAQUE A LA POBREZA

A 10 largo del tiempo, multiples gobiernos han ido desarrollando 10 que hoy se conoce como politicas de combate 0 superaci6n de la pobreza. Por su concepcion y objetivos, estas politicas se han ido separando de 10 que el mundo conoci6 antes como " polfticas sociales" del Estado de bienestar, las cuales se relacionan directa­mente con diversas formulas de seguridad social para empleados y trabajadores. Las politicas de combate a la pobreza tambien han terminado por diferenciarse de 10 que se conocio hace varias decadas como "politicas de asistencia social" . tstas tambien las an­teceden en el tiempo y no necesariamente han sido politicas cuyo ag.ente ~nico sea el gobierno. De tal suerte, ni .l~~_'p'~liticas de as.~!~rtSla.. social -dirigidas a atender necesidades vitales de los gru~()s sociales mas debiles- ni las pol~tic.a~ de_~e&l:ridad ' oc'iai eqt11valen a 10 que hoy se conoce 0 se entiende como ' i

31 0 L/I'OBREZA Y LA POLfTICA SOCIAL

• contra la pobreza . La difercncia funda.mcntal entre aquellas y las de ~ombate a la pobreza r~_~i.ca ... en .. !~ defin}~i~~_~_~~ .. p~peL9-~ goblerno .. Mientras que !~!?_ polfticas. de asistencia de seguridad sociales suponen la actuacion de un gobierno que es responsable del desarrollo, las de ~ombate ala pobreza parten._d_e_:url? coDcep­cion mas modema del gobierno, en la que este se d~semp'et'La como promotor eficaz del desarrollo; es decir, no solo como res­ponsable de crear' y garantizar las 'condiciones idoneas para el desarrollo social y economico, sino ademas tiene que hacerlo con eficiencia .3 En este sentido, a pesar de que ya existe una variada experiencia en materia de polfticas de ataque a la p9b.r~zp; en mt'iltiples pafses, al menos en el ultimo cuarto de siglo, el conoci­mien to sistematico de estas polfticas sigue siendo relativamente escaso frente at desaffo descomunal que su sola idea conlleva en terminos de efe~tividad.

En primer te;mino, 10 que caracteriza al combate publico a la pob.reza es elli.ecJlO de que b~sc_a aliviar situaciones m~ly'. a9.v~!­sas en 10 materia1en grupos de poblacion que resienten esp~,cial­mente los efectos de las crisis economicas, como las de la decada de 198,?4 Estas p'9.lfti~~~~_s.~~~~,n tfpicamente "redes de _s_~!~~­~e~t<? (safety ntis) y se han puesto en practica no s610 en socie­dadts que atraviesan fuertes crisis debidas al ajuste economico, sino tambien en las que transitan de manera vertiginosa de un orden econ6mico planificado hacia economfas predominante­mente de mercado. En segundo lugar, ~~,y'pg!f~ic?s de combate a la pobreza cuya.finalidad es mejorar 0 aliviar la situa~i6n .d~J<:! poblacion que se encuentra en condiciones de sobrevivencia pre­~~~ia, a la vez que pretend en fortalecer de d-ilerentes-'m'aneras-fas capacidades basicas de los individuos y las familias, de modo que accedan por sf mismos y en un tiempo mediato a mejores oportunidades de vida .s Este ultimo aspecto representa un reto de mayor dimensi6n para los disenadores de polftica y los go­biernos 11 organizaciones no gubernamentales involucrados en

) Vease Rubio. 1999. pp. 3-39. 4 Como indica Joan Nelson (1992. p . 222): "Para la mayor!a de los gobiernos,los

incentivos polfticos domcsticos para asistir a los m~s pobrcs son relativamente dcbilcs. y los riesgos de ciertos tipos de medidas a favor de los pobres son con­siderables".

5 Yease Trejo Jones. 1993. p. 309,

LA POBREZA Y LA POLfTICA SOCIAL 311

su instrumentacion, y tambien para los actores polfticos y socia­les encargados de exigir su puesta en marcha y su evaluacion.

En .. g~.:,!:~al, las polfticas cuyo objetivo es apayar a las perso­nas que viven en situacion de pobreza para que ellas mismas participen de manera paula tina en un mejoramiento de sus con­diciones de vida en un horizonte de tiempo mas 0 men os largo han adoptado la form~ de prog:~ocialesf_ cuya instrumentEl­cion a menudo ha requerido estructuras admiJ...1istrativas ~s_pe~i­ficas; distintas de los organismos federales de polftica social.

-como ha ocurrido en gran meclida en Mexico desde hace varios lustros .6 Puede decirse que estas politicas parten de una con­ciencia plena acerca de las contingencias sociales que el feno­menD del desarrollo ha tenido en la mayorfa de los paises; por tanto, reconocen el hecho simple y llano de que un segmento importante de la poblacion no ha sido incorporado, 0 no ha podido incorporarse satisfactoriamente, al proceso de moderni­zacion economica y social.

En paises en desarrollo como Mexico, y concretamente en Ame­rica Latina, existe ya un conjtmto bastante amplio de experiencias al respecto.7 Aun suponiendo que los objetivos de las polfticas contra la pobreza satisfacen ciertos criterios de justicia distributiva, no es evidente en que consisten exactamente las definiciones mas elementales de estas polfticas; sin duda, esto se debe en parte a que la propia forma de delimitar el concepto de pobreza depende de una serie de criterios de tipo conceptual y empirico.8 A ella debe anadirse el hecho de que los gobiernos han enfrentado la tarea de atender las necesidades basicas de la poblacion que vive en condiciones de pobreza, partiendo de esfuerzos especfficos cuyos niveles de capacidad y efectividad no han sido los mejo­res desde el principio 0 simplemente no han sido evaluados de forma sistematica .

l!n primer criterio de clasificaci6n de las poifticas destinadas a 1a pobJacion que vive en co~dicione_s . ~e p.?brez~_~s_ ~l _que distin-

6 Como 10 cxplica Del Val (1988). los nuevos programil~. por 10 menos dcsde Cop lamar, han utilizado en distinto grado estructuras operativils preexistentes a mvel federal para su instrumentaci6n.

7 Vease Banco Interamericano de Desarrollo, 1998. 8 Un an~lisis de criterios de justicia distributiva y politicas de ataque a la pol'rc­

za aparece en Trejo y Jones, 1993. Veasc el amplio estudio metodol6gico y cmpiri­co realizado por Boltvinik y Hern~ndez Laos. 1999.

312 LA I'OBREZA Y LA POLITICA SOCIA l"

gue entre la Hamada focalizacion y los subsidios indirecto.s .9,Ez:.~1 primer caso se identifica a la poblacion objetivo y se dise~~n. I!l~­canismos a fin de mejorar su . ~ngres.o, proveerla de. con~i~i9'!}~s materiales de vida menos desfavorables y apoyarla en la ~9.9.l!~.:>.i­cion de servicios basicos de s.alud y educaci~n.: E~_ ~l s~g~qo caso se considera que la poblacion objetivo cubre un rango de posibilidades de ingreso dentro de aquello que puede conside­rarse una situacion social muy precaria 0 muy cercana a la preca­riedad. Por tanto, el gobierno se dedica a subsidiar la pr09l!c­cion, l~_ distribuci6n .. 9' el consumo de 'p-rod~ct'os . de p!i_~~a necesidad para la poblacion. En realidad, la diferencia entre la focaTizacloriYlos 'sllbsidlos' uruversales tiene que ver con la for­ma en que se define a la poblacion objetivo ---€sta podr(a variar enormemente para distintas polfticas de focalizacion- y con el hecho de que los beneficios que produce la polftica alcanzan un grado de especificidad considerablemente mayor en el caso de los programas focalizados.

En la focalizacion no solo se pretende pres tar can la mayor efi­ciencia posible los servicios elementales de educacion y salud; tambien es necesario que estas acciones se complementen fre­cuentemente con apoyos para la alimentaci6n e incluso se ofrece a los adultos alguna forma temporal de empleo 0 se promueve la organizacion familiar y comunitaria tanto para articular las prefe­rencias sobre acciones y beneficios especfficos como para procu­rarios en conjunto, con el apoyo publico. Estas alternativas de apoyo y de acciones de imp acto individual y comunitario, depen­diendo de casos especfficos, pueden incluso combinarse en di­ferentes "paquetes" que se ofrecen a la poblacion objetivo. El Programa de Educacion, Salud y Alimentacion (Progresa) es un claro ejemplo de ello. Su objetivo fundamental es elevar las con­diciones de vida de nii\os y madres de familias pobres a traves del mejoramiento de las oportunidades de educacion, salud y alimentaciOn. Operativamente, se concentra en incentivar la ma­triculacion, la asistencia y el rendimiento escolar de los ninos para que completen su educaci6n basica; promover la utilizaci6n de los servicios de salud por parte de la poblacion objetivo, sobre todo con la intencion de fomentar la salud preventiva, y mejorar

9 V~ase cl ensayo de Diaz Cayeros, 1998.

LA POBREZA Y LA rOLITICA SOCIAL 313

el consumo alimentario y el estado nutricional de las familias·

ppbres. lO ., • •

En Mexico, la utilizaci6n de los SUbSldlOS mdlrectos estuva bas-tante difundida por lustros antes de queOexistiera alga semeja.nte a un program a focalizado 'Ie ataque a la pobreza.l1 EI Progresa, que es el primer programa de este tipo, debe entenderse como un intento de hacer mas eficiertes las acciones gubemamentales de combate a la pobreza; per~, sobre todo. es una respuesta a la ineficacia de los programas do subsidios universales ante un pa­norama.mas cr!tico de las coqdiciones de pobreza en el pais des­pues de las recurrentes crisis'lecon6micas de los ultimos 20 anos.

If /.._ El cuadro 1 muestra de maAera sencilla los tipos de programas . de combate a la pobreza, la descripci6n de su funcionamiento basico y ejemplos concretos de ellos en Mexico desde la decada de 1970.

Como puede observarse, los instrumentos suelen aparecer en forma singular 0 combinada en diferentes grados. La variedad de instrumentos que sc pueden incorporar al diseno de los programas contra la pobreza es verdaderamente amplia y va desde acciones que se centran de manera fundamental en la actividad economi­ca de las comunidades hasta la provision altamente selectiva de • ~istintos servicios y apoyos que pueden tener impacto preponde­rante en el nivel comunitario 0 familiar. Ello demuestra que las concepciones que subyacen a los disenos .de las distintas polfticas de superacion de la pobreza han sido muy diferentes y se han mt>­dificado considerablementl en el tiempo. A su vez, el papel que desempena la poblaci6n beneficiada frente al funcionamiento de los programas es extremad~mente variable, de forma que el gra­do de participaci6n puede.reducirse de .manera significativa, 0

bien ocupar un sitio central enola concepci6n de los programas. Es claro que el desarrollo de las polfticas contra la pobreza ha

tenido una trayectoria que in'torpora elementos de cambio incre­mental, de ensayo y error y que, sin duda, ha pasado por el de­sempeno desigual de las burocracias involucradas. Estas tiltimas han. __ cr~~ido al amparo de procesos de opcrclci6n y provision

10 Poder Ejecutivo Federal (s. a.). 11 La Conasupo, encargada de la producclon y distribucion de procllldo;; de

primera necesidad, por ejemplo, antecede varias decadas al primer program .. destinado a la poblaci6n pobre.

CUADRO 1. Tipos de programas contra la pobreza

Illstrumelltos de politicns de combate ala pobreza

Subsidios directos a la produccion 0 al co~umo

'\

Generaci6n de empleo tn actividades productivas basicas . I

Oferta de servicios socia­les bilsicos

Flll1ciol1amiento btisico

EI gobiemo ofrece bienes basicos a precios alta­mente accesibles y apo­ya la produccion en el campo

EI gobierno busca bene­ficiar a comuneros, jor­naleros y minifundistas

Se busco beneficiar a po­blacion indfgena y a cam­pesinos de zonas mar­ginadas

Ejelllplos en la experiencia mexicnl1a

EI Sistema Alimentario Mexicano se proponfa impulsar la produccion destinada a mexicanos en situacion de deficit nutricional

EI Pider se proponia apo­yar la economia rural en poblaciones de 300 a 3000 habitantes

Coplamar planteo la co­ordinacion entre institu­ciones del gobiemo bajo el control y responsabili­dad de la Presidencia

Oferta de servicios e in- Se benefici6 tanto a traba- Solidaridad 0 Pronasol frnestructura basica y promocion de la organi­zacion comunitaria

Oferta de servicios socia­les basicos y transferen­cia de ingresos

jadores migrantes como a campesinos, poblacion indfgena, minifundistas y tambien grupos mar­ginados

La poblaci6n beneficiada a nivel familiar recibe apoyo ali menta rio, becas escolares y servicios basi­cos de salud dentro de un esquema de incenti­vos que considera cI aprovechamiento maxi­mo de una cantidad de ingreso liquida

fue un programa dirigi­do a promover la partici­pacion comunitaria

Progresa es un progra­rna que enfatiza los me­canismos de focalizacion y seleccion de las fami­lias beneficiadas. Reduce considerablemente el fac­tor de la pnrticipacion social en el nivel comu­nita rio, pero busca tener impacto en la familia co­mo unidad de organi­zacion

NOTA : L<lS princip<lles cilr<lcterfstic<ls enunciildas sc reficrcn directamcntc al an51isis de las politicas sociilles contra la pobreza que aparecen en Del Val. 1998.

transparentes y observables par instancias aut6nomas(~e evalua­ci6n- y rendici6n de ctHintas, se han insertado en la 16gica de I~ reiaci6n clientelar que se estableci6 en diferentes gra~os . e.ntr~ g;bi~~!:oy ciudadanos. Ciertamente, las polfticas de subsidios a de focalizaci6n de algUn tipo no han side unicamente productos di­ferentes can base en su diseno inicial, sino que las experiencias de instrumentaci6n y efectividad han sid a muy distintas. Como se argumentara mas adelante, el caracter basicamente no compe­titivo que tuvo el sistema poiftico mexicano durante decadas no puede abstraerse, sin consecuencia alguna, del analisis de los programas sociales en general y contra la pobreza en particular.

Mas alia de las bondades y crfticas que pueden hacerse a uno y otro tipo de polfticas, la experiencia demuestra que los gobiernos han experimentado y variado los terminos te6ricos y practicos de los instrumentos de lucha contra la pobreza que se han puesto en

. marcha a 10 largo de par 10 menos un CLlarto de siglo. Lo que sf resulta contundente es observar que eLgesaI.rollo de

~a polftica de focalizaci6n para combatir la p.9.~r~~.? __ e.l)._Mexico ha representado una respuesta 0 una ~It~gt~J.iY'?_a.Ple.J'Unsl!.f!: Cfensia de las.. pol~!ic~s .de subsidio ur:iv~r~?.~. Evidentemente, el Ejecutivo federal ha sido hasta ahara el unico nivel de gobierno capaz de instrumentar poifticas sociales contra la pobreza, ya sean focalizadas a basadas en subsidios universales. En el futuro, el gobierno federal seguramente tendra que seguir "jugando" can estas dos altemativas de diseno para enfrentar los problemas de marginaci6n en los que vive gran parte de la poblaci6n del pafs. Sin embargo, es necesario encontrar la combinaci6n 6ptim? de las polftica_s un~~ersalis'tas y"-foc_alizadas .~. f~_~~_I?a'.<imi~c:r los r.esultados y asf incidir efectivamente en el combate a la pobreza.

Cualesquiera que sean las opciones de esta combinaci6n de poifticas, es importante resaltar que hasta. ahora se ha carecid9 de informacion y, por consiguiente, de la evaluaciqI! profund<l y general de los programas instrumentados para com.b.~.~i~ .I?"pc?­br~za. Por supuesto, tambien ha faltado transparencia en el uso de los recursos destinados a este objetivo.

A pesar de que estas carencias no se pueden deslindar de las caracterfsticas del sistema polfoco presidencialista, resulta l6gico esperar que estos obstaculos se superen en un contexto politico mas plural y de mayor equilibria entre los poderes, 10 cual segura-

316 LA POBREZA Y LA POLiTICA SOCIAL

mente redundarii en mejores resultados en el combate a la po­breza. EI margen de maniobra en el uso de los recursos por parte del Ejecutivo federal puede estar mas limitado en un contexte politico mas plural; por ello, parece necesario ser mas preciso en el diseno, la combinacion, la coordinacion y, final men te, en el se­guimiento de las politicas publicas.

"1 . Los DILEMAS POLiTICOS DE LAS pOLiTrcAs CON.TRA LA POBREZA: LA PRESIDENCIA, EL CORPORATIVISMO Y EL CAMBro POLiTICO

Las politicas sociales eI! g~neral y las polftIcas contra la pob~za en particular no se han dado en un vado politico-institucional; por 10 tanto, desde el punto de vista del diseno y la instrumenta­cion de las polfticas publicas, no se pueden abordar en forma abstracta, aunque ella sea sumamente importante. Tanto las pri­meras como las segundas han surgido y se han desarrollad~_~ manos de presidentes tradicionalmente fuertes 12 en el contexte de- lin· sistel!'~_p_olitico definido en buena medida e~.!}~. existen­cia de un _partido hegem.6oic.o, cuya transformaci6n hacia una estructura corporativa se consolid6 en 1938, con la creaci6n del Partido de la Revolucion Mexicana (PRM; Partido Revolucionario Institucional, PRI, desde 1946). Enla. misma decada .9~ 1930 ~e consolido lin regimen institucional para las relaciones obr_elQ­patronale~ y, en concreto, para un movimien to obrero cuyos sin­dicatos adoptaron una forma de organizacion eminent~llliillle corpQraJiYa; es decir, dirigida a plantear demand as y asuntos re­levantes frente a sucesivos gobiemos posrevolucionarios al tiem-

Il Las fuentes constitucionales y metaconstituclonales del poder presidencial, al haberse combinado en el caso de Mexico durante dtk adas, produJeron presiden­tes que, sin cxageraci6n, pucden considerarse mas que fuertes -cs decir, mas alia de 10 que pod ria sec una figuca pcesidencial fuecte en tcrminos estnctamente cons­titucionales-. Como explica Weldon (1999), el enorme poder del presldente en Mexico se debe a que, ademas de contar con las facultades que Ie otorga formal­mente la Constituci6n politica, a) hasta la LVI Legislatura federa l cont6 con un gobierno unificado (mayoria priista); b) existian fuertes incentivos para respetar IJ disciplina partidista porque no era posible la reeJecci6n consecutiva, los proce­sos de nominaci6n a las candidaturas eran cerrados y se recompensaba la leal tad, y c) el presidente era a su vez la cabeza del Partido Revolucionario lnstitucional. Sobre esta diseusi6n, VE!ase tambien Casar, 1996.

LA PO BREZA Y LA POLiTICA SOCIAL 317

po que aseguraban el control y la mov iltzaci6n de sus miembros

afiliados. De esta forma se fue consolidando una base politico-institucio­

nal en la relacion entre los presidentes y las estructuras corporati­vas, las que inc1uso contenfan a la burocracia ya los actores estra­tegicos del sector productivo. Ejemplo de ello es el mOVtmle~to obrero organizado, que era el unico representante reconoCldo por el gobierno para efectos de la definici6n de las politicas socia-

o

les concernientes a los trabajadores. 13 De esta manera, se fue desarrollando un plano de interaccion estrategica entre los pro­pios agentes de la politica social dentrt> de las principales. ,de­pendencias federales (tipjfame~,te en. ~reas como segur.t~ad social, servicios de salud, eoucaclOn y vlvlenda) y el Poder EJ~cu­tivo. Este ultimo, investido 4e autoridad y recurs os, fue generando relaciones espedficas de pdder frente a I~s burocracias organiza­das, cuyos intereses y capaQdad de negociacion . -0 inc1uso poder de veto- sobre posib~es ca~bios en las . r~laClones labo:a­les y, en general, sobre In proliuccion y los servtCIOs lIegaron a ser considerables. •

Una revisi6n sucinta de la historia de los Liltimos gobiernos permite ver con c1aridad la. serie de i~tentos de reforma institu­cional por parte de los presldentes, aSl como el conJunto de estr~­tegias con que frecuentemente respondi~ron los gr~lpos organt­zados de la burocracia del sector sOCla1. 14 Un eJemplo muy ilustrativo de los intentos de reforma institucional por parte del Ejecutivo se refiere a la descentralizaci6n educativa que, desde ~i­nales de la decada de 1980, ha iniciado la Secretarfa de EducaClon Publica en conjunci6n con el magisterio nacional organizado.15

De no menor importancia ha sido la interacci6n del EJeClltivo °

con sindicatos nacionales del sector publico en Sll afan por res­tructurar las instancias administrativas y laborales dedicndas n In polftica social. •

Dentro de esta 16gica, el Ejeclltivo federal ha conccbldo a_'~ politica de combate a la p~reza como un brazo de Ia decisi6n y acci6n presidenciales, que es indepe~diente en gran medlda de) conjunto de las burocraci( s federal~s. Dicha independencia se

IJ Este argumento es desiICrollaJo e~1 TrejO y Jon('s~ i99lJ I~ Dicha cevisi6n se haee en Trejo y Jones, 1999, pp. 112-145. 15 Wase CIDAC, 1991, pp. 112-144 . •

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debi6 ~n parte a fa Q,ccesidad de ganar un espacio de alltonomfa frente a esos grllpo~corporativos. Al mismo tiempo, en las deca­das de 1 70 Y 1 9L 0 10 presidentes 10 hicieron para reforzar el prestigio y 1a image? de la presidencia en un contexte en que los benefici~ del patrimonialismo comenzaron a ser insuficientes ante una sociedad cada vez mas grande y compleja. En otras pa­labras, ante el agotamiento del sistema polftico tradicional y el sofocamiento de las polfticas sociales por parte de los grupos corporativos, la polftica contra la pobreza amplio el margen de maniobra del Ejecutivo y Ie represento un capital polftico en la medida en que aparecfa como su protagonista.

En suma, la evoluci6n de las polfticas sociales en el Mexico posrevoludonario -y, entre elias, el proceso de definidon de las poifticas contra la pobreza- ha sido el resultado directo 0 indi­recto de un proceso de negodaciones estratE~gicas entre los presi­dentes y los grupos organizados del corporativismo asentados en el PRI. Cad a vez que el Poder Ejecutivo expandfa la polftica sodal en cualquiera de sus formas, no solo cumplfa un cometido funda­mental, sino ,que refrendaba la vocad6n social de los gobiernos hacia los grandes sectores mayoritarios organizados. Ciertamente, los presidentes no 5610 recogieron una agenda de objetivos so­dales a partir de la Constituci6n de 1917, sino que plantearon una alianza con los gropos sodales organizados, fundamentalmente obreros y campesinos. De estos, los primeros alcanzaron un nivel particularmente elevado de organizad6n. El resultado es que, de diversas maneras, la estructura corporativa de relaciones polfti­cas y de tom a de dedsiones fue generando un sesgo en la pro­vision de la polftica sodal hacia los grupos organizados de la urbe, frecuentemente insertos en actividades de la industria y los servicios. En realidad, cn Mexico se fue conformando una forma particular de desarrollo-social consistente en articLllar la oferta de servicios sociales con la estructura del mercado de trabajo.16 .. __ .

De csla mancra, las polfticas sodales y, a la poslre, las politicas contra la pobreza que comenzaron a desarrollarse desde finales de la decada de 1970 han representado un factor de respuesta pre­sidencial a los lfmites y constreftimientos que sLlcesivos presiden-

16 Enrique del Val expresa esta idea acerca del desarrollo mexicano y sus Ifmites hacia la dccildil de 1970. vea~t' Del Val, 1988, pp. 2-4.

LA POBRFZA Y I A POLITICA SOCIAL

tes han encontrado en el sistema corporativo de repr entaci6 de intereses que tuvo lugar en el PRM y mas tarde en el PRJ yen el que se asentaron las grandes burocracias sindicales del paIs Apo­yados en facultades constitucionales y metaconstitucionales, los presidentes fueron reconociendo la necesidad de establecer pro­gram as cuyo objetivo fuera atender a la poblacion pobre del pais mas aHa de las tradicionales politicas sodales -<:uyas estruc mas burocraticas federales habian side controladas de manera fun­damental en el contexte del corporativismo-- y dirigidas en bue. a medida a atender a la poblacion que no necesariamente estaba e. la peor situadon material 0 que, incluso, disfrutaba de niveles de movilizacion importantes en el contexto corporativo-clientelar del PRI. En otras palabras, a partir de la decada de 1970 surgi6 la necesidad de atender a una poblad6n pobre qlle estaba margina­da en terminos no s610 economicos sino tambien politicos,

De hecho, es posible exponer la relacion entre sllcesivos presi­dentes y el movimiento obrero en terminos de su 16gica fre. te a la polftica social, su reforma y las propias polfticas de lucha con­tra la pobreza. Dicha relaci6n se esquematiza en el cuadro 2 y propone, para fines del analisis de las politicas sociales, dos gran­des formas de categorizar la negociadon estrategica entre e' pre­sidente y el movimiento obrero en distintos momentos del desa­rrollo posrevolucionario. Por un lado, se concibe a] presidente como poseedor de poderes plenos en el sentido no s610 constitu­cional sino tambien metaconstitudonal, 0 bien como acotado para que no disfrute con toda amplitud dichos poderes dentro de un contexte polftico especffico. Por el otro, se plantea un movi­miento obrero que adopta una imagen de mayor fortaleza 0 de­bilidad relativa frente a los presidentes en la medida en que ha podido cohesionarse en la estructura corporativa tradicional 0 e tanto ha ido transformandose en LIn movimiento compuesto por distintas corrientes, prefigurando un movimiento obrero uc 0 mas plural. Evidentemente, el prop6sito de plantear de esta mZ1-nera la relad6n presidentes-movimiento obrero es situarla en b perspectiva de un tiempo historico en cu}'o transcurso cambia el sistema politico. Sin embargo, 10 fundamental para 10. fine,' de este an.msis es el cambio en los incentivos que enfrenta el pre-i­dente desde el sis~ema politico al tomar en SllS manos b pol:tlc;) social y, sobre todo, la politica sodal contra la pobrezJ . otese

CUADRO 2. Ln relllciol1 presidencia-sindicallsmo Y SLiS implicaciones para la po/{tica social Y la po/itiea de combatl! a /a pobreza

Presidencialismo pleno

Presidencialismo acotado

SmdlCahsmo II/erie

1940-1982 Los sindicatos coloni­zan el sector socIal (1940-1970) EI presidente empleza a manejar de forma preliminar la politlco\ contra la pobreza

1997-2.7 Los gobernadores son cada vez mas indepen­dientes; el Congreso se pluraliza. La autono­mia y pluralidad del sindicalismo se conso­lida; una presidenCla no priista y un nuevo equilibrio republica no alteran la politica so­cial y especificamente el combate ala pobreza

Smd/cul/smo debt!

1982-1994 Los grandes sindicatos mantienen un poder de veto considerable sobre la reforma de las poli­ticas sociales, aunque el movimiento obrero entra en Lin proceso de cnSIS y recomposici6n. EI presidente desarro­IIa directa y activamen­te Ii1 luchil contra la pobreza.

1994-1997 EI sindicalismo entra en franca recomposi­cion pero, apoyado sobre bases politico­institucionales tradi­clonales persiste el veto sindlcal sobre la politica social. Los recu rsos de com­bate ala pobreza se fo­calizan de manera ex­plicita, por un lado, y se empiezan a descen­traltzar a estados y mu­nlcipios, pm el olro.

Nou. : E! argumcnto que da sustento a cstc cuadra y d cuadra mismo sc toma­ron del analisis que aparec(! en Trejo y Jones, 1999

LA POBREZA Y LA POLiTlCA SOCIAL 321

que en cada caso -es decir, en cadil periodo de la relaclon plCln­teada- la politica contra la pobreza accede a nuevos nIveles de definicion.

En un primer momento, presidentes y grupos corporativos van construyendo un conjunto de instituciones dedicadas a 1a poiftica social. EI saldo de esta ctapa es la expansion de una buro­cracia organizada al servicio del Ejecutivo, pero cada vez mas poderosa dentro de las diferentes dependencias dedicadas a las poJfticas de salud y educacion. Mas tarde, una vez que ICl Pres i­dencia ha terminado de disenar los programas contra la pobreza, se consolida la nocion -desde el diseno e instrumentacion de las politicas ptiblicas- de que los nuevos programas sOClales se desarrollan con independencia de la estructura burocratlca fede­ral y, mas tarde, de que los programas sOClales representan estructuras separadas de aqllella burocracia corporativa. 1ien­tras esto ocurrfa, surgieron las primeras mllestras de los Ifmites en el reformismo de las dependencias dedicadas a la polftica social, sobre todo en materia edllcativa, toda vez que la idea de impulsar la descentralizacion de decisiohes y recursos se tCJ~o con las resistencias politic¥ de la blirocraCla educativa y del magisterio organizado.

Un cambio muy significatjvo para la polftica con!r~ !~obr~_~a s~}£o cuando el sindicalismtentro_ en l~na.e~apa de relativa debi­ljdad frente a su propia crisis.int~rna, al J!lism.o tiemp.Q-<ll!~~l E!~sidente entrante decidio el1lprender diversas reforma~ eco~6-micas e institucionales en el *ctor ptiblico. Si bien en esos anos 'Carlos Salinas de Gortari enf .. ento alln a sindicatos nacionales que mantuvieron cierto poder de veto sobre las reformas del sec­tor social (por ejemplo, en materia educativa), el sindlcaIi -mo no pudo evitar que el presidente enarbolara, mas alia del PRI y de SllS sectores corporativos, la lucha contra la pobreza en 1.1 forma de un novedoso programa Ilamado Soltdaridad _In embargo despues del sexenio de Carlos Salinas, los recurso - destm.1dos il la polftica social empezaron a clescentralizarse de forma declslvil, y ~presidente Zedillo redefinio el progrilmcl federal contra 1.1 pobreza al crear el Programa de EducaClon, Salud v Altmenta-~.!~ii (Progresa). Este programa cont;a b -p'ob~ez'l d~6 de repr~­sen:~r un activo ~trumento de p~litica pllbhca can altos imp<1 to pohttcos. Por pnmera vez el presldente vio merm. d.1 con~idera-

blemente su autoriJad tradicional Erente t1 un contexto de des­centralizaci6n de facto del poder polftico y, en consecuencia, de buena parte de la polftica ptiblica. Esto, aunado al diEfcil contexto de la recuperaci6n [rente a una crisis recesiva en 1995, hizo que el PRJ, el partido tradicional del presidente, perdiera la mayorfa simple en la Camara de Diputados en 1997. Todo ella acot6 en forma considerable la autoridad y el ejercicio tfpicos de la Presi­dencia.l~ En esta etapa, en que los grupos corporativos del movi­miento obrero entraron en una profunda restructuraci6n y una mayor descentralizaci6n politica, la llegada del Partido Accion

acional (PAN) a la Presidencia de la Republica sigue planteando un contexto polflico muy distinto a la lucha contra la pobreza, no solo en terminos del lugar que la presidencia de Vicente Fox de al programa focalizado contra la pobreza, sino en terminos de la logica presupuestal que se empieza a generar entre los goberna­dores y el presidente. IB

3, LAS POLiTICAS CONTRA LA POBREZA Y LA DESCENTRALIZAcrON

En Mexico, la polftica social se sustent6 sobre bases ocupaciona­les mas que universales y se enfoc6 a la prestaci6n de servicios mas que a la transferencia de ingresos. Asf, col11o se ha dicho, los grupos mejor organizados lograron una mayor satisfaccion de sus demandas sociales a traves de la mediaci6n polftica que les permitfa el. sistema corporativo de representaci6n de intereses. En este sentido, ~e.sulta de particular significado la diferencia qu~ se genero entre obreros y campesinos, a pesar de que ambos gru­pos se consolidaron como pilares corporativos del partido hege­monico. En parte como consecuencia de una polftica de indus­trializacion subsidiada por el campo, los obreros fueron logrando una mejor posicion polftica y mayores beneficios sociales, mien­tras que los campesinos lograron el reparto un tanto erratico d-e la tierra y los precios de garantfa de los granos basicq~. Los lfde-­res sindicales obtuvieron el monopolio de la representacion de

17 ~cas(? Kaufman ~ Trejo, 1996. ~1S ctapas que corrcsponden a las presidencias de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y Ernesto Zedillo son analizildas il la luz de ('stc argumento y en mayor detalle en Trejo y Jones, 1999, pp. 112-120.

• 8 Vease DiilZ Cayeros, 1994.

:

los trabajadores, una cuota creci~n~e d~ gubematuras y eseanoe; legislativos,19 ademas de l.a m.l~1tlphcaCl6n de los dereehos SOClCl-les contenidos en la ConshtuClOn. . '

Como se ha comentado, se crearon dependenClas centrallz~~as dotadas de grandes burocracias que proporcionaban los servl~lOs sociales basicos, sobre todo en beneficio del sector obrero. A: £1na­les de la decada de 1950, la polftica social se habra convertldo en una fuente privilegiada de patronazgo que alimentaba una ~ed cada vez mas compleja de relaciones clientelares que converglan en la Presidencia. Paralelamente a la expansion econ6mica, I~ red de organizaciones que controlaba la opera cion de la segund~d social y de la polftica social mis~a ~btuvo un gr~do de.poder S111 precedentes. Ame~ida que los s111dlcatos y sus.hderes l:,cremen­taban su control sobre los organismos de segund~d s~C1al, salu~, educacion, etc., se fue reduciendo paulatinamente la autonom~a q~:e habfan tenido los presidentes de la Republica en el mane)?

del sector social.20

- A. partir de las crisis economic as recurre~t.e,s que ~e ~cia~~n en la decada de 1970, la polftica social adqumo una SlgruficaClon diferente que coincidi6 con el agotamiento de un,n:odelo de, ~s­tado interventor y patemalista sustentado en el regimen poht:co posrevolucionario. Hacia 1983, la prioridad del gobiem? paso a ser el planteamiento de las bases de ~n ~odelo econ6~1:o alter~ nativo que permitiera retomar el creClmlento y la estabt!l~ad, aSl como corregir y compensar en 10 posible los efectos negatlvos de las crisis mismas y del cambio de modelo de desarrollo. Asf las casas, en la decada de 1980, el discurso po!iticoJra_dici.onal en tomo a la polftica social y los grupos_ ?rgax:iza.d<?s_p~~9 a ocup~_r un'segundo lugar. Dicho discurso habra destacado el apoyo y la

19 Resulta interesante recordar que tradicionalmente el PRI us6 desde lQ45, y al menos hasta 1991, un sistema de cuotas sectoriales para designar las candidaturas a puestos de elecci6n popular. En el caso de las c~ndidaturas pa.ra diputado~ de mayorla relativa, de 1946 a 1964 el sector campesU10 obtenfa mas de 50% de las candidaturas. Sin embargo, entre 1961 y 1976, el sector obrero aument6 en 10 puntos porcentuales su proporci6n de curules a costa del sector campesmo y. final mente, a partir de 1979, el sector popular concentro mas de 60% de las c~n­didaturas a costa de la perdida de los pllestos del sector obrero. A partir de esto" datos se puede observar que este sistema de cuotas 0 pacto tacito que existia entre los tres sectores respondi6 a los cambios de la estructura econ6mica. demo"rMica y social del pais. Yease De Rcmes, 1993, pp. 131-138 .

20 Vease Trejo y Jones, 1999.

~~2~4 ~~~~~-[ -A-P-O-B-R-E-Z-A-\-' L-'-\ -PO~LI~~-K-,-\ -SO-C~IA-l-. ~~~~~~~~~~~~~~-LAP B ZA LA OLrr~A~IAL 325

<1:ianza entre lo~ gobiernos posrevoluclonarios y los grupos orga­~Izados 0 ectores corporativos. Pero ahora dejo de enfocarse unlcamente en las "promesas revolucionarias" y empezo a reco­~ocer I~ e. istencia de la marginaci6n y la pobreza como los obje­tlVO dlrectos que debfa atacar dicha polftica. Ya no se trato, pues, s610 de amp liar y mejorar las condiciones de las bases so­dales del regimen politico, sino de compensar la situacion de los gru.pos crecientes que se habfan quedado luern de los beneficios sOClales que generaba dicho regimen.

. La n~ce.si?~d de instr~.1I~entar polfticas contra la pobreza no solo comCldlO can la poslb!lidad de reforzllr el desempeno presi­denClal, como se planteo en el apartado anterior. La evolucion de las polfticas instrumentadas para combatlr la pobreza tambien ha comcldldo y se ha relacionado can el proccso de descentraliza­cion creciente y cambia politico a nivellocal que ha vivido el pais. De hecho, se ha dado una competencia par los recursos destina­dos a est?s dos distintos objetivos de las polftiG1S pt.'iblicas.

EI fenomeno de descentralizacion que se ha venido dando en ~fexico desde I.a decada de 1970 se debe entender como Lll;'prOCeSo que, en una pnmera etapa, consistio en instrumentar una serie de ~edid.a.s adoptadas y dirigidas por el gobierno federal con la mtenclOn de eliminar, 0 al menos reducir, la excesiva concentra­cion. de decisiones y recurs os que existfa en este nivel de gobier­no sm perder el control politico. En otras palabras, se trat6 de im­pul~ar_polftica.s d.e de~~entralizaci6n administrativa mas que de r~dlsenar la dlstnbuclOn de recursos y decisiones entre los tres nlveles de gobierno.21 De hecho, como se explicare! mas adelante, el p~oceso ~e descentralizacion genero un aparato burocratico­ad,mm,st,ratlvo para la planeacion del desarrollo regional y la aSlgnaclon de los recursos correspondientes, que aseguro el con­trol polftico del gobierno federal en este tema. En este lapso, el proceso d~ descentral~ac~6n estuvo acorn pan ado por ensayos 0

prlm,eros mtentos de dlSenar programas de combate a la margi­naClon y la pobreza.

. ~n una ~egunda ~t~pa, el proceso de descentraJizacion respon­dlO a p:eslOnes pohtJcas que fueron surgiendo con mas intensi­dad a nlvellocal. Fue entonces cuando la polftica contra la pobre-

21 Rodriguez, 1997, pp. B Y 9.

za instrumentada por ('I EJeclitivo federal toc6 y flbra p litlca · i~portantes. quran~e el. sexe~!C? de Carl2s. S,!!l1:'~~ d~ _Gortcl~_ confunden los objetivos de la descentrahzaci6n y ~el _ ,-ombate .!!.pobreza, al instrl:lmentarse una politica socIal demaslado rn· s.Juyente, poco transparente y vinclilada en exceso a la figur~ p're­si(t~ncial y su objetivo de mantener el control politico. DuraI}te el sexenio del presidente Zedillo se consolid6 un avanee euantltah­vo en terminos de recursos descentralizados y un progreso eua)i­;ativo en la evolucion de la politica contra)~ P'Q~r.e~a, pues ahora ha quedado claro el objetivo de esta politica y se ha adelantado en un diseno mas refinado que pretende cumplir de forma mas eficiente con su objetivo. Queda pendiente la transparencia en su instrumentaci6n y la continuidad de este tipo de polftlca, pl es es evidente que se requiere su aplicacion por vanos anos para 'cne­rar efectos positivos.

Como 10 explica Marfa Emilia Dfaz Jannetti,21 fue en la deeada de 1970 cuando se hizo evidente el problema de las deslgualdades regionales por la exce5iva concentracion en el Valle de Ie. co. Durante el gobierno de Luis E£he~er!~ el gobierno fe eral in­tent6 responder a esta problematica usando el gasto del Es a 0

como instrumento de redistribuciOn. Los resultados fueron e im­pulso que se dio a las regiones del Istmo de Tehuantepec y de Ba'a California, y la creacion de parques industriales como el e Ciudad Sahagun, Irapuato y Torreon. Se dot6 a cada enti a (e­derativa de un Comite Promotor del Desarrollo Economl- 0

(Coprode) para planear el desarrollo de cada esta (, ~-oord~r 'TaSdecisiones en materia de inversi6n de los diverso en e secretarfas en una misma ent1dad. Finalmente, para oor 10 r trabajo de estos comites se creo en 1976 la Comi ion CI

_I?~s-ar~ollo Regicin~l y l!rb~n9' la W' pOI' U car~cte; IOte-tO: nal e mterestatal, depend"l iirectamente de la retan t.:

Presidencia. En cierta forma, 'a conformacion de e te m r -~inist'rativo represent6 la inclu~ion formal d la r pr de los gobiernos estatales en el~pafilto adminl tratl tico del gobierno federal en '1Iateria d pl.me.l 1 n, (obra pllblica) y desarrollo, cs de ir, 111 in rp ra I n

326 LA I'OBREZA Y LA POLfTICASOCIAL

sentnntes esta tales en la planeacion del ejerclcio del gasto publico federal.

Al mismo tiempo, el gobierno encabezado por Echeverria for­mula, a partir de 1973, el Program a de Inver?io_I1_ p'_u~li~9 __ P_~_r.cU:~) Desarrollo (pider), con el fin de crear empleos y arraigar a los campesinos en su lugar de origen. El Pider estuvo vigente hasta 1984. Sin embargo, este programa fracaso porque sus recurs os se destinaron en mayor proporcion a atender servicios pllblicos basicos que a intentar mejorar las condiciones de vida del media ruraP3 -

Durante el gobierno de Lopez Portillo, los cam bios mas impo.r­tantes se siguieron consolidando en -terminos de la-reforma ad­ministrativa, que buscaba fortalecer la capacidad de ejecucion de los gobiernos estatales sin quitar el control politico al gobierno federal, ya que este nivel de gobiemo segufa ~ecidiendo el desti­no de los recurs os descentralizados. Los cambios mas importante5 c~:msistieron en la creacion de la Direccion General de Promocj6..n y Operacion Regional y Urbana, y la Coordiri.acion~ de --D.~im­ciones, que dependfa directamente del encargado de la Secretar£a de Programacion y Presupuesto (spp). Tambien se transfirieron a los estad05 los Programas Estatales de Inversion (PEl), que eran los programas que instrumentaba el gobiemo federal para dotarlo5 de obras de infraestructura (agua potable, alcantarillado, vivienda, caminos, etc.).24 ~de.Il1~_s, de 1977 a 1981105 C9_n'-.:E:?~g~Q~c..g§S;l..e. ~Q9.r.94:1C\cion (cuc), que originalmente surgieron para coordinar la inversion, evitar duplicaciones y desperdicios de recurs os y fortalecer la gestion y la realizacion de obra publica a nivel esta­tal, se fueron nutriendo con acciones y programas que antes fun­cionaban en forma separada.25 La cuestion regional cobra tal importancia que en el presupuesto de egresos de la Federaci6n ­de 1982 aparecio por primera vez un ramo especffico, el XXVI,

para asignar recurs os a la "promocion regional".26 (\1 mismo tiempo que impulso este proceso "cpntrolado" de des­

centralizacion, el gobierno federal realizo un segundo intento de atender' el problema de la marginacion. En 1977 se creoJa

2) Martfnez Bord6n, 2000, p_ 19_ 24 Diaz Janetti, 1988, p_ 852_ 25 Sanchez, 1987, pp_ 100-105_ "b Diaz Jannetti, 1988, p_ 853.

LA POBREZA Y LA POLfTICA SOCIA L 327

Coordinaci6n General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y g!_UPOS Marginados (Copl.amar), cuyo~ programas ~uncionaron exclusivamente con los recursos que diversos orgamsmos y ~e­pendencias comprometian para tal efecto. En 1979, estos progra­mas tambien se integraron a los cue. Este programa tema como objetivo la redistribuci6n de la riqueza y.funcionaba,.ori.entandose a grupos seleccionados, a traves de medlda~ ~rotecclOrustas c~~o precios de garantia, creditos baratos, SUbSldlOS a la. producClo~, intervenci6n en la comercializaci6n de granos baSlCOS, etc. Sm embargo, fracaso en lograr su objetivo porque oper6 fundamen­talmente a traves de la estructura del mismo sistema polftico cor­porativo. De cualquier forma, represent6 una ex~er.iencia positiva en terminos de la planeaci6n de un programa mas mtegral contra la marginaci6n.

EI program a de go~ierno de Miguel de la Madri9. propuso la descentralizaci6n como uno de los siete elementos centrales de su polftica general. Durante dicho gobierno, la pql.ftica . de des­centralizaci6n partio de cuatro objetivos concretos:.1) apoyar l~? actividades productivas de alcance regional; 2) impulsarel de?­a-rrollo social; 3) consolidar y ampliar la infraestructurC! Iegio~~,

"L12}9mentar la actividad econ6~ica_ y_ e.xten~e~~l. a~ces,o_ Cl.s~rv_i:­cAos gubernamentales. Esta pohtica se Impulso a traves de dos lineas de acciones paralelas. La primera consistio en revalorar el ambito regional ante el central. Para 10gr<1:lo .?e _}I~E.uls6 .~ reforma al articulo 115 dela Constitus~oI1 y, en consecuencia, se ~decu6 el-marco legislativo de las constituciones estatales; se in­corp oro a funcionarios estatales y municipales en la planeacion del ejercicio del gasto federal a traves de los Comites p~ra la Pla­neaci6n del Desarrollo (C9plades) y los Convenios Unicos de Desarrollo (<;:Jm) y se fund6 el Centro de Estudios Municipales (~ggemun). La segunda se refiere al intento de descentralizacion de la administracion publica federal, que incluyo 1.~g~~ce..n\Ta!i­zacion de algunas funciones de la mayorfa de las dependenciqs federa.l~s (SARH, SRA, Sepesca, SEP, SSA, SEMIP, seT, Sedue, Sectur, Segob, PGR, SPP, Secofi, STPS y SHCP). Algunos de los resultados de esta polftica se presentan a continuaci6n: a) se logr6 establecer un acuerdo entre la SEP y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educaci6n (SNTE) con el fin de formar una Comisi6n Mixta de Es­tudios para la Descentralizaci6n, -el cual permiti6 que en agosto

de 19 3 se iniciara formalmente el proceso de descentralizacion educativa, que consisti6 en transferir la responsabilidad de la edu­CJClon basica y normal a los gobiernos estatales. Cabe recordar que el sindicato de maestros mostro una fllerte resistenda ante la descentraIizadon por temor a que esta polftica afectara su orga­nizaCion y, con ello, su poder polftico y sus derechos laborales; b) con base en el decrelo presidencial que dio inicio a la descentrali­zadon del ,sector sa Iud, se constituyo el Sistema Nadonal de Salud, que dividi6 fundonalmente, seglln el tipo de usuarios, al conjunto de instituciones de dicho sector (SSA, IMSS e ISSSTE). Los primeros servicios en descentralizarse fueron los que correspon­dfan a la SSA e IMSs-Coplamar; c) en la tarea de impulsar las acti­vidades productivas de alcance regional participaron la SARH, la SRA y Sepesca; d) en 10 que se refiere a la consolidacion y ampIia­cion de la infraestructura regional, participaron SEMIP, SCT, Sedue y Sectur; e) la Segob desencentralizo los servicios migratorios y conformo una red de consejos estatales y municipales de pobla­cion, integrados en el Consejo Nacional de Poblacion, para ayu­dar a resolver los problemas demograficos en Mexico; j) la SPP apoy6 presupuestariamente las acciones de descentralizacion de las diferentes dependencias y entidades; g) la Secofi autoriz6 a sus delegaciones regionales a resolver 10 relativo a. las empresas maquiladoras, con 10 cual se benefici6 la zona fronteriza del norte de Mexico; h) la STPS facult6 a sus procuradurfas auxiliares fora­neas para que solucionaran diversos asuntos; i) la PGR descentrali­zo las funciones del Ministerio Pltblico federal; j) la SHCP incre­mento los montos de los creditos que se otorgaron Cl los estados; se transfirio la toma de decisiones crediticias a las sucursales de las sociedades nacionales de credito y se opero el ser\'icio de la banGl y credito con un esquemiJ regioniJl que comprendiiJ la fu­sion y la consolidaci6n de bancos especificos para liJS diferentes zonas del pais. Ademas, esta secretarfa anunci6 que, () fin de fomentar la descentralizacion del sector privado, se concederfan beneficios tributarios a las empresas que salieran del Distrito Federal, del Estado de Mexico y del area de Tizayuca, Hidalgo.27

Durante el gobierno de De la Madrid, la descentralizaci6n sigui6 formando parte de un proceso administrativo en el cual se

27 Dc lil M<1dnd, 1987, pp 47-52.

transfirieron recursos condicionCldos princlpCllmentc ,1 los go­biernos estatales y en el que se consolido el aparato operativo para la planeaci6n y la inversion pllblica, pero el podcr de decision 10 sigui6 conservando el goblerno fcderal. Sin embar­go, la descentralizacion tambien se presento como unCl mcdlda que tendia a la restructuraci6n Y adelgazamiento de 10 adml­nistraci6n pltblica federal. Fue justamentc durante estos seis anos cuando el pago de intereses de la deuda externa practica­mente se duplic6, pasando de poco mas de 10% del PIB en 1982 a casi 20% en 1987. Y el gC1StO del gobierno, excluYl:ndo cl paga de interescs de la deLlda publica, como porcentaje del PIU, tam­bien decrecio de 30% en 1982 a 20% en 1988.28 Las rcstncclOnes presupuestales Y los efectos de los ajustes parecieron mcluso limitar la posibilidad de impulsar una politica de combate a la pobreza.

Asf, de 1970 a 1988 se estableci6 la primera etapa de impubo a las politicas de descentralizaci6n, que consistJo basicamente en diversificar y coordinar regionalmente la inversion federal. Se trato, pues, de una polftica de descentralizaci6n dentro de un sis­tema polftico que, si bien ya comenzaba a mostrar rasbos de ago­tamiento, todavia podia considerarse funcional. Par ella, 1..'11 es.:1 . epocas, los riesgos politicos de echar a andar este proce:o pare­cieron minimos 0 inexistentes. Dicho en otras palabra -, en ,u­comienzos, la descentralizaci6n estuvo estrechamente ligada il la reproduccion Y conservaci6n del regimen politico me. icano en su version autoritaria.

La crisis econ6mica del fin de sexenio de 1\ligucI de b bdn:i ace~'tuo mas la necesidad de con tar con llna politica efecti 'a ~ combate a la pobreza. Aunado a clio sc comenzaba .1 vblumbrar, de forma mas sistematica, I" presenciil de un proce~) e L ell1 )­cratizaci6n "desde abajo", que significaba una pre:- 'n?o tnca cre­ciente para el gobierno centra\' que 10 forz6 Lleguir p rei U11l­no de la descentralizaci6n de recursos. Al respecto, cabe rL'Cor :l,lr que mientras que en la segunda mitad del pertodo de gobterno de Miguel de la Madrid sola mente 60 de It:>s ma. de _ 3 0 a un <1-

mientos en el pais estaban Tcabezudos par pre-identc. mumCl-

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330 LA rOBREZA Y LA rOl.fTICA sacrAL

pales de partidos distintos al PRI , durante los primeros tres anos del gobierno de Salinas este n(imero se duplic6 2 'J

La crisis econ6mica de fin de sexenio y cl cuestionamiento del proceso electoral pOl' media del cual Ilego a la Presidencia inau­guraron el gobierno de Carlos Salinas de Cortari. Con la inten­ci6n de dar respuesta a las demandas de combate a la pobreza, el gobierno salinista impulso el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), que se nutrio de los recursos asignados al proceso de descentralizacion a traves del ramo XXVI del prcsllpuesto federal, con 10 cual se inici6 indirectamente una segunda etapa en el pro­ceso de descentralizaci6n.

EI crecimiento real de los recursos destinados al Pronasol fue considerable y crcciente. Mientras que en 1989 los recurs as repre­sentaron 6.6% de la inversi6n pt'lblica federal, para 1994 lograron alcanzar 26.3% de esta 0 el equivalente a mas de una tercera parte del gasto federal ejercido en educacion basica. Este programa incluy6 otras, muy diversos, enfocados a rubros especificos, como infracstructura basica, apoyo a las mujeres, escuelas, becas, apoyo a comunidadesindfgenas, etcetera.

Resulta interesante subrayar que los' recursos asignados al Pro­nasol fueron incrementandose a medida que fue creciendo la economia del pais, segt'm se observa en la grcHica 1. La (mica ' excepcian fue en 1993, cuando se destinaron proporcionalmente mas rccursos al programa que el crecimiento que alcanza en ese mismo aI10 la economia.

Esta situacion resulta preocupante si se concibe la relacian en forma inversa. Cuancio hay crisis economica, es decir, cuando existe mayor prababilidad de que crezca la pobreza, cl pafs cuenta con mcnos posibilidades de asignar recurs os a los programas de combate a la misma. Esta situaci6n significa que el crecimien!9 economico sostenido es una condicion necesaria para aumentar las posibilidades de que los programas disenados para combatir ta pobreza cumplan c~n su objetivo.

El Pronasol se co~stituya como la clave de la gobernabilidady del proyecto polftico> durante el gobiemo salinista! ya que permitia suavizar las consecllencias sociales de los ajustes macroeconomicos realizackls por ese go]j\erno y genero al mismo tiempo una base de

~y Sc hace I~ comparaciot con base en d05 cortes de tres MIllS par;! tomJr en CllE'nta b renovdcilin del tolal de ayuntamientos a nivel nJcilln111.

I

LA POBREZA Y LA rOLfTICA SOCIAL 331

GRAFICA l. Crecil1lit!JliO t'cOJlOllliCO liS. reclIr:;os nsigl1ndos pnrn cOlllbotir In pobrt!za

10000

19'13 • • 8000 • • 1992

6000 1991

• 4000

1990

• 1989 2000 • 1988

() · 1

13 13.5 14 14.5 1'111 (miles de pE'sos)

199-1

I:

FUENTE: CJrlos Salinas de GortJri, Salo illforllil' dt' gollierl/o, Anexo, rresidenci ... de la Repllblic11 , Mexico, 1994; e INEGI, blmil:,/icl1" hi"loricn" de Mhit'r), INEel,

Aguascalientes,1994. ,. , NOTA: Tanto los recursos destinados al Pronasol como el Pill per capita estilll

calculados en terminos reales equiv11lentes a pesos de 1993.

sustentaci6n no sectorial 0 corporativa al poder presidencial. S~ han identificado tres objetivos concretos del Pronasol: n) adaptaret

. Pilpel tradicional que habia desempefiado el go.bi.ern().Jeder.aIJ!.\~~i­cano a las nuevas restricciones econ6micas y redefinir lo.s lfn.:ites ~~ -;'~~intervenci6n en un contexte de estrategia de reformas neolibcra-1;;;;'b) disolver el descontento social a trav~s de lossubsidios-selecti­vos, transformar la movilizaci6n social 'en coparticipaci6I] (50c0-dad civil-gobierno) y minar la fuerza de laoposicion de izguierda a traves de relaciones y compromisos con movlmlent'os popu]ares;' y '­~Irestructurar, bajo un control central creciente, las elItes -16Ca]e~ Y. regionales prifstas.30 De hecho, varios cshldios han probado de forma empfrica que hubo dcterminantcs partidistas y cfcctos elec­torales identificables en la asigmician de recurs os a traves del Pro­nasoJ.31 Molinar y Weldon demostraron que a mayor votaci6n pa­rUsta correspondi6 una menor asignaci6n de fondos del Pronasol, y C6mez y Pineda comprobaron que el Pronasol castig6 a los mUrUcipios que favorecfan al PAN antes de las elccciones.

Muchas han sido las crfticas que se han hecho a este programa, sobre todo en relacian con el sesgo de control politico, al caractcr

30 Dresser, 1991, IntroducciOI1. ~I W11se Molinar y Weldon (1994), y G6mez Lopez y Pineda Antllne;>; (1999).

332 LA POIlREZA Y LA POLiTICA SOCIAL

personalista que el programa adopt6 a traves de la Figura presi­dencial y ala falta de transparencia del.ejercicio de SL.i~, recu.rs~~; De cualquier forma, es un hecho que Sal1l1as de Gorta.n confts~o la infraestructura administrativa y los recursos destmados a Im­pulsar el proceso de descentralizaci6n para impulsar un progra­rna personalista del Poder Ejecutivo. Cabe sei'lalar que el programa de Fondos Municipales de Solidaridad, uno de los subprogramas del Pronasol, represent6 un canal de ingresos adicional para los gobiernos municipales. . ,

Sin embargo, su estrategia fue ineficiente, ya que l~pulso_90S objetivos contrapuestos: por una parte, alimento las arcas muni­cipales a traves de los Fondos Municipales de Solid arid ad .y: por la otra, prqmovi6 una competencia "desleal" entre los Comites de Solidaridad y los ayuntamientos,32 As!, a partir de la instrumenta­cion del Pronasol puede reconocerse una lucha por la asignacion de los recllrsos entre dos objetivos no necesariamente comple­mentarios: ~-2?ml.?~t.e_ aJ.,,!J~.~~~~_~?-'y la _c!es.~~f1!!~U~aci?I1'

EI desprestigio de la administracion de Salinas a ra!z de la cri­sis polftica y econ6mica que se dio entre 1994 y 1995 Y el desgaste de la centralizaci6n del poder presidencial repercutieron en el di­SenD de la polftica social y en el camino que sigui6 la hasta en ton­ces desordenada y poco efectiva politica de descentralizacion.

Durante los primeros mos del gobierno del presidente Zedillo ocurrieron dos acontecimientos de gran importancia que han determinado en buena medida la evoluci6n reciente de la des­centralizaci6n y la lucha para combatir la pobreza. En primer lugar, el Pronasol y sus efectos suscitaron la discusi6n entre sub­sidios universales y programas focalizados de combate a la pobreza. De hecho, el gobierno federal encabezado por Z~!l}.2 promovi6 desde el primer ana de su gestion el estudio sistematico de la pobreza, su mapeo y, a partir de 1997, impuls6 un prograll},! focalizado para atender la pobreza conocido como Progresa.

EI Progresa busc() reorientar el gasto pliblico y los subsidios hacia los grupos de pobreza extrema a traves de su focalizacion. Su objetivo era que el gasto ptlblico llegara directamente a los individuos con mayores niveles de marginacion con L1na in ten-

II VeJse Acedo Angulo, 1')')5, pp. 129·131; y COmlY l.ope/. y PlncdJ i\nillnez, 1,}99, p. 9.

LA POI3RF.Zi\ Y LA POLiTICA SOCIAL 331

CUADRO 3. Fami/ias y personas atel1didas par el Progrt!:.n

Nlimcro de /anll/lI1s Nlimcro de personas Pobrcs a tmdldos Alio a/end,da, (miles) alendldas (md(5) (porCl'n/a II!)

1997 404 2222 0 56%

1998 1910 10505.0 26 3%

1999 2299 126445 3 16%

FUENTE; Poder Ejecutivo Federal, QUinto In/orme de Goblerno. Allexo, Presidencia de la Repllblica, Mexico, septiembre de 1999; C (NEG!, l.JIs /amdras mC:XICnna5, (NEGI, Aguascalientes,1999. .. " . ' . .

NOTA: Como el informe presldenclill reporta ~ famllJas atendldas, el numero total de personas se calclilo con base en el tamano promedlo d: las faffililas en Mexico. EI nllmero de pobrcs estimildos para dectllar estos calculos es de 0 millones.

cion especffica: fortalecer sus capacidades basicas en termmos de alimentaci6n, educaci6n y salud.33

Los logros de este programa han sido muy escasos, ya que ape­nas hasta el tercer ana de gobierno se inform6 de un numero muy pequeno de familias beneficiadas. En el cuadro 3 se presen­tan los logros alcanzados a partir de 1997.

EI alcance que el programa logro en 1999 fue sin duda muy im­portante con respecto a 10 que habra conseguido en 1997, pues el numero de personas beneficiadas se incremento seis veces. Sin embargo, dado que el programa se enfoca fundamentalmente a fortalecer las capacidades bcisicas de los ninos de las familias, resulta necesario asegurar su continuidad por un tiempo sigmfi­cativo. S610 as! se podran observar efectos concretos. A dtferen­cia de lin subsidio, un programa de focalizaci6n requiere conti­nuidad y hasta ahora los programas de combate a b pobrezJ no han prevalecido mas alia de un sexenio. EI mayor avance del Progresa ha sido probablemente haber generado nue\'J inform,'l­cion sistematica sobre la pobreza en el pais, allnqlle e::-t.'l mfor­maci6n esta fundamental mente balo control de la ecretaria de Hacienda y Credito Publico y de la Sedesol. En otras palabra , no es informacion pllblica, aunqlle resulta mll)' valia a para lograr

JJ Martinez Bordon, 2000, p. -11. Una ~xplacaclon det.:lll.:lda d~ 10 Ob/chv de este programa y Sll fllncionilmiento apilrel'l' ~n Podt!r EJCClIhVO Federal (. a), Progresa. Programa de Edllct/cIOIl, $a/lld y Am/llm/noOIl

334 LA PO[3REZA Y LA POLfTICA SOCIAL

un verdadero mejoramiento de una poiftica que acttle en el mis­mo sentido que el Progresa.

Finalmente, a pesar de los avances limitados del programa, en este sexenio se diferencio el combate a la pobreza del proceso de descentralizacion como objetivos concretos de polftica ptlblica. As!, hoy se toma en cl1enta esta diferencia significativa al disenar una polftica contra la pobreza focalizada e institucionalizar, par media de la Ley de Coordinacion Fiscal, un monto de recurs as destinados a ser utilizados por los gobiernos municipales para realizar obras de infraestructura. En este sentido, se disip6 la tension que se habra generado por incluir dos objetivos diferen­ciados en una misma polftica ptlblica. La grafica 2 ilustra la com­petencia que ha existido por la asignacion de recurs os ados obje-'

GRAFICA 2. Recllrsos destinados al combate ala pobreza vs. recursos descentralizados, 1989-2000

10.0"10

9.0"10

8.0"10

7.0"10

6.0"10

5.0"10

4.0"10

3.0"10

2.0"10

I.O'!'o

-- Pobreza ------- Descentralizaci6n

: ... , I " I " / .............. ....

I I

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... ... -_......... : " ....... . \ /

o , , -/ _a __ __ __ ___ _ _____ __ ~

.0.""10 + - ,---r...L. "-,--,---,--r---r--,--,----r--.,.--1989 1990 11F1 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

FUEmE: Poder Ejecutivo Federal, QlIlnlo informe de gobierno, Presidencia de la Rep.llblic?: Mcxico,.septiemjlredc 1999; gasto programablc del sector publico por clasificaCion sectonal ('con~mlca; Proyecto de Presupllcsto de Egresos para la Fedemci6'l para el Ejercicio Fiscal de 1999, tome r; Proyecto de Presupuesto de E~r~s~s de la Federaci6n para el Ejercicio fiscal 2000; Exposici6n de Motivos e l~lClatiVa de Decreto, tome I; Presupllesto de Egresos de la Federaci6n para los anos de 1996, 1998, 1999,2000. I

NOTA: La cantidad contabilizada de 1990 a 1994 como recUrsos descentraliza­dos es .la correspondiente al programa denominado Fondos Municipales de Sohdandad, que formab~ parte del Pronaso!. La cantidad asignada a Progresa en 2000 es estlmada. No se mciuye en el gasto descentralizado la partida destinada a las entidades federativas en 2000.

LA POBREZA Y LA POLfTICA SOCIAL 335

tivos distintos perseguidos por las diferentes administraciones federales.

En la grafica 2 se observa que los recursos descentralizados crecieron sustancialmente, pero de formaescifonada, de 1995 -iL

_l~_?~!.. ~~ costa de 'los rec~rsos destinados al combate a la pobrezp a~taves del Pronaso!. Aunque la distribuci6n de los recursos para dos objetivos de polltica distintos no implica una sustitucion total de uno con respecto al otro, se observa de manera enfcHica un cambio en la asignacion de los recursos.

A partir de 1995, los recursos trildicionalmente concentrados en el ramo presupuestal XXVI pasaron a formar parte de un nuevo conjunto de programas que fortalecen la descentralizilcion. Como respuesta a las crfticas al Pronasol por la falta de transparencia en la asignaci6n de recursos, el Ejecutivo federal introdujD en el p:-e­supuesto de egresos de 1996 el Fondo de Desarrollo Social Muni­cipal (FDSM), que represento el 65% del ramo XXVI y propuso que estos recursos se distribuyeran de acuerdo con una formula basada en indicadores de pobreza en 31 entidades federativas .3-I Al ano siguiente, se propuso repartir esta misma proporcion del ramo XXVI can una f6rmula distinta y e135% restante se distribuyo entre los estados mediante el Fondo para el Desarrollo Regional y el Empleo. Las dos f6rmulas empleadas resultaron muv com­plejas, tanto as! que fue pnkticamente imposible para los gObier­nos municipales, sobre todo paril los mas pobres y atrasados, replicar el procedimiento de calculo y, par 10 tanto, determinar el monto de los recurs as que les correspondfa.35

Luego, en '1998, los recursos del FDSM se transfirieron a un nuevo ramo presupuestal, el33, que se denomino Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios. EI FDSM de 1996 y 1997 corresponde exactamente al Fondo de Infraestructura Soci~l Mu­nicipal (FISM) de 1998. La forma en que se deben distribuir dl­chos recursos qued6 institucionalizada en el nuevo capftulo v de la Ley de Coordinacion Fiscal y se utilizo una formula simililr a la de 1~97.3~ La leccion mas interesante que se deriva de aplicar con­tradl~tonamente una f6rmula que pretende identificar el niwl de pobreza en estados y municipios para distribuir recursos que

3~ Se excluy6 al Distrito Federal de la distribuci6n de estos recul'5OS 35 Yease Mogo1l6n, 1998. - , " 36 Idem.

obedecen J un obJclivo de descenlralizaClon 1,1 exprcs,l con c1ari­dad OliviJ ~Iogollon al demostrar emplric<1menle quc, L1 pesar de utilizar f6rmulas muy complejas, practlcamente prevaleci6 el mi "mo orden de asignaci6n de los recursos desde 1996 hasta 19'P; por 10 tanto, sc fortalece la percepcion de que el objetivo bj ico de dichos recursos no ha sido el combate a la po breza, sino que se trata de un esquema complicado que se pretendi6 hacer politicamente aceptable ante las presiones polfticas de los etados y, sobre todo, de los municipios.J7 De alii que sea necesa­no en tender que los recursos destinados, 0 "etiquetados", a reali­zar obras de infraeslrucrura basica por partc de los gobiemos municipales se deban concebir como una vertiente del proceso de descentralizacion y no de combate a la pobreza. Aunque las mejoras en infraestrudura basica contribuyan a incrementar indirectamente el bienestar de los ciudadanos, los recursos desti­nados a combatir la pobreza, deberfan llegar, en teoria, directa e individllalmente a los marginados.

Por Sll parte, los recllrsos des.tinados al Progresa siguieron cre­ciendo c1aramente desde 1998. En la grafica 2 puede apreciarse que no ha disminuido de manera sustancial la suma de los recur-50S destinados a la descentralizaci6n y los dirigidos a la lucha contra la pobreza, sino que han crecido de forma consistente, con excepcionde 1995 y 1996, como consecuenci<1 de los efectos de la ultima crisis econ6mica.

La diferencia fundamental respecto al pasado es que, por una parte, los recursos descentralizados ya operan de forma institl!­cional; es decir, son recursos ciertos en montos y en tiempo para los gobiemos locales y, por otra, Progresa ya cuenta con un dise­no y un mapeo de la pobreza que Ie confiere mayor legitimidad que la de los programas instrumentados anteriormente.

Por ultimo, es importante hacer notar que en el periodo previo al crecimiento sustancial de los recursos descentralizados existia una presi6n politica irnportante, originada en una configuraci6n politica caracterizada por la competencia entre partidos. Si bien en 1994 existfan aproximadamente 250 ayuntamientos gobema­dos por presidentes municipales de un partido distinto Gll PRI, tres ai'los mas tarde, esto eSt una vez que se renovaron todos los ayun-

v Vease MogotJ6n, 1')')6.

A Y ~A POLITICA SOCIAL '337

tamientos a nivel nacion<ll, este nllmero creclo a mas de 700, 10 que significa que, para entonces, la alternancia ya se hab,J dado en mas de 30% de los municipios donde se reahzaron elecciones municipales.

Como se ha visto, aunque actualmente contamos con pol it/cas diferenciadas para impulsar la descentralizaci6n y el combate a la pobreza, aUn parece largo el camino por andar. Con respecto a la descentralizaci6n de recursos, aunque estos han aumentado de manera considerable, siguen estando destinados a un obJetlvo especifico, por 10 ClIal se sigue limitando el poder de deClsi6n de los gobiemos locales en Sll empleo. Por otra parte, es necesario reconocer de manera mas explicita que los recllrsos destinados <1

la infraestructura basica no tienen el efecto de combatJr con cerh­dumbre 1a pobreza. De hecho, lIna de las condiciones necesanas para que una politica publica tenga exito es que sus obJetivos sean claros.38 Por otra parte, los beneficios de una polftica focali­zada contra 1a pobreza se antojan imposibles sin la segundad de que su instrumentacion se llevara a cabo por un tiempo conside­rable y sin 1a evaluaci6n de sus efectos. La evoluClon de este pun­tos sera decisiva en los anos por venir. La descentralizilCion y el combate a 1a pobreza seglliran estando presentes en los primeros lugares de la agenda polftica federal y local. La evolud6n y os resultados de estas polfticas pod ran convertirse en un activo po­litico para la administracion que los ejerza 0 en parte fun amen­tal de su fracaso.

CONCLUSIO:-:ES

La sociedad mexicana no podra alcanzar nivele Jeept bl e distribllcion del ingreso, de plena participacion libertad olihca, aSI como de prosperidad material como tin todo, mien r " mpl 0

segmentos de la poblacion esten condenado: are-olver pr mente el problema de la sllbsistencia coli ian . P~r el m

Ja . pobl:eza, si bien es una clave del de. clrrO II 0 me I an­.presentado como un proceso complejo de Nensayo ) error to a un pasado de experiencias en materi" de politica pub i' tin contexto poiftico que difi ulta ha t.) la mi rna etim i los objetivos de las politicas que -e pretenden iI ·trum ntar

.l8 W.lse Mogollon, 199

333 LA I'OBREZA Y LA POLfTICA SOCIAL

En este ensayo se ha buscado trascender una discusion de poli­tica pllblica que no ha estado libre de algunas confusiones y pos­turas practicamente irreductibles. Para algunos observadores, los gobiernos "neoliberales" son los responsables directos de la pre­caria subsistencia de tantos mexicanos, mientras que para otros analistas las poifticas contra la pobreza, desde que existen como tales, simplemente no han tenido ningun impacto sobre el feno­menD de la pobreza, en buena medida por haber estado contami­nadas con un fuerte contenido politico. Desde esta optica, pare­ciera que la pobreza es un fenomeno reciente y que la polftica social no ha contribllido nada al respecto.

Pero la realidad es que e.L.p~o.b}~m<l: d~)a pobreza deyna"Parte considerable de su poblacion ha side ancestral en Mexic~; el pro­blema no desaparecio con el reparto agrario de la decada de 1930, fue atenuado parcialmente durante los aftos deillamado desarro­llo estabilizador, y 5610 disminuyo temporalmente durante los anos del auge petrolero de la segunda parte de la decada de 1970. Las crisis recesiv~s e inflacionarias que ha vivido el pals desde entonces han agl'avado la pobreza y la desigualdad. Pero las reformas econol1licas no son elltnico ni el mas importante factor que e.xplica la pobreza. Por el contrario, adem as de los innegables costos sociales del ~lIste, el proceso de cambio econ6mico en que se ha insertado el pais solo podra aprovecharse para impulsar las oportunidades de TrIas mexicanos en la medida en que la politica social y, en particllfar, la lucha contra la pobreza se coloquen en el centro de los acucrdos polfticos nacionales, no solo haciendo transparentes Sll misi6n y resultados, sino convirtiendose en par­te sustantiva de la tarea que gobiemo y sociednd pueden y deben abrazar en la esfera pllblica. De otro modo, el conocido patron de discontinuidad y fragmentacion segllira afectando de modo sin­gular a los programns sociales. En consecllencia, la lucha por cimentar una sociedad de individuos capaces y libres en todo el territorio se limitara a esfuerzos aislados por el cambio de las administraciones y lac; preferencias de diversos actores que legfti­mamente habitan la escena polftica del pals.

Por todo 10 anterior, conviene evitar los juicios sumarios contra los programas s9cialcs del pasado, pero es necesario s_eg~tir. ~u.s­cando horizontes claros y abiertos sobre el futuro de la acci6n pllblica en materla social. Mexico tiene un camino andado en el

LA POBREZA Y l.A POLfTICA SOCIAL 339

aprendizaje sobre las polfticas contra la pobreza que · no debe eliminarse en aras de grandes virajes. Un programa .como el :ro­gresa puede beneficiarse sin duda de evaluaciones ~Iertas '! .slste­maticas, asf como de una nocion clara acerca de que tan eflClcnte­mente se han manejado sus costos administrativos y que tan eficaz es la implementacion del program a en lug.ares n:uy remo­tos. Es muy probable que, como sugieren estudlOs re~lentes del Banco Mundial, una focalizacion demasiado compleJa como la del Progresa, ademas de costosa, gener: .conflictos . e~tre los miembros de la comunidad que desprestlglen los obJetlvos del program a y reduzcan sus beneficios. Er: su~a, es posible que una revision del esquema general de focahzaclon con un camblO de definicion a criterios mas sencillos y sobre bases mas simples -como las geograficas- logre mejorar los impactos ~el pr.ogra­ma aunque incluyan, en un momento dado, a algunos md.lvlduos que estrictamente no caen bajo las definiciones mas estnctas de

pobreza. , . ,... La pobreza y la desigualdad en MeXICO pod ran dlsmmUlrse

efectivamente como producto de varias acciones, entre elias el mantenimiento de un esfuerzo coherente contra las condiciones que las perpetuan. Pero dificilmente se les podra disminuir mientras el desempeno economico de Mexico sea insatisfactono. Sencillamente, los individuos que lograran por cualesquiera razones captar un mayor ingreso y vivir en condiciones acepta­bles requerirlan, sin embargo, oportunidades favorables que solo una economia estable y en crecimiento puede proveer. Cierta­men~e, el buen desempeno de la economia -en caso de que se lograra- serra insuficiente para abatir la pobreza en muchas regiones del pais, pues tomara tiempo insertarlas en una econo­mia dinamica. Todo ello conduce a la necesidad impostergable de que los actores sociales y poWicos de la escena meXlcand del siglo XXI confronten la agenda social pendiente como un tema cen­tral, sin cuya atencion los dem<ls temas de la agenda nacional (la justicia, la seguridad, el desarrollo economico e instituclonal) pierden sentido; por tanto, en el combate a la pobreza se vuelve indispensable un acuerdo poiftico al mas alto nivel.

3 0 LA rOBREZA Y LA rOLfTICA SOCIAL

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Relevancia social y gobemanza democnitica:' una aproximacion desde el desempeiio organizacional ~',

Carlos Chavez Becker

I

I En los ultimos aflos y en el coi9texto de la globa1izacian, el debate sobre las meJores

alternativas para la solucian de los complejos problemas de las sociedades modernas parece paulatinamente apuntar al abandono de proyectos maximalistas y polarizantes en los que los «dilemas Estado-m~cado, colectivismo-individualismo 0 planeaci6n­intervenci6n puntual» van quedando de lado. Sin embargo, eI solo reconocimiento de que «Ia salida a los problemas se encuentra en algun punto intermedio entre las alter­nativas polares no resuelve el problema», simplemente nos permite ubicar «que el de­safio estriba en identificaren cual de los mUltiples puntos intermedios se puede encon­trar la salida» (Canto, 1998: 2).

Hoy estamos lejos de encontrar la respuesta a esta cuesti6n, la cual nos rcmite a pensar sobre eI ordenamiento y gobiemo en las sociedades modernas; incluso pod ria­mos pensar que dicha interrogante riene mUltiples respuestas, de acuerdo con situacio­nes sociohist6ricas detenninadas en cada pais y cada sociedad. Sin embargo, 10 que si resulta cada vez mas evidente es que la cooperaci6n y el trabajo coorclinado entre actores diversos y heterogeneos, y en particular entre Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC en losucesivo), empresas privadas y organismos estatales, sean nacionales 0 multilatera­les, gana espacio, terreno y peso en las tareas de superaci6n de los rezagos global~s y nacionales determinados por una pobreza exorbitante, una creciente desigualdad y eI paulatino menor control de mafias y grupos criminales, entre muchos otros.

En este contexto, la idea de gobemanza ha side particularmente importante para describir y analizar la necesidad (y realidad) de un creciente marco de cooperacian y apoyo entre las tres puntas del triangulo habermasiano, conform ado por la sociedad civil, la sociedad politica y la sociedad econ6mica (Esquivel, 2005: 135). En efecto, el concepto de gobernanza ha vivido un desarrollo hist6rico que 10 lleva hasta una de sus

* Trabajo realizado en el marco del Proyecto de Investigacion «Variables de la Diruimica Asociali­va· del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM dirigido por Cristina Puga y Matilde Luna, financiado por e) Programa de Apoyo a Pmyectos de Investigacion e Innovncion Tecnologlca de la Direcci6n General del Personal Academico de la UNAM. Agradezco los comemalios que lucieron a un primer borrador del trabajo Sara Gordon, Ricardo TIrado, Jorge Cadena Roo. Cristina Puga, Miguel Annando LOpez, Alejandro Natal Martinez y, en especial, el valioso apoyo de Matilde Luna en la revisi6n de las diversas versiones del texto, Aprecio, tambien, las utiles sugcrencias hechas por Jose Lui~ Velasco en eI CoI?Guio de Investigaci6n sobre .Asoci~cion~; problemas en su amilisis y evaluaclOn», realizado los dlas 20 y 21 deJumo de 2007, en el Instlluto de Investigaciones Soclalcs de I UNAM, en el cual se presenl6 una primera versi6n, mucho mas breve, de es(c escriLO.

acepciones actuales mas importanles. 1 cn la que se destaca especialmentc cI fomento de procesos cooperativos. cad a vcz mas holizontalcs. de analisis. disefio. implementacion y evaluaci6n de politicas publicas y. mas en general. de decisiones publicas para la supera­cion de la problematica social moderna. Con el transcunir del tiempo. la idea de go­hernanza ha side eruiquecida desde muy diversas fuentes. escuelas y conientes de pen­samiento. 10 que ha hecho mas difuso su significado. Por ello. se ha tenido que acotar el terminG y ho\' se habla de gobernan7.a global~gobemanza sistemica. buena gobemanza. etc .. para limitar el analisis a alguna de sus cUlllidades y restringir su alcance. En los ultimos afios. al concepto de gobcman7.a se afi,\clio el calificativo de «clemocratica». para identificar un tipo especffico ae coorclinaci6n ,)cial, basado en redes (Messner. 1999), gestionado bajo un esquema democratico de Jill1icipaci6n. La idea ha sido, desde esta nueva perspectiva. hacer alusion a [ormas de gobernanza que privilegien la participacion horizontal, incluyente, en un marco de loleranlia y respeto ala diferencia.

ahora bien, durante mas de tres decadas, el mundo ha presenciado un aumento sin precedentes en el n(lmero de eJrganizaciones, colectivos, elubes, fundaciones y demas formas asociativas. Este fenomeno ha side registrado por una gran cantidad de auto­res y ha sido tipificado como la revoluci6n asociativa global (Canto, 1998; Cohen y

.Arato, 2000; Olvera, 2003; Salamon, 1999). La creciente participaci6n de este conglo-merado de asociaciones, cada vez mayor en practicamente todos los pafses del mundo, fortalece la idea de la conslrucci6n de espacios de gobemanza, tanto a nivcl local, como a niveles nacional y global. Asf, la participaci6n de sujetos sociales, no sola mente estatales 0 proveQientes de la empresa privada, se hace cada vez mas necesaria. sino tambien la participaci6n de actores que desde la sociedad han decidido organizarse en torno a metas comunes y bajo identidades compartidas, aunque sea coyunturalmente.

Si bien es cierto que en la actualidad proliferan los ejemplos en los que las OSC coadyuvan en la soluci6n de rezagos sociales, parte del error de observar a la SC como un todo homogeneo viene (y esto es todavfa mas frecuente en algunas organizaciones intergubernamentales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial 0,

ineluso, la propia Organizaci6n de las Naltiones Unidas) cuando se caracteriza a la sociedad civil como .e1 reino de la inmacufada racionalidad comunicativa» (Serrano, 1999: 79) 0, mas en general, el espacio de la bondad y la buena voluntad, la pulcra .apoliticidad» y la fuente de ta inacabable sabiduna.

Asf, dejando de lade la idea de que la soci~ad civil es un todo -no contradictorio., libre de conflictos y eI espacio depositario de las «buenas> intenciones de la sociedad, coincidimos con algunos llulores (Serrano, 1399; Olvera, 2003) en que es mas bien un

1. Conviene sef\alar en este pun'o que diferenles alilores han afinnado que el conceplo de gober­nanza hace referencia a fen6menos polIticos y sociaJes de diversa fndole. Natera (2005) y Schmiller (2007) hablan de tres sentidos 0 significados te6ricos de la gobernanza: como un nuevo enfoque para observar y explicar las relaciones enlre el Estado y la sociedad, como un nuevo modelo 0 paradigma ae coordinaci6n social y conducci6n polftica 0 como un m~todo para establecer acuerdos entre actores diversos. heterog~neos e interdependientes. I'or otra parte. al asociar fntirnamente el con­cepto de gobernanza con el de buen gobiemo, Stoker (t 998) nos habla de cinco sentidos de la gober­nanza: 1) como un conjunto de instiluciones dentro y fuera del gobierno; 2) como eJ reconocimiento de la _~rdida de nitidez. de las fronteras y responsabilidades estatales frente a los crecientes pro­blemas econ6micos y sociales; 3) como _Ia creciente dependencia de poder existente en las relacio­nes. de las instituciones que interaetusn con Jas organizaciones de acci6n colectiva; 4) las redes de organizaciones e instituciones aut6nomas que se autorregulan; y 5) la busqueda de nuevas -fonnas. e -instrumentos. con que cuenta eI goblerno para guiar y dirigir el Estado, sin basarse en el poder .para mandar. 0 verse obligado a -emplear su autoridad •.

espacio de disputa (una «arena de ~rt'm\s»,. como Wlll~zer -.199.~: ~R~ I:, dcnomin~). el terreno de enfrenlamiento de multiples II1lerpretaclOnc.s sobl c I., r~ahd"d v III pi ()­blematica social y un espacio mas de contraposici6n de ?I[eren~e~ proycctos d.~ dcsa­n-ollo nacional \' global. La .desidealizaci6n» de.la socledad ~lv~1 pa~a tamblcn por comprender que una buena parte de la multiplicldad dl! aSOCiaCiones que la confor-

an Padece serios problemas organizacionales: insuficiencia de recursos. falta de 1'[1-

m d . d I' . ) cionalidad administrativa oexcesiva hurocracia (en cl senti 0 pey?r.ltlvo c terrntno., problemas de lransparencia y rendicion de cuentas (accollllla/nil.ty), rorma~ ?oc.o d:,.­mocnlticas de organi7.acion interna, enlre muchos ou-OS. que hmltan su acclOn y opc­racion v, mas parlicularrnente, su pm1icipaci6n en los procesos de gobernanza.! En efecto, ~unque en un marco de crecicnte cooperacion y co~nue.ncia de csflle~-LOs para la soluci6n de las agudas contradicciones sociales,la pal11clpacl6n de los «n:llembros» de la ola asociativa global resulta fundamental y parece no tener vuella atl<lS, queda~ todavfa enorrnes lagunas sobre la fOlma en la que las asociaciones de la SC sc orgam-zan, desempenan sus funciones y panicipan en la esfera publica.. .

Este Ultimo aspecto es justo el punto nodal del presente trabaJo: observar Sl, como parte del buen desempei'lo de las organizaciones y las asociaciones, la. participaci?n ~ el fortalecimiento de espacios de gobemanza democratica puede ser conslderado lUI tndlCa­dor del buen desempeno organizacional. Pensamos que una asociaci6n es mas 0 menos relevante 0 pertinente socialmente, en la medida en que contIibuye a la gobemanza 0,

dicho de otro modo, en la medida y la manera en que participa en redes de polfticas para la solucion de diversos rezagos y problemas sociales. En olras palabras, la idea es que las contribuciones a la gobernanza democratica constituyen uno de los elementos que pue­den ser contemplados para evaluar uno de los aspectos fundamentales del buen desempe­fio organizacional, a saber,la relevancia social de las organizaciones y asociaciones. .

Si bien la relevancia social puede ser entendida desde diferentes enfoques y asumlda de diversas maneras, en este trabajo la hemos identificado con la soluci6n de problema~ y rezagos sociales concretos, debido a que hemos encontrado que las asociaciones tam­bien pueden contribuir ala construcci6n y fortalecimiento de una estructura asociativa que con el tiempo puede impulsar la democracia y la gobemabilidad democratica. Por eso podriarnos hablar. tal vez, de relevancia social y relevancia polftica 0 relevancia inme­diata e indirecta. De cualquier fonna, nuestra preocupaci6n fundamental es observar y analizar las fonnas en las que las organizaciones de acci6n colectiva se coordinan y complementan esfuerzos con otras organizaciones ubicadas en 10 que algunos autores han llamado el«segundo circuito de la polftica. (Arditi, 2005; Schmitter, 2005), las agen­cbs estatales e intergubernamentales y las empresas y corporaciones privadas.

Para ello, haremos un analisis muy general sobre la discusi6n de gobemanza y. en particular. acerca de la noci6n de gobemanza democratica, asf como su relaci6n con el concepto de redes de polfticas; posterionnente, haremos un breve repaso en tomo a la idea del buen desempeiio, desarrollada por los integrantes del proyecto colectivo del cual surgieron los presentes trabajos. En seguida, propondremos Ires dimensiones 0

detenninantes (que hemos denominado de procedimientos. resultados y entorno) de

2. Algunas propuestas te6ricas (Offe, 1992; Schmitter, 1992), incluso, ante las dudns que deja ]a

participaci6n y organizaci6n de las OSC. los grupos de inter~s y olros esfuerzos asocialivos. han lIegado a plantear la necesidad de nuevos mecanismos de control que permitan una regulaci6n eficaz de sus actividades y que aseguren una efectiva contribuci6n de su parte a In gobemanza democratica y. mas en general. a la democracia y al desarrollo de la sociedad.

la panicipacion de las orgallizaciones y asociaciones en las redes de !!obernanza dcmo­cnitica como medida de su buen desempefio. A continuacion. dis;utiremos algunos efectos prometedores y algunos aspectos problematicos que dicha panicipacion puedc general: En la pane final rClomaremos la discusion conceptual y la propuesta mencio­nada para COIToborar. si es posible.la idea subyacente en todo el trabajo: 13 participa­ci6n de las asociaciones y organizaciones de accion colectiva en redcs de gobemanza democratica es un elemento de evaluacion de su relevancia social.

Gobernanza, gobernanza democratica y redes de politicas, algunas precisiones conceptuales

De acuerdo con Martin (2003). en la discusion sobre las nuevas instiluciones } normas y ,da adaptacion de las ya existentes en el contexto de la globalizacion» ha aparecido recurrentemente el concepto de gobemanza (incluyendo sus derivaciones global y democratical como un concepto univoco y homogeneo. Sin embargo. en con­cordancia con los planteamientos de Mayntz (1998), debemos decir que este concepto esta lejos de expresar una sola idea. enteramente homogenea. y sf. en Gambio. hace referencia a una multiplicidad de matices que es necesario aclarar para establecer con precision que definici6n empleamos en el analisis que hacemos de la panicipacion en la gobemanza por parte de las organizaciones de acci6n colectiva. En efecto, si mira­mos hoy la forma que ha adoptado el concepto gobemanza. «tiene acepciones tan diferentes a la originaria. que en cierto modo la excluyen» (Martin. 2003).

Con este concepto. a diferencia de otros como el de sociedad civil 0 movimiento social. al parecer no estamos frente a un fen6meno de disputa ideologic a en su inter­pretaci6n. sino mas bien un desarrollo hist6rico que 10 ha ido modificando desde la decada de los cuarenta hasta la actualidad aunque recientemente. para algunos auto­res como Bevir (2004). en particular la noci6n de gobemanza democratica es muy polemica. No es objeto del presente texto describir ampliamente dicho desarrollo por 10 que s610 basta con decir que si bien en un inicio la idea de gobemanza (gover~ nance) estaba ligada estrechamente ala teoria de la direcci6n polftica y la actividad publica-estatal de construccion y diseno de estructuras y procesos socioecon6micos. a medida que la teorla ha avanzado. ha ido modificando su paradigma y trasladando su objelO de estudio. «de la acci6n misma de gobemary su procedimiento. al anaIisis de las nuevas formas de gesti6n de los asuntos publicos que no giren en tome a la estructura jerarquizada estatal» (Martin. 2003).

En los anos ochenta. de manera casi general para academicos e instituciones inter­gubemamentales. la idea de la gobemanza apunt6 hacia el mercado. al que se Ie atri­buy6 poder coordinador (Messner. 1999), por 10 que la politica de Estado se orient6 a la privatizaci6n y desregulaci6n como medios para estimular el crecimiento econ6mi­co y una mayor eficiencia en el manejo de las finanzas publicas. Pero en los Ultimos anos la idea de gobemanza ha ido trasladandose paulatinamente a formas cooperati­vas crecientemente horizontales de autorregulaci6n social, participaci6n que obliga a la negociaci6n y la deliberaci6n de decisiones colectivas. Asi, se motivan cada vez mas proyectos de descentralizaci6n, negociaci6n entre actores sociales y politicos e inclu­si6n de las organizaciones de la SC en la toma de decisiones y diagn6stico de proble­maticas diversas en el sene de la sociedad. En este sentido. incluso se habla de redes globales de Cl:cci6n publica (Luna. 2005).

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Si bien en la actualidad d conce..plo de gobernal1/.a nos indica «lIlIIlUCVO cSlilo de gobiemo. distinlo del modele de cootrol jenirquico y caraclclizaclo pOl' lin ll1a~'or gra­do de cooperacion y porIa interacci6n entre el Estado y los actores no eSlatales del1lru de redes decisionales mbaas entre l~ publico y 10 privado» (Mayntz. 1l}98~. lam~icn sc habla de un segundo significado m~cho mas relacionado con «una modalidad dlSlInla de coordinaci6n de las acciones individualcs. enlendid:J.s como fomlas primarias Je construcci6n del orden social» (MaYl1lz. 1998).3

POI' su parte. la Comision sobre G'6bemanza Global (1995). en eJ i nforme Our Gl()~ bal Neighbourhood. hace una definiciqn mas amplia que. no obstanle. no se contrapo­ne a la o[Tecida por Maynlz:

La suma de las muchas formas en que los individlioS e inslilliciones publicas .V plll'adas gestionan sus asunlos comunes; como un proceso cOnlinuado a lraves del cllal sc plledcn acomodar inlereses confliclivos 0 simplcmenle diferenles y lIevar a cabo una aeclon cooperaliva. Ello incluye desde instiluciones fOllnales y regimenes con poder cocrcillvo. hasta acuerdos inforrnales enlre individuos e inslilliciones al servicio de sus proplOS inlereses (e intereses comunes).'

Por su parte, Rhodes (2007: 1.246) coincide en sefialar que la nocion de gobern~nza hace alusi6n a nuevos procesos de gobierno por los cuales la sociedad es regida. y sefiala cuatro caracteristicas fundam(!nlales: a) interdependcncia de las organizacio­nes e instituciones; b) interacciones continuas entle los miembros de las red~s. provo­cadas por la necesidad de interClJIlbiar recursos y negociar prop6silOS comllnes; c) reglas y normas comunes negocictdas y acordadas por los participantes de la red; y d) una significativa autonornia del I;'>tado.

Resulta por 10 demas ilustrativ~. dentro de la definici6n de gobernanza que Rhodes nos ofrece (2007: 1.246). entendeo- que si bien lasoredes de gobernanza se refieren a formas de gobiemo con y a traves de '·edes. no se pllede soslayar el papel definilorio y preponderante de los gobiernos en estos esfuerzos en la actualidad. debido a que los grupos extemos a ellos necesitan «~ dinero y la autoridad legislativa» que solo estos pueden ofrecer. A cambio.los grupos.cxteriores al gobiemo aportan «Iegitimidad» a las acciones. pollticas y modificaciones legislativas acordadas.

Lo interesante de esta postura radica en que si bien hay un reconocimiento explici­to de la existencia de nuevas form as de coordinaci6n social. se acepta ellugar privile­giado de los sistemas de autoridad (derivados de los mecanismos del esquema de re­presentaci6n territorial de las democracias modemas) y legitima coercion de los go­biemos nacionales.

Tomando en cuenta el desarrollo hiSl6zico de la nocion de gobemanza. diferentes autores. politicos e instituciones (fundamentalmente intergubemamentales) se clieron cuenta de la necesidad de establecer que las [ormas de coordinacion social basadas en redes tenian un problema: si bien efectivamente podian constituirse como formas II1no­vadoras de decisi6n politica. su operaci6n y puesta en practica no necesariamentc ocu­rna p?rvi~ d~mocraticas. en las que todos los participantes involucrados (stakeholders) estuVleran IDVltados y representados y en las que las decisiones se tomaran a traves de procedimientos horizontales. de inclusion. deliberacion y busqueda del consenso. regi-

3. Sin embargo. para los fines de este trabajo la plimera dcfintci6n cs mucho mas adecuada 4. Parentesls agregado por el au lor. .

das POl' procedimientos dcmocl<lticos para to ar decisiones. Por ello, algl.lnas posicio­nes algo radicales (Bevil; 2004: 23) han seilala90 que la falta de una genuina participa­ci6n y la ausencia de dialogo (mas alia de la timple consulta), deliberaci6n y toma de deoisiones, por ejemplo. en eta pas como la implementaci6n de politicas publicas. solo penni ten la existencia de una gobernanza sistemica (system govemance). Para estas posi­ciones, la idea de gobernanza democratica es, en estos dfas, una simple quimera.

EI reconocimiento de que las redes de gobemanza pueden funcionar a traves de me-• canismos poco 0 nada democraticos motiv6 que el debate virara hacia la buena gobel~

nan7.a (good governance) \' fue. probablemente. eI Banco Mundial, en la decada de los arios noventa. el que primero introdujo esta idea (Nanda. 2006: 269; WiUiams y Young, 1994). Sin embargo. posterionnente, el debate se desplazo hacia la idea de la gobemanza democratica (democratic governance), con el objetivo de explorar la naturaleza de los procesos de coordinacion social basad os en redcs que funcionen mediante la participa­ci6n democratica de los diferentes participantes involucrados, alejandose de una idea que result6 ser demasiado nonnativa y polemica, como 10 fue la de buena gobernam.3.

La nocion de gobernanza democratica hace referencia a una fonna espedfica de gobernanza en la que los participantes en espacios de gobernanza ponen en pnictica valores relacionados con la Iibre participaci6n, la tolerancia, la reciprocidad, la inclu­si6n, etc. Desde la 16gica de Messner (I~99: 109),10 fundamental en la gobernanza democnitica es «el contenido sustancial cle las reglas capaces de controlar la 16gica del compromiso y la negociaci6n en eI interi<frde las redes, que se basa en una orientacion hacia la resoluci6n colectiva de problemas •.

Una postura interesante sobre los com~onentes de la gobernanza democnitica la encontramos en Dingwerth (2004: 22), quie~ sefiala que tal noci6n se acufi6 nutrida de Ires perspectivas 0 enfoques te6ricos, que pueden ser vistos como complementarios y no exclusivos y que resaltan djferentes aspe10s de la teona democratica. EI primero de ellQs es el enfoque constitucionalista, que se concentra en temas como la libre decisi6n individual,la inclusividad y4a subsidiariedad. Por otra parte, esta eI enfoque pluralista, que se preocupa por aspectos como la importancia de la transparencia y la rendici6n de cuentas en el ejercicio del poder y el papel de las asociaciones voluntarias en la negociaci6n sobre el bien comun. El tercer enfoque es el deliberativo, que destaca e! caracter discursivo de la fonnaci6n de la conciencia y el proceso de toma de decisiones y que, por 10 tanto, sefiala que un intercambio racional entre los actores participantes en las redes de gobernanza juega un pape! central. Para e! autor, si bien cada una ge estas perspectivas presenta ventajas y desventajas,la tercera (tambien llamado modelo deliberativo de gobernanza democnitica) parece ser la mas adecuada para pensar y fortalecer la participaci6n en redes de gobernanza democratica.

Gobernanza y redes de po[(ticas5

Antes de abordar el tema del desempefio organizacional en relaci6n con la pertinen­cia 0 la relevancia social, conviene hacer unos breves apuntes acerca de la re!aci6n entre

5. AI hablar de redes de politicas nos enfrentamos a un problema semAntico de dificil solud6n, debido a que esta expresi6n, tal como se traduce del ingMs (policy), continua mente Iimita su sentido a la idea de polfticas p(rblicas. Las redes y los espados de coordinad6n a los que hacemos referenda en este trabajo. aurtque contemplan la participaci6n en la hechura de polfticas publicas, van mas

las nociones de gobernanza y redes de polfticas. Esto es imprescindiblt: debido a que lIno de los conceptos, que podrfamos llamar constitutivo 0 que, al menos, esta prolundamen­te relacionado con la noci6n de gobernanza, es el concepto de red. pero en particular. \" sobre todo por su matiz polftico, es el de redes de polfticas. Esta idea se rd"iere a .si$t~­mas de enlaces institucionales fonnales e infonnales entre los gobiernos y otros actores. estructurados en torno a intereses compartidos en la hechllra e implementaci6n de polf.' ticas publicas» (Rhodes, 2007: 1.244). De acuerdo con Rhodes (2007: 1.244),las redcs d~ politicas tienen Ires caracteristicas fllndamentales: a) la~ instituciones que las con[or­man son independientes entre SI;6 b) las politicas (y acuerdos) que sllrgen de Sll senD son el resultado de la negociaci6n, el regateo y la deliberacion llevado a cabo por sus miem­bros; yc) los «olros actores» incluyen preferencialmente representantes de profesiones \' empresarios y sindicatos y, mas recientemente, grupos de la sociedad civil.

Nonnativamente hablando, senala Rhodes, las redes de politicas se dcben caracte­rizar por la confianza y la diplomacia, especialmente si aludimos a la idea de gober­nanza democratica: «los valores y norrnas compartidas (fOlmal e infOlmalmente) son el cementa aglutinador que mantiene juntos complejos sistemas de relaciones; asi, la confianza es esencial para una actitud de cooperacion en beneficio de la subsistencia de la red. (Rhodes, 2007: 1.246).

Las redes de politicas han evolucionado en la medida en que se han desarrollad07

los procedirnientos decisionales de los asuntos publicos habituales. En efeeto, concer­taci6n, negociaci6n, regateo, deliberaci6n, son ideas asociadas cada vez mas a la lorna de decisiones en el ambito publico, en detrimento de nociones como control, coerci6n, verticalidad, etc., cuando menos, en el nivel te6rico. Por ello, no es del todo excesivo afinnar que las redes de polfticas son la caracteristica definitoria de la gobernanza y mas aun, de la gobernanza democratica. '

Por su parte, Luna (2005: 109) explica que «las redes son [ ... J una modalidad espe­effica de coordinndon 0 gobernanza» que «configuran un sistema de interacciones propio entre distintos tipos de instituciones y actores, entre diferentes escenaIios poli­ticos y entre gobiernos nacionales allt6nomos •. Para la autora, de acuerdo con los planteamientos de Hollingsworth y Boyer (1997), las redes de polfticas estan basadas en·vfnculos interorganizacionales 0 interinstitucionales y se distinguen pOl' los siguien­tes rasgos (Luna, 2005: 111):

a) En tenninos de estructura, se caracterizan por tener una membresfa semifonnal e intercambios bilaterales 0 multilaterales.

aUa. La participaci6n en los asuntos legislativos, la resoluci6n de conflictos, problemas y rezagos sociales 0 la asesoria (experta) en temas de la agenda publica son s610 algunos ejemplos de procesos en los que las asociaciones y organizaciones toman parte en esfuerzos mayores de coorclinacion y que no tienen que ver directamente con las polfticas publicas. Sin embargo, ante la carenda de otro concepto similar. mantendremos Ia noci6n de redes de polrticas, dejando por sentada esta salvedad.

6. Aqur se refiere a que las instituciones que participan en eUas pueden provenir de diferentes ordenes de gobierno: local, estatal, nacional c intergubernamental, y defender proyectos y posicio­nes politicas diversas y, en algunos casos, contradictorias. Aunque lambien es cierto que en algunas redes se pueden encontrar instituciones que proceden de la misma matriz poHtica (por ejemplo, diversas agencias del gobierno federal), inc1uso en estos casos es posible encontrar la reproducci6n de este fen6meno. .

7. No debemos olvidar que si bien las redes de polrticas se han desarrollado a nivel glob'a!. tambien son un suceso relativamente nuevo en los 6rc1enes nacional y local. Sobre todo en estos ultimos. su desarrollo depende del contexto sociohist6rico concreto de los parses y las localidades para pensar si efectivamente son una realidad 0 s610 un proyecto en e\ horizonte.

h) Ell cuanlO ala!> reglas de intcrcambio, se distinguen par intercambios ,'olunta­

nos v tcmporalcs. ci Los mccanisl110s individuales de obligaci6n son los contratos y la dependcncia de

rccursos. d) Los mecanismos colectivos de obligaci6n son las relaciones personalcs y la confianza.

Ya sea que veamos a las redes de politi cas como un elemento definitol1o de la gober­nanza 0 como una de sus modalidades especfficas,lo importante es dejar senlado que las ideas de redes de politicas y de gobemanza estan lntimamente ligadas. Ambos con­ceptos CSllln asociados a la idea de nuevas formas de coorrunaci6n social y parecen abrir posibilidades para «hablar de un nuevo circuito de la ciudadania. (Luna, 2005: 109). 0, mas atll1, para hablar de nuevas formas de coordinaci6n social.

Detenninantes del buen desempeiio organizacional: relevancia social

Al hablar sobre el desempeflo organizacional, coincirumos con Cadena (2007: 268), en que nos referimos «a un conjunto decapacidades que tienen resultados variables (en terminos de eficacia y eficiencia) en sus afanes' de alcanzar fines mas 0 men os relevan­tes desde una perspectiva de derechos y reprcsentaciones sociales». Aunque esto no es incorrecto, es importante seflalar que la idea de relevancia que el autor referido m~~­ciona cuando menos tiene dos vertientes: a) relevancia desde la 6ptlca de los partlcl­pantes involucrados en las organizaciones y asociaciones, y b) :elev~cia de.sde la op~i­ca social, es decir; la forma en la que la sociedad observa y evalua la eXlstencla y trabaJo de los diferentes esfuerzos asociativos en el ambito publico.

En la discusi6n sobre el buen desempeflo organizacional, generalmente se p.one.a debate el amilisis de aspectos «intemos» de las asociaciones. Temas como la e.fic~cla (entendida como la obtenci6n de resultados buscados expr~ent~ por la ~oclacI6n) y la eficiencia (en donde la evaluaci6n de capacidades administratlvas, .tale~ como la productividad y el rendimiento juegan un papel a:ntral) de las or.g~ruzacJOnes son naturales, debido a que ponen de relieve aspectos directamente defirudos y co~trola­dos desde su interior. Sin embargo, algunos autores se han preocupado por la lmpo:­tancia del ambiente en la .elecci6n organizacionalo,9 De acuerdo con Natal, lOla organl­zaci6n es una unidad totalmente autocontenida, que esta inmersa en un ~biente (0 entomo) compuesto, entre otras cosas, por un numero amplio de otras asoc.laclones y organizaciones,ll por 10 que, siguiendo al autor; coinc.irun:os ~~ q~e ~l amblente en:l que las organizaciones estan insertas influye y dete~a. slgruficatIV~m.ente las condI­ciones de las elecciones organizacionales. Nuestra oplru6n es q~e Sl bl~n ~na buen~ parte de los factores que deterrninan el buen desempeno de las orgaruzacJOnes esta

8. Nos referimos a las organizaciones. ., - . ". 9. SegUn Natal, en esle mismo volumen,. ele~ci6n orgalllzaClonai es el conJunlo de decisiones )_

elecciones que toma una asociaci6n u orgamzacl6n can respecto a su estructura, hderazgo, trayecto ria, dependencia 0 independencia, y que Ie dan forma.. '

10. Quien explica con mucho mayor amplitud ellema de la rdaCl6n entre el enlomo y las orgam-

definida dentm de las mismas, d entomo u ambi~nll: CIl d que ~lIhSISl':l1 .:~ decislvo para en tender tales decisioncs. Y mas 3llll,Ia manera ('11 Ia qlh.! impactall dieho enlOl no abre una posibilidad de analisi~ de su d~s.:mpel'io.

Estas ideas las corroboran Cadena Roa " Puga (2005: 3D), para tjlllt:Il':S .cl cnlomo puede ser cstable y predecible 0 Guido, cambianle y dlfieil dt! entcndel; 10 cualn:qCJII.!I-t: un mayor esfuerzo pOl' pal"te de la organizaci6n •. Asi.

[ ... ] los crilCIlOs de amilisis 0 t!valuacion d~ben IOmM en Cllcnla Cl1.:~tIOIlC' lak's como b congrucncia de la reglamentacion inlcma con las'regbs dt! mayor ale.lIle.:; Ia ,""bil,dad para obtencr recursos de di\'ers~ fuenlcs; la capacidad para hacer u>o de e1emenlos producidos por OITaS organizaciOnes de dlverso lipo (/.t'., lccnologias 0 formas de opera­ci6n), asi como la conlribuci6n al bieneslar de la comunidad. Asimismo, las rdaclollcs establecidas con asociaciones si1i1ares, con el gohicl1lo 0 con fundacioncs plivadas se convierten en criterios fundamegwles de Ia evaluaci6n del dcscmpeno organitaclon,,1 [Cadena Roa y Puga, 2005: 30].

Desde esta perspectiva la re!cvanci\puede ser entendida como la pertinencia de los resultados buscados expresamente por las organizaciones y de los oblenidos indlrecla­mente, tanto desde los intereses de los participanles inl'olucrados como de la sociedad. Por ello, en particular nos in teresa pensar la idea de relevancia social. Con ella se busca saber cuales son los beneficios que reportan las asociaciones y organizaciones a la sociedad, que problemas publicos ayudan a solucionar y, en general, cuales son sus contribuciones al orden social. 12

Y, siguiendo este argumento, encontramos que uno de los caminos que las organi­zaciones y asociaciones de la SC han adoptado cada vez mas para contribuir a solucio­nar los problemas y rezagos sociales, es la participaci6n en las redes de gobemanza (preferentemente democraticas). Asi. a traves de su palticipacion en redes de politiCAls, consejos consultivos, cornisiones, comites, entre otras variadas fOimas de coordina­cion, participan en ruversas fases de los procesos de politicas publicas, de decisiones legislativas, asi como en la atenci6n de cliversas problematicas sociales, desde su dise­flo hasta su evaluaci6n en los ambitos local, naciona' y global.

Con ello, debemos decir que el an~isis del dC!>empefio organizacional dcsde el entor­no (y mas concretamente con respec/o a la participaci6n de las asociaciones en redes de gobemanza) puede ser ob~ervado desde tres dimensiones: I) un analisis de corte empi­rico, sobre la forma en la que las o,anizaciones actuan en los distintos espacios de coordinaci6n social; en particular, e,ta rumensi6n pOQe a debate si los involucrados y afectados rurectamente por las decislo~ de las organizaciones tienen algo que decir sobre el proceso colectivo de toma de decisiones (es decir, si el proceso de participaei6n de las organizaciones en las decisiol1f!~tomadas en redes de gobemanza es justo 0 no, democratico 0 no); 2) de corte mas bien normativo, apunta hacia la aceptaci6n social de las decisiones y aportaciones de las organizaciones (en donde sus contribuciones a los espacios de gobemanza democratica son muy importantes). Mas en general, en esta segunda rumensi6n nos referimos a si las decisiones tomadas en las redes de gobeman­za son consideradas socialmente relevantes. Se trata de un amilisis de los resultados «concretos» de las organizaciones que se coorrunan con otros actores en la soluci6n de

zaciones en uno de 105 capituI05 de este libro. , . 11 Si bien coincidimos con el autor en que una parte importante del entomo de las I asocJac.lOn: ~;' 12. Cabe aclarar que si bien esle estudio se ellfoca en los beneficlOs obscrv-ables, tambien es cicrlO

esta ~m uesto por otras organizaciones, consideramos que esta integrado por o~ e ementos 19u. - que existe un conjunto de beneficios que 5610 se expresan a mas largo plazo, y que los amilisis de . P rta tes Mas adelante hablaremos del entomo y ofreceremos una definicl6n mas amplia. irnpacto ayudan a conocer (Frank, 2003). mentelmpo n . ________________________ ~~ ________________________ ~ ______________________________________________ _

problemas v rczagos sociales.'1 La divisi6n de eslas dos plime11ls dimensiones se hace con base en :Inalisis de legitimidad democratic<I de entrada y salida (i11J7111 (Illd Ott/Pili

delllocratic: il'#itil11ac:y) (DingweI1h . 2004: II); y 1) las condiciones del entomo. Pensa­mos qUI! el entorno es deternlinante para rrenar 0 fomentar la participaci6n de las aso­ciaciones 'j ol-ganizaciones en los espacios de coordinaci6n. P Planteamos que la partici­paci6n6ptima en clichos cspacios requiere un entorno favorable; asi, las organizaciones al participar en rcdes aun si las condiciones del entomo no son las ideales. plieden contribllir ala creaci6n 0 fortalt'cimienlo de dicho entomo.

De 10 observado previamente podemos asum ir que la idea de estudiar eJ desempe­no organizacional desde las ccin tribucion~ en redes de gobemanza democratica se puede hacer a traves del a·\1alisis de los procedimientos de participaci6n y tom a de decisiones. lIna plimera dimensi6n; los reSJ-lltados normativos. la segunda; y las contri­buciones de las asociaciones y organizaciones al entomo. la tercera.

J I) Procedimientos

I . Si bien la preocupaci6n central del presente trabajo esta en analizar las contribuciones

a las redes de gobemanza democratica en terminos de los resultados y la interrelaci6n con el entomo. es importante mencionar algo breve sobre eI tema de la participaci6n y. mas precisamente. sobte las rormas que esta adopta. Para ello. resulta espedalmente util el trabajo de Messner (1999). quien senala que existen cuatro reglas centrales concemientes al runcionamiento de las redes y. mas especfficamente, acerca de la forma en la que los actores participantes deben hacerlo para que estas operen de manera democratica. Para el autor (1999: 109), los participantes de las redcs deben mostrar interes y disposici6n hacia: a) un intercambio honesto y un repaito equitativo de costos y beneficios (en vez de la 16gica del6ptimo de Pareto); b) reciprocidad (I!n lugarde la 16gica pura del intercam­bio); c) limitaci6n de la propia libertad de acci6n y orientaci6n colectiva hacia la resolu­ci6n de problemas (en lugar del «individualismo egoista»); y d) respeto a los intereses legftimos de otros actores (en vez del ejercicio unilateral del poder).

En el mismo sentido, Dingwerth (2004: 23) senala que las contribuciones a las re­des de gobemanza democratica 15 pueden ser diferenciadas en tres variables:

a) La inclusividad 0 participaci611. en donde resulta esencial que todos los partici­pantes involucrados relaeionados con el fin Ultimo de la red de gobernanza sean inclui­dos. Si bien los grados de participaci6n (espeeialmente en la toma de decisiones) pue­den ser vatiables, de una 1I otra forma se debe haeer sentir que todos los involuerados yafectados fueron incluidos en las diversas fases de operaci6n de la red,

13. Esta aproximaci6n resulta similar a la idea de legitimidad que Luna y Velasco trabajan con mucho mayor detenimiento en un texto que fonna parte de este volumen.

14. La relacion entomo-asociaciones (0 espacios de eoordinaci6n) es dim\mica y se presenta como un fen6meno dialectico. En efeeto, las organizaciones (y los espacios de gobemanza en los que participan) pueden Uegar a detenninar en buena medida las caracterfsticas del entomo en el que estan insertas, pero tambi~n el entomo define las caracterfsticas de las pnmeras. En particular, el tema de los recursos (que encuentran en el entomo) resulta sumamente importante, debido a que si ~stos son condicionados, entendiendo que son la esencia de una buena parte de las interacciones (entre las asociaciones y eI entomo), detenninan las decisiones de ~. .

15. Aqu! el autor se refiere mas concretamente a la fonna en Iii que las redes pueden tener y ganar un mayor grado de legitimidad democratica. I

b) EI col1lroi dell1ocrrilicn, en dondc las ideas de rcndicion de l'uentas, transpart'ncla \ sensibilidad (rcspOllsil't.'l7t.'SS) son rllndamentales. Esta llhima Sl' rctlcrc a si los p:1I1ici­panIcs en la toma de decisiones actllall en concordanciu con los intereses de los olros pal1icipantes de la red y de aquellos que Sel~\n a!l!ctados POJ'1a decision lomaela, 10 qlle implica el objctivo ultimo de la misma . Asi. Ia rendici6n dc Cllenlas cs visla como lin camino para alcan7.ar mayor sensibiliclad, y la transparencia es wncl!bicla como un I11C"

dio para alcanzar mavor rendici6n dc Cllentas, . c) La Igualdad dis~ursil'a, que se rcfiere al grado cn el que los participantes de Ia~

redes emplean la argumentaci6n mas que la ncgociaci6n como metodo para comllni­carse entre sf y acordar. Universalidad, racionalitiad y reciprocidad son tres compo­nenles basicos de la igualdad disclll"Siva. Esle punto esta dirL!ctamcntc rclacionado con aspectos fundamentales de la democracia deliberativa.

La dimensi6n de procedimientos sc cxplica de manera g1-afica en el siguiL!nle cuadra:

i-Dimension Variables l ___ -+ _____ _ ,----. ---- ._._-_ .. _.-- ----

Ejemplo de indicadorcs

I La inclusividad i 0 participaci6n

• lnclusi\;dad de las redes • Participacion en las redes

I

i I p,.ocedim;e/110S

I I

• Mcdiciones de rendicion de cuentas • Mediciones de tl1lnsparcncia • Mediciones de scnsibilidad (resp?.'.ls;Vel1:::I!..

• Deliberaci6n • Reciprocidad • Racionalidad • Universalidad

EI control democratico

La igualdad discursiva

2) Resultados'6

AI inicio del trabajo senalamos que consideramos que las contribuciones a la gober­nanza democratica constituyen uno de los elementos que pueden ser contemplados para evaluar el buen desempeno organizacional (en particular la relevancia social). En esta secci6n del trabajo debemos ahondar al respecto y apuntar que consideramos que el hecho de que las organizaciones y asociaciones de acci6n colectiva participen, fortale7.­can y contribuyan a un mejor funcionamiento de las redes de gobernanza democratica puede ser prueba de un buen desempeiio organizacional. Aqui no se trata s610 de c6mo participan sino que hacen, concretamente, que impacto tiene su actuar para considerar-10 relevante en la bUsqueda del bien eomun. Aunque debemos aclarar que el hecho de que no participen en redes de gobernanza no necesariamente significa un desempeno ineficiente, defectuoso 0 malo. Entendemos que existen asociaciones que. por su natura­leza 0 la 16gica de sus propios objetivos, simplemente no estan interesadas en vincularse con otras asociaciones. con agendas gubernamentales 0 empresas privadas. Por ello,

16. Cabe aclarar que la bibliografla sobre gobemanza se centra, mayontanamente, en el analisis de 10 que en este trabajo hemos denominado «procedimientos •• mientras que es casi inexistente en la dimensi6n que aquf lIamamos «resultados •.

deb':IllOs dccil'que la no parlicipm:ion en las rcdes de gobernan7.a. no se puede inlcrpr~. larCOIllO un indicadorde un Illal desempeiio. Desde esta perspectiva, la panicipacicin en las redes de gobel11am:a solo puedc'ser concebida como un plus 0 bono eXIra en d bucn desempello organizacional que se puede agregar a otros aspectos a evalual:

Nuestro objeto de eswdio, entonces, se ve restringido a aquellas organi/aciones \ asociaciones dispuestas a participar en las redes de gobernanza. Este gl1lpO, tcol;ca­mente, esui dividido entre aqudlas organizaciones y asociaciones que al participar contribuyen al forlalecimienlo y a un mejor fl.lllcionamiento de las redes de gobell1an­,a y las que no 10 hacen, aunquc esta divisi6n solo Ia podemos pensar como calegoria~ ideales pueslo que cslc aspeclo se lrata, mas bien, de una cuestion de gradacion qut' poclrfamos formular de la siguiente manera: las asociaciones y organizaciones dis­pueslas a parlicipar en espacios de gobernanza contribuyen de manera variable al rorlalecimiento y mejor funcionamiento del propio espacio de gobernanza (aunquc enlenciemos que esto tam bien puede variaI' ell el tiempo).

Hagamos una pausa aquf para preguntarnos: al participar en una red de gobeman­za, ino contribuir a su fortalecimiento y mejor funcionamiento es una prueba de mal desempeiio organizacional? No necesariamenle, debido a que puede haber organiza­ciones que tengan como objetivo vetar alguna decision, enlorpecer un acuerdo 0 sim­plemente alargar una decision en el ambilo publico. Aqui 10 que nos ayuda a salvar la cuestion es que desde un enEoque normalivo, al decidir participar en alguna red de gobemanza, las or'ganizaciones y asociaciones estan accediendo a entrar en un proce­so de deliberacioTI, negociacion y I-ega teo, en el que el resultado final es un enigma y esla condicionado a elementos contingentes de muy diversa indole (como, pOl' ejem­plo, una repentina decision gubemamental, la salida de otros actores dc la red, etc.).17 En este punto tam bien debemos pensar que es dificil encontrar alguna asociacion II

organizacion que expresamente plantee un interes por no contribuir en el fortaleci­mienlo de una red de gobemanza democratica en la que ha decidido participar; porque significaria practicamente su salida de la red.

Asi, desde esta logica, la pal1icipacion en redes de gobernanza democnHica puede ser evidencia que revele si una organizacion esta interesada en contribuir al orden social y al cambio democratico porque denota un interes de la propia organizacion POl' mejorar el entomo, aunque esta afirmacion la matizaremos en un apartado posteriOt: Por 10 pronto, diremos que este interes, y su concrecion en la par1icipacion en redes de gobemanza, puede estar pensado desde tres supuestos basicos:

1. Una organizacion contribuye al fortalecimiento de una red en la medida en que conozca del tema central de dicho espacio y en la medida en que este dispuesta a compartir dicha informacion con los otros participantes involucrados en la red y, en algUn momento, con la sociedad. Por ello, una asociaci6n u organizaci6n es relevante cuando pone a dispo­sicion de una red informacion novedosa, precisa y correctamente sistematizada.

2. Una organizacion contribuye al fortalecimiento de una red en la medida en que disponga de recursos materiales, humanos y simb6licos relevantes para la solucion de la problematica motivo de la red y en la medida en que este dispuesta a ponerlos a disposicion de la misma. Esto significa que una asociaci6n es relevante cuando aporta recursos significativos con el fin de solucionar la problematica que origina la red.

17. Mas alin en las redes democraticas de gobemanza en las que el tecurso de «salida» definido por Hirschman (1977) es una posibilidad siempre latente yabierta.

3. Unaorganizacion conllihu~e al fOl1ai.:cimienlo dl' una red cn la I11Cdlda en que toma decisiones l-npidamenle, 0 de manera rmis pnx:isa, oportunamclllc. En delIO, una ,ISOCla­cion u organizacion es rde\'anll' cualldo tom'-1 decisionl.'s rde\'alllcs \ "portuml> en b solucion de detelminados prublcmas, evilando ..:ntOl11cccr d runcional11lenlO de la rcll.

Con base en estos supuestos, proponemos Ires \'ariables (tit! l'-1s qllc' Sl' pueden &:s­prender divel~os indicadorcsl para dividir las di\·ersa~ formas dc conlribucion de las organizaciones en las redes de gobernanLa:

I. COllOCilllie1710 del problema: en la mcdida en que una urgilnizaci6n conozca la pro­blcmatica que se plantea resolver a lraves de la coordinacion con diverso, aClores involu­cl-ados, mayor posibilidad tendni de proponer solucioncs a corto, mcdiano y largo pla­zo.'s Consideramos que una organizacion 0 asociacion con un bajo nin.:1 de conocimicn­to de dicha problematica entorpece la operaci6n de la red duranle ellicmpo que r1'ecesrla para «empaparse» de Ia discusion. Por el conlratio, una organizaci6n con un allo grado de conocimiento contribuve a que la red opere con mayor velocidad y Ie pellllite ahOtTar tiempo en el analisis de la problematica social, cOllolo que su pat1icipaci6n se vuelve mas relevante. Una organizacion 0 asociacion con una trayecloria importanle eh el ami/isis de dicha tematica (por ejemplo: clmbio climatico, derechos reproduclivos de la mujer, etc.), con publicaciones directa 0 indirectamente relacionadas y con constanle capacita­cion, tendni mejores .posi.bilidadesrara .contribuir al desarTollo y m~jor runcionamiento del espacio de coordmacl6n y, por cf0nslglllente, a4flque no necesanamcnte, pam resol­ver la problematica que mOlivo la creacion de dicho espacio.

2. Recursos disponibles: en la medida en que una organizaci6n dole a la red de coordinacion de mayores recursos, ~a sean mateliales, humanos 0 simbolicos, SLI par­ticipacion sera mas relevante. '9 Una organizacion con enonnes recursos lendra mayo­res posibilidades de tener una participaci6n relevante en un espado de gobernanza democratica (espacios en los que no se discrimina en funcion de la cantidad de recur­sos que se pueden aportar). Por su parte, una organizacion con recursos limilados, tendril menores posibilidades de contribuir en la red. Sin embargo, aqui no 5610 se trata de tener los recursos, sino de ponerlos a disposicion de la red. En otras palabms, una organizacion con abundantes recursos y fuel1es capacidades participaril mas in­tensamente (de asi haberlo decidido) que una organizacion limitada. Si bien hay orga­nizaciones interesadas en contribuiren el analisis de alguna problemalica social que es necesario a tender, hay otras que prefieren concenlrarse en aspectos de implementa­cion y operacion, mientras que otras buscaran incidir en temas de seguimiento y eva­Illacion; tambien habra las que tengan la capacidad y cl intercs de participar en ll'Ias de ura de las fases de operacion de la red.

3. Oportunidad de respuesta: en la medida en que una organizacion C!; capaz de tomar decisiones oportunamente, contribuye a In mejoroperacion de lIna red. Asi. organizacio-

18. Si bien pensamos que las deci~nes tomadas en los espacios de gobernanLu, per se, no son decisiones correctas, la naturaleza democratica de las formas democraticas de coordinacion, al 1/1-

c1uir Ia deliberaci6n como uno de sus ~gos c.araclerislicos distinlivos y rundnmcnlales, pellllilc un analisis mejor y mas profundo de la p~blemallca a resolvel: .

19. EI tarnafto de la organizacion yel volumen de los I'I!cursos que aporia a \a red no nect!!)ana­mente estan relacionados proporcional y directamente. Puede darse el caso, por ejemplo, de peque­lias organizaciones que, con su sola presencia, doten de una gran legitimidad a una red de gobemall7.a democratica. \ .

nes y asociacioncs que ticncn largos procesQS de toma de dccisiones. necesalias para avan72ren la opcraci6n de la red. entorpecen SlI ftll1cionamiento) es mas probable que tomen dccisiones dc mancra inoportuna. lO ~ cambio, organizaciones y asociaciones que tienen la posibilidad de [omar decisiones importantes de manera oportuna, contti­buyen significativamente al meior funcionamieljlto de las redes de gobemanza.

Si bien hay organizaciones que pueden tenJ lin buen desempefio y que por volun­tad han decidido no participar en redes de coordinaci6n, la propia decision de hacerlo puede implicar cI mejoramiento de ciertas caP6fcidades al abrir nuevos horizontes. Ya sea pol- reconocimiento a sus capacidades 0 por la presion ejercida frulo de su accion ylu opiniones, una organizaci6'n participa en un cspacio de gobemanza democratica debido a que de una u otra fonna su presencia es considerada relevante. Esto 10 pode­mos afirmar con mayor fuerza si consideramos que la participaci6n en dichos espacios de" coordinaci6n (por su naturaleza democratical debe ser abierta a la participaci6n de todos los participantes involucrados. En ell os participan s610 quienes estan interesa­dos en una tematica dada y quienes consideran que su capacidad de analisis y opera­ci6n es suficiente como para tener una colaboraci6n significativa en alguna de las fases del proceso de politicas publicas, de la toma de decisiones legislativas 0 de la atenci6n a algUn problema 0 rezago social.

La contribuci6n a los espacios de gobemanza puede variar en funci6n de las capa­cidades y motivaciones de las organizaciones. En todo caso, 10 interesante esta en que la participaci6n en ros espacios de gobemanza hace relevantes a las asociaciones por­que, cuando menos en un plano nonnativo (aunque la pretensi6n es hacerlo en un nivel operativ~), se empefian porcontribuir a resolveralgUn rezago social 0, para decir-10 mas ampliamente, pretenden colaborar en la mejora del entomo social. Las contri­buciones a la gobemabilidad democratica 0 al desarrollo (aspectos que, por cierto, como organizaciones unitarias comunmente estan planteados) se potencian al partici­par en esfuerzos de coordinaci6n superiores a los de la propia organizacion.

La dimensi6n de resultados se ordena graficamente como sigue:

Dimensi6n Variables Ejemp\o de indicadores

Conocimiento • Expcriencia (tiempo) afrontando el problema

del problema • Publicaciones • Capacitaciones

• Cantidad de recursos materiales disponibles (monetarios. inmobiliarios, etc.)

Resultados Recursos disponibles • Cantidad de recursos humanos disponibles (expcrtos, opcradores. etc.)

• Recursos simb6licos disponibles

Oportunidad • Oportunidad de respuesta en las

de rcspuesta participaciones anteriores en espacios de coordinaci6n

20. AI hablar de inoportunidad, Msicarnente nos estamos refiriendo a una cuesti6n temporal, pero reconocemos que hay decisiones que se pueden considerar inoportunas por otras razones. Por ejemplo, hay decisiones polrticas 0 econ6micas que desde ciertos :1ngulos se pueden considerar inoportunas.

3)£11[01110

Entendemos como entorno el ambknte politico, juridico-Iegal, social. t'con6mico \ cultural en el que las organizaciones eslan inmt'I'Sas \' en d que dcs~n'Olbn ~u ;Jetlll­dad. Como hemos sefialado previamenlc, observamos qUI: hay una mtcn-;a Inlerrda­ci6n entre el entorno v las organizacioncs y asociaciones ajenas al sector lucratllo \ d gobiemo, las cuales, por cicrto, tambien se yen afecladas por eI mismo. En estc sentl­do, por un lado, el entorno las determina y, por el otro, eslas 10 determi~an en \Ill"

proceso dinamico, continuo y pennancnte. Por clio, eI ".nalisis del desempeno orgam-•• zacional. desde la relevancia social, no puede hacerse Sm contemplar, aunque sea S~)­meramente, la manera en la que el entorno detennina el quehacer aSQCtaltVO \'. mas espedficamente, la manera en la que permite, incentiva y promueve 0 ill1plde, frena v entorpece la coordinaci6n social en fOlma de redes de gobe.rnanza. La I?ea, en, e~t(! punto, es que un entomo favorable promuev~ y fomenta ~a (op,tlma) part~c~paclon ~e las organizaciones y asociaciones en los espaCIOS de coordmaclon democ~t'cos v, m.ls en general, su pal1.icipaci6n en la soluci6n de los problemas y r~z:a~os 'Soclales.

Para vincular el tema del entomo con el desempefio organt7..aclOnal proponemos cuatro supuestos basicos que nos permitan entender su relaci6n. Estos supuestos nos ayudan a delinear las caracterfsticas fundamentales de un en:~rno que [avorc~e la participaci6n de asociaciones en redes de gobemanza democrallca. De ,n~evo, co~o en ocasiones anteriores, advertimos que un ambiente con estas caractenstlcas es solo una imagen te6rica que nos permite entender un limite del espectro en una poslbl~ tipologia (que puede ser ordenada gradualmente) del entorno como r~ctor determl­nante de la participaci6n organizacional el) las redes de gobemanza. Loglcamente, el otro extremo de este espectro serfa aquel entomo en el que no se dan ningun~ de es~os supuestos basicos (imagen por cierto tambien irreal) que proponemos a contmuaClon:

1. Un entomo que garantice libertades polfticas y de asociacion pelmite una mayor y mejor coordinaci6n en espacios de gobemanz.a democratica: en la medid~ en que cl entomo garantice el conjunto de libertades aSOCiadas fundamental mente <;on la demo­cracia liberal (libertades de reuni6n. expresi6n. participaci6n 'p~I.ftica. entre m~~has otras).las asociaciones y organizaciones tendran mayores poSlblhdades de ~artlclPar en espacios de coordinaci6n con otras organizacio~es e instituciones ?ubhcas para buscar resolver problemas publicos. En concordancla con los. pl~nteamlentos de Toc­queville (1996: 206-212) relativos a la relaci6n entre las asociaciones y la~ hber:ades po](ticas, pensamos que un entomo democratico (definido ~or la ~xistencla de dlchas libertades) es mucho mejor para permitir y fomentar la partlclpacl6n de las organtza­ciones en redes de gobemanza democratica que un entomo autoritario en el que e:ten restringidas 0, de plano, eliminadas dichas Iibertades. Tambien, aspectos co~o el hbre acceso a la informaci6n publica 0 la rendici6n de cuentas por parte del goblemo. ~or ejemplo. pueden ser elementos que contribuyan.s~gni~cativamente a I~ CO~figuracl6n de un entomo de libertades que fomente la partlCIpaCl6n de las orgamzaclOnes y aSO-

ciaciones en los espacios de coordinaci6n. . ' 2. Un entomo con una tradici6n asociacionista larga y consohdada pcrmlte una ma-

yor y mejor coordinaci6n en espacios de gobemanza democratica: en la medida e~ ~~e el entomo este definido poruna mayor tradici6n asociacionista. habra mayores poslblhda­des de que las organizaciones y asociaciones participen en espacios de gobemanl.a de­mocratica. Aspectos como el capital social.la longevidad (entendemos que es vanable)

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prollledio dd conglomerado de asociacionl!S Y organizaciones () cI volum~n dd lIamado tercer sectOl; podlian sen,;r como mediciones uliles para observar esta caracterislica del entolllo. Pensamos que un enlolllO en el que haya un mayor numero de asociaciones , con una mayor longevidad promedio, en un marco de mayor capital social , cs mas adc· cuado para la cooperacion v la coordinaci6n en redes de gobemanza democnitica.

3. Un enlomo de prospcridad socioecon6mica pennite una mayor y me.ior coordi­naci6n en espaclOS de gobelllanza democratica: En la medida en que las organizacio­ncs y asociaciones se desarrollen en un entolllo de prosperidad economic;!, habra mayores posibilidades de que participen en espacios de gobemanza democratica. Fac­to res como el ingreso pcr capita, indices de desigualdad social 0 de distlibucion social del ingreso 0 del consumo, el indice de desarrollo humano del Programa de las Nacio· nes Unidas para el DesalTollo, entre algunos otros, podrfan ser mediciones \'aliosas para pensar el enlomo desde 1a 6plica de la palticipaci6n en redes de gobemanza democralica. Se piensa que un entomo en el que las condiciones economicas y sociales generales sean mayo res pem1itira una mayor participaci6n de las redes de gobemanza democrlitica. 21 En contraste, pensamos que en un enlomo depauperado, caracterizado por un bajo nivel de desarrollo humano, por un ingreso per capita limilado 0 en un enlOrno de alla desigualdad social resulta mas di[icil que las organizacioncs y asocia­ciones se desan'ollen y participen en dichas redes.22

4. Un entomo en el que los diversos actores politicos y sociales sean proclives al lrabajo coleclivo pennite una mayor y mejor coordinaci6n en espacios de gobemanza democratica; en la medida en que el entomo este caracterizado por aclores politicos y sociales2l interesados y capaces para participar en las redes de gobemanza dempcniti­ca y en la medida en que haya mayores oportunidades para participar en ellos, habra mayores posibilidades de que dichos espacios se desarrollen y se multipliquen. Aspec­tos como la apertura y constancia de oportunidades de espacios de coordinaci6n, el

21. Aqui conviene alajar una posible conlradicci6n argumenrativa: si pensamos en un enlomo na­cional delerminado, con una e1evada prospendad econ6mica, sonarla l6gico hablar de una menor problemalica social que, a su vez, nos Ilevaria a imaginal' un entomo de menor indice asoclalivo, si sostenemos la idea de que eI asociacionismo tiene como objetivo central disminuir la problematica social contemporanea !al como 10 hemos venido seilalando, 10 que 50ria contradictono con 10 expresa· do has!a aqui. Sin embargo, hay dos formas de solventar este posible ruido expositivo: por un lado, numcrosos autol'es (Martin, 2005; Salomon, 1999; Kekk y Sikkink, 2000) han demostrado que en los paises con mayor prosperidad econ6mica numerosas asociaciones y organizaciones e incluso redes de asociaciones 50 crean y se preocupan por problemas que trascienden las fronteras de sus parses de ongen. En esle semido, esta muy bien docum~tado eI crcciente apoyo de organizaciones de Ia socie­dad civil, que desde las economfas desarrolladas apoyan a b'TUpos e individuos en los paises en desarro­llo. Un ejemplo de esto es el movimiento global del comercio justo (Chavez y Arditi, 2006). Por el otro, es posible argumenlar que aunque una buena parte de los problemas de las sociedades contempora· neas provienen de aspectos relacionados con la escasa prosperidad econ6mica (0 para decirlo sin !apujos, de la pobreza y la desigualdad), en las sociedades desarrolladas 50 generan nuevos problemas y rezagos que han motivado la creaci6n de organizaciones y espacios de gobemanza para su alenci6n.

22. Por ejemplo, en el caso de las asociaciones empresariales, Puga (1992: 23) SOSllenc que los pequeiios empresanos 0 microempresarios tienen una dificultad mucho mayor que la de los grand~s cmpresarios para participar en las camaras del sec lor, debido a que practicamente s610 tienen liem­po para dedical'Se a las labores de su empresa, por 10 que s610 «una porci6n muy reducida [ ... J participa de manera aCliva en algUn lipo de acci6n organizada •. Esto, simplemente, sirve para Hus· trar una posible coneri6n entre Ia participaci6n polflica y la condici6n socioecon6mica.

23. En donde \as instiluciones gubernamentales juegan un papel preponderante por r'azones que hemos explicado mas atras.

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numero de areas de decision sujetas a deci"iones coordinacbs,1' cl nUll1el'O de organi ­zaciones cap aces de palticipar de ll1anera relevantc en estos espacios 0 d nllmeru de! organizaciones inleresadas en participar \!n los misl110s son elemenlos que nos perm 1-

tirian observar con mayor c1ariclad esta caracletistica del entomo. Un entolllo \!n d que hay mayo res oportunidades y espacios d\! coordinaci6n mediante rede", l11<lyor cantidad de actores proclives a tener lIna participacion relevante en estos csfuel-los-'Y una mayor cantidad de acto res interesados en participar en dichos espacios, garanll7 .. '1

mayores y mejores posibilidades de que la problematica publica se pucda resolver en es[uerzos coordinados. En cambio, un enlomo definido POI' pocas opollunidades y es­pacios de coordinacion y pocos actores capaces 0 interesados en participar cn dichos espacios, puede ser un entomo en el que es menos probable encontrar una intensa participacion en las redes de gobemanza democratica.

Una vez definidas las caractedsticas elementales de un enlomo .[avorable-, pode­mos pensar como las organizaciones y asociaciones, al participaren espacios de gobelc

nanza democratica, conlribuyen a mejorarlo. A continuacion presental110s un analisis breve de la relacion que guarda cada una de las cuatro caractedsticas con la participa­cion en las redes de gobemanza democraticas y proponemos cuatro valiables corres­pondientes en las que dicha participacion contribuye al mejoramienlo del entomo: 25

1) Libertades politicas y de asociaci6n: al participar en las redes 0 espacios de gober­nanza democraticos, las asociaciones y organizaciones en la practica poncn en funcio­namiento una serie de libertades politicas (democraticas) que estando limitadaS' 0, de plano, prohibidas, se pueden convertir en referentes sociales muy importantes. En efecto, incluso en contextos francamente autoritarios, la pro pia asociacion, expresion o participacion politica, se pueden converlir en metanismos de lucha (indep'endiente­mente de la bandera politica que s~defienda 0 de la problematica que se plantee aten­der la red) por la expansion de las Ifbertades politicas y democralicas.2' Esta .Iucha» se potencia significativamente cuando las asociaciones se reunen en colcctivos mas am­plios que pueden involucrar otras *ociaciones y organizaciones, empresas 0 agencias, del mismo pais, de otros paises 0 trAl1snacionales. En contextos menos adversos, en los que las libertades politicas estan garantizadas jundicamente pero que se ejercen «tibia­mente. por los ciudadanos, la partililipacion de las organizaciones y asociaciones en espacios y redes de gobemanza tamll'en se puede conveliir en un referente importante para promover el .empoderamiento~ de la ciudadania y la panicipacion politica.

2) Cuitura asociacionista: al participar en redes de gobemanza democratica, las asociaciones y organizaciones pueden contribuir a fortalecer la cultura asociacionista, sobre todo en el caso de que dicha participacion sea considerada relevante. En efecto, la positiva valoraci6n social del trabajo de asociaciones y organizaciones en espacios de coordinaci6n superiores, sobre todo en funcion de sus resultados mas inmediatos y directos, puede traducirse en un creciente financiamiento del sector publico hacia d

24. Agradezco a Jose Luis Velasco haber sugerido eslos dos uilimos indicadorc •. 25. En este apartado se presenlan s610 las conllibucione> de la partic.paci6n en redes de gobc.c

nanza aI entomo, mas adelante hablaremos con mayor detenimiento de los efectos prometedores de la participaci6n en dichos espacios de coordinaci6n.

26. Aunque en efecto, comunmente, esta lucha 50 concentra en la democralllac.on del regimen como paso previo a la consecuci6n de otras banderas politicas (Sdullittcr y O'Donnell, 1990).

221

lcn:er $ecIOl;" fundamental mente por dos raztncs: la plimera. por la presi6n directa de un crecienle magma asociativo que dcmanda mayores recursos, y la segunda, poria presion que ejerce la propia socicdad para fortab:er al tercer scCtOl:1' Muy ligado con csto esta el tema del aumento del volumen dellcrcer sector. Ya sea porque hay mas reGursos disponibles 0 simplemenle porque social mente, debido a los buenos resulta­dos de la acti\~dad de asociaciones y organizaciones coordinadas en espacios de gober­nanza se juzga cada vez ma~ relevante participar en esfuerzos de organi7..aci6n colecti­va, el tamano y fortaleza del tercer sector puede aumentar. En tcnninos de la fonna­ci6n de capilal social, tam bien la participaci6n de organizaciones y asociaciones en espacios de gobemanza puede ser un incentive que debe ser tornado en cuenta. No es muy clara esta relaci6n, pero 10 importante es que no resulta muy diffcil imaginar que en ~n entorno de floreciente y creciente participacion asociativa y de coordinaci6n en redes de gobemanza, pueden crecer los volumenes de capital social en algunos sec to­res de la sociedad, debido a que dichos esfuerzos y espacios pueden constituirse, de nueva cuenta, como un refcrente interesante.

3) Prosperidad socioecon6mica: la tercera variable esta relacionada con la contribu­ci6n que la participaci6n en los espacios de coordinaci6n puede generar en tenninos de 10 que denominamos prosperidad socioecon6mica. De nuevo tenemos que recono­cer que esta relaci6n no es del todo clara, pero sospechamos que en general una cre­ciente panicipacion del tercer sector y la coordinaci6n de sus asociaciones y organiza­ciones con otros actores del sistema polftico y la sociedad puede contribuir, aunque de una manera muy limitada 0 indirecta, en la mejora de ciertos indicadores socioecon6-micos como el desarrollo humano,la disminuci6n de la pobreza 0 la desigualdad en la distribuci6n del consumo 0 el ingreso. Lo que sf parece mas seguro es que esto ocurre, al menos, por tres vfas: a) por la participaci6n directa y creciente de asociaciones y organizaciones en espacios de coordinaci6n nacionales y supranacionales para atacar directamente problemas relacionados con la pobreza y la desigualdad; b) por la pre­si6n que estos espacios pueden ejercer para que los gobiemos tomen medidas encami­nadas a resolver esta c1ase de rezagos; y c) asociando cierto rasgo de solidaridad per natura del asociativismo a la creciente participaci6n en espacios de gobemanza demo­cratica. Es decir, pensamos que el crecimiento del asociacionismo y, en particul~r. de la participaci6n en espacios de gobernanza, puedc aumentar la solidaridad social y esto verse reflejado, aunque sea s610 marginalmente, en el mejoramiento de las condiciones socioecon6micas del entomo. Asf, ya sea por la atenci6n directa, por la presi6n ejerci­da a traves de la negociaci6n 0 la demostracion de cierta capacidad de disrupci6n (acci6n caliente y acci6n Eria) 0, a menudo por una combinaci6n de ambas, 0 por la solidaridad, la participaci6n de las asociaciones y organizaciones en espacios de coor-

27. EI riesgo esta en que si socialmente se percibe que el trabajo de las asociaciones y organiza­ciones y sus esfuerzos de coordinaci6n no son considcrados relevantes socialmente, este financia­miento puede decrecer. Conviene agregar que este allmento del financiamiento puede provenir tam bien de las organizaciones y empresas del mercado. Sin embargo, preferimos, por ahora, Iimi­tar esta propuesta a! ~mbito estatal debido a que los rccursos del sector privado 0 lucrativo hacia el tercer sector todavfa f1uyen de manera emtica, poco constante, y est~n sujetos a mayores con­tingencias, sobre todo de Indole econ6mica (Salamon, 1999).

28. La existencia del lIamado .0,52. en Espana es una prucba fehaciente de esto. En este caso, cada ailo, a!gunas asociaciones y la Iglesia compiten por los recursos provenientes del 0,52 % del Impuesto sabre Ia Renta que los contribuyentes espanoles destinan para obras sociales. Martin (2005) explica detalladamente esta transferencia de recursos publicos a! tercer sector.

dinaci6n puede contribuir a crear 1111 enlomo de mayor prospcridad economic:1 n, sencillamente, menos pobre.

4) Attores politicos), sociales prochves altrabaio c()ordil1ado: finalmente, la cuarla variable se desprende de las contribuciones que la participacion de la~ asociaciones y organizaciones en redes de gobemanza democratica pueden hacer a 10 que lIamamos genericamente «proclividad al trabajo coordinado •. Aquf la relaci6n parecc ser mucl'io mas evidenle, debido a que cuantas mas organizaciones y asociacioncs haya trabajap­do en espacios de gobemanza, es esperable un efeclo multiplicador en la medida en que los resultados positivos de este trabajo se reporten y se hagan \~sibles para la socie­dad. La participaci6n en las redes de gobemanza, as!, puede generar un aumento en los espacios de coordinaci6n, una mayor constancia en el trabajo de dichos espacios, un creciente numero en la cantidad de areas sujetas a decisiones coordinadas, un ma­yor numero de organizaciones capaces de participar relevantemente en ellos y un ntl­mero mas amplio de organizaciones i nteresadas en participar en los mismos.

Una versi6n grafica de la dimensi6n de entomo queda resumida de la siguientc manera:

Dimension Variables Ejemplo de indicadores----, --

• Libertad de reuni6n Libertades poilticas • Libertad de expresi6n y de asociaci6n • Libertad de acci6n politica

• Acceso a la informaci6n

• Cantidad de fondos publicos destinados al tercer sector

Cultum asociacionista • Volumen del tercer sector • Longevidad promedio de las asociaciones

del tercer sector • Mediciones del capita! social

Entorno • lngreso per cdpita

Prosperidad • Indices de pobreza socioecon6mica • Indices de desigualdad

• Indices de desarrollo humane --• t!umero de espacios de coordinaci6n • Constancia de los espacios de coordinaci6n

Actores politicos • Numero de areas de decisi6n sujetas

a decisiones coordinadas y sociales procJives • Numero de organizaciones capaces de i a! trabajo coordinado participar relevantemente en espacios ,

de coordinaci6n I • Numero de organizacione~ interesadas J

en participar en espacios de coordinaci6n

En el siguiente cuadro presentamos la estructura de dimensiones, variables y ejem­plos de indicadores que hemos fonnulado hasta este punto para dirigir una propuesta de anaIisis, desde el desempefio, de la participaci6n de las organizaciones y asociacio­nes en las redes de gobemanza democratica:

Relcvancia social (participacion en la gobemanza democnitica) r--- ------ .--- ---- ---- - --- - --I D,"-=~",--- V,ri,bI~ ~jemplo de indicadore~ __ .

- .. -La inclusividad • lnclusividad de las redes

I

o parlicipacion · Partici pacion en las redes - .- -- -- - --

· Mediciones de rendicion de cuentas I

I EI control democnitico Mediciones de transparencia 1 · ; Procedilnielltos • Mediciones de sensibilidad (responsiveness)

--I

· Deliheracion 1

La igualdad discursiva • Reciprocidad • Racionalidad I

I

• Universalidad 1

_._ - - -- _._-, -i

· Experiencia (tiempo) afrontando el problema 1 Conocimiento

Publicaciones I

del problema · · Capacitaciones : ----j

• Cantidad de recursos materiales disponibles I (monetarios. irunobiliarios. etc. ) I

Resultados Recursos disponibles • Cantidad de recursos humanos dis;:>onibies

I (expertos, operadores. etc.) • Recursos simb6licos disponibles I

• Oportunidad de respuesta en las --,

Oportunidad participaciones anteriores en espacios de respuesta

de coordinaci6n

• Libcltad de reuni6n Libertades politicas • Libertad de expresi6n I y de asociaci6n • Libcrtad de accion politica I

• Acceso a la informacion

· Cantidad de fondos publicos destinados aI terccr sector

Cultura asociacionista • Volumen del tercer sector • Longevidad promedio de las asociaciones

del tercer sector • Mediciones del capital social

• Ingreso per capita Entorno Prosperidad • Indices de pobreza

socioeconomica · indices de desigualdad • indices de desarrollo humano - ---• Numero de espacios de coordinaci6n

I • Constancia de los espacios de coordinaci6n • Numcro de areas de decisi6n sujetas I

Actores politicos a decisiones coordinadas y sociales proclives · Numero de organizaciones capaces de aI traba jo coordinado participar relevantemente en espacios

de coordinaci6n • Numero de organizaciones interesadas

en particlpar en espacios de coordinaci6n ;',

Efectos de la participacion organizacional en rcdes 0 espacios de gobemanza democnitica

Las decisiones tomadas en las redes de gobcl11anza adquieren un nivel mayor ue aceptacion social y. por tanto. resultan mas relevantes19 cuanto mayor numero de ins­tituciones, empresas. asociaciones y organizaciones participen en elias. por 10 que h~y son un referente cada vez mas importante para la solucion de los problemas y contr'¥­dicciones sociales. Por ejemplo. desde la lucha anticorrupcion hasta la promocion del voto 0 la disminucion de la pobreza se generan iniciativas en las que las opiniones y acciones de las organizaciones son dra a dra mayormente valoradas. sobre todo. cua;­do son producto de esfuerzos concertados horizontal mente entre multiples actores provenientes de los sectores social. publico y privado. Esto por supuesto acarrea pro­blemas de coordinacion y consenso; sin embargo. dichos problemas pueden ser dismi­nuidos si recurrimos a las estrategias y valores desclitos en la dimension de la paltici­pacion que llamamos de «procedimientos».

Debemos agregar. en este primer aspecto, que ellema del numero de participantes involucrados puede ser observado desde dos ambitos: por un lado. desde la legitimi­dad, en donde un mayor numero de participantes dota de mayor aceptacion social a la red de gobemanza. Por otro lado. en terminos de la capacidad de operaci6n. un mayor numero de participantes dificulta la coordinacion de la red. 10 que puede generar cier­to sentimiento de irrelevancia (por inoperancia) social. En todo caso. habra que decir que si bien desde el punto de vista de la legitimidad conviene la mayoria de las veces un mayor numero de participantes, en terminos de operaci6n no debe de haber ni mas ni menDS de los necesarios (Schmitter. 2007). En este punto. mas bien se debe privilegiar la heterogeneidad de los participantes (en la medida en que asi se pueden complemen­tar capacidades y recursos) que su numero.

Otro efecto interesante de la participacion de las organizaciones en las redes de go­bemanza es el del empoderamiento y mayor visibilidad social. La participaci6n en redes de gobemanza. al ser espacios de coordinacion. implica una sumatoria de capacidades y experiencia para la solucion de problemas sociales. El empoderamiento de las organiza­ciones viene cuando perciben que su participacion es relevante y que. efectivamente, conqibuye a mejorar el entomo.30 Inciuso, este aprendizaje y una motivaci6n adicional pueden darse cuando los espacios de coordinaci6n se estancan 0, de plano, resultan irrelevantes al no contribuir a la solucion de un deteQl1inado problema. Por ello. hasta en momentos en los que la accion de las organizaciones (producto de su colaboraci6n en redes de gobemanza democratical -Jo logro impedir el fracaso de la red de coordinacion. la sola participaci6n puede significar una ganancia para la organizacion. lI

Por otra parte, Puga (2005) ideptifica otro efecto prometedor que se deriva de la participaci6n de las organizaciond y asociaciones lin las redes de gobemanza al seiia­lar que su «incorporacion [ ... J co~o >;orresponsables en proyectos sociales. son ele-

29. 0, para decido de otro modo, legiti~ ante la so~iedad . 30. Entendemos que no todos los esfuerzos de coordinaci6n llegan a buen puerto; sin embargo, cn

aquellos en los que se perciben avances en 1£ Solucl6n de alguna problematica dada. el aprendizaje y la experiencia ganada por las organizaciones es muy valioso y. con el tiempo. puede significar una motivacion adicionaL Acl nos referimos al proceso de aprendizaje como una retroalimentaci6n (feedback) que s610 la participaci6n puede dar.

31. Aunque es cierto que tambien puede significar un retroceso en la motivaci6n para la participa­ci6n en espacios de coordinaci6n mayores. aspectos que analizaremos mas adelante.

mentos que contribuyen a In mayor institucionalizaci6n de las mismas», al «ser toma­das en cuenta pOl' el poder pllblico en el diserio» de diferentes polfticas (Puga, 2005: 78). Coincidimos con la aulora en que la participacion de las asociaciones y organiza­ciones puede constituir un beneficio adicional debido a que la participaCion en los espacios de coordinacion puede lIegar a implicar esfuerzos de formalizaci6n e institu­cionali7..acion que dificilmente les seran exigidos en otros espacios 0 en otras circuns­tancias. Porejemplo, una asociaci6n puede llegar a tener un vasto conocimiento sobre un determinado tema, pero la pruticipacion en la~ redes de gobemal17.a, muy probable­mente las obligana a sistematizar y presentar esa informaci6n de manera clara, conci­sa y accesible para lodos los participantes de dicho espacio, entre los que probable­mente habra algunos que no conozcan la informacion en absoluto.

En terminos de visibilidad social, la participaci6n en las redes de gobemanza puede resultar tam bien sumamenle beneficiosa para las organizaciones, aunque eslo tambien puede acarrear algunos problemas que discutimos mas adelante. La coordinaci6n con agencias gubemamentales (0 intergubemamentales) y empresas, asf como con otras or­ganizaciones, puede generar una mayor visibilidad debido a que todos los participantes involucrados en la red buscaran dar a conocer sus acciones: las agencias gubemamenta­les para demostrar que efectivamente se han planteado la soluci6n de ciertos problemas con el objetivo de mantenerse en el poder en las siguientes elecciones, las empresas privadas para demostrar que son socialmente responsables y asf justificar ellucro y, en algunos casos, las eJ;'enciones impositivas, y las asociaciones para ganarprestigio llublico y justificar su presencia y accionesl1 (10 que puede llegar a traducirse en mayor captaci6n de recursos) , en un marco generalmente caracterizado par la escasez de recursos. En este sentido, la participaci6n en clichos espacios de coordinaci6n puede resultar conve­niente para todos los participantes, en una relaci6n gana-gana.

Finalmente, otro efecto positiv~ de la participaci6n en las redes de gobemanza puede ser un impacto en los valores sociales de cooperaci6n y reciprocidad. En efecto, al aumentar los espacios de coordinaci6n en redes de gobemanza democratica, es po­sible que poco a poco se decante en la sociedad el valor por los esfuerzos multilaterales para la soluci6n de problemas. En la medida en que se multiplican estos esfuerzos y en la medida en que logran ser mas exitosos (y se difunden mas) es pensable que la socie­dad valore no s610 la coordinaci6n en las redes de gobemanza democratica sino tam­bien la participaci6n en organizaciones y asociaciones. La participaci6n en redes de gobemanza, asf, puede contribuir de manera indirecta a aumentar el valor social del asociacionismo y puede amplificar la percepci6n de relevancia social de las organiza­ciones que participan en elias.

Ellado oscuro de la luna

Sin embargo, como siempre ocurre en el analisis politico y social, los procesos y fen6menos tienen, al menos, una doble faceta. Algunos han llamado a esto «el rever­so • .33 En este trabajo recurrimos a la imagen que el grupo ingles Pink Floyd hizo mun-

32. ~ coordinaci6n y trabajo conjunto tambicn puede ser una ganancia polftica aprovechable por los partlclpantes en las redes de coordinaci6n.

33. Arditi (2000: 107) tom6 prestada esta idea de Claude Lefort, quien hablaba del «reverse de la democracia., para explicar el significado del .reverso de la diferencia •.

dialmente famosa al hablaren uno de sus discos del «Iado oscuro de la luna» (TIle dark side o{lile l/1oon) en la decada de los setenta, para denunciar los probl<!mas 'I conlra­dicciones de la «civili7..ada» v lIltradcsarroliada vicla modema en las socicdades occi­dcntales del plimer mundo ..

En este caso, podemos hablar dcllado oscuro de la pal1icipaci6n de las organizacio­nes "! asociaciones en las redes de gobemanza democratica, cuando entorpecen, dificCfI­tan 0 impiden su operacion y, por ende, la solucion de las diversas problematicas socip­les. EI mal funcionamiento de las redes, origin ado por su excesiva ideologi7..acion, por una pesada carga burocratica (generalmente ocasionada par el intel~S de mantener lIni­dos a todos' los integrantes de la red al atender a cada una de sus eondicione~ de perma­nencia u otros factores como la carencia de capacidades administrativas), por la falta de entendimiento de los participantes, decisiones autoritarias imprevistas, la falta de recur­sos (y mas en general de compromiso) de parte de todos 0 algunos de los miembros, entre muchos otros problemas, hacen que los espacios de coordinacion esten expuestos a mUltiples elementos contingentes que pueden impedir 0 entorpecer su exito.

Pero no 5610 eso, en momentos enticos, como por ejemplo en situaciones de emergen­cia y de respuesta inmediata a cataslrofes naturales, si bien es pensable que una acci6n coordinada es conveniente para atender a las vfctimas, la necesidad de prontitud en la respuesta podria hacer de las redes de gobemanza democra tiea un obstkulo mas que un apoyo. En este sentido, debemos deeir que si una asociacion u organi7..acion no participa en una red de gobernanza, pero contribuye a la atencion inmediata del pro­blem~, es, de cualqu!er manera, relevante socialmente. Par eso reafirmamos alga que menclOnamos antenonnente y que puede ser una primera conclusi6n importante en este trabajo: la participacion en las redes de gobemanza democraticas, si bien efeetiva­n:ente puede significar un elemento de buen desempeiio de organizaciones y asocia­CIones, no debe ser considerado definitivo, sino s610 un punto extra en la evaluaci6n del desempeiio organizacional.

Tomando en cuenta 10 anterior, encontramos que una primera situacion que tenc­mos que senalar como problematica para el desarrollo y mejor funcionamiento en los espacios de gobeman~, es la potencial contradicci6n en 10 que Puga (2005: 81) descri­be como el «conflieto entre la acci6n coleetiva orientada a la obtencion de un bien publico y el deseo individual de obtener un beneficio privado». Si bien la autora senala esta contradicci6n como un riesgo posible para la consolidaci6n de las asociaciones, creemos que se puede extender hacia las redes de coorclinaci6n democratica, debido a q~e una asociaci6n u organizaci6n poclrfa sentirse relevante si su participaci6n en clichas redes genera beneficios para sus miembros, mas que contribuir ala soluci6n de un problema social. La participaci6n en redes de gobernanza ofrece algunos incentivos ~electivos. (0 adi.ci.on~es), similares a los que describe Olson (1992), como par ejemplo: mfonnac16n pnvilegIada, contacto direeto con servidores publicos u otros actores, ac­ceso a recursos provenientes de otras organizaciones y participantes, visibilidad social, entre .otros. Asi, debemos decir que un area dellado oscuro de la participaci6n en espaclOs de gobemanza democratica es que estes no estan exentos del problema del free n~er. C~n esto, aunque]a participaci6n en redes de gobernanza democratica puede ser eVldencla de un detenninado interes por mejorar el entomo, tambien es posible que a1gunas organizaciones y asociaciones se aventuren a colaborar en espacios de gobernanza 5610 par las ventajas secundarias que clichos espacios pueden llegar a ofrecer.

Otro fen6meno que tambien creemos que puede ser problematico para las asociacio­nes que participan en las redes de gobernanza es 10 que aquf podrfarnos llamar clisper-

sian 0 mutacian de los objetivos organizacionales iniciales.J' Con esta idea nos refelimos ala posibilidad que se abre, al participar en espacios de coordinacian, de que los objeti­vos de las organ,iZacioncs y asociaciones se trans[01ll1en 0 se hagan dispersos, generando una sensaci6n de males tar entre sus miembros. Aunque este problema potencial tam­bien puede serobsetvado en sentido inverso, es decil; que la participacian en espacios de coordinaci6n simplifique y clarifique los objetivos de las propiaS organizaciones partici­pantes, es un posibilidad abierta que se transformen significativament.e no s610 los obje­tivos, sino tambien otras caracteristicas (como recursoS,liderazgo, membresfa, elc.) de las asociaciones y organizaciones que colaboran en dichos espacios.

Un area mas dellado oscuro de la participaci6n de las organizaciones en redes de gobelllanza democrntica que hemos identificado aparece cuando algunos de los miem­bros de los participanles en dichos espacios (plimordialmente las agencias gubema­menlales 0 intergubemamentales con posibilidad de ejercicio del principio de autori­dad), participan 5610 con el fin de dar legitimidad a decisiones tomadas previa mente. En este caso, este tipo de redes pierden el calificativo de .democraticas. al convertirse tan s610 en espacios de debate y negociaci6n simulada,35 dejando de lade caracteristi­cas constiLUtivas como la deliberaci6n y la negociaci6n. AI pensar en este aspecto pro­blematico, nos damos cuenta que un espacio de gobemanza no necesariamente sera siempre y por definici6n democratico, ya que es posible que en determinados momen­tos algunos de los participantes opten por tomar decisiones no democraticas 0 franca­mente autoritarias, que no s610 den al traste con el trabajo hasta entonces realizado, sino que puedan desincentivar la participaci6n de mUltiples actores. Por tal motivo, debemos pensar en estos espacios, sobre todo en terminos de su cualidad democratica, como espacios dimimicos que requieren una permanente actualizaci6n en todas las fases de operaci6n. Aqui encontramos la necesidad de un equilibrio, que se antoja muchas yeces precario y diffcil de alcanzar, entre inclusi6n y democracia por un lado, y eficacia y eficiencia por el otro.

Un aspecto problematico mas es el dellado oscuro de la visibilidad social, que podriamos llamar la sobrevisualizaci6n social. Si bien, como mencionamos anterior­mente, las organizaciones y asociaciones, al participar en las redes de gobelllanza democratica, pueden ganar visibilidad social, tambien les puede acarrear crfticas y cuestionamientos de diversos actores sociales, en especial por parte de otras orga­nizaciones, partidos polfticos, movimientos sociales, etc. AI colaborar con agencias gubernamentales y empresas, las organizaciones y asociaciones pueden ser accusadas de .traici6n a la causa», de .haberse vendido», de colaboracionistas, de reformistas, gobiernistas, pro-empresariales, etc. No es a priori justificable ninguno de estos cali­ficativos, sin embargo, 10 que sf resulta relevante es que, aI verse involucradas en espacios de coordinacion de gobernanza democnltica, se pueden cerrar otras posibi­lidades de acci6n coordinada con otros gropos de la sociedad. Es claro que aI partici­par en las redes de coordinaci6n, las organizaciones y asociaciones ganan presencia social. pero a traves de estos espacios muestran con mayor c1arldad a la sociedad no

34. Si bien la mutaci6n de los objetivos de las asociaciones y organizaciones podrian ser vistos como una capacidad adaptativa, sf pueden llegar a gellerar problemas en su interior.

35. Aunque no debemos olvidar que algunos espacios de coordinaci6n, como los consejos consul­livos, no necesariamenle tienen que ser espacios de lorna de decisiones. Sin embargo, incluso en eSle tipo de espacios, es esperable que, efectivarnente,las recomendaciones emanadas de la deliberaci6n sean un insurno valioso (y tornado ell cuenta) para los tomadores de decisiones y no s610 un lugar en el que se administren las opiniones de actores potencialmente conflictivos.

solo sus objelivos, posiciones polfticas 0 principios reclor~~, sino lambien SlI \'i,ion eSlralegica sobre la solucion de los problemas pllblicos. Normalivamelltc, csto no cs algo que resulle negativo, perc sf 10 puede ser en lerminos eSlralegicos \. de posiblcs alianzas y acciones coordinadas en el hllUro. En pocas palabras, ~I "brirse algun<ls ventanas de oportunidad, se pueden eenar olras.

Los elementos menos promeledores que hemos descIito hasla aqui nos pemlite.~ enconlrar tam bien un area en ellado oscuro de la participacion de las organizacioncs y asociaciones en las redes de gobernanza democratica en temlinos de la motivacion ~; ia disposicion al trabajo coordinado. En efeclo, los malos resultados obtcnidos en un; red de eSla natllraleza, la evidencia de la exiSlencia de (ree riders en Sll senD, decisiones autoritatias y unilaterales por parte de las instiluciones gubemamentalcs 0 inlergllber­namenlales participanles 0 cualquiera de los participanles involucrados. los acucrdos en 10 «oscurito», la sobrevisualizacion social y otros problemas, pueden significar un duro reyeS a la palticipacion organizacional en redes de coordinacion. Estos proble­mas pueden producir una sensacion de impotencia y fiustracion y socavar los valores de cooperaci6n y reciprocidad en los miembros de las asociaciones y organizaciones, no 5610 desalenlando la participacion en eSlOS espacios, sino tambien dcsvalorizando la participacion asociativa en 10 general.

Conclusiones

En el presente trabajo hemos tratado de btindar un panorama breve y general so­bre la relacion que guarda la participacion de las organizaciones y asociaciones de acci6n colectiva y el desempeiio de las mismas. Hemos visto que el analisis de dicha relaci6n puede ser observado desde tres dimensiones, que aqui han side denominadas de procedimientos, resultados y entomo.

La primera dimensi6n, de proeedimientos, se centra en el analisis del funciona­miento de las redes de politicas. Tomando como punto de partida la idea de la gober­nanza democratica, hemos discutido que dichos espacios requieren una serle de atti­butos deterrninados para poder mantener el estatus democratico. En este sentido, la inclusividad, el control democratico y la igualdad discursiva son elementos fundamen­tales, cuya presencia 0 ausencia pueden haeer democratico (0 no democratico) un espacio de gobernanza. Aqui 10 que se pretendi6 fue responder ala pregunta: ,c6mo participan? Sin embargo, si bien este tema resulta crucial para poder hablar de la gobernanza demoeratica, no es el centro de este trabajo, por 10 que solo fue considera­do para poder ofrecer una visi6n mas completa de los elementos eonstitutivos de las redes de gobernanza democratica.

Por otra parte, el enfoque que aquf hemos Uamado de resultados (que mas precisa­mente seria resultados de la participaci6n) permite hacer un aruilisis centrado en aspectos que concentramos en uno de los posibles componentes de la dinarnica asociativa: la rele­vancia (que en algunos momentos hemos Uamado social). De tal anaIisis hemos tratado de derivar que, efectivamente, la participaci6n en las.redes de gobemanza es un posible indicador del buen desempeiio organizacional. Tomando como base IreS vari<fbles (que denorninamos conocirniento del prcJl>lema, recursos disponibles y oportunidad de res­puesta), hemos pensado algunos indicadores que nos perrnitirian observar y entender el nivel y la forma de participaci6n dellas organizaciones y asociaciones en las redes de gobernanza. En esta dimension, no~ concentramos con analizar la forma en la que las

organizaciones y asoci<lciones panicipan en las redes. Pensamo~ que su <lctuar en clichos espacios puedc screvaluado en funci6n de indicadorcs que rel1ejen la manera en la que se invoillcrnn con otros actore.~ para tratar de contribllir 313 soillcl6n de detemlln~do~ pro­blemas sociales. Las mlly divcrsas actividades y responsabUidades que las orgaruzaclones y asoci<lciones plleden tener. las concentramos en la~ Ires variables mencionadas. tratan-do de responder a la pregunta: ,que hacen? . . .

Por ullimo. incluimos una tercera variable que nos abre la poslblhdad de tomar en cuenta algunos rasgos basicos de 10 que hemos denominado ~nto.mo. para ~n~r de una manera mllcho mas integralla manera en la quc las orgamzaclones Y <lSOClaclones participan en las redes de gobemanza. La relaci6n extremadamente compleja e~tre el entomo y las organizaciones y. mas en concreto. entre el entomo y los espaCl?S ?e gobemanza democraticos. la sintetizam~s (no sin corr7r ~I riesgo de ser re?u~cl~jUs­tas) en cuatro variables: libertades polftlcas y de asoclacl6n. cultura asOCI~clOruS~, prosperidad socioecon6rnica y actores polfticos y sociales proclives al trabaj? ~oo~dl­nado. Con elias tratamos de dar respuesta a la pregunta: ,c6mo puede la partlcipacI6n en redes de gobemanza democratica contribuir a la construcci6n de un entomo favo­

. rable para la acci6n colectiva? La discusi6n que planteamos en el presente capftulo nos permite avanzar en el

debate sobre el presente y futuro de las formas de coordinaci6n social. En este senti do, compartimos con Lechner (1997) la necesidad de dejar arras el clima de polarizaci6n y radicalizaci6n que ha_ prevalecido en las ultimas decadas entre quienes defienden el proyecto de orden jerarquico estatal y quienes apuestan por las capacidades autorre­guladoras del mercado. Nos parece. en sintonfa con la argumentaci6n del autor; que estas posiciones han fomentado que se olviden aspectos fundamentales relativos a las complementaridades.la interacci6n.los .bloqueos rec!procos. e interdependencias de 10 que denomina .Ias tres formas de coordinaci6n social_;16 situaci6nque ha ocasiona-do reformas del Estado superficiales e insuficientes para afrontar la problematica con­temporanea nacional y global.

Se trata, en consecuencia, de promover reform as po\{ticas que comprendan (en el amplio sentido de la palabra) el todo social y politico de las sociedades modemas u1tra­complejas y crecientemente dispersas y polarizadas; reformas que contemplen la pani­cipaci6n social como un componente fundamental de la vida publica de los pafses y las sociedades; reformas que involucren coordinadamente a las clistintas expresiones y grupos sociales en un ambiente de toleranci<l, reciprocidad y respeto a la diferencia.

No pretendemos plantear una postura candida, cegada por las buenas intenciones. Ya sei'lalamos en la introdllcci6n que concebimos el magma de 10 social organizado como un ente amorfo, contradictorio y conflictivo. Sin embargo, sf creemos que es posible establecer; a traves de mecanismos democraticos (en los que la gobemanza democratica promete convertirse en un insumo cada vez mas importante), la partici­paci6n de la sociedad civil como un componente fundamental en el gobiemo de las sociedades modemas 0, al menos. en parte de la soluci6n de la problematica social contemporanea.

Pensar que las organizaciones contribuinl.n ~ manera creciente a la soluci6n de los rezagos sociales y que esto se hara paulatinamente de manera mas coordinada con los otros sectores que componen la sociedad nq parece descabellado 0, cuando menos,

36. La coordinaci6n por el merendo. la coordinaci6n jefrrquico-estatal y la coordinaci6n basad. en redes de colaboraci6n horizontal.

I

reslllta esperable v dese<lble. EI crecimiento y la multiplicacion de las redes de gober­nanza democrati~ es una realidad. pero no es un fen6meno que este libre de proble­mas v contradicciones; por esa razon. el analisis de su naturaleza. funcionamiento y mec~nismos de operaci6n resulta cada vez mas urgente y necesario. Mas aun. ente".: der en que medida la panicipaci6n en estas redes puede ofrecemos alguna Iliz sobre e1 buen desempcno organizacional podda servimos pam avanzar en el mcjor entendL­miento de las organi7..aciones y. en general. de la acci6n colcctiva modema.

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Autores ;i'

tv~ATtLDE LUNA (mJuna@sel"\~dor.unam.mx) es doclora en Ciencias Poifticas, IIl1estigadora en el Instituto de Invesligaciones Sociales de la Universidad Nadonal Aut6noma de Mexico (UNAM) y miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Su principal inten!s es d estudio u~ los mecanismos de coordinaci6n social. en el marco del cual ha lrabajado sobre relaciones corpo­rativas y redes sociales, y sobre los temas: empresarios y polilica, redes de conocimicnlo y reues de acci6~ publica. Entre sus ulLimas publicaciones se encuenlran: .Las redes de acci6n publica: (Un nuevo "circuito" de la ciudadanfa?». en B. Arditi (coord.), ,Democracla post-liberal? EI espacio po/(tico de las asociaciones (AnthroposiUNAM. Barcelona, 2005) y -Las organizaciones colegiadas y las redes de gobernanza: entre la negociaci6n y la deliberaci6n., en C. Puga y M. Luna, Acci6n colectiva y organizacion. Estudios sobre desempello asociativo (IJS-UNAM. Mexico, 2008). Es coaulora de «Knowledge Networks: Inlegration Mechanisms and Performance Assess­ment», en R. Vi ale y H. Etzkowitz, The Capitalization of KnolVledge: A Ttriple Helix of University­Industry-Government (Edward Elgar, Cheltenham), en proccso de edici6n.

CRISTINA PUGA (puga@servidor.unam.mx) es doctora en Ciendas Politicas y profesora titular en la Facultad de Ciencias Polfticas y Sociales de la Universidad Nacional Autonoma de Mexico. Actualmente es la secretaria ejecutiva del Consejo Mexicano de Ciendas Socialcs, A.C .. es miem­bro de la Academia Mexicana de Ciencias y del Consejo Directivo 2007-2011 del Comile de Investigaci6n 02 (Economfa y sociedad) de la Asociaci6n Internacional de Sociologfa. Participa en varios grupos de evaluaci6n de programas docentes y prayectos de invesligaci6n de ciencias sociales ~ de desarrollo social. Es autora. enlIe otros libros. de Mexico: empresarios y poder (Miguel Angel PorrUa. 1993) y Los empmsarios organizados y el Tratado de Libre COnlercio de America del Norte (FCPS 1 Miguel Angel PorrUa. 2004). Public6, en colaboraci6n con M. Luna. el libra Acci6n colectiva y organizaci6n: estudios sobre desempefio asociativo (UNAM, 2008). Tiene artfculos recientes sobre institucionalidad democnl.tica y sobre investigaci6n y fonnaci6n en ciencias sociales en Mexico.

JORGE CADENA ROA (cadenaroa@gmail.com) es doctor en Sociologia por la Universidad de Wis­consin-Madison (EE. UU .), e invesLigador del Centro de Invesligaciones Interdisciplinarias en Cien­cias y Humanidades de la UNAM, donde tambien coordina el Laboratorio de Analisis de Organi­zaciones y Movimientos Sociales (LAOMS). Es prafesor de los posgrados en Ciencias Polflicas y Sociales y en Estudios Latinoamericanos de la UNAM. Pliblicaciones recientes: .Contentious Politics in Mexico: Democratization and Mobilizations after NAFfA .. , en J. Ayres y L. Macdonald (eds.),. Contentious Politics in North America: National Protest and Transnational Collaboration under Continental Integration (Palgrave-Macmillan, Toronto, 2009); «Derechos ciudadanos y de­mocracia en America Latina», en J. Labastida. M. L6pez y F. Castaiios (coords.), La democracia en perspectiva. ConsideraciDnes te6ricas y analisis de casos (IIS-UNAM, Mexico. 2008); «Evalllaci6n del desempeiio de los movimientos sociales •• en C. Puga y M. Luna (coords.). Acci6n co/ectiva y organizaciones: estudiDs sobre desempeiio asociativo (IIS-UNAM, Mexico. 2008).

CARLOS CHAVEZ BECKER (mejalmamut@yahoo.com) es master en Estudios Politicos y Sociales per la UNAM. Actualmente ejerce como invesligador invitado en El Colegio Mexiquense, A.C.

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El analisis crftico del discurso como metodo para la investigacion

en ciencias sociales

Norman Fairclough

Mi objetivo en este capItulo es describir el anal isis crltico del discurso (ACD) como un metodo que se puede utilizar para la investigacion en ciencias sociales. Me referire a los aspectos necesariamente selectivos de un concreto objeto de investigacion: el de cuales son las particulares ca­racterfsticas de aparici6n dellenguaje en el nuevo capitalismo.

Deberfa dec1arar desde el principio que tengo ciertas reservas sobre el concepto de «metodo». Si se entiende la palabra «metodo» como una tecnica, como una herramienta en una caja de herramientas a la que es posible recurrir cuando se necesita para luego devolverla a la caja, resul­ta excesivamente facil c'onsiderar que este concepto es una especie de «habilidad transferible». Desde mi punto de vista, el ACD es, por un lado, una teorfa y un metodo -0 mas bien, una perspectiva teoretica que versa sobre el lenguaje, y en un sentido mas general, sobre la semiosis (inc1uyendo el «lenguaje visual», el «lenguaje corporal», etcetera)-, y por otro, un elemento 0 un «momento» del proceso social material (\X'i­lliams, 1977) que suscita formas de analizar ellenguaje 0 la semiosis, for­mas que se insertan en otras analisis del proceso social de caracter mas general. Ademas; se trata de una teori'a 0 de un metodo que se encuentra

en relacion dialogica con otras teorfas y metodos sociales, una teo ria 0

un metodo que deberfa entablar con esas otras teorras y metodos una re­lacion «transdisciplinap> antes que simplemente interdisciplinar, 10 que significa que los particulares compromisos recfprocos sobre determina­dos aspectos del proceso social pueden hacer surgir desarrollos de la teo­rfa y del metodo que desplacen los Ifmites existentes entre las diferentes teorfas y metod os (Fairclough, 2000a). Dicho de otra manera, todos de­berfamos estar abiertos a las logicas teoreticas de los demas, abienos a su «interiorizacion» (Harvey, 1966): de este modo sera posible transformar las relaciones que existen entre elias.

Describire en primer lugar la posicion teoretica de esta version del ACD. En segundo lugar, describire el marco analftico -«e1 metodo»- y el pun to de vista cdtico. Por ultimo, ilustrare 10 anterior poniendolo en relacion con una cuestion concreta inscrita en eI amplio objeto de inves­tigacion d~r lenguaje en el nuevo capitalismo, la cuesti6n de las repre­sentaciones del cambio en la «economfa global».

Ubicaci6n teon:tica del ACD: el discurso como un momento de las pr<icticas sodales

En este apartado propondre un marco para el ACD que trata de incor­porar la perspectiva del lenguaje como e1emento integral del proceso so­cial material (vease Chouliaraki y Fairclough, 1999; Fairclough, 2000a). Esta version del ACD se basa en una perspectiva de la semiosis entendida como parte irreducible de los procesos sociales materiales. La semiosis incluye todas las formas de creaci6n de significado -las imagenes visuales, e1lenguaje corporal y tam bien e11enguaje-. Podemos entender la vida so­cial como una serie de redes interconectadas de practicas sociales de dife­rentes tipos (econ6micas, politicas, culturales, etcetera). Y cada practica tiene un elemento semiotico. La motivacion para centrarse en las practi­cas sociales estriba en eI hecho de que permite combinar la perspectiva de la estructura y la perspectiva de la accion -una practica es, por un lado, una forma relativamente permanente de actuar en 10 social, forma que Vlene defini'da por su posicion en eI interior de una estructurada red de practi­cas, y por otro, un dominio de accion e interaccion social que ademas de reproducir las estructuras posee eI potencial de transformarlas-. Todas las practicas son practicas de produccion; constituyen los escenarios en los

que se produce la vida social, ya sea esta ~conomica, polftica, cultural 0 de caracter cotidiano.

Digamos que toda practica incluye los siguientes elementos:

• Actividad productiva. • Medios de producci6n. • Relaciones sociales. • Identidades sociales. • Valores culturales. • Conciencia. • Semiosis.

Estos elementos se hall an dialecticamente relacionados (Harvey, 1996). Es decir, son elementos diferentes pero no elementos discretos y completamente separados. Existe un sentido en eI que cada uno de no­sotros "interioriza» a los demas sin poder ser reducido a ellos. De este modo, por ejemplo, las relaciones sociales, las identidades sociales, los valores culturales y la conciencia son en parte semi6ticos, pero esto no quiere decir que teoricemos y que investiguemos, por ejemplo, las rela­ciones sociales del mismo modo en que teorizamos e investigamos eI lenguaje; tienen propiedades diferentes y su estudio da lugar a discipli­nas diferentes.

El ACD es eI analisis de las relaciones dialecticas entre la semiosis (in­cluido el lenguaje) y otros elementos de las practicas sociales. Su par­ticular preocupaci6n se centra en los cambios radicales que tienen lugar en la vida social contemporanea, en el modo en que Figura la semiosis en los procesos de cambio, y en los cambios en la relacion existente entre la semiosis y otros elementos sociales pertenecientes a las redes de practi­cas. No podemos dar por supuesto el papd de la semiosis en las practicas sociales; este papel ha de establecerse mediante el analisis. Y la semiosis puede ser mas 0 menos importante y sobresaliente en una practica 0 en un conjunto de pnicticas que en otro, y su grado de importancia puede cambiar con el tiempo.

Grosso modo, la semiosis interviene de tres formas en las practicas 50-

ciales. En primer lugar, interviene como parte de la actividad social ins­crita en una pnictica. Por ejemplo, parte del desempeiio de un trabajo (como el de dependiente) consiste en utilizar ellenguaje de una forma es­pecffica; por consiguiente, tam bien es parte de la actividad consistente en

gobernar un pais. En segundo lugar, la scmiosis interviene en las repre­sentaciones. Lo actores ociales inscritos en cualquier practica produ­cen representaciones de otras practicas, aSI como representaciones ("re­fie. was .. ) de su propia practica, en el transcurso de su actividad dentro de la pnlctica. Decimos que «recontextualizan» otras pnicticas (Berns­ein, 199u: Chouliaraki y Fairclough, 1999), es decir, que incorporan a su

propia pdctica esas otras practicas. Adcmas, actores sociales diferentes represent.1ran las practlcas de manera diferente en funcion de s~ posi­cion en eI sene de la practica. La represcntacion es_un proceso de cons­truccion social de practicas, incluyendo Ia autoconstruccion reflexiva -las representaciones participan en los procesos y en las pr:icticas sociales y los configuran-. En tercer lugar, la semiosis interviene en las «realizacio­nes .. de las particulares posiciones existentes en el sene de las pr:icticas sociales. Las identidades de las personas que operan en determinadas po­siciones en una practica solo se hallan parcialmente especificadas por la practica mlsma. Las personas que difieren por su clase social, por su ge­nero, por su nacionalidad, por su pertenencia etnica 0 cultural, por su experiencia de la vida generan diferentes «realizaciones» de una posicion concreta.

La semiosis como parte de la acti,idad social constituye las varied a­des discursivas. Las variedades discutsivas son diversas maneras de ac­ruar, de producir la vida social, en modo semiOtico. Algunos ejemplos

s?n los siguientes: .Ia conversacion cotriana, las reuniones en distintos tlpOS de organtzaClOnes, las entrevistas politicas 0 de otro tipo y las re­censiones de libros. La semiosis en la rCJ>resentacion y en la autorrepre­sen,tacion de las practicas sociales constrtuye los discursos. Los discursos son diferentes representaciones de la vida social cuya posicion se hall a intrlnsecamente determinadaj los actores sociales de distinta posici6n «ven» y representan la vida social de maneras distintas, con discursos di-

"ferentes. P~r ejemplo, las vidas de los pobres y de los desfavorecidos se representan mediante discursos diferentes en las practicas sociales del gobierno, de la politica, de la medicina y de las ciencias sociales, y por ~edio de distintos discursos en el ambito de cada una de estas practicas, dlscursos que correspond en a las diferentes posiciones de los acto res so­ciales. La semiosis en la realizacion de los puestos constituye los estilos.

Por ejemplo, los medicos, los profesores 0 los ministros del gobierno no ienen simplemente unos estilos 6emioticos que sean una funcion de

sus posiciones en la practicaj cada pl\Sici6n se realiza por medio de esti-.

los diferentes que dependen de aspectos de la identidad que superan la construcci6n de las posiciones en esas pnicticas. Los estilos son formas de ser, identidades, en su aspecto semiotico.

Las practicas sociales construidas de un modo concreto en forma de redes constituyen un orden social -por ejemplo, el actual orden emer­gente neoliberal y global del nuevo capitalismo, 0, en un plano mas lo­cal, el orden social de la educacion en una sociedad particular y en una epoca concreta-. EI aspecto semiotico de un orden social es 10 que po­demos Ilamar un orden del discurso. EI orden del discurso es la manera en que las diferentes variedades discursivas y los diferentes tipos de dis­curso son ubicados juntos en la red. Un orden del discurso es una es­tructuraci6n social de la diferencia semi6tica -un particular ordena­miento social de las relaciones entre las diferentes formas de generar significado, es decir, de producir discursos y variedades discursivas dife­rentes-. Un aspecto de este orden es eI dominio: algunas de las formas de generar significado son dominantes 0 mayoritarias en un particular or­den del discurso; otras son marginales, 0 de oposicion, 0 «alternativas ... Por ejemplo, tal vez exista una forma dominante de verificar una con­sulta entre medico y paciente en Gran Bretana, pero tambien existen va­rias formas diferentes que podrfan adoptarse 0 desarrollarse en mayor 0

menor grade por oposicion a la forma dominante. Probablemente, la forma dominante sigue manteniendo la distancia social entre los medi­cos y los pacientes, y la autoridad del medico en cuanto a la forma en que se desarrolla la interaccionj sin embargo, existen otras formas que son mas «democniticas», formas en las que los medicos restan importancia a su autoridad. EI concepto politico de «hegemonia» puede emplearse de forma provechosa para analizar los 6rdenes del discurso (Fairclough, 1992; Forgacs, 1988; Laclau y Mouffe, 1985) -una particular estructuracion social de la djferencia semiotica puede Ilegar a ser hegemonica, convirtien­dose en parte del sentido comun legitimador que sustenta las relacione de dominacion, pero la hegemonfa siempre sera contrarrestada, en ma­yor 0 menor medida, mediante la lucha por 1a hegemonia-. Un orden del discurso no es un sistema cerrado 0 rfgido, sino mas bien un sistema abier­to que queda expuesto al peligro como consecuencia de 10 que sucede en las imeracciones efectivas.

EI analisis cdtico del discurso, como he sefialado antes, oscila entre un enfoque centrado en la estructura y un enfoque centrado en b acci6n

-entre un enfoque centrado en los cambios de 1a estructuraci6n 0 ial de

la diversidad semiotica (ordenes del discurso) y un enfoque centrado en la productiva labor semiotica' que se desarrolla en determinados tex­tOs e interacciones-. En ambas perspectivas, una de las preocupaciones principales se centra en cambiar las articulaciones entre las variedades discursivas, los discursos y los estilos -Ia cambiante estructuracion so­cial entre sus relaciones (una estructuracion que alcanza una relativa es­tabilidad y permanencia en los ordenes del discurso) y d sostenido ope­rar de sus relaciones en los textos y en las interacciones-. EI termino «interdiscursividad» se reserva para esto ultimo: la «interdiscursiv'idad» de un textO es una parte de su intertextualidad, una cuestion vinculada por un lado a las variedades discursivas, a los discursos y a los estilos a los que recurre, y por orro, a c6mo opera con ellos en las articulaciones par­ticulares.

EI marco analitico del ACD

A continuaci6n se representa esquematicamente un marco analftico p~ra el ACD. Ha sido ideado sobre la base del concepto de «critica explicati­va)' expuesto por el te6rico critico Roy Bhaskar (Bhaskar, 1986; Chou­liaraki y Fairclough, 1999). Los pasos son los siguientes:

1. Centrarse en un problema social que tenga un aspecto semi6tico. 2. Identificar los elementos que 10 obstaculizan con el fin de abor­

darlos, mediante el analisis de a. la red de las practicas en la que estan 10caJizados b. la relaci6n de semiosis que mantiene con otros elementos de la

particular practica (0 practicas) de que se trate c. el discurso (es decir, la propia semiosis)

• anal isis estructural: el orden del discurso • analisis interaccional • analisis interdiscursivo • analisis lingiiistico y semi6tico.

3. Considerar si el orden social (Ia red de practicas) «necesita» en cierto sentido el problema 0 no.

4. Identificar las posibles formas de superar los obstaculos. S. Reflexionar criticamente sobre el analisis (1-4).

Una caracterfstica clave de este marco es que combina los elementos relacionales (2) con los dialecticos (4 )/Ia critica negativa en eI sentido de diagnosis del problema, la critic a pos\tiva en eI sentido de la identifica­cion de las hasta ahora no realizadas Iiosibilidades favorables a un cam-bio en el modo en que se aborda el pr~bl.rma. 0

EI paso 1 muestra que este enfoque del ACD se basa en los proble­mas. EI ACD es una forma de ciencia s&cial critica que ha sido concebi­da como ciencia social destinada a arrojar luz sobre los problemas a los que se enfrenta la gente por efectO de las particulares formas de la vida social, y destinada igualmente a aportar recursos de los que pueda valer­se la gente con eI fin de abordar y superar estos problemas. Por supues­to, esto plantea una pregunta: <problemas para quien? Como ocurre por regia general con la ciencia social critica, eI ACD tiene objetivos eman­cipadores, y se centra en los problemas enfrentandose a 10 que podemos denominar vagamente como los «perdedores» en determinadas formas de vida social -los pobres, los excluidos sociales, las personas sujetas a relaciones opresivas en razon de su genero 0 de su raza, etcetera-. Sin embargo, esto no nos proporciona ningun conjunto claramente definido y no polem{co de problemas sociales. Todo 10 que resulta problematico y exige un cambio es un asunto intrinsecamente impugnable y controver­tido, y el ACD se halla inevitable mente atrapado en la controversia y en el debate social al elegir CentrarSe en ciertas caracteristicas de la vida so­cial y considerarlas «problematicas».

EI paso 2 de la critica aborda la diagnosis del problema de una forma bastante indirecta, esto es, preguntando que obstaculos se van a abordar -lque hay en la forma en que se estructura y Se organiza la vida social que hace que esto se convierta en un problema que se resiste a toda re­solucion facil?-. La diagnosis considera el modo en que las practicas se ubican juntas en una red, la forma en que la semiosis Se relaciona con otros elementos de las practicas sociales, y las caracteristicas del propio discurso. Puesto que estO ultimo constituye el punto focal especifico del analisis del discurso, debo examinarlo con mas detalle.

He examinado mas arriba la vacilaci6n que hace oscilar al ACD entre un enfoque centrado en la estructura y un enfoque centrado en la accion -un enfoque centrado en la estructuraci6n de los 6rdenes del discurso, y un enfoque centrado en 10 que sucede en las interacciones concretas-. Los obstaculos que dificultan abordar aqui el problema estan en parte rei . ados con la estructuraci6n social de las diferencias semi6ticas de

los ordenes del discurso (por ejemplo, Ia forma en que eI d'iscurso tecno­cdtico ha colonizado ambitos de los servicios publicos como eI de la educacion). Sin embargo, tambien guarJan en parte relacion con las for­mas que dominan 0 influyen en la interaccion, con las formas de utilizar ellenguaje en la interaccion. Esto significa que necesitamos analizar las interacciones. (El termino «interaccion» se utiliza en un sentido amplio: u.na conversacion es una forma de interaccion, pero tambien 10 es, par eJemplo, un articulo periodfstico, pese a que los «interactuantes» se en­cuentren alejados en el espacio y en eI tiempo. Los textos escritos, asi como, por ejemplo, los discursos transmitidos por la television 0 por el correo electr6nico son interacciones en este sentido amplio.)

EI analisis interaccional presenta ~os aspectos. En primer lugar tene­mos el anal isis interdiscursivo: ,com~ pueden los tipos concretos de in­teracci6n articular las diferentes variedades discursivas, los diferentes ti­pos ?e discu.r:o y los dist.intos estilo's? Aquf ·Ia asuncion consiste en que una mteracclOn (0 un texto) es caracter~ticamente hfbrido si 10 expresa­m~s. e~ term~nos de variedades discursivas, discursos y estilos -parte del anahsls conslste en destejer la particul~ mezcla que es caracterfstica de los tipos de interaccion cOJ1cretos-. EI segundo aspecto tiene que ver con

la ~i~~ufsti~a ! con o~ras formas de anaJisis semiotico (por ejemplo, el anallSls de lmagenes vlsuales). Debo decir algunas cosas acerca del anali­~s Iingufstico.

1 1 1

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1

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ser". Si podemos establecer mediante la aftica que el orden social gene­ra intrfnsecamente un abanico de problemas de gran calado, y que los «necesita» para sustentarse, habrcmos contribuido a fundamentar Ia 16-gica de un cambio social radical. La cuesti6n de la ideologia tambicn sur­ge aquf: el discurso es ideol6gico en ]a medida en que contribuye a man­

tener unas particulares relaciones de poder y de dominacitll1. EI paso 4 del analisis se desplaza de la aftica negativa a \a positiv.l-\.t

identificaci6n de las hasta ahora no rcalizadas posibilidade~, 0 de hs po­sibilidades no completamenre realizadas, favorables a LIn Glmbio del 0[­

den de las cosas-. Esta cuesti6n pod ria consistir en l110stLlr las cuntra­dicciones, 0 las lagunas, 0 los fall os, cxistentes en la dominacit111 en el orden social (por ejemplo, las contradicciones existentes en los tipos de interacci6n dominantes), 0 podrfa consistir en mostrar la diferencia y Ia reslstenCla.

Por ultimo, el paso 5 es el paso en el que el analisis sc vuclvc rcflexi-vamente sobre sf mismo y se pregunta, por ejemplo, hasta que punta es eficaz como crftica, si contribuye 0 no -0 si puede contribllir 0 no- ala emancipaci6n social, 0 si se halla 0 no comprometido con Sll propia po­sici6n en 10 referente a las practicas academicas que tan interrclacionadas

se hal1an hoy en dla con el mercado y cl Estado.

Ejemplo: las representaciones del cambio en la «economfa global»

Un problema al que se enfrentan las personas que no son especialistas en li.ngufstic.a, es que existen muchos aspectos diferentes dellenguaje de una mteracclOn que pueden ser relevantes para el analisis crftico. No obs-tante, existen listas de control de las caracterfsticas lingufsticas a las que EI ejemplo que he elegido para ilustrar este enfoque del ACD es eI de las suele resultar particularmente interesante prestar atencion al realizar los I representaciones del cambio en la «economfa global». EI si~l1ificldo de analisis crfticos (por ejemplo, Fairclough, 1992: capftulo 8; Fowler et al., '. esas representaciones para la ciencia social critica surge dcntro del m,ls 1979: capftulo 10). Esta version del ACD se basa en una concreta teoria j amplio ambito de investigacion al que antes aludfa: el dcllenguaje en el li~gufstica, la lingufstica sistemica funcional (Halliday, 1994), que tiene la 1 nuevo capitalismo. Par consiguiente, empczare enmarcando 10 primm)

vlrtud de ser «funcional» -es decir, ae entender y analizar un lenguaje . en el interior de 10 segundo. como algo configurado (incluso en S1.l gramatica) por las funciones socia- I' EI nuevo capitalismo puede considcrarse como una reelaburacion de les a las que ha terminado"Sirviendo-. E'Sto hace que resulte relativamente la r.ed de las pdcticas sociales. Seglll1 Jessop (2000), implica tanto una facil entender como las categorfas del anlilisis social conectan con las cate- «reestructuraci6n» como una «nueva escala». Hay que establccer unas gorfas del analisis lingufstico (vease Chouliaraki y Fairclough, 1999: capf- nuevas relaciones estructurales entre los diversos ambitos de la vida 50-

tulo~, para una valoracion y una crftica de este tipo de analisis lingufstico). cial-entre las redes de las pdcticas, 0 segun la terminologf.l de Bourdicu EI paso 3 del analisis, que se ocupa de si el orden social «necesita» los (por ejemplo, 1979), entre sus diversos «campos»-. En particular, existe

problemas, es una forma indirecta de relacionar el «sen> con «el deber una reestructuraci6n de las relaciones entre los campos ecol1omicos y no

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econ~micos, 10 cual im'plic~,una e~tensa colonizacion de 10 segundo por 10 ~nmero. La reorgamzaclOn segun una nueva escala es una cuestion re­laclOnada con el establecimiento de nuevas relaciones entre las diferentes e~calas de la vida social (y entre las redes de las pnicticas sociales en las dlferentes escalas): entre l~ escala global, la regional, la nacional y la lo­cal. Desde este pUnto de Vista, el fenomeno al que nos referimos de for­ma general con el nombre de «globalizacion» no consiste simplemente en que nos hayamos desplazado de una escala fundamentalmentt nacio­nal a una escala fundamenta1mente global de la organizacion y de los proc.esos. econo~ico~: la global!zacion posee una diJatada his tori a, y 10 que 'mphca es mas blen una sene de nuevas relaciones entre escalas.

EI lenguaj.e, y la semi?si~ poseen una considerable importancia en la reestructuraclOn del capltaiIsmo y en su reorganizacion en torno a nue­va escala. Por ejemplo, la tota1idad del concepto de «economia basada en e! :onoci~iento», una economia en la que el conocimiento y la informa­cion adquleren un nuevo y decisivo significado, implica una economfa basada en el discurso:/el conocimiento se produce, circula y es consumi­do como los discursos -unos discursos que adquieren car;icter operacio­nal en tanto que nuevas formas de actuar y de interactuar (incluyendo las nuevas variedades discursivas), y que se inculcan como nuevas formas de ser,o nuevas ~de.ntidades (incluyendo los nuevos estilos)-. Un ejemplo sena el conoclmlento de las nuevas formas de dirigir las organizaciones. La reestructuracion y la asignacion de una nueva escala al capitalismo es en parte un proceso semiotico -el de la reestructuracion y la asignacion de una n~eva escala a los ordenes del discurso, 10 que implica unas nue­vas relaclOnes estructurales y escalares entre las variedades discursivas los discursos y los estilos. '

Ellenguaje tam bien es importante en la genesis de esta reestructura­cion ~ de e~ta asignacion de una nueva escala a1 capitalismo. E1 termino «ne,o.llberallsm~» puede c.o~prenderse como algo referido a un proyecto polmco encammado a ehmmar los obstaculos (como, por ejemplo, los Estados con so1idos programas de bienestar) que se <?ponen al pleno de­sarrollo del nuevo capitalismo (Bourdieu, 1988). Tal Como seiialara Bour­dieu, los discursos neoliberales constituyen una parte significativa de los recursos que se ~esplieg~n. en la procura del proyecto neoliberal. Aquf es donde e.ntra en Jueg? ml eJemplo: un aspecto particularmente importan­te del dlscurso neohberal es elde las rcpresentaciones del cambio en la «economia global», cambios que son generalizados en las sociedades con-

I'

temporaneas: las representaciones del cambio economico como al~o ine­vitable e irresistible, y su representacion como algo con 10 que slmple­mente tenemos que aprender a vivir y a 10 que hemos de adaptarnos.

EI nuevo capitalismo, por consiguiente, es una concreta red ~e pnic­ticas que encuentra parte de su peculiaridad en la forma en que flgura en el el lenguaje -es decir, en sus variedades discursivas, e~ sus. discurso~ y en sus estilos-. Podemos distinguir tres intereses anajftlcos mterrelaclO­nados: la dominacion, la diferencia y la resistencia.

En primer lugar, debemos identific/r que variedades discursivas, dis­cursos y estilos son los dominantes. Los cjemplos serian las v~ne~ades discursivas que regulan la accion y la lnteraccion en las orgamzaclOnes {por ejemplo, el tipo de lenguaje que se'ut~liza en el «trab.ajo en equip~», en las «consultas .. , en las "asociaciones" ~ en las «valoraclOnes»); los dls­cursos economicos neoliberales (inclu}\endo las representaciones del cambio) que se difunden internacionalm.ente y qu~ son impuestos ,P0r organizaciones como el Fondo Monetario InternaclOnal 0 la Orga~lza­cion Mundial del Comercio {que incluyen palabras clave yexpreslOnes como «mercado libre», «transparencia», «flexibilidad», «calidad»); y los estilos de las personas clave del nuevo orden -empresarios, gerentes, di­rigentes politicos, etcetera-. Tambien hemos d.e conside:ar c~~o difun­den a escala internacional (es decir, como reclben la aSlgnaclOn de una nueva escala) estas variedades discursivas, estos discursos y estos estilos, y tambien como se diseminan por las areas de la vida soci~l (es decir" de­bemos considerar como quedan reestructurados, por cJemplo: como «fluctuan» el discurso y la variedad discursiva correspondientes a la «nc­gociacion», por asi decirlo, entre los drculos de la actividad economic a, polftica, militar y familiar). .. .

En segundo lugar, hemos de considerar el abamco de la dlferenCla, 0 de la diversidad en las variedades discursivas, en los discursos y en los estilos -asi com~ la estructuracion y la reestructuracion social de esa di­ferencia-. Una cuestion es el acceso: ,quien tiene y quien no tiene acce­so a las formas dominantes? Otra es la relacion entre las formas domi­nantes y las formas no dominantes -como se yen afec~adas ?t.r:s variedades discursivas, otros discursos y otros estilos por la ImpOSIClOn de las nuevas formas dominantes-. Por ejemplo, el discurso politico ge­neral converge por 10 comun en torno al discurso neo.liberal -,q~c !la ocurrido, por ejemplo, con los discursos politicos radlcales y s~~lahs­tas?-. ,Como han sido puestos al margen? ,Como siguen mantemendo-

sc? Un error que debe evitarse es el de Stlponer que las formas dominan­tes son las unicas que existen.

Esto nos lIeva ahora al tercer punto de inten:s: la resistencia. La.s va­riedades discursivas, los discursos y los estilos dominantes estan coloni­zando nuevos ambitos -por ejemplo los tipos, los discursos y los estilos de la gestion empresarial estan coloni1-ando rapidamente ambitos del go­bierno y del sector publico como la fducacion, y se desplazan rapida­mente entre las distintas escalas-. Sin ~mbargo, la colonizacion nunca es un proceso sencillo: en muchos cas os las nuevas formas se asimitan a las formas antiguas, combin<tndose con ellts. Existe un proceso de apropia­cion de estas formas que puede conduck a varios resultados -a la asimi­lacion aquiescente, a las formas de resistencia tacitas 0 a las de caracter mas abierto (como sucede, por ejemplJ, cuando la gente «reproduce el disc'urso» de una forma conscientemente estrategica, pero sin aceptarlo), 0, de hecho, a la busqueda de alternativas coherentes.

Como ya he dicho antes, el tipo de representaciones de cambio en la economia global que me interesa es el tipo que se difunde de manera ge­neralizada -es posible encontrarlo en medios economicos, politicos y

educativos, aSI como en otras tip os de textos-. En otro trabajo (Fair­clough, de proxima publicacion), he mostrado esquematicamente como se desplazan esas representaciones del cambio entre estos diferentes ti­pos de discurso. Tambien he mostrado (Faircough, 2000b) que constitu­yen una caracteristica sobresaliente del discurso de la «tercera vIa» que se utiliza en ellenguaje politico del nu.evo laborismo briranico. El primer texto que examinare ha sido seleccionado mas bien por su condicion de ejemplo dpico -aunque podria ser cokpletado por otros muchos, y en un estudio mas completo 10 estaria-. Se trata del pro logo escrito por el ~ri.mer ministro britanrco~ Tony Blair, ~llibro blanco sobre la competi­tIvldad redactado en 1998 por el Minilterio de Comercio e Industria (DTI, 1998). Este texto aparece reprodufido en el Apendice 1. Seguire el marc? analftico de cinco puntos presen~ado anteriormente.

Enfoque sobre un problema social q\Je tiene un aspecto semi6tico

Para esta parte del anal isis, nos tenemas que salir del texto y utilizar Fuentes academicas y no academicas para dar sentido a su contexto so-

cial. Uno de los sentidos que informa la esencia de los principales pro­blemas sociales contemporaneos emana de una amplia perspectiva sobre el orden social-vease la deliberacion anterior sobre ellenguaje en el nue­vo capitalismo-. Me centrare en 10 que considero un problema. social puesto de manifiesto en este texto, problema que se puede ~esumlr. en la celebre afirmacion de Margaret Thatcher: «No hay alternatlva» (aflrma­cion a la que, desde que fuera pronunciada, se alude casi siem.pre con e: acronimo «TINA»::'). El capitalismo global en su forma neohberal esta casi siempre construido como un elemento externo, imposible de modifi­car e incuestionable -como un simple «dato vital» al que debemos respon­der-. En este caso, el problema social estriba en que las formas alternativas y factibles con que organizar las relaciones economicas internacionales que podrlan no tener los efectos perjudiciales de la forma vigente (por ejemplo, el de incrementar la separacion entre los ricos y los pobres den­tro de los Estados y entre ellos) quedan excluidas de la agenda polftica

por estas representaciones.

Identificar los obstaculos para poder abordarlos

Empezare con la red de pr:icticas en cuyo seno se localizan textos como este. EI texto proviene de un libro blanco, que es el documento britani­co en el que se expresan las medidas polfticas del gobierno -es decir, se localiza en una practica situada en el interior de la red de pnicticas que es constitutiva del gobierno-. No obstante, los gobiernos nacionales se ha­Han cada vez mas imbricados en redes de practicas mas amp lias que no solo incluyen a otros gobiernos, sino tambien a instancias interguberna­mentales, a organismos internacionales respaldados por los gobiernos (como la Union Europea, el Banco Mundial 0 el Fondo Monetario In­ternacional), a redes empresariales, etcetera. Segun Castells (1998), los gobiernos ope ran cada vez mas como «nodos» dentro de una red trans­nacional basada en un complejo formado por los ambitos empresarial y gubernamental, un complejo cuyas principales «funciones» van dirigidas a la creacion de las condiciones (es decir, de las estructuras financieras, fiscales, legales, de «capital humano», etcetera) que permitan una exitosa

" Formado con las iniciales inglesas de esa afirmaci6n (<<There Is No Alternative-). ( . del T.)

competencia en la «nueva economfa global» -que simplemente se acepta como algo dado-. Debido a que la practica concreta de la que aquf nos ocupamos se halla encerrada en el interior de esta poderosa red, existe un obstaculo sustancial que se opone a que abordemos el problema.

Expresada en los terminos que marca el segundo aspecto de los obs·· taculos que se oponen a que el problema sea abordado -esto es, la rela­cion de esa semiosis con otros elementos presentes en el interior de la red de practicas-, la semiosis desempena, como ya he dicho anteriormente, un papel crucial en la imposicion, la extension y la legitimacio'n de la «nueva economfa global». Bourdieu (1998) subrayo la importancia del rol que desempena el «discurso de poder», rol que es un elemento signi­ficativo del abanico de recurs os desplegado por quienes tienen interes en extender y en consolidar el nuevo orden neoliberal. Esto sigflifica que en modo alguno podemos prescindir alegremente de estas representa­ciones de la nueva economfa y del cambio economico. Tambien hemos de referirnos aquf a los cambios en el gobierno y en la «gobernacion» -es decir, a los factor(js que el nuevo laborismo identifica con la «moder­nizacion» del gobierno-, cam bios que incluyen un doble movimiento de dispersion 0 de devolucion de la gobernacion, y un fortalecimiento del centro en ciertos aspectos, en especial en 10 referente a la coordinacion de las diferentes ramas del gobierno, y en 10 relacionado con <<la percep­cion tecnocratica». La «percepcion tecnocnltica» es en parte 10 que hoy en dfa se denomina de forma generalizada «giro», y anade una prima de prestigio allenguaje del gobierno' y al esmerado control de ese lenguaje. Por 10 tanto, y en diferentes pIanos, la relacion de la semiosis con otros elementos de la red de practicas constituye un formidable obstaculo que se opone a que abordemos el problema.

El tercer aspecto de los obstaculos que se oponen a que abordemos eI problema nos lleva al discurso, a la semiosis per se, tanto en terminos es­tructurales (el orden del discurso) como en terminos de interaccion. Una de las cosas que hacen que el problema en cuestion resulte diffcil de abordar es la recontextualizacion (Bernstein, 1990; Chouliaraki y Fair­clough, 1999). Algunas de las representaciones de la «nueva economfa global» y del cambio economico que resultan muy similares al ejemplo se encuentran, como he dicho, difusamente presentes en el discurso eco­nomico, polftico, mediatico, educativo, etcetera, y esto tanto en Gran Bretana como en el plano internacional. Esas representaciones «fluyen» a traves dela red transnacional compucsta por los ambitos empresarial y

gubernamental, y se recontextualizan (lansformando.se, tal como implica el concepto) para pasar de una variedad d1scursiva a otra, de un dominio del discurso a otro. •

Volviendo ahara al analisis interaccidnal, comentare primero las ca­racterfsticas lingiifsticas del texto en su fepresentacion del cambia eco­nomico, para pasar despues ala interdiscursividad. En esta fase del ana­!isis tendre que utilizar algo de terminologfa !ingiifstica, aunque reducire su usa al mlnimo. El marco del analisis lingiifstico se basa, como ya he dicho antes, en lingiiisticas sistemicas funcionales (Halliday, 1994). Las representaciones dominantes del «nuevo orden global» tienen ciertas ca­racterfsticas lingiifsticas predecibles: los procesos de la nueva economfa aparecen representados sin agentes sociales responsables; aparecen re­presentados en un presente atemporal y ahistorico; en terminos de mo­dalidad, las afirmaciones sobre la nueva economfa (que con frecuencia son obviedades con las que estamos muy familiarizados) aparecen cate­goricamente representadas como verd, des desmoda!izadas que se expre­san con gran autoridad, y se produce un movimiento que va de este «ser» de la economfa al «deber ser» de 10 PCflftico -0 de 10 que «es» de forma categorica, a 10 que «nosotros» deben\os hacer para.dade respuesta-; la nueva realidad economica aparece represintada como algo universal, in­dependiente de los lugares; y toda una s.erie de pruebas 0 de manifesta­ciones de la nueva economfa aparecen r~resentadas de manera pararac­tica en forma de listados. He mostradd en otra parte (Fairclough, de proxima aparicion) que estas caracterfsticas se sostienen gracias a la re­contextualizacion, una recontextualizacion que aparece en los textos economicos (por ejemplo, en los textos del Banco Mundial), en los tex­tos politicos, en los textos educativos, etcetera. Estin presentes en el tex­to de Blair.

En la representacion del cambio economico, del cambio del «mundo moderno», existe una ausencia de agentes sociales responsables. Los agentes de los procesos materiales son abstractos 0 inanimados. En el primer pirrafo (<<EI mundo moderno se ve barrido ... »), «el cambio» es el complemento agente de la primera oracion (pasiva), mientras que «nuevas tecnologfas» y «nuevos mercados» son los complementos agen­te de la segunda -complementos agente, notese bien, de unos procesos intransitivos (<<surgir», «abrirse» ) que representan el cambio como acon­tecimientos, como procesos carentes de agente-. La tercera oracion es existencial-simplemente se afirma que eXlsten «nuevos competidores» y

«nuevas oponunidades», y no se los I~aliza en eI marco de los procesos de cambio-. Observese tam bien que en eI tercer parrafo aparece eI inani­mado «este nuevo mundo: como age~te<le «reta». Por eI contrario, cuan­do se trata de dar respuestas nacionales atstos implacables e impersonales procesos de cambio mundial, los agentes sociales estan absolutamente presentes -las empresas, eI gobierno, el Departamento de Comercio e Industria (DCI), y, sobre todo, «nosotros».

Volviendo al tiempo r~al, asi como al tiempo y al modo verbal, eI cambio mundial aparece representado en un presente ahist6ricCf,' como de hecho sucede tambien con los procesos de respuesta nacionales. Esto ;e realiza, en 10 referente a la modalidad, mediante la categ6rica afirma­cion, esgrimida con autoridad, de simples obviedades (por ejemplo, «El mundo moderno se ve barrido por el cambio» ~omo todos sabemos-. De hecho, todas y cada una de las cinco afirmaciones del primer parrafo son obviedades). La unica referencia hist6rica al pasado es la relativa al anti guo (de hecho «viejo») sistema descrito en eI cuarto parrafo (<<La vie­ja intervenci6n estatal,ni funcionaba pi podia funcionar»). Existe un mo­vimiento que va del «ser» al «deber s,r». El «deber serlO se halla implfci­to en los parrafos segundo y tercero:O«nuestro exito depende de 10 bien que explotemos nuestros bienes mas preciados lO , 10 que implica que de­bemos explotarlos. «Este ·nuevo mund~ reta a las empresas a que sean in­novadoras y creativas», reta igualment~ al «gobierno a crear» y a poner en practica una nueva polftica industri, l, e implica tambien que las em­pres~s y el gobierno deben hacer este tIpO de cos as. Desde el quinto pa­rrafo en adelante, eI «de1:J'er sept se muestra de forma explfcita y recu­rrente -el verbo auxiliar «deber» (promover, invertir, competir, hacer) aparece en seis ocasiones-. EI ambito del «ser» es el cambio mundialj el a"mbito del «deber ser» es el de las respuestas nacionales al cambio mun­dial: se construye textualmente una Ifnea divisoria entre la economfa y la polftica, entre los hechos y los valores, una Ifnea que excluye a los pri­meros de la esfera de los segundos -10 que contrasta con la tradici6n so­cialdem6crata de la que ha surgido eI nuevo laborismo-. A diferencia de 10 que sucede con los procesos econ6micos, los procesos polfticos sf que tienen agentes sociales responsables: eI agente en los procedimientos modalizados con eI verbo au xi liar «deber» es en cinco casos «nosotros», y en un caso «el gobierno». En resumen, el cambio mundial es un proce­so presente que carece de historia al que «nosotros» debemos responder. Ademas, el proceso del cambio mundial se halla implfcitamente repre-

sentado como un proc~so indiferente allugar en el que ocurra (en otros textos esto puede hacerse de forma explfcita, mediante expresiones como esta: «miremos donde miremos en el mundo contemporaneo») -no exis­ten expresiones de lugar en eI primer parrafo ni en el tercer parrafo.

La sintaxis es para tactic a, tanto en las relaciones entre las proposicio­nes como en las relaciones entre las oraciones de las proposiciones. Con­siderense por ejemplo los dos primeros parrafos. EI primer parrafo con­siste en tres proposiciones relacionadas de forma paratactica (el segundo y el tercero tambien tienen clausulas internamente relacionadas de forma paratactica) que enumeran las pruebas del cambio mundial. Lo mismo ocurre con eI segundo parrafo, aunque las proposiciones estan aquf rela­cionadas por su tema (de ahf los temas pronominales anaf6ricos de las proposiciones segunda y tercera)j la segunda contiene oraciones unidas de forma paratactica. Observese que la secuencia de estas proposiciones no es significativa -Ia secuencia es intercambiable (con alguna reorgani­zaci6n de poca importancia de las palabras en el caso del segundo parra­fo debido a la anafora) sin que se produzca ningUn efecto determinante sobre eI significada-. De hecho, 10 que se incluye 0 se excluye de esta lis­ta de pruebas es un tanto arbitrario, por ejemplo, la segunda proposicion del primer parrafo podrfa haber sido tambien como sigue: «Enormes can­tidades de dinero se mueven por el mundo en una fraccion de segundo, y hasta el gato que tenemos en casa, Socks, tiene su propio portal en Inter­net». La segunda proposicion resulta fantasiosa unicamente porque Blair no tiene un gato que se lIame Socks. De hecho, este gato estaba incluido en una lista muy parecida publicada en un libro escrito por eI ex presi­dente estadounidense Bill Clinton. Lo que desde eI punto de vista ret6ri­co resulta significativo es la incesante acumulaci6n de pruebas de dicho cambio -10 que Clarke y Newman, 1998, lIaman «Ia cascada del cam­bio»-, una acumulaci6n que establece firmemente que la nueva economfa es un simple hecho con el que debemos vivir y al que debemos responder.

En resumen, en este texto el cambio aparece representado con autoridad como una serie de listados de manifestaciones conocidas (y de obviedades) acaecidas en el presente, indiferentes a los lugares en que se producen, cuyo agente social aparece borrado, y a las que nosotros debemos responder de ciertas formas. Todas estas caracterfsticas juntas construyen la nueva eco­nomfa como un simple hecho para el que no existe alternativa.

Permftanme que vuelva a la interdiscursividad. La interdiscursividad es una recontextualizaci6n del tipo de lenguaje econ6mico desarrollista

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q.ue .a~arece en los textos de organizaciones como el Banco Mundial, y slg.mflca que los textos se insertan en un contexto diferente, y por consi­gUlente, aparecen combinados con un tipo de lenguaje distinto, es decir, con un lenguaje politico y gubernamental. Esto se manifiesta en varias caracteristicas del texto. Por ejemplo, eI texto pertenece a una particular rama gubernamental, la del prologo de un (primer) ministro a un docu­mento oficial, 10 que no solo nos permite anticipar eI encabezamiento, la firma final y la fo tograffa del primer ministro, sino tam bien la organiza­cion rerorica del texto en su conjunto. Se trata de un texto pOlitico que ha sido fundamentalmente concebido para presentar un argumento per­suas ivo, mientras que un texto del Banco Mundial estarla orientado principalmente al analisis (vease Fairclough, de proxima aparicion, para un ejemplo concreto) -10 que no excluye una intencion persuasiva de ca­racter mas encubierto-. EI texto de Blair incluye rasgos familiares de la retorica polftica -esta mucho mas orientado hacia el «deber sep> que ha­cia el «sen>, hacia la prescripci6n y la exhortaci6n a la acci6n; el agente de estas acciones proyectadas es principalmente eI pronombre de la prime­ra persona del phiral, «nosotros», cuya referencia oscila caracteristica­mente entre un «nosotros el gobierno» de caracter excluyente (<< noso­tros tambien debemos invertir en las posibilidades britanic~s cuando las compaiiias por Sl solas no pueden») y un «nosotros los britanicos» de ea­racter incluyente (<< nosotros debemos competir con mayor eficacia»), pese a que la exacta referencia del «nosotros » incluyente sea tipicamente ambigua-. Existe un cierto numero de antftesis que establecen claros y lIamativos contrastes (<<nuevos competidores pero tam bien nuevas gran­des oportunidades», «una visi6n a largo plazo en un mundo de presiones a COrtO plazo», «competir [ ... J en los mercados fuertes actuales [ .. . J prosperar en los mercados del futuro»). "Pero» es una de las conjuncio­nes paratacticas predilectas, se utiliza como encabezamiento de la pro­posicion en los parrafos tercero, cuarto y quinto, y, de nuevo, establece antltesis. EI texto comienza y termina con proposiciones cortas, efectis­tas y metaf6ricas que funcionarian bien como estribillos «<EI mundo moderno se ve barrido por eI cambio», «Nosotros debemos haeer que el futuro sea favorable a Gran Bretaiia»). EI vocabulario del proceso inclu­ye palabras que resaltan la voluntad y la energia que habnin de poner los agentes en las acciones proyectadas (<<construir», «creap>, «promover» , «forjap), «fomentar», «aprovechar»), y 10 mismo hacen las palabras que representan estados afeetivos ("preparados para», «eomprometidos con»).

El texto es un lIamamiento a la aceion colectiva, incluyente y compro­metida.

La recontextualizacion implica este eadcter hlbrido, esta mezcla de diferentes discursos -en este caso el diseurso del desarrollo economico y el disc~rso politico-. La recontextualizacion impli~a una transformacion -las representaciones de la nueva ecofomia n~ ~on ident.icas e~ un info; : me del Banco Mundial que en un prologo pohtlco-; sus ll1flexlOnes estan moduladas por el discurso que se esr, recontextualiza~?o. Por eje~plo , en el primer parrafo del texto de Blijlr, la represectaclOn del camb lO se descompone en tres co rtas proposicion'es que incorporan las ca racteris­ticas de la retorica politica a la que m" he referido (la efectista metafora de la primera proposieion, la antftesis contenida en la tereera) y que pro­porcionan una base atrevida, categoric~ y efectista sobre la que asentar la persuasiva retorica polftica del texto. Un material analogo procedente de un informe del Banco Mundial seria probablemente mas completo y ela­borado (vease Fairclough, de proxima aparieion, para una comparacion real). La recontextualizaeion implica una transformaci6n que se adecue al nuevo contexto y a su discurso.

EI au'alisis interaccional muestra de que modo se eonstru ye tex tual­mente el «nuevo orden economico» como hecho vital ineludible. Si los textos eJ n este tipo de construcciones son, como he sugerido, muy co­munes y colonizan varios tipos de diseursos, si han sido, ademas, «do­mestieados» por efecto de una recontextualizaeion producida en el mar ... co de diferentes tipos de discurso y/de diferentes variedades discursivas, podemos apreciar que el «efecto de goteo» de estas representaciones en muchos textos e interacciones eonltituye tambien un obstaculo que se opone a que abordemos eI problema . .

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~«Necesita» en cierto sentido s~r problematico el orden social (la red de practicas)?

Ya he cqntestado de hecho a esta pregunta mas arriba: las representaciones del cambio eeonomieo y de la «nueva economia global» como fen6menos ineludibles constituyen una parte signifieativa de la legitimacion del nue­vo orden social. Este es tambien el objetivo de la ideologia. Las ideologias son reprrsentaciones y tergiversaciones pareiales: en concreto, el ca.raeter inevitable e inexorable de la nueva economia deseansa en gran medlda en

acuer~os intergu bernamentales, acuerdos, por ejemplo, sobre eJ comercio mundl:1 y sobre 1.a desregu1acion de los mercados financiero~ que tienen un cara.cter reverSible. En terminos mas generales, y a p esar de que, en un

determm~do plano, los mercados posean una logica impersonal' a la que se

~allan sUJetos t?dos los que participan en ellos, no existe nada que haya

SJdo creado soclalmente que no pueda ser socialmente cambiado. Estas re­

presentacion.es so n tergiversaciones que contribuyen claramente a mante-ner unas desJguales relaciones de poder: son ideologicas . ..

Identificar las posibles n\aneras de superar los obstaculos

En es te apartado pr~s.entare @tr~ texto que se encuentra en el Apendice 2, un e~tracto de 'On hbro (Bro'fn y Coates, 1996) escrito po r dos anti­guos mlembros del Partido Labbrista: Ken Coates (que es miembro del Parl amento Europeo) y Michae1 Barratt Brown (ambos militan actual­mente en la Red Laborista Inde~endiente). En este texto escriben sobre

el punto ~e vi.s;a q"ele . tie~e el nuevo laborismo sobre 10 que ellos llaman la .«globahzacJOn capltahsta» (<< la nueva economfa global» seglin los ter­minOS del nuevo laborismo).

EI sentido de presentar otro texto en esta fase de nuestro estudio radica en trasladarnos, en los terminos que he presentado antes del discurso do­

mi~~nte al discurso de la diferencia y de la resistencia: el 'tipo de rep res en­tacJOn de 1a nueva economfa que he venido examinando hasta el momenta

no es el unico que existe en los textos y en las interacciones contempora­

~eos, a~nque es el que predomina. Existe la diferencia, pero tambien la re­s:s,tencla:. est~s auto~es es.criben COntra el nuevo laborismo desde una posi­

CIOn de Izqulerdas Inscnra en el movimiento laborista: Existen tambien

te~tos de resist~ncia como, por ejemplo, los de las organizacio~es anticapi ­ta~lstas que reclentemente han adquirido cierto relieve tras los aconteci­

mlentos.de protesta frente a la asamblea de 1a Organizacion Mundial del Co~erclo cel~brada en 1999 en Seattle. Tal como sucede con el texto de Bla:r, he ,selecclonado aquf un texto representativo de otras muchQs -un es­~dlO mas c~mpleto analizarfa mas textos-. Estas representaciones alterna­

tJvas ~e 10cahzan en una emergente y contraria red de practicas sociales que

constJtuye al menos un posible recurso con el que contrarrestar los obs­

taculos que he examinado, pese a que dichas representaciones resulten en este momento relativamente marginales. La imponancia que pueda tener

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este recurso resulta algo bastante diffcil de valorar en la situacion presente

- y una valoracion detallada supera el alcance de este capf~lo-. Aquf m~ I!~ mitare a un analisis interaccional, y me centrare en las mlsmas caractenstl­

cas que identifique en el texto de Blair con el fin de demostrar en que difie-

re esta represemacion del cambio de la p redominame. .

Los agentes de este extracto son diferentes de los del texto de Blair

-son agentes sociales: «las grandes comparuas transnacionales», «las com­

paii.fas que tienen su base en Gran Bretafia», «las compafifas que tienen su base en el extranjero», «Ia Union Europea», «la Comision Europea», etcetera. (Las representaciones que hace el nuevo laborismo de la nueva

economfa casi nunca se refieren a las corporaciones transnacionales. ) EI termino «capital» se utiliza en dos sentidos: en primer lugar, como agen­

te social que equivale a «empresa capitalista» (<< EI capital siempre ha sido

global»); en segundo lugar, en el sentido del dinero como capital (<<que el

capital sea mas movil»). Estos agentes sociales son en algunos casos agentes de los procesos materiales de la economfa: «El capital [ ... ] que se ha movido en el ambito internacional», «las compafifas que operan en el

plano transnacional [ ... ], las que operan en el Reino Unido», «la Union

Europea [ . .. ] refuerza su condicion de clientes», «la Comision Europea

[ .. . J que proporciona una clientela mejor organizada a las compafifas

transnacionales». Sin embargo, tambien existen procesos materiales que

podrfan haber tenido agentes sociales p ero que no los tienen: «que el ca­

pital sea mas m ovil [ ... ], se puede mover de forma mas rapida gracias a los medios electronicos» (la primera clausula es relacional, pero se po­drfa comprender como la metafora gramatical (Halliday, 1994) de una clau­

sula material-«el capital puede moverse mas facilmente», «las companfas

pueden mover el capital con mayor facilidad » ).

En vez de un presente atemporal y ahistorico, las c1ausulas conjugadas en

presente tienen en algunos cas os una especificacion contemporanea (<< hoy en dia, los gobiernos requieren cada vez mas» -y aquf «cada vez mas» cons­

truye el presente como un proceso, como un devenir-; «el actual objetivo de la Comision Europea»), mientras que en otras el presente se combina con el preterito perfecto (<<esas comparuas transnacionales han llegado a adquiriT

un mayor predominio» ), 10 que confiere una profundidad hist6rica al pre­

sente, enmarcandolo en el pasado, y haciendolo en tenninos de un proceso

que une el pasado con el presente. Ademas, el cambio economico se especi­

fica en parte en terminos de lugar, en vez de representarse como un fenome­no independiente de los lugares (<<peculiar del Reino U nido», «de Europa»).

En cuanto al modo, aqui no tenemos la division entre el «sep> y el «deber sep> caracteris tico de las representaciones dominantes, sino que al final existe un significativo giro del «sen> al «pudiera sep>, gi ro que no presenta al sis tema economico generalizado como el unico sistema posi­ble, sino como un sistema abierto al cambio iniciado por los agentes so­ciales (agentes que, por implicacion, son los «gobiernos de los Estados europeos»). EI modo de las afirmaciones se expresa con autoridad y de fo rma categorica, como en el texto de Blair, pero las afirmaciones no son obviedades tan manifiestas. •

La sintaxis del extracto tambien es diferente de la del texto de Blair. No posee ellistado paratactico de este ultimo, es decir, no muestra una elabo­racion de listas de pruebas con las que establecer retoricamente la inexora­ble realidad del cambio. Este extracto es mas argumentativo -un indicio de esto es la naturaleza de las particulas cohesivas que existen entre las pro­posiciones, entre las que cabe citar la presencia de particulas de conjunci6n (<<en otras palabras», «de hecho», "pera»), de particulas comparativas (<<de mayor importaf,lcia», «mas que», «otras 6rdenes, mejores»), y de pronom­bres anaf6ricos provis tos de un antecedente en la clausula ( «que» ).

Se podrla decir que este es un discurso diferente~ y que sus caracterls ­ticas incluyen tambien un vocabulario que no utiliza el nuevo laborismo (por ejemplo, «capi tal» en el sentido de «empresa capitalista», «transna­cionales», «clientelismo»), as! como (en otras partes del mismo capitulo) representaciones de los gobiernos y del capital (por ejemplo, los go bier­nos "que retan el poder del capital internacional»).

, Reflexionar criticamente sobre el amilisis

(Como puede contribuir un analisis como este a abordar problemas como el que ha centrado mi trabajo? (Como podemos, por ej emplo, re­lacionar los trabajos academicos con las campanas contra el neoliberalis­mo, 0, mas concretamente, con algunos aspectos de los esfuerzos que la Organizacion Mundial del Comercio destina a ampliar «el libre mere a­do» ? La vida academica esta organizada como una red de practicas dife­rente, de hecho esta organizada como un mercado distinto, y es impro­bable que la investigacion critica que se realiza dentro de sus confines tenga mucho efecto. Podria tener algun exito: las personas que dedican parte de su tiempo a la ensenanza superior pueden «trasladap> ideas y

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enfoques a otras partes de sus vidas. Sin. embarg,o, cr~o qu: debemo~ se­guir reconsiderando las siguientes cuestlOnes: como mvestlg~mo~, com? y donde publicamos y como escribimos. En 10 que hac: a como IllveStl­gamos, 10 que he dicho mas arriba sobre las representac~o~es de la nueva economia no esca directamente relacionado con los actlvlstas que hacen campana sobre cuestiones como la del «Iibre mercado» .-as~ ~ue, ,~or q~e no trabajar con esos activistas en el diseno y en la reaiIzaClOn de lllvesCl­gaciones, vinculandolas, por ejemplo, con las camp~nas q~e las personas discapacitadas realizan a praposito de la reforma aSlStenclal ?-. Respecto ala cuesti6n de como y donde publicamos, dire 10 siguiente: ,por que no tratar de publicar folletos, artlculos en periodicos 'Y revistas, libros divul­gativos, 0 textos' en la red? Y en 10 Ifferente a como escribimos: ,es p~­sible desarrollar formas de escribir que sean accesibles a mucha gente Sill

caer en la superficialidad? (Para un intento de es~rib~r u~ libro .divulga­tivo sobre ellenguaje utilizado por et nuevo labonsmo, vease Fairclough, 2000bien, y vease tambien el Daily nlegraph del 2 de marzo de 2000

para un articulo de fondo sobre el mitmo tema).

Para seguir leyendo

Chouliaraki, L. Y Fairclough, N., 1999, Discourse in Late M o~emity: Rethin­king Critical Discourse Analysis, Edimburgo, Edinburgh UOlverslty Press.

Este libro presenta una explicacion mas sistematica de la version del ACD que

se expone en este capitulo .

FairClough, N " 1989, Language and Power. Londres, Longman.

Esta es la primera version de este enfoque del ACD, c;n un amplio tratamienw" de las cuestiones vinculadas allenguaje~ al poder.

Fairclough, N., 1992, Discourse and Sotial Change. Cambridge, Polity Press.

Esta es una de las primeras versiones de' A5=D, relacio;ada con la investiga ion

sabre el cambio social. • \ '

Fairclough, N., (2000), New Labour, New, Language?, Londres, Routledg .

Una introduccion divulgativa al analisis del Jiscurso politico. Sc basa en b ver­

sion del ACD aue se ha Dresentado en este capitulo.

APENDICE 1: LA ELABORACION DE UNA ECONOMiA FUNDADA EN El CONOCIMIENTO

't Pre6mbulo del primer minislro . EI mundo moderno se ve barrido Plr el cambio. Constantemente surgen nuevas tecnologias y se abren nuevos mercados. Existen nuevos competido-res, pero tambien nuevas grandes oprtunidades. .-

Nuestro exito depende de 10 bien que explotemos nuestros bienes mas • preciados: nuestro cOr'locimiento, nuestras habilidades y nuestra creativi­dad. Estas son las claves para concebir bienes de gran valor, servicios y practicas empresariales punteras. Elias constituyen el corazon de una eco­nomia fundada en el conocimiento.

Este nuevo mundo reta a las empresas a que sean innovadoras y creati­vas, a mejorar constantemente los resultados, a construir nuevas alianzas y proyectos. Pero tambien reta a l gobierno: a crear y poner en practica un nuevo enfoque en ,materia de politica industrial .

Este es el prop6s ito de este libro blanco. La vieja intervencion estatal ni funcionaba ni podia funcionar. Pero tampoco 10 hace la confianza ingenua en los mercados.

EI gobierno debe promover 10 competencia, estimular la empresa, 10 fle­xibil idad y la innovacion mediante 10 apertura de mercados. Pero' nosotros tambien debemos invertir en los posibilidades britanicas cuando los com­panias per si solos no pueden: en educacion, en ciencia y en 10 creacion de uno cultura empresarial. Y nosotros debemos promover asociaciones crea­tivas que ayuden a los companias: colaborar para conseguir venta jas com­petitivas; promover uno vision a largo plazo en un mundo de presiones a corto plazo; poner a sus resultados un marchamo que los haga compara­bles a los mejores del mundo; y forjar alianzas con otras empresas y con los empleados. Todo esto constituye el papel del Departamento de Comercio e Industria .

Nosotros no satisforemos nuestros ob jetivos de la noche a la manana. EI libro blanco crea un marco politico para los pr6ximos diez anos . Nosotros debemos competir con mayor eficacia en los dificiles mercados actuales si queremos prosperar en los mercados del futuro.

En el gobierno, en los negocios, en nuestras universidades y en toda 10 sociedad nosotros debemos hacer mucho mas para fomentar un nuev~ es­piritu emprendedor: equipandonos para ellargo plazo, estando prepara­dos para aprovechar las oportunidades, comprometidos con la innovaci6n

constante y con la mejora de los resultados. Este es el camino que nos con­ducira a todos al exito comercial y a la prosperidad. Nosotros debemos ha­cer que el futuro sea favorable a Gran Bretana .

Su senoria el diputado Tony Bla ir, primer ministro.

APENDICE 2

EI capital ,siempre ha sido global, y siempre se ha movido en el ambito in­ternacional desde sus bases en los paises industriales desorrollados. Lo que ha cambiado no es que el capital sea mas m6vil [ .. . J, sino que las bases na­cionales son menos importantes como mercados y como centr~s de produc­cion . En otras palabras, las grandes companias transnacionales no son solo mayores, sino mas independientes [ .. . J, 10 Uni6n Europea, lejos de ofrec~r un liderazgo y un reto a los estados-nacion de Europa, refuerza s~ c~nd l ­cion de clientes de las companias transnacionales. De hecho, este c"enltsmo no solo se aplica a las companias que tienen su base en Europa .[ ... J. Pese a que, en una economia globalizada, es cierto que ya no es pos lble el.~a­pitalismo nacional , no 10 es que los gobiernos nacionales -y por extension, la Union Europea- carezcan por completo de pederes que puedan utilizar contra los acciones arbitrarias del capital transnacional. Son muchas las co­sas que pueden hacer los gobiernos negociando -~r ejemplo, establecien­do 0 suspendiendo las exenciones fiscales [ .. . J-. Sin embargo, esa n:~o­ciacion tiene que tener una dimension internacional, 0 los companlas transnacionales podron sencillamente seguir dividiendo y venciendo [ ... J. ~ I nuevo laborismo parece haber abondonado 10 que quedaba de las trad,­ciones internacionalistas del Partido Laboristo [ ... J. No obstante, eIICFTU, 10 Federacion de los Sindicatos Europeos y los grupos comerciales de Gine­bra constituyen al iados potenciales para el fortalecimiento de la respuesta del Partido Laborista britanico al capital internacional (Brown y Coates, 1996, pags . 172-174).