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1. CONCEPTO DEPLANEACIÓN ESTRATÉGICA

La planificación estratégica oplaneación a largo plazo empezó apopularizarse en los años sesenta yalcanzó su cima en los setenta yochenta, sobre todo a raíz de laspublicaciones de Alfred Sloan,Alfred Chandler y Michael Porter,este último considerado por muchoscomo el pensador más importante endirección estratégica en toda la his-toria de la ciencia administrativa2/.Pero la estrategia como ciencia ocomo arte tuvo su origen muchoantes, en la antigüedad y en el campo

Metodología de planeamientoestratégico en el sector público:

Conceptos esenciales1/

Daniel Medianero Burga

“Una visión compartida no es una idea. (...) Es una fuerza en elcorazón de la gente, una fuerza de impresionante poder. Puede estarinspirada por una idea, pero si es tan convincente como para lograrel respaldo de más de una persona, cesa de ser una abstracción. Es

palpable. La gente comienza a verla como si existiera. Pocas fuerzashumanas son tan poderosas como una visión compartida”

(Peter Senge, La Quinta Disciplina).

más bien militar. El Arte de la Guerrade Sun Tzu por el lado oriental y lasideas de Pericles de Atenas por lavertiente greco-latina, pueden serconsiderados como los antecedentesmás notables de esta disciplina3/.Luego vinieron los escritos sobre es-trategia política, de los cuales ElPríncipe de Maquiavelo es, de lejosel más famoso de todos.

Es desde estos campos, el militar,luego el político y más recientementeel empresarial, desde los cuales sehan extraído algunas herramientaspara la elaboración de planesestratégicos en el sector no lucrativode la sociedad, específicamente en el

1/ Los conceptos e instrumentos planteados en el presente artículo, inicialmente preparados para el programa de capacitación enplaneamiento estratégico organizado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), están basados principalmente en los siguientestextos: Conceptos de Administración Estratégica, Fred David ; Administración Estratégica, Charles W. L. Hill/Gareth R. Jones; DirecciónEstratégica, Gerry Johnson/ Kevan Scholes; Pensamiento Estratégico, George L. Morrisey; Planificación Estratégica para ONGs, PercyBobadilla Díaz/Luis Del Aguila Rodríguez; Diseño del sistema de seguimiento y evaluación de los proyectos, Rachel Weaving y UlrichThumn; Strategic Management, David Hunger y Thomas Wheelen. En la redacción del artículo el autor se benefició de los comentariosde Nelson Shack y Jorge Alfaro, funcionarios de la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del MEF.

2/ De esta época provienen los principales instrumentos de planeación utilizados actualmente: el análisis FODA, la matriz crecimiento/participación del Boston Consulting Group, la matriz de tres por tres posiciones de Mckinsey y el Modelo de las Cinco Fuerzas de Porter.

3/ El libro de Sun Tzu, es considerado un clásico; en tanto que las ideas de Pericles pueden ser rastreadas a través de los escritos deJenofonte, el historiador de la Edad Antigua.

ámbito de las instituciones públicas.Y la evolución de la disciplina a lolargo de varios siglos de experienciay conceptualización, han llevado aobtener una definición mas o menosconsensual de planeamiento estraté-gico.

El planeamiento estratégicoconsiste en determinar la direc-ción que debe tener una organi-zación para conseguir sus obje-tivos de mediano y largo plazo

Esta definición, si bien enfatiza elprimer aspecto esencial de la estra-tegia, referido al horizonte temporal

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de mediano y largo plazo de los obje-tivos estratégicos, sin embargo dejade lado el aspecto competitivo, con-sustancial al concepto de estrategia.En efecto, los objetivos de una orga-nización, según lo atestigua la expe-riencia humana en los campos de losnegocios, la política y el deporte,suelen frecuentemente ingresar enun curso de colisión con los objetivosde otras organizaciones, las cuales enrazón de tal circunstancia se consti-tuyen precisamente en competido-res. Este aspecto competitivo, inhe-rente al pensamiento estratégico, hallevado a los pensadores francesesDixit y Nalebuf a una definición deestrategia en los términos siguien-tes:

“Pensar estratégicamente es elarte de superar a un adver-sario a sabiendas que el adver-sario está tratando de hacer lomismo con uno”4/

Sin embargo, y sobre todo en elámbito del diseño e implementaciónde políticas públicas, tan importantecomo la competencia, es la coope-ración. El torbellino de transforma-ciones que se vienen desarrollandoen el mundo, con la globalización yla consolidación de la democracialiberal, hacen que la efectividad del“Buen Gobierno” dependa en granmedida de la cooperación al interiordel sector público y de las alianzasestratégicas que se pueden formarcon el sector privado y la sociedadcivil. Por ello, si bien el concepto deplaneamiento estratégico quedaconcretado en aquellos dos aspectosesenciales, comprehensivos y gene-rales, como son el horizonte de largoplazo de los objetivos y la naturalezacompetitiva de los mismos, particu-larmente en el sector público (aun-que no exclusivamente) la planea-ción estratégica debe contemplartambién el aspecto cooperativo, lasrelaciones de cooperación con otrasentidades que actúan dentro de unmismo sector o en áreas relaciona-das. Las instituciones públicas,vistas individualmente no compitenentre sí (no lo debieran hacer, aunque

la realidad actual muestra superpo-siciones de jurisdicción que en lapráctica las llevan a una suerte decompetencia informal), ni tampococompiten con las entidades del sectorprivado productivo nacional, dadoel carácter subsidiario del rol delEstado establecido en la Constitu-ción Política del Perú.

Sin embargo, el Estado Peruanovisto en su conjunto lidera unproceso de planeación estratégicacuyos objetivos nacionales dedesarrollo sin duda entran encolisión en muchos aspectos con losobjetivos correspondientes a otros

países. Por lo tanto, si bien los planesestratégicos sectoriales e insti-tucionales no son competitivos, elplan estratégico nacional sí debeserlo.

La estrategia nacional re-sultante del proceso de pla-neación del Estado Peruano esincuestionablemente el núcleode la política de compe-titividad internacional delpaís.

2. MÉTODO GENERAL DEPLANEACIÓN

El método general de planea-miento estratégico adoptado ampliay universalmente es el denominadoAnálisis FODA5/, que no es más queuna forma estructurada de elaborarun diagnóstico concreto de la rea-lidad interna de una organización ysu relación con el medio externo enel cual se desenvuelve. De conformi-dad con este enfoque, el proceso deelaboración de un plan estratégico,que básicamente consiste en la deter-minación de la visión, misión y losobjetivos de mediano y largo plazo,así como de las estrategias y cursosde acción necesarios para alcan-zarlos, implica la identificación delas oportunidades y amenazas, asícomo de las fortalezas y debilidades.Idealmente, los objetivos estratégi-cos estarán sustentados en las for-talezas de la organización y en lasuperación de sus debilidades, conel fin de aprovechar las oportunida-des externas y neutralizar las ame-nazas.

Ello tiene su origen en el hechode que toda organización tienefortalezas y debilidades, aunqueninguna tiene las mismas fuerzas ylimitaciones que las demás. Las

4/ Avinash Dixit y Barry Nalebuff, Pensarestratégicamente. Antoni Bosch Editor,1991.

5/ Conocido en ingles por las siglas SWOT;strenght, weakness, opportunities,threats.

COMPETITIVIDAD YCOOPERACIÓN

El término “competitividad internacio-nal” indica la capacidad de un país pa-ra mejorar su participación en los mer-cados mundiales elevando, al mismotiempo, el nivel de vida de la población.Actualmente, la competitividad es laprioridad casi universal de las nacio-nes y constituye el núcleo de sus respec-tivas estrategias nacionales de desarro-llo. La competitividad ha llegado a serpara la economía lo que la gravedad espara la física: una fuerza de la que na-die se puede sustraer. Afecta por iguala las empresas que desean crecer, a losindividuos que desean conservar sus em-pleos o conseguirlos y, por cierto, a lasnaciones que desean sostener y elevarlos niveles de vida de la población.

La teoría de la competitividad distinguea la competitividad empresarial de lacompetitividad de las naciones. Dentrode un país, el rol fundamental de lasempresas es crear valor agregado,crear riqueza. Pero ellas no operan enel vacío. Su desempeño depende estre-chamente del ambiente nacional, el cuales fruto del contrato social y de la coope-ración continua entre los ciudadanos,las entidades del Estado y las propiasempresas. Al estado, obviamente, lecabe la ineludible responsabilidad deliderar este proceso eminentementecooperativo de creación de un ambientepropicio para la creación de riquezay, por ende, para el incremento de lacompetitividad de sus empresas.

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fortalezas y debilidades internas, su-madas a las oportunidades y amena-zas externas, así como un enunciadoclaro de la misión y la visión, son labase para establecer objetivos yestrategias. Estas se establecen conla intención de capitalizar las forta-lezas internas y superar las debili-dades, tratando de aprovechar lasoportunidades externas y conjurarlas amenazas. En el análisis FODAse consideran las fortalezas, debili-dades, oportunidades y amenazas,pero en lugar de listarlos en términosde percepciones de los directivos, sebusca efectuar un análisis másestructurado que se concrete enhallazgos que contribuyan a la for-mulación de las estrategias. El aná-lisis FODA es una técnica que permi-te identificar y evaluar los factorespositivos y negativos del “ambienteexterno” y el “ambiente interno”, yadoptar decisiones sobre objetivos,cursos de acción y asignación derecursos sustentados en este análisis.• Las oportunidades son situacio-

nes o factores socioeconómicos,políticos o culturales que estánfuera de nuestro control, cuyaparticularidad es que son factiblesde ser aprovechados si se cum-plen determinadas condicionesen el ámbito de la organización.

• Las amenazas son aquellos facto-res externos que están fuera denuestro control y que podríanperjudicar y/o limitar el desa-rrollo de la organización. Lasamenazas son hechos ocurridos

en el entorno que representanriesgos para la organización.

• Las fortalezas son las capa-cidades humanas y materialescon las que cuenta la organizaciónpara adaptarse y aprovechar almáximo las ventajas que ofrece elentorno social y enfrentar conmayores posibilidades de éxitolas posibles amenazas.

• Las debilidades son las limita-ciones o carencias de habilidades,conocimientos, información, tec-nología y recursos financieros quepadece la organización, y queimpiden el aprovechamiento delas oportunidades que ofrece elentorno social y que no le permi-ten defenderse de las amenazas.

3. PROCESO DE PLANEACIÓNESTRATÉGICA

El proceso de planeación estra-tégica comprende el desarrollo se-cuencial de las siguientes fases:1. La elaboración de la filosofía de

la Institución, expresada en sudeclaración de visión y misión.

2. El análisis del entorno o ambienteexterno en el cual se desenvuelvela Institución, a fin de identificarlas oportunidades y amenazas. Elentorno puede ser subdivido enentorno general, referido a lastendencias globales de la socie-dad; y el entorno específico, refe-rido a las circunstancias particu-lares del sector, ámbito o seg-

mento relevante para la organiza-ción.

3. El análisis de la realidad internade la Institución, cuya finalidades determinar las fortalezas y de-bilidades. En términos generales,el análisis del ambiente operativointerno comprende el diagnósticode los recursos, capacidades yaptitudes centrales de la organi-zación.

4. La determinación de los objetivosestratégicos generales y específi-cos y la selección de estrategias ycursos de acción fundamentadosen las fortalezas de la organizacióny que, al mismo tiempo, neutra-licen sus debilidades, con la finali-dad de aprovechar las oportuni-dades y contrarrestar las amenazas.

5. La preparación para la imple-mentación del plan, especialmen-te en lo concerniente al sistema deseguimiento y evaluación delmismo, lo que incluye la selecciónde indicadores de resultado eimpacto para la medición del de-sempeño de la organización, laespecificación de los valores aalcanzar para cada indicador y laestimación de los recursos finan-cieros indispensables.Estos cinco elementos interactúan

estática y dinámicamente. Así, elanálisis de fortalezas y debilidadesse realizan respecto de las oportuni-dades y amenazas externas, y amboscomponentes del diagnóstico ad-quieren sentido únicamente en rela-ción a la misión y visión de la orga-nización. Los objetivos están ligadosa las estrategias, las políticas y es-tructuras organizacionales necesa-rios para su logro y deben ser evalua-dos permanentemente para extendero acortar su vigencia o simplementereemplazarlos por otros objetivos,los cuales a la larga podrían llevar auna nueva formulación de la filoso-fía de la organización.

Cabe hacer, por otra parte, unadistinción entre los conceptos deanálisis estratégico e implementa-ción estratégica:• El análisis estratégico está confor-

mado por la formulación (o refor-mulación) de la misión, el diag-

ANÁLISIS FODA

F FORTALEZAS O OPORTUNIDADES

• Capacidades distintivas. • Cambios en el entorno social,• Ventajas naturales. económico, político, tecnológico.• Recursos superiores • Nuevas tecnologías y procesos

productivos.• Necesidades insatisfechas de

los usuarios.

D DEBILIDADES A AMENAZAS

• “Talones de Aquiles”. • Resistencia al cambio.• Desventajas. • Falta de interés o motivación de• Recursos y capacidades escasas. la población.

• Altos riesgos y grandes obstáculos.

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nóstico institucional y el estableci-miento de los objetivos estratégi-cos, siendo éste el punto culminante.

• La implementación estratégicatoma como punto de partida a losobjetivos y avanza hasta com-prender las políticas y cursos deacción e, incluso, el sistema demonitoreo y evaluación del plan.A lo largo del presente documen-

to desarrollaremos los cinco aspectosdel proceso de programación estra-tégica, sin dejar de destacar antes elhecho que en todos los casos se habuscado incorporar aquellos concep-tos e instrumentos de la administra-ción de negocios que podrían ser deutilidad para la elaboración de pla-nes estratégicos en el sector público(ver recuadro adjunto).

Desde otro punto de vista, el pro-ceso de programación estratégicapuede ser visto como un ciclo, un cír-culo, con un mismo punto de partiday de llegada, y con tres etapas clara-mente diferenciadas aunque inter-relacionadas: (1) formulación de laestrategia; (2) ejecución de la estra-tegia; (3) evaluación de la estrategia.

El gráfico adjunto ilustra la ideadel plan estratégico como un ciclo.Partiendo de la visión, misión y obje-tivos actuales, se realizan revisionesdel ambiente externo e interno queenfrenta la organización. Ello permi-te reformular la visión, misión ysobre esta base fijar nuevos objetivosy estrategias. A partir de este puntose inicia la ejecución de la estrategia,

lo que conlleva la fijación de políticasy cursos de acción con sus respec-tivos indicadores de desempeño,generalmente a través de planes ope-rativos institucionales y las asigna-ciones presupuestarias correspon-dientes. Por último, se tiene la etapade evaluación de la estrategia, en laque son revisados los valores alcan-zados en los distintos indicadores de

PROCESO DE PLANEACIÓN ESTRATÉGICA

INSTRUMENTOS/ FASES METODOLOGÍAS RESULTADOS

Visión y misión Diagrama de Abell Declaración de visión y misión

Análisis externo Macroambiente Identificación deMicroambiente oportunidades y amenazas

Análisis interno Recursos/Capacidades/ Identificación de fortalezasAptitudes y debilidades

Formulación de Determinación de losobjetivos y Matriz FODA objetivos y selección deestrategias estrategias

Sistema de Indicadores de Control de resultados ymonitoreo y desempeño evaluación de impactoevaluación

EL CICLO DE PROGRAMACIÓN ESTRATÉGICA

Retroalimentación

FORMULACIÓN DE EJECUCIÓN DE EVALUACIÓN DE ESTRATEGIA ESTRATEGIA ESTRATEGIA

Identificar lavisión, misión y

objetivosactuales

Fijarobjetivos

Fijarestrategias

Fijar misiónde la

compañía

Identificardebilidades

Diagnósticode realidad

interna

Diagnósticode realidad

externa

Identificarfortalezas

Identificaramenazas

Identificaroportunidades

➤

Fijar indicadores1. Dirección2. Servicios3. Finanzas4. Producción y

servicios5. Investigación y

desarrollo

➤

Cursos de acción1. Dirección2. Servicios3. Finanzas4. Producción y

servicios5. Investigación y

desarrollo

➤

Medir y evaluarresultados

Asignarrecursos➤ ➤

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desempeño, así como las estrategiasy los objetivos, todo lo cual a la largapodrían provocar revisiones sustan-tivas de la propia visión y misión dela organización. El círculo ha queda-do cerrado6/.

4. VISIÓN DE LAORGANIZACIÓN

En las instituciones públicas, losvalores y la ideología tienen una sig-nificación esencial. La declaración dela visión y la misión es el paso másimportante del proceso de progra-mación estratégica. Una declaraciónefectiva de la filosofía de la organi-zación sirve de marco de referenciapara la adopción de decisiones estra-tégicas.

La visión es una representaciónde lo que debe ser en el futuro el país,en el ámbito de la temática que lecompete a la organización. GeorgeMorrisey señala que, en su origen,la visión es casi por completo intui-tiva. Es una consecuencia de los valo-res y convicciones del equipo direc-tivo y gerencial. He aquí algunaspreguntas, basadas en los plantea-mientos de Morrisey para la elabora-ción participativa de la visión7/.1. ¿Qué es lo que yo veo como clave

para el futuro de nuestro país?2. ¿Qué contribución única debiéra-

mos hacer en el futuro?3. ¿Cómo podría mi organización

modelar dicho futuro?4. ¿Cuáles son o deberían de ser las

formas centrales de actuación denuestra organización?

5. ¿Cuáles deberían ser nuestras po-siciones en cuestiones clave comousuarios, mercados, desempeño,crecimiento, tecnología, calidaddel servicio y política laboral, en-tre otros?La visión es la imagen futura que

una organización desarrolla sobre símisma y sobre la realidad sobre lacual trabaja. Por lo general la visiónincluye tanto los cambios que de-seamos lograr en el seno de nuestrapoblación objetivo (y en ocasionesdel país en su conjunto), como laimagen objetivo de la propia Institu-

ción. Las cuestiones fundamentalesque debe resolver el enunciado devisión son las que aparecen en elrecuadro siguiente:

Visto el asunto a escala nacional,la visión de país es un elemento fun-damental para impulsar cualquierproceso de desarrollo de una nación.Una visión claramente establecida yque responda a un contrato socialbásico otorga valor agregado a losprocesos económicos, creando siner-gias y reduciendo los costos de tran-sacción8/. Por lo tanto, contribuye aacelerar el crecimiento económico ya mejorar la calidad de vida de lapoblación.

5. MISIÓN DE LAORGANIZACIÓN

La misión de la organización, porsu parte, debe reflejar lo que la orga-nización es, haciendo alusión directaa la función general y específica quecumple como instancia de gestiónpública. En la mayoría de entidades,el contenido de la misión se asociaal contenido de su respectiva leyorgánica o norma de creación, la cualdefine su marco general de actua-ción. Sin embargo, por diversas razo-nes (como son la probable antigüe-dad del dispositivo legal, aunado ala velocidad de los cambios delentorno), frecuentemente tales leyespodrían ser insuficientes para defi-nir la misión de la organización. Ello

hace necesario un esfuerzo por rein-terpretar las disposiciones adopta-das a la luz del nuevo contexto na-cional e internacional.

La declaración de misión sueleabarcar los siguientes elementos:• El concepto de la organización.• La naturaleza de sus actividades.• La razón de su existencia.• La población objetivo a la que

sirve.• Sus principios y valores funda-

mentales.La aplicación principal de la mi-

sión es servir como una guía internapara quienes toman las decisionesimportantes, y para que todos losproyectos y actividades puedan serpuestos a prueba en su compati-bilidad con la misma. En lo externo,la misión constituye una plataformade comunicación dirigida hacia losgrupos prioritarios, específicamentehacia potenciales donantes, pobla-ción beneficiaria de los proyectos oactividades de la organización yotras entidades públicas con las queusualmente se mantienen relacionesfuncionales y de cooperación. Una

6/ El gráfico del ciclo de planeaciónestratégica es una ligera adaptación delpropuesto por Fred David en Conceptosde Administración Estratégica, 1997.

7/ George Morr ysey, Planeando conMorrisey, 1999.

8/ Véase el artículo de Gonzalo Galdos, Lavisión-país y la labor de promoción-país.INDECOPI, 2001.

VISIÓN: PREGUNTAS CLAVES

¿Cuál es la imagen deseada? ¿Cómo vemos a la población con la cualtrabajamos? Es decir, cuál es la situación futuradeseada para nuestros usuarios o beneficiarios.

¿Cómo seremos en el futuro? ¿Cómo nos vemos en el futuro? Es decir, cuál serála posición futura de nuestra organización enrelación a otras organizaciones.

¿Qué haremos en el futuro ¿Qué queremos hacer en el futuro? Cuáles son lascontribuciones distintivas que queremos hacer enel futuro y/o cuáles son los principales proyectos oactividades que queremos desarrollar.

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correcta declaración de misión per-mite:• Establecer y mantener la con-

sistencia y la claridad del propó-sito en toda la organización.

• Proporcionar un marco de refe-rencia para todas las decisionesimportantes que tome el equipodirectivo, así como las otrasunidades de la organización.

• Obtener el compromiso de todoslos trabajadores a través de unacomunicación clara de la na-turaleza y el concepto que for-man la razón de ser de la orga-nización.

• Atraer la comprensión y el apoyode entidades y personas externasque sean importantes para el éxitode los proyectos y actividades dela organización.Para formular una misión se

puede utilizar ciertas preguntasgenéricas, las cuales ayudan aidentificar los elementos clave de lamisión. Estas son resumidas en elcuadro siguiente.

En esta misma línea, una he-rramienta útil para la formulaciónde la misión es el enfoque deDerek F. Abell, según el cual unaorganización debe definir su mi-sión en términos de tres dimen-siones:• ¿A quién se satisface? Es decir,

qué personas, usuarios o pobla-ción objetivo.

• ¿Qué se satisface?. Es decir, quénecesidades específicas de losusuarios.

• ¿Cómo se satisfacen las nece-sidades? Es decir, las destrezas ohabilidades mediante las cualesse satisfacen las necesidades de lapoblación objetivo.La formulación de la misión es

determinante para la continuacióndel proceso de elaboración del planestratégico, ya que tiene repercu-siones sobre: el diagnóstico de larealidad interna y externa de laentidad; la selección de los objetivosestratégicos; y, el diseño de la es-tructura organizativa. Y con inde-pendencia del método empleadopara su construcción, la misión deuna organización es su declaraciónde propósito más amplia y puedeconsiderarse como una expresión desu razón de ser. Si existe un consi-derable desacuerdo dentro de laorganización en cuanto a su misión,esto ocasionará un aumento de losproblemas y conflictos internos. Lamisión introduce unidad de pen-samiento en la organización, y estees un requisito indispensable para launidad de acción.

A nivel nacional, por ejemplo, enlínea con la visión de país yconsiderando el rol que debecumplir el estado en una economíasocial de mercado, se ha establecidola siguiente misión:

MISIÓN DEL ESTADOPara ello, es necesario que el Estadoestimule la creación de riquezapreservando el medio ambiente,garantizando los derechos de pro-piedad y la libertad de trabajo, em-presa, industria y comercio. Asi-mismo, debe fortalecer los valoreséticos y las instituciones econó-micas, sociales y jurídicas, fomen-tar la generación de empleo pro-ductivo, promover el ahorro inter-no y la inversión privada a travésde reglas de juego claras y estables;garantizar el acceso equitativo detoda la población a los serviciosbásicos de educación, salud y nu-trición, protegiendo especialmenteal niño, adolescente, madre yanciano en situación de abandono;asegurar la provisión de infraes-tructura social y económica básicaque haga factible procesos sosteni-dos de inversión; transferir capitala nivel local, y fortalecer las capaci-dades analíticas y de gestión de lasinstancias regionales de gobiernoy de la Administración Pública engeneral. Es necesario que el Estadoutilice eficaz y eficientemente losrecursos públicos, rindiendo cuen-ta a la sociedad civil de sus princi-pales actos y revalorizando lagestión pública (Plan EstratégicoNacional 2001-2005).

6. ANÁLISIS EXTERNO

Las organizaciones enfrentanambientes externos cada vez más tur-bulentos, complejos y globalizados.El entorno externo está compuestopor dos elementos: el entorno generaly el entorno sectorial específico. Elentorno general está compuesto a suvez por diversos segmentos o áreas,tales como el demográfico, económi-co, político, institucional, ecológico,legal, socio-cultural y tecnológico. Elentorno específico es el conjunto defactores que influyen de maneradirecta en una organización, en susacciones y reacciones competitivas yde cooperación.

El análisis del entorno general seenfoca en el futuro; el análisis delentorno específico se concentra en

LA MISIÓN: PREGUNTAS CLAVES

¿Quiénes somos? Identidad y reconocimiento legal que otorgalegitimidad a nuestra acción.

¿Qué buscamos? Las funciones principales de la organización.Cambios fundamentales que deseamos lograren el medio en el cual trabajamos. Razón deser de la organización.

¿Por qué lo hacemos? Valores, principios y motivaciones de ordenmoral, religioso, político, social y cultural.

¿Para quiénes trabajamos? Sectores sociales hacia los cuales se orientanprincipalmente nuestros esfuerzos

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la comprensión de los factores ycondiciones que influyen en el que-hacer actual de la organización. Entérminos generales, el análisis delambiente externo o análisis delentorno se lleva a cabo a través decuatro actividades: sondeo, super-visión, pronóstico y evaluación. Elconcepto básico del análisis del en-torno es la identificación de lasoportunidades y amenazas. Lasoportunidades son las condicionesdel ambiente general que puedenayudar a que una organizaciónlogre desarrollar sus funcionesbásicas e incrementar su capacidadpara contribuir al desarrollo delpaís. Las amenazas son las condi-ciones que pueden obstaculizar losesfuerzos de una organización paradesarrollar sus funciones y mejorarsus capacidades.

En esencia las oportunidadesrepresentan las posibilidades,mientras que las amenazas sonlas limitaciones potenciales.Ambas, sin embargo, represen-tan factores de origen externo.

El ambiente macroeconómicodetermina la prosperidad y bienestargeneral de un país. Esto a su vezafecta la capacidad del Estado paradesarrollar sus distintas actividadesy proyectos. Dentro de las variables

macroglobales más importantesdestacan: el crecimiento de lapoblación y de la PEA; la evolucióndel PBI; el resultado económico delSector Público Consolidado; la tasade inflación; la balanza en cuentacorriente; el tipo de cambio; losniveles de pobreza y pobrezaextrema; entre otros. El más impor-tante es de hecho el crecimientoeconómico: una adecuada tasa decrecimiento del PBI conduce a unmejoramiento de la recaudaciónfiscal, permite una mayor dispo-nibilidad presupuestaria para laatención de las necesidades socialesprioritarias que están a cargo de lasdistintas entidades del sectorpúblico. El segundo elemento clavedel entorno económico es la infla-ción. Una tasa elevada de inflaciónpuede desestabilizar la economía, alproducir una pérdida del valor realde la moneda y una fuerte distorsiónde los precios relativos, altas tasas deinterés y volátiles movimientosmonetarios. Ello aumenta el riesgoque afrontan normalmente losproyectos de inversión pública. Lacaracterística clave de la inflación esque hace el futuro menos predecible.En un ambiente inflacionario, puedeser imposible pronosticar con ciertaexactitud el valor real de los ingresosy gastos presupuestales. En general,una alta tasa de inflación reduce la

capacidad de planeación a largoplazo.

7. ANÁLISIS INTERNO

Internamente, una organizaciónpuede concebirse como un conjuntode actividades de creación de valor.En efecto, una visión amplia de la so-ciedad sitúa a toda organización enalgún lugar en la cadena de valor queva desde el origen de las materiasprimas hasta los consumidores fina-les. La posición ocupada por la orga-nización, sin embargo, no es un pun-to homogéneo, sino que está consti-tuida por toda una serie de operacio-nes que realiza, añadiendo valor (ocontribuyendo a hacerlo de modo in-directo) a los miles de bienes y servi-cios que finalmente llegaran a satis-facer las necesidades de la población.

Este modo de análisis, conocidocomo cadena de valor agregado, po-pularizado a partir de la publicacióndel libro de Michael Porter, Estrate-gia Competitiva, con frecuencia re-sulta poco comprendido, por lo quevaldrá la pena explicarla en detalle.El valor -dice Porter- es la cantidadque los compradores están dispues-tos a pagar por lo que les propor-ciona la organización. La cadena devalor muestra el total del valor y lacomponen las actividades de crea-ción de valor y el margen de utilidadde la organización. Las actividadesde creación de valor son las activida-des, materiales y tecnológicas, queejecuta una organización. Se puedendividir en dos tipos generales: lasactividades primarias y las activi-dades de apoyo.- Las actividades primarias son lasque requiere la creación material delproducto o servicio, su transferenciaal comprador y cualquier servicioposterior a las ventas. Estas activi-dades primarias se pueden dividiren las categorías siguientes:• Logística. Actividades relaciona-

das con la recepción, almacena-miento y distribución de losinsumos para el producto o servi-cio (incluye almacenamiento,control de inventarios, progra-mación de vehículos, etc.).

ENTORNO GENERAL Y ENTORNO ESPECÍFICO

Ambiente político y legal Ambiente tecnológico

Ambiente demográficoAmbiente macroeconómico

Ambiente social

RIVALIDAD

COMPETIDORESPOTENCIALES

SUSTITUTOS

PODER DELPROVEEDOR

PODER DELCOMPRADOR

➤

➤

➤

➤➤

➤➤

➤

➤

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• Operaciones. Actividades necesa-rias para transformar los insumosen un determinado producto oservicio final (maquinado, empa-que, montaje, pruebas, manteni-miento del equipo).

• Distribución. Actividades concer-nientes al cobro, almacenamientoy distribución del producto a loscompradores.

• Promoción. Actividades destina-das a ofrecer un medio para quelos compradores puedan adquirirel producto y para inducirlos acomprarlo (publicidad, ventas,selección de canales, políticas deprecios, promociones, etc.).

• Servicio post-venta. Actividadesque permiten a la organizaciónmantener o elevar el valor delproducto (instalación, capacita-ción, suministro de piezas, repa-raciones y mantenimiento, entreotras).

- Las actividades de apoyo se pue-den dividir en cuatro categorías:• Adquisición. Se trata de la función

de adquirir insumos. Incluye to-dos los procedimientos necesa-rios para tratar con los provee-dores. Aunque los costos de laactividad de adquisición en sí sólorepresenta una mínima parte delos gastos indirectos, el impactode una mala adquisición puedeser drástica y conducir a costos deproducción más elevados y malacalidad de los productos.

• Investigación y desarrollo. Estepunto abarca la generación de co-nocimientos, procedimientos y sis-temas. En algunas industrias (co-mo refinería de petróleo y el sanea-miento legal de inmuebles) la tec-nología de proceso puede ser unafuente de fortalezas importantes.

• Personal. Esta actividad incluyetodas las actividades necesariaspara el reclutamiento, capacita-ción, superación, y remuneracióndel personal. El reclutamiento yla conservación de un personalcalificado es un elemento impor-tante de la estrategia de la enti-dades de producción de serviciosespecializados.

• Infraestructura. Esta actividad

incluye la administración general,finanzas y planeación, así comola administración de las instala-ciones y el control de calidad. Lainfraestructura sostiene a toda lacadena de valor (a diferencia delas otras tres actividades de apoyoque pueden estar ligada concre-tamente a una o dos actividadesprimarias.)La cadena de valor nos sirve para

identificar las fortalezas de la organi-zación. Es decir, aquellos aspectosdel proceso de producción en los quela organización podría contar conhabilidades distintivas que le permi-tan obtener un desempeño superior,en términos de eficiencia, calidad,innovación y satisfacción de losusuarios. En el análisis interno, esabsolutamente fundamental realizarun cuidadoso análisis de las diferen-tes actividades de creación de valor.El aporte medular de Michael Porterradica, precisamente, en haber pun-tualizado que las ventajas competi-tivas no pueden ser comprendidasviendo la organización como un todoindivisible, sino más bien descom-poniéndola en sus distintas activida-des discretas que se realizan en susdiferentes áreas operativas: todas ycada una de las actividades de lacadena de valor pueden dar origena habilidades distintivas que permi-tan apuntalar los niveles de eficien-

cia, calidad, innovación y satisfac-ción del usuario.

Una habilidad distintiva se refierea la única fortaleza que le permite auna organizacion lograr una condi-ción superior en eficiencia, calidad,innovación o capacidad de satisfac-ción al usuario. Las habilidades dis-tintivas de una organización surgende dos fuentes complementarias:recursos y capacidades. Los recursosse refieren a los medios financieros,físicos, humanos, tecnológicos yorganizacionales de la organización.Estos se pueden dividir en recursostangibles (terrenos, edificaciones,plantas y maquinaria) y recursos in-tangibles (marcas, reputación, pa-tentes y know-how de marketing otecnológico). Para crear una habili-dad distintiva, los recursos de unaempresa deben ser únicos y valiosos.Un recurso único es el que ningunaotra compañía posee. Por ejemplo, lahabilidad distintiva de Polaroid enla fotografía instantánea está funda-mentada en un exclusivo recurso in-tangible: el know-how tecnológicoinvolucrado en el proceso de reve-lado instantáneo. Este know-how seprotegía de la imitación mediantemuchas patentes. Un recurso esvalioso si en alguna forma ayuda agenerar una fuerte demanda de losproductos de la organización. Portanto, el know-how tecnológico de

CADENA DE VALOR AGREGADO

Infraestructura

Personal

Investigación y

Suministros

Aprovisionamiento Operación Distribución Marketing Servicio Post

ACTIVIDADES

A

C

T

.

D

E

A

P

C

ARTÍCULOS

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Polaroid era valioso debido a que ge-neraba gran demanda de sus pro-ductos fotográficos.

Las capacidades se refieren a lashabilidades de una organización pa-ra coordinar sus recursos y destinar-los al uso productivo. Estas habilida-des residen en las rutinas de unaorganización; es decir, en la formacomo una empresa toma decisionesy maneja sus procesos internos conel fin de lograr sus objetivos organi-zacionales. En general, las capaci-dades de una firma son el productode su estructura y sistemas de con-trol organizacional. Estas especificancómo y dónde se toman las decisio-nes en su interior, el tipo de compor-tamientos que retribuye y sus nor-mas y valores culturales. Es impor-tante tener en cuenta que las capa-cidades son, por definición, intan-gibles. Estas se encuentran no tantoen los individuos como en su formade interactuación, cooperación y to-ma de decisiones dentro del contextode una organización.

Es importante la distinción entrerecursos y capacidades para com-prender lo que genera una habilidaddistintiva. Una organización puedetener recursos únicos y valiosos, peroa menos que posea la capacidad deutilizar esos recursos en formaefectiva no podrá crear o sosteneruna habilidad distintiva. También esimportante reconocer que una orga-nización puede no necesitar recursosúnicos y valiosos para establecer unaventaja competitiva siempre ycuando tengan capacidades que noposea ningún competidor.

En resumen, para que unaorganización posea habilidaddistintiva debe como mínimocontar bien sea con un recursoúnico y valioso y las capacidadesnecesarias para explotarlo, o unacapacidad exclusiva para mane-jar recursos comunes. La habili-dad distintiva de una organiza-ción es mas fuerte cuando poseerecursos únicos y capacidadesexclusivas para administrarlos.

El objetivo básico de la estrategiade una entidad pública consiste en

lograr un desempeño superior, a laluz de determinados estándares deeficiencia, calidad, innovación ysatisfacción del usuario. Alcanzaresta meta demanda un esfuerzodoble. Una organización necesitaemplear estrategias que se funda-menten en sus recursos y capaci-dades y habilidades distintivas(fortalezas) existentes, así comotambién estrategias que generenrecursos y capacidades adicionales(es decir, desarrollar nuevasfortalezas) y, por consiguiente,aumenten su posición institucionala largo plazo. Es necesario desta-car que las estrategias exitosas amenudo se fundamentan en lashabilidades distintivas existentes deuna organización o en aquellas quele ayudan a desarrollar otras nue-vas.

8. DETERMINACIÓN DEOBJETIVOS Y SELECCIÓNDE ESTRATEGIAS

El cuarto componente del procesode programación estratégica consisteen la determinación de objetivos yla selección de estrategias y cursosde acción. De lo que se trata es de

elegir una estrategia fundamentadaen las fortalezas de la organizacióny que corrija sus debilidades, con elfin de tomar ventaja de las oportu-nidades y contrarrestar las amena-zas. La esencia de los procesos deselección de objetivos, sin embargo,es la selección de la combinación másadecuada de objetivos que permitacumplir con la misión de la orga-nización y se inscriba en la pers-pectiva de la visión compartida depaís y en la misión general delEstado Peruano.

En principio, es necesario precisarqué se entiende por objetivosestratégicos y que criterios se debenmanejar al momento de formularlos.Los objetivos estratégicos son, pordefinición, objetivos de mediano ylargo plazo que contribuirán al logrode la visión de la organización y porlo tanto de la Visión de País y Misióndel Estado Peruano. El marco detiempo de estos objetivos fluctúa en-tre 2 y 5 años. Los objetivos estra-tégicos son los cambios o efectos quedebemos alcanzar en el largo plazoen nuestra organización o en larealidad en la que intervenimos. Porlo tanto, estos objetivos responden auna pregunta central: ¿Qué de-seamos cambiar de la realidad inter-na y externa en la cual trabajamos?

CAPACIDAD ESTRATÉGICA

Capacidad

Integración de ungrupo de recursos

Recursos

Insumos para elproceso de producciónde la organización

La fuente de➤

¿La capacidad cumple con loscriterios para lograr nivelessuperiores de desempeño?

Capacidades

Grupo de recursosno estratégicos

HABILIDADDISTINTIVA

Fortalezas

Si

No

➤

➤

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Los objetivos son expresados entérminos cualitativos, pero deben sersusceptibles de medición a través deindicadores objetivamente verifica-bles. Deben ser claros, realistas,desafiantes, mensurables y con-gruentes entre sí. Asimismo, parahacer más ordenado y consistente elproceso de formulación de losplanes, los objetivos estratégicos sedividen en generales y específicos.Estos últimos son una desagregacióny explicitación de los elementosesenciales de los primeros. La fija-ción de objetivos es un proceso men-tal que está indisolublemente ligadoal seguimiento de ciertas estrategias.En realidad, las estrategias son lasacciones temporales y permanentesque se emprenderán para alcanzarlos objetivos de mediano y largoplazo. En la práctica lo que ocurre esque las organizaciones establecen losobjetivos y las estrategias al mismotiempo: existe una relación indu-dablemente simbiótica entre elestablecimiento de los objetivos y eldiseño de las estrategias. Los ob-jetivos se van cristalizando confor-me se implementan estrategias via-bles.

Pero así como existe una relaciónconceptual indisoluble entre objeti-vos y estrategias, igualmente, existe(o debiera existir) una relación muyestrecha entre los objetivos, los in-

dicadores y los valores a alcanzar.• Los objetivos son formulaciones

cualitativas, con expresiones talescomo: “eliminar la pobreza extre-ma”; “reducir la mortalidad in-fantil”; o “generar empleo”.

• Los indicadores son las variablesque se utilizan para medir el pro-greso hacia el logro de los obje-tivos. Le dan concreción al obje-tivo. Por ejemplo, el avance en laerradicación de la pobreza extre-ma podría medirse a través delnúmero de personas con necesi-dades básicas insatisfechas o delnúmero de personas con un ingre-so menor a 1 dólar diario.

• Los valores a alcanzar son los ni-veles cuantificables de los indica-dores que una organización o unpaís desea alcanzar en un mo-mento dado. Por ejemplo: “redu-cir la tasa de analfabetismo al 3 %en el 2006”.Finalmente, debe recordarse que

la claridad en la fijación de objetivoses el primer requisito para alcan-zarlos. Y fijarlos en forma partici-pativa es la única manera de generarcompromisos fuertes en torno a ellos.Objetivos claros y compromiso fuer-tes son los dos grandes principios enla elaboración de los objetivos,estrategias y cursos de acción delplan estratégico. Sin embargo, de-bemos ser conscientes que existen

condiciones de éxito o también lla-madas factores de riesgo que puedenocasionar el incumplimiento de losobjetivos trazados en el plan, a pesarde disponer de toda la voluntad dela dirección y contar con los recursosnecesarios, ya sean éstos de índoleeconómica, humana y financiera,entre otros. De allí la necesidad derealizar conjuntamente con ladeterminación de los objetivos, elanálisis de las condicionantesexternas.

9. DISEÑO DEL SISTEMADE SEGUIMIENTO YEVALUACIÓN

Lograr un adecuado diseño delsistema de seguimiento y evalua-ción durante la preparación del planconstituye una labor mucho másamplia que la mera selección deindicadores. Un adecuado sistematiene los componentes que se exami-nan a continuación:• Un conjunto estructurado de indi-

cadores que relacionan entre sí loscursos de acción con el logro delos objetivos estratégicos contem-plados en el plan.

• Medidas referentes a la reco-pilación de datos y al manejo delos registros del plan, a fin de quelos datos requeridos por los indi-cadores sean compatibles con lasestadísticas existentes y puedanobtenerse a un costo razonable.

• Medidas referentes a los meca-nismos que permitan la retro-alimentación de las conclusionesresultantes del seguimiento yevaluación en el proceso de tomade decisiones estratégicas.Los planes estratégicos, al con-

densar las intervenciones en el de-sarrollo previstas por una organi-zación para un periodo dado,implicarán la utilización de deter-minados insumos (por ejemplo, téc-nicos, maquinaria y equipos, servi-cios de consultoría, etc.) para generardeterminados productos, tales comoescuelas, carreteras o servicios deagua y alcantarillado), que produ-cirán resultados, tales como la am-

LA MATRIZ FODA: DIAGNÓSTICO

FORTALEZAS - F DEBILIDADES-D

Dejar siempre en blanco. Anotar las fuerzas. Anotar lasdebilidades.

OPORTUNIDADES-O ESTRATEGIAS-FA ESTRATEGIAS-DO

Anotar las Usar las fuerzas para Superar las debilidadesoportunidades. aprovechar las aprovechando las

oportunidades. oportunidades.

AMENAZAS-A ESTRATEGIAS-FA ESTRATEGIAS-DA

Anotar las Usar las fuerzas para Reducir lasamenazas. evitar las amenazas. debilidades y evitar

las amenazas.

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pliación de la cobertura escolar, re-ducción de los costos de comuni-cación y transporte, disminución dela prevalencia de enfermedadesinfecto-contagiosas, entre otros; loscuales, a su vez, en el mediano ylargo plazo, generarán impactossobre la población, que se traduciránen mejoramiento del nivel de vida.Ciertamente, los productos son losbienes y servicios que recibirá lapoblación y que, en el mediano ylargo plazo, producirán resultados eimpactos. Los resultados e impactosse refieren a los cambios positivos,duraderos y sostenibles en elbienestar de las personas o en elentorno donde ella vive, y quesurgen como efectos sinérgicos delos productos: Por ejemplo, la re-ducción de la tasa de analfabetis-mo y el incremento de los ingre-sos de las familias rurales extre-madamente pobres son el resultadoe impacto, respectivamente, logradoa raíz de la construcción de escuelasy del otorgamiento de micro cré-ditos.

En este contexto, se entiendepor seguimiento al control delavance en la consecución de losobjetivos, tales como la re-ducción de la mortalidad in-fantil, la erradicación de lapobreza extrema o la gene-ración de empleo. El control deresultados está relacionado alcumplimiento de los objetivosestratégicos, medidos a travésde los indicadores de pro-ductos y de resultados. La eva-luación de impacto se refiere ala estimación de la magnitudde los cambios en el bienestarde la población que se puedenatribuir a los cursos de acciónde la organización.

El control de resultados y la eva-luación de impacto son dos aspectosde la gestión del plan estratégicodiferentes pero complementarios.Ambos consisten en la recopilacióny el análisis sistemáticos de infor-

mación sobre los indicadores quemuestran los efectos del plan sobreel bienestar de la población. Sin em-bargo, difieren en cuanto a sus re-querimientos de información, en lametodología y su utilización final. Elcontrol de resultados se realiza conmayor frecuencia y en varias opor-tunidades durante el periodo de eje-cución del plan. La evaluación de im-pacto se realiza por lo general al finalde la ejecución del plan, y es llevadaa cabo por evaluadores externos conel fin de mantener la más ampliaobjetividad posible. La evaluaciónde resultados e impactos se sustentaen la metodología comparativa del“antes “ y “después” de la situaciónde la población beneficiaria respectoa la intervención. La evaluación deimpacto, en cambio, requiere de unasofisticada metodología que permitadeterminar cuanto de los efectosobservados se deben al plan y cuantose debe a factores exógenos. Para ellose debe construir un escenariocontrafactual; es decir, un escenariosimulado alternativo de lo quehabría ocurrido sin la intervenciónde la organización bajo análisis. Laevaluación de impacto se basa,esencialmente, en la comparación dela situación “con” y “sin” la inter-vención.

Por ejemplo, si una personabeneficiaria de un programa decapacitación laboral obtiene empleo,deberá determinarse si su nuevasituación es resultado directo delplan de capacitación o habría encon-trado empleo de todas formas. Paradeterminar el escenario contra-factual, es necesario separar el efectode las intervenciones de otrosfactores, que por definición sonexógenos, y que se pueden originaren otras intervenciones o en tenden-cias contemporáneas generales. Estose logra con la formación de gruposde comparación o de control (con-formado por personas que no parti-cipan en el programa ni han recibidolos productos de la intervención),que son comparados con el grupo detratamiento ( personas que hanrecibido los beneficios de la interven-ción).

DISEÑO DE EVALUACIONESDE IMPACTO

Según Judy Baker9/, determinar elescenario contrafactual es esencialpara el diseño de la evaluación. Estose puede realizar usando metodo-logías que entran en dos categoríasgenerales: diseños experimentales(aleatorios) y diseños cuasi-experimentales (no aleatorios). Tam-bién se pueden usar métodoscualitativos y participativos paraevaluar el impacto. Estas últimas confrecuencia proporcionan informa-ción decisiva sobre las perspectivasde los beneficiarios, el valor que lasintervenciones revisten para éstos,los procesos que pueden haberafectados los resultados y unainterpretación más profunda de losresultados observados en el análisiscuantitativo. La clave por lo generalradica en lograr una adecuadaintegración de métodos cuantita-tivos y cualitativos.

Un diseño experimental suponeque los beneficiarios potenciales hansido sometidos a una selecciónaleatoria al inicio e incluso antes dela ejecución del plan, generándoseautomáticamente dos grupos: unGrupo de Tratamiento, conformadopor las personas (u otra unidad deanálisis) que reciben los productos;y un Grupo de Control, conformadopor las personas que, aunque sonigualmente elegibles y desean parti-cipar, no reciben la intervención.Como señala Baker, “al distribuiraleatoriamente la intervención entrelos beneficiarios calificados, elproceso de asignación mismo creagrupos de tratamiento y de controlcomparables que son estadística-mente equivalentes entre si, a con-dición de que las muestras sean detamaño adecuado”. Bajo estas con-diciones, selección aleatoria y mues-treo adecuado, los grupos de control

9/ Judy Baker, Evaluating the Impact ofDevelopment Projects on Poverty. TheWorld Bank, Washington, 2000.

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sirven como escenario contrafactualperfecto, eliminándose de plano losproblemas derivados del sesgo deselección. La principal ventaja de losdiseños experimentales es la sim-plicidad en la interpretación de losresultados: el impacto se puedemedir a través de la diferencia entrelas medias de las muestras sobre lasituación de los grupos de tratamien-to y control.

Por otra parte, el diseño cuasi-experimental se utiliza cuando esimposible hacer una selección alea-toria, como ocurre en la mayor partede las intervenciones, ya sea porrazones éticas, políticas o técnicas.En un diseño cuasi-experimental elcontrafactual esta representado porel Grupo de Comparación, el cual seasemeja al Grupo de Tratamiento yes conformado mediante métodoseconométricos como los de compa-ración pareada o matching, doblediferencia y comparación antes ydespués o comparación reflexiva. Laprincipal ventaja de estos diseños esque se pueden practicar sobre la basede los datos existentes y se puedenrealizar luego de ejecutar la inter-vención, todo lo cual la hace menoscostosa y de mayor viabilidad polí-tica.

10. EL ROL CLAVE DELOS INDICADORES

Dada la variable complejidad quepresentan los planes estratégicos,resultaría demasiado controversialevaluarlos tomando como base lasproposiciones literales de los objeti-vos estratégicos generales y especí-ficos. Debido a ello, es necesariorecurrir a expresiones cuantitativasde los objetivos, las cuales bajo elenfoque del marco lógico, son cono-cidas como indicadores de desem-peño. Como bien señalaba LeonRossenberg, creador del enfoque delmarco lógico, no es suficiente definirla intención general de la organiza-ción, pues, por lo general, los objeti-vos están sujetos a interpretacionesdiversas y en ocasiones malenten-didos por parte de las personas einstituciones involucradas. Muchosobjetivos tienden a ser ambiguos. Enel contexto del marco lógico, losindicadores constituyen el mediopara establecer que condicionesserían las que señalen el logro de losobjetivos del plan y por ende reducirla ambigüedad y la subjetividad entorno al grado de éxito de lasintervenciones.

En tanto variables, los indicadorespresentan dos característicasesenciales: (a) son características ob-servables de algo; (b) son objetiva-mente verificables, esto es, son veri-ficables por medios externos al obje-tivo que pretenden medir. Los indi-cadores son formas operativas de lasvariables. Lo que se conoce comooperacionalización de variablesconsiste en la transformación devariables generales, no observablesdirectamente, en variables empíricaso indicadores de desempeño, denaturaleza cuantitativa o cualitativa,pero siempre evaluables. Debido ala importancia de que un indicadorsea verificable en forma objetiva,independientemente de si es directoo indirecto, junto a la especificaciónde indicadores se deben seleccionarlos medios o fuentes apropiadas deverificación. El principio fundamen-tal reza así: si un indicador no es ve-rificable por ningún medio, entoncesencuéntrese otro indicador. De estemodo, los indicadores y sus corres-pondientes medios de verificación,permiten evitar las interpretacionessubjetivas de los logros del plan, yéste gana en evaluabilidad; es decir,capacidad para ser evaluado objeti-vamente durante y después de suejecución.

En general, los tres principiosque deben guiar la selección deindicadores son los siguientes:1. Los indicadores deben ser

significativos y relevantes.2. Los datos requeridos para

hacer cálculos deben serfactibles de una recopila-ción oportuna y económi-ca.

3. Los indicadores y su cálculodeben estar acordes con lacapacidad institucional dela entidad ejecutora.

Utilizando como pauta metodo-lógica el enfoque del marco lógico,los indicadores se clasifican en loscuatro grupos básicos:1. Indicadores de Insumo. Cuan-

tifican los recursos físicos, huma-nos y financieros utilizados en el

EL PROBLEMA BÁSICO DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

INSUMOS

ACTIVIDADES:INTERVENCIÓNPROPIAMENTE

DICHA

PRODUCTOS EFECTOS EIMPACTOS

Factores intervinientes observadosy no observados

Eventos contemporáneos

➤ ➤ ➤

➤ ➤

➤

➤ ➤

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desarrollo de las acciones. Gene-ralmente se expresan en términosde montos de gasto asignado,cantidad de miembros del equipode trabajo y cantidad de horas odías laborados, entre otros.

2. Indicadores de Producto. Reflejanlos bienes y servicios cuantifi-cables provistos por una determi-nada intervención y, en conse-cuencia, por una determinadainstitución. Es resultado de lacombinación y uso de los insumosseñalados anteriormente por loque es de esperar que estén cla-ramente asociados a ellos.

3. Indicadores de Resultado. Indi-can el progreso en el logro de lospropósitos de las acciones, refle-jando el nivel de cumplimiento delos objetivos (generales y especí-ficos) definidos. Por lo general, elresultado de las acciones nopuede ser medido sino hasta elfinal de las tareas que la compo-nen (en el caso de tratarse de pro-yectos, que por definición tienenun tiempo definido) o hasta quelas tareas hayan alcanzado unnivel de maduración necesario enactividades de carácter perma-nente.

4. Indicadores de Impacto. Mues-tran el efecto (directo o indirecto)producido como consecuencia delos resultados de las accionessobre un determinado grupo declientes o población. Usualmentemedidos de manera rigurosa, losindicadores de impacto requierende una definición precisa deltiempo de su evaluación (ya queexisten intervenciones cuyoimpacto sólo es verificable en elmediano y largo plazo) y de unaidentificación y aislamientoadecuados de los factores exter-nos que pueden influenciarlo.Estrechamente ligado al rol de los

indicadores se encuentra el conceptode línea de base. La línea de base esla primera medición de todos losindicadores seleccionados paramedir los objetivos de una acción.Debe realizarse obviamente al iniciodel plan, con la finalidad de contarcon una “base” que permita luego

cuantificar los cambios netos ocurri-dos en razón de la intervención. Alconstruir la línea de base se debe:• Aprovechar la información reco-

pilada al hacer el diagnóstico enel que se sustenta el plan, durantela fase de formulación estratégica.

• Aprovechar toda la informacióndisponible en fuentes secunda-rias, siempre que ésta sea con-fiable y actualizada.Por lo general, los planes requie-

ren además de la recopilación deinformación adicional, mediante laelaboración de encuestas, entre-vistas, focus group y otras fuentes decarácter primario. Por otra parte, enlos procesos de evaluación deimpacto pueden presentarse las tressituaciones tipo siguientes:SITUACIÓN A: La intervencióntiene línea de base, formulada en laetapa previa a la implementación. Esfactible por ende realizar una eva-luación de impacto.SITUACIÓN B: Durante la prepa-ración del plan, no se elaboró la líneade base. Es posible hacer retroacti-vamente la línea de base y por lotanto es también factible realizar unaevaluación de impacto.

SITUACIÓN C: El plan no tiene líneade base. No es posible elaborar unalínea de base retroactiva. La soluciónsería transformar las observacionescualitativas en indicadores de resul-tado e impacto.

La construcción de la línea debase es un elemento crucial en eldiseño de las evaluaciones de impac-to. Por ejemplo, en una intervencióndestinada a elevar la productividadde los trabajadores, la evaluacióndebiera contemplar los siguientesaspectos: (a) medición del nivel deproductividad de los trabajadores enel periodo inmediatamente anteriora la ejecución; (b) división de lostrabajadores en dos grupos seleccio-nados aleatoriamente: uno que reci-be los beneficios del proyecto, pro-grama o plan (tales como capacita-ción, motivación, estímulo salarial,etc.) y otro que no los reciben; (c)medición de los niveles de produc-tividad de ambos grupos al finali-zar la intervención. De este modo sepodrá apreciar objetivamente elimpacto, al comparar las situaciones“antes y después”, así como lassituaciones “con y sin “ la interven-ción.

CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES

Un indicador es toda magnitud estadística, expresada en cifras absolutas o relativas,obtenida mediante la agregación de datos primarios o mediante operaciones matemáticassobre las observaciones primarias, que permite describir, medir o evaluar lascaracterísticas de una situación dada. En términos generales, un indicador estáconformado por dos elementos:• La variable objetivo, que viene a ser la variable objeto de medición y estudio. Por

ejemplo: población económicamente activa (PEA), producto bruto interno (PBI) eíndice de precios al consumidor (IPC).

• La construcción estadística, que viene a ser la operación matemática que permitepasar de un indicador simple a otro relativamente complejo. Ejemplo: tasa decrecimiento de la población, densidad demográfica, tasa de inflación, etc.En su clasificación más amplia, los indicadores pueden ser simples y compuestos. Los

indicadores simples son cifras absolutas o relativas, con carácter de observación primariaen cuyo proceso de construcción se han realizado operaciones de adición o sustracción.A su vez, éstos se clasifican en: indicadores simples elementales (Ej. Número de habitantesde un país) e indicadores agregativos simples (Ej. PBI en el sector agrícola)

Los indicadores compuestos son cifras absolutas o relativas en cuya construcción sehan realizado operaciones matemáticas que han permitido establecer relaciones entredeterminados indicadores simples. A su vez, se clasifican en: relaciones en cifras absolutas(Ej. productividad del trabajo), relaciones en cifras relativas (Ej. tasa de subempleo) yagregaciones ponderadas (Ej. índice de pobreza)

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RECOMENDACIÓN FINAL

Al finalizar este breve resumen dela metodología de elaboración deplanes estratégicos es preciso reiterarque, mientras la clave para sucorrecta formulación se sintetiza enla frase “mirar hacia adelante yrazonar hacia atrás”; el principiofundamental de una implemen-tación exitosa es la concentración delas fuerzas en unos muy pocosobjetivos prioritarios. Según Moses

Thompson10/, uno de los arquitectosde la planificación participativa, laejecución exitosa de planes, pro-gramas, proyectos y acciones en ge-neral radica en dos simples perofundamentales principios:

“Objetivos claros y compromi-sos fuertes”

Esta es una verdad general,aplicable a todos los ámbitos de laactividad humana. En palabras del

INDICADORES ESTRUCTURADOS: ALGUNOS EJEMPLOS

INDICADORESESTRUCTURADOS TRANSPORTE AGRICULTURA SALUD EDUCACIÓN

INDICADORES Ingreso per-cápita Ingreso per-cápita Esperanza de vida Incidencia deDE IMPACTO rural. rural. en mujeres. pobrexa extrema

INDICADORES Volumen de Rendimiento Tasa de mortalidad Tasa deDE RESULTADO producción comunal por hectárea. materna. analfabetismo.

comercializada.

INDICADORES Número de Número de Cobertura Número deDE PRODUCTO comunidades rurales hectáreas de institucional de PROALs.

integradas a la red tierras de cultivo atención devial nacional. fertilizadas. embarazos.

INDICADORES Kilómetros de Toneladas de Número de médicos Número deDE INSUMO caminos rurales fertilizantes. por habitante. promotores-

construidos alfabetizados.

FAMILIA DE INDICADORES PARA EL SECTOR EDUCACIÓN

ESTRUCTURA VALOR A DE DEFINICIÓN LÍNEA DE ALCANZAR FUENTES DE CONDICIONESINDICADORES NOMBRE OPERATIVA BASE 02 03 04 05 06 VERIFICACIÓN EXTERNAS

INDICADORES Incidencia de Porcentaje de la población 14,7% (1997) P.D. INEI Crecimientopobreza extrema. cuyoingreso/consumo está económico

por debajo de la línea de sostenido.pobreza extrema(US$ 1 dólar).

INDICADORES Tasa de Porcentaje de la 5,7% (1999) P.D. INEI Inversión en DE analfabetismo. población de 15 años educación. RESULTADO a más, que no sabe

leer ni escribir.

INDICADORES Número Número de Programas P.D. P.D. PNA Participación DE PROALs. de Alfabetización. de la PRODUCTO población

analfabeta.

INDICADORES Número de Número de personas P.D. P.D. PNA Existencia de DE INSUMO promotores que trabajan como profesionales

alfabetizados. alfabetizadores. en educación.

10/ Moses Thompson, a través de la Consul-tora Team Technologies, es el autor delMétodo ZOPP, o planeación de proyec-tos orientada a objetivos, asumida ini-cialmente por la cooperación alemana,pero luego utilizada por la mayoría delos organismos de cooperación técnicay financiera internacional.

más grande estratega militar de lahistoria, Karl von Claussewitz, laclave reside en mantener las fuerzasconcentradas en el punto decisivo.

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La participación de la poblaciónen la vigilancia de los programas

de lucha contra la pobreza1/

Rosa Flores Medina 2/

¿Por qué un Sistema de Vigilan-cia Social de los Programas deLucha contra la Pobreza?

En el Perú, vivimos tiempos decambios y transformaciones que sonretos a los cuales deben apuntartodos nuestros esfuerzos. Cambiosque derivan de la exigencia, cada vezmayor, por el respeto a la persona yel deseo de las comunidades deacceder al bienestar y participar ensu obtención. En este proceso decambios se hace necesario trans-formar mentalidades y formas deactuar. La transparencia, honestidady eficiencia del quehacer guberna-mental son fundamentales.

Para ello se requiere el desarrollode un sistema de vigilancia socialque permita que las propiascomunidades se hagan cargo de suspropios procesos, a través de lapuesta en marcha de un programaespecialmente diseñado para estefin. Este programa deberá respondera las demandas de una sociedadconsciente y decidida de participaractivamente en el cambio y elprogreso, retomando las mejoresexperiencias y tradiciones de acciónsolidaria.

Bajo estas consideraciones laVigilancia Social debe ser resultadonatural y espontáneo en el seno delas organizaciones sociales de base,

que revele el grado de madurezalcanzado por la sociedad.

Corresponde, por tanto, al Estado,alentar esas acciones, promoverlas,propiciar su eficiencia, respaldar susconsecuencias, y apoyarse en ellaspara multiplicar las propiasposibilidades de los programassociales, al compartir con lacomunidad la responsabilidad delcontrol de los recursos.

Los pilares de un Sistema deVigilancia Social

Un Sistema de Vigilancia Socialcon estas características demanda laconcertación, coordinación yparticipación de diferentes actoresque actúan en el quehacer social(Organizaciones Sociales de Base,ONGs, Redes Sociales, Mesas deConcertación, Instituciones y/uOrganismos Públicos y Privados),con miras a conjugar esfuerzos,articular acciones y evaluarresultados.

La concertación es el mecanismofundamental mediante el cual elEstado, la sociedad civil y losgobiernos locales coordinan accionesy conjugan esfuerzos, en un marcode respeto y colaboración quefortalece la acción local; promueveel desarrollo regional y alienta ladescentralización.

La coordinación interinstitucio-nal permitirá el establecimiento dealianzas estratégicas entre losdiferentes programas sociales,organismos e instituciones públicosy privados. Las alianzas puedenaportar nuevos recursos a lainiciativa de establecer un sistema devigilancia social, debido a queofrecen una forma de crear activosorganizacionales, funcionales,técnicos y normativos.

La participación de la comuni-dad es la base del Sistema deVigilancia Social, en la medida querefuerza el ejercicio de la democracia,fortaleciendo el compromiso de lapoblación en la transparencia,honestidad y eficiencia de losprogramas sociales. La poblacióndebe comprometerse a comprobar silas tareas, actividades y objetivos de

1/ En base a “Hacia la Definición de un Sis-tema de Vigilancia Social de los Pro-gramas Críticos para el Desarrollo So-cial”, estudio realizado por Rosa FloresMedina (Junio, 2001) por encargo delGrupo “Iniciativa, Transparencia y Empo-deramiento de los Pobres”, el cual escoordinado por la Defensoría del Puebloe integrado por representantes del Minis-terio de Economía y Finanzas, BancoMundial y CEPES.

2/ Consultora en Política Social.

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un proyecto se cumplen en la formaprevista y dentro de los plazosprogramados, detectar las dificul-tades que se están presentando ytomar las medidas para solucionar-los a tiempo.

Hacia la definición de un Sistemade Vigilancia Social de losprogramas de lucha contra lapobreza

Si la vigilancia social implica lanecesaria organización de diferentesactores para interactuar de maneracoordinada y concertada, el diseñode un sistema para este fin, requiereun esfuerzo, para que, respetando lapluralidad democrática y laautonomía de los ciudadanos, seinicie un proceso que responda a lasexpectativas de la población.

Bajo esta concepción, lasmodalidades de intervención oparticipación ciudadana no puedenser esquematizadas bajo formashomogéneas y únicas. Derivado deello, la simplificación de un procesode vigilancia social en un sistema,sólo puede ser tomado como unareferencia. Se pueden ir haciendoejercicios democráticos para avanzaren el diseño de una pluralidad demecanismos de participación, acordecon las experiencias comunitarias ylas capacidades organizacionalesexistentes.

De esta manera, el Sistema deVigilancia Social lo entendemos,como un instrumento interactivo delos programas con la comunidad, endonde los procesos de participacióny empoderamiento de la población,son esenciales para dar transpa-rencia al quehacer gubernamental.Consideramos que el ejercicio de lavigilancia social no es actuar en con-tra de nadie, sino en pro de un efi-ciente servicio y una buena gestión.

La propuesta que a continuaciónse presenta plantea un Sistema deVigilancia Social flexible, descen-tralizado y efectivo. Se consideraque, la verdadera participación dela sociedad civil, se da desde y en lapropia comunidad, por lo tanto paraque las acciones de vigilancia

adquieran la efectividad que el sis-tema demanda, la propia comuni-dad debe comprometerse en elproceso.

Consideramos que las caracte-rísticas, experiencias, expectativas ynecesidades más sentidas de cadauna de ellas, utilizadas de maneraproactiva, pueden generar un instru-mento invaluable para la eficienciadel gasto social, el adecuado uso delos recursos económicos, la sosteni-bilidad e impacto de los proyectos yel mejoramiento de la calidad devida de la población pobre.

La lógica del sistema debepermitir a la población, interactuarcon los programas y el entorno socialdel cual forma parte, para contribuira la transparencia de las acciones querealiza el estado, conocer el fun-cionamiento de las instituciones y engeneral, aportar al mejoramiento laeficacia de los programas.

Los ámbitos de participación delos actores sociales

La funcionalidad del Sistemapromovería el desarrollo de por lomenos cinco espacios de par-ticipación de diversos actores delámbito comunal, distrital, regional ynacional.

Comunitario. Partiendo de que elnúcleo del sistema es la propiacomunidad, se propone que el es-pacio básico del Sistema de Vigi-lancia Social, sea el nivel comu-nitario. En este ámbito, la vigilanciasocial demanda la participación delos beneficiarios de los programas,los cuales deberán nombrar a susrepresentantes (Vocales de Vigi-lancia) en Asambleas Comunales.

Se ha considerado que lasAsambleas Comunales crean elescenario propicio para que el Vocalde Vigilancia informe a la poblaciónsobre las acciones de los programasde lucha contra la pobreza, y paraque, la población exponga los pro-blemas referentes a los programas yrealice sus propuestas.

Distrital. Otro ámbito conside-rado por la propuesta es el Distrital,donde, en un primer nivel se

constituye un espacio de integraciónde los Vocales de Vigilancia de lascomunidades, a partir de laconformación de Redes de Vocales.Las Asambleas de Vocales deben serel escenario de intercambio deinformación, de propuestas comunesrespecto a los programas sociales yde estrategias para enfrentarconflictos y problemas.

Un segundo nivel en este ámbito,implica asimismo la generación deun espacio para el desarrollo deestrategias de concertación, diálogoy propuestas para el desarrollo localy para el seguimiento y monitoreode los programas sociales. Consi-deramos que, en el contexto delgobierno local se puede iniciar elproceso, en atención a que, en esteespacio, se median una gran canti-dad de relaciones y de expresionesdel tejido social Se sugiere laconformación de un Consejo deVigilancia Social Distrital, el cualpodría contar con la participacióndel Gobierno Local, la Mesa deLucha contra la Pobreza Distrital ylos Vocales de Vigilancia Comunales.

Regional. Un ámbito de vigilan-cia más amplio es el regional, cuyoespacio de participación sería elConsejo de Vigilancia Regional. Eneste espacio cobran relevancia lasacciones de coordinación y concer-tación interinstitucional, planifica-ción del desarrollo regional, eva-luación de los programas sociales yresolución de conflictos. La vigilan-cia a este nivel podría contar con laparticipación de la Mesa de Luchacontra la Pobreza Departamental, delGobierno Regional, de la Defensoriadel Pueblo, de los Programas Críti-cos para el Desarrollo Social, y Me-dios de Comunicación.

Nacional. Finalmente, se proponeque otro ámbito de la VigilanciaSocial sea el Nacional, donde asimis-mo, las acciones de planificación,asignación de recursos, coordinacióny concertación de acciones, cobranrelevancia. A este nivel, la responsa-bilidad podrían ser asumida por laDefensoría del Pueblo, la cualpresidiría el Consejo Nacional parala Vigilancia Social. Se propone como

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integrantes de este Consejo a repre-sentantes del Ministerio de Econo-mía y Finanzas, Mesa de concerta-ción para la Lucha contra la Pobreza,Cooperación Internacional, Contra-loría, Sociedad Civil y Medios deComunicación.

Los requisitos mínimos para laimplementación del Sistema

La aceptación e incorporación denuevas reglas de juego, entre lospropios ciudadanos y de estos conel Estado, supone arribar a consen-sos mínimos y materializar diversosmecanismos que permitan la trans-parencia de las acciones. Bajo estasconsideraciones, cabe preguntarse¿Que implica esta propuesta?.

Consideramos que la concrecióndel Sistema de Vigilancia Socialdemanda:

De parte del Estado, una dosismuy alta de voluntad política paraponer en marcha un proceso, dondela participación y la transparencia

son la base de una nueva concepciónde gestión social. Para ello deberáimpulsar procesos de democratiza-ción y transparencia de las accionesque realiza, especialmente las quetienen por objetivo la Lucha contrala Pobreza. Estos procesos permiti-rán superar los vicios sobre elclientelismo, favoritismo y corrup-ción a partir de la fijación de reglasclaves sobre el manejo de los recur-sos públicos.

De parte de la sociedad civil ysus organizaciones sociales, la in-corporación de formas de democra-tización interna y externa en su for-ma de actuar, y de nuevas manerasde representación para el ejercicio desus derechos y deberes

De las relaciones Estado-Socie-dad, la identificación de espacios,formas y mecanismos de participa-ción, generados a través de una Cul-tura de la Vigilancia

Somos conscientes de laslimitaciones existentes, debido a lafalta de una Cultura de Vigilancia ya la ausencia de canales de comuni-

cación que impidieron, en los perío-dos precedentes, que las accionesque ejecutaba el gobierno fueran deconocimiento público y su informa-ción usada e interpretada por la so-ciedad civil. Pero asimismo, recono-cemos los importantes avances parael fortalecimiento de las capacidadesparticipativas de la población, asícomo, para el diálogo, concertacióny comunicación, que se vienen pro-moviendo en los últimos tiempos.

Actores Sociales como las organi-zaciones Sociales de Base del ámbitocomunal, las Organizaciones nogubernamentales, la Defensoría delPueblo y las Mesas de Concertación,vienen jugando un papel determi-nante en los últimos tiempos en elreto de construir la democracia yluchar contra la corrupción. La pro-puesta se sustenta en estos actorescomo gestores de procesos que sensi-bilicen, capaciten e involucren a lasociedad en su conjunto, en formapermanente y sostenida, para ellogro de la eficiencia y transparenciaque la Política Social requiere.

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