MATICES. REVISTA DE POSGRADO (Año 2/ cuatrimestre 1/ mayo-agosto, 2007/ Número 3)

DIRECTORIO MATICES. REVISTA DE POSGRADO Coordinador General José Sánchez Fabián Comité Editorial - José Sánchez Fabián - Ángeles Cuéllar Valencia - María Luisa Quintero Soto - Miguel Ángel Garita Alonso - Antonio Carrillo Avelar - Enrique Gallardo Amador - Alfredo Morales Nezahualcóyotl - José Luis Martínez Marca - Elías Polanco Braga - Claudio C. Merrifield Castro - Liu Sun Xue Dong - Carlos H. Durand Alcántara Coordinación Editorial Martha Elena Pedroza Luengas Apoyo Editorial Hervin Rafael Mendoza Núñez Traducciones Francisco Javier Garrido Segura Formación Editorial Juan Carlos Morales

Matices Revista de Posgrado

Otros temas Algunos logros de la política gubernamental de

Índice ……………………………………………………………………….

Editorial ……..…………………………………………..………………….. Dossier La regulación de Basilea y los instrumentos financieros derivados en el sector mexicano Un análisis de medidas coherentes de riesgo Pablo López Sarabia. ………………………………………….….. El análisis integral del presupuesto público desde la perspectiva de género: posibilidades y limitaciones Rosario Luis Rangel Granados …………………………….…………… Pobreza y relaciones de género: hombres y mujeres indígenas, una referencia obligada Juan Bello Domínguez ………………….…………………………..

Participación de las mujeres en negocios de los hogares (evolución reciente 1992-2002) Jaime Espinosa Rodríguez .………………………………………… Aportaciones Estado y mercado Gonzalo Farrera Bravo …………………………………………… Debate El proceso de descentralización educativa en el Distrito Federal Jorge Mario Olin Balderas …..…..………………………………..……

vivienda en México 2000-2006 Gilberto García Santamaría González … …………..……………..... Sección bibliográfica Ahumada Barajas Rafael, T.V. Su influencia en la percepción de la realidad social México, editorial Miguel Ángel Porrúa, 2007, 269 pp. Jesús García Badillo .……………………………………………. Bordieu Pierre, La distinción. Criterio y bases sociales del gusto México, editorial Taurus, 2003 Amparo García González ………………………………………… Rebora Togno Alberto, ¿Hacia un nuevo paradigma de la planeación, de los asentamientos humanos? Políticas e instrumentos de suelo para un desarrollo urbano sostenible, incluyente y sustentable. El caso de la región oriente en el Valle de México. México, editorial Miguel Ángel Porrúa, 2006, 175 pp. Enrique Gallardo Amador …………………………… Autores

EDITORIAL La actualidad nos compromete como docentes e investigadores a estar pendientes del acontecer en donde el hoy, es una realidad interpretada y reconstruida desde la pluralidad de posibilidades. La vida académica en el posgrado de la FES Aragón oferta nuevos campos de conocimiento. La maestría en Derecho inauguró el campo Electoral. La maestría en Pedagogía ha consolidado en el campo de conocimiento Docencia Universitaria las líneas de investigación Teoría Pedagógica, Didáctica Especializada y Exploraciones Pedagógicas; en el campo de Diversidad cultural las líneas Educación para la salud, Educación Intercultural y Educación y Valores; además de la apertura del campo de conocimiento Construcción de Saberes Pedagógicos. El pasado mes de abril el Consejo Técnico de esta Facultad aprobó la creación y apertura de doce Especialidades: Revitalización y Adecuación de Espacios Arquitectónicos, Economía Financiera y Riesgos, Diversidad Cultural y Educación, Docencia, Gestión Educativa, Investigación Educativa, Derecho Civil, Derecho Constitucional, Derecho Electoral, Derecho Familiar, Derechos Humanos y Derecho Penal. Hoy el Posgrado, asume la tarea de extender su oferta académica y posicionarse como la mejor opción de estudios de posgrado en la zona noreste de la ciudad de México. Con el objetivo de contribuir con una de las tareas sustantivas de la universidad, la Facultad de Estudios Superiores Aragón, a través de la División de Estudios de Posgrado e Investigación, ofrece a la comunidad universitaria e interesados el número tres de la publicación Matices. Revista de Posgrado. Las reflexiones en los artículos que conforman el Dossier de Matices presentan temas sobre economía, muestra de ello es el detallado artículo de Pablo López Sarabia, La Regulación de Basilea y los instrumentos financieros derivados en el sector bancario mexicano: Un análisis de medidas coherentes de riesgo, en donde desarrolla el binomio conformado por los diversos riesgos de solvencia a que se enfrenta en especial el sector bancario mexicano, con el manejo de varios instrumentos derivados; y la valía de la Regulación de Basilea frente a los distintos tipos de riesgo que prevé en sus directrices. En el texto El análisis integral del presupuesto público desde la perspectiva de género: posibilidades y limitaciones, de Rosalío Rangel Granados, destaca la importancia de la creación –por parte de las instituciones gubernamentales– de adecuadas políticas fiscales desde la perspectiva de género. Juan Bello Domínguez, hace hincapié en la importancia de diseñar e instrumentar políticas socioeconómicas, culturales y educativas que incluyan a los hombres y mujeres indígenas, en quienes se manifiesta una marginación extrema. Pobreza y relaciones de género: hombres y mujeres indígenas, una referencia obligada. En La participación de las mujeres en negocios de los hogares (evolución reciente 1992 – 2002), documento de Jaime Espinosa Rodríguez, encontrará muestra de la situación de los hogares con negocios, en donde el género femenino adoptó esta modalidad como una estrategia de subsistencia y apoyo económico. En la sección Aportaciones, hallará la fundamentación histórica de Gonzalo Farrera Bravo en Estado y Mercado, quien confronta las ideas principales que surgieron durante los siglos XIX y XX acerca del papel tradicional del Estado y la conducción de las instituciones en que sustenta su poder (ejecutivo, legislativo y judicial) en diversos Estados del mundo, y que en el

contexto de la globalización de la economía mundial (movilidad de capitales y de personas), éste observa limitada fortaleza del Estado y replantea su participación en diversos escenarios internacionales. Enseguida en nuestra sección Debate, en el ensayo: El proceso de descentralización educativa en el Distrito Federal, Jorge Mario Olin Balderas, investiga las posibles implicaciones administrativas, presupuestarias y sindicales y que en caso de llevarse a cabo este proceso podrían ocurrir. En consecuencia, frente a estos escenarios el resultado sería el surgimiento de nuevas relaciones intergubernamentales, con el sector educativo y con la sociedad. Finalmente, en Otros temas, Gilberto García Santamaría González, estudia las políticas que tuvo la pasada administración foxista en el rubro de la vivienda y evalúa positivamente con el artículo Algunos logros de la política gubernamental de vivienda en México 2000-2006, las gestiones administrativas realizadas durante ese periodo. Con este trabajo académico y de investigación esperamos motivar la revisión de contenidos, de tal manera que mantengamos viva la reflexión y el compromiso mutuo que nos exige nuestro quehacer universitario.

José Sánchez Fabián Coordinador General de

Matices. Revista de Posgrado

La Regulación de Basilea y los Instrumentos Financieros Derivados en el

Sector Bancario Mexicano: Un Análisis de Medidas Coherentes de Riesgo

Pablo López Sarabia*

Resumen

El artículo aborda el incremento potencial del riesgo de solvencia en el sector bancario mexicano como consecuencia del manejo de instrumentos derivados como swaps, futuros, opciones y en particular los derivados de crédito. Lo anterior, se debe a dos hechos importantes, el primero se refiere a que el valor en riesgo que es la medida determinada por el Comité de Basilea para cuantificar el riesgo no es coherente y por tanto puede estar sesgando la exposición real al riesgo de mercado y crédito que enfrentan los bancos. El segundo punto se refiere a la posibilidad de instrumentar de manera errónea la regulación de Basilea y que potencie el riesgo operacional como es el legal y tecnológico.

Palabras Claves: Derivados, Regulación de Basilea, Medidas Coherentes, Riesgo, Administración de Riesgos.

The Regulation of Basel and the Finantial Instruments derived in the Mexican Banking Sector: An Análisis of the Risk Coherent Measure

Pablo López Sarabia

Abstract The paper study the raise of the liquidity risk in the Mexican banking sector as a result of use of the financial derivatives like swaps, futures, options and credit derivatives. The common measure of risk defined by basel’s regulation is the Value at Risk (VaR), but this measure is no a coherent measure of risk, because of that the results are unbiased and the credit and default risk could be higher in the reality. The second point is about the possibility that the application of the regulation of Basel could be generate a high operational, legal and technological risk in the banking sector. key words: Derivatives, Basel’s Regulation, Coherent Measure, Risk and Risk Management. Introducción

Los instrumentos financieros derivados negociados en el mercado extra-bursátil (Over-The-Counter, OTC) se han convertido en un mercado muy dinámico y en una actividad central para muchos bancos comerciales e instituciones financieras. En 1994 los derivados manejados en los mercados OTC fueron de alrededor de 10 trillones de dólares, situación que alertó a los reguladores para establecer requerimientos de capital mínimos, a fin de reducir el riesgo sistémico que podría generar un volumen tan importante de recursos y potencialmente generar una quiebra generalizada del sistema financiero.**

* Profesor-Investigador en Riesgos Financieros y Econometría y Editor de la Revista de Estadística, Econometría y Finanzas Aplicadas del Tecnológico de Monterrey, Campus Estado de México. Doctorante en la Facultad de Economía-UNAM. ** Riesgo sistémico significa que la falla de una empresa conduce al fracaso de un gran número de otras empresas o el colapso del sistema financiero internacional.

Los productos derivados en los mercados OTC son hoy día la mayor fuente de ganancias para aproximadamente 150 de los bancos comerciales y empresas de valores más grandes del mundo que tienen una participación activa en estos mercados, de ahí la importancia de establecer una regulación eficiente, además se debe considerar que el desarrollo actual en el área de la administración de riesgos ha encontrado problemas relevantes en los modelos y variables que cuantifican el riesgo y que podría significar una subestimación del mismo.

Por lo que se refiere al mercado mexicano, en este año se pretende actualizar y calibrar las reglas de capitalización de las instituciones bancarias, así como el cálculo de los coeficientes de liquidez que deben mantener los bancos, a fin de cubrir los riesgos que asumen en sus operaciones de crédito y mercado, y avanzar en la definición de las reglas que permitirán constituir el capital en función del riesgo operativo de una institución.

En particular, la regulación pretende actualizar los coeficientes de riesgos de mercado, la incorporación de principios claros de administración de activos y pasivos y un régimen más adecuado para capitalizar operaciones derivadas, pues el creciente uso de estas prácticas (innovadoras en México), induce a un "consumo de capital excesivo" al no tener un referente claro.

Las modificaciones propuestas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público responden a los acuerdos en materia de capital diseñados por el Comité de Basilea en su segunda (etapa II) y que deberá comenzar a aplicarse en México en el 2006 y estar en pleno vigor el 1 de enero del 2007. Es importante señalar que las reglas de capital en México fueron actualizadas en 1999 con una aplicación progresiva a partir del 2000 para cumplir los parámetros establecidos en el acuerdo de 1988. Sin embargo, el dinamismo y la innovación que presenta el sistema financiero, especialmente con la utilización de derivados e instrumentos de cobertura para minimizar el impacto de los riesgos que asumen (derivados de crédito), las reglas vigentes carecen de referencias claras para que los bancos constituyan el capital suficiente para hacer frente a sus riesgos de mercado.

A pesar de que el 1 de julio del 2004 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las "Disposiciones de carácter prudencial en materia de administración integral de riesgos aplicables a las instituciones de crédito", las reglas de capital aún están en proceso de adecuación y muy en particular para algunos productos derivados, el objetivo central es homologar el tratamiento del resto de los productos derivados con reglas de aplicación diferente y que afectan el consumo de capital en forma importante.

Las instituciones financieras tendrán hasta el 2005 para clasificar los riesgos en dos tipos: los cuantificables, son aquellos para los cuales es posible conformar bases estadísticas que permitan medir sus perdidas potenciales y; los no cuantificables que son los derivados de eventos imprevistos y por ende son difíciles de seguir. En el primer caso se deberán incluir los riesgos de crédito, de liquidez, de mercado y los no discrecionales, tales como el riesgo operativo definidos como la pérdida potencial por fallas o deficiencias en los controles internos, los riesgos tecnológicos y legales.

El Consejo de cada institución será la responsable de aprobar los objetivos, lineamientos y políticas para la administración integral de los riesgos, así como los mecanismos para la

realización de acciones correctivas. Otra de sus obligaciones, es la de conformar un comité de riesgos cuyo objetivo será la administración de los riesgos ante los cuales está expuesta la institución y vigilar que las operaciones se ajusten a los objetivos, políticas y procedimientos contemplados en Basilea II.

En relación a la cartera crediticia, las instituciones deberán evaluar la concentración por tipo de financiamiento, calificación, sector económico, zona geográfica y acreditad; así como calcular la probabilidad de incumplimiento y la exposición al riesgo por parte de los deudores. Además de calcular las perdidas potenciales bajo distintos escenarios, incluyendo escenarios extremos.

Los esfuerzos en materia de reservas de capital y la transición hacia Basilea II significará para el sistema financiero mexicano y en particular para los bancos un esfuerzo para cumplir con las reglas publicadas el 26 de junio de 2004 por el Comité de Basilea del Banco Internacional de Pagos, conocidas como "Convergencia internacional sobre estándares y medidas de capital: marco institucional revisado", que entrarán en operación en todo el mundo el 1 de enero de 2007. Los costos de la transición serán relativamente altos y la adaptación de los modelos y sistemas pueden tener implícitos riesgos que no se han contemplado y podrían no garantizar la buena administración de riesgos (la medida del VaR no es coherente), además de que la evolución de los instrumentos financieros derivados permiten brincarse las limitaciones de reservas de capital propuestas por Basilea (derivados de crédito), situación que podría exponer al sistema bancario a un riesgo sistémico mayor que el que puede estarse considerando.

Definición del Problema

La nueva regulación interna (medidas prudenciales determinadas por el Banco de México y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público) y externa (Comité de Basilea del Banco Internacional de Pagos) en la administración de riesgos son vistos como elementos claves para disminuir el riesgo sistémico enfrentado por los mercados financieros. Sin embargo, la dificultad de contar con medidas eficientes para cuantificar los diversos tipos de riesgo, así como la posibilidad de eludir la regulación existente mediante el uso de la ingeniería financiera debe poner en alerta a los reguladores, ya que podría existir un riesgo mayor en el sistema financiero y muy en particular en el sector bancario al considerado por las autoridades.

El surgimiento de los derivados de crédito han puesto en alerta a muchas autoridades financieras, ya que estos instrumentos pueden permitir eludir los limites en materia de reserva de capital impuestos a los bancos, además de que la medida más utilizada para cuantificar los riesgos de mercado conocido como valor en riesgo (VaR) no es una medida coherente de riesgo, pues viola algunas propiedades deseables en cualquier medida eficiente de riesgo como es la sub-aditividad.

Otro problema toral radica en que las coberturas de riesgo dependen fundamentalmente de una buena estimación de la volatilidad medida a través de la varianza o desviación estándar, así como de la fijación del nivel de probabilidad. Un elemento que no debe dejarse de lado es el alto costo que significará para los intermediarios y autoridades reguladoras los cambios en sistemas, acceso a la información y operación de las medidas contempladas.

En la actualidad existen a nivel internacional estudios aislados que analizan los efectos de la regulación en materia de administración de riesgos. En el caso de México, la información es

inexistente ya que se está iniciando en la instrumentación de un proceso integral de administración de riesgos que se encuentre homologado a lo establecido por el acuerdo de Basilea II, situación que en caso de consolidarse permitirá contar con una regulación eficiente que disminuirá la volatilidad de los mercados financieros e impulsará las políticas macroeconómicas del país.

El objetivo central del artículo es analizar la regulación interna y externa en materia de riesgos contemplada en los Acuerdos de Basilea y los mecanismos mediante los cuales los bancos mexicanos podrían eludirlas y exponerse a un riesgo de solvencia mayor; además de revisar las medidas estadísticas alternas para cuantificar el riesgo, ante las criticas al valor en riesgo (VaR) como medida coherente de riesgo.

El riesgo y su clasificación

En los documentos relacionados al tema se habla de muchas definiciones de riesgo, unas tienen un tratamiento general, mientras otras son más específicas y tratan de la medición eficiente del mismo. Sin embargo, la mayoría de las definiciones señalan que el riesgo es la exposición a la incertidumbre, ya sea respecto a los flujos de ingresos futuros, a la presencia de un evento indeseable, a la posibilidad de presenciar un evento negativo, a la obtención de pérdidas, de estar en desventaja, entre otras.

Por su parte, De Lara Haro (2002) señala al riesgo como un concepto que tiene una connotación negativa relacionado con el peligro, daño, siniestro o pérdida. Sin embargo, el riesgo es parte inevitable de los procesos de toma de decisiones en general y de los procesos de inversión en particular. En finanzas el concepto de riesgo es relacionado con las perdidas potenciales que se pueden sufrir en un portafolio de inversión o en diversos activos financieros.

Otra definición ampliamente generalizada es la propuesta por Jorion (2001) quien define al riesgo como la volatilidad de los flujos financieros no esperados, generalmente derivada del valor de los activos o los pasivos.

Desde el punto de vista financiero se define como la pérdida máxima que una institución financiera podría observar por una determinada posición o cartera de inversión, la cual se supone que no cambia durante el periodo de inversión en el caso de presentarse un cambio en los factores de riesgo, durante un horizonte de inversión definido y con un nivel de probabilidad determinado.

De acuerdo a lo anterior, el riesgo se conforma de dos componentes:

La incertidumbre, implica el desconocimiento de las circunstancias que impactan el resultado final, y se mide en términos de varianza o desviación estándar; y la exposición representa las situaciones de la empresa que impactan sus flujos, y se miden en términos del perfil de riesgo, y no tiene fecha específica generalmente.

Los riesgos se pueden clasificar como cuantificables y no cuantificables. Aunque en la información de este tipo generalmente se clasifican desde el punto de vista de una empresa o institución como: riesgos estratégicos o económicos, riesgos de negocio o del producto y riesgos financieros o de mercado.

Los riesgos estratégicos o económicos están directamente relacionados con la situación política interna propia del país, y llevan a generar un riesgo inherente para el país como es el denominado riesgo país y el riesgo político.

Los riesgos de negocio o del producto consisten en que las líneas de producto del negocio lleguen a tener un nivel obsoleto, debido a la competencia enfrentada. Por lo tanto, este tipo de riesgo se refiere a la competitividad lograda por la empresa en el mercado y la forma en que le afectan los entes de la competencia a su compañía.

Los riesgos financieros o de mercado se refieren a la incertidumbre en el valor de mercado de un activo o portafolio. Regularmente, se incluye el efecto o cambio no esperado de los precios financieros existentes en el mercado. Figura 1

Fuente: Elaborado a partir de la información de De Lara Haro (2002).

Riesgos de los productos derivados y desastres financieros

En el período comprendido entre 1970 a la fecha, la proliferación de nuevos instrumentos financieros ha sido notable, así como el incremento de la volatilidad de las variables que afectan el precio de esos instrumentos, tales como el tipo de cambio, tasas de interés, etc. Destaca en particular el desarrollo de los productos derivados como futuros, swaps y opciones. El desarrollo más importante se dio en 1973 con la contribución hecha por Fisher Black y Myron Scholes al proponer la fórmula para valuar el precio de una opción financiera.

Las pérdidas en el mercado de derivados antes de 1996 habían sobrepasado los 16 billones de dólares según una estimación de EMFA, Parker Global Strategies, LLC. En la actualidad, el movimiento rápido de los mercados, las estructuras complejas de instrumentos derivados, así como un considerable nivel de apalancamiento, requiere de una administración de riesgos prudente e integral orientada a las instituciones que enfrentan tales exposiciones como los bancos.

Clasificación de los riesgosClasificación de los riesgos

De crédito

De liquidez

De mercado

Discrecionales

Tecnológico

Legal

No discrecionales

Cuantificables No cuantificables

Riesgos

No hay una base estadística que permita medir las pérdidas potenciales

Resultantes de una toma de posición de riesgo

La posibilidad de contar con más instrumentos financieros y la globalización financiera ha incrementado el apetito por riesgo de los inversionistas en general. Sin embargo, la ausencia de una Administración Integral de Riesgos asociado a la ausencia de técnicas que midan el riesgo han propiciando grandes desastres financieros. Algunos ejemplos de una mala administración y toma de riesgos, así como la ineficacia de los modelos para detectar movimientos extremos en las condiciones de mercado, crédito y operación son:

En 1987 se registró una caída estrepitosa del Dow Jones, de tal suerte que del 13 al 19 de octubre este índice disminuyó 31%. El índice Nikkei disminuyó 620 puntos y el IPC mexicano perdió 22% en un día. En 1990 el índice de tasas de interés de Lehman Brothers disminuyó 22.86% entre julio y diciembre, provocando la quiebra de la firma Drexel Burham Lambert y la bancarrota generalizada de las llamadas Saving and Loans.

En mayo de 1992, un grupo de bancos, casas de bolsas y sociedades de inversión tuvieron pérdidas bastante significativas debido al aumento precipitado en las tasas de interés, el cuál provocó la disminución del valor de los Ajustabonos e instrumentos de deuda de largo plazo. Este hecho constituyó una depreciación drástica en el valor de los portafolios.

En 1994 de manera inesperada, la FED de los Estados Unidos de Norteamérica anunció un incremento en las tasas de interés de 250 puntos base (2.5%). El banco alemán Metallgesellschaft perdió 4,000 millones de dólares ; Kidder Peabody 3,000 millones de dólares ; Orange County quebró, perdiendo 1, 640 millones de dólares; y Procter and Gamble perdió 100 millones de dólares en posiciones de productos derivados, La tasa de la FED en febrero de 1994 era de 3% y para noviembre del mismo año paso a 5.5%. Nick Leeson, un operador del mercado de derivados quien trabajaba en la subsidiaria del banco inglés Baring en Singapur, sufrió una pérdida que rebasaba en exceso el capital del banco y llevó a la quiebra a la institución en febrero de 1995 con pérdidas de más de 1,400 millones de dólares. Bob Citron, tesorero del condado de Orange en Estados Unidos de Norteamérica, invirtió en posiciones altamente riesgosas que se tradujeron en más de 1,700 millones de dólares, debido al alza de las tasas de interés registradas en 1994.

En 1994 la Chile Copper Coporation (CODELCO) pierde alrededor de 200 millones de dólares en operaciones irregulares con futuros sobre el cobre y metales preciosos. En diciembre de 1994, la devaluación del peso mexicano dejó al descubierto la fragilidad del sistema financiero, ya que en todas las instituciones financieras se presentaron fuertes pérdidas por riesgos de mercado y crédito. Lo anterior, se debió a que la crisis cambiaria elevó las tasas de interés a niveles de 13 a 48.7%, por ello el sector financiero se acercó al colapso un año después. Mientras que el peso tuvo una devaluación del 100%, el IPC de la bolsa disminuyó 20% y las corredurías más importantes perdieron millones de dólares, sólo Bankers Trust sufrió una pérdida de 157 millones de dólares.

Toshihide Iguchi, un operador que manejaba posiciones en mercado de dinero (bonos de largo plazo) en Daiwa Bank, perdió 1,100 millones de dólares en 1995. Yasuo Hamanaka, otro operador de contratos de cobre en Sumitomo Corp., perdió 1,800 millones de dólares en junio de 1996 como consecuencia de fallas en su administración y valuación de posiciones.

El 2 de julio de 1997 se registró una crisis devaluatoria en el continente asiático, la moneda coreana, el won se devaluó 47.44% contra el dólar, la rupia de indonesia en 55.9%; el ringgit se depreció 34.8%; el peso filipino disminuyó su valor en 28.3%. Los diez bancos más importantes de Hong Kong se declararon técnicamente en quiebra con deuda de más de 400 millones de dólares.

El 17 de agosto de 1998 Rusia se declaró en insolvencia e incumplimiento con los compromisos crediticios. El Dow Jones cayó 4%. George Soros, uno de los más importantes inversionistas internacionales, perdió 4,000 millones de dólares en inversiones hechas en mercados emergentes. En ese mismo año las tasas de interés en el mercado mexicano registraron un incremento del 50% y el peso se devaluó 15.4% del 17 de agosto al 10 de septiembre.

El 23 de septiembre de 1998 se registró una crisis de liquidez en los mercados y la FED autorizó un apoyo de 3 500 millones de dólares al fondo denominado Long-term Capital Management, un fondo de cobertura que perdió el 52% del total de sus activos y con exposición al riesgo de más de 900 000 millones de dólares. En esta crisis, Salomon Smith Barney perdió 300 millones de dólares, Citicorp 200 millones de dólares.

En octubre de 1998 el presidente de UBS AG Mathis Cabiallavetta y otros altos directivos de los mayores bancos de europa dimitieron ante la pérdida de más de 950 millones de francos suizos a cargo de posiciones en derivados e inversiones en los llamados fondos de cobertura o gestión de capital a largo plazo. Es importante señalar que estos fondos surgen en 1994 con la participación de dos premios Nobel.

En noviembre de 1998 un grupo de inversionistas regiomontanos sufrieron pérdidas millonarias de alrededor de 300 millones de dólares, por inversiones apalancadas en un fondo que operaba bonos rusos.

NatWest tuvo una pérdida de 77 millones de libras esterlinas al infravalorar el tipo de interés de las opciones. La fe ciega en los resultados informáticos está fuera de lugar, pues un ingeniero financiero fue capaz de burlar el sistema de gestión de bonos-contable, y a que la dirección no apreció la diferencia entre sus distintas líneas de negocio.

El Banco de Crédito y Comercio Internacional, BCCI fue cerrado por varias razones y una de ellas fue las pérdidas de mercado ocasionadas por los derivados que tomaron muy en particular swaps.

Sin mucho ruido, varias empresas mexicanas se han visto afectadas por los movimientos cambiarios o la inestabilidad de las tasas de interés al mantener exposiciones cambiarias y de GAP activo y pasivo administradas inadecuadamente.

El común denominador en estos desastres fue la falta de políticas y sistemas de administración de riesgos que permitieran medir y monitorear efectivamente las pérdidas potenciales de las posiciones en que estaban involucradas dichas corporaciones. Es evidente la existencia de varias cosas que los banqueros, reguladores y corporaciones necesitan hacer para comprender el eficiente manejo de los derivados.

Estos desastres provocaron que en 1993 se creara una asociación internacional de carácter privado llamado el Grupo de los Treinta (G-30). Dicha agrupación ha hecho algunas recomendaciones con relación a criterios prudenciales para instituciones con productos derivados en posición de riesgo y otro tipo de activos financieros.

Las posiciones de riesgo en productos derivados en las empresas, bancos e instituciones financieras constituyen una de las máximas preocupaciones de la alta dirección. El motivo de la preocupación es que se tratan de instrumentos con un alto grado de apalancamiento financiero y, por tanto, alto riesgo combinado con un nivel de sofisticación que permite generar productos derivados a la medida del cliente sobre todo en los mercados OTC (ingeniería financiera) y en consecuencia provocar pérdidas inesperadas e importantes.

El crecimiento exponencial de los derivados en el mercado extra-bursátil OTC se ha debido en gran parte al incremento del uso de dos técnicas fundamentales de mitigación, que pueden ser utilizadas para reducir los requisitos del crédito interno y los requisitos reglamentarios del capital y así liberar el capital como las líneas de crédito celosamente guardadas: compensación por saldos netos y garantizar con colateral. Es importante señalar que en 1995, la relación de desembolsos en derivados contratados en el OTC respecto a las bolsas tradicionales fue de 4.74 veces y la contratación OTC representa casi dos tercios (60.7%) de todas las operaciones mundiales con derivados, a partir de la información diaria del negocio reportada por el Banco Internacional de Pagos (BIS) por sus siglas en inglés.

Instrumentos financieros derivados e innovación financiera

Un producto financiero derivado es cualquier instrumento financiero cuyo valor es una función que se deriva de otra variable conocida como activo subyacente. Los activos subyacentes pueden ser a su vez instrumentos financieros como acciones, bonos, índices, derivados ó mercancías estandarizadas conocidas como commodities.

El objetivo de los instrumentos derivados es reducir el riesgo que resulta de movimientos inesperados en el precio del bien subyacente u otros factores de riesgo de mercado, crédito y operación. Los productos derivados más utilizados en el mundo son: las opciones, swaps, futuros, FRA, warrants, forwards y combinaciones de éstos que se utilizan para fines de cobertura o especulación en los mercados. En el primer caso los individuos o empresas desean asegurar el precio futuro del activo subyacente, así como la disponibilidad, mientras en el segundo están los individuos o empresas quienes esperan obtener una ganancia que resulta de los cambios en el precio del activo subyacente.

En México, el Mercado Mexicano de Derivados (MEXDER) inició operaciones en diciembre de 1999 y actualmente se cotizan futuros financieros. La cámara de compensación se denomina ASIGNA y es la contraparte de todas las operaciones del MEXDER.

A raíz de los diferentes desastres financieros, se ha visto a los derivados como peligrosos instrumentos financieros que pueden ocasionar grandes pérdidas y cuyo uso debería ser restringido. Un punto de vista opuesto es que, mientras sean utilizados de manera juiciosa, los derivados son por si mismos estabilizadores porque permiten una mejor distribución del riesgo.

Es importante señalar que los desastres financieros con derivados no se debe a los derivados en si mismos, sino a su mala administración y uso. Una comparación burda, pero clara del

papel de los derivados es equivalente al manejo de un cuchillo -puede ser muy útil para la cocina, pero utilizado de mala manera podría privar de la vida a alguien-.

El no utilizar derivados también puede generar pérdidas potenciales, por ejemplo en México, PEMEX podría tomar coberturas sobre el precio del petróleo, gas natural y gasolina. Sin embargo existen restricciones legales, en el caso del sistema de pensiones se abrirá gradualmente la inversión en derivados. La desventaja de los derivados es que los beneficios se pueden hacer rápidamente, pero de igual manera pueden aumentar las pérdidas.

La innovación financiera ha significado una verdadera mutación en los productos, instituciones y operaciones realizadas en los mercados. Situación que ha permitido una mayor eficiencia financiera, disminución de costos y la posibilidad de transferir riesgos, así como una mayor movilidad de recursos.

Es importante señalar que las innovaciones financieras en materia de derivados no suprimen el riesgo, simplemente, lo transfieren, redistribuyen y diversifican es decir, el riesgo no se elimina por la utilización de instrumentos financieros, sólo se transfiere.

El Acuerdo de Basilea.

En la búsqueda de estabilidad financiera, los banqueros centrales del Grupo de los Diez* (G-10) llegaron a un acuerdo financiero sin precedentes, el Acuerdo de Basilea concluido el 15 de julio de 1988. El acuerdo estableció la base para una administración del riesgo más estricta con especial énfasis en los requerimientos de capital de los bancos.

El acuerdo de 1988 definió una medida común de solvencia (la proporción Cooke), la cuál cubre sólo los riesgos crediticios. El acuerdo requiere que el capital sea equivalente al 8% del total de los activos con riesgo del banco. El capital, sin embargo, es interpretado en términos más generales que la definición usual de participación, pues su objetivo es proteger los depósitos.

El capital de primer nivel incluye emisiones accionarias y reservas reveladas. Las reservas generales de pérdida sobre préstamos constituyen capital destinado a absorber pérdidas futuras; cuando ocurran dichas pérdidas, se cargan a la cuenta de reserva y no a las ganancias, lo cual ayuda a suavizar el ingreso en el tiempo.

El capital de segundo nivel incluye perpetuidades, reservas no reveladas, deuda subordinada con vencimiento mayor a cinco años y acciones recuperables a la opción del emisor. Debido a que la deuda de largo plazo tiene una condición subalterna en relación con los depósitos, la deuda actúa como un tope para proteger a los depositantes.

El cargo del capital del 8% debe hacerse, al menos en un 50% al capital de primer nivel. Los pesos del capital en riesgo se establecieron de acuerdo a las clases de activos, por ejemplo el efectivo y el oro de los bancos tiene una ponderación de cero, mientras que los reclamos a las corporaciones, incluyendo préstamos y bonos recibe una ponderación del 100%, es decir, deben ser efectivamente cubiertos por el 8% de capital. * Los miembros del Comité de Basilea son funcionarios financieros de Bélgica, Canadá, Francia, Alemania, Italia, Japón, Holanda, Suecia, Reino Unido y los Estados Unidos de Norteamérica, además de Luxemburgo y Suiza, quienes se reúnen periódicamente en Basilea, Suiza, bajo el auspicio del Banco Internacional de Pagos (BIS).

Los firmantes del Acuerdo de Basilea tienen la libertad de imponer requerimientos más altos de capital en sus países. Por lo que los legisladores de Estados Unidos (EEUU), aprobaron la Ley de Mejoramiento de la Institución Federal de Seguros de Depósito (FDICIA) de 1991, la cual pretende promover la confiabilidad y seguridad de las instituciones financieras estadounidenses, las restricciones al capital de primer nivel no debe ser menor al 3% de los activos totales, ésta proporción puede aumentar para los bancos considerados más débiles.

Las directrices actuales de capital basadas en el riesgo, incluye requerimientos de capital sobre la exposición crediticia de los contratos derivados. Además de los requerimientos de capital, los acuerdos de Basilea I y II establecen límites a la toma excesiva de riesgos. Se trata de restricciones sobre grandes riesgos, definidos como posiciones que exceden el 10% del capital de un banco. Las grandes exposiciones deben informarse a las autoridades regulatorias. No están permitidas las posiciones que excedan el 25% del capital de una empresa y el total de la exposición no debe exceder el 800% del capital.

Las regulaciones de Basilea I establecidas en 1988 han sido criticadas en varios aspectos, por no tomar en cuenta el riesgo del portafolio del banco. Las correlaciones entre los componentes del portafolio pueden alterar significativamente el riesgo total del mismo. El riesgo de crédito puede ser compensado vía la diversificación entre las emisoras, las industrias y la ubicación geográfica. De hecho, las regulaciones de 1988 incrementan los requerimientos de capital para las operaciones de cobertura.

Las regulaciones no consideran la conciliación o netos. Si un banco equipara a depositantes y deudores, la exposición neta de éste puede ser pequeña. Si una contraparte falla, la pérdida puede ser pequeña si el monto prestado es saldado por el monto en préstamo. En caso de incumplimiento, los bancos son expuestos sólo a la exposición neta, no al monto nominal.

La crítica más importante se centra en la pobre regulación en materia de riesgo de mercado, ya que los activos son registrados al valor en libros, el cual puede diferir sustancialmente de sus precios de mercado vigentes. Los rezagos en la contabilidad pueden crear una situación donde aparentemente estados financieros sanos con capital aceptable, oculten pérdidas a precios de mercado. Esta omisión es particularmente evidente para el portafolio operativo de los bancos con posiciones sobre derivados. Esta desventaja fue reconocida por el Comité de Basilea al adoptar el enfoque del Valor en Riesgo, (VaR) para la medición del riesgo de mercado.

El primer paquete de propuestas, emitido en abril de 1993, se basa en un enfoque de componentes estructurales. El VaR inicialmente se calcula para los portafolios expuestos al riesgo de tasas de interés, al riesgo cambiario, al riesgo de participación y al riesgo de producto, utilizando directrices específicas. El VaR total del banco se obtiene entonces de la suma de los diferentes VaR a lo largo de cuatro categorías, conocidos como el modelo estándar.

En abril de 1995, el Comité de Basilea presentó un anexo sustancial de los riesgos de mercado. Por primera vez, permitiría a los bancos utilizar sus propios modelos de medición de riesgos para determinar su requerimiento de capital. Esta decisión obedecía al reconocimiento de que muchos bancos han desarrollado sofisticados sistemas de administración de riesgos, en varios casos, mucho más complejos de los que pudieran dictar los reguladores.

Basilea II

En 1995 el Comité de Basilea publica el documento “El Concordato” que tiene como objetivo introducir la supervisión en grupo, actualmente se conoce como “el nuevo acuerdo de capital de Basilea”

Entre otros trabajos se encuentra el documento “Principios básicos de la supervisión bancaria efectiva” publicado en 1997, en donde se mencionan 25 principios para la protección del interés público.

El Comité de Basilea tiene acuerdos con organismos como el Comité de Estándares de Contabilidad Internacional, la Cámara de Comercio Internacional, entre otros, además de tener relaciones con organismos de supervisión como el grupo de Contacto de Supervisores de la Unión Europea. El Banco Internacional de Pagos está sujeto a la legislación internacional, para así poder establecer una buena coordinación en los mercados financieros internacionales.

El primer documento fue presentado para discusión a comienzos de 1999 y se fueron incorporando los comentarios de numerosos y diversos participantes del mercado, desde bancos centrales, entes de supervisión bancaria, organismos multilaterales de crédito, asociaciones de bancos, agencias de calificación de riesgo, bancos comerciales, entre otros.

En junio de 1999 el Comité de Basilea de supervisión bancaria ofreció nuevos estándares para establecer los requerimientos mínimos de capital de las organizaciones bancarias, de acuerdo con el riesgo que éstas asuman. La propuesta se sustenta bajo tres pilares: i) Requerimiento Mínimo de Capital, ii) Supervisión y iii) Revelación y Disciplina de Mercado.

El pilar 1 se refiere a los Requerimientos Mínimo de Capital que se establecieron en una relación Capital / Activos ponderados de riesgo de por lo menos 8%.

El pilar 2 se refiere a la supervisión, se proponen mayores facultades para la autoridad (incluyendo Bancos Centrales), además de que los supervisores serán responsables de asegurar que los bancos tengan los procedimientos internos adecuados para calcular el requerimiento de capital y de esta forma validar la suficiencia de capital de los bancos.

La supervisión debe hacerse bajo cuatro principios:

Los bancos deberán tener un proceso para evaluar la adecuación de capital en relación con su perfil de riesgo, y estrategias para mantener sus niveles de capital. Los supervisores deben revisar y evaluar la adecuación interna de capital de los bancos, tanto como su habilidad para monitorear y cumplir con los requerimientos de capital regulatorio. Además deben supervisar que los bancos operen sobre los porcentajes mínimos de capital regulatorio, así como procurar intervenir en una etapa temprana para prevenir que el capital llegue a niveles inferiores de los mínimos requeridos, y deben exigir una rápida acción remedial si el capital no es mantenido o repuesto.

El Pilar 3 se refiere a la Revelación y Disciplina de Mercado, en este sentido se busca promover mejores estándares para la revelación de información, así como fortalecer el papel de los agentes económicos en la evaluación del capital que mantienen los bancos. Además de

brindar mayores elementos para que los ahorradores y el público conozcan las fortalezas y debilidades de dichos intermediarios y evalúen de mejor manera con quién desean trabajar.

El Nuevo enfoque propuesto en Basilea II se basa en los siguientes tres pilares:

*Requerimiento mínimo de capital, *Proceso de supervisión bancaria y *Disciplina de mercado

Valor en Riesgo (VaR)

En 1995, el banco J. P. Morgan publicó un documento técnico en donde se proponía un método novedoso para cuantificar el riesgo de mercado asociado a todas las posiciones de su banco a través del cálculo de un solo número, lo que se conoce como valor en riesgo (o VaR por las iniciales en inglés del término Value at Risk). Casi desde entonces, el valor en riesgo es una las medidas utilizadas con mayor frecuencia, por los intermediarios financieros, en la estimación de pérdidas potenciales, ya sea en el valor o en el rendimiento de un portafolio, en un periodo de tiempo y con un nivel de confianza dado. La información sobre VaR es abundante. Vale la pena mencionar los trabajos de Artzner et al. (1999), Dufie y Pan (1997), Jorion (2001). La metodología de valor en riesgo promovida y difundida por JP Morgan se considera como un nivel de referencia (Benchmark) y un estándar de los mercados financieros, lo que permite comparar la exposición de riesgo de mercado entre diversas instituciones.

El Valor en Riesgo VaR indica al inversionista o intermediario financiero cuanto puede perder como máximo en un periodo de tiempo de cumplirse ciertos supuestos y condiciones normales de mercado, considerando un nivel de confianza específico. Es importante señalar que el VaR es una medida muy fácil de interpretar por los administradores de riesgos, pero también por personas no especializadas en el área de riesgos, pues presenta los resultados de manera monetaria y en un solo número, asignando un nivel de probabilidad a dicha pérdida.

Es necesario señalar que el VaR es válido únicamente en condiciones normales de mercado, ya que en momentos de crisis y turbulencia la pérdida esperada se define por pruebas de stress o valores extremos. Figura 2

Fuente: Venegas-Martínez (2005)

Una manera alternativa de interpretar el VaR es como la pérdida mínima que se puede presentar en un horizonte de tiempo con una probabilidad equivalente al complemento de la que define el intervalo de confianza definido. Por eso es importante resaltar que cuando en la definición se menciona la pérdida máxima esperada, no se refiere al peor resultado posible, la pérdida que se puede presentar puede ser y en muchas ocasiones será mayor que el VaR calculado, en otras palabras el VaR no es una cuota para la pérdida que se puede presentar.

Uno de los parámetros clave en la estimación del VaR es el nivel de confianza y el horizonte o periodo de tiempo a considerar en la estimación. Por lo que se refiere al primero se puede interpretar como el número de veces de cada cien, en que la pérdida será mayor al VaR calculado, es decir, a un nivel de confianza de % se espera perder menos que el valor en riesgo calculado de cada 100 periodos de tiempo. Por lo general en la práctica se utiliza un nivel de confianza de 95% o 99%. Utilizar un nivel de confianza de 95% para un VaR calculado con un horizonte de un día, es equivalente a decir que se espera perder más que el VaR sólo 1 de cada 20 días. El nivel de confianza no impide que en ciertos momentos las pérdidas registradas excedan al VaR en un mayor número de veces a las estimadas, aunque esto no significa un error metodológico, sino a las condiciones de mercado, situación por la que se sugiere realizar pruebas de respaldo mejor conocidas por su expresión en inglés como pruebas Backtesting. La elección del nivel de confianza depende tanto de los activos que se estén estudiando como del propósito del análisis, lo único que hay que conservar en mente al momento de la elección es que mientras mayor sea el nivel de confianza elegido, mayor será el VaR que se obtenga de resultado, por ello se debe tener precaución, ya que si se utiliza el VaR para determinar el nivel de capitalización necesario para cubrir las pérdidas, se tiene al elegir un nivel de confianza demasiado alto puede llevar a la conclusión de requerir un capital mas grande para operar, que el negocio no sería rentable.

En cuanto al horizonte de estimación del VaR se define como el intervalo de tiempo, a partir del día de cálculo en que se busca modelar las pérdidas potenciales del portafolio. Es importante tener presente que la estimación de VaR tiene implícito que la composición del portafolio o activo que se analiza no cambia durante el horizonte de estimación, es decir, no hay compra ni venta de activos del portafolio durante ese lapso de tiempo. Este supuesto lo necesitan todas las metodologías de VaR y no necesariamente se cumple en la vida real.

Por lo anterior, no tiene sentido tomar un horizonte de tiempo muy grande ya que es muy probable que el riesgo del portafolio cambie en forma significativa aun antes de alcanzar el horizonte de cálculo. La periodicidad de la información con que se cuenta para calcular el valor en riesgo es un elemento clave para determinar el horizonte, se debe poder estimar la pérdida que se puede tener por lo menos hasta el día en que se pueda contar con la información completa otra vez (posición del portafolio y de mercado), si no de lo contrario no tendría sentido estimar el VaR para un día, sí se cuenta con información de mercado semanal o mensual, ya que no permitiría realizar pruebas de respaldo o Backtesting.

La determinación del horizonte de tiempo también debe considerar el lapso que tomaría cubrir la posición que está en riesgo a un costo aceptable para los inversionistas e intermediarios financieros. Por lo cual la liquidez de los instrumentos en el mercado y el monto de la posición es de vital importancia, pues entre más rápido se busque cubrir la posición, mayor será el movimiento que hay en el precio de ésta en el mercado. En el caso de México se debe advertir que las variables financieras son en su mayoría de corto plazo, por lo que el horizonte

de cálculo del VaR es de un día o una semana a lo más. Finalmente, se tiene que a mayor horizonte, mayor será el VaR.

Con relación a los supuestos que acompañan a la estimación del VaR uno de los más importantes se centra en que los precios y rendimientos de los activos siguen una distribución Normal. La evidencia empírica parece poner en duda dicho supuesto, debido a que los activos financieros tienen picos muy altos, lo cual refleja colas muy pesadas y angostas alrededor de su media, por lo que dista mucho de ser una distribución de probabilidad Normal.

El supuesto de que los precios y rendimientos del instrumento objeto de análisis sigue una distribución Normal, permite saber que dada una desviación estándar el nivel de confianza será del 68%. Como consecuencia de la simetría de la distribución Normal y al hecho de que en la estimación del VaR lo que se busca es conocer la pérdida en condiciones normales de mercado, por lo que podemos descartar la cola derecha de la distribución, es decir olvidarnos el 16% de los casos en que el valor real de la variable es mayor que la media más una desviación estándar, por lo que se tiene un nivel de confianza de 84% de que la pérdida en el instrumento no será mayor que la media menos una desviación estándar. Otro elemento importante al estimar el VaR de un portafolio es que al considerar un mayor número de factores de riesgo, mayor será el número de correlaciones a ser consideradas. Ya que el número de coeficientes de correlación crece como un polinomio de segundo orden con cada nuevo factor de riesgo incluido. La manera de resolver este problema es mediante el denominado Mapeo creado en 1996 y consiste en expresar cada instrumento del portafolio como una combinación lineal de por lo menos dos instrumentos más simples que el instrumento original, la idea surge por que todo instrumento de inversión se puede expresar como una combinación lineal de bonos cupón cero.

El Banco Internacional de Pagos (BIS por sus siglas en inglés) recomienda definir 99% del nivel de confianza y un horizonte de 10 días para los intermediarios financieros. Aunque JP Morgan recomienda 95% de probabilidad en un horizonte de un día para operaciones en mercados líquidos (Riskmestric: daily earnings at risks, DEAR).

El VaR no otorga certidumbre con respecto a las pérdidas que se podrían sufrir en una inversión, sino una expectativa de resultados basada en elementos estadísticos y probabilísticos, a partir de la información de series de tiempo y algunos supuestos de los modelos o parámetros que se utilizan para su cálculo. Es necesario que las instituciones que toman posiciones en instrumentos financieros, adicionalmente al cálculo del VaR se debe complementar su medición de riesgos con otras metodologías como el análisis de stress, las reglas prudenciales, los procedimientos y políticas de operación, los controles internos, los límites y las reservas de capital adecuadas.

Medidas Coherentes de Riesgo

Los agentes económicos enfrentan diversos riesgos difíciles de eliminar, y se hace indispensable realizar una buena medición del grado de exposición que se enfrenta, a fin de elegir las mejores estrategias para controlarlos.

A partir del artículo seminal de Artzner en 1999 se introduce el concepto de medidas coherentes de riesgo, aunque es hasta el año 2002 cuando surge la primera medida alternativa

a la metodología del Valor en Riesgo VaR denominada pérdida esperada y a la cuál se le sumarían tiempo más tarde algunas otras.

En los últimos años la información sobre medidas coherentes de riesgos ha crecido de manera considerable. En este sentido, es importante mencionar los trabajos de Acerbi (2001), Delbaen (2000), Jarrow (2002), Yang y Siu (2001) y Venegas-Martínez (2003) y (2005).

La evidencia empírica en administración de riesgos, muestra que el riesgo de mercado representa del 25% al 50% del riesgo total de cualquier activo financiero y no se elimina mediante la diversificación, por lo cual se considera al riesgo relevante como el riesgo no diversificable o riesgo de mercado.

Se entiende por riesgo de mercado, a la probabilidad de sufrir pérdidas relacionadas con la variación de los mercados financieros, debidas a cambios en los tipos de cambio, en las tasas de inflación, en las tasas de interés, en las expectativas de los inversionistas respecto al desempeño global de la economía, entre otros.

El valor en riesgo VaR es una de las medidas más utilizadas por intermediarios financieros y contemplada por la regulación de Basilea II para la cuantificación del riesgo financiero, aunque dicha medida viola el axioma de subaditividad planteado por Artzner, por lo que el VaR no es una medida coherente de riesgo. Esta metodología de uso común subestima pérdidas potenciales pues no proporciona información cuando el tamaño potencial de la pérdida excede el umbral determinado por el VaR, aunque se ha construido una medida que toma en cuenta dicha información como es la denominada esperanza condicional de la cola del valor en riesgo o VaR condicional es una medida coherente de riesgo.

Artzner et al. (1999) mencionan cuatro propiedades deseables (axiomas) para medidas de riesgo para propósito de provisiones. Una medida de riesgo puede ser vista como una función de la distribución del valor del portafolio X y Y, el cual se resume en un numero (X) y (Y) donde ∈ℜ

Los axiomas de coherencia son:

i). Monotonicidad: Si X < Y entonces (X) < (Y)

Este axioma indica que si partimos de un mismo portafolio, el cambio en el valor del portafolio X es menor que el de Y, entonces, por la pérdida del valor de X, el riesgo de X deberá ser mayor que el de Y. Por lo mismo, el requerimiento de capital será mayor para el caso del activo más riesgoso.

ii). Invarianza Traslacional: (X + r) = (X) -

Este axioma se refiere a que si se tiene un sistema bancario en el que los agentes pueden prestar y pedir prestado a una tasa de interés libre (r), la propiedad de invarianza bajo traslaciones dice que el riesgo disminuye en dichos intereses. Si es negativo se interpreta como un adeudo al banco, incrementando el riesgo del portafolio. Por lo que se puede interpretar como la cantidad monetaria que se requiere para eliminar el riesgo de X. Es decir, (X) funciona como cobertura de X.

En un sentido estricto (X) no es invariante bajo traslaciones por el cambio de signo en dentro y fuera de éste axioma también se denomina invarianza monetaria. Otra manera de interpretar este axioma es que al incorporar un riesgo a la posición inicial para el cual no hay incertidumbre entonces el riesgo se reduce debido a que esa cantidad es invertida en el activo libre de riesgo.

iii). Homogeneidad: (X) = (X)

El axioma de homogeneidad positiva de grado uno, se refiere a que el tamaño del portafolio influye directamente en el riesgo, pues no es lo mismo invertir una unidad monetaria a un millón de éstas en activos financieros. Por que éste último será más riesgoso respecto al primero. Si consideramos que la medida de riesgo se entiende como requerimientos de capital de un determinado riesgo necesario para garantizar la solvencia, entonces este axioma establece que el capital requerido es independiente de la moneda o de la escala de cambios de la unidad en la cual el riesgo sea medido. iv). Subaditividad: (X + Y) < (X) + (Y)

Esta propiedad expresa que la diversificación reduce el riesgo. Otra manera de interpretar el axioma es que el requerimiento de capital para dos riesgos combinados no será mayor al capital requerido para los riesgos si éstos se abordan por separado, por lo que conviene la diversificación. El cumplimiento de este axioma permite una administración de riesgos más eficiente. Artzner et al. (1999) muestra que el VaR basado en cuantil falla, ya que no satisface el axioma de subaditividad.

La varianza no es una medida coherente de riesgo.

Si definimos a la varianza de X como: X) = Varianza [X] = E[(X-E(X))2]

La volatilidad se define como la raíz cuadrada de la varianza (X) = ][XVarianza .

La varianza es una de las medidas más utilizadas para cuantificar el riesgo, aunque dicha medida no cumple con los axiomas de coherencia determinados por Artzner et al. Ya que viola la propiedad de homogeneidad positiva, si las constantes salen al cuadrado, y no es invariante bajo translaciones pues la varianza de una variable más una constante es igual a la varianza de la variable. Por lo que se refiere al cumplimiento de la subaditividad, esto dependerá del signo de la covarianza, ya que:

X+Y) = Varianza [X+Y] = Varianza[X] + Varianza[Y] + 2 Covarianza(X,Y) X+Y) = Varianza [X+Y] = [X] + [Y] + 2 Covarianza(X,Y)

La ventaja que presenta la desviación estándar o volatilidad es que satisface la propiedad de homogeneidad positiva ya que las constantes no salen al cuadrado.

Por lo anterior, los modelos de varianza condicionada descritos a continuación y que son ampliamente utilizados en documentación financiera no son coherentes, porque violan los axiomas deseados en una medida coherente de riesgo.

Los modelos de series de tiempo y econometría operan bajo el supuesto de que la varianza de las variables a estimar es constante; sin embargo, este supuesto puede ser relajado usando técnicas de modelación conocidas como modelos Autorregresivos de Heteroscedasticidad Condicional, ARCH y su forma generalizada que se conoce como GARCH.

El objetivo de estos modelos es suponer que la varianza ya no es constante y por tanto la varianza ahora cambia a lo largo del tiempo como función de los errores pasados de la variable que se está considerando. Estos modelos han probado su eficiencia para definir la trayectoria de un fenómeno económico a lo largo del tiempo, es importante señalar que estás técnicas son relativamente recientes, fueron introducidas por Engle en 1982.

El problema de estimar la volatilidad de una variable se puede resolver también utilizando diferentes técnicas estadísticas como son los modelos TGARCH y EGARCH son modelos asimétricos que tratan de captar el efecto de residuales positivos y negativos en forma diferenciada.

Por todo lo anterior, insistir en utilizar la varianza como una medida de riesgo conlleva a limitaciones más serias que satisfacer o no un conjunto de axiomas de coherencia, ya que por ejemplo la varianza es incapaz de detectar diferencias entre las colas de dos distribuciones y por lo tanto, no distingue diferencias entre las probabilidades de ocurrencia de valores extremos (colas pesadas) de dichas distribuciones.

Figura 3

Fuente: Venegas-Martínez (2005)

En la gráfica anterior se muestra la distribución normal bivariada que es el supuesto utilizado en el comportamiento de los rendimientos y precios de los activos financieros, así como en los errores que se modelan econométricamente para la estimación de la varianza condicionada como es el caso de los modelos GARCH. Sin embargo, la evidencia empírica muestra que la mayoría de los precios y rendimientos no cumplen con el supuesto de normalidad, además la presencia de valores extremos no es contemplada por dicha distribución, situación que ha hecho necesaria la introducción del concepto de densidad de la cópula Gaussiana (C(X,Y)) que logre captar el efecto de dichas colas pesadas y valores extremos.

En la gráfica es claro observar que la cópula Gaussiana tiene colas más pesadas que la normal bivariada. Por lo que la probabilidad de que ocurran valores extremos, tanto positivos como negativos, es mayor en la distribución Gaussiana que en la normal. Si consideramos dos

portafolios X y Y constituidos por dos activos donde el primer portafolio tiene una distribución normal divariada y el segundo una cópula Gaussiana, debido a que ésta última tiene las colas más pesadas que la normal bivariada, el riesgo del portafolio X será menor que el del portafolio Y. Figura 4 “Distribución de Probabilidad CETE 28”

Figura 5 “Distribución de Probabilidad CETE 28” Fuente: Elaboración propia.

Probabilidad CT28

-0.1

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1

-0.04 -0.02 0 0.02 0.04 0.06 0.08 0.1

Probabilidad

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

-0.04 -0.02 0 0.02 0.04 0.06 0.08 0.1

Acumulada

Prob.Acum Teórica

El Valor en Riesgo (VaR) no es una medida coherente de riesgo El concepto paramétrico del Valor en Riesgo VaR para un activo X se define como, la pérdida máxima en un período de tiempo dado un nivel de confianza 1- denotado por VaRX1-, es claro que se trata de una estimación estadística del peor valor de X con cierto grado de confianza en un intervalo de tiempo dado.

X) = VaRX1- = - Inf x ∈ℜ / Probabilidad (X ≤ x ) ≥ donde 0<

La popularidad del VaR se debe a que su estimación es muy sencilla en gran parte debido al supuesto de que se distribuye como normal el conjunto de pérdidas y ganancias. Como se ha señalado anteriormente, la distribución normal no logra captar la presencia de colas pesada o valores extremos, por lo que el Var no responde a los cambios extremos en el valor del activo o el portafolio como consecuencia de diversos factores de riesgo, aunque esto se logra superar utilizando el VaR histórico que no requiere ningún supuesto sobre la distribución de los factores de riesgo. Recordemos que el VaR pensado como una medida para cuantificar el riesgo de mercado, también ha sido utilizado para cuantificar otros tipos de riesgo como es el de crédito y operacional.

El VaR satisface la propiedad de monotonía no creciente, homogeneidad positiva y la propiedad de invarianza bajo traslaciones (véase Venegas-Martínez 2005). Sin embargo, el VaR no satisface la propiedad de subaditividad, por lo que podría suceder que al estimar el VaR de dos portafolios en forma separada y sumarlos sean inferiores a el VaR de un portafolio que incluye a ambos activos (portafolios), por lo que se violaría el principio básico de la diversificación de un portafolio que tiene por objeto la diversificación del riesgo y con ello su reducción.

En la siguiente estimación se presenta el caso del VaR para un conjunto de activos y un portafolio con dichos activos que no violan el supuesto de subaditividad, sin embargo, esto no puede asegurarse.

Estimación del VaR y verificación del axioma de subaditividad

Cuando el nivel de confianza es α = 99%

Multiplicamos las matrices de Varianza-Covarianza y las de la ponderación - incluyendo su transpuesta-para obtener la volatilidad del portafolio.

0.200414231X = 0.464183482

0.335402288

XT = 0.200414231 0.464183482 0.335402288

0.001168627 0.000308206 -3.19974E-05Ω = 0.000308206 0.001492324 -1.96984E-05

-3.19974E-05 -1.96984E-05 0.000176502

XT*Ω = 0.000366542 0.000747874 4.36427E-05

XT*Ω*X = 0.000435249

La volatilidad, entonces será de: GCARSO A1 ALFA A Dólares

σ = 0.02086262 0.034185194 0.038630616 0.013285395

V0 = 700,000.00$ 139,353.66$ 328,478.98$ 232,167.36$

k(α) = 2.326347 2.326347 2.326347 2.326347

VaR a un día 33,973.58$ VaR a un día 11,082.33$ 29,519.82$ 7,175.47$ NormalVaR GCARSO = VaR ALFA = VaR Dólares =

VaR a un día 6,228.42$ 11,877.32$ 2,526.52$ HistóricoVaR a diez días 107,433.91$ VaR a diez días 35,045.39 93,349.87 22,690.82

Diferencia VaRNormal-Histórico 4,853.91$ 17,642.50$ 4,648.95$

Fuente: Elaboración propias con datos de Economatica Fuente: Elaboración propia con datos de Economática.

Número de observaciones totales =N = 249

Con un nivel de significancia α = 0.012.49

GCARSO A1 ALFA A Tipo de Cambio Total

440.81 67.80 118.16 466.29216.00 33.22 57.90 228.48

6,228.42-$ 11,877.32-$ 2,526.52-$ 12,314.24-$

Se espera a un nivel de confianza de 99%, una pérdida máxima de $6,228.42en GCARSO A1, de ALFA A $11,877.32,en la posición en dólares $2,526.52 y en el Total del Portafolio de $12,314.24; en un horizonte de inversión igual a un día.

VaR GCARSO = 6,228.42 VaR ALFA = 11,877.32 El beneficio de la diversificación es de: 8,318.02

VaR Dólares = 2,526.52 VaR P = 12,314.24 El beneficio se da ya que el VaR del portafolio es de menor cuantía

que la suma de los VaR´s individuales, aunque esto no se puedegarantizar debido a la violación del supuesto de sub-aditividad.

Fuente: Elaboración propias con datos de Economatica

Número de observaciones a eliminar =

En el siguiente ejemplo se muestra que el VaR viola el axioma de subaditividad, ya que el VaR del portafolio es mayor a la suma de los VaRs individuales de cada activo, situación que refleja que el VaR no es una medida coherente de riesgo ante la presencia de una alta volatilidad.

Dólar Cetes28 CemexCPO AlfaA PortafolioPosición 894,888 2,915,743 11,217 101,585 0

Valor $3,581,341.28 $185,126.56 $210,295.41 $1,023,236.76 $5,000,000.00Ganancia

Dólar Cetes28 CemexCPO AlfaA PortafolioVaR Histórico $4,152.28 $3,871.40 $13,025.51 $65,463.47 $76,096.60Benef. x diversif $10,416.06

Individuales $86,512.66Portafolio $76,096.60

Dólar Cetes28 CemexCPO AlfaA PortafolioVaR Normal $2,349,012.74 $144,643.37 $134,866.50 $800,379.98 $129,522.42

Benef. x diversif $3,299,380.18Individuales $3,428,902.60Portafolio $129,522.42VaR

Antes de la Crisis

VaR

Dólar Cetes28 CemexCPO AlfaA Portafolio894,888 2,915,743 11,217 101,585 0

$4,805,547.89 $376,848.25 $154,486.25 $1,207,419.31 $6,544,301.70$1,224,206.61 $191,721.69 ($55,809.16) $184,182.55 $1,544,301.70

Dólar Cetes28 CemexCPO AlfaA Portafolio$426,128.48 $17,112.78 $21,311.22 $66,910.86 $584,968.71

$53,505.38Individuales $531,463.33 Mejor individualPortafolio $584,968.71

Dólar Cetes28 CemexCPO AlfaA Portafolio$8,382,112.79 $1,227,347.94 $270,423.49 $1,295,564.76 $576,191.20

$10,599,257.78Individuales $11,175,448.98Portafolio $576,191.20VaR

Después de la Crisis

VaR

En la gráfica siguiente se observa que la mayor volatilidad ocasionada por la crisis del peso mexicano, hizo que el VaR violara el axioma de subaditividad.

Gráfica Portafolio antes y después de Crisis

0

5

10

15

20

25

03/11

/1994

10/11

/1994

17/11

/1994

24/11

/1994

01/12

/1994

08/12

/1994

15/12

/1994

22/12

/1994

29/12

/1994

05/01

/1995

12/01

/1995

19/01

/1995

26/01

/1995

02/02

/1995

Fechas

Prec

ios

Dólar Cetes28 CemexCPO AlfaA

La volatilidad después de la crisis se mantuvo, por lo que estimar solamente el VaR convencional parecer ser insuficiente, para la realización de una eficiente administración de riesgos.

Precios históricos después de Crisis 94

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22/1

2/19

94

24/1

2/19

94

26/1

2/19

94

28/1

2/19

94

30/1

2/19

94

01/0

1/19

95

03/0

1/19

95

05/0

1/19

95

07/0

1/19

95

09/0

1/19

95

11/0

1/19

95

13/0

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Dólar CemexCPO AlfaA Cetes28

La peor esperanza condicional de VaR (WCE) es una medida coherente de riesgo. Sea E[X] < ∞, la peor esperanza condicional del VaR con un nivel de confianza de se define como: WCE (X) = -Inf E[X/A]/Probabilidad [A] > = sup-E[X/A]/Probabilidad [A] > La peor esperanza condicional básicamente difiere de la esperanza condicional de la cola del VaR en el aspecto de que considera saltos que pueden presentarse en funciones que no son continuas; esta diferencia es importante pues en ello estriba el hecho de que la WCE si sea una medida subaditiva y además cumple con los demás axiomas descritos por Artzner para considerarse una medida coherente de riesgo. La dificultad de estimar la WCE originó la introducción del valor en riesgo condicional CVaR que también se denomina en la información como pérdida esperada (Expected Shortfall, ES), valor en riesgo de la cola (TVaR) o esperanza condicional de la cola (Conditional Tail Expectation, CTE). La esperanza condicional de la cola del VaR es una medida coherente de riesgo (CVaR, ES, TVaR y CTE). Una variante muy utilizada en la administración de riesgos es el VaR promedio, el cuál consiste en tomar el promedio de pérdidas potenciales con respecto al cuantil por lo que el VaR promedio (AVaR, average VaR) se define como:

AVaRX1- = ∫α

α0

1

VaRX1-Sds

La metodología del valor en riesgo no proporciona información alguna cuando el tamaño esperado del cambio de valor en el portafolio excede el umbral -VaRX1- . Por lo que es necesario introducir una nueva medida de riesgo definida como esperanza condicional de la cola del VaR y que describe el promedio de las pérdidas cuando éstas exceden el VaR como se indica: CVaR = X) = εX1- = -E[ X / X < -VaRX1- ] = E[ -X / -X > VaRX1-] La medida introducida es equivalente a la AVaRX1-(véase Venegas-Martínez 2005). Esta medida ha cobrado gran popularidad debido a que cumple con los axiomas de coherencia que debe tener una medida de riesgo según Artzner et al. (1999).

VaR y Esperanza Condicional de la cola del VaR con distribución exponencial. Fuente: Venegas-Martínez (2005) Delbaen (1998), demostró que si a la definición de la esperanza condicional de la cola del VaR se sustituyen las desigualdades fuertes por una desigualdad débil que indique pérdidas mayores o iguales al VaR como se indica, se obtiene la Tail Conditional Expectation (TCE): TCE = X) = εX1- = -E[ X / X ≤ -VaRX1- ] = E[ -X / -X ≥ VaRX1- ] La cuál no puede garantizar que dicha medida cumpla el axioma de subaditividad de manera general, por lo tanto, en este caso ya no se cumpliría la coherencia de dicha medida. El CVaR ofrece ventajas cuando las distribuciones de rendimientos no son continuas y se alejan de la suposición de normalidad (lo que es particularmente común cuando se utilizan métodos históricos o no se dispone de cotizaciones completas para todos los activos considerados debido a la baja frecuencia de transacciones o poca liquidez). Otra de las ventajas es que el CVaR puede cuantificar eficazmente situaciones que estén más allá del VaR, es decir, pérdidas extremas. El CVaR es una medida coherente de riesgo. La definición del Expected Shortfall (ES) es idéntica al CVaR, ya que ES = X) = -E[ X / X < -VaRX1- ]

El ES se puede ver como el VaR más una cantidad equivalente al valor esperado del tamaño de la pérdida en que se supera al VaR cuando ésta ocurre. De manera tradicional los analistas de solvencia se han enfocado en el cuantil ya sea mediante la probabilidad de ruina o el VaR, así se centran sólo en el extremo de la cola ignorando la forma de la distribución. Una extensión del TCE permite centrarse en la cola y agregar un elemento de la forma de la cola cuando se excede el cuantil, llamado pérdida esperada (ES). Este método de asignación se basa en el promedio de las contribuciones a la pérdida y asigna los costos de solvencia, además de que satisface los axiomas para ser una medida coherente de riesgo. A pesar de que la ES y la WCE son medidas coherentes de riesgo, la estimación de la primera es más conservadora y su cálculo es sencillo. La ES considera las pérdidas catastróficas, es decir, aquellas que exceden el VaR, en consecuencia, es muy útil en la medición del riesgo de mercado de las carteras de inversión y la asignación de capital. Es importante señalar que bajo distribuciones de probabilidad continuas la TCE, la WCE y la ES son iguales, por lo que es indistinto utilizar una de ellas para cuantificar el riesgo de mercado de manera coherente. Dichas medidas son más confiables en relación al VaR convencional que no considera pérdidas extremas. Cuando las distribuciones de pérdidas no son continuas, la WCE refleja mejor el riesgo que la TCE, además es la medida coherente de riesgo más pequeña que domina al VaR. Sin embargo, en vista de que su cálculo es más complicado, se puede optar por el uso de la ES, la cual requiere de cálculos menos elaborados y es más conservadora. Riesgo operacional y legal En cuanto al riesgo operacional se refiere a la posibilidad de sufrir pérdidas debido a procesos internos, comportamiento humano y sistemas inadecuados o fallas, o por sucesos externos. Las pérdidas por riesgos operacionales se pueden categorizar dentro de los siguientes tipos: * Eventos relacionados por las prácticas de empleo y el ambiente laboral * Clientes, productos y prácticas de negocio * Errores y fallas en el procesamiento de transacciones, en el proceso administrativo con contrapartes y proveedores, o por fallas en los sistemas operativos * Las pérdidas por fraude, robo o actividades no autorizadas * La pérdida o daño de los activos debido a desastres naturales, actos de terrorismo o de guerra u otros accidentes. Se han desarrollado las siguientes políticas y procedimientos relativas a mitigar el riesgo operativo: Identificar Riesgos: Determinar los identificadores clave de riesgo (KRI) Mitigar: Establecer controles, evaluar y clasificar los procesos de control Vigilar: Establecer procesos periódicos para vigilar exposición a eventos operativos Medir: Desarrollar e implementar un marco regulatorio para valorar los indicadores de riesgo Reportar: Definir las características de los reportes gerenciales y regulatorios, así como su periodicidad de entrega.

Riesgo Legal El riesgo legal es la pérdida potencial por el incumplimiento de las disposiciones legales y regulatorias aplicables, la emisión de resoluciones administrativas y judiciales desfavorables y la aplicación de sanciones, en relación con las operaciones que el banco lleva a cabo. Derivados de Crédito (CDs) La posibilidad de transferir el riesgo de crédito es posible gracias al desarrollo de los derivados de crédito. Los derivados de crédito son la manera más sencilla de transferir riesgo de crédito entre instituciones, no es necesario tomar una posición sobre un activo en particular y se realizan mediante un contrato "a la medida" que específica vencimiento, cupones y frecuencia del derivado de crédito. El mercado de derivados de crédito ha crecido considerablemente en los últimos años, como consecuencia del mayor conocimiento de dicho instrumento, las ventajas que presenta dicho mercado para el inversionista y el operador de cobertura, la introducción de regulación y documentación legal homogénea, basado en las definición de la Asociación Internacional de Swaps y Derivados (ISDA). Los derivados de crédito proveen de una forma más eficiente de reproducir el riesgo de crédito que existe en un instrumento. Los operadores de cobertura del riesgo de crédito tienen la opción de reducir este riesgo mediante lo que se conoce como comprar protección al crédito. Esto es útil para aquellos que quieren evitar el riesgo de crédito pero no pueden vender el activo riesgoso. También se usa para adquirir una posición larga en un crédito en particular. En su forma exótica, los CDs permiten diversificar el perfil de un activo o un grupo de activos para que se redistribuyan de una manera más atractiva ante las necesidades de los inversionistas. Los principales participantes en el mercado de CDs son los bancos, ya que estas instituciones los utilizan para compensar el riesgo de crédito de portafolios completos y de préstamos. También los usan para aumentar su exposición al crédito y maximizar el uso de sus líneas de crédito. Por la parte de activos, utilizan los CDs para tener su exposición al crédito "a la medida" que requieren para el perfil de un determinado portafolio. Las empresas que participan en el mercado de derivados de crédito lo hacen como formadores de mercado. Los derivados de crédito más populares son los denominados derivados de crédito con un tipo de subyacente (single-name) en los cuales destacan los Credit Default Swap (CDS) y con múltiples subyacentes (multi-name) los mas pronunciados son las canastas "first-to-default". Históricamente los bancos han dominado el mercado como los operadores de cobertura, compradores y operadores mayoritarios del riesgo de crédito. A través del tiempo, se ha encontrado que han entrado al mercado otro tipo de participantes como son empresas, sociedades de inversión y compañía de seguros. Como consecuencia de que el negocio de los bancos es prestar recursos, estas instituciones incurren en el riesgo de crédito definido por la calidad de los prestatarios y no es raro que utilicen el mercado de CDs para comprar protección y así reducir su exposición a este riesgo. Los bancos utilizan CDs para cubrirse contra préstamos y otro tipo de exposiciones a créditos sin liquidez, también los utilizan como inversiones sintéticas para maximizar el rendimiento de un portafolio de crédito y para cubrirse del riesgo de crédito de una contraparte. Con

respecto a los fondos de inversión utilizan los derivados de crédito como un tipo de activo alternativo. Las ventajas de utilizar derivados de crédito en lugar de instrumentos derivados convencionales son: * Mayor facilidad de iniciar un contrato de CDs en lugar de uno de bonos o préstamos. * Permite tomar una posición larga o corta en un crédito. * Permite la entrada de mayor número de participantes al mercado lo cual aumenta la liquidez. El Credit Default Swap (CDS) Los Swaps de Incumplimiento de Crédito, CDS es de los más líquidos en los mercados emergentes, pues consisten en un contrato bilateral que permite a un inversionista comprar protección contra el riesgo de incumplimiento de una entidad de referencia específica. Seguido de un evento de crédito, el comprador de la protección recibe un pago que compensa la pérdida de la inversión; sin embargo, el comprador paga una prima por la protección. Se puede tener una especulación del momento del incumplimiento al comprender los flujos de efectivo y las reservas existentes para saldar deuda ya que en la medida en que disminuyen los recursos para saldar las deudas se acerca el momento en el que la entidad puede caer en una situación de inhabilidad de pagar la deuda adquirida. Los Estados Unidos de Norteamérica es la región en donde más transacciones de CDS se realizan seguidos cercanamente por Europa. Aunque en América Latina no hay un mercado muy grande, éste ha crecido significativamente en los últimos años y se prevee un crecimiento mayor en el futuro. Con relación a América Latina, México es uno de los países donde más se operan CDS sobre sus bonos denominados en dólares. Dado que los países emergentes tienen calificaciones menores, tienden a intercambiarse volúmenes más grandes en el corto plazo por ser más atractivos ante la incertidumbre. La valuación de un CDS requiere de la estimación de la probabilidad de que la entidad de referencia no cumpla en distintos momentos futuros. El precio de los bonos emitidos por la entidad son la mejor fuente para esta estimación. El valor de un CDS varía de acuerdo con las modificaciones en la calidad de crédito del emisor. Estos cambios se ven reflejados en el diferencial del CDS porque el valor de mercado debe reflejar el costo de entrar en esta transacción, es decir la de transferir el riesgo de crédito. Cada flujo que se paga está ponderado con la probabilidad de que el evento de crédito no suceda. El valor presente de los flujos también depende de la tasa de recuperación pactada al firmar el contrato. Modelo de White y Rull La valuación de un CDS requiere de la estimación de la probabilidad de que la entidad de referencia no cumpla con sus pagos en distintos momentos futuros. El precio de los bonos emitidos por la entidad son la mejor fuente para esta estimación. Si suponemos que la única razón por la que un bono se vende a menor precio que un bono del Tesoro es por la probabilidad de incumplimiento entonces tenemos: VPB - VBR = VPC

Donde: VPB es el Valor del Bono del Tesoro VBR es el Valor del Bono riesgoso VPC es el valor presente del costo de incumplimiento. Los Swaps de Incumplimiento de Crédito se pueden utilizar para evadir la concentración de riesgo de crédito. Es decir, se puede comprar un activo riesgoso y evitar el riesgo comprando un CDS. Notas Ligadas a un Crédito (CLN) La nota ligada a un crédito es una extensión de los Swaps de Incumplimiento de Crédito y utiliza muchas de las mismas mecánicas. Es un activo emitido por una entidad corporativa. El comprador de la nota es el vendedor de protección. Al firmar el contrato el comprador de la nota paga 100 % del valor facial de los títulos que protege. A cambio de pagar el valor facial, el comprador de la nota recibe cupones (basados en una tasa de referencia más un diferencial) cada seis meses. En caso de haber un evento de crédito, el vendedor de la nota entrega los títulos y deja de pagar los cupones. El vendedor de protección, dado que ya pagó el principal, solamente deja de recibir los cupones y recibe los títulos. En caso de no haber incumplimiento, el emisor de la nota paga el principal en el momento de vencimiento del contrato. El diferencial compensa al comprador de la nota por su exposición a la calidad crediticia del emisor del CLN. Es decir, se aumenta un diferencial sobre la tasa de referencia ya que el comprador está sujeto a la calidad de crédito del emisor de la nota, si el emisor no tiene buena calidad crediticia existe la posibilidad de que deje de pagar los cupones y no cumpla con la obligación de deuda obtenida al emitir la nota. Canasta de Swaps de Incumplimiento (BDS) Una Canasta de Swaps de Incumplimiento (BDS) es similar a un CDS, sólo que en el BDS, el evento de crédito se da sobre uno de los créditos dentro de una canasta específica. La redistribución del riesgo y la volatilidad depende del número de activos dentro de la canasta. Un tipo de BDS es el first-to-default basket en el que el primer activo que tiene un evento de crédito dentro de los títulos de la canasta ocasiona que el vendedor debe de pagar al comprador de protección el monto acordado. Comúnmente implica entregar el activo físicamente a cambio del valor nominal en efectivo. Las personas más aversas al riesgo pueden usar este tipo de derivados para construir activos con menor riesgo. Las canastas de activos en general tienen una correlación en su incumplimiento, es decir, que el diferencial o precio de adquirir este activo depende de la tendencia que tienen los activos de referencia de tener un evento crediticio al mismo tiempo. Los activos dentro de un mismo país o un sector de la industria tienen regularmente una correlación positiva. La correlación también depende de su calificación. Activos con calificaciones similares tienen correlación positiva y entre más baja sea la calificación, más probabilidad de incumplimiento. Sin embargo, si muchos de los activos tienen una calificación baja el riesgo es como si solamente uno tiene una calificación baja ya que está correlacionada su probabilidad de evento de crédito con los activos con calificación similar.

Si no existe correlación entre los activos de una canasta, el inversionista está expuesto al riesgo de cada uno de los activos. Así, el cálculo del diferencial de ese BDS es la suma de los diferenciales de cada uno de los activos. Si la correlación es muy alta, toda la canasta de activos adquiere el comportamiento del peor activo de la canasta. Los inversionistas tienen una motivación para vender protección en forma de una canasta de activos porque les permite obtener un rendimiento mayor y apalancar su exposición al crédito. Mientras que algunos activos de la canasta son conocidos y con una calificación alta, el rendimiento puede estar referenciado a activos más riesgosos incluidos dentro de la canasta. Conclusión El riesgo de solvencia que pueden experimentar los bancos mexicanos con el uso de los instrumentos financieros derivados es creciente, a pesar de las medidas prudenciales y la regulación de Basilea, ya que las medidas para cuantificar el riesgo como es el valor en riesgo (VaR) es una medida incoherente y podría mostrar un mayor riesgo en un portafolio diversificado que en un activo individual, situación violatoria por la teoría de portafolios. Lo anterior, se debe a que se viola el supuesto de sub-aditividad que es uno de los axiomas deseables por cualquier medida coherente de riesgo, así como la consideración del riesgo operativo como consecuencia de las deficiencias legales y de regulación. Finalmente, los derivados de crédito son un elemento que podría agudizar el problema del riesgo sistémico en el sector financiero mexicano, ya que muchos de éstos instrumentos pueden sacar del balance contable algunas operaciones y con ello eludir los requerimientos de capital impuestos por Basilea y enfrentar un riesgo mayor al reportado. Fuentes de consulta

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El análisis integral del presupuesto público desde la perspectiva de género: posibilidades y limitaciones (el caso de México)

Mtro. Rosalío Luis Rangel Granados

Resumen La teoría económica se ha enriquecido con la incorporación de la categoría analítica del género, a través de ella el análisis económico busca dar una mejor explicación de cómo ocurren los procesos de producción y distribución del producto, en los que las abstracciones genéricas de los agentes económicos asumen personalidades definidas de mujeres y hombres. El análisis de la política fiscal desde la perspectiva de género ha avanzado rápidamente en las últimas décadas, y si bien se ha constituido como una metodología poderosa para la evaluación de la política económica, con el desarrollo de los Presupuestos Públicos desde la perspectiva de género, su avance ha sido desigual y heterogénea, ya que la parte que ha tendido a desarrollarse es la parte del gasto público, en tanto que el análisis de los ingresos públicos desde la perspectiva de género ha encontrado dificultades para su desarrollo. Palabras clave: Relaciones de género, Pueblos indígenas, Pobreza, Desarrollo, Equidad

The integral analysis of the public budget from the genre perspective: possibilities and limitations

Mtro. Rosalío Luis Rangel Granados

Abstract The economic theory has been enriched with the incorporation of the analytical category of genre, through it the economical analysis tries to offer a better explanation on how the production processes and distribution of such product happens; in which the generic abstractions of economic agents assume clear personalities of both, women and men. This understanding also has risen a new form to study the economic policy, -particularly the fiscal policy to recognize that its effects and impacts are neither neutral nor symmetrical on both actors. The study of the fiscal policy from the genre perspective has advanced quickly in the last decades, and although it has constituted itself as a powerful methodology for evaluating the economic policy, with the development of public budgets from the genre perspective, its advance has been unequal and heterogeneous, since the element that has tended to develop is the part of the public operating expense, whereas the analysis of the public income from the genre perspective has found difficulties for its development. Key words: genre relations, indigenous communities, poverty, development, equality Introducción En la obra de Kuhn, sobre las revoluciones científicas, se explica que el desarrollo y surgimiento de nuevos paradigmas científicos, en cuanto modelos explicativos de la realidad, ocurren cuando los viejos ya no satisfacen la exégesis que de ellos se demanda. Con esta lógica nos explica que la aparición de nuevas teorías está vinculada a tres tipos de fenómenos: uno, los que ya han sido explicados por los paradigmas existentes y que difícilmente proporcionan un punto de partida para una nueva explicación; dos, aquellos que están insuficientemente explicados, y que sólo pueden comprenderse a través de desarrollar formas diferentes de explicación, mediante una articulación posterior de la teoría ya existente, cosa que raramente ocurre pues tales articulaciones se realizan frecuentemente dentro del mismo

modelo explicativo, por lo cual es difícil de encontrar nuevas explicaciones; el tercer tipo de fenómenos surge precisamente cuando ocurre esto, y ya no es posible esa nueva y posterior articulación del conocimiento científico con la realidad, tales fenómenos no pueden ser explicados por los paradigmas existentes, se abre entonces la posibilidad de desarrollar una verdadera nueva explicación, una nueva teoría, que rebase la visión prevaleciente de los científicos, y permita un conocimiento de la realidad desde un punto de vista novedoso y diferente (Khun,1985,156-157). Precisamente esto le ha ocurrido a la ciencia económica, en sus modelos explicativos de la realidad objeto de su estudio, cuando ha tratado de explicar la participación de las mujeres en las funciones de producción y distribución. Así, sólo fue posible plantear una nueva teoría, un nuevo enfoque, cuando fue asaz evidente que la teoría económica resultaba insuficiente para estudiar, interpretar y explicar la participación de las mujeres en los procesos económicos. Hubieron de pasar cerca de 200 años, desde que la ciencia económica apareció como un campo sistemático del conocimiento para que los paradigmas imperantes pudieran comenzar a incorporar nuevos conceptos y categorías de análisis para interpretar esta realidad. Entre tales categorías sobresale la de género, a la cual la economía llegó en el último quinto del siglo pasado, como una derivación de la evolución de la economía feminista desarrollada con particular celeridad a partir de las décadas de los cincuenta y sesenta (Benería,1995,1839-1850) y como resultado de la adaptación de tal categoría proveniente de la sociología y la antropología, al análisis económico. La categoría género en la economía se ha empleado, hasta hoy, para dar nuevas explicaciones y comprender de qué forma sucede el aporte de las mujeres a la formación del producto y el excedente económico, esto a su vez ha conducido de modo lógico a estudiar el vínculo entre las esferas de la producción y de la reproducción y, por tanto, a los mercados de trabajo (Benería,1979,203-225), así como a la relectura de las relaciones sociales de producción, que a la luz del género, se observan en una dimensión excluida hasta ahora, y que permite comprender cómo a las relaciones de poder entre clases sociales se yuxtapone una relación de poder entre géneros,* lo cual enriquece el análisis pues al estudio de corte horizontal de las clases sociales se agrega uno de corte transversal, ofreciendo un modelo capaz de interpretar la realidad de manera más integral. Pero la categoría de género no sólo ha servido para enriquecer la metodología del análisis económico, por supuesto, también ha sido incorporada para evaluar los resultados e impactos de los procesos económicos, como por ejemplo al analizar la política económica. Específicamente en el análisis de la política fiscal, su empleo ha sido útil para comprender cómo las acciones del estado en materia de gasto e ingreso públicos no son neutras a las condiciones de género, de manera similar a cómo la interpretación marxista del Estado explicaba cómo las acciones del Estado servían para dar legitimidad al proceso de acumulación de capital, al tiempo que contribuían a garantizar su reproducción (O´Connor,1994), así el género permite advertir cómo las políticas públicas dan legitimidad a las relaciones de poder entre géneros y contribuyen a mantener el orden de la organización de la familia, como parte de los procesos de producción y distribución. En ese sentido, la política fiscal termina teniendo impactos diferenciados y asimétricos entre los diferentes grupos de la sociedad, especialmente entre hombres y mujeres. * Sobre el particular puede consultarse el interesante trabajo de Picchio, Antonella, El trabajo de reproducción, tema central en el análisis del mercado laboral en Borderías, Cristina et. al., Las mujeres y el trabajo. Rupturas conceptuales, Ed. Fuhem, serie Economía Crítica.

La economía feminista a partir de este tipo de análisis ha podido desarrollar una herramienta que permite advertir cómo la política fiscal y sus resultados conducen a la reafirmación de las condiciones de desigualdad social entre hombres y mujeres, al no considerar las diferencias existentes entre ellos, desde el punto de vista de la organización social y de la cultura correspondiente a ella, así como a las respectivas posiciones que ambos guardan en los procesos de producción y distribución, que resultan inequitativas y asimétricas, por cuanto a los ingresos recibidos y a la valoración del trabajo femenino frente al masculino, y las posibilidades de formación y acumulación de capital humano (Carrasco,2001), de allí que generan la perpetuación de la escala de valores que determina esta asunción asimétrica entre hombres y mujeres, debido a los papeles asignados a ellos en el entramado de la organización social. Nos referimos al análisis de presupuestos públicos desde la perspectiva de la equidad de género (Budlender;2001,39-59). Precisamente, el presente trabajo tiene como objetivo evaluar las posibilidades de avance de dicha herramienta analítica, al tiempo que señalar el desigual desarrollo que ha tenido este enfoque, considerando tanto aspectos metodológicos entre el análisis puro y la propia elaboración de los presupuestos desde la perspectiva de la equidad de género, así como el avance que ha habido para las diferentes partes integrantes del presupuesto. I. Política fiscal, presupuesto público y la incorporación del género en la

macroeconomía Entre los objetivos que la política fiscal tiene, aquí interesa destacar el relacionado con el del bienestar de la población. Para alcanzar este propósito, y sus otros objetivos, dicha política dispone de dos instrumentos centrales: el gasto público y la política impositiva. Ambos elementos conforman el presupuesto público de un país, así la estructura de él se integra por una parte del presupuesto de egresos y de otra del presupuesto de ingresos. Si bien de manera general suelen asociarse exclusivamente los egresos al presupuesto y los ingresos a la política fiscal. De esta suerte, el gasto público se dirige a cubrir las necesidades sociales de la población, a través de dos tipos de acciones: las que buscan satisfacerlas de manera universal, es decir, enfocadas a la población en general, o bien aquéllas que buscan hacerlo de manera selectiva y focalizada, con ciertos grupos de la población, dependiendo de las prioridades que son definidas por la política pública. En el otro extremo, la política tributaria también puede ser utilizada para lograr un mayor nivel de bienestar de la población, igualmente este tipo de acciones pueden ser generales o selectivas, a través del cobro o exención de impuestos. En ambos casos se persigue la maximización del ingreso de las familias y/o de los individuos, a través de la gravación de su consumo y/o de su ingreso. La tendencia reciente internacional en los sistemas fiscales es hacia la gravación del consumo en lugar de la renta. En cualquier caso la política tributaria de un país debe fincarse sobre ciertos principios básicos, (Ayala;2001 y Stiglitz;1998), que atienden al cumplimiento de lograr el bienestar de los habitantes de un país, tales principios se refieren a:

Capacidad de pago de los contribuyentes. La política impositiva debe coadyuvar a lograr una mejor distribución del ingreso, buscando tener un impacto progresivo que resulte en un beneficio a favor de los grupos de menores ingresos, mediante una

política que base el cobro de las exacciones fiscales en la capacidad de pago de los contribuyentes.

Universalidad. La aplicación de la política tributaria debe ser de carácter general sin dar cabida a la evasión del pago de impuestos.

Equidad. La imposición debe procurar estimular el desarrollo de los distintos y diversos grupos de la sociedad, tomando en cuenta sus diferentes posiciones y circunstancias en la estructura social y en el proceso de generación de la renta nacional y en la distribución de la misma.

Igualdad. La tributación debe afectar o beneficiar por igual a contribuyentes en iguales condiciones y circunstancias, en términos de su capacidad de pago.

Justicia. Se refiere a una estructura tributaria, que no afecte la libertad de elección individual y colectiva y/o que afecte la relación entre grupos sociales y sus niveles de bienestar correlativos.

En resumen, el presupuesto público define las prioridades de un gobierno y su compromiso con la población en general o con determinados grupos de ella y sus singulares intereses. En tal sentido el presupuesto público puede ser definido como una declaración de valores y compromisos del gobierno de un país, para lograr el objetivo del bienestar de su población o de una parte de ella. Durante mucho tiempo se consideró que los efectos de la política fiscal eran generalizados sobre hombres y mujeres y por tanto, la aplicación del gasto público contenía en igual medida impactos neutrales sobre ellos, empero gracias a la incorporación de la categoría género específicamente en la macroeconomía se pudo advertir que no ocurría así. La relación de la política fiscal con su objetivo de impulsar el desarrollo de la nación y sus habitantes, permitió establecer las primeras bases para comprender, desde la economía feminista, el vínculo entre presupuesto y desarrollo y sus efectos desiguales, desde “los años ochenta, las feministas en general y las economistas feministas en particular, plantearon que las políticas macroeconómicas que se instrumentaron durante esa década en el mundo en desarrollo, dentro del contexto de las políticas de ajuste estructural, no fueron neutrales en términos de género en lo relativo a sus efectos” (Catagay;1998,1). En este contexto, la paulatina incorporación de la categoría analítica género en la macroeconomía, permitió vincular el ejercicio del presupuesto público con la atención de las necesidades específicas de las mujeres, en un momento histórico en el cual el cambio del modelo teórico económico, y de la política económica correspondiente, significaban el fin del estado del bienestar y la contracción de los recursos públicos para ello.* Con lo cual el deterioro de las condiciones de vida de la población en general y de las mujeres en particular, habilitó el desarrollo de nuevos paradigmas explicativos para comprender el papel de las mujeres en el proceso económico y su participación en la distribución del ingreso. Fue precisamente ese marco, aunado a los desarrollos teóricos de la economía feminista el que proporcionó el contexto para el surgimiento de la herramienta analítica de los presupuestos públicos desde el enfoque de género.

* “Estas políticas tuvieron efectos adversos inmediatos sobre el bienestar de los pobres y especialmente sobre las mujeres de hogares pobres. Los costos sociales de la reproducción y mantenimiento de la fuerza laboral fueron transferidos a una esfera donde estos costos ya no eran visibles, con excepción de la carga laboral de las mujeres. Las mujeres y los pobres tenían que arreglárselas con un presupuesto doméstico bastante disminuido”…por efecto de la reducción del gasto público social (nuestro)…”para satisfacer las necesidades de la reproducción social. Los estudios de caso han establecido que las políticas de ajuste han tenido efectos adversos sobre los pobres y las mujeres”. (Íbidem., 9).

II. El análisis de los presupuestos públicos desde la perspectiva de la equidad de género

Puede inferirse por lo dicho hasta aquí que el análisis de presupuestos públicos desde el enfoque de la equidad de género (EEG) es uno cuya naturaleza parte de entender que la política fiscal tiene impactos diferenciados sobre mujeres y hombres,* a partir de las relaciones de desigualdad que filtran la organización familiar y las propias entre mujeres y hombres, y que al no ser alteradas por las acciones gubernamentales se mantienen. Por ende, y en consecuencia, las políticas públicas al comprender esta diferenciación estarían en posibilidad de impulsar acciones para corregir las condiciones de desigualdad destinando recursos para cerrar las brechas entre géneros, tal es el objetivo del análisis de los presupuestos públicos desde el EEG. A pesar de este avance teórico-metodológico la formulación de las políticas públicas ha tendido a ser displicente con esta realidad de las relaciones de iniquidad prevaleciente entre géneros. Así, aún cuando dentro de la política de gasto de un país se dispone del gasto focalizado, las acciones dirigidas especialmente a la atención de las necesidades o problemas específicos de la población femenina son realmente recientes. Inclusive aún cuando se acepte la necesidad de hacerlo, las declaraciones hechas al respecto no siempre se acompañan de los recursos correspondientes para ello.** Así no resulta casual que los presupuestos públicos con EEG iniciaran su desarrollo con una formulación de lo que se definió como presupuestos para mujeres o gasto etiquetado para mujeres, a través del cual, por un lado, se identificaba en el presupuesto y, de otro, se demandaba la canalización de recursos públicos para cerrar las brechas de género y las condiciones de desigualdad e iniquidad de las mujeres frente a los hombres.*** Es importante recordar que los presupuestos para mujeres no son presupuestos separados sino que más bien se refieren a la aplicación de una metodología de análisis de las políticas públicas desde el EEG que permiten determinar los recursos comprometidos por los gobiernos para atender los temas de iniquidad de género y las necesidades específicas de las mujeres (Budlender;2001,39), con lo cual se reconoce de forma implícita la contribución que las mujeres hacen a la formación del producto social. De acuerdo a Elson, “dos principios claves en el análisis de presupuestos de género […] son: 1) la evaluación del impacto de los presupuestos tanto en el nivel individual como familiar, y 2) el reconocimiento de la contribución económica del trabajo doméstico no remunerado, el cual es realizado principalmente por mujeres” (Elson,1996). En estas condiciones la metodología de los presupuestos públicos ha sido diseñada para poner al descubierto las relaciones de desigualdad entre géneros y para hacer visible la contribución del trabajo femenino no remunerado al producto social.

* Y más específicamente el ejercicio del gasto público; pues como se verá en el siguiente ítem el desarrollo del análisis del presupuesto público desde el EEG ha tendido a identificar este modelo analítico con el lado del gasto, descuidando la parte correspondiente al ingreso. ** “La mayoría de los gobiernos ha expresado su compromiso con los objetivos de igualdad de género y con el mainstreaming de género, sin embargo, con frecuencia existe una brecha entre las políticas y los modos en los cuales los gobiernos recaudan y gastan el dinero”. (Elson,1996). *** En el caso de México, este primer ejercicio de gasto etiquetado para mujeres fue realizado por la ONG Equidad de Género: Ciudadanía, Trabajo y Familia, A. C.

De otra parte, el análisis de los presupuestos públicos desde el EEG permite vincular los tres niveles propios del análisis económico: micro, meso y macroeconómico. Ya que desde el punto de vista del primero se advierte cómo las decisiones de consumo y trabajo, están insuficientemente explicadas para las mujeres al no considerar el marco institucional que rodea las relaciones y las funciones económicas, y cuyas normas y determinantes de la organización familiar y social afectan desigualmente y de modo específico a las mujeres, análisis que ya nos ubica en el nivel meso de la economía, es decir el marco institucional.* (Ibid,1996). Finalmente, la comprensión de cómo estas relaciones se ven plasmadas en el marco de la política económica permite observar, desde la macroeconomía, la manera en la cual las decisiones individuales de consumo y la organización familiar pueden ser inducidas o se ven afectadas desde el amplio marco de la política del presupuesto público. El corolario es que la incorporación de la categoría género al análisis económico y propiamente al de los presupuestos públicos da por resultado una herramienta de análisis poderosa para interpretar y explicar las condiciones de desigualdad que, desde el punto de vista económico, afectan a las mujeres, y que el diseño diferente de las políticas públicas podría contribuir a corregir. Se entiende, en consecuencia, que cuando no se hace así la política pública concluye reafirmando las relaciones de dominio entre géneros (Elson,1996). La incorporación del género en el diseño de la política económica adicionalmente permitiría impulsar políticas de desarrollo igualmente más equitativas, no sólo para las mujeres sino para la población en general, (Stiglitz,1998), por esa razón su impulso y adopción como parte del análisis económico debe ser promovido dentro de la ciencia económica. A pesar del importante avance que esta metodología ha tenido, a partir de la década de los noventa, aún se encuentra en construcción y su desarrollo desde el punto de vista del presupuesto total, es decir incluidos los gastos y los ingresos ha sido desigual como se explica a continuación. III. Un desigual desarrollo metodológico El análisis de los presupuestos públicos ha tendido a desarrollarse de modo desigual en dos aspectos, el primero se refiere a la identificación que la metodología tiene de forma automática con el análisis del gasto público, antes que con su análisis integral, el cual comprendería la parte correspondiente a los ingresos,* el segundo se refiere a que la metodología sólo ha sido construida para el análisis y no para la elaboración o formulación de presupuestos con perspectiva de género. De hecho desde sus inicios se aceptaba que “el ejercicio (de los presupuestos públicos para mujeres) implica un análisis, en lugar de una formulación de presupuestos”…y dicho análisis…” no hace énfasis sólo en aquella parte del presupuesto que se considera pertinente a los temas de género o a las mujeres. En su forma más amplia, los ejercicios de presupuesto de las mujeres examinan todas las asignaciones por sector del gobierno con relación a su impacto diferencial en mujeres, hombres, niñas y niños. Idealmente avanzan aún más para determinar su impacto en los subgrupos de los agrupamientos básicos por género-edad” (Budlender,2001,40). Es decir, se refiere más a una metodología de evaluación de políticas públicas que a su diseño o, insistiendo, a la formulación de presupuestos públicos.

* “Por tanto podemos introducir el análisis de género al nivel meso si estudiamos cómo las normas y organizaciones sociales necesarias para el buen funcionamiento de las instituciones, tanto a comerciales como de servicio público, son portadoras de género”. * No obstante de manera reciente se ha iniciado el desarrollo de este tipo de análisis del presupuesto público desde los ingresos y desde el EEG. Los trabajos pioneros de Paloma De Villota, son un importante avance en esta dirección. (Carrasco,2001a).

Esta evolución desigual está exigiendo que se avance tanto en el desarrollo de una metodología más integral que incluya la parte de los ingresos, o bien al menos, como ha comenzado a ocurrir, que se trabaje en una metodología propia para el análisis de la política impositiva que ulteriormente pueda articularse con el análisis del gasto público. Y en igual medida que se avance en la construcción de una metodología adecuada para la formulación de presupuestos públicos de gasto desde el EEG. Esta iniciativa ha comenzado a cobrar fuerza en la medida que la metodología del análisis del presupuesto público ha tendido a consolidarse, dando lugar a una profusa difusión y promoción de ella, en el plano internacional, inclusive desde los organismos internacionales, especialmente desde UNIFEM. Desde su aparición las iniciativas de presupuestos públicos con perspectiva de género han sido impulsadas desde diversos sectores de la sociedad, en algunos países estas se han verificado impulsadas desde el mismo gobierno, en tanto que en otros países ha sido la sociedad civil quien ha promovido su empleo y adopción, no sólo como un instrumento de evaluación de las políticas públicas sino como una herramienta que apoya la rendición de cuentas y la transparencia en el ejercicio de los recursos públicos. Este avance se ha dirigido hacia la institucionalización de la perspectiva de género en las oficinas gubernamentales, y este hecho está propiciando que se demande una metodología propia para la formulación de presupuestos públicos desde la perspectiva de género. Hasta donde sabemos en ningún país se ha logrado desarrollar por completo esta metodología, sino avanzar en la propuesta de asignar un determinado monto de recursos para contribuir al cierre de las brechas de desigualdad entre géneros, como un porcentaje del gasto total, sin llegar aún a la estructuración cabal de un presupuesto de gasto público desde el EEG. Una de las principales limitaciones para avanzar en este sentido es la enorme y compleja estructura que poseen los presupuestos públicos de gasto. Ya que en algunos rubros la aplicación de la metodología puede resultar bastante lógica como en el caso de la educación y la salud. Por ejemplo en el caso de México, en un estudio llevado a cabo para aplicar la metodología al análisis del gasto público destinado a la atención de la salud sexual y reproductiva de jóvenes, se ha podido determinar la necesidad de integrar, después de analizar la política pública correspondiente, rubros del gasto para incorporar a los hombres jóvenes en los programas de planificación familiar, de los cuales son excluidos, con lo cual se continúa asignando exclusivamente a las mujeres la responsabilidad y la toma de decisiones de reproducción*. Así este análisis puede derivar en una propuesta específica para la formulación de los presupuestos vinculados a esta política. El problema es que no en todos los casos la aplicación de la metodología y su derivación en la elaboración de presupuestos resulta tan directa, pues existen casos en las cuales las brechas de iniquidad no resultan tan evidentes y esto complica aún más la posibilidad. Otra seria limitación, radica en que la efectiva elaboración de un presupuesto con EEG debe comenzar con el desarrollo de un diagnóstico del problema o necesidad a atender, elaborado desde la misma perspectiva de género. Esto implica en realidad incorporar la perspectiva de género desde el proceso mismo de programación y no únicamente en la fase del proceso de presupuestación. Este hecho enfrenta el problema de tener que transformar las bases no sólo teórico-conceptuales sobre las que descansan los procesos de planeación de los países, lo que * Este estudio es desarrollado actualmente por Equidad de Género: ciudadanía, trabajo y familia, A. C. en México, el nombre del proyecto es El análisis de los presupuestos públicos desde la perspectiva de género, como herramienta para promover los derechos sexuales y reproductivos de jóvenes.

cuestiona inclusive el propio papel del Estado en la promoción del desarrollo y del bienestar de la población de modo equitativo, sino inclusive los conceptos culturales y las escalas de valores imperantes. Tarea ingente pero con posibilidades de emprenderse en la medida que los conceptos culturales se transformen. Así, el reto inmediato es lograr la aceptación de la introducción de la perspectiva en los ministerios de finanzas (Todaro et al;2001,77-96), cosa que en algunos casos se percibe como una tarea complicada. En el caso de México, hasta hoy los esfuerzos en el desarrollo de la metodología se han mantenido al margen de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pero si en cambio han sido acompañados por otros ministerios, en particular el de Salud. Respecto del desarrollo de la metodología por el lado de los ingresos, esta es también una tarea aún pendiente** que está exigiendo ser emprendida de forma más generalizada en el plano internacional. IV. La política tributaria desde el enfoque de género Si se atiende a los principios que deben regir la instrumentación de la política tributaria de un país, podría no resultar tan complicado el desarrollo de una metodología para su análisis desde el EEG, especialmente si dicha metodología es parte especial de los principios de equidad, igualdad y justicia. Sin embargo, esto no es sencillo. Al igual que en el caso del gasto público, el análisis de la tributación desde esta perspectiva demanda el desarrollo de sistemas de información en los cuales la base de los contribuyentes, pueda conocerse por sexo, tipo de ocupación y nivel de ingreso. En los países en desarrollo tales sistemas de información no están disponibles, y eso es exactamente lo que pasa en México. Así que la discusión acerca de la reforma fiscal en este país se ha visto obstaculizada en parte por esta adolescencia. De tal suerte que, la discusión sobre si el sistema tributario mexicano cumple con los principios aludidos no ha podido ser resuelta, lo mismo que si esta es regresiva y de incidencia negativa sobre los grupos de menores ingresos. La elección de qué figuras impositivas y qué tasas serían las más apropiadas para propiciar la equidad de la carga impositiva, ya no se diga entre géneros, sino al menos entre grupos de distintos niveles de ingreso no ha resultado factible debido a este problema. Otra limitación importante en el desarrollo de la metodología es la diversidad que presentan los distintos sistemas impositivos entre países, en este sentido, quizás uno del los factores que permitió que la metodología avanzara de forma más expedita por el lado del gasto fue el hecho del mayor grado de homogeneidad que presentan las estructuras de gasto entre países. Aunado a ello, desde el lado de los ingresos la identificación de iniquidades de género en la incidencia de la carga tributaria no parece tan evidente como cuando se estudia el gasto,* sin embargo es posible encontrar diferencias notables como lo hacen los trabajos de Paloma De Villota, para el caso de la Unión Europea (UE). Como en este caso, el hecho de que la unidad contributiva sea la familia y no el individuo facilita el análisis, pues un primer efecto ** Equidad de Género, A. C. es, al parecer, la primera organización en México que se encuentra en ciernes de iniciar un estudio que le permita avanzar en esta parte de la metodología. * “Parece innecesario insistir en que la política de gasto público presenta una clara perspectiva de género al poder instrumentarse a través de ella políticas de conciliación de la vida familiar y laboral, de igualdad de oportunidades y tantas otras. Pero no resulta inmediato percibir esta perspectiva en la política tributaria pues, a simple vista, pudiera parecer que los impuestos están al margen del sexo de los contribuyentes: la legislación no discrimina entre hombres y mujeres ni discrimina a unos frente a otros. La contratación empírica, sin embargo, difiere bastante de este planteamiento teórico”. (De Villota,2001b,62).

regresivo de género que encuentra De Villota es que al consolidar los ingresos familiares en los sistemas impositivos de las naciones de la UE, las mujeres se ven afectadas por tasas más elevadas y que corresponden a niveles de ingresos más altos, así las mujeres son objeto de una exacción fiscal mayor que la que ocurriría si se presentaran su declaración de impuestos de manera individual (Ídem,2001). En el caso de México, el análisis implica mayor complejidad porque aquí sí existe la tributación individual, además de un nivel mínimo de ingreso exento del pago de impuestos sobre la renta. El análisis presenta así otras complicaciones. Una vertiente interesante de considerar podrían ser los impuestos al consumo para advertir la incidencia de la carga tributaria entre géneros, en la medida que estos tienen distintas canastas de consumo, y en particular las de las mujeres están determinadas en mayor medida por la contribución del gasto que hacen para el sostenimiento de la familia como unidad de producción y reproducción; lo que redundaría en una carga asimétrica entre géneros. Es por supuesto sólo una hipótesis de trabajo, pero es una muestra de cómo la política de ingresos también puede ser analizada desde una visión de género. Esta es sólo una posibilidad para avanzar en la construcción de una metodología integral del presupuesto público desde el EEG. Reflexiones finales El desarrollo de la metodología del análisis del presupuesto público desde el EEG debe avanzar para alcanzar un mayor grado de desarrollo y acabado, hasta ahora se ha centrado en el lado del gasto, habiendo avanzado apenas en la parte del análisis de los impuestos, por otra parte también es necesario hacer un mayor esfuerzo para integrar a la metodología del análisis una de elaboración de presupuestos públicos desde la misma perspectiva. Esto implica que el EEG debe integrarse no sólo en la fase de presupuestación sino como un enfoque distinto e integral que debiera aplicarse en la realización del proceso total de planeación. El desarrollo de los nuevos paradigmas en la ciencia económica al integrar la categoría de género al análisis económico pueden impulsar este proceso, habida cuenta de que la sustitución del paradigma significa una nueva forma de interpretar la realidad, diferente que debe construirse sobre bases cualitativamente diferentes, tal como dijera Kuhn, el avance del conocimiento descansa sobre la sustitución de las teorías, y no sobre la acumulación de los conocimientos. El desarrollo de la economía feminista basada en la categoría de género y su aplicación, parecen ser una prueba de este proceso. Fuentes de consulta

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Pobreza y relaciones de género: hombres y mujeres indígenas, una referencia obligada

Dr. Juan Bello Domínguez* Resumen En México, durante las últimas décadas, se desarrollaron políticas económicas, sociales, culturales, educativas y de género para atender las necesidades de la población en lo general y de los pueblos indios en lo particular. Las características de estas políticas, mostraron carencias y limitantes en sus formas concretas en el diseño y su instrumentación. Es propósito de este trabajo, dar cuenta de las características socioeconómicas, culturales, educativas y de género, de los hombres y las mujeres indígenas, las cuales, manifiestan grados de pobreza y marginación extrema. Palabras claves: Relaciones de género, Pueblos indígenas, Pobreza, Desarrollo, Equidad

Poverty and relationships of gender: indigenous men and women, a forced reference

Dr. Juan Bello Dominguez Abstract In Mexico, during the last decades, economic, social, cultural, and educational as well gender policies were developed to support the necessities of population in the general matter and of the indigenous towns in the particular one. The characteristic of such policies, showed lacks and restrictions in their concrete forms both, in the design and instrumentation. The purpose of this document is to show the above mentioned characteristics, of indigenous men and women, who show patent grades of poverty and extreme segregation. Key words: Gender relationships, Indigenous Towns, Poverty, Development, justness. Introducción Se han realizado consideraciones en torno a las características de inequidad y exclusión que privan en el modelo de desarrollo nacional, volviendo los ojos hacia sus costos y alcances. No es posible seguir pensando en éste, como una totalidad homogénea, debido al ritmo y desarrollo diferentes de las dimensiones sociales, económicas, culturales, educativas y de género entre diversos grupos sociales del país, a la tendencia específica que lleva a someter a estos grupos a la lógica nacional de las leyes en las que subyace el principio de organización social y económica. Es imprescindible revertir el principio del desarrollo que tiene el propósito de unificar y ejercer su dominio para imponer proyectos únicos, en donde las dimensiones son ajenas a los grupos sociales con características lingüísticas y socioculturales diferentes. Ha sido importante cuestionar el proyecto como el espacio en el que se eximen las diferencias y se superan la contradicción inherente entre el proyecto nacional y los proyectos de los pueblos indios.

* Doctor en Sociología por la UNAM, Profesor de la FES Aragón desde 1986 en la Licenciatura en Sociología y el Posgrado en Pedagogía. Profesor-Investigador de la Universidad Pedagógica Nacional y autor de libros y artículos especializados sobre Educación y Pueblos Indios. Conferencista en Congresos Nacionales e Internacionales.

El proyecto nacional promovió entre los grupos étnicos, la estrategia para su reproducción social, e insistió en ignorar la diversidad, situación que se expresa en las restricciones gubernamentales sobre los derechos lingüísticos, culturales, educativos y de género. Expresó su incapacidad para permitir y promover la diversidad, cuando asumió el proyecto de construcción nacional con un único modelo económico y cultural. Ante esta referencia surge la necesidad de comprender la pobreza y las relaciones de género en hombres y mujeres indígenas, como una referencia obligada. Regionalización de la pobreza, ¿cuál equidad? Los efectos del profundo estropicio económico en los países emergentes, se traducen en el constante deterioro de las condiciones sociales de la población mayoritaria, caracterizada a partir de los elevados niveles de analfabetismo, desempleo, desnutrición, etc. En los primeros años del siglo actual, la población mundial es aún predominantemente rural. Según la información vertida por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y el Banco Mundial, el mundo urbano concentra hoy tan sólo el 44 por ciento de la población mundial y se espera que el polo urbano llegue a un nivel de equilibrio respecto a su contraparte rural, concentrando en sus filas la mitad de la población mundial. (Fritter,1999,128). Al inicio de la década de los noventa se registraban en América Latina millones de personas en situación de pobreza extrema, condición que define a aquellos que carecen de la posibilidad de una dieta mínima diaria. Sin embargo, no faltaron aquellos que dieron otra imagen de la problemática y parecían negar la crudeza de la realidad de miles de personas en el mundo. (Paris,1990). Esta situación orientó un panorama nada alentador en América Latina: rezago social y educativo, falta de inversión productiva y las transformaciones en el aparato estatal. Las transformaciones económicas, sociales y políticas y educativas, se relacionaron con el modelo de desarrollo, el cual, está condicionado por un patrón de acumulación capitalista a nivel mundial, orientado a alcanzar el crecimiento, la productividad y la competitividad en mercados que se articulan en bloques neoeconómicos. El desarrollo social de México se desplegó en medio de profundas asimetrías en el desarrollo regional. A lo largo del siglo pasado, unas cuantas entidades fueron el escenario privilegiado del proceso de modernización; en ellas, se experimentaron aumentos en la tasa de empleo y en los ingresos reales de la población; a su vez, el gobierno federal, realizó grandes inversiones para atender la demanda de servicios básicos, incluida la oferta habitacional y el desarrollo de la infraestructura y el equipamiento urbano. En cambio, en las entidades donde la modernización fue limitada, se acumularon rezagos sociales de hombres y mujeres, aumentando con ello, la brecha de desarrollo que las separaba de las regiones más avanzadas. El patrón de asentamientos humanos del país, se caracterizó por una fuerte concentración de población en unos cuantos centros urbanos y una acentuada dispersión en numerosas y pequeñas localidades en todo el territorio. (Adler,2002,111). Una cuarta parte de la población se asienta en más de 90% de las localidades, siendo éstas de carácter rural y generalmente asociadas con condiciones de pobreza, marginación y rezago demográfico. (CONAPO,2002,111). La desigualdad en el interior de los municipios y las menores oportunidades de participación de los hombre y mujeres en los asentamientos situados en la periferia, genera que los problemas se agudicen al no contar con la infraestructura, equipamiento, demanda de trabajo y oferta de servicios básicos suficientes y contribuya a generar corrientes migratorias hacia las localidades más consolidadas o centros urbanos nacionales o extranjeros. (F.Besserer,2002). Con ello, la

marginación y pobreza de la población se reproduce en el interior de los municipios: los más desarrollados reciben más; los eminentemente rurales, se ven perjudicados cuando se emplea el criterio del peso demográfico y la cobertura es insuficiente de los programas gubernamentales especialmente los dirigidos a grupos indígenas y marginados. Algunas entidades optan por destinar los recursos que reciben a las zonas urbanas, abandonando a los pequeños poblados y al campo y con ello, atentan contra la equidad de género entre las comunidades rurales e indígenas. La marginación y la pobreza en México, se encuentran a lo largo y ancho del país. El Consejo Nacional de Población (CONAPO) en una de las últimas estimaciones realizada para el año 2000, señalaba que, de las 32 entidades de la República Mexicana, el 43.7% de ellas, se ubica entre el grado de marginación muy alto y alto. (CONAPO,2000). El señalamiento de los municipios según el grado de marginación en el ámbito nacional: 1292 municipios se encuentran en el rango de muy alto y alto grado de marginación, 486 municipios en el ámbito nacional se encuentran ubicados con un grado en marginación medio y finalmente 664 municipios registran un bajo y muy bajo grado de marginación. (Poder Ejecutivo Federal,2001). El total de municipios según grado marginación en el ámbito nacional en el año 2000, es de 2443, de los cuales, 88% registran un grado de marginación alto y muy alto. Respecto a las localidades en el ámbito nacional con grado de marginación alto y muy alto, en el año 2000 según estimaciones del CONAPO, son casi 80 000 localidades, esto es, que el 73.6% de las localidades a nivel nacional, tiene un grado de marginación alto y muy alto. La marginación es una realidad que caracteriza a siete de cada diez localidades. Más de la mitad de las localidades (52.7%), se encuentran en el grupo de muy alta marginación, primordialmente en asentamientos con menos de cinco mil habitantes. Sin embargo, el aspecto más crítico reside en que en una gran proporción son localidades con menos de 100 habitantes. (CONAPO,2001). De acuerdo con la estimación de CONAPO referidas a las localidades, según el grado de marginación en el ámbito nacional por entidades, se registran 105 747 localidades, entre las cuales, 77 838 registran un grado de marginación alto y muy alto, es decir el 73.6%. (CONAPO,2001). Concepciones de desarrollo y relaciones de género

El surgimiento de las sociedades industrializadas, identifica desde el punto de vista occidental, la transición

de la sociedad tradicional a una sociedad moderna, siendo esta interpretación, una representación evolucionista que va de formas sociales simples muy indiferenciadas a sociedades complejas y muy bien

diferenciadas. (Berman,1994 y Touraine,1995). Una de las contradicciones –quizá la más importante– del proyecto de modernización, es la expresada por un modelo de desarrollo "único", las consideraciones para modificarlo o hacerle ajustes "sobre la marcha”, pero no transformarlo en lo sustancial.

• la cultura occidental siempre ha dominado la teoría y la práctica, en lo que concierne al desarrollo.

• esta influencia tiende a acentuarse en los últimos veinte años, por efecto de los mercados mundiales, especialmente los financieros. (UNESCO,1999).

La valoración realizada respecto a la explotación, producción, distribución y consumo de

los "beneficios" generados por el modelo, tiene implicaciones que rebasan la esfera económica, o que, por su propia naturaleza, no pueden ser explicados solamente con base

en ella. Es importante definir el desarrollo, como un proceso global donde están involucrados los ámbitos económico, político, social y cultural. Sin embargo, la tendencia

desarrollista, pone el acento sobre el económico y se aleja tanto del desarrollo sociocultural, como de la sustentabilidad, manifestándose en una alta concentración de la

pobreza y el uso irracional de los recursos. (UNESCO,1997,29-31).

El debate sobre la modernización y la globalización ofrecen elementos para la discusión teórica y adquieren significados determinados por los espacios y momentos en que se ubican para su análisis. (A.Melucci,1996,291-293). La noción de globalización ha tenido que ser delimitada y definida como perspectiva de desarrollo, como proyecto de modernización, como política y como forma de constituir redes sociales y educativas. (F.Barth,1997). La diversidad social, las relaciones de género y el desarrollo, son un proceso global donde están involucrados los ámbitos económico, político, social y cultural. (J.Bello,2006). La práctica ciudadana en torno al desarrollo y a las relaciones de género, es la participación en las esferas económica, política, social y cultural, con ello, necesariamente debe gestarse una política de la diferencia en la que se reconozca la diversidad cultural y las demandas que genera dando paso al pluralismo, a partir de la equidad de género, la participación y la organización de los diversos grupos sociales con prácticas sociales y culturales diferentes en las que se contienen sus principios y conciencia de grupo logrando legitimar el espacio como un espacio público de participación social. (J.Bello,2004).

El término género alude a la distinción de los atributos de hombres y mujeres que son asignados por la sociedad. Las relaciones de género se expresan en valores, percepciones, prácticas, y actitudes sociales. (INMUJER,2004,9).

En el debate para el logro del proyecto de equidad de género, se plantea indispensable un escenario plural, de respeto a las diferencias y a la diversidad, pero sobre todo, de participación con equidad que conduzca a la discusión y al diálogo y, derivado de esto, a consensos que tengan impacto en la justicia social para todas las personas. (J.Bello,2005). Diferentes grupos sociales, sufren la discriminación, marginación, opresión y exclusión. Situación que lleva a la institucionalización de la desigualdad y la diferencia basada en el principio de las culturas superiores y la hegemonía de un grupo. Al participar en esta confrontación los grupos, se ven insertos en ella, con mediaciones muy fuertes en que se acentúan a menudo las luchas por su autonomía y su identidad. Es importante llamar la atención sobre la equidad de género, porque es un signo en el proceso de democratización de las sociedades contemporáneas, porque es, la que promoverá el reemplazo de los procesos de homogeneidad insertados en el siglo pasado. Las sociedades constituidas a partir de la multiculturalidad han evidenciado la falta de claridad de sus políticas sobre la equidad de género. (Kymlicka,1996). Los sectores culturalmente diferenciados han conquistado un papel como actores del debate sobre las políticas públicas y sobre el destino de las instituciones. ((Kymlicka,2003,10). La lucha por el reconocimiento de los derechos colectivos que se desprendieron de la especificidad cultural de los diversos grupos, pueblos, regiones y comunidades, constituyó el eje del desarrollo de la tendencia mostrándose un avance notable. La estructuración de las demandas como alternativas posibles y su nivel de crecimiento en torno a la organización, permitió a los diversos grupos y a sus actores sociales insertarse en los escenarios nacionales e internacionales. (Toledo,2002,58-59 y Kymlicka,2003,100-128). Los movimientos estructurados en los últimos años a partir del reconocimiento de la equidad de género y la diversidad, provocaron respuestas en el ámbito internacional y nacional, los gobiernos, las instituciones y la sociedad en general, se vieron obligados a ampliar los espacios para el desarrollo, formación y consolidación de la diversidad

como característica prioritaria en la región de América Latina. Una de las expresiones más claras de estos procesos de profundización, materialización y objetivación de la diversidad son los cambios que en materia de tradición constitucional y legal promovieron el surgimiento, desarrollo y consolidación de los movimientos. El movimiento de los grupos sociales y pueblos, refiere algunas contradicciones que provocaron una crisis en su esfuerzo por construir la plataforma de lucha común, tejer una red organizativa amplia para la conquista de espacios. La construcción de una plataforma común, inicia de un proceso de agregación de las demandas particulares y diversas de los pueblos y comunidades en los ámbitos local y regional. Se supone la generación de nuevas categorías que reivindican su autonomía, para expresar las demandas además de proponerlas como parte de una estrategia social. La emergencia de los sectores sociales y culturalmente diferenciados tiene consecuencias importantes sobre la gestión de la vida social y de su transformación. (Touraine,1999,223-228). El desarrollo comprendido como proceso de sustitución de prácticas y valores tradicionales en torno a la construcción de un destino nacional homogéneo, es por definición incompatible con el fortalecimiento de las identidades particulares y con el mantenimiento de la diversidad. El carácter multicultural que se reconoce ahora en la estructura nacional, demanda una nueva concepción del desarrollo y de la equidad de género como un impulso desde las culturas, los intereses y las maneras de hacer de las comunidades; una redefinición de los roles de los diferentes actores en los escenarios locales, nacionales e internacionales, así como condición de seguridad sobre los recursos, democracia en las decisiones y justicia en la distribución. La gestión de las transformaciones sociales no puede ignorar –como lo hizo en el pasado– la presencia de actores organizados en torno a la recuperación y fortalecimiento de sus identidades culturales y de género, no puede desestimar la legitimidad de sus reivindicaciones, ni despreciar la dinámica de sus estructuras organizativas. Los actores han alcanzado un lugar en el escenario y han dicho su palabra; las respuestas hasta ahora no han establecido el diálogo porque se procesan como concesiones o reacciones ante la emergencia desde instancias gubernamentales e institucionales no concebidas como interlocutoras. (J.Bello,2005). Lo expuesto exige la reflexión para la elaboración de políticas culturales y educativas, no solamente vinculadas con el desarrollo económico sino que contribuya a enriquecer el ámbito democrático y de participación entre los procesos de socialización, modernización y cultura entre las mujeres y los hombres con características culturales y lingüísticas diferentes. Estos intereses comunes se caracterizan por tres grandes áreas: la defensa del espacio público en las políticas culturales y educativas, la integración de las políticas culturales y educativas en el desarrollo socio-económico territorial y la consideración del proceso artístico como la cima del proceso cultural y educativo. Desde el punto de vista de Touraine, se trata de la transformación del individuo en Sujeto: primero, a través del reconocimiento del otro también como Sujeto que gobierna la comunicación intercultural, y en un segundo momento, de la reconstrucción de la vida personal y colectiva fundada sobre la idea de que el Sujeto personal, como la comunicación de los sujetos entre sí, necesita protecciones institucionales de la democracia como participación en la voluntad general, por la idea de instituciones al servicio de la libertad del Sujeto y de la comunicación entre los Sujetos (Touraine,1995), lo cual permitiría ver el mundo como un escenario de diálogo, en donde la multiplicidad de culturas no se subordina, sino que en el plano de la relación intercultural tratan de comprenderse. Dentro de este marco de relaciones culturales se construirán nuevos centros de concertación, negociación y rupturas. Es así como existirán las semejanzas y diferencias, las

discordancias y las concordancias construyendo nuevos ámbitos de interacción donde el sentido de las prácticas colectivas se producen, reproducen y confrontan a partir de nuevos esquemas de negociación y disputa económica, social y cultural. Las identidades de género se construyen en la relación entre lo individual y lo social dentro de un marco histórico y simbólico; las transformaciones en lo referente a las identidades se insertan en prácticas cotidianas a través de la familia, el trabajo, las condiciones objetivas de vida o a través de la identificación con proyectos imaginarios, donde las personas se incorporan en comunidades. (J.Bello,2005). En los procesos de globalización y las experiencias recientes en los ámbitos nacionales, enfatizan la presencia de procesos de identificación cultural y de género, los cuales, pueden adquirir importantes connotaciones de resistencia. Éstos, nos hacen repensar la relación entre los procesos de globalización aludidos y las formas de creación y recreación de las identidades a partir de una mayor interacción global, lo que está produciendo importantes efectos sobre la construcción de un orden social significativo entre la población, y la configuración de proyectos de civilización. (F.Braudel,1992,132-200 y S.Huntington,1997,97-144). Si las políticas se generan con base en "lo social" y la mediación de los actores sociales conforma estrategias para conseguir propósitos a partir de la democracia, el reconocimiento y respeto a la equidad de género, pueden ser conseguidos a través de estas políticas públicas. El discurso sobre la equidad de género y la diversidad, es por ende un objetivo socialmente deseable, siempre y cuando no incluya o enmascare la “desigualdad”, ni tampoco asocie la igualdad con la uniformidad. La equidad hace referencia a la posibilidad de optar, de decidir, de disponer de medios reales para vivir dentro de la estructura social y para intervenir en igualdad. En cambio, la diversidad hace referencia a las diferencias personales y culturales respecto a cómo se es, y cómo se vive. Lamentablemente, en la actualidad, sobre la equidad de género se observa un “discurso blando” y una realidad dura de desigualdad social, contraste que es necesario denunciar y corregir. Hombres y mujeres indígenas, pobreza y relaciones de género En el contexto del México actual y la caracterización de la pobreza y las relaciones de género entre las comunidades indígenas, recuperamos únicamente las entidades que se encuentran en el rango de marginación alto y muy alto, situación que permite recuperar 14 de las 32 entidades federativas. Hemos elegido estas entidades con el criterio de que son las que registran los mayores indicadores de marginación y no necesariamente las que concentran el mayor número de hablantes de la lengua indígena (criterio mayoritariamente usado en otras investigaciones) con el propósito de realizar un análisis de las características sociales económicas, culturales, y educativas de los hombres y las mujeres indígenas en México. En las entidades con alta y muy alta marginación registrados por CONAPO y de acuerdo a su estimación son: Campeche, Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Tabasco, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. La población total concentrada en estas entidades con alta y muy alta marginación, representa el 43.21% del total nacional. Los 4 947 919 hablantes de lengua indígena que se concentran en estas mismas entidades representan 81.85% del total de hablantes de lengua indígena a nivel nacional.

El criterio y los indicadores socioeconómicos recuperados para realizar el análisis de la marginación de la pobreza en México, es el proyectado por CONAPO, el cual, nos permitirá contextualizar la situación de los pueblos indígenas en México: Consideramos en principio el porcentaje la población analfabeta de 15 años o más, en donde los indicadores manifiestan que de los 14 estados, 12 se encuentran con un porcentaje por abajo de la media nacional que es de 9.46%. La media nacional en torno al porcentaje de la población de 15 años o más sin primaria completa en el año 2000, es de 28.46%; las 14 entidades motivo de nuestro análisis están por abajo de la media nacional. Se registra una diferencia de 21.85% con respecto a la última entidad que es Chiapas. En cuanto los ocupantes en vivienda sin drenaje ni servicio sanitario exclusivo, son 12 los estados con un porcentaje por abajo de la media nacional (9.9%). La energía eléctrica, como uno de los servicios básicos que requiere la población es otro de los indicadores sobre la marginación en México y el porcentaje de ocupantes en viviendas sin este servicio registrado en el ámbito nacional es del 4.79%. La diferencia que existe entre el indicador de la media nacional y la entidad que ocupa el último lugar en este rubro es de 7.75%, y son ocho estados con un porcentaje por abajo de la media nacional. El porcentaje de ocupantes en viviendas sin el servicio de agua entubada, se presenta de manera importante en 7 de los estados con un porcentaje abajo de la media nacional. Las viviendas con hacinamiento en la República Mexicana son elevadas. Se desprende de la estimación de CONAPO que de los estados con alto y muy alto grado de marginación, 11 se encuentran por abajo de la media nacional (45.94%). La diferencia porcentual respecto al estado que registra el mayor porcentaje es de casi 20 puntos. El porcentaje de ocupantes en viviendas con piso de tierra en el ámbito nacional es de 14.79%, el último sitio en este rubro lo ocupa Oaxaca con 41.6%. Una diferencia de 26.81% entre 9 de los estados con un porcentaje por abajo de la media nacional. En México, se registra un número de localidades con menos de 5,000 habitantes: en el ámbito nacional es de 30.97% mientras que en Oaxaca es de 64.01%. La diferencia es abismal (33.0 4%), 13 de los estados registran porcentaje por abajo de la media nacional. Finalmente, el porcentaje de la población económicamente activa con ingresos de hasta dos salarios mínimos representa más de la mitad de la población en la república mexicana (50.99%); 13 de los estados se encuentra por abajo de la media nacional, con una diferencia de casi 25 puntos con respecto a la última entidad federativa. (J.Bello,2004,111-141). El Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006 manifiesta que del 100% de los municipios en el ámbito nacional con grado de marginación muy alto, el 78. 9% son municipios con población indígena. (Poder Ejecutivo Federal,2001). Por otro lado y de manera más específica, las diferencias por sexo en la participación económica se presentan prácticamente en toda sociedad, los pueblos indígenas no son la excepción, hay diferencias tanto en el grado de participación como en el tipo de actividades que desarrollan. La participación de la mujer en el ámbito indígena se presenta con un crecimiento importante:

Las mujeres jefas de hogar indígena, tienen una participación de 51%, muy superior a la tasa promedio femenina que es de 37%, o sea que buena parte de estas mujeres jefas son las responsables económicas de sus familias. Las cónyuges y las hijas tienen

tasas similares a la del promedio femenino (38% y 36%, respectivamente). (Pedrero,2002,124-125)

Asimismo, la condición económica de la población remunerada, es precaria (INI-PNUD,2002) ya que la Oficina para el Desarrollo de los Pueblos Indios de la Presidencia de la República, registraba en mayo del 2002, que el 91.34% de esta población recibía menos de dos salarios mínimos. (Presidencia, 2002). La pagina electrónica del Instituto Nacional Indigenista registraba en el 2002, que el sector donde trabajaba el mayor número de indígenas, era el primario, con una participación del 60.07%, en regiones donde el número de hablantes de lengua indígena es mayor al 30%. (INI,2002).

Cierto es que el espacio natural de trabajo preponderantemente para la población indígena ha sido por siglos la agricultura; actividad indudablemente noble pero abandonada por la política económica nacional durante varias décadas, provocando baja rentabilidad al extraerle sus excedentes y limitando así su inversión. Los indígenas han permanecido en la agricultura hasta la actualidad. (Pedrero,2002,131).

En lo que se refiere la infraestructura social básica en las comunidades indígenas del país, se registra que del total de viviendas, el 58.12% no cuenta con agua potable; el 88.53% no tiene drenaje y el 35.06 no cuenta con energía eléctrica. (Presidencia,2002). La problemática de salud pública en las comunidades indígenas, registrada con algunos indicadores, se expresa de la siguiente manera: El 40% de las mujeres manifiesta un grado importante de anemia. La mortalidad infantil a nivel nacional es de 28 niños por cada 1 000, mientras en las comunidades indígenas se registra que de cada 1 000, 48 niños mueren. La muerte infantil por infecciones gastrointestinales a nivel nacional es de 27.3%, mientras que entre los niños indígenas es de 83.6%. Finalmente, la desnutrición en menores de 5 años a nivel nacional es de 38.5% mientras que en la población infantil indígena es de 58.3%. (Presidencia,2002). En nuestro país, el programa educativo, se enmarcó por el concepto de desarrollo humano, cuyo objetivo era velar por el bienestar de una sociedad y el desarrollo sostenido que conllevara a la equidad. Sin embargo, lejos de eliminar las desigualdades económicas y sociales, éstas, se agudizaron, por lo que la baja escolaridad de la población mexicana, es consecuencia y no causa de la pobreza y la desigualdad social. En el ámbito de la educación indígena, la última década se caracterizó por la búsqueda de proyectos alternativos, emergentes y prospectivos, por parte de los nuevos sujetos sociales, con el propósito de revertir buenas intenciones institucionales pero limitadas en su acervo conceptual y metodológico. Los logros de la modernización de la educación indígena y de la equidad de género son relativos, pues persisten muchos de los grandes problemas, como son las profundas desigualdades socioeconómicas, la marginación social, la miseria extrema y un enorme rezago educativo. Tampoco se ha logrado cubrir la totalidad de las lenguas que se hablan en el país, aludiendo que el número de hablantes de algunas de ellas no es significativo y el llevarles escuela, implicaría un derroche de recursos económicos y humanos. El desarrollo de la educación indígena en México, seguirá limitado mientras la congruencia e integración de los subsistemas educativos en el nivel básico, no encuentren la equidad para la

atención de lo diverso. Asimismo, no se garantizará la calidad de la educación, sólo por señalar retóricamente el incremento cuantitativo en los indicadores de alguno de los niveles educativos para enfatizar la eficiencia, la eficacia y la calidad en el ámbito indígena. El avance se visualiza en materia de política educativa; sin embargo, se reduce ésta a los modelos académicos de formación, los cuales, se orientan de manera limitada a propuestas sobre la enseñanza y el aprendizaje de la lectoescritura de los alumnos indígenas, dejando de lado aspectos culturales y de género. En las escuelas de educación indígena, no es suficiente ver solamente la institucionalización del espacio curricular en lo formal, no sólo en los propósitos declarados, o en las razones de ser de la escuela y de los maestros, encontraremos respuesta a la problemática de equidad de género, sociocultural y educativa de los pueblos indios; habría que considerar como prioritarios, aquellos innumerables rasgos, propósitos, creencias y valores transmitidos tácitamente a través de las relaciones políticas, sociales escolares y comunitarias. Habría que vincular para tal fin, aquello que se ha dado por llamar la ideología de las escuelas y la ideología en las escuelas. La dirección General de Educación Indígena (DGEI) atiende a 52 grupos étnicos de los 62 registrados a nivel nacional, en 24 entidades federativas del total de 32. (Poder Ejecutivo Federal,2001). La diferencia de atención educativa por sexo en el subsistema, ha disminuido sustancialmente ya que en el año 2002 se registró el 50.9% de atención a niños y 49.1% a las niñas, manifestándose un equilibrio interesante en la participación de la población infantil india por sexos. (Poder Ejecutivo Federal,2001). La Oficina de la Presidencia para la atención de los Pueblos Indígenas, registró en mayo de 2002, el analfabetismo de la población a nivel nacional (10.46%) y de las regiones indias (44.27%); (Presidencia,2002), mientras que entre los hombres el analfabetismo se registraba en 29.6%, el de las mujeres ascendería a casi el 50 % (48.1%). (Idem,2002). El analfabetismo de la población india mayor de 15 años entre los hombres fue de 51.03%, mientras que el de las mujeres se registraba en 87.2%. (Presidencia,2002) El fenómeno ha determinado la implantación de los esquemas educativos diseñados desde la cúspide, que no responden a condiciones reales, de orden social, cultural, económico y político de las comunidades indígenas y niegan los valores intrínsecos a las culturas de los grupos étnicos, así como, a su capacidad creadora para su fortalecimiento y desarrollo.

En el caso de las comunidades indígenas las condiciones de marginación y dispersión geográfica son más acentuadas. Por esos motivos las opciones de otro sistema educativo son prácticamente inaccesibles para este tipo de comunidades. (Poder Ejecutivo Federal,2001,53).

Tampoco se ha logrado cubrir la totalidad de lenguas que se hablan en el país, aludiendo que el número de hablantes de los grupos cuantitativamente más pequeños, no es significativo y el llevarles escuela implicaría un derroche de recursos económico y humanos; (muchos de los niños que no reciben servicios educativos, viven en localidades que tienen menos de 100 habitantes); en este sentido, tenemos la presencia de la política focalizadora al seleccionar las lenguas y entidades a atender, y en la elaboración de materiales, que sólo se enfocan a la enseñanza de la lengua, y no se abarcan las demás asignaturas que conforman el plan de estudios. La planeación de la educación indígena, responde a intereses diferentes a los de la población que la recibe, se caracteriza principalmente por el desarrollo de habilidades y destrezas, que caen en el plano instrumental y pragmático, es decir, no se busca la formación del indígena como un sujeto

social capaz de generar alternativas de su propio desarrollo –no sólo como objeto de la modernización– rescatando su carácter cultural y sobre todo humanístico. No se puede negar que la cobertura a la población india se ha ampliado –como lo manifiesta la política del Consejo Nacional de Fomento Educativo y de la DGEI–, sin embargo, no se ha alterado la grave problemática que afecta a la educación para los indígenas, dado que se mantienen índices altos de reprobación, deserción, y una baja eficiencia terminal; asimismo prevalecen indicadores de pobreza y marginación.

Es preciso tener en mente que la igualdad de oportunidades no solo depende de la oferta educativa. Algunos de los factores que dan origen y sustentan la inequidad en la educación por motivos de género se relacionan con otros cuya semilla y abono se encuentra en las relaciones familiares, en las percepciones de los roles de hombres y mujeres y en las expectativas y prácticas cotidianas dentro de los hogares y las comunidades, es decir en la cultura. (INMUJER,2004,11).

De las 5 942 091 personas de 15 años y más que no saben leer y escribir en 2000, 62.4% eran mujeres (INEA,2004). La tasa de analfabetismo nacional e indígena por grupos de edad y sexo en el año 2000 es como sigue: mientras que a nivel nacional los hombres entre 15 y 29 años de edad registraban el 3.3%; en las regiones indígenas era de 11.8%. En las mujeres a nivel nacional es de 3.9% y entre las mujeres indígenas, de 21.8%. De 30 a 59 años a nivel nacional los hombres registran el 7.4% y las mujeres 12.4%, mientras en las comunidades indígenas los hombres, el 24.3 % y las mujeres el 49.7%. De 60 años y más a nivel nacional en el caso de los hombres es de 23.9% y el de las mujeres el 35.5%. En el caso de los pueblos indígenas, los hombre registran 47.4 %, mientras que las mujeres registran 74.4 %. En el primer grupo de edad, de 15 a 29 años, las diferencias son de 8.5% y de 17.9% entre hombres y mujeres respectivamente a nivel nacional y regiones indígenas. En el rango de 30 a 59 años, la situación no es nada diferente: entre los hombres se registra una diferencia de 16.9% y entre las mujeres de 37.3%. Finalmente, en el rango de edad de 60 años y más, la situación es igual de dramática: el 24.5% y el 38.9% entre los hombres y las mujeres respectivamente. (INMUJER,2004,26). En los últimos años se hicieron esfuerzos importantes por reducir el analfabetismo, mediante los programas del INEA. Dichos programas incluyen alfabetización en español, alfabetización a grupos indígenas que:

Desde la década de 1980 en el INEA se han trabajado proyectos educativos dirigidos a poblaciones indígenas, desarrollando diversos proyectos étnicos en 14 entidades federativas y alrededor de 50 lenguas. No obstante, el porcentaje de analfabetismo y el rezago educativo de la población indígena no ha disminuido significativamente. (CONAPO,2004).

Los motivos por los que las mujeres de 12 años y más nunca fueron a la escuela, es identificado por el 34.3% de la población en la Encuesta Nacional de Educación, Capacitación y Empleo del INEGI en 2001, es porque sus familiares se los impidieron. Tanto para hombres como para mujeres, la falta de escuelas cercanas al hogar, también se identificó como un motivo para no ir a la escuela: 27% y 28.2%, respectivamente para mujeres y hombres.

Conclusiones La gestión de las transformaciones sociales, no puede ignorar –como lo hizo anteriormente– la presencia de hombres y mujeres indígenas en torno a la recuperación y fortalecimiento de las identidades nacionales y étnicas, no puede desestimar la legitimidad de sus reivindicaciones, ni despreciar la dinámica de sus estructuras organizativas. Los hombres y mujeres indígenas han alcanzado un lugar en el escenario y han dicho su palabra; las respuestas institucionales hasta ahora no han establecido el diálogo, porque se procesan como concesiones o reacciones ante la emergencia, desde instancias gubernamentales e institucionales no concebidas como interlocutoras. Lo expuesto, exige la reflexión para la elaboración de políticas económicas, sociales, culturales, y educativas dirigidas a las comunidades indígenas migrantes y no migrantes, no solamente vinculadas con el desarrollo económico, sino que, contribuya a enriquecer el ámbito de equidad y participación, entre los procesos de socialización, modernización y cultura de estos pueblos. Resulta indispensable que se establezcan políticas donde se considere la diversidad y cooperación cultural y desarrollo, en cuanto a los aportes a la economía. El surgimiento de organizaciones de cooperación internacional paralelas a las estructuras de los estados, fortalecerá la cooperación y a su vez fomentará los contactos y la conformación de redes, favorecidos por las nuevas posibilidades de comunicación. Esto permitiría ver el mundo de los hombres y de las mujeres indígenas, como un escenario de diálogo en donde la multiplicidad no se subordina, sino que en el plano de la relación intercultural, tratan de comprenderse. No basta con la formulación de políticas basadas en el respeto mutuo y la libertad cultural y de género; se hace necesario, el ejercicio de la libertad cultural y de género como base de la coexistencia de la diversidad de las colectividades en el marco del Estado sustentado en un compromiso económico, político, social, cultural y educativo. Los hombres y mujeres indígenas en torno a su diversidad cultural, han luchado por encontrar espacios para permanecer, manifestarse y ser escuchados, para acceder al diálogo; espacios negados, pero que les permiten definirse, movilizarse, afirmar su cultura, su identidad y dar sentido a su vida, sobre todo en constantes movimientos territoriales. El diseño de estrategias y la ejecución de programas económicos, políticos, sociales, culturales y educativos desde las instancias de planeación del desarrollo regional, deben considerar los resultados que se obtienen cuando el fenómeno se observa desde las localidades; pues ello, permite advertir el enorme reto que la política social y los agentes privados y sociales tienen para cumplir con el objetivo nacional de mejorar la calidad de vida de la población. Resulta necesario voltear la mirada hacia la equidad e identidad de los pueblos indios sin autarquismos, pensar colectivamente nuestra historia a partir de una agenda elaborada en común que contenga los grandes retos y necesidades para ser enfrentados con una visión que busque alcanzar no solo la cooperación y la seguridad regional, sino sobre cualquier otra prioridad, el desarrollo económico y social del México actual. Se han realizado consideraciones en torno a las características de inequidad y exclusión que privan en las comunidades indígenas, volviendo los ojos hacia sus costos y alcances. No es posible seguir pensándola como una totalidad homogénea, debido al ritmo y desarrollo diferentes de las dimensiones sociales, a la tendencia específica que lleva a someter a éstas, a la lógica nacional de las leyes en las que subyace el principio de organización económica, social y cultural.

Para trascender y superar la problemática de las comunidades indígenas, no bastan las buenas intenciones; habría que tener presente la situación en que se encuentran éstas y considerar que es producto de sus propias contradicciones, así como, las generadas y reproducidas por la sociedad. Recurrir a un enfoque integrado de las políticas económicas y sociales, que permita establecer elementos de complementariedad y no de compensación, para promover una planeación, gestión y administración que favorezca un crecimiento tendiente a reducir los costos sociales. Demandar que se asuma una filosofía política, social, educativa, cultural y de género en contra de la exclusión; es apostar contra la discriminación. El aprendizaje de la alteridad y de la diversidad se ha convertido en algo prioritario. El modelo probó sus limitaciones para generar bienes sociales, históricos y culturales propios del México actual y el de las comunidades indígenas, y más, para promover la disminución de la tasa de pobreza, miseria y marginación. La concepción universal de la historia, resultó inaceptable (como visión única), para aquellos pueblos que guardan raíces diferenciadas. Los linderos culturales, sociales, políticos y geográficos de los pueblos indios, son espacios sociopolíticos y culturales en los que se expresa la diferenciación, la identidad, la pluralidad y la resistencia, frente a los otros, a lo otro y a lo que no es nuestro. Ello, fija los límites y el modo de ser diferente; la realidad específica, personalidad propia y expresión particular; todas ellas, realidades sociales que han ido surgiendo en el complejo proceso histórico del devenir. Los problemas de la conformación del imaginario colectivo en México, conlleva a discutir las posibilidades y los límites del papel de la educación y la cultura bajo la condición de marginación y pobreza. Construir los imaginarios en sociedades diferenciadas, en contraposición con la idea de homogeneidad expresada en los imaginarios de la igualdad. Gestar una política de la diferencia en la que se reconozca la diversidad y las demandas que genera para dar paso al pluralismo –es el reto del proyecto– desde el punto de vista de la participación de diversos grupos sociales, con prácticas socioculturales diferentes en las que se contienen sus principios y conciencia del grupo. La tensión que provoca el encuentro alternativo entre la diversidad, no se superará sin generar cambios importantes en torno a los procesos educativos, culturales, económicos y sociales. Fuentes de consulta

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Participación de las mujeres en negocios de los hogares (Evolución reciente 1992 – 2002)

Jaime Espinosa Rodríguez*

Resumen El objetivo de este documento es hacer una breve revisión de la situación de los hogares con negocios por sexo del titular del mismo, así como de los sectores de actividad en donde se ubican, efectuando un leve acercamiento a los rasgos de los hogares y familias que han adoptado estas estrategias.

A partir de la hipótesis de que el trabajo de la mujer en esta clase de negocios queda oculto tras la jefatura masculina del hogar, la cual en ocasiones es emparejada con la titularidad del negocio. Entre los resultados que arroja, se tiene que los hogares con negocios muestra una participación porcentual significativa en el total de hogares mexicanos, de hecho al menos dos de cada cinco hogares en México obtienen ingresos a través de un negocio, en los últimos años se ha incrementado la participación de las titulares mujeres, asimismo se tiene que los hogares con negocios de tipo comercial son los preferidos de las mujeres.

Palabras clave: negocios, titulares, ingresos, hogares, mujeres, hombres

The women's participation in household’s business

(Recent evolution 1992 – 2002)

Jaime Espinosa Rodríguez Abstract The goal of this paper is to make a brief revision of the situation of the households with business for sex of the holder of the same one, as well as of the activity sectors where are located, making a light approach to the features of the homes and families that have adopted these strategies.

It starts of the hypothesis that the woman's work is this class of business it is hidden after the masculine headquarters of the households, which is matched with the ownership of the business in occasions. Among the results that it hurtles, it has that the households with business have a percentage significant participation in the total of Mexican households, in fact at least two of each five homes in Mexico obtain revenues through a business, in the last years the participation of the holders women has been increased, also one has that the households with business of commercial type are the favorite of the women.

Key words: business, holder, revenues, homes, women, men

Introducción

En México los hogares se han tenido que enfrentar en las últimas décadas a situaciones cada vez más difíciles: mayor competencia en el mercado de trabajo por el aumento de la población joven; aumento en los niveles de desempleo; bajos salarios; el incremento de los precios en los bienes y servicios, con su consecuente reducción en los salarios reales.** (Arraigada:2002 y Tuirán: 2002). Ante ello han respondido de distintas maneras, por un lado ha sido necesaria

* Mtro. en Ciencias Económicas (UACPyP-UNAM). Jefe del Depto. de Análisis Socioeconómico de Hogares en el INEGI. Profesor de Estadística y Econometría en la FES Aragón. ** En lo referente a los cambios económicos que han afectado a las familias, consulte (Arriagada I., 2002), en cuanto a la transición demográfica que esta afectando a la

sociedad mexicana véase (Tuirán, R. 2002).

la inserción de más miembros del hogar al mercado de trabajo, particularmente mujeres. Por otro lado, se han desarrollado otras alternativas de empleo: ha crecido el sector informal de la economía, se manifiesta en el crecimiento de trabajadores por cuenta propia, la creación de microempresas, talleres y negocios donde participan varios miembros del hogar y la familia. Estos negocios o unidades productivas familiares constituyen una respuesta para menguar el deterioro en el bienestar socioeconómico, y emerger como fuente de ingresos que no se pueden obtener vía el trabajo asalariado.

Un rasgo importante de los negocios de los hogares es que en su seno se puede producir una transformación de los roles de género tradicionalmente asignados a cada miembro del hogar, pues en la lógica empresarial lo importante es un negocio rentable y no el sexo de quien lo dirige por lo que de alguna manera se generan las condiciones para que los miembros de estos hogares (especialmente las mujeres) establezcan relaciones de género más equitativas.

El objetivo de este documento es hacer una breve revisión de la situación de los hogares que constituyen unidades económicas generadoras de bienes y servicios, poniendo especial énfasis en las características de los mismos en función del sexo del titular del negocio, así como de los sectores de actividad en donde se ubican, efectuando un leve acercamiento a los rasgos de los hogares y familias quienes han adoptado estas estrategias.

Se inicia con la hipótesis de que el trabajo de la mujer en esta clase de negocios queda oculto tras la jefatura masculina del hogar, la cual en ocasiones es emparejada con la titularidad del negocio. Este documento se divide en tres partes, en la primera se caracterizan los negocios de los hogares y se muestra la participación de las mujeres en dichos negocios, en la segunda parte se presentan algunas características de los titulares de los negocios, como parentesco, nivel de instrucción, ocupación, situación en el trabajo; por último se presentan algunas conclusiones que tratan de resaltar la importancia de la participación de la mujer en los negocios propiedad de los hogares.

I. Los negocios de los hogares como una fuente de ingreso

I.1. Principales características de los negocios de los hogares

La información sobre los hogares que reciben ingresos por renta empresarial —Hogares con negocios— se recopila en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), estos son un componente importante dentro del total de hogares, en dos aspectos: a) como parte del universo de hogares del país y b) como una fuente de ingresos de los hogares. * (OIT,XVII CIET:14-15).

* La actividad empresarial que realizan los miembros del hogar es captada por la ENIGH a través de varias preguntas que permiten identificar a los miembros del hogar

que en un periodo de seis meses a la fecha de levantamiento de la encuesta se desempeñaban en lo que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) denomina como

trabajadores independientes la OIT define los ingresos del empleo independiente como: “los ingresos que han recibido individuos, durante un período de referencia específico, para sí mismos o para miembros de su familia, como resultado de su participación actual o anterior en un empleo independiente, en particular los ingresos de los propietarios de empresas no constituidas en sociedad que trabajan en dichas empresas. Se excluyen así los beneficios derivados de las inversiones de capital en dichas empresas por los socios que no trabajan en las mismas «socios comanditarios», los dividendos y los honorarios de dirección pagados a los propietarios de empresas constituidas en sociedad. Los dos primeros deben considerarse como ingresos de propiedad y el tercero como ingresos del empleo asalariado”. (OIT, XVII CIET: 14–15), aunque de manera operativa se refiere a los ingresos de los ocupados con situación en el empleo como patrón o cuenta propia excluyendo a aquellos que son patrones pero de empresas que operan como sociedades. Estas personas son identificadas en función de su

situación en el trabajo, la cual puede ser patrones o trabajadores por cuenta propia y a la actividad que realizan estas personas es a lo que en este documento se le denomina

como negocio, entonces es posible que una persona tenga dos o más negocios y a su vez, también es posible que en un hogar existan dos o más personas con negocios,

esta situación posibilita que exista una mayor cantidad de negocios que de hogares. En este estudio al hablar de hogares con negocios nos referiremos siempre a los

Como puede verse en la gráfica 1.1, los hogares con negocios tienen una participación porcentual significativa en el total de hogares mexicanos de 43.8% en 1992 y de 41.9% en 2002, destacando el hecho de que en ninguno de los años mostrados, la participación porcentual es menor a 40% del total de hogares, esto en términos más simples significa que al menos dos de cada cinco hogares en México recurren a la obtención de ingresos a través de la formación de un negocio.* Los ingresos por renta empresarial la ENIGH los clasifica dentro del ingreso corriente monetario (ICM), el cual esta compuesto además por las remuneraciones al trabajo, las transferencias, la renta de la propiedad, los ingresos de las cooperativas y otros ingresos de carácter corriente.

En la gráfica 1.1 puede observarse que la participación de los ingresos por renta empresarial dentro del total de ingresos corrientes monetarios ha descendido de manera constante al pasar de 27.5% del ICM en 1992 a 17.5% en 2002, lo cual significa en términos llanos que aún cuando los hogares con negocios representan más de las dos quintas partes del total de hogares, apenas y aportan poco más de la sexta parte del total del ingreso corriente monetario (ICM), para 2002.

En la década de estudio los negocios de los hogares pasaron de 11.1 millones en 1992 a 13.5 millones en 2002 –cuadro 1.2–, es decir el total de negocios de los hogares creció en 21.2% en todo el periodo, aunque el promedio de negocios por hogar se mantuvo prácticamente igual al pasar de 1.4 negocios por hogar en 1992 a 1.3 negocios por hogar en 2002.

hogares que perciben ingresos por renta empresarial.

* Debe señalarse que el hecho de que un hogar perciba ingresos por renta empresarial no impide que dentro del mismo hogar –o incluso la misma persona– se perciban

ingresos por fuentes diferentes a la renta empresarial.

Participación porcentual de los hogares que perciben ingresos por negocios en el total de hogares y de ingresos corrientes monetarios, 1992 - 2002*

43.8

27.5

42.5

23.7

43.1

18.8

42.9

21.1

40.9

18.5

41.9

17.5

1992 1994 1996 1998 2000 2002

Hogares Ingreso

Gráfica 1.1

FUENTE: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2002, Bases de Datos.

Distribución porcentual de hogares con negocios por sexo del titular y tipo de negocio 1992 - 2002

1992 1994 1996 1998 2000 2002

Total 7 787 959 8 242 693 8 830 543 9 517 033 9 605 954 10 333 195Industriales 9.0 10.7 13.9 14.6 16.1 16.4Comerciales 22.9 24.2 24.3 26.3 27.5 30.5Prestación de servicios 24.9 28.4 30.4 29.9 30.7 26.9Agropecuario y Forestal 43.2 36.6 31.4 29.2 25.7 26.2

Hombres 5 982 170 6 023 787 6 239 409 6 474 346 6 566 279 6 986 578Industriales 7.5 9.5 13.2 13.9 16.1 16.1Comerciales 17.2 19.3 19.0 21.1 20.4 22.4Prestación de servicios 25.1 29.7 29.9 30.3 31.5 29.0Agropecuario y Forestal 50.2 41.5 37.9 34.7 32.0 32.5

Mujeres 1 805 789 2 218 905 2 591 133 3 042 687 3 039 675 3 346 617Industriales 13.9 14.0 15.5 16.1 16.1 17.2Comerciales 41.9 37.6 37.1 37.4 42.9 47.2Prestación de servicios 24.2 25.1 31.5 29.0 28.8 22.5Agropecuario y Forestal 20.0 23.3 15.9 17.5 12.2 13.1

Tipo de negocio y sexo del titular

Cuadro 1.1

FUENTE: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2002, Bases de Datos.

En cuanto al tipo de negocio puede verse –en el cuadro 1.2– que aún cuando los de tipo agropecuario y forestal están reduciendo su participación en el total todavía son el negocio predominante –pasaron de 52.1% en 1992 a 31.1% en 2002–, mientras que los demás tipos de

* Para 2002 el conjunto de los negocios de los hogares se formo de tres componentes: a) negocios en sociedad, b) negocios que se comportan como sociedad

(cuasisociedades) y c) los negocios de los hogares no constituidos en sociedad. Los negocios en sociedad quedan excluidos por que no son propiamente negocios del hogar y

b) y c) se integraron para permitir la comparabilidad de las series. Debe señalarse que antes de este año no se realizaba esta clasificación de los hogares.

negocios han crecido un poco con excepción de los negocios comerciales que pasaron de 19.1% en 1992 a 28.8% en 2002.

El ingreso por renta empresarial es un componente importante del ingreso corriente monetario (ICM) de los hogares, atendiendo al monto de los ingresos por renta empresarial se tiene que en términos nominales hubo un crecimiento importante del monto de recursos generados por los hogares con negocios al pasar de 25 mil millones de pesos trimestrales en 1992 a 109 mil millones de pesos en 2002 (cuadro 1.3), sin embargo una vez eliminado el efecto inflacionario se tiene que en el periodo el ingreso de los hogares con negocios paso de 25 mil millones en 1992 a 26 mil millones en 2002, claro a precios de 1992, es decir el ingreso por renta empresarial registro un crecimiento real de apenas 4.5% para todo el periodo, lo que significa que la tasa de crecimiento anual del ingreso de los hogares con negocios es de 0.4% anual para la década en estudio.

Por tipo de negocio se observa que los que obtienen una mayor participación en el ingreso por renta empresarial son los de prestación de servicios que en 1992 se quedaron con 36% del ingreso de los hogares con negocios y para 2002 esta participación paso a 39.7%, teniendo su punto más alto en 1994 donde de cada cien pesos que se generaron por renta empresarial 42 fueron por prestación de servicios. Los negocios comerciales presentan una participación importante en el ingreso por negocios de los hogares, pues pasaron de 28.9% en 1992 a 34.4% en 2002, siendo este el año en que se registra la mayor contribución de los negocios comerciales al ingreso por renta empresarial.

Los negocios agropecuarios han venido reduciendo su participación en el ingreso por negocios de los hogares, de hecho en 1992 de cada cien pesos que se generaban por los negocios de los hogares 22 provenían de los negocios agropecuarios, mientras que en 2002 de cada cien pesos de renta empresarial 10 tienen como origen los negocios agropecuarios.

En el caso de los negocios industriales, se tiene que su participación en el ingreso por renta empresarial se ha incrementado de manera leve pero constante al pasar de 12.9% en 1992 a 16% en 2002.

I.2. Participación de las mujeres como titulares en los negocios de los hogares

Un rasgo a destacar en la evolución de los hogares con negocios es que en los últimos años se ha incrementado la participación de las titulares con sexo femenino, de hecho en 1992 del total de titulares de negocios solamente 23.2% eran mujeres, mientras que para 2002 la participación de las mismas asciende a 32.4%, en efecto si se observa el cuadro 1.1 puede verse que el total de titulares mujeres se incremento en 85% en los últimos 10 años. De hecho el crecimiento de los negocios cuyo responsable es una mujer creció de manera explosiva en el periodo a una tasa anual de 5.1%, lo que da un crecimiento acumulado para todo el periodo de 65.9%, mientras que los negocios comandados por un hombre crecieron 7.6% para todo el periodo.

El sexo del titular influye de manera importante en el tipo de negocio que participa el hogar, de hecho entre los hombres la participación en los negocios de tipo agropecuario y forestal es

muy alta ya que pasó de 50.2% en 1992 a 32.5% en 2002 (cuadro 1.1), conservando en todos los años de estudio el primer lugar como el negocio con mayor participación entre los varones. En segundo lugar se encuentran los titulares dedicados a la prestación de servicios, los cuales han pasado de representar 25.1% en 1992 a 29% en 2002, entre los hombres los negocios de tipo comercial representaron 17.2% del total de hogares con negocios en 1992 y se incrementaron a 22.4% en 2002. Debe remarcarse que el total de hombres titulares de negocios se incremento en un 16.8% en el periodo, lo cual contrasta con el explosivo crecimiento de las mujeres propietarias de negocios.

En el caso de las mujeres se tiene que los hogares con negocios de tipo comercial son los preferidos, pues en 1992, 41.9% de las titulares tenía un negocio de este tipo y para 2002 esta proporción se había incrementado a 47.2% del total –cuadro 1.1–. Asimismo las titulares mujeres no presentan una participación muy alta en negocios de tipo agropecuario, de hecho su participación ha descendido al pasar de 20% en 1992 a 13.1% en 2002.

Distribución porcentual de negocios de los hogares por sexo del titular y tipo de negocio 1992 - 2002

1992 1994 1996 1998 2000 2002

Total 11 141 919 11 080 063 11 923 868 12 824 429 12 723 442 13 504 674Industriales 8.3 10.3 13.9 14.1 14.5 15.2Comerciales 19.1 22.0 22.6 23.9 25.6 28.8Prestación de servicios 20.5 24.7 27.8 28.1 28.1 24.9Agropecuario y Forestal 52.1 43.0 35.7 33.9 31.8 31.1

Hombres 8 535 025 7 670 809 8 005 871 8 238 497 8 276 099 9 180 109Industriales 7.5 9.5 13.2 13.9 16.1 16.1Comerciales 17.2 19.3 19.0 21.1 20.4 22.4Prestación de servicios 25.1 29.7 29.9 30.3 31.5 29.0Agropecuario y Forestal 50.2 41.5 37.9 34.7 32.0 32.5

Mujeres 2 606 894 3 409 254 3 917 997 4 585 932 4 447 343 4 324 565Industriales 13.9 14.0 15.5 16.1 16.1 17.2Comerciales 41.9 37.6 37.1 37.4 42.9 47.2Prestación de servicios 24.2 25.1 31.5 29.0 28.8 22.5Agropecuario y Forestal 20.0 23.3 15.9 17.5 12.2 13.1

Tipo de negocio y sexo del titular

Cuadro 1.2

FUENTE: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2002, Bases de Datos.

Entre las mujeres se han incrementado los negocios comerciales al pasar de 41.9% del total de negocios a 47.2% en 2002, por su parte los negocios de tipo agropecuario y forestal han disminuido de manera constante su participación al pasar de 20% en 1992 a 13.1% en 2002.

Aunque la participación de las mujeres en los negocios se ha incrementado al representar prácticamente un tercio del total de los titulares de negocios, en términos de participación en el ingreso la correspondiente a las mujeres es relativamente baja, en efecto entre 1992 y 2002 la participación de las dueñas de los negocios en el total de la renta empresarial paso de 12.5% en 1992 a 18.1% en 2002.

Por el lado de los propietarios de los negocios se tiene que la participación en el total de la renta empresarial paso de 87.5% en 1992 a 81.9% en 2002, es decir aun cuando se ha registrado una caída constante en su participación, en términos generales los dueños de negocios se han quedado con mas de cuatro quintas partes de los ingresos por renta

empresarial, lo cual habla de una gran desigualdad –en función del sexo del titular– en la dotación de factores para generar ingresos a través de la actividad empresarial.

Cuando se observa –cuadro 1.3– la participación en el ingreso por renta empresarial por tipo de negocio y sexo del titular del mismo se tiene que existe un comportamiento diferenciado por sexo, en efecto mientras que entre las mujeres los negocios de tipo comercial son los que tienen mayor participación en el ingreso (en 1992 fue de 50% y en 2002 de 46.1%), por el lado de los varones se observa que los negocios que se dedican a la prestación de servicios son los que se quedan con la mayor proporción del ingreso de los hogares con negocios –en 1992 fue de 37.6% y en 2002 de 39.9–.

Distribución porcentual del ingreso de los hogares con negocios por sexo del titular y

tipo de negocio 1992 – 2002 (Miles de pesos corrientes, trimestrales)

1992 1994 1996 1998 2000 2002

Total 24 962 956 28 875 114 42 615 534 74 203 757 101 432 303 109 176 835Industriales 12.9 12.1 13.6 17.1 18.4 16.0Comerciales 28.9 29.4 28.2 30.7 31.9 34.4Prestación de servicios 36.0 42.2 37.7 37.5 39.2 39.7Agropecuario y Forestal 22.2 16.3 20.5 14.7 10.5 9.9

Hombres 21 843 203 24 476 915 35 525 813 60 911 741 83 052 130 89 389 848Industriales 11.9 12.5 14.2 18.0 20.4 17.1Comerciales 25.9 25.7 23.9 27.9 27.5 31.8Prestación de servicios 37.6 43.7 38.4 38.6 40.1 39.9Agropecuario y Forestal 24.6 18.1 23.5 15.5 12.0 11.2

Mujeres 3 119 754 4 398 198 7 089 721 13 292 016 18 380 173 19 786 987Industriales 19.9 9.9 10.5 13.1 9.3 10.7Comerciales 50.0 49.9 49.7 43.7 51.8 46.1Prestación de servicios 25.1 33.5 34.1 32.5 35.0 39.5Agropecuario y Forestal 5.0 6.7 5.7 10.7 3.9 3.7

Tipo de negocio y sexo del titular

Cuadro 1.3

FUENTE: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2002, Bases de Datos.

En el caso de las mujeres la participación de los negocios que se dedican a la prestación de servicios paso de 25.1% en 1992 a 39.5% en 2002, de hecho su participación se encuentra muy cercana a la de los negocios comerciales, por lo que se puede inferir que este tipo de negocios son muy rentables pues en el caso de las dueñas la proporción de hogares con negocios por prestación de servicios es de menos de la mitad de la que presentan los hogares comerciales (47.2% por 22.5% respectivamente –cuadro 1.1–).

Una forma de aproximarse a la rentabilidad de los negocios de los hogares es revisando el ingreso promedio por hogar, pues si bien este ingreso es un ingreso mixto en el sentido señalado por los especialistas, también es cierto que sirve como un buen punto de referencia.

En el cuadro 1.4 se presentan los ingresos promedios por hogar deflactados tanto a nivel general como por sexo de los titulares, en primer lugar se puede observar que los ingresos de los dueños son sustancialmente mayores que los de las propietarias, de hecho en varios años

son de más del doble, como es el caso de 1998 (1 027 pesos mensuales de los hogares con dueños por 477 pesos de los hogares con dueña) y de 2002 (1 001 pesos mensuales de los hogares con dueños por 463 pesos de los hogares con dueña).

También puede observarse que en términos reales el ingreso por hogar presenta una caída de 21.2% a nivel general y de 16.3% en el caso de los hogares con titular del negocio varón y de 18.2% en el caso de los hogares con dueña. Situación que nos habla de un estancamiento en la rentabilidad de los negocios de los hogares a nivel general. De hecho esta situación nos da a conocer que las actividades empresariales de los miembros del hogar y en particular de las mujeres son desempeñadas como formas de complementar el ingreso del hogar o como estrategias de sobrevivencia y en muy pocos casos como estrategias de desarrollo personal o familiar. Como punto a destacar es importante observar que el año en que el ingreso promedio cae a su nivel más bajo es 1996 que es el año inmediatamente posterior a la crisis de la deuda de 1994 – 1995.

Ingreso promedio por hogar de los hogares con negocios por tipo de negocio según sexo del titular del negocio, 1992 – 2002 (Miles de pesos mensuales de 1992)

1992 1994 1996 1998 2000 2002

Hombres 1 196 1 139 856 1 027 1 095 1 001Industriales 1 884 1 505 919 1 329 1 388 1 067Comerciales 1 798 1 515 1 076 1 357 1 476 1 420Prestación de servicios 1 792 1 680 1 099 1 307 1 393 1 376Agropecuario y Forestal 587 495 531 460 411 346

Mujeres 566 556 411 477 524 463Industriales 812 395 278 390 304 289Comerciales 674 736 550 557 633 451Prestación de servicios 587 742 446 534 635 813Agropecuario y Forestal 142 161 149 291 168 130

Tipo de negocio y sexo del titular

Cuadro 1.4

FUENTE: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2002, Bases de Datos.

En el caso particular de los negocios por prestación de servicios, estos tuvieron un comportamiento diferente en función del sexo del titular, de hecho los que tienen titular mujer se da un incremento real del ingreso promedio por hogar al pasar de 587 pesos mensuales en 1992 a 813 pesos mensuales en 2002, es decir un incremento del 38.5% en la década de estudio; en el caso de los hogares con titular varón se presenta un descenso en le ingreso promedio por hogar al pasar de 1 792 pesos mensuales en 1992 a 1 376 pesos al mes en 2002, lo que significa un retroceso del 23.2% para todo el periodo.

I.2.1 Formas de control del negocio y participación de las mujeres

Se entiende como formas de control del negocio, al modo en que se organiza el mismo, es decir en el caso concreto que nos ocupa, al hecho de realizar una separación de cuentas entre los gastos del negocio (costos) y los gastos cotidianos del hogar. La separación de las cuentas en el negocio del hogar implica un nivel de desarrollo en la administración del negocio que le permitirá avanzar a situaciones de mayor competitividad y eficiencia organizacional, lo que a

su vez redundará –en un mediano plazo– en la implementación de mecanismos para incrementar la rentabilidad del mismo. En este sentido vemos que una parte muy importante de los negocios de los hogares se encuentran lejos de esta situación y que en el caso concreto de los negocios con titular mujer, puede observarse una desventaja bastante notable, que posiblemente sea consecuencia de un inequitativo acceso a los recursos que posibilitan el desarrollo de un negocio como son educación formal, entrenamiento laboral (capacitación) en actividades diferentes a las que se relacionan con los quehaceres domésticos, dotación de capital y capacidad de financiamiento entre otras, en relación a los negocios con titular hombre.

En 2002 se registran 13.5 millones de negocios de los hogares que obtuvieron renta empresarial, de estos 10.8 millones no se encuentran constituidos en sociedad y 2.7 millones cuasisociedades –cuadro 1.5–.*

Distribución porcentual de los negocios de los hogares por tipo de negocio y sexo del titular del negocio según forma de control del mismo, 2002

Tipo de negocio y sexo del titular Total de negocios No constituidas en sociedad

Se comportan como sociedad

Total 13 504 674 10 785 805 2 718 869Industrial 15.2 14.7 17.2Comercial 28.8 26.3 39.1Servicios 24.9 21.3 39.1Agropecuario y Forestal 31.1 37.7 4.6

Titular hombre 9 180 109 7 077 862 2 102 247Industrial 15.1 13.9 19.3Comercial 22.9 19.1 35.8Servicios 26.6 22.8 39.3Agropecuario y Forestal 35.4 44.2 5.6

Titular mujer 4 324 565 3 707 943 616 622Industrial 15.5 16.4 10.1Comercial 41.4 40.0 50.2Servicios 21.3 18.4 38.5Agropecuario y Forestal 21.8 25.2 1.2 Cuadro 1.5

FUENTE: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2002, Base de Datos.

Por sexo del titular del negocio se tiene que existen 9.2 millones de negocios con titular hombre, de los cuales 7.1 millones son negocios no constituidos en sociedad y 2.1 millones se comportan como sociedades. Por tipo de negocio se tiene que los agropecuarios predominan en el total de negocios con 35.4% seguidos de los dedicados a la prestación de servicios con 26.6%, los comerciales con 22.9% y los industriales con 15.1%.

En el caso de los negocios no constituidos en sociedad con titular hombre se tiene que 44.2% se dedican a la actividad agropecuaria, 22.8% a los servicios, 19.1% al comercio y 13.9% a la actividad industrial. En el caso de los negocios de los hogares que se comportan como sociedades con titular hombre se tiene que 39.3% se dedican a la prestación de servicios, 35.8% al comercio, 19.3% a la actividad industrial y únicamente 5.6% a la actividad agropecuaria y forestal.

* A partir de 2002 la ENIGH empieza a clasificar a los negocios del hogar como sociedades, constituidos en sociedad y negocios del hogar.

En cuanto a la distribución del ingreso de los hogares con negocios tenemos que 52.4% se genera por los hogares con negocio que se comporta como una sociedad, mientras que el restante 47.6% se queda con los hogares con negocios no constituidos en sociedad, lo que verifica la hipótesis señalada líneas arriba de que cuando se tiene un mejor control sobre el negocio –situación que va implícita en las cuasisociedades– es mayor la rentabilidad del negocio. Aunque en el caso de los hogares donde el titular del negocio es una mujer sucede que los negocios no constituidos en sociedad se quedan con 53.9% del ingreso por renta empresarial, sin embargo estos representan el 85.7% del total de negocios comandados por mujeres, lo que nos habla de una baja rentabilidad de este tipo de negocios. En el caso de los hogares en donde el titular del negocio es hombre se tiene que los negocios que se comportan como sociedad participan con 53.8% del total de la renta empresarial.

Distribución porcentual del ingreso de renta empresarial por tipo de negocio y sexo del titular del negocio según forma de control del mismo, 2002

(Miles de pesos de trimestrales de 2002)

Tipo de negocio y sexo del titular Ingreso total por renta empresarial

No constituidas en sociedad

Se comportan como sociedad

Total 109 176 835 51 934 624 57 242 211Industrial 16.0 16.2 15.8Comercial 34.4 34.2 34.6Servicios 39.7 33.4 45.5Agropecuario y Forestal 9.9 16.2 4.1

Titular hombre 89 389 848 41 265 599 48 124 249Industrial 17.1 16.4 17.8Comercial 31.8 28.6 34.6Servicios 39.9 36.1 42.9Agropecuario y Forestal 11.2 18.9 4.7

Titular mujer 19 786 987 10 669 024 9 117 962Industrial 10.7 15.3 5.4Comercial 46.1 55.9 34.6Servicios 39.5 22.9 58.9Agropecuario y Forestal 3.7 5.9 1.1 Cuadro 1.6

FUENTE: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2002, Base de Datos.

Con esta información en mente no debe sorprender que los negocios que se comportan como sociedades superan con creces a los no constituidos en sociedad en cuanto al ingreso promedio de hecho a nivel general el ingreso de las cuasisociedades es casi cuatro veces el ingreso de los no constituidas en sociedad (8 188 pesos por 2 163 pesos mensuales respectivamente). Por sexo de los titulares del negocio puede verse que en términos generales los ingresos promedio de los negocios con titular hombre son más altos que los que tienen titular mujer, aunque se mantiene la situación de los ingresos de los negocios que son cuasisociedades son mayores de los que no se encuentran constituidos en sociedad.

II. Rasgos principales de los titulares de los hogares con negocios

II.1. Sociodemográficos y económicos

Parentesco

El predominio de los varones como titulares de los negocios refleja el rol asignado, y socialmente aceptado, como proveedores de ingresos de los hogares, los cuales pueden llegar a ser el único y/o principal proveedor en sus hogares. Sin embargo, llama la atención que más del 50% de las mujeres titulares de negocios son la cónyuge del jefe del hogar, esto indica que muchos hogares requieren aportaciones de ingreso adicionales a los de los hombres proveedores del ingresos del hogar, las cuales son proporcionadas en parte por las esposas, esta información generalmente queda oculta cuando se observa la información en términos del jefe del hogar.

La participación económica de las cónyuges es un importante indicio de la reestructuración de la división sexual del trabajo al interior de los hogares, en especial de la pareja, lo que incide en la organización doméstica y el papel y el lugar de la esposa al interior del hogar, pues seguramente éstas adquirien una mayor carga de trabajo con el simple hecho de convertirse en proveedoras de ingresos del hogar.

Distribución porcentual de titulares de negocios propiedad de los hogares por sexo y parentesco, 1992-2002

Parentesco y sexo de los titulares del negocio 1 992 1994 1996 1 998 2000 2002

Titular hombre 5 982 170 6 023 787 6 239 409 6 474 346 6 566 279 6 986 578

Jefe 90.9 91.4 90.7 89.5 90.4 90.5Conyuge 0.1 0.0 0.1 0.3 0.4 0.7Hijos 6.8 6.8 7.1 8.2 7.4 6.9Otros parientes 2.1 1.7 1.9 1.8 1.7 1.9No parientes 0.1 0.1 0.2 0.2 0.1 0.0

Titular mujer 1 805 789 2 218 905 2 591 133 3 042 687 3 039 675 3 346 617

Jefe 26.3 32.6 33.8 32.4 32.8 35.9Conyuge 61.1 56.8 54.1 54.5 54.1 50.5Hijos 8.3 6.9 8.8 9.3 10.4 9.4Otros parientes 4.1 3.7 3.3 3.7 2.6 4.2No parientes 0.2 0.0 0.0 0.1 0.1 0.0 Cuadro 2.1

FUENTE: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2002, Bases de Datos.

Nivel de instrucción

Una característica distintiva de los titulares de los negocios propiedad del hogar es su bajo nivel educativo, de hecho vemos que la instrucción escolar de los hombres se ubica en los dos niveles más elementales, aun cuando su evolución en el tiempo se orienta a mejorar. En 1992 esos dos niveles representaron el 76.8% disminuyendo al 63.2 % en 2002. En el caso de las mujeres la suma de las que carecen de instrucción con las que no terminaron la educación básica es de 79.3% en 1992 y de 66.6% en 2002.

Distribución porcentual de titulares de negocios propiedad de los hogares por sexo y parentesco, 1992-2002

1992 1994 1996 1998 2000 2002

Titular hombre 5 982 170 6 023 787 6 239 409 6 474 346 6 566 279 6 986 578

Sin instrucción 19.6 19.0 15.1 14.7 14.0 14.9Básica incompleta 57.2 56.4 55.8 53.3 49.5 48.3Básica completa 8.0 8.1 10.3 11.1 11.9 14.0Postbásica 15.2 16.6 18.8 20.9 24.6 22.8

Titular mujer 1 805 789 2 218 906 2 591 133 3 042 687 3 039 675 3 346 617

Sin instrucción 25.5 27.9 20.3 19.9 17.0 16.6Básica incompleta 53.8 49.8 53.2 54.3 51.0 50.0Básica completa 8.4 9.5 10.1 9.4 12.6 16.0Postbásica 12.3 12.8 16.4 16.4 19.4 17.4

Nivel de instrucción y sexo de los titulares del negocio

Cuadro 2.2

FUENTE: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2002, Bases de Datos.

Este problema del bajo nivel educativo de los titulares, se debe principalmente a que los patrones educativos del pasado llevaban implícito que se podía prescindir de la educación escolarizada. Este bajo nivel educativo es todavía más agudo para las mujeres, lo que muestra una clara discriminación e inequidad contra las mujeres desde siempre al negarles el derecho a la educación, bajo el esquema de que para cumplir su rol social de futuras esposas no se requiere asistir a la escuela.

Si bien el nivel de instrucción de los titulares mejora orientándose a los niveles de secundaria, bachillerato, superior o postgrado, en conjunto dicha mejora evoluciona a ritmo muy lento y diferenciado por sexo durante la década.

Situación en el trabajo

La situación en el trabajo hace referencia a “la relación de la población ocupada con los medios de producción y con la propiedad de los bienes y servicios generados en el desempeño de su trabajo”,* (INEGI,2005b) en el caso de la ENIGH se clasifica en patrones, trabajadores por cuenta propia, asalariados agropecuarios (jornaleros) y no agropecuarios, miembros de cooperativas y trabajadores no remunerados.

Distribución porcentual de titulares de los negocios por sexo y posición en el trabajo 1992 - 2002

1992 1994 1996 1 998 2000 2002

Titular hombre 5 962 471 5 994 558 6 213 015 6 461 148 6 537 135 6 944 242

Obrero o empleado no agropecuario 11.5 7.6 8.4 8.3 7.8 8.5Jornalero rural o peón de campo 8.3 7.4 6.4 5.4 5.5 6.0Patrón, empleador o propietario de un negocio 22.0 16.9 21.0 21.5 22.4 17.9Trabajador por cuenta propia 58.1 68.1 64.2 64.6 64.2 67.6Trabajador sin retribución 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0Miembro de una cooperativa 0.1 0.0 0.0 0.1 0.1 0.0

Titular mujer 1 788 525 2 203 019 2 561 708 2 946 015 2 987 269 3 289 463

Obrero o empleado no agropecuario 5.7 4.9 5.2 5.8 6.6 5.7Jornalero rural o peón de campo 0.3 0.7 0.1 0.8 0.4 0.3Patrón, empleador o propietario de un negocio 8.7 5.1 8.2 8.3 7.3 5.6Trabajador por cuenta propia 85.3 89.3 86.3 85.1 85.7 88.4Trabajador sin retribución 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.1Miembro de una cooperativa 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0

Situación en el trabajo y sexo de los titulares del negocio

Cuadro 2.3

* A partir de 2002 la ENIGH empieza a clasificar a los negocios del hogar como sociedades, constituidos en sociedad y negocios del hogar.

FUENTE: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2002, Bases de Datos.

Las titulares de negocio se agrupan en la posición de trabajadoras por cuenta propia, de hecho entre 1992 y 2002 su participación fluctuó entre 85.1% en 1998 y 89.3% en 1994, mientras que las que se ocupan como patronas oscilan entre el 5% y el 9% en el periodo de estudio, aparte de esas dos posiciones alrededor del 5% de las titulares de negocios se ubican como asalariadas no agropecuarias.*

En el caso de los titulares de los negocios se tiene una mayor dispersión en cuanto a la situación en el trabajo, de hecho entre 58.1% en 1992 y 67.6% en 2002 se ubican como trabajadores por cuenta propia, mientras que los patrones oscilan entre 22% en 1992 y 17.9% en 2002.** Por otra parte, entre los titulares hombres se encuentra una proporción mayor de asalariados agropecuarios y no agropecuarios –para 2002 14.5% de titulares se ubicaron en esta posición–.

Ocupación

Existe gran diferencia entre las ocupaciones de los titulares de los negocios según sea su sexo, de esta manera se puede observar —cuadro 2.4— que mientras una proporción importante —aunque decreciente— de hombres se ocupa como trabajadores en actividades agropecuarias (pasando de 43.4% en 1992 a 29.6% en 2002), seguida por los artesanos y obreros, los cuales en 1992 ascendían a 17% y en 2002 llegaron a 21.7%. En tercer lugar se encuentran los comerciantes que representaban 12.2% en 1992 y 14.4% en 2002.***

* Debe señalarse que la posición en la ocupación de los titulares de negocios debiera ser en todos los casos trabajadores por su cuenta y patrones, sin embargo debido a que por cuestiones metodológicas el ingreso de los hogares y las fuentes del

mismo se encuestan con un periodo de 6 meses para rescatar dicha información, mientras que la condición de actividad se obtiene con referencia al mes anterior a la

entrevista por lo que es posible que en este desfase entre ambas variables sucedan algunas aparentes inconsistencias. ** A partir de 2002 se clasificaron los ingresos empresariales en: a) ingresos de sociedades, b) negocios que

funcionan como sociedad y c) negocios no constituidos en sociedad. Por lo que los hogares con ingreso proveniente de (a) se reclasificaron en ingresos por renta de la propiedad y remuneraciones al trabajo.

*** La ocupación que se presenta es la correspondiente a la actividad principal y si el titular del negocio declaro como actividad principal otra diferente al negocio, entonces

la ocupación que se presenta es esa.

Distribución porcentual de titulares de los negocios por sexo y ocupación 1992 - 2002

1992 1994 1996 1 998 2000 2002

Titular hombre 5 962 471 5 994 558 6 213 015 6 461 148 6 537 135 6 944 242

Profesionistas 2.8 2.9 3.0 3.6 5.1 3.4Técnicos 2.0 2.2 1.8 2.2 2.2 1.9Funcionarios y directivos 2.3 2.2 3.0 3.4 3.8 2.6Trabajadores en actividades agropecuarias 43.4 39.3 35.9 33.3 30.4 29.6Artesanos y obreros 17.0 20.3 20.2 19.5 22.4 21.7Conductores y ayudantes de maquinaria móvil 4.3 4.7 4.9 4.4 4.8 5.6Comerciantes y agentes de ventas 12.2 12.1 12.9 13.0 14.3 14.4Vendedores ambulantes 5.1 8.0 7.3 8.6 5.8 8.3Trabajadores en servicios personales 2.4 3.0 4.0 3.4 3.0 4.2Trabajadores en servicios domésticos 0.3 0.4 0.5 0.4 1.1 0.4Otras ocupaciones 8.2 5.0 6.5 8.2 7.0 7.9

Titular mujer 1 788 525 2 203 019 2 561 708 2 946 015 2 987 269 3 289 463

Profesionistas 1.4 1.5 1.4 1.7 1.3 1.7Técnicos 0.6 1.4 0.7 1.0 0.8 1.2Funcionarios y directivos 0.9 0.8 2.3 1.4 1.6 1.1Trabajadores en actividades agropecuarias 18.0 21.6 14.2 16.6 12.2 12.9Artesanos y obreros 13.6 13.3 16.5 14.4 16.9 17.2Conductores y ayudantes de maquinaria móvil 0.1 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0Comerciantes y agentes de ventas 31.1 25.9 28.0 28.2 30.4 30.2Vendedores ambulantes 14.0 14.5 12.4 12.5 10.3 15.4Trabajadores en servicios personales 7.3 8.0 8.3 8.8 10.0 9.5Trabajadores en servicios domésticos 10.1 10.2 12.4 11.3 11.6 6.9Otras ocupaciones 2.9 2.7 3.7 4.1 4.9 3.9

Ocupación y sexo de los titulares del negocio

Cuadro 2.4

FUENTE: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2002, Bases de Datos.

En el caso de las titulares se tiene que la principal ocupación en la que se ubicaron fue la de comerciantes y agentes de ventas, que pasaron de 31.1% en 1992 a 30.2% en 2002, seguidas de las vendedoras ambulantes, las cuales representaron el 14% en 1992 y el 15.4% en 2002, las artesanas y obreras han ido incrementando su participación al pasar de 13.2% en 1992 a 17.2% en 2002, situación que indica que además de estar creciendo la participación femenina en las actividades empresariales, se están diversificando entrando en ocupaciones en las que tradicionalmente no se encontraban.

Las titulares que se ocupan en servicios personales y en servicios domésticos representan en conjunto 19.1% en promedio para el periodo del total de las ocupadas. Debe hacerse énfasis en la caída en la proporción de titulares que se ocupan en servicios domésticos, pues enlazado con lo mencionado líneas arriba muestra que se esta dando un cambio en la participación económica de las mujeres en el periodo de estudio.

Horas trabajadas a la semana

El sexo del titular influye en el número de horas trabajadas a la semana, ya que por ejemplo en el caso de las mujeres, se concentran en el grupo que labora menos de 25 horas a la semana, de hecho pasaron de 41.1% en 1992 a 45.3% en 2002 —cuadro 2.5—, situación que se explica por el hecho de que muchas titulares combinan su actividad económica con los quehaceres domésticos y el cuidado de los hijos. Aunque existe una participación importante de titulares mujeres que trabajan más de 48 horas a la semana, las cuales representaron 21.9% en 1992 y 22.6% en 2002.

Distribución porcentual de titulares de los negocios por sexo y horas trabajadas a la semana, 1992 - 2002

1992 1994 1996 1 998 2000 2002

Titular hombre 5 882 763 5 994 558 6 213 015 6 461 148 6 537 135 6 944 242

Menos de 25 horas 14.4 15.6 15.8 15.0 15.0 15.125 a 34 horas 9.1 10.9 10.2 9.4 9.4 9.335 a 48 horas 43.8 38.9 39.5 40.7 40.7 39.1Más de 48 horas 32.7 34.6 34.5 34.9 34.9 36.5

Titular mujer 1 762 402 2 203 019 2 561 708 2 946 015 2 987 269 3 289 463

Menos de 25 horas 41.1 44.3 43.1 43.2 43.2 45.325 a 34 horas 11.6 12.6 11.1 11.7 11.7 13.335 a 48 horas 25.4 19.5 20.9 21.0 21.0 18.8Más de 48 horas 21.9 23.6 24.9 24.1 24.1 22.6

Horas trabajadas y sexo de los titulares del negocio

Cuadro 2.5

FUENTE: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2002, Bases de Datos.

Entre los titulares de negocios varones predomina el grupo que labora entre 35 y 48 horas a la semana con una participación de 43.8% en 1992 y de 39.1% en 2002, le sigue muy de cerca el grupo que trabaja más de 48 horas a la semana, el cual paso de 32.7% en 1992 a 36.5% en 2002. Los hombres que trabajan menos de 25 horas a la semana tienen una participación promedio en el periodo de 15.2%.

Ingreso del hogar

La actividad económica de los miembros del hogar puede verse de manera agregada a través de la información que se genera para el total de hogares, una variable económica que indica el nivel de bienestar que puede alcanzar un hogar es el ingreso de sus miembros. Para estudiar el impacto del ingreso proveniente por los negocios de los hogares se utilizará como referencia el ingreso corriente total (ICT).*(INEGI,2001b,27)

Si se observa la composición del ingreso corriente total en función del sexo del titular del negocio, puede verse que existen pequeñas diferencias, en primer lugar en los hogares con titular mujer la participación del ingreso monetario en el ICT es menor que en los de titular hombre, de hecho mientras que en estas la participación de los ingresos monetarios paso de 71.4% en 1992 a 78% en 2002, en el caso de los hogares con titular hombre el movimiento fue de 76% en 1992 a 79.9% en 2002 (cuadro 2.6).

* La ENIGH clasifica a las percepciones de los miembros del hogar en corrientes o de capital en función del efecto en el patrimonio del hogar, ICT se divide en ICM e Ingreso corriente no monetario (ICNM), la clasificación del ICT se muestra en el cuadro 2.6. Consúltese (INEGI, 2001b, p. 27).

Distribución porcentual del ingreso corriente total de los hogares con negocios por fuentes de ingreso y sexo del titular del negocio, 1992 – 2002

(Miles de pesos corrientes, trimestrales)

1992 1994 1996 1 998 2000 2002

Titular hombre 41 839 934 49 287 144 68 053 033 114 465 736 162 684 751 179 163 105

Ingresos Monetarios 76.0 76.0 77.9 80.0 79.8 79.9Remuneraciones al trabajo 18.4 20.0 19.6 19.1 21.3 22.5Negocios propios 52.6 50.4 52.9 53.9 52.8 49.0Cooperativas 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0Renta de propiedad 0.6 0.9 0.9 1.6 0.8 2.1Transferencias 3.5 4.0 4.3 4.6 4.4 6.0Otros ingresos corrientes 0.8 0.7 0.0 0.6 0.6 0.3

Ingresos No Monetarios 24.0 24.0 22.1 20.0 20.2 20.1Autoconsumo 3.8 3.2 2.9 2.3 2.1 1.9Pago en especie 1.0 0.8 0.8 1.0 0.7 0.9Regalos 5.3 4.6 5.4 5.0 3.4 5.2Estimación del alquiler de la vivienda 13.8 15.3 13.0 11.8 14.0 12.2

Titular mujer 10 996 129 15 158 925 24 490 014 42 330 408 57 600 145 71 794 036

Ingresos Monetarios 71.4 72.1 73.1 77.0 77.4 78.0Remuneraciones al trabajo 33.5 37.4 32.8 35.0 39.1 40.4Negocios propios 26.7 26.6 27.0 29.5 27.0 27.2Cooperativas 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Renta de propiedad 2.4 0.9 3.8 1.6 1.5 1.6Transferencias 6.7 6.3 9.4 10.0 9.1 8.6Otros ingresos corrientes 1.9 0.8 0.1 0.9 0.7 0.0

Ingresos No Monetarios 28.6 27.9 26.9 23.0 22.6 22.0Autoconsumo 4.0 4.6 3.5 3.7 3.2 3.1Pago en especie 2.9 1.5 2.7 1.5 2.0 1.8Regalos 6.6 5.5 7.3 6.0 6.6 6.0Estimación del alquiler de la vivienda 15.2 16.3 13.5 11.8 10.9 11.1

Rubros de ingreso corriente total y sexo de los titulares del negocio

Cuadro 2.6

FUENTE: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2002, Bases de Datos.

En el caso de los hogares con titular hombre la participación de los ingresos por negocios del hogar alcanza en promedio para el periodo más del 50% del ICT, mientras que en el caso de las titulares del negocio la participación de los ingresos provenientes de los negocios propios representa en promedio para el periodo 27.3%, esta situación aunada al hecho de que en promedio 55% de las titulares de negocios son cónyuges indica que el ingreso de los negocios en estos hogares viene a complementar el ingreso obtenido por sus parejas, situación que concuerda con el hecho de que las titulares de negocios registran participaciones importantes en el rubro de menos de 25 horas trabajadas a la semana.

Las remuneraciones la trabajo tienen un participación mayor en el caso de los hogares con titular mujer, ya que entre 1992 y 2002 paso de 33.5% a 40.4% respectivamente, mientras que en el caso de los titulares varones las proporciones fueron 18.4% en 1992 y 22.5% en 2002.

III. Importancia de la participación de las mujeres como titulares de los hogares con negocios

(a manera de conclusión)

El análisis de la actividad productiva de los hogares arroja información interesante sobre las formas de organización interna para generar bienes y servicios de los hogares –las cuales, por cierto, varían de un hogar a otro–, así como el tipo de bienes y servicios que ofrecen, de hecho en el capitulo primero se muestran algunos rasgos que delinean el perfil de los titulares de los

negocios propiedad del hogar, así como algunas características del hogar y de los negocios que permiten delinear el perfil de los hogares con negocios y de sus titulares.

Los hogares con negocios tienen una participación porcentual significativa en el total de hogares mexicanos, de hecho al menos dos de cada cinco hogares en México recurren a la obtención de ingresos a través de la formación de un negocio. Sin embargo, la participación de los ingresos por renta empresarial dentro del total de ingresos corrientes monetarios ha descendido de manera constante al pasar de 27.5% del ICM en 1992 a 17.5% en 2002, lo que significa que representan poco más de la sexta parte del total del ingreso corriente monetario (ICM).

Un rasgo a destacar en la evolución de los hogares con negocios es que en los últimos años se ha incrementado la participación de las titulares con sexo femenino, de hecho puede observarse que en 1992 de los titulares de negocios solamente 23.2% eran mujeres, mientras que para 2002 la participación de las mismas asciende a 32.4%, en efecto el total de titulares mujeres se incremento en 85% en los últimos 10 años. De hecho el crecimiento de los negocios cuyo responsable es una mujer creció de manera explosiva en el periodo a una tasa anual de 5.1%, lo que da un crecimiento acumulado para todo el periodo de 65.9%, mientras que los negocios comandados por un hombre crecieron 7.6% para todo el periodo.

El sexo del titular influye de manera importante en el tipo de negocio que participa el hogar, en el caso de las mujeres se tiene que los hogares con negocios de tipo comercial son los preferidos, pues en 1992 41.9% de las titulares tenía un negocio de este tipo y para 2002 esta proporción se incrementó a 47.2% del total. Asimismo las titulares mujeres no presentan una participación muy alta en negocios de tipo agropecuario, de hecho su participación descendió al pasar de 20% en 1992 a 13.1% en 2002. Entre los hombres la participación en los negocios de tipo agropecuario y forestal es muy alta ya que pasó de 50.2% en 1992 a 32.5% en 2002, conservando en todos los años de estudio el primer lugar como el negocio con mayor participación entre los varones. En segundo lugar se encuentran los titulares dedicados a la prestación de servicios, los cuales han pasado de representar 25.1% en 1992 a 29% en 2002, entre los hombres los negocios de tipo comercial representaron 17.2% del total de hogares con negocios en 1992 y se incrementaron a 22.4% en 2002. Debe remarcarse que el total de hombres titulares de negocios se incremento en un 16.8% en el periodo, lo cual contrasta con el explosivo crecimiento de las mujeres propietarias de negocios.

También debe destacarse el hecho de que la mayor parte de los ingresos por renta empresarial es generada por negocios donde el titular del negocio es hombre (pasó de 87.5% en 1992 a 81.9% en 2002, quedando el resto en manos de las dueñas). Es importante destacar la baja rentabilidad que muestran estos negocios, la cual se puede inferir, ya que en términos reales el ingreso de los hogares con negocios paso de 25 mil millones en 1992 a 26 mil millones en 2002, claro a precios de 1992, es decir el ingreso por renta empresarial registro un crecimiento real de apenas 4.5% para todo el periodo, lo que significa que la tasa de crecimiento anual del ingreso de los hogares con negocios es de 0.4% anual para la década en estudio y de hecho los que presentan una menor participación en el ingreso son los agropecuarios (de 22.2% en 1992 a 9.9% en 2002), curiosamente los de mayor número, mientras que los que presentan una mayor participación en el ingreso son los de prestación de servicios, que en 1992 se quedaron con 36% del ingreso de los hogares con negocios y para 2002 esta participación paso a 39.7%.

El capitulo dos muestra los perfiles sociodemográficos de los hogares, los titulares y los miembros de aquellos que tienen negocio. En este sentido debe remarcarse que los hogares con negocio tienen un mayor tamaño que el total de los hogares situación que aparentemente se debe a la utilización de mano de obra no asalariada.

El perfil sociodemográfico de los titulares nos dice que los hombres en su mayoría son jefes (90.6% en promedio para el periodo), de entre 30 y 45 años (40% en promedio), con estudios de hasta secundaria (81.4% en promedio tiene estudios de secundaria o menores) y están casados (75%). En el caso de las mujeres la mayor parte son cónyuges (55.2% en promedio para todo el periodo), de entre 30 y 45 años (40% en promedio), con estudios de hasta secundaria (84.2% en promedio tiene estudios de secundaria o menores) y se encuentran casadas (49.2%).

En los hogares con titular del negocio mujer predomina ligeramente la población femenina, mientras que los de titular hombre predomina la masculina de manera muy ligera. Asimismo en ambos tipos de hogares el parentesco principal de la población es de hijos. En cuanto al nivel de instrucción, en los hogares con negocios cuyo titular es un varón la proporción de personas con rezago educativo es de 79.4% en 1992 y de 67.2% en 2002. En el caso de los hogares con negocio con titular mujer se tiene una situación parecida aunque ligeramente mejor ya que aquí la proporción de miembros del hogar con rezago educativo paso de 76.4% en 1992 a 64.8% en 2002.

Las características socioeconómicas de los titulares varones muestran que la mayoría de ellos se encuentran ocupados (99% para todo el periodo), se desempeñan como trabajadores por cuenta propia (64.1% para todo el periodo), sus principales ocupaciones son trabajadores en actividades agropecuarias (35.3% para todo el periodo), artesanos y obreros (20.2% en promedio) y comerciantes (13.2% en promedio) y laboran entre 35 y 48 horas a la semana.

En el caso de las dueñas casi todas se encuentran ocupadas (98.5% para todo el periodo se desempeñan como trabajadores por cuenta propia (85.3% para todo el periodo), sus principales ocupaciones son comerciantes y agentes de ventas (29% para todo el periodo), trabajadores en actividades agropecuarias (15.9% para todo el periodo) y artesanos y obreros (15.3% en promedio) y trabajan menos de 25 horas a la semana.

En los hogares con titular mujer aproximadamente siete de cada diez miembros del hogar se encuentran ocupados, mientras que en los hogares con titular hombre solo seis de cada diez están en la misma situación, Un rasgo distintivo de los miembros de hogares con negocios es que la posición en el trabajo que predomina entre ellos es la trabajador por cuenta propia, de hecho la participación paso de 38.7% en 1992 a 43.1% en 2002, de hecho destacan los miembros de hogares con negocios comerciales los cuales alcanzaron una participación de 46.3% en 1992 a 43.9% en 2002

Por sexo del titular del negocio se observa que los de titular hombre tienen un ingreso promedio mensual más alto para todos los años de estudio. Por otra parte se observa que mientras los hogares con titular del negocio mujer necesitan de dos perceptores para tener un ingreso cercano al que obtienen los hogares con titular del negocio hombre.

Esta es una primera aproximación y los resultados muestran una riqueza informativa que sería conveniente aprovechar para obtener una visión más nítida de la situación de los hogares con negocios.

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Estado y Mercado Gonzalo Farrera Bravo∗

Resumen La característica distintiva del Estado contemporáneo es la soberanía, reconocimiento efectivo, tanto dentro del propio Estado como por parte de los demás, de que su autoridad gubernativa es suprema. En los estados federales, este principio se ve modificado en el sentido de que ciertos derechos y autoridades de las entidades federadas, como los länder en Alemania, los estados en Estados Unidos, Venezuela, Brasil o México, no son delegados por un gobierno federal central, sino que se derivan de una constitución. El gobierno federal, sin embargo, está reconocido como soberano a escala internacional, por lo que las constituciones suelen delegar todos los derechos de actuación externa a la autoridad central. En el plano nacional, el papel del Estado es proporcionar un marco de ley y orden en el que su población pueda vivir de manera segura, y administrar todos los aspectos que considere de su responsabilidad. Todos los estados tienden así a tener ciertas instituciones (legislativas, ejecutivas, judiciales) para uso interno, además de fuerzas armadas para su seguridad externa, funciones que requieren un sistema destinado a recabar ingresos. En varios momentos de la historia, la presencia del Estado en la vida de los ciudadanos ha sido mayor que en otros. En los siglos XIX y XX la mayoría de los estados aceptaron su responsabilidad en una amplia gama de asuntos sociales, dando con esto origen al concepto de Estado de bienestar. Los estados totalitarios, como la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y la Alemania nacionalsocialista, se atribuyeron un derecho, a menudo compartido con un partido hegemónico y único, de regular y controlar pensamientos y opiniones. En las postrimerías del siglo XX la globalización de la economía mundial, la movilidad de personas y capital, y la penetración mundial de los medios de comunicación se han combinado con el propósito de limitar la libertad de acción de los estados. Estas tendencias han estimulado un vivo debate sobre si el Estado puede retener algo de esa libertad de acción que se asociaba en otros tiempos a la soberanía. Estas limitaciones informales a la independencia vienen acompañadas en algunas áreas, en especial Europa occidental, de proyectos de integración interestatal, caso de la Unión Europea, considerado por unos como una alternativa al Estado nacional y por otros como la evolución de nuevos y mayores estados. Palabras clave: Estado, Derecho Constitucional, Mercado, economía de mercado, Estado Social, liberalismo, globalización.

State and market Gonzalo Farrera Bravo

Abstract The distinguishing characteristic of the contemporary State is the sovereignty, effective recognition, as much within the own State as on the part of the others, of which its governmental authority is supreme. In the federal states, this principle is modified in the sense that certain rights and authorities of the federated organizations, like länder in Germany, the states in the United States, Venezuela, Brazil or Mexico, are not delegated by a central federal government, but that are derived from a constitution. The federal government, nevertheless, is * Gonzalo Farrera Bravo, Licenciado en Derecho por la Facultad de Estudios Superiores Campus Aragón, estudiante de la Maestría en Derecho Electoral en el mismo recinto universitario; becario del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, ayudante de investigador en el área de Derecho Constitucional en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Correo: farrerabravo1982@mail.com.

recognized like sovereign international scale, reason why the constitutions usually delegate all the rights of external performance to the central authority. In the national plane, the paper of the State is to provide a frame of law and order in which its population can live on safe way, and to administer all the aspects that consider of their responsibility. All the states tend to have certain institutions (legislative, executive, judicial) for internal use, in addition to Armed Forces for their external security, functions that require a system destined to successfully obtain income. At several moments of history, the presence of the State in the life of the citizens has been greater than in others. In centuries XIX and XX most of the states it accepted his responsibility in an ample range of social subjects, giving with this origin the concept of State of well-being. The totalitarian states, like the Union of Soviet Socialist Republics and Nazi Germany, attributed a right, often shared with a hegemonic and unique party, of regulating and controlling thoughts and opinions. In the last years of century, XX the globalization of the worldwide economy, the mobility of people and capital, and the worldwide penetration of mass media have been combined in order to limit the freedom of action of the states. These tendencies have stimulated an alive debate on if the State can retain something of that freedom of action that was associated in other times to the sovereignty. These informal limitations to independence come accompanied in some areas, in special Western Europe, of projects of interstate integration, case of the European Union, considered by like an alternative to the national State and by others like the evolution of new and greater states. key words: State, Constitutional law, welfare state, Market, market economy, liberalism, globalization. I. Epistemología del Estado Wilfredo Pareto, afirmaba: “Es necesario distinguir siempre el fenómeno objetivo concreto de la forma bajo la cual nuestro espíritu lo percibe, forma que constituye otro fenómeno que se puede llamar subjetivo. Aclaremos esto con un ejemplo trivial: La inmersión de un bastón vertical en el agua es el fenómeno objetivo concreto de la forma que constituye otro fenómeno objetivo, nosotros vemos el bastón como si estuviere roto y si nos damos cuenta de nuestro error lo describiremos como tal, este fenómeno subjetivo (Pareto,1987,32)” Esta reflexión de Pareto nos obliga a contemplar otros prismas para el análisis del Estado contemporáneo, un ejemplo es el de Georg Jellinek, quien consideraba al Estado desde dos puntos de vista: el social y el jurídico, y como consecuencia de su afirmación, sostienen que deben usarse dos teorías o métodos distintos para conocer esa dualidad estatal. Autores como Félix Kaufmann nos explican, que a través de la teoría que utilicemos determinara el objeto de conocimiento, por lo tanto las corrientes clásicas del pensamiento en la conceptualización del Estado han sido superadas, ya que implica el observar un fenómeno desde una sola perspectiva, y sucede el error que nos comenta Pareto. Otro fenómeno a contemplar ha sido la proliferación de las ramas de las ciencias sociales: la Sociología, el Derecho, la Teoría Política, la Teoría de la Administración Pública, la Economía, la Antropología en su concepción contemporánea (Luque,1996), la Historia y la Estadística que mide fenómenos naturales y en consecuencia es discutible su calidad de ciencia social, siendo considerada más bien una técnica matemática. Las ciencias sociales han sido consideradas como oponibles a las ciencias naturales, afirmándose que el objeto de éstas es aprehendido por la relación fatal que implica la conexión causa y efecto, en tanto que las primeras, las ciencias sociales llamadas también de

conducta, del espíritu o normativas, teleológicas, etcétera, son ciencias en las cuales no se observa esa actitud invariable. De lo cual que las diversas ciencias o prismas, nos ofrecen una gran variedad de teorías, resultado de la interdisciplinariedad, la gama compleja de conceptos ofrecidos para el estudio del Estado contemporáneo es de gran alcance, ya que combina elementos de las áreas de conocimiento antes mencionadas. En nuestra disciplina, existieron paradigmas∗ dominantes, un ejemplo clásico fue el de la Escuela Vienesa, Hans Kelsen, analiza al Estado desde un punto de vista estrictamente jurídico, influenciado por Kant y Jellinek, su referencia conceptual fue la Teoría Pura del Derecho, desde esta perspectiva el Estado representa un orden y este a su vez, esta compuesto por un sistema de normas, por lo tanto el Estado es un conjunto de normas. (Kelsen,1995,215-217). Otro autor de gran relevancia fue Herman Heller, él está empeñado en demostrar que la Teoría del Estado, es una ciencia cultural y no natural, que los fenómenos de las ciencias culturales tienen un sentido, una intención y su autor persigue un fin, lo que no sucede con los fenómenos de las ciencias naturales, Heller toma como referente la conducta del hombre, cuyo objeto de estudio pertenece a las ciencias de la cultura, Heller basándose en Marx, explica, “Al final del proceso de trabajo brota un resultado que antes de comenzar el proceso ya existía en la mente del obrero”, es decir un resultado que ya tenía existencia ideal. (Heller,2002,186-192). Reinhold Zippelius, expone, que quien investiga al Estado, se enfrenta a la dificultad de orientarse en la desconcertante complejidad del acontecer político. Este autor destaca que un importante medio auxiliar para obtener modelos interpretativos y reglas empíricas, el pensamiento político hace uso de los tipos, particularmente cuando bosqueja ciertos tipos de Estado, (Zippelius,2002,13) los tipos sirven como modelos de interpretación de la realidad social, esta forma de teorización ya fue elaborada por Max Weber**.(Weber,1972,43). Por otra parte el filósofo Edmund Husser (Husser,1990), ha sido quien ha planteado el problema del conocimiento dentro de la actitud idealista, Husserl, manifiesta: Frente al ser meramente fenoménico del mundo real, trascendente, este filósofo opone el ser absoluto de lo

∗ Desde la perspectiva de Thomas Kuhn, quién explica: “Las revoluciones científicas como las sociales, tienen como base un paradigma (entendiéndose como paradigma, las realizaciones científicas universalmente reconocidas que, durante cierto tiempo, proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comunidad científica) así como la idea del desarrollo científico que pasó de un tipo de ciencia a otro, o cambio de paradigma que es en lo que consiste propiamente la revolución científica, la distinción entre ciencia normal y ciencia extraordinaria, la primera constituida por el conjunto de realizaciones que la comunidad científica acepta, la segunda sinónima de ciencia revolucionaria, es aquella que pone fin al dominio de la teoría (paradigma), hasta entonces dominante. (Khun,2005). ** El conocimiento de la sociedad es para Weber, un conocimiento empírico y objetivo. No es ni una mera descripción ni tampoco una simple conceptualización, sino una mezcla de ambas adecuada al tipo de objeto considerado. La conceptualización incluye, a lo que Weber denominó tipos ideales, tales tipos no se derivan inductivamente del material empírico, aun si este material ayuda a su formación. No denotan tampoco ninguna realidad empírica. No son el resultado de clasificaciones. Sin embargo no son meras ficciones. Son modelos o construcciones racionales que funcionan a manera de conceptos límites y que describen modos de comportamiento social que tendrían lugar en condiciones de total racionalidad. La postura metodológica de Weber se apoyo en Heinrich Rickert, y dicotomía del hecho y del valor, que es básica en la filosofía de este autor, Weber, la empleó para formular una crítica metodológica tanto al idealismo y el marxismo, como esquemas globales aplicados a la Historia, al nivel de la acción política, esta crítica subyace a su rechazo de la social democracia por presentar una fusión ilegítima de reivindicaciones éticas y políticas. Como señaló en cierta ocasión refiriéndose al socialismo: “No entraré en esas iglesias”.

inmanente, el ser de la conciencia pura (es decir, de la conciencia depurada de toda contingencia empírica). Frente a la tesis del mundo, que es una tesis contingente, destacase, pues la tesis del yo puro (de la pura vida conciente del sujeto cognoscente) que una tesis necesaria, absoluta e indubitable. Toda realidad funciona así, en la relación de conocimiento, como un conjunto de apariencias de unidades de sentido necesariamente referidas a ciertos complejos de la conciencia pura del sujeto cognoscente que por su propia esencia absoluta, confiere ese sentido de aquella realidad. (Ídem,1990) El Estado como realidad trascendente, tiene un ser meramente fenoménico y por lo tanto, su estructura funciona en el conocimiento, como un conjunto de unidades de sentido, pero el Estado como afirmaba Heller, es una realidad cultural, es una forma de vida humana plenaria con una serie de objetivaciones y precisamente, por ello, sus unidades de sentido solo se integran como tales en la conciencia del sujeto cognoscente a través de la vivencia valorativa. Giuseppe de Vergottini (De Vergottini,2004,57), explica que el Estado moderno y el contemporáneo son producto de un proceso de institucionalización del poder político, que se produjo tras una lenta evolución en el área europea, mientras el conjunto de instituciones que tendencialmente se identifican con el concepto del Estado, se ha consolidado en tiempos recientes a consecuencia del proceso de limitación del poder absoluto y la consiguiente racionalización del poder que culminó en las revoluciones inglesas de 1689, la norteamericana de 1776 y la francesa de 1789. Como podemos ver otro aspecto para el estudio del Estado es el Poder Político, en el pasado Weber, en sus formas de dominación ya había contemplado a éste, como uno de los elementos fundamentales en la formación del Estado junto a la burocracia, el uso legítimo de la fuerza es una condición fundamental pero no predominante como lo establece Bobbio (Bobbio,2000,183), el punto toral tanto en Weber como en Bobbio, es el poder político, dándole el segundo el siguiente sentido: “…es el hilo que recorre al sistema político”, este enfoque predominante será, el punto de interjección de los estudios del Derecho y la Ciencia Política. (Ídem,2000). 2) Concepto de Estado y concepto de mercado Estado (concepto general) - La palabra Estado, en diferentes lenguas se puede encontrar como: status o respublica en latín, en inglés como State, en francés como État, en el alemán como Staat y en el italiano como Stato. En general, Estado significa (Abbagnano,2003), la organización jurídica coercitiva de una determinada comunidad. El uso de la palabra Estado, algunos autores lo atribuyen a Nicolás Maquiavelo en su obra “El Príncipe”, su uso en el léxico político contemporáneo, pero otros difieren de esa opinión, ya que argumentan que la palabra en esa época ya era usada para denotar al Estado. Se pueden distinguir tres conceptos fundamentales de Estado: 1) la concepción organicista, por la cual el estado es independiente de los individuos y anterior a ellos, 2) la concepción atomística o contractual, según la cual, el Estado es una creación de los individuos, 3)la concepción formalista según la cual el Estado es una formación jurídica. En la primera concepción se basa en la analogía entre el Estado y un organismo viviente. El Estado es un hombre grande, sus partes o miembros no pueden ser separados de su totalidad. Por lo tanto,

la totalidad precede a las partes, de lo cual resulta que tiene unidad, dignidad y carácter que no puede derivar de ninguna de las partes del conjunto. Esta concepción fue elaborada por los griegos, Platón consideraba que en el Estado se encuentra “escrito con mayúsculas” (Platón,2004,67) y por lo tanto más visibles las partes y las funciones que constituyen al individuo y comienza determinando las partes y a las funciones del Estado para proceder luego a determinar las partes y funciones del individuo. A su vez Aristóteles (Aristóteles,2004,50), afirmaba: “El Estado existe por naturaleza y es anterior al individuo, porque si el individuo no es por si autosuficiente, lo será con referencia al todo en la misma relación en que se encuentran las demás partes. Por lo tanto, el que no puede entrar a formar parte de una comunidad o el que no tiene necesidad de nada por bastarse a sí mismo, no es miembro de un Estado, sino es una Bestia o es un Dios”. Hegel, en su obra la “Filosofía del Derecho” (Hegel,1985,250), hace la comparación del Estado con un Dios: “El ingreso de Dios en el mundo es el Estado, su fundamento es el poder de la razón que se realiza como voluntad. En la idea del Estado no deben tenerse presentes estados particulares, mas bien debe considerar la idea, por si misma de este Dios real”. 2) Para la concepción atomística, el Estado es una obra humana, pero tiene la dignidad de sus caracteres, que le han sido conferidos por los individuos que lo han creado. Esta fue la concepción del estado que tuvieron los estoicos que lo consideraban como res populli. Dice Cicerón: “El Estado (res publica) es cosa del pueblo y el pueblo no es cualquier aglomeración de hombres reunidos de un modo cualquiera sino una reunión de gente asociada por acuerdo mutuo para observar la justicia y por la comunidad de los intereses”. (Cicerón,2003,33). También Juan Jacobo Rousseau, este ginebrino precursor de la idea contractualista del Estado: “La voluntad general es aquella que solo mira solamente al interés común, ésta mira al interés privado y es la suma de las voluntades particulares, pero quita de estas voluntades lo más o menos que se destruyen entre sí y queda, por suma de diferencias, la voluntad general”.(Rousseau,1992,53-55). 3) La concepción jurídica, nos dice que el Estado tiene tres elementos o propiedades características: la Soberanía o el poder preponderante o supremo, su Pueblo y su Territorio, este aspecto sociológico es defendido por Georg Jellinek, pero Hans Kelsen niega el aspecto sociológico del Estado, el Estado es para el austriaco el mero ordenamiento jurídico en su carácter normativo o coercitivo: “Existe un solo concepto de Estado como ordenamiento jurídico centralizado. El concepto sociológico de un modelo efectivo de comportamiento orientado hacia el ordenamiento jurídico, no es un concepto de Estado, pero presupone el concepto del Estado, que es un concepto jurídico”. (Kelsen,2003). “En otros términos el Estado es una sociedad políticamente organizada por ser una comunidad constituida por un ordenamiento coercitivo y este ordenamiento coercitivo es el Derecho” (Ibid,2003), Kelsen en su obra “Teoría General del Estado”, hace un estudio muy minucioso acerca de las cuestiones del Estado, y define a los elementos estatales de la siguiente manera: Territorio es la esfera de validez del ordenamiento jurídico denominado Estado. El Pueblo es “la esfera humana de validez del mismo ordenamiento y la soberanía, Kelsen afirma que el reconocer al Estado depende de la elección que se haga en lo que se refiere a la hipótesis de la primicia del Derecho estatal o del Derecho Internacional. Si se acepta la primera, el Estado es soberano en sentido relativo de ningún otro ordenamiento, fuera de lo internacional es

superior a su ordenamiento jurídico si se acepta la segunda hipótesis, el Estado es soberano en el sentido absoluto y original del termino”. En sentido amplio, se entiende por Estado, la totalidad de las instituciones públicas que garantiza o debe garantizar la vida en común de las personas en una comunidad, definido tradicionalmente en tres elementos: Territorio, Pueblo y el Poder del Estado, este poder se ejerce jurídicamente a través del aparato estatal (Sistema Político-Administrativo) se diferencia en una gran multiplicidad o variedad e instituciones. La estructuración del Estado, como de organización de lo político puede estar formado e integrado de formas diversas, especialmente hay que distinguir entre la Autocracia y el Constitucionalismo, es decir entre el poder limitado constitucionalmente, el Estado de Derecho y la División de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial), entre el Estado Unificado y el Estado centralista y el Estado federal organizado. Evolucion del Estado moderno al Estado contemporáneo Según Bobbio (Bobbio,2003), el Estado moderno, aparece como una forma de organización del poder históricamente determinada, y en cuanto tal, caracterizada por una filiación que la hace peculiar y diferente de otras formas históricamente determinadas y, en su interior, homogéneas, de organización del poder. Max Weber (Weber at el), tradujo el carácter de la centralización –Valido sobre todo en el nivel histórico institucional en la que más marcadamente politológico del monopolio de la fuerza legítima–. Esta denominación permite comprender mejor el significado histórico de la centralización trayendo a la luz, mas allá del aspecto funcional y organizativo, la evidencia más abierta políticamente en que consiste. En la tendencia a la superación del poli-centrismo del poder a favor de una concentración del mismo emana como instancia parcialmente unitaria y exclusiva. La historia del nacimiento del Estado moderno es la historia de esta tensión –del sistema poli-céntrico y complejo de los señoríos de origen feudal se llega al Estado territorial centralizado y unitario mediante la llamada racionalización de la gestión del poder– y por lo tanto, de la organización política dictada por la evolución de las condiciones histórico-materiales. Esto implica la búsqueda de fuerzas políticas que han interpretado el nuevo curso y se han hecho portadoras de los nuevos intereses políticos en juego. En términos esenciales, la forma de organización del poder conforme a tales intereses se contrapone a un mundo político caracterizado por dos rasgos de fondo, solo en apariencia contradictorios. El primero es la concepción universalista de la respublica cristiana, enunciada por el Papa y el segundo aspecto, el proclamar la preponderancia de lo espiritual y lo político, existe una transición del estado por asociaciones personales al Estado territorial-institucional, también se da el paso del señorío de la tierra a la soberanía. El Estado como orden político: La transición no se hizo, sin embargo, sin dolo, si se considera que precisamente las luchas religiosas que cerraron la Europa del siglo XVI y del XVII, se debe considerar la matriz o más bien el punto necesario para la transición de la forma de organización del poder. La religión deja de ser parte integrante de la política con la aparición de las luchas eclesiásticas, ya que relegan a la religión a un papel interno del hombre. La unidad de mandato, la territorialidad del mismo, su ejercicio a través de un cuerpo calificado de

ayudantes “técnicos”, son otras exigencias de seguridad para aquellos estratos de la población que, por una parte, no alcanzan ya a desarrollar sus relaciones sociales y económicas en el interior de las antiguas estructuras organizativas y por otra, especifican con claridad en la persistencia del conflicto social, el mayor obstáculo a la propia afirmación. Desde su prehistoria, el Estado se presenta claramente como la red de enlace del conjunto de tales relaciones, unificadas en el momento político de la gestión del poder. Pero es sólo con la base política del poder, consecuentemente a las luchas religiosas, que los nuevos atributos del estado-mundanidad, finalidad y racionalidad se instituyeren –para dar a este último– la imagen moderna de única y unitaria estructura organizativa forma de la vida asociada, de verdadero y exacto aparato para la gestión del Poder, operante según procedimientos cada vez mas definidos, pero sobre todo en función un objeto concreto: la paz interna del país, la eliminación del conflicto social, la normalización de las relaciones de fuerza a través del ejercicio monopólico del poder. Tal es el carácter especial del nuevo Estado, incluso en el plano institucional y organizativo. Con referencia a ello, se ha hablado del Estado-máquina o Estado-aparato, Estado-mecanismo, Estado-administración, en cada caso se trata de una organización de las relaciones sociales (del poder) a través de procedimientos técnicos preestablecidos (las instituciones, la administración) útiles a la prevención y a la neutralización de los casos de conflicto y al logro de los fines terrenos que las fuerzas predominantes de la estructura social reconocen como propio e imponen como generales al país entero. El Estado moderno ya se caracterizaba por una unidad territorial y por el surgimiento de una instancia de poder parcialmente hegemónica en la figura del príncipe, pero también por la presencia de una valida organización de las fuerzas sociales tradicionales, sobre los dos planos, estrechamente vinculados, de la decisión y la administración. El elemento unificador del dualismo constitucional resultante está principalmente constituido por el motivo financiero, que desde el inicio se presenta como uno de los más sólidos hilos conductores de la experiencia estatal moderna. El origen señorial del poder monárquico fue marcado de tal manera para condicionar rápidamente el proceso de formación del aparato estatal, en razón de la absoluta insuficiencia de los ingresos privados del príncipe para la instauración de una administración eficiente y la creación de un ejército estable. El desarrollo constitucional del Estado moderno debería desarrollarse contra las capas, en función de la eliminación del poder político y administrativo. Todavía más, tal vez es posible afirmar que se puede hablar de un Estado moderno en sentido propio sólo cuando el dualismo constitucional típico del Estado por capas o estamentos, fuera definitivamente dejado de lado. Que esto haya podido suceder con relativa facilidad depende del hecho de que el poder estaba en realidad fundado en una concepción y una organización de relaciones sociales de viejo estilo. El Estado moderno significaba claramente la negación de todo esto: “la instauración de un nivel diferente de vida asociada, la delimitación de una esfera rígidamente separada de relaciones sociales, gestionada exclusivamente de un modo político. En esta esfera entran los derechos y libertades de las capas, pero estaban subordinadas a la gestión unitaria y política a la que se sometía la esfera entera, de parte del príncipe monocrático, soberano que garantizaba el derecho. La validez de aquellos derechos y de aquellas libertades era confiada a la decisión de este último y se volvía siempre más discutible en la medida en que caía lentamente el

motivo real de fuerza de los estamentos en los enfrentamientos con el Estado moderno: el motivo económico. Desde el momento en que el príncipe hizo a un lado el derecho de aprobación de los impuestos del pueblo, inventarios, modos y canales para la exacción de las contribuciones controladas y administradas directamente por el, las capas sociales perdieron su originaria posición constitucional y vieron reducida su presencia-, que hasta aquí había sigo global, en el interior de una visión del mundo que no conocía distinción entre lo social y lo político, entre sociedad y Estado- a la esfera de lo social. La reducción de las clases al ámbito social, desvinculando de aquella política en la que dominaba el aparato estatal, significó también la superación definitiva de la organización de las relaciones interhumanas que era característica de las antiguas sociedades por capas, en la que más allá de la distinción entre lo público y privado, no era permitida ninguna presencia política del individuo, totalmente absorbido en la dimensión comunitaria de miembro de un cuerpo social –de la familia a la representación de estamento– a través de la cual solamente encontraba explicación a la vida social. Una vez erigido el Estado, el príncipe y su aparato de poder, monopolizaba la esfera política, sus interlocutores directos no fueron ya los estamentos sino los individuos súbditos en la sola esfera privada. Este dato, que encuentra infinitas comparaciones en la historia cultural y religiosa en Occidente de los siglos XVII y XVIII constituye el terreno de fondo sobre el cual se viene constituyendo en primer lugar, la toma de conciencia , por parte de los individuos, de la identidad y comunidad en sus intereses privados, en segundo lugar, y como consecuencia de esto, la primera organización de tale intereses a través de una actitud cada vez menos pasiva más crítica frente a la gestión del Estado por parte de la fuerza histórica que había consentido la superación de la estructura feudal: El príncipe, es por estas vías y sobre la base del desarrollo económico, es el verdadero principio unificador de los intereses comunes de los súbditos seriamente comprometidos no solo en la defensa de lo privado sino también en la atribución que se hace a ésta de validez política, por las que se viene formando la moderna “sociedad civil”, como un conjunto de los intereses privados y, en su interior, la primordial diferenciación en clases sobre la base de la dominación adquirida, cada vez mas contrastada del nuevo modo de producción capitalista. Estado (Teoría de Sistemas): El formulado en términos de la teoría de sistemas, el Estado es el subsistema de la sociedad en el cual se toman decisiones que obligan a toda la sociedad, como la administración pública implementa y administra las decisiones y como sistema legal regula los conflictos que producen las decisiones tomadas. (Luhmann,2006,144). Para imponer sus decisiones el Estado dispone de un territorio, del monopolio del poder frente a los ciudadanos y del control de las demás asociaciones, así como la soberanía hacia el exterior, sin embargo, las diferentes esferas de la sociedad en la modernidad están referidas unas a otras funcional o dialécticamente, pero no subordinadas jerárquicamente. En una visión contemporánea inspirada en la Teoría de Sistemas (Nohlen,2006), la actividad estatal no sigue ni uno ni varios fines abstractos del Estado, ni el Estado tampoco es un fin en si mismo. Mas bien las áreas del Estado dependen del espacio y el tiempo, pueden ser adscritas, exigidas o indagadas inductivamente, pero no derivadas de la Teoría de Estado, sobre ellas se toman decisiones políticas. Tareas centrales del Estado: 1)garantía de la seguridad interna y externa, la protección de los derechos individuales del ciudadano, la procuración de la paz, 2)la garantía de la participación

política y la integración cultural de los ciudadanos, 3)el establecimiento de las condiciones económicas generales para la competencia específica de los sujetos de la economía, incluyendo el suministro de la estructura requerida y la garantía de competencia, 4)la creación de las condiciones necesarias para la libertad individual, a través de los sistemas de seguro del Estado social (inclusión social), 5)el mantenimiento de los fundamentos naturales de la vida y el desarrollo sostenible, 6)la creación de infraestructura basada en el conocimiento, para evitar los riesgos (tecnológicos) que no puedan ser controlados.

MMEERRCCAADDOO.. Cualquier organización que tenga el objeto de poner en contacto a compradores y vendedores para establecer precios de intercambio. En general una organización de ese tipo no esta aislada, sino que se vincula a otras similares, por lo que es incierta la determinación donde empieza un mercado y donde acaba otro, o bien donde hay un mercado completo y no solamente partes de él. (Riccossa,1990). La ciencia económica distingue entre lo siguientes tipos de mercado: mercado de competencia, mercado de monopolio y de oligopolio. El primero o también referido como de competencia atomística, se caracteriza por el ingreso libre de cualquiera, de modo que confluyan en él innumerables vendedores y compradores de bienes de idéntica calidad y que ninguno de los que intercambian tenga tanta importancia que pueda fijar el precio por si solo y mantenerlo por mucho tiempo invariable en el nivel escogido.

Un mercado se califica oligopolista sólo porque la mercancía sujeta a transacción tiene cierto grado de competitividad, el comprador es capaz de elegir entre diversas mercancías para satisfacer su necesidad, en cambio un mercado monopolista es el vendedor de un único bien que su vez no encuentra casi ningún otro bien idóneo para satisfacer la misma necesidad o una necesidad análoga. MMeerrccaaddoo,, DDeessddee llaa óóppttiiccaa ddee llaa CCiieenncciiaa PPoollííttiiccaa ((GGiioovvaannnnii SSaarrttoorrii)) Sartori, (Sartori,1992,136) hace referencia a la noción de sistema mixto, esto implica que los mecanismos de mercado son únicamente componentes de la esfera global de la economía, es decir cuando hablamos de mercado hablamos del sistema de mercado, pues el mercado está caracterizado por propiedades sistémicas, esto queda claro en la diferencia de sistema y subsistema, ejemplificándolo en la idea de Sartori, Sistema Económico y Sistema de Mercado, como lo señala este politólogo, el subsistema tiene otra función. El mercado es un subsistema del sector productivo que vincula a los productores de bienes con los consumidores. Basándonos en la idea (Teoría de Sistemas) de que la sociedad se mantiene unida por dos tipos de órdenes, donde orden significa que las actividades de sus miembros están recíprocamente adaptadas las unas a las otras. Una de éstas, el tipo de orden alcanzado disponiendo las relaciones entre las partes según un plan preestablecido, se denomina organización. El descubrimiento de que existen en la sociedad órdenes de otro tipo que no han sido diseñados, sino que son el resultado de acciones de individuos que no pretendían crear dicho orden, sacude la convicción antiguamente difundida de que allí donde existe un orden debe haber existido también una persona que ordenara y que ha constituido el fundamento de un argumento sistemático a favor de la libertad individual, a este tipo de orden se le denomina orden espontáneo.

Existen muchos órdenes espontáneos o bien de órdenes que se auto-organizan. El Sistema (subsistema) de Mercado es entre ellos, aquel que se ordena espontáneamente, los cambios y las adaptaciones recíprocas entre los seres humanos que buscan obtener comida, alojamiento, después bienes y finalmente su acumulación. Puesto que el mercado es un orden espontáneo, la primera implicación, es que éste no cuesta, es decir un sistema o (subsistema para ser más específicos) en retroacciones en feedbacks, no requiere ni permite administradores∗. EEll MMeerrccaaddoo eenn llooss ssiisstteemmaass eeccoonnóómmiiccooss. En la literatura económica aparece con frecuencia la expresión Economía de Mercado, No indica nada preciso, pero debe entenderse generalmente como economía de mercado, de competencia (atomística y oligopólica), con libertad de ingreso al menos parcial si no total. Es necesario pues que en esa economía, o al menos en vastos sectores de ella, cualquiera pueda presentarse libremente como vendedor o comprador (Castro;Lessa, 1969,76), sin graves impedimentos legales ni coerciones. La Economía de Mercado se convierte en sinónimo de economía confiada a la iniciativa privada y a la libre competencia. Llega a ser también sinónimo de economía en la que los consumidores libres de expresar sus demandas en el mercado y los productores son libres de satisfacerlas (y posiblemente incluso estimularlas, por medio de publicidad comercial). El Mercado es considerado entonces como el instrumento por excelencia en cualquier economía orientan hacia la satisfacción de los gustos individuales y quizás incluso hacia los caprichos de los consumidores en oposición a las economías planificadas, donde en cambio las demandas son políticas, los consumos son públicos (decididos por la administración pública en nombre y cuenta de las familias) y los propios productores son de preferencia públicos y monopolistas. No es un planificador central tenga necesariamente que hacer poco caso de la voz de los consumidores particulares, individuos y familia, pero cuando el plan más se pliega a lo que esa voz demanda, mas tiende a perder eficiencia respecto al mercado. En general tiende a perder eficacia cualquier economía con decisiones muy centralizadas, como justamente es fácil observar en los mercados de competencia. Esto porque la centralización cerca a los productores ofertantes a los consumidores-demandantes, hace más tupida la red comercial y proporcionan la elasticidad requerida para seguir la evolución de los gustos, modas, las peculiaridades individuales y locales. (Samuelson,1992). 3) Estado, Liberalismo y sus repercusiones en los sistemas jurídicos Según Max Weber, (Weber,2000,122), “El capitalismo necesita un derecho cuyo funcionamiento sea previsible como una maquina”. En efecto, el comportamiento de la justicia y de la administración tenía que ser calculable de antemano, si se quería que el sistema económico funcionara sin traba alguna. Esto significa, en primer lugar que la desigualdad del derecho estamental, que imposibilita la libre competencia, tenía que desaparecer. Así pues resultaban prácticamente incompatibles estamentalmente con la nobleza, como los perjuicios especiales inflingidos hasta entonces a los judíos. En segundo lugar significaba que el poder público tenía que ser obligado a cumplir ciertas leyes. Por que ni las decisiones por libre albedrío y por la gracia de Dios, ni la inviolable tradición sagrada, pero irracional, cumplían con tales requisitos sino únicamente una norma general, igual para todos y establecida con anterioridad. La autoridad de la ley había de sustituir a la autoridad del soberano, la voluntad tenia que dar paso a la razón. ∗ A este comportamiento sistémico, Raffaele de Georgi, lo denomina: sistemas autopoieticos operacionalmente cerrados.

La justificación de la naciente burguesía estaba influida por el iusnaturalismo racionalista. Cuando desaparecen las revelaciones religiosas y la santidad autoritaria de la tradición, así como en virtud de unas cualidades puramente inmanentes. La doctrina de los derechos naturales del hombre tradicional es de la clase imperante hasta el momento. En esta situación tenía, por lo tanto, una función revolucionaria frente al derecho positivo. Cuando la burguesía había logrado ya establecerse en el poder, el derecho natural sustituido como doctrina imperante, pero fue adoptado por aquella clase social que entonces luchó contra la burguesía para conseguir la igualdad de derechos: el proletariado. Otra etapa, la constituyó el acuerdo constitucional entre el soberano y los representantes del pueblo y un tercero, la obtención del poder legislativo por el parlamento. Sin embargo la meta final sólo se conseguiría en una República, en la cual el Poder Ejecutivo, la administración y la justicia solo fueron órganos ejecutivos de la voluntad emanada de los representantes del pueblo. Toda la actividad del Estado debe limitarse a aplicar leyes (Ferry;Renaut,2004,106). Según la concepción liberal, el Estado es el servidor de la sociedad, el cual ha de velar mediante leyes adecuadas, que el individuo pueda de desarrollarse libremente, siempre que al hacerlo no entre en conflicto con el uso de la libertad de los demás. Si la ley había de cumplir esta función, tenía que limitarse a regular las relaciones formales entre los individuos, pero sin intentar ni tan solo configurar en la forma que fuere la esfera privada, a la cual pertenecía también la esfera de la producción de la distribución de bienes. Por lo tanto, toda disposición legal a favor de los obreros sería incompatible con el sistema liberal, dado que el Estado sobrepasaría su función ordenadora y adoptaría unas funciones de configuración. Dentro de la salvaguarda de la esfera privada ocupan un lugar especial los derechos fundamentales que las constituciones liberales forman el núcleo ideológico. En la historia del espíritu de los derechos fundamentales se hallan dentro de la tradición de la época de la Ilustración la cual concede a todo individuo unos derechos innatos (derechos del hombre) independiente de su clase social o raza y que partiendo de un individuo construye el Estado a modo de asociación de individuos por medio de un contrato. De ahí que los derechos fundamentales se encuentren junto a la salvaguarda de la esfera íntima (libertad personal, inviolabilidad del domicilio particular), la garantía de las funciones políticas del ciudadano (libertad de opinión y de la palabra, libertad de asociación, derecho del voto, así como las instituciones- prensa y partidos políticos,∗). Frente a la pretensión de neutralidad en lo social, las constituciones liberales materializan las aspiraciones históricas de la burguesía. (Zagrebelsky,2005). Ello queda claramente de manifiesto en la garantía de la propiedad privada, así como en la libertad de contrato, comercio y trabajo. ∗ Derechos humanos, aquellos que el hombre posee por el mero hecho de serlo. Son inherentes a la persona y se proclaman sagrados, inalienables, imprescriptibles, fuera del alcance de cualquier poder político. Algunas veces se considera que los derechos humanos son plasmación de ideales iusnaturalistas (de derecho natural). Existe, sin embargo, una escuela de pensamiento jurídico que, además de no apreciar dicha implicación, sostiene la postura contraria. Para algunos, los derechos humanos son una constante histórica, con clara raigambre en el mundo clásico; para otros, son fruto del cristianismo y de la defensa que éste hace de la persona y su dignidad. Para los más, los derechos humanos aparecen, como tales, en la edad moderna. Como hecho histórico, esto es incontestable. (Cfr, Buergenthal, 1994,12).

4. La Globalización, Estado y la expansión del Mercado La globalización es un fenómeno político, económico y cultural que tiene un largo proceso de formación y desarrollo histórico, si como fenómeno histórico posee una larga trayectoria temporal, no es así respecto a la noción o concepto de globalización por ser un fenómeno semántico que se manifiesta a partir de los años ochenta del siglo XX, y denota la intensificación de diversos procesos a escala planetaria entre los cuales encontramos la anulación de la distancia espacial a través del desarrollo de la logística y los medios de comunicación, la globalización de la cultura comenzó con la formación de nuevas identidades culturales trasnacionales, que conjuntamente con el fenómeno de la emigración o inmigración y el turismo, los cuales fueron determinantes para la crisis de los ideales tradicionales de la unidad nacional y se caracteriza por la intensificación y heterogeneidad del ser humano. (Kaplan,2002,227). En particular en las acepciones políticas y económicas, la globalización hoy en día indica la afirmación a escala mundial de dos modelos o proyectos: el de libre mercado y el de una democracia liberal planetaria, (democracia cosmopolita-Giddens y Held). La globalización política** posee hoy una dinámica definida por la afirmación a escala mundial de un modelo de desarrollo político fundamentado sobre los valores pertenecientes a la tradición liberal democrática, europea y estadounidense. Cabe señalar que dicha tradición, se constituyó. Por una suma de expectativas políticas que indican a todos los países del mundo los criterios, los valores que hay que asumir, así como las distintas etapas de desarrollo político para conseguirlas. La globalización económica promueve una transformación parcial pero profunda en la organización territorial de la actividad económica y en el poder político-económico (Gambrill,2002,116). La principal dinámica que obra en la economía global tiene la capacidad de desligar la forma específica de intersección entre la soberanía y el territorio que ha caracterizado al Estado moderno y el Sistema Estatal contemporáneo. La consecuencia de esta apertura comercial, provocó que en las empresas globales se hagan evidentes aspectos de la relación entre economía global y el estado nacional que han sido ni útil ni adecuadamente incorporados en la noción prevaleciente sobre la dualidad global-nacional. Esta dualidad es concebida como un conjunto mutuamente exclusivo de dominios donde lo que gana la economía global, lo pierde la economía o el estado nacional, esta dualización ha alimentado el planteamiento sobre la disminución generalizada de la importancia del Estado nacional en una economía globalizada. ** Entendemos por globalización, aquel concepto que pretende describir la realidad inmediata como una sociedad planetaria, más allá de fronteras, barreras arancelarias, diferencias étnicas, credos religiosos, ideologías políticas y condiciones socio-económicas o culturales. Surge como consecuencia de la internacionalización cada vez más acentuada de los procesos económicos, los conflictos sociales y los fenómenos político-culturales. En sus inicios, el concepto de globalización se ha venido utilizando para describir los cambios en las economías nacionales, cada vez más integradas en sistemas sociales abiertos e interdependientes, sujetos a los efectos de la libertad de los mercados, las fluctuaciones monetarias y los movimientos especulativos de capital. Los ámbitos de la realidad en los que mejor se refleja la globalización son la economía, la innovación tecnológica y el ocio. La caída del Muro de Berlín y la desaparición del bloque comunista ha impuesto una acusada mundialización de nuevas ideologías, planteamientos políticos de "tercera vía", apuestas por la superación de los antagonismos tradicionales, como "izquierda-derecha", e incluso un claro deseo de internacionalización de la justicia. En todos los países crece un movimiento en favor de la creación de un tribunal internacional, validado para juzgar los delitos contra los derechos humanos, como el genocidio, el terrorismo y la persecución política, religiosa, étnica o social. (Cfr. Kaplan, 2002,227).

El cambio paradigmático de la globalización económica, en la economía de servicios, y excluyendo de alguna manera a la industrial, ha dado un sentido diferente al concepto “espacial” que el estado nacional, dominó desde sus inicios, esta organización en las principales industrias de la información, finanzas y servicios corporativos, muestra claramente que el espacio global y lo nacional no se excluyen el uno al otro, la disminuida capacidad del Estado para regular estas industrias no se explica simplemente por el hecho de operar en la economía global en vez de la economía nacional, El Estado se involucra de muchas maneras en la conformación del sistema transnacional de gobierno, pero se trata de un Estado que ha experimentado en sí mismo una transformación previa, ha asumido y legitimado una nueva doctrina acerca del papel que debe desempeñar en la economía. El núcleo central de esta nueva doctrina es el consenso creciente entre los Estados de que deben propiciar el crecimiento y la fortaleza de la economía global, La perspectiva de la doctrina del Estado ha marcado que la responsabilidad de los gobiernos va mas allá de la política exterior, y que ahora se extiende al comercio mundial, el ambiente y la estabilidad económica globales. Esta participación del Estado en el escenario internacional es un asunto multifacético y complejo. Confinado el análisis aquí al aspecto económico, se percibe el papel del Estado en el escenario internacional de diversas maneras, aunque no necesariamente sean mutuamente excluyentes. Por ejemplo, de acuerdo con algunos estudiosos, buena parte de las nuevas responsabilidades de los Estados en el escenario global consiste en fomentar un amplio consenso neoliberal, hasta el punto de llegar a su constitucionalización. Otras posturas consideran que la participación del Estado en los acuerdos multilaterales conduce a una cierta pérdida de soberanía, toda vez que los gobiernos nacionales ajustan sus políticas a las normas internacionales. Una cuestión de fondo en todas estas diferentes interpretaciones de la creación y hegemonía de los organismos internacionales, es si los nuevos regímenes e instituciones trasnacionales están creando sistemas que fortalecen las demandas de ciertos actores (corporaciones y grandes firmas legales multinacionales) y en consecuencia debilitan la posición de los pequeños actores y de los Estados. Autores como Gerard Ruggie declaran: El problema no es que las nuevas instituciones y los grandes actores económicos sustituyan a los Estados nacionales, si no más bien que surjan cambios importantes a los sistemas de los Estados. Lo antes dicho por Gerard, es que las corporaciones no están en el negocio de sustituir a los Estados, pero pueden hacer cambios de índole significativa, esta nueva geografía de los procesos económicos globales tuvo que crear, tanto las prácticas corporativas y la infraestructura necesaria, como la legitimación de los nuevos regímenes legales por el Estado. A criterio de Sassen, el fenómeno globalizado ha dejado al estado nacional la siguiente yuxtaposición: a) el consenso interestatal para alcanzar la globalización, b) el hecho de que los sistemas legales nacionales sigan siendo la principal o crucial instancia a través de la cual se imponen las garantías del contrato y los derechos de propiedad. 5. Mercado y Estado Cuando sobrevino la guerra, la figura central del liberalismo de izquierda en el mundo angloparlante no fue Dewey, ni Kelsen, sino John Maynard Keynes, quien en su obra

“Ensayos de Persuasión”, escribió que el problema político de la humanidad, es cambiar tres cosas: “la eficacia económica, la justicia social y la libertad individual”. Keynes puso punto final al liberalismo ortodoxo en 1926, con su libro “El final del laissez-faire”, pero ya en 1919, siendo jefe de la representación de la Tesorería Británica, desde la perspectiva Keynesiana, éste autor afirmó: “Era necesario salvar a la democracia reordenando al capitalismo”. Keynes aconseja, que el Estado debe controlar el gasto y la demanda en lugar de la propiedad y la oferta, además la concentración en la demanda combinada restaba motivación a la lucha de clases, porque una demanda vigorosa debía producir a la vez grandes beneficios y pleno empleo con salarios crecientes. La idea primordial en la política económica y social de Keynes era la no intervención en la esfera microeconómica, sin embargo lo hizo, a menudo actuando a su nombre sobre los salarios y los precios. En la transición histórica del liberalismo clásico al neoliberalismo, es destacable la aportación del austriaco Karl Popper, un epistemologo que planteaba, la no cientificidad del historicismo y a su vez vinculándolo con el totalitarismo, esto quiere decir que todas las revoluciones modernas (marxistas y nazi-fascistas) tienen una raíz demasiado arcaica. La contribución de Popper a la teoría social, es a través de su obra, “La sociedad abierta y sus enemigos” en la que plantea una cultura libre-pensadora, altamente individualista, en las que las personas son mutuamente responsables por sus decisiones. La sociedad abierta y sus enemigos es en realidad una versión más individualista, es la crítica expuesta por John Dewey a la obra de Popper. Este último considera que la transición democrática es ante todo un método para cambiar el poder sin violencia. Y así, según este autor, es como se debe “minimizar el sufrimiento, en lugar de maximizar la felicidad, no debemos indagar como tener buenos gobernantes sino, como minimizar los daños que los gobernantes nos pueden causar”. El economista austriaco Ludwig Von Mises cuya obra “Die Gemeinwintschft”, (VonMises,1985,52) (El Socialismo) aportó partes esenciales para contra argumentar a las teorías que favorecían a una sobre-regulación económica; en la obra de Von Mises se hace un duro ataque a la utopía socialista del cálculo económico que no necesita de un mercado, fue un gran crítico de Karl Marx y sus teorías económico-políticas, él fue tutor del también austriaco Friedrik August Von Hayek, quién dio un nuevo auge a la doctrina liberal clásica, ahora denominada Neoliberal, reformando la concepción de la economía que Keynes había legado a los estados democráticos modernos, Hayek, denunciaba a la planificación y al estado de Bienestar como caminos hacia la tiranía. En 1960 con su obra titulada “La Constitución de la Libertad”, que es un tratado político, y no económico, Hayek colocaba al mercado y al progreso en un marco evolucionista y a continuación presenta, al mercado como un sistema de información sin paralelo: “los precios, los salarios y los beneficios altos o bajos son mecanismos que distribuyen entre los agentes económicos información que de otra manera no pueden conocer, por que la masa colosal de los hechos económicamente significativos es inalcanzable. La intervención estatal es nociva porque hace que la red de información del sistema de precios emita señales engañosas, además de reducir la amplitud de la experimentación económica”. (Ibíd, 1985).

En cuanto al progreso según Hayek (Hayek,1999,90-98), se produce a través de una mirada de intentos de ensayo-error de los humanos, por que la evolución social procede a la selección por imitación de las instituciones y los hábitos que tienen éxito. Generalizando su visión del papel del mercado, Hayek sostuvo que los problemas humanos en su conjunto son demasiado complejos y cambiantes para ser abarcados en forma constructivista por el intelecto humano. Ese racionalismo, según el austriaco, es un error, pese a que desde la revolución francesa ha sido estimulado por tantos planes para la sociedad perfecta. La perspectiva del Estado, según Hayek, es: “Suministrar un marco para el mercado y promocionar servicios que el mercado no pueda proveer” (Ibid,1999,38) En otra de sus obras “Ley, legislación y libertad”, Hayek, afirma, es que a menos que uno alcance o conserve la libertad económica, las demás libertades (civiles y políticas se desvanecen) (Locke,1982), un colega de Hayek, Milton Friedman, en su obra denominada Capitalism and Freedom, sostenía que al dispersar el poder, el juego del mercado impide las concentraciones del poderío político. Por definición, el liberalismo desconfía de cualquier tendencia a colocar poder económico en las manos políticas del mercado. La enseñanza es clara para estos liberales: El liberalismo puede no ser una condición suficiente, pero ciertamente es una condición necesaria de la libertad global. Pero Hayek, no se limita a explicar no solamente un enfoque económico, sino también político-jurídico: “Para crear y mantener un orden social susceptible de crecimiento constante los seres humanos deben no solo sacrificar instintos, sino abandonar muchos sentimientos que eran el alimento para la pequeña colectividad” como tendencias innatas a actuar juntos en la persecución de fines comunes. Por que la civilización según Hayek, es una sociedad abstracta, que se basa mucho más en reglas aprendidas que en la persecución de objetivos comunes. El funcionamiento de lo que es para la mejor encarnación de un proceso evolutivo –el mercado– implica seguir reglas, no cabe la idea de que el comportamiento de la sociedad sea espontáneo. Hayek es considerado el ultra del liberalismo entre los neoliberales posteriores a Keynes. En general se percibe que su ácida crítica de los sueños igualitaristas y su quijotesco repudio de la Democracia mayoritaria (remplazada por una versión calificada: “la Demarquia”. Lo que Hayek propone en sus ideas políticas es la nomocracia: reglas del juego, en lugar de valores y fines compartidos. Al fin de cuentas para Hayek, la libertad es en el fondo el instrumento del progreso, el mérito supremo del individuo hayekiano es contribuir a la evolución social. El cambio de paradigma social planteado por Frederick Von Hayek y otros economistas, es decisivo en la concepción liberal, el planteamiento que hace este autor en su obra “Derecho, Legislación y Libertad”, explica indudablemente el carácter de desafió que dio Hayek a su obra, la cual se coloca como un antitipo del marxismo y de toda la tradición socialista. Uno de los términos que plantea el socialismo: “la justicia social, que define a esta tradición como ilusoria, y todo intento de hacerla llegar a la realidad corre el riesgo de crear una pesadilla” (Hayek,2004,108), en suma para Hayek, “se abandona todo intento de reivindicación de la igualdad de las situaciones materiales, todas las consideraciones igualitarias, que definen a la idea socialista de justicia o bien se contribuye a engendrar un sistema totalitario que excluye la libertad personal” (Ibid,2004). Este economista toma como punto de partida, la crítica radical de los derechos materiales, cuya total consideración

presenta como negativa de los derechos-libertades. Aparecen así tres tesis principales en apoyo de este desafío lanzado a los valores de la tradición socialista∗: I.La denuncia de la ilusión Constructivista. Según Hayek se trata de incriminar en primer

termino, a una tradición filosófica, partiendo de Descartes y de Hobbes, pasando por el Contrato Social de Rousseau, por haber dado nacimiento al proyecto de reconstruir voluntariamente el orden social según el principio de la razón humana, desdeñando la tradición, la costumbre y la historia en general, ese voluntarismo quiere remodelar la sociedad y las instituciones, y hacerlas con objetivos cuya ejecución, según se supone, permitirá que se realice la humanidad, según Hayek políticamente perverso, (arrojándose el derecho de definir las reglas de una justa organización social, se coloca a la razón como fuente absoluta de las leyes, y con ese carácter, engendra la idea de una soberanía ilimitada en la que la razón legisladora, no esta sometida a nada, solo a si misma), este racionalismo constructivista, descansaría además en un error teórico, que según Hayek, se llama ilusión sinóptica y que el denunció desde 1944 en su crítica al totalitarismo cientificista.

Muy simplemente dice Hayek: “El proyecto de reconstrucción racional, voluntaria y deliberada del orden social supondría, para no ser absurdo, un sujeto omnisciente tratándose de la sociedad, ahora bien, ningún conocimiento objetivo de los procesos sociales en su totalidad seria eso posible, sólo en la medida en que el sujeto cognoscente formara parte de aquello cuya visión objetiva total busca: por definición, en efecto, no podría ver objetivamente, desde el exterior, una totalidad en la que el mismo está inmerso. La comprobación de este verdadero círculo hermenéutico constitutivo de las ciencias sociales basta, según este autor, para arruinar el concepto constructivista que debería introducir el orden en lo social por medio de la voluntad humana de organizar a este orden proveniente de las voluntades, Hayek, contrapone un orden natural, inmanente en lo social como tal que no habría de engendrar sino descubrir y proteger, a las leyes que el racionalismo constructivista concibe como obra de los hombres (thesis-Ley instituida), se opone correlativamente a un derecho de la naturaleza misma de las cosas, una ley que no se origina en el hombre sino que este es sólo su interprete, para Hayek , este orden natural se refiere al orden y a las leyes del mercado. II) Un análisis del funcionamiento del Mercado, según la Teoría de la Información Contra el concepto irrealista de un mercado en el que los consumidores y productores adaptaron las demandas y las ofertas a partir del conocimiento perfecto de las producciones disponibles y de las necesidades existentes, Hayek propone representar el orden del mercado como cataláctico, dicho de otro manera, como procedente de un continuo intercambio de información con el que se ajustara espontáneamente unos a otros objetivos de los individuos. (Ferry;Renaut,2004,107) ∗ Entendemos por Socialismo, una fase inferior de una formación económico-social, sustentada sobre la propiedad social de los medios de producción, el socialismo, es consecuencia de una sociedad que se desarrolla directamente del capitalismo, es una primera fase de una sociedad nueva. En la conciencia de los hombres domina la ideología socialista, pero se mantiene todavía la necesidad de luchar contra los puntos de vista y hábitos generados por el capitalismo, en el socialismo desarrollado se eleva el nivel de socialización de la economía y tienen lugar el incesante acercamiento entre las formas estatales y el cooperativismo de la propiedad socialista y aumenta sin cesar el nivel de vida material y espiritual de las gentes. En condiciones del socialismo desarrollado, la alianza obrera y el campesinado tiene su desarrollo posterior en la unidad política e ideológica de esta clase, con la intelectualidad popular, se opera la formación de una comunidad nacional e internacional históricamente nueva: el pueblo y el Estado de la dictadura del proletariado se transforman en el Estado de todo el pueblo. El ulterior desarrollo del socialismo sobre su propio fundamento, la manifestación de sus ventajas en todas la esferas de la vida social, su estabilidad política y una indestructible unidad interna son rasgos típicos del socialismo desarrollado. En la medida en que se perfecciona el socialismo desarrollado tiene lugar su transformación gradual en una sociedad comunista. (Cfr, Voz: “Socialismo”, BLAUBERG,1999).

El mecanismo de este intercambio (catalaxia) de información es simple en el interior del mercado, cada quién persigue sus propios objetivos, sin otra limitación de sus iniciativas que la del respeto a las reglas jurídicas relativas a la propiedad, a los daños y contratos, reglas que tienen como único fin la de proteger el orden espontáneo del mercado y de garantizar el auto-despliegue de sus leyes inmanentes. Ahora bien, cuando persigue así sus propios fines, el individuo recibe del mercado ciertas informaciones sobre la integración posible o no, de sus proyectos en el orden social, verbigracia, las ganancias que proporcionan al productor por sus esfuerzos, representan una señal que le informa que sus productos contribuyen a satisfacer necesidades que no conoce. El mercado funciona a través de esta difusión cifrada de la información, sin que haya necesidad de ponerlo en forma en el exterior por medio de una razón planificadora cuya suma de conocimientos sería, de todos modos, siempre insuficiente para lograrlo. Se comprende porque Hayek, en consecuencia debe condenar toda intervención estatal, en el orden del mercado (y por lo mismo la economía mixta) dicho de otro modo, porque su liberalismo también es radical: toda intervención, en efecto, llevaría al desorden, en el sentido cibernético del término dentro del juego de “catalaxia”, que auto regula y conduce a un aumento de flujo de los bienes y oportunidades para todos los participantes en la satisfacción de sus necesidades. El papel del Estado es solamente crear el marco jurídico que haga en lo posible, una máxima difusión de la información en el seno de la sociedad por lo tanto el marco donde pueda desarrollarse lo más libremente posible el juego de la catalaxia. El Estado será, ante todo y como consecuencia, el defensor de las libertades individuales: el único poder legítimo de un gobierno consistirá en conservar los derechos formales del individuo como tal, “derechos negativos” cuya proclama consista únicamente en prohibir, a quien quiera que sea, impedir al individuo que haga uso de sus libertades en la medida en que son compatibles con la de los demás. El error político, en cambio, comienza cuando, según Hayek, a estos derechos negativos, se les agregan derechos positivos, llamados sociales y económicos, pretendiendo determinar las situación material que el gobierno debería procurar a todo individuo: en efecto, estos pretendidos créditos sobre las ventajas particulares, a las que se supone que tiene derecho todo ser humano como tal , para poder satisfacerse presupondrían que la coacción ejercida por el gobierno lejos de limitarse en los casos en que se tratara de hacer respetar la libertad de un individuo, esté organizada de manera que determine efectivamente la situación material de los individuos y los grupos. Allí se ubica, precisamente según Hayek, el origen de la desviación totalitaria de la democracia, es decir, en la amalgama de derechos negativos y derechos positivos de las libertades y de créditos que se hace en el seno del discurso de los derechos del hombre. Una critica de la noción de justicia social, efectuada, paradójicamente a nombre de la idea de igualdad. Además de que esta noción, cuando se lee a nombre de la idea de igualdad. Además de que esta noción, cuando se lee la obra de Hayek, (Derecho, Legislación y Libertad), aparece como la amenaza más grave a la mayoria de los demás valores de una civilización de libertad (Ibid,2004,109), el análisis hayekiano la reduce a un simple espejismo. Todo llamado a la idea de justicia social presupone, en efecto, que se experimenta un sentimiento de injusticia hacia el reparto de bienes en una sociedad de hombre libres. Desde la perspectiva Hayekiana, como no existe ningún individuo, ningún grupo para reclamar justicia, respecto a las reglas del mercado, exigir a Estado que intervenga para remediar esas contrariedades sería cometer a la vez error y una falta:

• Un error, porque toda modificación del orden espontáneo del mercado, según se considera, engendra desorden en este juego de la catalaxia que conduce a un aumento del flujo de bienes; corregir, esto es pervertir el juego por modificar las reglas y hacer que no pueda jugarse. • Una falta, ya que este juego lleva también, según Hayek, a un aumento en las oportunidades a todos los participantes para que satisfagan sus necesidades, declarando necesaria una intervención a nombre de la justicia, a favor de uno u otro grupo particular de individuos, se otorga preferencia al interés de algunos sobre las oportunidades para todos. Una actitud evidente “condenable”, aunque no sea mas que moralmente: un gobierno que procura garantizar a sus ciudadanos la igualdad de las situaciones materiales, deberían tratarlos de manera muy desigual, cuando que las únicas reglas que debiera hacer, respetar un gobierno digno de un pueblo libre serían las que favorezcan con el funcionamiento cataláctico de un mercado que aumenta las oportunidades de todos. En suma, la desigualdad de condiciones forma parte del cosmos del mercado, cuya finalidad interna es la mejoría global de las condiciones y cuyo funcionamiento favorezca las oportunidades de todo miembro tomado al azar sean verosilmente tan grandes como sea posible, dicho de otro modo aún: la desigualdad de las condiciones forma parte de un proceso que acrecienta la igualdad de oportunidades.

El Liberalismo radical de Hayek disocia por completo los derechos-libertades, y los derechos de crédito, en una condena aparente compatible con la defensa de los derechos libertades. La versión liberal del discurso de los derechos del hombre parece que llega, en esta forma hiperbólica, a una coherencia que la indignación moral no podría ser suficiente: solo para quebrantarla. Hayek se convierte en defensor del mercado precisamente en la medida en que su funcionamiento le parece provechos para todos –las políticas redistributivas quedan condenadas entonces a nombre del principio de igualdad ante la ley–, que es el fundamento de todo concepto moderno del Derecho. Hayek reconoce claramente la necesidad de un sistema de garantías contra la privación extrema en cambio, el problema de derecho si se plantea: ¿es posible y coherente ese reconocimiento en la contextura de un liberalismo tan radical? La presencia de la dificultad es evidente en el pasaje que acabamos de citar: como toda política, aun mínimo, de redistribución, equivaldría a intervenir en el orden del mercado y por tanto a perturbar su funcionamiento favorable para todos, Hayek debe precisar inmediatamente la necesidad de que se proporciona ese mínimo de recursos, fuera de mercado, a todos aquellos que por cualquier razón estén incapacitados de ganar en el mercado con que subsistir en este caso y solamente en el nada hay en ello que implicara restricción de la libertad o conflicto con la soberanía del derecho, por lo tanto nada que pueda poner fuera de juego al mecanismo del mercado. El evolucionismo de Hayek es un historicismo y un economismo: es una teoría de la astucia de la razón económica, la estructura teórica que constituye al marxismo y su negación del derecho vuelve a encontrarse aquí, pero movilizada en servicio de lo que, en consecuencia, aparece menos como antitesis del marxismo que como su hermano, su enemigo.

Las dificultades a las que se expone de ese modo Hayek podrían señalarse fácilmente y están: si se tratara del auto despliegue de un proceso sin sujeto, que realiza lo que es favorable a todos ¿cómo puede criticarse la existencia de cualquier forma institucional? Si ha sobrevivido una forma institucional al proceso de selección natural de las instituciones ¿no es prueba de que posee eficacia social? (Ídem,2004). El neoliberalismo que pretende oponérsele logra la proeza de reducir los créditos a la categoría de espejismos y a la vez privar a los derechos-libertades de lo que podía conferir a su proclamación un verdadero alcance. Se dirá que Hayek representa, en la tradición liberal un extremismo de mala ley, y que son excesivas las conclusiones que se obtienen a partir de su ejemplo. Sin embargo, precisamente resulta que, a través a su carácter hiperbólico, el pensamiento de Hayek ha podido seducir y que, si separamos lo que hay de hiper liberalidad en Hayek, el neoliberalismo que se tiene hasta ahora como solución de repuesto y remedio de todos los males, después del naufragio de los ilusiones socialistas, no parece ya que tenga de neoliberal mas que el hombre, ahora bien, lo que tendría déficit, políticamente, replegarse ahora en un liberalismo más clásico, el hiper liberalismo hayekiano, revela una inclinación histórica y economicista del liberalismo más clásico y en consecuencia, según esta línea de inclinación mas grande no es cierto que aquí pueda escapar el discurso de los derechos del hombre ante una nueva y mas insidiosa evacuación. Otra perspectiva contemporánea del Estado liberal nos la ofrece el politólogo John Gray, teniendo como punto toral, la siguiente pregunta: ¿cuales son las implicaciones de los principios liberales con respecto a la forma constitucional-jurídica del Estado contemporáneo? En primer lugar, es evidente que los principios liberales requieren la limitación del gobierno por medio de estrictas disposiciones. Un gobierno limitado, ya que todas las corrientes de la tradición liberal confieren a las personas el derecho a la justicia, o al menos a su apelación, misma que el gobierno debe reconocer y aceptar y que de hecho, puede invocarse contra el propio gobierno. Sin embargo a juicio de Gray, no existe una razón para que el Estado liberal sea necesariamente un Estado mínimo. Es cierto que los liberales clásicos, sostenían que las funciones del Estado, debían restringirse necesariamente a la protección de derechos y a hacer valer la justicia, pero esta posición no tienen una justificación clara en los principios liberales y constituye una visión minoritaria de la tradición liberal. La idea de un Estado mínimo, cuya función sea proteger los derechos, resulta indeterminada en tanto no se especifiquen en forma adecuada de los derechos que deberían protegerse. A menos que esta especificación posea en si misma un contenido liberal, el Estado mínimo podría ser el Estado socialista, por ejemplo, si los derechos básicos fueran de asistencia social, o derechos positivos para participar en los medios de producción. Por otra parte, la idea de un Estado mínimo que solo ofrece la protección de derechos negativos (contra la fuerza y el fraude) contienen una incoherencia a juicio de Gray, en cuanto no incluye ninguna propuesta plausible para el financiamiento de estas funciones mínimas. La mayor parte de los liberales clásicos en su totalidad, reconocen en que el Estado liberal puede tener varias funciones de servicio que rebasan la protección de los derechos y la

defensa de la justicia y es por esta razón que no son partidarios del Estado mínimo, sino más bien de un gobierno limitado. Este politólogo, se cuestiona así mismo ¿cuál es entonces la forma de un gobierno liberal limitado? Es claro que no tendrá que ser necesariamente un gobierno democrático. Cuando es ilimitado, el gobierno democrático no es un gobierno liberal, al no respetar independencia y libertad como ámbitos inmunes a la intervención de la autoridad gubernamental. Desde la óptica liberal, el gobierno democrático ilimitado es más bien una forma de totalitarismo, la forma de John Stuart Mill, preside en su obra: “Sobre la Libertad”: “Ningún sistema de gobierno en el que los derechos de propiedad y las libertades básicas estén sujetos a revisión por parte de mayorías políticas transitorias, poder considerarse un sistema que satisfaga los requerimiento s liberales”. (Mill,2004,35) Un orden político liberal puede adoptar distintas formas de una monarquía constitucional, como en el Reino Unido o en una República constitucional como Estados Unidos de América, pero debe contener restricciones constitucionales sobre el ejercicio arbitrario de la autoridad gubernamental. El que estas restricciones incluyan dos Cámaras Legislativas, la separación de poderes en el poder Legislativo, Judicial y Ejecutivo, un Sistema Federal y una Constitución escrita o alguna otra combinación de posibilidades, resulta menos importante que el hecho de que , en ausencias de algunas de estas restricciones constitucionales sobre el gobierno, es imposible hablar de la existencia del orden liberal. Por estas razones, la institución de un gobierno liberal limitado es compatible con la existencia de los diferentes tipos de sistemas democráticos y puede adoptar toda una gama de disposiciones constitucionales para la incorporación y protección de los principios y practicas liberales. Puede hacer descansar la protección judicial de la libertad en el Gobierno Parlamentario y la Asamblea Constitucional, como en el Reino Unido, puede restringir tanto a los legisladores como al Poder judicial con una constitución escrita. En sus dimensiones legales, el Estado liberal puede apoyarse básicamente en el derecho consuetudinario, según la interpretación de un Poder judicial independiente o bien, puede apostar su confianza en la protección legislativa de la libertad. El elemento sine qua non del Estado liberal, en sus diversas formas es que el poder y la autoridad gubernamental se encuentren limitados por un sistema de reglas y prácticas constitucionales en las que se respeten la libertad individual y la igualdad de las personas bajo el gobierno de la ley. En su fase clásica, el liberalismo solía asociarse con el precepto laissez-faire y, en ocasiones si bien no con frecuencia, con la reivindicación del Estado mínimo. También tratado el principio laissez-faire como la obvia regla general de toda política pública, al punto de argumentar y justificar la desviación con base en un inequívoco supuesto en favor de la no interferencia. Otra política que plantearon los liberales, se hace hincapié en que la recaudación fiscal se efectué de acuerdo con las normas generales aplicadas de manera uniforme y muchos de ellos,

como Hayek y Friedman sostienen que solo un sistema de recaudación fiscal proporcional es consecuente con los requerimientos liberales. La recaudación fiscal proporcional evitaría la imposición de gravámenes redistributivas sobre minorías acaudaladas o no populares, con lo cual se eliminaría un área importante de arbitrariedad de la política pública. Sean o no defensores de la proporcionalidad, todos los liberales clásicos contemporáneos son partidarios de que la política de recaudación fiscal se rija por normas generales, a fin de evitar que los gobiernos, en sus actividades de servicio, puedan reprimir la libertad económica en forma sutil y encubierta. Si la libertad económica puede sufrir menoscabo por una recaudación fiscal arbitraria, no es menos evidente que las políticas presupuestales y monetarias también puede lesionar la vida económica de la política liberal. Los liberales clásicos, hicieron abundantes propuestas de reglamentación constitucional de las políticas presupuestales y monetarias a fin de conjurar esta arbitrariedad, si bien no todos los liberales clásicos contemporáneos están convencidos de que la imposición de normas constitucionales a la actividad gubernamental de estas áreas sea el mejor antídoto contra el peligro de una política arbitraria. En política monetaria, el riesgo principal que anuncian los liberales clásicos han sido las repentinas fluctuaciones desestabilizadoras en el valor en la moneda, principalmente inflacionarias en las ultimas décadas, Milton Friedman ha propugnado por el control de la política presupuestal, muchos liberales contemporáneos se han inclinado por una norma de presupuesto equilibrado que obligue a abandonar las políticas de financiamiento deficitario. En estas propuestas se vislumbran la búsqueda de límites constitucionales eficaces sobre el gasto público y la emisión de la moneda. En cambio, otros liberales clásicos preconizan que para obtener la limitación de las actividades gubernamentales arbitrarias en estas áreas, es mejor estimular un contrapeso, en lugar de instituir reglamentaciones legales que puedan ser eludidas o alteradas. Una propuesta radical de Hayek, es privar al gobierno del monopolio de la emisión de moneda es una forma más eficaz de disciplinar sus actividades monetarias que intentar, en una línea monetarista, controlarlas mediante una norma fija. (Gargarella, 1999,161). Por otra parte, los partidarios de la teoría económica basada en la oferta, rechazan las propuestas del presupuesto equilibrado aduciendo a que la reducción de los niveles de imposición fiscal puede en efecto, aumentar los ingresos hacendarios al estimular la actividad económica, mientras que equilibrar el presupuesto a tasas fiscales reales puede precipitar una recesión. Sin duda, Hayek esta a favor de una legislación monetaria que privé al gobierno de sus facultades monopólicas y los economistas centrados en la oferta son partidarios de un patrón oro automático. Un punto en común, es el objetivo de alcanzar una forma de gobierno limitada por el mandato de una ley, en la que las facultades económicas centrales del gobierno –recaudación fiscal, gasto público y emisión de moneda– estén sujetas a normas no menos estrictas que las utilizadas para proteger las libertades personales básicas. Cabe hacer hincapié en que la justificación de un Estado benefactor limitado más comúnmente aceptada entre los liberales (clásicos) contemporáneos, no es la que sanciona la

idea no liberal de los derechos de asistencia social básicos, sino más bien la que recurre a consideraciones contractualistas o utilitarias. Una consideración adicional es que muchos liberales (clásicos) manifiestan una marcada inclinación por un Estado benefactor, cuya institución básica sea un ingreso mínimo garantizado. Al respecto, el esquema más elegante y económico es el impuesto negativo sobre el ingreso que propone Friedman, mismo que consiste en ajustar, de manera automática, los ingresos de los pobres a un nivel de subsistencia, Un arreglo así tiene la virtud, desde el perspectiva liberal, de minimizar la burocracia y de limitar el peligro del paternalismo que generan los esquemas benefactores o que permite un mayor grado de autoridad discrecional a las entidades de asistencia social. Algunos liberales contemporáneos proponen un Estado mínimo benefactor que consista en una red de servicios de seguridad para el pobre, suministrados por autoridades locales y no por el gobierno federal. Muchos teóricos neoliberales (clásicos) acogen con reservas estas tareas positivas del gobierno y bien pudiera ser que la evaluación final de su conveniencia hablara mal de ellos. En el área de la educación y los servicios sociales, por ejemplo, hay todavía mucho que decir a favor de los sistemas de créditos fiscales, que permitirían a cada quien hacerse cargo de si mismo en lugar de depender de los servicios estatales uniformes y burocráticos. La concepción del Estado liberal que hemos esbozado, en esencia, la de los teóricos liberales (clásicos), evita las tendencias anarquistas que han influido al pensamiento liberal con utopías racionalistas y reconoce el Estado como un mal necesario permanente, evita con igual firmeza la concepción revisionista del gobierno como guardián y proveedor del bienestar general, facultado para actuar con base en su propia autoridad discrecional en la consecución del bien común: concepto cuya materialización es siempre un gobierno débil, preside grupos de intereses incapaces de ofrecer siquiera la seguridad necesaria para disfrutar las libertades básicas, seguridad que constituye el único título de autoridad del Estado. En una aproximación a las teorías contemporáneas de la economía, que plantean que la eficiencia de las actividades del Estado, deben ser cercanas al concepto económico de eficiencia, donde significa tener un mejor resultado a un menor costo y en menor tiempo, de la idea de la eficiencia en el campo del derecho o en el campo de la política, es de distinto orden, en donde la gestión se relaciona con la adecuada protección de determinados derechos o la prosecución de determinados fines o valores. Ese economicismo lleva a la pretensión de regular relaciones sociales de acuerdo con las reglas del mercado y aun pretender regular la actividad política por las mismas reglas, en el Derecho, las corrientes norteamericanas dominantes son: Public Choice y del Law & Economics. La primera corriente pretende la existencia de una elección racional en términos ventaja-desventaja que daría lugar a comportamientos similares a los que los individuos tienen en los mercados, optando por la alternativa que resulte más ventajosa o conveniente desde la perspectiva del auto interés, autores como Anthony Downs en su Teoría Económica de la Democracia ha explicado el comportamiento racional colectivo frente al voto, tema que ha sido la materia predilecta de ocupación de analistas como Gary Becker, premio Nóbel en economía (Dalla Via,2000,237), quienes basan el comportamiento humano-individual y colectivo en reglas de razonamiento lógicas, similares a las del mercado, no se han reducido esas corrientes de pensamiento al mercado electoral y a la representación partidaria , sino

también se han internado en la propia justificación del Estado y de sus funciones, proponiendo limitarlas al mínimo y suprimirlo. El Estado ideal seria una versión renovada del estado gendarme denominado ahora Estado mínimo o ultra mínimo, en términos de Robert Nozick, (Nozick,2004) la conducta humana estaría guiada por el auto-interés, generador reglas de comportamiento colectivo que favorecerían la organización social a través de la competencia del mercado. La función del Estado y la función de los jueces es solo asegurar la competencia, tratando de que el mercado funcione por si mismo. La intervención y la alteración de ese principio solo se justificarían ante la presencia de externalidades (concepto económico)∗. 6) Estado, Constitución y Mercado El Estado contemporáneo en sus dos modalidades: liberal y social, han pasado al centro de la discusión pública y se encuentra bajo la critica de índole científica y política, críticos de carácter conservador impugnan la tesis de la creciente ingobernabilidad, de las sociedades industriales modernas, la tesis de la ingobernabilidad se basa en tres elementos: explosión de gastos y exigencias, limitación de la capacidad estatal de recursos y conducción y como consecuencia de ello –el fenómeno de la sobrecarga–. Por lo tanto el súbito aumento de las tareas del Estado y paralelamente crecientes expectativas y exigencias de los grupos de interés y electores sobre cargan la capacidad de conducción y regulación del aparato estatal debido a la escasa disposición de recursos materiales y temporales para poder asumir con éxito las tareas requeridas. Las consecuencias de esta constelación son: por una parte, una permanente sobrecarga de las instituciones gubernamentales y con ello, el problema de la ingobernabilidad, por otra, expectativas defraudas y frustración por parte de los ciudadanos y con ello, los problemas de la falta de credibilidad en el Estado, partidos políticos y de la política en general. Jürgen Habermas retrata de alguna manera las patologías de la vida contemporánea, según su concepción, los imperativos del mundo del sistema, con la forma de la economía y el Estado a través de sus medios –dinero y poder–, penetran cada vez más en el mundo del vital de las personas y regulan hasta en los menores detalles los modelos de la conducción individual. Esta tesis de la colonización también sostiene que esta en peligro la autodeterminación y la libertad individuales en vista de las avanzadas estructuras del capitalismo.(Habermas,2002). Otros autores como Norbert Lechner, y desde una óptica de América Latina, plantean la incompatibilidad del mercado y de los fenómenos democráticos, teniendo con espacio de convergencia al Estado: “Tomando solo la historia reciente de América Latina encontramos entre 1930 y 1970 el denominado modelo de “desarrollo hacia adentro” con fuerte predominio del Estado como agente de los cambios sociales. El rol activo del Estado responde no solo a la pérdida de los mercados externo en la crisis de los mercados de los 30, sino a la necesidad de satisfacer las demandas de las clases medias emergentes ,ampliando los mercados internos, el Estado fomenta la industrialización sustitutiva de importaciones, invierte en obras de infraestructura , expande los servicios públicos y promueve cambios estructurales (propiedad de recursos naturales, reforma agraria) con el fin de integrar a los sectores medios y populares”. (Lechner,1992)

∗ En México, autores como Andrés Roemer, abarcan este tipo de cuestiones, apoyándose en la corriente Law & Economics, también se destaca un trabajo del economista Milton Friedman denominado: “El verdadero almuerzo gratuito: mercados y propiedad privada”. (Cfr. Roemer (comp.),2005).

De lo anterior se desprenden dos formas de intervención estatal: 1)ella no se opone a una economía capitalista de mercado, sino que pretende estructurarla en función de los cambios en la sociedad y 2) ella representa una iniciativa política de corte keynesiano. En los años 70 el agotamiento del modelo es evidente: el gasto fiscal se dispara desbordando los ingresos tributarios, el proteccionismo distorsiona la competitividad de las nuevas industrias, el gasto social subvenciona a los sectores medios de desmedro de los sectores más pobres, una burocratización ineficaz inhibe cualquier esfuerzo innovador. De esto se concluye que la crisis del Estado, no solamente, desencadena la crítica del Estado, y la teoría económica denuncia al estatismo, sino que condena la intervención estatal como sustancialmente nefasta. El Estado acepta un nuevo rol, por una parte el Estado∗ se debilita pues debe asumir el costo financiero (deuda externa, saneamiento de empresas, etcétera.) de la reconversión. Además

∗ El Estado Mexicano consecuencia de la revolución mexicana se encontró con un país desarticulado geográficamente, con una grave problemática financiera. Ante esa situación los gobiernos post-revolucionarios se dieron a la tarea de construir una estructura social y económica sobre la cual apoyar un estado que iba a ser el eje y el motor del desarrollo nacional.

En ese sentido, con la reforma agraria y la nacionalización petrolera, el Estado mexicano obtuvo un capital político que le posibilitó legitimar la posterior instrumentación de una política de tipo reformista, que implicaba su creciente participación en la economía. Acciones como esas representaron, junto a una Ley del trabajo en la que se incorporaron derechos laborales innovadores, el triunfo y el compromiso popular con el gobierno.

De esa manera el Estado Mexicano construyó la base social de apoyo que le permitía, por una parte, ser identificado como el punto de conjunción de interés privado y del interés colectivo y, por otra, convertirse en el núcleo conductor del proceso de acumulación y de industrialización del país.

Paralelamente, y con el fin de articular orgánicamente las interrelaciones entre los distintos agentes económicos, se fue creando un cuerpo normativo en el que quedaran establecidos los lineamientos para regular, por ejemplo, las actividades productivas, las cuestiones agrarias, el funcionamiento corporativo de las centrales obreras y campesinas y las relaciones del país con el exterior y del Estado con la Iglesia. Con esto al mismo tiempo que se logró la institucionalización de los ámbitos de solución de las controversias sociales, que podían poner en peligro la buena marcha del proceso de acumulación de capital, se fortaleció la idea de que el Estado era el único agente capaz de constituirse en el elemento regulador del equilibrio del ciclo económico.

En ese contexto fue en el que el Estado Mexicano a diferencia del "viejo estado liberal", que operaba como un mero vigilante de los intercambios entre "ciudadanos libres e iguales", se convirtió en el mecanismo de objetivación de las transformaciones económicas, políticas y sociales.

Su sustento material fue la puesta en práctica de una política de creciente inversión y gasto públicos, origen de la ampliación de las funciones estatales, la que también sirvió para apoyar la consolidación del Estado Social de Derecho. Por medio del cual se avalarían jurídicamente las propuestas para fomentar el crecimiento económico, en un contexto en el que se suponía que el mismo tendría un reflejo directo en una mejor distribución del ingreso.

Aunque ello podría parecer simplemente como uno de los objetivos éticos del estado, en ese momento histórico, lograr el equilibrio entre la acumulación privada y un crecimiento que se reflejara en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población era la garantía de estabilidad social y la justificación que el Estado necesitaba para intervenir en los procesos económicos.

Sin embargo, esa misma intervención suponía tener un soporte administrativo especial; es decir, se requeriría de un cuerpo de gestión pública que sirviera no sólo como puente de comunicación entre el poder estatal y las demandas de los diferentes grupos sociales, sino también como el centro de ejecución de las tareas públicas. Las cuales bajo esas circunstancias quedaron agrupadas de la siguiente manera:

Ω Las relacionadas con la instrumentación de programas y estrategias de regulación económica que estaban marcados por la obligación gubernamental tanto de atenuar las etapas depresivas de los ciclos económicos como de crear las condiciones propicias para fortalecer la rentabilidad privada, en una economía de mercado.

Ω Las relacionadas con demandas sociales que se generaban del compromiso implícito del estado por tratar de satisfacer las necesidades de una población rural y urbana en aumento.

Ω Las relacionadas con procesos de transformación política donde la participación estatal se daba porque el mismo estado era actor y ejecutor de las alianzas políticas en los cuales había que mantener la estructura de

asume el costo político de una drástica reducción de los servicios públicos, el Estado queda restringido a medidas focalizadas a la asistencia de los más pobres, sin poder contrarrestar de modo sistemático, la creciente desintegración social que genera el avance del mercado. El mérito del modelo liberal para el Estado consiste en proponer un ajuste estructural que responde a las nuevas tendencias de la economía capitalista como la globalización acelerada, flexibilidad de los procesos productivos, independencia de los circuitos monetarios y la incorporación de las tecnologías. Por otra parte autores como Luigi Ferrajoli (Carbonell,2002), consideran que el único intermediario entre el Estado y el Mercado es la Constitución, para este autor el Estado contemporáneo deberá ir abandonando su clásica connotación territorial para volverse global, de forma, que pueda hacer frente a los retos desterritorializados a los que se enfrenta en la actualidad, en esa línea se ubicaría las teorías del constitucionalismo global o la llamada democracia cosmopolita (Giddens y Held). En segundo término, el Estado deberá diseñar mecanismos para garantizar efectivamente los derecho sociales, en este punto se trataría de desarrollar un sistema de garantías para lo que se ha llamado el constitucionalismo de igualdad, que sea capaz de de actuar con instrumento parecidos a lo que ya funcionan en el constitucionalismo de libertad (renta básica garantizada, asignación presupuestal garantizada constitucionalmente, acciones de tutela para intereses difusos etcétera) y el constitucionalismo tendrá que extender su paradigma garantista también hacia sedes distintas de los poderes públicos, es decir, se tendrá que desarrollar un constitucionalismo de derecho privado que haga valer los derechos fundamentales no solamente entre las relaciones entre autoridades y gobernados, sino también entre particulares (construyendo, en parte los mecanismos que permitan hacer valer la eficacia horizontal de los derechos fundamentales). Ferrajoli, explica que ante el único poder donde se han hecho valer los derechos fundamentales es ante el poder público, esto es relevante para nuestro tema, ya que la opción entre menos Estado o más Estado, puede ser equilibrada desde esta perspectiva, haciendo que

poder y de clases como condición para la reproducción, en condiciones de estabilidad, del sistema político mexicano.

Las tareas anteriores fueron encaradas por el Estado mexicano post-revolucionario, a partir del apoyo que le brindaban amplios sectores de la población, con un "nacionalismo" que se manifestaba en el control gubernamental de las actividades económicas de mayor impacto en el crecimiento del producto industrial. Esto daba la apariencia de que si bien el estado pretendía avanzar en la industrialización del país también trataba de reducir las tensiones sociales originados en la creación de las condiciones para incrementar la rentabilidad privada.

En un inicio la reglamentación sobre la administración pública se incorporó en la ley fundamental: La Constitución. En ella se estableció que el Congreso Mexicano sería el encargado de determinar el número y las funciones de las diversas secretarías de estado. Posteriormente, se promulgaron nuevas leyes -Ley Orgánica del Ministerio Público de 1934, Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 1946, Ley para el Control de Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal de 1947, entre otras- o se reformaron algunas de las existentes para ir reorganizando, en un proceso de cambios constantes, la rama administrativa pública.

Conforme se suscitaban cambios económicos, políticos o sociales, la estructura de gestión del estado -la administración pública- también sufría modificaciones organizacionales. Ya sea por la incorporación al catálogo de actividades públicas de alguna nueva función o encomienda, que traían como resultado el surgimiento de nuevas dependencias y entidades; por la supresión de alguna unidad administrativa ya existente -secretarías, departamentos de estado, organismos semiautónomos, autónomos y empresas públicas); o, bien por la modificación de los cometidos que a cada elemento de la misma le correspondía atender. (Cfr. Meyer,2000,821).

estas dicotomías no sean excluyentes, esta concepción es el legado de la concepción liberal de los poderes, y parte de las luchas liberales contra el poder absoluto, pero el hombre individual desde la perspectiva liberal, solo tendría limites a su libertad, por parte del Estado, esto conlleva plantear una confusión teórica, que implicaría la negación de los poderes de facto, estos poderes como el mercado han establecido a través de la teoría económica clásica, una idea de autopogesis, que implica en la no intromisión de ningún factor en las reglas del mercado, como Hayek lo sugería, como argumento central de la tesis de Ferrajoli, implicaría la sujeción de los poderes del mercado al estado de Derecho, aclarando que cualquier clase de derechos ya sean de índole pública o privada deben ser sometidos por el Estado atendiendo a los derechos fundamentales. Esta posición sugiere a entender a las relaciones sociales de índole privada como relaciones sujetas a la máxima de Calicles: “La Ley del más fuerte”, el proceso de racionalización que es el Estado y como consecuencia el Derecho, los poderes no regulados generalmente son de índole absoluta, consideramos acertada la observación de este autor, al señalar que la regulación los poderes no regulados (Mercado), han sido traducidos a las conquistas sociales, el despotismo contra el que lucho la revolución francesa, las conquistas laborales encontra del capitalismo salvaje, entre otros, ahí es donde aparece el Estado, de ahí nace la nueva justificación del papel del Estado, como garante de los derechos y como aquel ente axiológico que imponga límites a la frontera entre el derecho privado y el público. 7. Conclusiones El tema analizado en el presente ensayo nos proporciona las siguientes conclusiones: I) El Estado se encuentra ubicado en el plano de la fenomenología, y existe porque el ser humano existe y porque es además por naturaleza, un ser social y seguirá existiendo; por principio, más allá de las consideraciones particulares de sus características, y partiendo de la idea de que las construcciones mentales son paradigmáticas, o sea en constante replanteamiento. II) Desde la óptica antropológica, el Estado es un fenómeno que se remonta a aquellas comunidades primitivas que dejaron el nomadismo, y establecieron una peculiar organización social (cuestionable a la luz del Derecho), su concepción en la ciencia jurídica, ligada al racionalismo, se encuentra a finales de la Edad Media y en cercanía con la edad moderna, algo más antigua que el constitucionalismo, en términos de aparición histórica, siendo esta simbiosis consecuencia de un proceso cultural como lo decía Heller. III) Atendiendo a su concepto contemporáneo, de la evolución paradigmática del mismo, la triada fundamental de dicho concepto: Territorio, Población y Poder (Gobierno), ha llegado a replantearse en los casos de los primeros elementos, el Estado o el fenómeno que denota dicho nombre, se puede concebir desde diversas disciplinas de las ciencias sociales, cada una aportando su peculiar perspectiva, siendo de carácter general y no limitativo, consideramos un error, atendiendo a la madurez de la ciencias sociales, el solo tratar de observarlo a través de una disciplina, siendo que sus elementos son multidimensionales. IV) La relación entre la Política y el Mercado, ha sido vista desde el punto de vista clásico como una cierta correspondencia entre ambas, pero actualmente ha manifestado una relación problemática, en nuestro continente se inicio el debate desde la crisis de los años 70, la denominada crisis del Estado, pero, nosotros consideramos que el enfoque de eficiencia que el

mercado nos proporciona, choca con el aspecto axiológico y teleológico del mismo, la lógica del utilitarismo implícita en el enfoque económico, provoca una visión de que el Estado es un “aparato”, que debe producir la mayor eficiencia y eficacia posibles, siendo esto erróneo, ya que sus finalidades son preservar los derechos fundamentales de una comunidad política en específico y como aspiración de manera global en futuro. V) El papel de las funciones del Estado en la perspectiva contemporánea, es replanteado atendiendo al debate de la liberalización del mercado y la reforma del Estado, tema en boga en nuestro país, esto nos obliga a remontarnos a las primeras ideas de la comunidad política aristotélica, antecedente directo de nuestro actual Estado, y siendo su sostén axiológico la solidaridad y el sentido gregario del ser humano como finalidad, coincidiendo con las ideas contractualistas de Rousseau, la idea del Estado implica la sujeción a un orden, y una convivencia, y no solo al obtener beneficios personales como lo plantea la visión económica. VI) Del futuro del Estado, existe la consideración que depende de la proliferación y la aceptación normativa, psicológica y cultural de los derechos fundamentales (un regreso al derecho natural, pero positivizado) en los ciudadanos, el elemento humano y principal del Estado; la perspectiva economicista consagra todos los progresos al Mercado, como producto del espíritu individual (Friedman, 1993, 247), pero la organización colectiva o estatal es la que sentó las bases para dicho progreso, por lo tanto, solo deben ser replanteadas las funciones del mismo y adecuadas al cambio global, pero no dejando el aspecto más importante: la comunidad política. 8) Fuentes de consulta

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El proceso de descentralización educativa en el Distrito Federal

Jorge Mario Olin Balderas* Resumen En el presente ensayo se busca evaluar las experiencias mas relevantes y los retos del proceso de federalización educativa en el Distrito Federal (D.F.); en la primera parte, se analizan los antecedentes y las razones de porqué no se ha descentralizado la educación, las repercusiones actuales, los avances en materia de desconcentración administrativa, el presupuesto y la postura sindical respecto a esta medida. En el segundo segmento, el documento aborda las implicaciones de la federalización educativa en el D.F., buscando aportar elementos para la construcción de escenarios factibles y viables, aparecen temas como la nueva agenda local en materia de políticas públicas, las características de la demanda educativa en el D.F., la planeación y formulación de la política educativa en un marco descentralizado, la evaluación, la gestión educativa, los dilemas del presupuesto y los costos asociados a la ley de educación del Distrito Federal, la necesidad de establecer nuevas relaciones intergubernamentales –no solo entre niveles de gobierno sino con la misma sociedad– entre otros aspectos. Palabras clave: Educación, Federalización, Descentralización, Sindicatos, Política.

The process of educative decentralization in the federal district

Jorge Mario Olin Balderas Abstract In the present essay it is pretended to evaluate the most transcendental experiences as well as the challenges of the process of educative federalization in the Federal District (D.F); in the first part, the antecedents and the reasons of why education hasn’t been decentralized are analyzed, repercussions, the advances on administrative de-concentration, the budget and the union position with respect to this dimension. In the second part, the document approaches the implications of educative federalization in the Federal District, trying to add some elements for the construction of feasible and viable scenes, subjects like the new local agenda in the matter of public policies appear, the characteristics of the educative demand in the Federal District, the planning and formulation of the educative policy in a decentralized frame, the evaluation, the educative effort, the budget dilemmas and the costs related to the Federal District Education Law, the necessity of establishment of new intergovernmental relations – not only at government levels, but with the same society– among other aspects. Key words: Education, Federalization, Decentralization, Unions, Policy

I. Presentación

A casi quince años de la federalización de la educación básica en México, el Distrito Federal (D.F.) es la única entidad que continúa sin operar directamente los servicios educativos de este nivel. Hasta el inicio de la nueva administración local, el gobierno del D.F. continuaba sin tener una estructura administrativa específica para asumir esta responsabilidad, aunque la Secretaría de Educación Pública (SEP) transformó en la última parte de la pasada

* Candidato a Doctor en Gobierno y Administración Pública por el Instituto Universitario Ortega y Gasset, de Madrid, España. Maestro en Administración Pública por la Universidad del Valle de México, Licenciado en Economía por la Facultad de Economía de la UNAM.

administración federal a la Subsecretaría de Servicios Educativos en el D.F., en un órgano desconcentrado que, eventualmente, podría asumir de inicio esta tarea. Esto significaría la transferencia de miles de escuelas, cerca de 2 millones de alumnos y miles de docentes y funcionarios escolares y administrativos, con las complejidades que significa gestionar un sistema educativo de tales características. Presupuestalmente, la cantidad que la federación gasta en la educación básica en el D.F., es cercana a los 20 mil millones de pesos, que es la cifra que se transferiría con los demás activos físicos. Sin duda una operación complicada. El Distrito Federal tiene los mejores índices educativos y sus necesidades de cobertura en educación básica han sido casi satisfechas. Además, la disidencia magisterial es menos acusada, y buena parte del magisterio local tiene una afinidad partidista con el actual gobierno. Esto sin embargo, no descarta las complicaciones que conlleva la tradicional negociación cada 15 de mayo, y sus repercusiones políticas y presupuestales. Las principales justificantes para una transferencia parecerían centrarse entonces en mejorar la calidad de la educación y detonar las potencialidades que ya han sido probadas por otras entidades y que no han sido llevadas a la práctica en el D.F., Esto sin obviar otros factores que hacen políticamente atractiva la descentralización: el impacto del gasto educativo; las nuevas responsabilidades de los gobiernos locales; la experiencia de la descentralización como una aportación para otros campos de las políticas sociales y otras modalidades educativas, entre otros. No obstante, y pese a la importancia del tema, un aspecto que destaca es el reducido número de análisis que aborden temas de gran importancia para la educación en la ciudad de México desde un punto de vista más integral. Los análisis en su mayoría se han orientado a satisfacer algún aspecto del proceso, ya sea lo meramente académico, presupuestal o gremial, por citar los más frecuentes. En general, existe escasa literatura relativa a la explicación de las causas que motivaron la decisión de no descentralizar la educación básica en el D.F., –muchas veces expuestas casi de manera anecdótica–, sus implicaciones y como se reflejan en los momentos actuales y a la luz de casi tres lustros de la federalización, tampoco se hace cabal referencia a la posición de los principales actores frente a la aplicación de las propuestas de descentralización y la necesidad de analizar el impacto de no federalizar; los problemas que ha implicado esto en términos de gestión y operación; las adecuaciones a la estructura administrativa de la SEP; el papel de los canales de coordinación y comunicación; las cifras sobre la distribución del presupuesto y la concurrencia presupuestal, entre otros. Poco se conoce también sobre la existencia de propuestas para descentralizar y la posibilidad de acuerdos entre la federación y el gobierno local. El texto presenta con una visión analítica las diferentes implicaciones que conllevaría una descentralización educativa en el D.F., y aborda los temas y posibles escenarios en los cuales se sustentaría este cambio educativo. Se concluye el ensayo con la presentación de cuatro escenarios viables que son resumidos y detallados esquemáticamente al final del documento.

I. Experiencias y retos del proceso de federalización en el Distrito Federal 1. Antecedentes: La federalización educativa en México En México se han presentado dos procesos de federalización que corresponden a dos decisiones con el mismo nombre pero sentido diferente; la primera de ellas se dio a principios del siglo XX y la otra al final. El propósito explícito de ambas era mejorar la atención educativa para toda la población del país mediante la asignación diferenciada de facultades y responsabilidades a los diferentes niveles de gobierno reconocidos por la Constitución de 1917: la Federación, los Estados y los Municipios. La primera federalización, acordada al crearse la SEP a principios de la década de los veinte, inició un largo camino hacia la centralización educativa, aprovechando la facultad otorgada al gobierno federal de fundar escuelas y auxiliar a las entidades federativas. Esto pareció en esa época la respuesta lógica a la diversidad de proyectos educativos que varias entidades llevaban ya a cabo, en un país que buscaba consolidar su identidad nacional.* (RMIE;2004,1041-1050). Así, el gobierno federal llegó a operar directamente la casi totalidad de las escuelas del país en preescolar, primaria, secundaria y normal; unificó sueldos, prestaciones y condiciones de trabajo; fue testigo y facilitó la expansión del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), al tiempo que con el crecimiento de la educación en el país, incrementó su número de afiliados, recursos, campos de acción y sus prebendas, muchas de ellas incorporadas formalmente en la legislación laboral del país; también unificó políticas educativas, programas, contenidos, libros de texto y llevó a cabo la operación de la acción educativa en todo el territorio nacional. (Aguilar et.al.,2006). Sin embargo, la característica principal de este crecimiento es que fue evolucionando dentro de un esquema fuertemente centralizado. Los excesos de la centralización se hicieron más evidentes para la década de los setenta, generando diversas limitantes, entre otras: el desestímulo de la acción educativa de los estados; incomunicación entre los distintos ámbitos y niveles de la administración educativa federal, así como entre éstos (niveles) y las escuelas; aislamiento de los planteles; reducidas posibilidades para generar cambios; la calidad se subordinó al crecimiento de los servicios; dificultades para coordinar la acción educativa federal con la de los estados. Estos problemas se agudizaron en el contexto de una administración educativa con una estructura laboral rígida y una organización sindical poderosa y fuertemente imbricada con la administración educativa y escolar. Los efectos más próximos a la escuela reflejaban esta realidad: serias ineficiencias en lo referente al pago de sueldos, trámites, cambios de adscripción, distribución de libros de texto y de desayunos escolares, mantenimiento de escuelas, supervisión efectiva, entre otros. Un aspecto relevante es que dificultó seriamente la presencia de contenidos de interés regional y/o local en los planes y programas de estudio y en los libros de texto, al igual que la participación de los actores locales y regionales en las decisiones, ya no digamos sobre la educación nacional, sino incluso a nivel estatal. Distintos esfuerzos de desconcentración primero (1978) y descentralización después (1983) resultaron poco eficientes y no se consolidaron; se crearon estructuras adicionales, por ejemplo las Unidades de Servicios Educativos a Descentralizar (USEDES) –donde por otra

* Revista Mexicana de Investigación Educativa, (RMIE)

parte, sorprende la semejanza con la última modificación a la estructura de la SEP al crearse la nueva Administración Federal de Servicios Educativos en la ciudad de México– asimismo, hubo fuertes oposiciones exitosas, tanto del SNTE, que vislumbraba una pulverización de su poder gremial, como de diversos gobiernos estatales, que no veían grandes ventajas en esta medida. En la realidad, continuaba sin haber una autoridad educativa con poder de decisión real para la plena conducción de los servicios en cada estado. Políticamente, el compromiso ante la ciudadanía era asumido por una figura alejada y los gobiernos estatales quedaban como simples espectadores. (Mancera,2000). No obstante, debe reconocerse que de una u otra forma, estos intentos abonaron el camino para lo que vendría en los siguientes años, especialmente porque estimularon la formación de cuadros para la administración educativa, propiciaron el establecimiento de órganos encargados de la operación de los servicios en cada estado, e integraron a nuevos actores en las decisiones de política educativa. La segunda federalización tiene lugar formalmente en mayo de 1992 con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB). En esta ocasión, el sentido de la federalización fue en dirección contrario al anterior, el enfoque apuntaba hacia la descentralización: el gobierno federal traspasó –y los gobiernos estatales recibieron– los establecimientos escolares con todos los elementos de carácter técnico y administrativo, derechos y obligaciones, bienes muebles e inmuebles con los que la SEP venía prestando en el estado respectivo los servicios educativos mencionados, así como los recursos financieros utilizados en su operación. Esta descentralización de la educación tuvo tres grandes ejes, que al mismo tiempo eran respuesta a necesidades plenamente reconocidas por la sociedad y el propio gobierno federal en esa época, y que se encontraban asociados al agotamiento del modelo de gestión centralizado predominante. Estos fueron: a) la instrumentación de una política fiscal que pretendía modernizar el sector, reducir los costos de la centralización, incrementar la cobertura y la calidad del servicio; b) el replanteamiento del sistema educativo –no solo en los aspectos técnico pedagógicos sino en su gestión y operación– que se veía rebasado por los cambios políticos asociados a la democratización que se venía produciendo en el país y, c) las necesarias adecuaciones al mismo ante la inserción de nuestra economía en los flujos comerciales internacionales, y en general, en la globalización del conocimiento. (Aguilar,2006). Por otra parte, en términos intergubernamentales, este nuevo esquema representó también una crisis del modelo jerárquico que suponía el centralismo y la necesidad de dar paso a un esquema más flexible y adecuado para una gestión menos centralizada con mayor espacio para la negociación, concertación y coordinación entre actores. En ese momento, 25 entidades federativas tenían su sistema escolar financiado y operado, fundamental o predominantemente, por el gobierno federal. Sólo en cinco estados coexistía de manera equilibrada un sistema estatal de educación básica con el federal: Jalisco, México, Nuevo León, Sinaloa y Veracruz. (Ibid,2006). Se traspasaron entonces a los gobiernos de todos los estados más de 200 mil escuelas primarias y secundarias, y casi 650 mil plazas docentes y administrativas que atendían a 13.5 millones de alumnos. En cada entidad federativa el traspaso de la operación tuvo efectos importantes y diferentes según la historia de sus sistemas escolares, el tipo de gobierno en

turno, la existencia o no de grupos preparados para asumir la conducción local de la escolaridad, las relaciones de poder entre las secciones sindicales y las autoridades educativas estatales y/o federales, o las disputas internas sobre la conducción y el sentido de la educación. En términos de recursos, el traspaso significó también destinar una enorme partida presupuestal que significa hoy más de 25 centavos de cada peso del presupuesto federal. El monto de las aportaciones para educación a los Estados se presentan en el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación, mismo que es distribuido por la federación con base en una mecánica preestablecida a partir del ANMEB que no está exenta de problemas, como más adelante se verá. La recepción de estos recursos afectó en no pocos casos el presupuesto estatal –especialmente 0por su monto que llega a representar en promedio un 50% del gasto total ejercido en los estados– y motivó tentaciones de aplicarlo a la solución de otras necesidades en el papel más sentidas e inmediatas. Después de 14 años de tomada la medida, la mayoría de los analistas reconocen que ha habido ciertamente una riqueza de innovaciones educativas y mejorías en las cifras nacionales de atención no solo de la educación básica, sino de otros niveles educativos que resultaron impactados también por la medida u otras asociadas a este proceso. Sin embargo, no por ello dejan de señalar que hay también nuevos problemas generados, en donde se echa de menos una evaluación profunda de los efectos de la descentralización. (Ibid,2006). El caso del Distrito Federal Hasta el mes de mayo de 1992 los servicios educativos en el Distrito Federal, a diferencia del resto del país, no contaban con un organismo específico y directamente responsable de la planeación, coordinación y operación de los servicios educativos. Esto, pese a que desde 1981, mediante las Delegaciones Estatales de la Secretaria de Educación Pública, se iniciaron reformas que permitieron que éstos fuesen administrados de manera conjunta en cada entidad. La administración del sistema se llevaba a cabo con el apoyo de las direcciones generales de educación preescolar, primaria, secundaria, física, especial y posteriormente de educación inicial. El objetivo primordial de esta estructura era normar los servicios en todo el país y posteriormente, con la formación de las delegaciones de la secretaría, administrar su funcionamiento en cada estado. En el caso del D.F., estas áreas también continuarían operando los servicios durante varios años más. En el transcurso de los años las diferentes direcciones dependieron de distintas subsecretarías, por lo que en algunos momentos el propio Secretario de Educación Pública aparecía organizacionalmente como el responsable de coordinar y operar los niveles de preescolar, primaria y secundaria. Esta ausencia reguladora provocó múltiples retrasos, por ejemplo, la estadística educativa se manejó con índices de agregación por zonas o sectores escolares y no por delegaciones o unidades geoestadísticas de uso común para otros servicios públicos, así, la información histórica por delegación política o colonia era nula o incompleta. La programación de las escuelas en el Distrito Federal tenía escaso impacto, al contrario de lo que ocurría en las otras entidades federativas, en las que mediante la programación detallada se realizaba la ampliación de la cobertura. (González,2000). Por otra parte, debido a que el entonces Departamento del Distrito Federal (DDF) se encargaba de construir los edificios escolares, la estructura de organización de los servicios educativos limitaba grandemente la comunicación, ya que ésta debía darse entre cada

dirección general y el DDF, lo que trajo como consecuencia que en la mayoría de los casos la inversión en infraestructura no respondiera a la demanda real o mostrara desequilibrios, que reflejaban las diferentes capacidades de acuerdo y negociación en cada área. El ejercicio del gasto educativo dependía de instancias federales, de la Oficialía Mayor y de las direcciones de personal y de finanzas de la SEP. Esto hacía que las distintas direcciones que operaban los servicios fungieran como meras peticionarias de presupuesto, no siempre integrados de acuerdo con las necesidades de gasto educativo que requerían las escuelas. El estilo de administración y organización centralizadas impidió además el establecimiento de oficinas regionales que apoyaran la planeación local y la gestión de recursos humanos, materiales y financieros de las escuelas. Además de dificultarse la relación de los servicios educativos se permitió que la estructura de supervisión escolar mantuviera muy diversas funciones de esta naturaleza y se alejara de sus tareas técnico-pedagógicas. Es importante observar que hasta la firma del ANMEB en 1992, y como producto de ese esquema centralizado en el Distrito Federal, se mantuvieron pautas abandonadas desde la década de los años ochenta por el resto de los estados de la federación. Así, por ejemplo, ningún organismo o grupo de trabajo específico realizaba actividades de investigación e innovación educativas o propuestas locales a los contenidos y libros de texto, y eran los profesores desplazados de las escuelas quienes cubrían funciones de toda índole en el sistema educativo de la Ciudad de México. El proceso de federalización de 1992 llegó unido a una importante reforma de las instituciones y los contenidos de la educación nacional. El artículo 4 transitorio de la Ley General de Educación (LGE), que en 1993 fijó por ley todos los cambios señalados para el traspaso de la operación educativa a cada entidad federativa, previó que “el proceso para que el gobierno del D.F., se encargue de la prestación de los servicios de educación inicial, básica –incluyendo indígena– y especial en el propio Distrito se llevará a cabo en los términos y fecha que se acuerden (se refiere a la SEP) con la organización sindical” –entendiendo como la “organización sindical” al “SNTE”, otorgando a este instituto político un lugar en la ley educativa que nunca había tenido– y que –continúa el texto del transitorio mencionado– “A partir de la entrada en vigor de la presente ley y hasta la conclusión del proceso antes citado las atribuciones relativas a las autoridades locales corresponderán a la Secretaría (SEP). A la conclusión del proceso citado entrará en vigor el artículo 16 de la presente ley”. Éste establece que corresponden al gobierno del D.F., las atribuciones relacionadas con los mencionados servicios, pero no los de educación normal, que serán prestados en el D.F., por la SEP (D.O.F.,1993). En la parte final, el artículo señala que el gobierno del D.F., concurrirá al financiamiento de los servicios educativos en el D.F., en los términos de los artículos 25 y 27 (esto es, “con sujeción a las disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables” y “otorgando a la educación pública carácter prioritario para los fines del desarrollo nacional, fortaleciendo las fuentes de financiamiento y destinando recursos crecientes en términos reales a la educación básica” (Ibid,1993). Un aparente olvido a este respecto es que la Ley Federal de Educación de 1973 prescribía al D.F., asignar el 15% de su presupuesto a la educación, lo que nunca se cumplió.

Las implicaciones Un aspecto que destaca en el trato diferenciado que ha recibido el Distrito Federal, es el reducido número de análisis que aborden temas de gran importancia para la educación en esta ciudad. De entrada, existe escasa literatura –oficial y académica– relativa a la situación específica frente a la aplicación de las propuestas de descentralización. Asimismo, los principales actores implicados en la toma de decisiones –la SEP, el SNTE, las secciones locales IX, X, y XI, la CNTE– parecen no dar un gran peso en sus agendas, al menos públicamente, a la necesidad de analizar el impacto que ha tenido la federalización sobre la calidad de la educación básica en el D.F.; la manera en que se reflejan los diversos objetivos y finalidades del proceso descentralizador en una estructura que aún opera centralizadamente; la reorganización del sistema educativo en la ciudad de México; los problemas que implicó en términos de gestión y operación; las adecuaciones a la estructura administrativa de la SEP, primero con la fundación de una Subsecretaría encargada de la operación de los servicios educativos en el D.F., y luego con la reciente creación de un Organismo Desconcentrado; las diferentes soluciones logradas a lo largo de más de 14 años; la necesidad de diálogo de los principales interesados, el gobierno del D.F., la organización sindical a nivel nacional y local; los canales de coordinación y comunicación –formales e informales– para lograr una participación real de éstos en el proceso de decisiones educativas; las cifras sobre la distribución del presupuesto educativo y la concurrencia presupuestal, entre otros. Poco se sabe también de los intentos para llevar a cabo la descentralización en el D.F., En versiones periodísticas se ha mencionado la existencia de propuestas realizadas, sin alusiones concretas al contenido. Tampoco hay una versión pública sobre la existencia de propuestas hechas por el gobierno federal. Por parte de las autoridades del D.F., las causas más aludidas –o al menos más conocidas públicamente– para no descentralizar la educación en el D.F., han sido la transferencia insuficiente de recursos financieros; las dificultades para la creación de una estructura de gobierno local que asuma esta responsabilidad; y la aparente falta de acuerdos con la federación. Como más adelante se señala, en el debate poco se menciona la Ley de Educación para el D.F., que aprobó la Asamblea Legislativa desde el 2000, en la que se establece la concurrencia de los gobiernos federal y del Distrito Federal en el financiamiento de la educación en la entidad, sin fijar cifras o proporciones (artículo 24). Al respecto, es indispensable analizar los costos que significan los compromisos asumidos en esa Ley, por ejemplo: el “nombramiento oficial”, equivalente para muchos a una plaza docente automática (art. 66); el derecho al año sabático (art. 149); la disponibilidad de la mitad de horas de nombramiento para atender funciones generales relacionadas con la docencia (art. 145); o el mandato de asignar a la educación 8% del PIB de la ciudad (art. 25). 2. Porqué no se descentralizó la educación en el Distrito Federal. Situación actual. Un punto de vista sobre los argumentos Como hemos visto, el D.F., es la única entidad en la que no se han descentralizado los servicios de educación básica en el país. Varios son los argumentos que se formulan, sin embargo, es evidente que éstos no solo reflejan una realidad, sino que muchas veces van cargados del factor político tan común en este tipo de procesos. A continuación se analizan los más frecuentes:

• Aunque la Ley General de Educación (1993) equiparó a la capital de la república con los estados en lo que se refiere a la facultad exclusiva de prestar la educación básica en

su territorio, en su artículo 4º transitorio la propia Ley establece que "el proceso (de descentralización) se llevará a cabo en los términos y fecha que se acuerde con la organización sindical".

Para algunos estudiosos del tema, éste fue el principal motivo para no descentralizar la educación en el D.F., o al menos tuvo un peso importante en las decisiones. Al parecer se consideró muy difícil poder llegar a un acuerdo, considerando sobre todo que la Sección IX históricamente fue una de las más combativas y proclive a pronunciarse en contra de la descentralización por considerar que atentaba contra los derechos laborales obtenidos por los trabajadores de la educación, y que no es sino hasta fechas recientes y ya con el nuevo gobierno de centro-izquierda en la capital del país, cuando se replantean esta cuestión, con una visión menos pesimista y con posibilidad de llevarse a cabo. No obstante, los actuales problemas de representatividad en esa sección también parecen incidir en que se lleguen a acuerdos más rápidamente. Esto se hace más complejo si se considera que en el D.F., la representación sindical directamente involucrada en la transferencia, es decir, con la cual se tendría que acordar ésta, incluye además de la dirigencia nacional a tres secciones sindicales del D.F. –IX, X y XI– , donde las dos últimas agrupan un sector importante de trabajadores administrativos y maestros pertenecientes a instituciones de educación superior, que no serán transferidos al gobierno capitalino; adicionalmente, en estas tres secciones existe una representación mucho más plural que en la mayoría de las secciones del resto del país, y además, desde 1989, la sección IX que agrupa a maestros de preescolar y primaria está bajo la dirección de un conglomerado grupo de izquierda contrario al grupo dominante en la dirección nacional del SNTE. Esto muestra dos aristas: si bien podría facilitar los acuerdos para la transferencia, tomando en cuenta la filiación partidista del actual gobierno del D.F., y la experiencia de entidades con una situación similar, también significa un elevado riesgo de que la organización sindical presione por obtener plazas administrativas o conservar prebendas. Al respecto, sin embargo, cabe destacar que el eventual traslado de la relación patronal al gobierno local no sería privativo del D.F., Fue necesario hacerlo en todas las entidades del país al momento de la firma del ANMEB. Además de los convenios Estado-Federación para la transferencia de los servicios, también se suscribió en forma tripartita otro convenio entre la federación, cada gobierno estatal –incluso en estados como Oaxaca o Michoacán, con elevados índices de disidencia– y la correspondiente sección sindical para atender los asuntos relativos a la cuestión laboral, y especialmente a la revaloración de la función magisterial. En resumen, no parece nada nuevo. Lo nuevo en todo caso es la necesidad de compaginar los intereses de las secciones del D.F., –especialmente la IX– con su dirigencia en torno a este proceso, y la forma en que habrá de negociarse, desde el punto de vista laboral, con las autoridades de la SEP y del D.F.

• El Distrito Federal no es propiamente un estado soberano y entonces dependía directamente del gobierno federal.

El régimen jurídico del D.F., obviamente pudo haber sido un factor de gran peso en las decisiones de no federalizar la educación en la ciudad de México al inicio de la federalización. No obstante han pasado casi diez años desde que se terminó esta dependencia directa del ejecutivo federal y no ha sido posible concretar la descentralización. Aún en el caso de que este factor fuera decisivo para no llevar a cabo la medida, es evidente que la estructura de la SEP ha transitado por diversas reorganizaciones que han desembocado en la

creación de un organismo desconcentrado con una lógica de funcionamiento muy parecida a la de una Secretaría de Educación Estatal, aunque con las limitaciones propias de un ente desconcentrado sujeto a decisiones centrales y con poca participación del gobierno local y de otros actores, pero con mayor autonomía que una dependencia centralizada.

• No tenía estructura administrativa que pudiera recibir los servicios.

De hecho, la mayoría de los estados del país no contaban con una Secretaría de Educación al momento de la federalización. Los servicios eran coordinados en estas entidades por una dependencia federal producto de los anteriores intentos de desconcentración y descentralización del servicio. Al momento de la firma del ANMEB en 1992, prácticamente fueron traspasadas no solo las funciones y responsabilidades a los estados, sino también inmuebles, maestros y presupuestos, así como las estructuras administrativas existentes, quedando solo una pequeña oficina de Representación de la SEP en cada entidad con el fin de dar seguimiento a la aplicación de la normatividad y el apego a los programas federales. Es decir, la existencia o no de una estructura –instituto descentralizado estatal, o secretaría– no significó realmente un impedimento. Lo que si es cierto sin embargo, es que a lo largo de los siguientes años ha sido necesario adecuar estas estructuras para operar con mayor eficiencia los servicios en el nivel local. (Ibidem,2006).

• Las secciones sindicales del SNTE en el Distrito Federal, IX, X y XI estaban en manos de la disidencia magisterial, la CNTE.

Quizás en su momento esto representó el obstáculo mayor para la descentralización. Era bastante complicado poner de acuerdo a las secciones locales y a su dirigencia cuando ambas sostenían una confrontación directa en muchos sentidos, y la federalización hubiera enfrentado muchos problemas adicionales al propio proceso descentralizador. Además la situación geopolítica del D.F., implicaba una connotación más riesgosa en la visión de quienes llevaban a cabo la reforma. Sin embargo, la del D.F., no fue la única experiencia en este sentido, Michoacán, Oaxaca o Chiapas presentaban también situaciones en conflicto que tuvieron que ser resueltas con la negociación entre la federación, el SNTE, las secciones locales y los gobiernos estatales. No obstante, ha sido evidente que muchas veces éstas se resolvieron otorgando prebendas que comprometieron el sano desarrollo del sistema educativo en esas entidades. Quizás el caso más representativo sea Oaxaca donde además de diversos apoyos, la autoridad local cedió hasta el nivel de jefaturas de departamento –tercero en jerarquía– del Instituto Estatal de Educación Pública (IEEPO) para ser otorgadas a personal propuesto por la Sección XXII, lo que se reflejó en una limitante casi imposible de resolver para las administraciones educativas posteriores. La situación actual ¿Cuál es la situación 12 años después? El gobierno del D.F., sigue sin tener una estructura administrativa específica para asumir la responsabilidad. No obstante la Secretaría de Educación Pública ha transformado a la Subsecretaría de Servicios Educativos en el D.F., en órgano desconcentrado que, en todo caso, podría pasar, de inicio al menos, completo. La transferencia significaría además, miles de escuelas, cerca de 2 millones de alumnos y miles de funcionarios escolares y administrativos.

Por otra parte, la disidencia magisterial ya no es tan extensa en las secciones del D.F., y buena parte del magisterio local tiene una afinidad partidista con el actual gobierno. Quizás lo más preocupante para la actual administración del D.F., es lo relativo a la negociación y las condiciones salariales de los maestros. No se descarta el problema con la CNTE cada 15 de mayo por aumento de sueldo, y las repercusiones políticas y presupuestales de esto. Lo anterior, adicional a las complejidades que significa gestionar un sistema educativo de las características del de la ciudad de México. Presupuestalmente, y a pesar de lo que se diga, cada año los estados tienen que regatear y presionar a la Federación para obtener el presupuesto que necesitan para sus servicios y difícilmente se dan por satisfechos. En diversos foros los estados han señalado las inconsistencias de la mecánica en que actualmente se otorga el presupuesto y la necesidad de modificar sustancialmente esto. Parece razonable pensar que una situación similar podría ocurrir en el D.F. La cantidad que la federación gasta en la educación básica en el D.F., es cercana a los 20 mil millones de pesos, que es la cifra que se transferiría con los demás activos físicos. Sin duda la operación es complicada. Por diversas razones que más adelante se detallan, el Distrito Federal tiene los mejores índices educativos y el menor rezago de personas mayores de 15 años sin secundaria en el país; asimismo, sus necesidades de cobertura han sido satisfechas en buena medida. En este sentido, las principales justificantes para la transferencia serían mejorar la calidad de la educación y detonar las potencialidades que ya han sido probadas por otras entidades y que no han sido llevadas a la práctica en el D.F., como serían la elaboración de contenidos propios, aportación a los libros de texto gratuitos, propuestas locales, desarrollo e investigación, entre otros. Adicional a los aspectos meramente educativos, es evidente que existen otros factores que hacen políticamente atractiva la descentralización: el impacto político del gasto educativo es muy fuerte, en promedio éste representa más de la mitad del presupuesto público local en casi todos los estados del país; la importancia que tiene la atención a la educación en la agenda de cualquier gobierno es innegable y va de la mano con las nuevas responsabilidades de los gobiernos locales; la experiencia y desarrollo a que da pie la descentralización constituye un agregado cualitativamente invaluable para otros campos de acción de las políticas sociales –la salud, algunos servicios municipales, la regionalización– y otras modalidades educativas, lo que ha propiciado que las Secretarías Estatales de Educación tiendan a convertirse cada vez más en órganos que administran el conjunto de los sistemas educativos estatales, no solo la educación básica. 3. Estructura administrativa para la gestión en el Distrito Federal La Subsecretaría de Servicios Educativos en el D. F. (SSEDF) En los últimos 25 años, uno de los rasgos que más llaman la atención de la estructura de la SEP son las aparentemente pocas transformaciones que ha experimentado la administración de la educación básica y normal en el D.F., a pesar de las múltiples reformas de la estructura de la administración educativa federal y de las administraciones educativas de los estados. El relativo inmovilismo de la administración educativa en el D.F., se debe quizás a que el gobierno federal no ha querido realizar ninguna reforma que pudiera desestabilizar a las tres secciones más numerosas del SNTE, que agrupan personal docente y no docente. Quizás lo más relevante es que el D.F. no fue incluido en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica suscrito en 1992.

Aparentemente, el gobierno federal prefirió consolidar los cambios que afectaban a la administración educativa federal en los estados –el proceso de desconcentración primero y luego de descentralización– sin correr el riesgo de una reacción político-sindical adversa en la capital de la república. Por otra parte, ese interés del gobierno federal ha coincidido con el de los grupos dominantes de la dirección nacional del SNTE por conservar cierta estabilidad en las secciones del D.F., y, de ser posible, mantener alguna presencia o posibilidad de influir en su vida interna ante el ascenso de la disidencia. Además, en la última década el gobierno del D.F., ha sufrido varias transformaciones que lo han llevado a adoptar un nuevo régimen jurídico-político, que sin embargo, no ha conseguido clarificar su estatus. No obstante lo anterior, en términos de gestión educativa, y especialmente en la operación de los servicios, la federalización de 1993 si provocó medidas e impactos paralelos al interior de la SEP. Uno de los principales, es que hizo posible la creación de la Subsecretaría de Servicios Educativos en el Distrito Federal (SSEDF) en 1994 y permitió la consolidación de la Subsecretaría de Educación Básica y Normal (SEByN) como instancia de carácter normativo para todo el país, al absorber la mayor parte del personal de las antiguas direcciones generales por cada nivel educativo y al liberar a la SEByN de la responsabilidad de administrar directamente los servicios escolares de esos niveles que permanecen dentro del ámbito federal en el D.F. (González,2000). En este sentido, la Subsecretaría de Servicios Educativos para el Distrito Federal se crea con el fin de atemperar el grave rezago en la planeación, gestión y administración educativa. Ésta incorporó inicialmente funciones y personal de las direcciones generales de educación preescolar, primaria, secundaria, normal y educación física –para la operación de cada nivel–, así como de las direcciones de educación inicial y especial; estas áreas atendían asuntos nacionales, y fueron reestructuradas como organismos de corte regional y sólo en los ámbitos operativo y de administración. Además de las áreas de nivel que se integraron en su estructura, la subsecretaría creó tres direcciones generales: de planeación programación y presupuesto, de personal y de operación de los servicios educativos, indispensables para la administración de los servicios educativos de la ciudad. En 1993 surge la Unidad de Servicios Educativos Iztapalapa, formada en principio, por niveles, y posteriormente por cuatro regiones, como un experimento de regionalización. Por último se estableció la Dirección General de Extensión Educativa para atender y organizar la gran variedad de proyectos que atienden las escuelas destinados al apoyo de los planes y programas de estudio. Llevar a cabo esta reordenación y encauzarla hacia la operación de los servicios implicó la transformación de varias direcciones generales en coordinaciones sectoriales de educación –equivalentes a Direcciones Generales Adjuntas- . Este fue el caso de las correspondientes a educación preescolar, primaria y secundaria que pasaron a formar parte de la Dirección General de Operación de Servicios Educativos en el D.F., aunque la educación física y la normal –que se expandió para incorporar la actualización del magisterio- mantuvieron su estructura anterior. Por su parte, educación inicial y especial conservaron su esquema de dirección de área. La SSEDF asumió la responsabilidad de administrar los servicios de educación básica que permanecen bajo la dependencia del gobierno federal en la capital del país. La creación de esa Subsecretaría parece equiparable a las Delegaciones Generales creadas en los estados previamente a la descentralización, las cuales asumieron el papel de máximos representantes

del titular de la SEP y la responsabilidad de administrar los servicios federales de educación básica en cada uno de los estados de la república, conservando buena parte de sus funciones, sobre todo administrativas, todavía centralizadas. La Administración Federal de Servicios Educativos del Distrito Federal (AFSEDF) Cuando está por concluir la presente administración federal, parece que se pretende continuar en este camino, con la creación como órgano desconcentrado de la Administración Federal de Servicios Educativos para el Distrito Federal (AFSEDF). Esto parece constituir un anticipo de lo que podría llegar a ser una Secretaría de Educación en el Distrito Federal al darse la descentralización. En el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2004, se estableció que las dependencias federales tendrían que ajustar su estructura a tres subsecretarías como máximo. La Secretaría de Educación Pública inició una reestructuración interna que le permitiera cumplir con ese decreto y con lo que señala en el Programa Nacional de Educación en relación a continuar dando los pasos necesarios para la transferencia de diversos servicios educativos a las entidades federativas, entre ellos los de educación básica al gobierno del D.F. (SEP,2005). El 21 de enero de 2005 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el nuevo Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Pública y el decreto por medio del cual se crea la Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal (AFSEDF), como un órgano administrativo desconcentrado con autonomía técnica y de gestión de la SEP, sustituyendo a la Subsecretaría de Servicios Educativos para el Distrito Federal. Se asignan a la AFSEDF las funciones de dirigir y coordinar los servicios de educación inicial, básica en todas sus modalidades incluyendo la indígena y especial así como la educación normal y demás para la formación de maestros de este nivel en el D.F. Además de dirigir y vigilar la aplicación de los planes y programas de estudio, formular y someter a autorización propuestas de contenidos regionales que contribuyan a un mejor conocimiento del entorno, así como vigilar el cumplimiento del Calendario Escolar y la distribución y uso de los Libros de Texto Gratuito, entre otras tareas. En este sentido, se administran diferentes modalidades en cada nivel educativo.* (AFSEDF,2006)

* Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito.Federal. (AFSEDF).

Inicial (45 días a 3 años)

Preescolar (A partir de 3

años)

Primaria (A partir de 6

años) Secundaria Normal/Docentes

Centros de Desarrollo Infantil

SEP

Escuelas Públicas

Escuelas Públicas y Educación para

Adultos

Escuelas Públicas y Educación para

Adultos

Formación de Profesores en

Educación Básica

Educación Especial Educación Especial

Educación Especial Educación Especial

Formación de Profesores en

Educación Especial

Supervisión de Centros de

Desarrollo Infantil de otras

dependencias, organismos

paraestatales o autónomos

Educación Indígena

Telesecundaria Secundaria

p/Trabajadores Secundaria Técnica

Actualización y capacitación a

docentes

Supervisión de escuelas

particulares

Supervisión de escuelas

particulares

Supervisión de escuelas

particulares

Supervisión de escuelas particulares

El 23 de agosto de 2005 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Manual General de Organización de la AFSEDF, incorporando sus nuevas atribuciones, funciones y estructura básica. En el documento se establece la estructura orgánica integrada por una Coordinación de Asuntos Jurídicos; siete direcciones generales: Planeación, Programación y Evaluación Educativa; Innovación y Fortalecimiento Académico; Operación de Servicios Educativos; Educación Normal y Actualización del Magisterio; Educación Física; Administración, y Servicios Educativos Iztapalapa, así como un Órgano Interno de Control. Entre los principales cambios estructurales se encuentran los siguientes. (AFSEDF,2006). La Dirección General de Planeación, Programación y Evaluación Educativa se encargará de desarrollar y coordinar las acciones para la planeación y evaluación de los servicios de educación inicial, básica y especial. En este sentido, transfiere a la Dirección General de Administración la administración de los recursos financieros; asume de la Oficialía Mayor de la SEP la responsabilidad de los estudios de organización, procedimientos, innovación y calidad y las atribuciones relativas al desarrollo de los sistemas administrativos; seguridad informática; telecomunicaciones y administración de bases de datos. Por lo demás, conserva el resto de sus funciones, entre ellos la planeación y evaluación educativa. La Dirección General de Administración se encarga de dirigir la administración general de los recursos humanos, financieros y materiales. Una función destacada que asume es la responsabilidad integral de la administración de los recursos financieros, la cual se encontraba compartida por la Oficialía Mayor de la SEP y la Dirección General de Planeación, Programación y Evaluación Educativa de la propia AFSEDF. También asume de la Oficialía Mayor de la SEP la responsabilidad integral de la administración de los recursos materiales y la prestación de los servicios, así como la responsabilidad de operar directamente diversos procesos relacionados directamente con la atención de la administración de personal, incluida

la atención del servicio profesional de carrera. No es difícil observar que esto genera una mayor autonomía administrativa y de manejo de recursos.

La Dirección General de Innovación y Fortalecimiento Académico tiene la obligación de establecer, previo acuerdo con las autoridades normativas de la SEP, normas pedagógicas, métodos educativos y materiales didácticos para la operación y supervisión de la educación básica e inicial, entre otras funciones. Con la desaparición de la Dirección General de Extensión Educativa se reorientan varias de sus funciones. Transfiere a las Direcciones Generales de Operación de Servicios Educativos y de Servicios Educativos Iztapalapa la administración de las bibliotecas públicas, la coordinación de los Centros de Maestros, la organización de los programas de seguridad y emergencia escolar, y la coordinación del programa de becas–comisión para la realización de estudios de especialización, maestría, doctorado y posdoctorales. Esto configura una instancia más adecuada para la generación de propuestas locales propias.

Organizar, operar, desarrollar, supervisar y evaluar los servicios de educación inicial, básica y especial son las funciones principales de la Dirección General de Operación de Servicios Educativos y la Dirección General de Servicios Educativos Iztapalapa, quien tiene la atribución de organizar los servicios de educación inicial, básica y especial en esa demarcación.

A la Coordinación de Asuntos Jurídicos, de nueva creación, se le asignan las atribuciones de instruir y coordinar la integración de las normas jurídicas relacionadas con el funcionamiento de los servicios educativos en el D.F., coordinar la asesoría, el apoyo y la orientación jurídica proporcionada a las áreas administrativas y planteles de la AFSEDF, así como formular los proyectos de convenios, contratos y demás actos jurídicos en que intervenga la Administración. Incluso, se señala la necesidad de estructurar esta área íntegramente, por lo que hasta hoy las funciones de la Coordinación de Asuntos Jurídicos siguen siendo atendidos por la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Educación Pública. En el mismo caso se encuentra el Órgano Interno de Control de la AFSEDF, cuyas funciones completamente nuevas le serán transferidas por el Órgano Interno de Control en la Secretaría de Educación Pública. Quien también le transferirá los recursos necesarios. En cuanto a la operación de las escuelas secundarias técnicas en el Distrito Federal, la AFSEDF realiza gestiones para la transferencia organizacional de la Dirección General de Educación Secundaria Técnica –aún en la Subsecretaría de Educación Media Superior, antes de Educación e Investigación Tecnológicas– al Órgano Desconcentrado. Como puede observarse, la creación de la Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal como Órgano Administrativo Desconcentrado parece ser uno de los principales cambios estructurales de los últimos años. En efecto, al salir de la estructura central de la Secretaría de Educación Pública y al otorgársele autonomía técnica y de gestión –a lo cual contribuye de hecho la figura bajo la que se crea, de organismos desconcentrados–, ha permitido tener una interrelación más directa con las dependencias globalizadoras para la atención expedita de diversos trámites, situación que anteriormente no se presentaba. Indudablemente con esta acción se dan los pasos necesarios y se sientan las bases para la eventual transferencia de estos servicios.

Al 31 de diciembre de 2005, la estructura organizacional de la Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal estaba conformada de la siguiente manera (Ibid,2006):

Plazas Cantidad Titular de Órgano Desconcentrado 1 Director General 7 Director General Adjunto 7 Director de Área 44 Subdirector de Área 96 Jefe de Departamento 191 Enlace 65 Total 411

Cabe señalar que se previó que el proceso de transferencia de personal, incluidas sus plazas presupuestales de diferentes áreas del Sector Central de la Secretaría de Educación Pública, así como la conformación de las áreas que asumirán la operación de las nuevas funciones y atribuciones, continuarían durante el 2006, por lo que las cifras expresadas en el cuadro anterior se han ido ajustando conforme este proceso ha avanzado. Diseño y gestión de la política educativa Planeación educativa Desde el punto de vista del diseño y gestión de políticas, llama la atención la creación y permanencia en el nuevo organismo de las Direcciones Generales de Planeación, Programación y Evaluación Educativa y de Administración de Personal, a pesar de que la SEP cuenta desde hace muchos años con las instancias que cumplen esas funciones de planeación y administración (la entonces Subsecretaría de Planeación y la Oficialía Mayor). Aparentemente se tomó la decisión de dotar a la SSEDF, primero y a la AFSEDF después, de la mayor autosuficiencia posible en estos campos, con dos objetivos principales: adecuarla al proceso de federalización, otorgándole la mayor autonomía posible, y establecer las bases para su posible transferencia al gobierno del D.F. Si bien ambas áreas atienden procesos específicos y predominantemente operativos al ámbito que les corresponden, a diferencia de sus contrapartes federales cuya perspectiva es más bien de orden global, es evidente que en más de una década han acumulado un conocimiento importante sobre la realidad educativa en el D.F., y las relaciones con los docentes, lo que evidentemente es un obstáculo a favor al momento de la descentralización. Adicionalmente, a diferencia de la mayor parte de los Programas Estatales de Desarrollo Educativo, que carecen de una visión integral y se basan en diagnósticos poco sustentados, en el D.F., se ha logrado atender esta cuestión a partir de los cuadros especializados de la SEP. Los problemas se dan más bien al nivel de la operatividad de las metas y objetivos planteados. Estos son poco conocidos por los propios funcionarios y menos por directores de plantel y maestros. El proceso de integración en materia presupuestal y geoinformática es una realidad, pero continúa haciéndose sobre todo para cumplir con los requerimientos del proceso de presupuestación –al menos hasta la redefinición de funciones reciente–, más que con un enfoque de planeación regional, considerando la estabilidad de la matrícula y de los servicios en la zona metropolitana.

En general, se observan diversos grados de desarticulación entre las áreas de planeación y las operativo-educativas, así como escasa colegialidad para la toma de decisiones. La última reorganización si bien integra funciones necesarias para mejorar la autonomía de gestión, no se distancia totalmente de objetivos de carácter coyuntural, sobre todo si se considera la obligada disminución del número de subsecretarias en la SEP. Gestión Educativa Aunque la administración de escuelas de educación básica (preescolar, primaria y secundaria) quedó a cargo de la Dirección General de Operación de Servicios Educativos –o de la instancia equivalente para Iztapalapa– , debajo de ésta permanece la antigua estructura administrativa de cada nivel educativo (educación preescolar, primaria y secundaria) y dentro de cada uno de estos ciclos educativos subsiste la persistente jerarquía de directores, jefes de sector, inspectores, directores de plantel, maestros. Esta jerarquía también pervivió en la estructura de las Delegaciones Generales de la SEP y organismos que les sucedieron entre 1978 y 1982, y persiste hasta nuestros días dentro de las estructuras de las nuevas administraciones educativas estatales después de la federalización de 1992. Sin embargo, la permanencia de esas jerarquías tradicionales es aún más fuerte en el D.F. que en los estados, debido a dos razones principales: se mantienen dentro de la estructura central de la SEP y no han vivido las diversas experiencias de reubicación y reorganización por las cuales han pasado sus equivalentes en los estados desde hace más de veinte años, primero dentro de una estructura concentrada de la SEP y ahora en las nuevas administraciones educativas estatales. (SEP,2001). Al parecer se trató de dotar a la estructura de gestión en el D.F. de las capacidades suficientes que le permitieran atender las nuevas obligaciones locales impuestas por el ANBMEB y la Ley General de Educación a las Entidades Federativas sin necesariamente operar de manera independiente a la SEP. Esto como es de esperar, se reflejó en las especificidades que muestra su operación. Un aspecto fundamental para la gestión integral de la educación, y quizá el signo más distintivo de la entonces SSEDF y hoy Administración Federal de Servicios Educativos en el D.F. frente a las nuevas instancias educativas estatales, es que la primera atiende exclusivamente la administración operativa de la educación básica y normal federal y la autorización y supervisión de instituciones privadas de esos niveles educativos, pero no tiende a convertirse como aquellas en órganos que administran el conjunto de los sistemas educativos estatales, desde el preescolar hasta la educación superior. Otro aspecto de gran importancia para la gestión del sistema educativo es el tipo de relaciones intergubernamentales que se establecen entre los diferentes actores que participan en el sistema educativo. En el caso de la educación básica en el D.F. no existen órganos colegiados –formales y muchas veces tampoco informales– en los cuales participen conjuntamente las autoridades educativas federales con las instancias de gobierno del D.F. y de otras instituciones que no dependen de la SEP, en los diversos programas educativos. Tampoco existe presencia del gobierno local en el Consejo Nacional de Autoridades Educativas, donde se reúnen los secretarios de educación estatales con el titular de educación federal. En estas reuniones participa la titular de la AFSEDF. En cuanto a la desconcentración al interior del sistema educativo local, tampoco han sido creadas en el D.F. oficinas de carácter regional o delegacional paralelas que permitan coordinar en cada delegación o región a las líneas de autoridad, o al menos, que permitan

ofrecer diversos servicios a la comunidad y al propio magisterio. Esto ha permitido que persistan las líneas tradicionales y burocráticas de poder, que muchas veces se imbrican con las de la propia jerarquía sindical. Evaluación La evaluación académica a nivel nacional continúa descansando casi por completo en las acciones que realiza la Dirección General de Evaluación de Políticas (DGEP) de la SEP y, recientemente, en el Instituto Nacional de Evaluación Educativa. Se han iniciado algunos esfuerzos propios recientemente, pero es evidente que la tarea principal en esta materia está enfocada a concretar las propuestas federales, especialmente las destinadas a unificar criterios y modalidades de evaluación en todo el país. La decisión de desarrollar un área que atienda específicamente esta tarea, a partir de la creación de la AFSEDF, y especialmente del nuevo enfoque de la Dirección General de Planeación, Programación y Evaluación Educativa, se puede ver como un intento de revertir los costos del centralismo: no se ha consolidado una cultura de la evaluación y prácticamente se parte desde el inicio al buscar instrumentar una instancia propia que diseñe, ordene los esfuerzos, y lleve a cabo las tareas de evaluación al nivel local, no tan sólo académica, sino institucional, que permita analizar la situación actual del sistema educativo en el D.F. y proponer temas para la toma de decisiones y la planeación de su desarrollo. En palabras de la titular de la AFSEDF los principales indicadores que permiten analizar los resultados obtenidos durante la actual administración –y por consecuencia, de los más importantes producidos por el sistema de evaluación–, son tres: los exámenes de aprovechamiento escolar de Carrera Magisterial, el Instrumento Diagnóstico de Alumnos de Nuevo ingreso a la Secundaria (IDANIS) y el Programme for Internacional Student Assessment, PISA por sus siglas en inglés. De acuerdo con esas fuentes, las primarias y secundarias del D.F. han obtenido los mejores resultados del país en comprensión lectora y matemáticas. En el caso del PISA, el D.F., junto con Colima y Aguascalientes puntean el rendimiento de los jóvenes de quince años. Los demás indicadores clásicos, la deserción, la reprobación y la eficiencia terminal, muestran también resultados positivos para el D.F., aunque no exento de problemas. Más adelante se hace un análisis detallado de estos últimos indicadores. (Guevara,2006). Formación y Capacitación Magisterial La Dirección General de Educación Normal y Actualización del Magisterio de la SEP norma las actividades de las más antiguas instituciones federales de formación inicial de maestros y varios organismos encargados de la formación permanente del magisterio en servicio. Entre estas sobresalen la Escuela Nacional de Maestros, la Escuela Normal Superior, La Escuela Normal de Especialidades, y los Centros de Actualización del Magisterio donde se desarrollan las tareas del Programa Nacional de Actualización Profesional de los Maestros en Servicio (PRONAP), así como la coordinación operativa del Programa de Carrera Magisterial. En el D.F., la SEP opera centralmente estos planteles, e incluso la Ley General de Educación prevé que estos no se descentralizarían en el paquete de la educación básica, a diferencia de otros estados. Esta modalidad de la educación superior parece todavía no encontrar un lugar propio en ese nivel de educación y muchas veces se le asignan menores calificaciones que las necesarias para ser considerada como tal. Los planes y programas son los mismos en todo el país, y la

asignación de plazas para los egresados continúa siendo un asunto donde tiene participación el sindicato. En cuanto a la actualización profesional de los docentes, la carrera magisterial se observa más como un escalafón horizontal que da acceso a mejores ingresos, que como un programa de actualización. Al término de la XIV etapa del Programa (ciclo 2004-2005) se ha incorporado y promovido 59,893 trabajadores docentes de poco más de 84 mil docentes activos (71%) en el D.F. (AFSEDF,2006). En el PRONAP es preocupante todavía el número de docentes que acreditan las evaluaciones así como la apatía de algunos profesores para inscribirse a los cursos y talleres. Las acciones de las unidades UPN parecen todavía descoordinadas de las del resto de las instituciones formadoras y actualizadoras de docentes. Al igual que en la mayoría de las entidades, la mayoría de las acciones de formación, capacitación y actualización magisterial, parecen inconexas y en franca oposición a lo que establece el ANMEB. Investigación educativa En este aspecto la AFSEDF ha buscado desarrollar tres actividades relevantes. (Guevara,2006) a) un programa de colaboración con el CONACYT para analizar diversos aspectos del sistema educativo. b) Se ha puesto a disposición de investigadores bases de datos y otros más cualitativos, como la evaluación a diversos programas –por ejemplo el de Escuelas de Calidad, encuestas sobre las características de los supervisores, para medir el índice de satisfacción de los usuarios y de los padres de familia, entre otros–, para que hagan análisis de la información y desarrollen evaluaciones acerca de los procesos de enseñanza-aprendizaje en las escuelas, sobre competencias profesionales y vocaciones del personal docente y directivo. c) Se han llevado a cabo convenios de colaboración con otras instituciones para desarrollar investigaciones específicas, como algunos estudios sobre salud escolar, salud mental y adicciones, entre otros. Esto denota la intención de incorporar el saber socialmente producido al desarrollo del sistema educativo, sobre todo considerando las facilidades de oferta que sobre investigación educativa y temas afines tiene el D.F. 4. Avances de la desconcentración y principales problemas de operación Los avances en la gestión del proceso educativo De manera similar a la desconcentración educativa de los ochenta se llevó a cabo primero, la creación de la SSEDF y, posteriormente, de la AFSEDF. Han predominado disposiciones de tipo administrativo y dentro del ámbito casi exclusivo de la administración pública federal, y estrictamente de la SEP, lo que ha facilitado su ejecución, sin afectar o involucrar directamente a otros actores externos al sistema educativo federal, tales como el poder legislativo, el SNTE, la CNTE y el gobierno del D.F. Aquellas medidas que así lo ameritaron, debieron ser negociadas con otros actores. A fines de los noventa, el organismo gremial observaba todavía a la descentralización como una amenaza a su existencia, y para los gobernantes del D.F. ésta era vista como la transferencia de nuevas responsabilidades políticas, laborales, administrativas y financieras, sin que éstas se vieran acompañadas de los recursos políticos y económicos adicionales que requerían para afrontarlas. El proyecto descentralizador implicaba un cambio más radical, más

complejo y más difícil de realizar que la desconcentración de funciones y responsabilidades que finalmente se llevó a cabo. No obstante, es evidente que como en el resto del país, las acciones de desconcentración han introducido diversos cambios en el esquema centralizado de gestión de la política educativa, y abonado el camino para la eventual descentralización. La creación y funcionamiento de la SSDEF y después del organismo desconcentrado, modificó la distribución del poder entre las estructuras centrales y las oficinas desconcentradas, así como la relación entre la SEP y el SNTE, anticipando lo que podría ser en el futuro una mayor participación –como ha sido la experiencia en las demás entidades federativas– del Gobierno del D.F., en las decisiones educativas locales. Entre los impactos más visibles que se pueden identificar están los siguientes:

• Las reformas enfocadas a la desconcentración han sido un factor importante en la formación de cuadros para el desarrollo de la administración educativa federal en el D.F., muchos de ellos provenientes de la propia estructura central y con experiencia en el campo educativo. Estos pueden además contribuir a construir el andamiaje institucional –político, administrativo y técnico– que sería la base para el desarrollo de la nueva administración educativa que exige la descentralización, aprovechando mejor y más rápido las experiencias logradas con la federalización.

• La AFSEDF, y su precedente la SSEDF, es hoy el intermediario obligado de la

relación entre las autoridades educativas sindicalizadas y las autoridades centrales de la SEP –de manera similar que en el resto de las entidades–. Especialmente, y por su importancia en la gestión del servicio, las direcciones generales de educación básica y la Oficialía Mayor.

• Se integraron a nuevos actores en las decisiones sobre algunos aspectos y/o programas

específicos de la política educativa; ya no es solo la SEP quien define la política educativa, sino que el Organismo Desconcentrado también imprime algunas características propias, y no pocas veces se consulta con las autoridades delegacionales aspectos relativos la rehabilitación y construcción de escuelas, libros de texto, etc. (Guevara,2006).

• Se han iniciado algunas propuestas para acercar diversos trámites al personal federal escalafonado –directores federales, inspectores, directores de escuelas y maestros–, quienes comenzaron a resolver en oficinas más cercanas geográfica y jerárquicamente, varios asuntos que antes eran atendidos por autoridades superiores centrales.

• Se ha generado una nueva arena política, donde los actores dominantes –y casi

exclusivos– ya no son sólo los representantes sindicales y los directores e inspectores federales, ni los órganos nacionales del sindicato y las autoridades centrales. En el nuevo escenario político también tienen interés los representantes de las secciones locales del sindicato, el Gobierno del D.F. y los responsables de áreas y niveles que antes no tenían relación alguna entre sí. Además de no pocas organizaciones no gubernamentales interesadas en el proceso educativo.

Los avances en materia de cobertura y eficiencia: la comparación con el nivel nacional Cobertura La cobertura*

ha sido siempre un desafío para el Sistema Educativo y sigue siendo uno de los grandes pendientes, especialmente en preescolar y a partir de la secundaria, toda vez que en la primaria se ha alcanzado y sostenido un porcentaje de cobertura de casi 93% a nivel nacional.

La federalización trajo consigo un incremento sustantivo en el número de alumnos inscritos, los maestros que trabajan para el sistema educativo y los planteles donde se ofrece el servicio. Sin embargo, el crecimiento observado en el D.F., difiere de las magnitudes que muestra la dinámica nacional.

El Distrito Federal registraba al inicio del proceso de federalización, 1992-1993, un índice de analfabetismo de 3.5%, mucho menor al 11.5% promedio nacional. En el ciclo 2005-2006, este porcentaje de analfabetismo se redujo a 2.7% (23% menos) y 8.0% (30% menor), respectivamente. Aún cuando el nivel de analfabetismo continúa siendo muy favorable para el D.F., esta disminución relativa menor ocasionó que la entidad pasara del primero al segundo lugar nacional en el periodo, atrás de Baja California. Durante el mismo lapso, la entidad mantuvo el primer lugar nacional en cuanto al grado promedio de escolaridad, que pasó de casi 9 años a poco más de 10. No obstante, si se compara con el promedio nacional, este indicador aparece con un menor crecimiento relativo: mientras el primero evolucionó en 13.4%, el segundo lo hizo en 22.7%, pasando de 6.7 años en 1992-1993 a 8.2 en 2004-2005. Por otra parte, el índice de atención a la demanda de la población de 3, 4 y 5 años que asiste a preescolar en el D.F., registró un incremento de casi la mitad durante el periodo, al pasar de 53.2 a 79.4. A nivel nacional, este índice creció de 39.3 a 74.4 (89.3% en términos relativos). Esta menor dinámica propició que la entidad pasara del segundo al cuarto lugar en la clasificación nacional, aunque se sigue manteniendo por arriba de la media. Una cuestión similar presenta la cobertura* (SEP,2005) en este nivel educativo, que pasó de 53.9 a 77.2 en el D.F. y de 58.7 a 72.0 para el caso nacional. El mismo indicador presenta diferencias importantes en la primaria: la cobertura en el país se ha mantenido prácticamente en el mismo nivel que al inicio de la federalización, cercana al 93%; no obstante, esto es relativo si se considera que la matrícula tuvo un crecimiento de 2.6% en el periodo. Lo anterior a diferencia del D.F., donde si bien la cobertura tuvo un incremento al pasar de 90.9% a 94.2%, ésta fue acompañada por una disminución de la matrícula de casi 10%, como resultado del cambio en la pirámide de edades que se refleja con mayor fuerza en la población urbana, y especialmente en la del D.F.

* La cobertura en educación se refiere a la matrícula –número de alumnos inscritos en cada ciclo escolar– del Sistema Educativo Nacional con respecto a la población que, por su edad, requiere los servicios educativos de diferentes tipos de educación. Para fines de análisis, la cobertura se cuantifica por medio de los índices de atención a la demanda y de absorción. Los primeros, que corresponden a preescolar y primaria, se miden con respecto a la población total en los correspondientes grupos de edad, mientras que los segundos se refieren a la proporción atendida de los egresados del nivel inmediato anterior, siendo aplicables a la educación secundaria y los niveles subsecuentes. Estos indicadores se asocian a otro concepto conocido como promedio de escolaridad de la población, el cual se calcula a escala nacional y por entidad federativa. Cabe agregar que el número de docentes y de planteles constituyen factores fundamentales en la cobertura educativa. * El cálculo de la cobertura resulta de dividir la matrícula total entre el total de población (CONAPO 2002) ubicado en el grupo de edad correspondiente. Los resultados aquí expuestos son tomados del 5° Informe de Labores. SEP. 2005, México.

Un efecto similar al del preescolar es el de la secundaria, donde la cobertura promedio nacional creció en 29% mientras que la del D.F. solo lo hizo en 9.6%. Esto se explica por el elevado crecimiento de la matrícula total (43%) frente al decremento del número de alumnos en el DF (-4.1%), y por la elevada absorción en los niveles de cobertura que se presentan en la capital del país, de 108% de la población de 13 a 15 años.

Matrícula, Maestros y Planteles: Comparativo Nacional vs D.F. Ciclos 1992 – 1993 y 2005 – 2006

Indicador Distrito Federal Nacional Incremento %

1992 – 1993 2005 – 2006 2/ 1992 – 1993 2005 – 2006 2/ D.F. Nacional

Atención a la demanda (%) 1/ 70.9 86.5 58.7 72.0 22.0 22.7

Preescolar 3/

Cobertura (3-5 años) 53.9 77.2 41.6 65.9 43.2 58.4Matrícula (miles) 288.6 321.0 2,868.9 4,524.5 11.2 57.7Maestros 11,446.0 13,242.0 114,335.0 197,066.0 15.7 72.4Planteles 3,020.0 3,554.0 51,554.0 87,182.0 17.7 69.1Alumnos por maestro 25.2 24.2 25.1 23.0 -3.9 -8.5Primaria

Cobertura (6-12 años) 90.9 94.2 92.9 92.9 3.6 0.0Matrícula (miles) 1,067.1 962.8 14,126.6 14,498.3 -9.8 2.6Maestros 38,439.0 35,928.0 486,686.0 557,001.0 -6.5 14.4Planteles 3,113.0 3,336.0 85,249.0 97,135.0 7.2 13.9Alumnos por maestro 27.8 26.8 29.0 26.0 -3.5 -10.3Secundaria

Cobertura (13-15 años) 98.5 108 68.3 88.2 9.6 29.1Matrícula (miles) 513.1 492.1 4,203.1 6,001.4 -4.1 42.8Maestros 31,222.0 34,967.0 237,729.0 346,301.0 12.0 45.7Planteles 1,190.0 1,378.0 20,032.0 31,869.0 15.8 59.1Alumnos por maestro 16.4 14.1 17.7 17.3 -14.4 -2.0Media Superior

Cobertura (16-18 años) 72.2 88.5 36.1 54.9 22.6 52.1Matrícula (miles) 400.6 424.2 2,177.2 3,711.2 5.9 70.5Maestros 26,618.0 35,868.0 151,073.0 256,252.0 34.8 69.6Planteles 661.0 730.0 6,833.0 12,852.0 10.4 88.1Alumnos por maestro 15.0 11.8 14.4 14.5 -21.4 0.5Superior

Cobertura (19-24 años) 25.2 41.3 12.2 19.5 63.9 59.8Matrícula (miles) 268.0 339.7 1,266.2 2,288.9 26.8 80.8Maestros 38,472.0 48,142.0 129,708.0 230,422.0 25.1 77.6Planteles 232.0 350.0 1,749.0 3,419.0 50.9 95.5Alumnos por maestro 7.0 7.1 9.8 9.9 1.3 1.81/ Se obtiene dividiendo la matrícula total entre la población a mitad de año de 4 a 24 años (CONAPO, 2002) 2/ Niños en edad de 3-5 años 3/ Cifras estimadas Fuente: 5° Informe de Labores. SEP. 2005

Una situación parecida se presenta en la educación media superior, aunque en distinto nivel. La cobertura para esta modalidad pasó de 72.2% a 88.5% en el periodo analizado en el D.F., y de 36.1 a 54.9 en el promedio nacional. A pesar de que el primero se mantiene muy por arriba, es de notarse que el incremento relativo en ambos favorece con mucho al promedio nacional: 22.6% vs 52.1%. Esto es resultado del gran crecimiento observado en la matrícula a nivel nacional en el período: 70.5%; para el D.F., este indicador apenas fue de 5.9%. En otras palabras, podemos decir que el crecimiento de la oferta de alternativas educativas es mucho mayor en otras zonas del país que en el D.F., aunque todavía éste sigue siendo un espacio con ventajas para continuar los estudios. La educación superior muestra un panorama diferente. El crecimiento relativo de la cobertura tanto en el D.F., como en el resto del país es muy parecido, con lo que el promedio alcanzado continúa siendo muy favorable para el D.F. Más del 40% de la población de 19 a 24 años es atendida por el sistema educativo local, mientras que a nivel de la república este indicador registra apenas el 19.5%. No obstante es de hacer notar el gran incremento de la matrícula nacional que se presenta en el periodo: casi 81%, mientras que en el D.F., este crecimiento aunque importante, 26.8%, fue mucho menor. Eficiencia y calidad educativa Existen diferentes acepciones del término calidad. Esta no es absoluta sino discernible por comparación; cuando se habla de mejorar la calidad de la educación, se da por entendido que los resultados que se obtengan serán superiores a los previos; no obstante, también supone que la calidad de la educación mexicana, si mejora, será igual o superior a la que existe en otras latitudes. En el mismo sentido, el mejoramiento de la calidad de la educación debe reflejarse en indicadores tales como una mayor eficiencia terminal, un mayor grado de correspondencia entre la formación obtenida en cada nivel y las exigencias académicas del nivel subsecuente, así como un mayor grado de pertinencia entre la formación y las expectativas del medio laboral, cultural y social. Los factores asociados a la calidad educativa son múltiples y de diversa naturaleza. En el debate académico se concede un énfasis variable a los factores de “entrada” (principalmente la formación de los profesores, de los estudiantes y de los materiales escolares), a los factores de “contexto” (principalmente la escuela) y a los factores de “respaldo” (principalmente la familia). A partir de un estudio realizado en varios países de América Latina, por ejemplo, Observatorio Ciudadano de la Educación (Observatorio, ) destacan algunos de los factores que en diversos estudios se ha comprobado están asociados al rendimiento: a) El estatus socio-cultural, b) antecedentes escolares, c) la infraestructura escolar, d) la formación del maestro, e) las condiciones del trabajo docente, f) La percepción de los maestros sobre las causas del éxito o fracaso escolar, g) el contexto familiar, h) las estrategias de aula, i) la imagen de los estudiantes sobre el clima escolar: los estudiantes que perciben la escuela como un lugar amigable para aprender, jugar y hacer amistades, obtuvieron las mayores puntuaciones. Además, esta variable se correlaciona positivamente con las demás que corresponden a la dinámica del aula. El estudio concluye que es el factor “aula” el de mayor importancia para el aprendizaje de los niños. La combinación de los factores estudiados explica más de tres cuartas partes de las variaciones observadas entre los resultados de las pruebas del estudio, lo que confirma que el éxito escolar no proviene ni exclusiva ni principalmente de atributos innatos o hereditarios, sino que está asociado con elementos que pueden ser modulados a través de políticas, estrategias y acciones que refuercen a las escuelas, a los profesores, a la gestión escolar y a las instancias de participación social.

Un resultado de lo anterior es la dificultad para poner de acuerdo a los investigadores en cómo medir cualitativamente. Adicionalmente, esto se encuentra acotado, al menos hasta ahora, por la disponibilidad de datos. En general, lo más aceptado aún es considerar indicadores generales sobre la reprobación, deserción y eficiencia terminal, como indicadores del desempeño y eficiencia de un sistema educativo, más que de calidad propiamente dicha. En el siguiente cuadro se puede observar como han evolucionado éstos a partir de la federalización, tanto a nivel nacional como en el D.F.

Principales Indicadores de eficiencia: Comparativo Nacional vs D.F. Ciclos 1992 – 1993 y 2005-2006

(Porcentajes)

Indicador Distrito Federal Promedio Nacional Incremento % Lugar que ocupa el DF en el ámbito nacional

1992 – 1993

2004 – 2005 3/

1992 – 1993

2004 – 20053/

D.F. Nacional 1992 – 1993

2004 – 20053/

Situación

Grado de Escolaridad 1/ 8.93 10.13 6.66 8.17 13.4 22.7 1 1 Igual Población Analfabeta 3.5 2.7 11.5 8 -22.9 -30.4 1 2 Peor Preescolar 2/: Atención a la Demanda 53.2 79.4 39.3 74.4 49.2 89.3 2 4 Peor Primaria Eficiencia terminal 90.9 95.4 72.9 91.3 5.0 25.2 3 10 Peor Deserción 0.3 0.7 3.6 1.6 133.3 -55.6 1 8 Peor Reprobación 4.8 1.7 8.3 4.7 -64.6 -43.4 2 1 Mejor Secundaria Absorción 105.4 105.2 83.8 95.8 -0.2 14.3 1 1 Igual Eficiencia Terminal 75.9 82.7 76.4 79.6 9.0 4.2 23 11 Mejor Deserción 7.1 5.3 7.4 6.8 -25.4 -8.1 10 6 Mejor Reprobación 34.2 18 26.4 18.1 -47.4 -31.4 32 17 Mejor Media Superior Absorción 111.9 125.5 80.9 98.2 12.2 21.4 3 1 Mejor Eficiencia Terminal 56.9 59.7 56.6 59.6 4.9 5.3 12 21 Peor Deserción 18.8 16.5 17.7 17 -12.2 -4.0 17 14 Mejor Reprobación 53.1 55.5 43.9 38.6 4.5 -12.1 31 32 Peor Superior Absorción 69.2 98.9 68.3 79.2 42.9 16.0 18 4 Mejor Deserción 19.7 12.8 15.7 8.6 -35.0 -45.2 29 31 Peor 1/ Años 2/ Niños en edad de 3-5 años 3/ Cifras estimadas Fuente: 5° Informe de Labores. SEP. 2005

El índice de eficiencia terminal registró durante el periodo las siguientes tendencias: en primaria se incrementó en 4.5 puntos porcentuales en el D.F., cifra muy inferior al crecimiento promedio nacional de 18.4 puntos. Lo que representó que en este rubro el D.F., pasara del tercero al décimo lugar en el periodo. En secundaria, el indicador muestra una tendencia inversa, de 7 puntos en el caso del D.F., y 3.5 en el promedio nacional, lo que no sería aventurado asociar a la reducción de la matrícula y la posibilidad de atender mejor los asuntos de calidad, una vez alcanzada la cobertura. En la educación media superior, la eficiencia terminal es prácticamente la misma tanto en el D.F., como a nivel nacional, sin

embargo, en términos de relación con el resto de las entidades, la posición del primero se ve deteriorada al pasar del lugar 12 al 21. Los índices de deserción y reprobación por nivel educativo alcanzados en el período también muestran características acordes al comportamiento de la eficiencia terminal. En primaria se redujo sensiblemente la reprobación en el D.F., y se mantuvo prácticamente igual la deserción, mientras que en el caso nacional ambos indicadores se redujeron en poco menos de la mitad. Lo anterior significó una reclasificación desfavorable de la entidad en el plano nacional. En secundaria la situación prácticamente se invierte: ambos indicadores muestran un comportamiento muy favorable para el D.F., alcanzando 5.3 puntos en deserción y 18.0 en reprobación. Con ello se acercan a los niveles nacionales y pasan del décimo al sexto lugar en el primero de ellos, y del 32 al 17 en el segundo. En la educación media superior, estos rubros prácticamente se mantiene igual. Con ello mejora un poco la posición del D.F., en cuanto a deserción, pasando del 17 al 14 lugar nacional, pero continúa siendo crítica en la reprobación al ocupar la posición 32. En el D.F., más del 55% de los estudiantes en este nivel reprueban al menos alguna o varias materias, mientras que el 16.5% desertan en algún ciclo. Aunque los datos anteriores muestran que los esfuerzos orientados a mejorar la educación básica en el D.F., se han traducido en mejoras sustanciales en los indicadores de la educación preescolar y primaria, esto no garantiza que el desempeño y la eficiencia alcanzados permitan automáticamente ascender a mayores niveles de calidad. En el caso de la educación secundaria, existe una notoria rigidez en sus indicadores, que han tenido, sin embargo, una mejora en relación al nivel nacional, aprovechando sobre todo la elevada cobertura existente. En cuanto a la educación media superior, es claro su estancamiento en este tipo de indicadores. Finalmente, la educación superior muestra un elevado crecimiento en la absorción, aunque el aumento en la matrícula representa menos de la tercera parte del registrado en el país. Sobre las cifras anteriores son pertinentes algunos comentarios relativos al D.F.:

• Más allá de los cambios en la pirámide de edades, es evidente el rápido avance de los indicadores de matrícula y cobertura a nivel nacional, mayor que los del D.F., en diversos niveles educativos. Parece que realmente la federalización habría provocado un mayor dinamismo en las entidades, sobre todo en aquellas más rezagadas.

• La obligatoriedad de la educación preescolar implica la atención del 100% de la población en el correspondiente grupo de edad. En el D.F., todavía es necesario remontar un 20% de demanda no atendida.

• La mejora en la eficiencia terminal en la primaria parece que responde más a la drástica disminución de la matrícula (casi 10%), como efecto de la pirámide de edades, que a cambios profundos en las formas y contenidos de la enseñanza. No obstante, la reducción en los niveles de reprobación parecen confirmar la tesis de que una vez cubierta la demanda, los esfuerzos pueden ser dirigidos en mayor cuantía hacia la calidad.

• En el mismo sentido, los avances en los indicadores de eficiencia en la secundaria parecen estar asociados también a la satisfacción de la cobertura en el D.F., lo que ha

permitido atender mejor la calidad educativa, aspecto que contrasta con el resto del país, donde los años a partir de la federalización se han caracterizado sobre todo por un esfuerzo importante para elevar la matrícula.

• En cuanto a la Educación Media Superior, la evolución de la matrícula (6%) ha sido muy inferior a la dinámica nacional (70%) y aunque muestra un elevado nivel de absorción, que incluso atiende a población de otras entidades, registra serios problemas de reprobación y deserción, lo que repercute en la eficiencia terminal. Los problemas en este sistema van más allá de atender a la demanda que se presenta año con año, responden también a la necesidad de mejorar urgentemente la calidad de la educación y mantener a los alumnos en los planteles. Un aspecto a considerar en el incremento de la oferta es el efecto positivo que han provocado las políticas paralelas a la federalización en este nivel, sobre todo la creación de nuevos planteles bajo la modalidad de organismos paraestatales dependientes de los estados y los programas de inversión “peso a peso” donde por cada peso que invierte la entidad, la federación aporta otro en la creación de nuevos planteles.

• Finalmente, en la educación superior las cifras aún muestran muchas ventajas para el D.F. Las condiciones históricas y sociopolíticas de la entidad le han dado un gran aporte en este nivel. Se cuenta con una absorción de casi 100% de los muchachos que egresan de la educación media superior, y la atención a la población en edad de ser atendida duplica al promedio nacional. No obstante, mientras en los últimos quince años la matrícula de educación superior en el país casi se duplicó, en el D.F., creció apenas una cuarta parte.

Infraestructura y Operación Escolar Los establecimientos educativos forman parte del paisaje urbano, no existe barrio o colonia donde no sean punto de referencia y obligado lugar de encuentro. Para la inmensa mayoría de las familias tener una escuela cercana es parte fundamental de sus vidas. En la segunda mitad del siglo XX las acciones gubernamentales como el llamado Plan de Once Años y el de Primaria para Todos los Niños, dieron un fuerte impulso a la ampliación de la cobertura educativa. (González,2000). En las grandes ciudades del país el sistema escolar atiende a todos los grupos sociales, incluidos los de muy baja escolaridad que residen en lugares alejados de un plantel. En la ciudad de México para dar educación a la población que ocupó cerros o que colmó en pocos años zonas ya de por si densamente habitadas, se construyeron escuelas en todas partes: en camellones, en avenidas, en laderas y barrancas, así como en baldíos arrebatados a la mancha urbana. Las nuevas construcciones se sumaron a edificios que datan de la época colonial y del siglo XIX. Algunos más están dotados con bibliotecas, jardines, alberca y gimnasio. Los edificios construidos bajo el denominado Plan de Once Años, todavía tienen diseños funcionales para la labor educativa, aunque dejan de lado el estilo arquitectónico del área donde fueron establecidos. Al igual que lo ocurrido con centros habitacionales y comerciales, la prisa por construir no respetó la identidad de las zonas urbanas.

Casi todas las escuelas de la ciudad de México cuentan con aulas de buen tamaño, patio de recreo, dirección y anexos escolares. Pero, las diversas innovaciones educativas no fueron a la par con las propuestas arquitectónicas. Las aulas de usos múltiples, el lugar para las reuniones del profesorado y de los padres de familia, el espacio para experimentos ecológicos, así como el mobiliario que permite el trabajo en grupo, no forman parte de todos los edificios escolares,

a pesar de que algunas de estas posibilidades se originan desde las reformas educativas de hace cerca de 50 años, a pesar de que la participación de padres de familia, alumnos, maestros y autoridades educativas ha transformado los recintos escolares para tratar de adecuarlos a la práctica educativa cotidiana. El crecimiento en el número de escuelas hizo necesario, particularmente en el caso de la educación secundaria, que muchos pasantes y profesionistas de diversas disciplinas de la educación superior sin preparación pedagógica para ejercer la docencia, fueran nombrados profesores de grupo. El incremento en el número de maestros, del personal directivo y de supervisión rebasó las posibilidades de capacitación indispensable para desempeñar su tarea. El aumento desbordante de la matrícula de educación básica en el Distrito Federal alcanzó su máximo histórico en el ciclo escolar 1981-1982 y junto con el éxito de cobertura que muestran los números, tuvo varias debilidades. Para atender la demanda en los planteles que recibían a sus alumnos en turnos discontinuo se formaron dos o tres escuelas en cada edificio: la matutina, la vespertina y la nocturna, con las consiguientes dificultades que surgen de la convivencia de tres estilos de organización en un solo inmueble. Al recortar los horarios escolares se amplió la cobertura en detrimento del proceso educativo. A pesar de lo anterior, extender el número de planteles no resolvió el problema mayor: las distintas necesidades educativas de una población diversa que se concentró en la ciudad.

La educación en la ciudad de México ha tenido, comparándola con los servicios educativos de las zonas rurales, menor diversificación, quizá porque sus escuelas eran consideradas buenas sin más; y de la misma manera sus alumnos, frente a los del campo, no estaban sujetos a tantas dificultades para acceder y permanecer en la educación formal. Al mismo tiempo, la mayoría de sus profesores habían estudiado en una escuela normal. En los orígenes del movimiento educativo surgido de las ideas de la Revolución, lo usual fue la escasa participación de la escuela urbana en la vida de las comunidades. A diferencia del maestro rural que vivía en la comunidad, el docente urbano no contó con esa posibilidad. Mientras que en las zonas rurales el maestro y la escuela fueron las únicas instituciones gubernamentales cercanas a la población, en las zonas urbanas se concentraron todos los servicios públicos y privados. La falta de innovaciones educativas y la escasa relación con el entorno debilitaron, al paso de los años, a la escuela urbana, la cual ante los graves problemas que trajo el crecimiento de la urbe poco pudo decir y hacer. La falta de capacidad de respuesta propició que la educación se orientara más a reproducir formas tradicionales de organización escolar y de trabajo en el aula, que a responder a la desigualdad de ingresos y oportunidades de sus habitantes. Con excepción de lo que ocurre en algunos pueblos y barrios devorados por la ciudad, los centros educativos están usualmente muy lejos de la participación en la vida comunitaria. El aislamiento de la comunidad educativa dentro de sus muros limita sus relaciones con el medio que los rodea. La escuela tiene sus propios tiempos; sus festejos y sus procedimientos; la comunidad tiene otros. Rara vez se empatan. Ante las necesidades de integración social de los barrios y colonias poco ofrece la escuela, quizá la reunión de padres de familia o, a lo más, su colaboración en algún festejo.

Sin embargo, algunas de ellas tuvieron la misión de apoyar el desarrollo de sus localidades como sucedió en los pueblos de Tlalpan, Xochimilco, Tláhuac y Azcapotzalco, entre otros, donde por medio de actividades tecnológicas y artísticas se propició la unión de alumnos, padres de familia y diferentes grupos sociales dentro del espacio escolar. Con el surgimiento de las escuelas nocturnas en los años treinta o desde el establecimiento de las escuelas de educación especial no se implantaron nuevas propuestas educativas en la ciudad hasta prácticamente medio siglo después, cuando comienzan a operar algunos programas diferenciados para población con condiciones especiales: niños que trabajan, en situación de extraedad, o con problemas de aprendizaje, entre otras modalidades. La ausencia de un desarrollo compartido entre los servicios educativos y el crecimiento en la ciudad de México fue favorecida desde la administración del sistema escolar al no generar respuestas específicas a las necesidades de sus habitantes, así como por la permanencia de procedimientos centralizados que no permitían adecuar las normas educativas al contexto cambiante del Distrito Federal. Mientras tanto, en cada entidad federativa se avanzaba para adaptarlas a sus requerimientos. Operación escolar La ciudad de México cuenta con suficiente capacidad instalada para atender la demanda educativa de sus pobladores. En el caso de los nuevos asentamientos urbanos surgidos a partir de la dinámica poblacional, también existen las condiciones para garantizar la atención de todos los niños y adolescentes. Más aún, particularmente las escuelas de educación básica ubicadas en la periferia catan un buen número de alumnos que residen en el área conurbada en el Estado de México. El promedio de alumnos por escuela se ha reducido, de modo que los planteles del Distrito Federal han dejado de ser grandes centros escolares con cientos de educandos para convertirse, en su gran mayoría, en instituciones con grupos más pequeños que permiten a los maestros un desempeño más adecuado de su trabajo, además de posibilitar que los niños y jóvenes reciban una atención más personalizada. Cada uno de los establecimientos educativos del Distrito Federal opera bajo la guía de un director o directora, con un cuerpo docente y personal de apoyo. En los jardines de niños su titular atiende todos los asuntos técnicos y administrativos y en la gran mayoría de las escuelas primarias hay un profesor secretario que apoya las labores técnico administrativas. En las secundarias existe la figura del subdirector y cuenta, a la vez, con personal integrado por orientadores escolares, trabajadores sociales, médicos y prefectos. Por su parte, los supervisores de zona tienen bajo su responsabilidad un número de escuelas que tiende a reducirse. Así, por ejemplo, en preescolar cada supervisor atiende en promedio siete jardines de niños; en primaria alrededor de 10 planteles y en también 10 en secundaria. Además, existen supervisores de educación física y de educación especial. (Ibid,2000). La dinámica demográfica ha llevado a que muchos servicios educativos, en particular los situados en zonas antiguas, tengan escasos alumnos, mientras que planteles en zonas de reciente doblamiento están saturados. Además la falta de espacios para jugar y convivir es uno de los grandes problemas en muchos de los sitios. Las escuelas y los maestros de la ciudad de México tienen un enorme potencial de atención para las necesidades de la misma. Sin embargo, para lograrlo en muchos casos habrá de

redefinirse las funciones educativas que se realizan y deberemos alcanzar, con respecto a los derechos laborales y mayor flexibilidad en la ubicación de los trabajadores de la educación. Por otra parte, para apoyar la mejoría de la calidad de vida en los barrios y colonias será necesario repensar otros posibles usos para los espacios escolares, en particular de los patios y anexos, que nos permitan apoyar la superación cultural, laboral y de recreación de las comunidades en los contextos de las escuelas con puertas abiertas. Principales problemas de operación y la perspectiva local. El Distrito Federal es la entidad federativa que concentra la mayor cantidad de recursos educativos y posee el más complejo subsistema educativo del país, donde se observan grandes avances junto a fuertes presiones para satisfacer una demanda amplia y diferenciada. Aun cuando es la única entidad en la que no se han descentralizado los servicios de educación básica, no por ello deja de tener problemas semejantes a los de muchos estados, además de otros que le son propios. La matrícula en el D.F., en los distintos niveles, es cercana a los tres millones de alumnos. Como hemos visto, el promedio de escolaridad de la población de 15 y más años es el más alto del país, y las tasas de matrícula de primaria y secundaria casi cubren la totalidad del grupo de edad de 6 a 14 años. Sin embargo, en preescolar quedan fuera de los jardines de niños cerca de 25 por ciento de los pequeños de 3 a 5 años. Más de 40% de la población adulta no ha completado satisfactoriamente la secundaria, hoy obligatoria; y aunque la oferta de enseñanza superior es muy diversificada y su cobertura duplica el promedio nacional, la ubicación de la oferta no corresponde a la densidad de la demanda, que es muy numerosa en el norte y oriente de la ciudad. (SEP,2001). Además, como en el resto del país, hay profundas desigualdades entre las delegaciones. Algunos ejemplos: si bien el promedio de analfabetismo es menor al 3%, la distribución de los analfabetos no es homogénea (en la delegación Benito Juárez es casi inexistente, pero en Milpa Alta es de 5%); Iztapalapa no sólo concentra el mayor número absoluto de analfabetos, sino que reúne el mayor volumen de población adulta (más de un millón) y el de alumnos de educación básica (más de 360 mil). Estas cifras son una muestra del tamaño del reto. Al revisar críticamente el rezago educativo, la insuficiente e inadecuada distribución de los servicios, la carencia de un proyecto descentralizado de carácter integral con su correspondiente normatividad y la ausencia de estructuras administrativas propias para desempeñar la función educativa, destacan a simple vista tres grandes limitaciones para la gestión del sistema educativo local: el marco formal –legal y de la política educativa nacional– que la condiciona; las restricciones financieras; y la problemática para atender a todos los demandantes, incluyendo muchos que no residen en la entidad. En este sentido, entre las acciones que parecen impostergables figuran la propuesta de llevar a cabo la descentralización, realizar un diagnóstico profundo de la situación educativa, determinar las estrategias para superar el analfabetismo y el rezago de los adultos, integrar los niveles del sistema de educación bajo una instancia de coordinación, intensificar la conservación y el mantenimiento de los inmuebles de enseñanza básica y formular propuestas locales para los contenidos educativos. La perspectiva local

A pesar del reconocimiento público de la importancia de la educación, el gobierno del Distrito Federal que asumió el poder en 1997, y los subsiguientes, no determinaron como prioritaria –al menos en la práctica y a pesar de los acercamientos con el gobierno federal en diferentes épocas– la transferencia de los servicios educativos, por lo que dejaron que su administración continuara en manos de la SEP. A los argumentos ya señalados que han sido aducidos para no llevar a cabo la federalización de la educación en el D.F., se añadieron en 2005 las limitaciones que impuso al gobierno capitalino el Congreso de la Unión, al no autorizarle el nivel de endeudamiento solicitado y excluir a la entidad del Fondo de Fortalecimiento Municipal del Ramo 33. En este sentido, concluye la actual administración local sin que exista la Secretaría de Educación del D.F., y el gobierno capitalino desistió de efectuar la descentralización. Efectivamente, desde un inicio, las autoridades argumentaron la imposibilidad de realizarla en un plazo tan corto –en ese entonces tres años–, tanto por la carencia de estructuras administrativas adecuadas como por otros problemas inherentes a esa decisión. La insuficiencia de recursos también se argumentó como causal para no descentralizar. En los informes de gobierno del D.F., destacan sin embargo acciones educativas relativas a la reparación de inmuebles escolares de educación básica, la distribución de libros de texto gratuitos para los estudiantes de secundaria, y la consolidación de las experiencias iniciadas en la educación media superior y superior. Ciertamente los argumentos que se han esgrimido no dejan de tener validez, sin embargo, críticamente debe señalarse que aun asumiendo que los servicios no se descentralizaran, se hubieran podido realizar muchas más acciones de bajo costo en apoyo de maestros, alumnos y padres de familia, creando espacios para que los niños y jóvenes hicieran sus tareas escolares, ofreciendo asesorías en ellos o a través de medios de comunicación, ofreciendo estímulos o impulsando la participación social en torno a los problemas educativos. También hubiera sido recomendable iniciar la construcción de mecanismos necesarios para la coordinación con las autoridades federales, que hicieran más fácil el paso hacia la descentralización. Es importante reconocer las insuficiencias y reexaminar cómo aprovechar mejor los instrumentos de que disponen las autoridades para mejorar los servicios educativos en un marco de mayor participación e independencia, que permita explorar y explotar al máximo las posibilidades que ofrece la norma vigente y las prácticas intergubernamentales que se han ido modificando paulatinamente en el sistema educativo nacional. Asimismo, es claro que no ha habido la suficiente claridad de información a la ciudadanía de los obstáculos que impiden avanzar en el proceso de descentralización de la enseñanza básica, ni la promoción de iniciativas de participación de los medios de comunicación en la difusión de alternativas pedagógicas para diferentes grupos de destinatarios. En el futuro mediato, la problemática educativa de esta entidad constituye un reto concreto y de suma importancia para sus gobernantes. Además de su importancia intrínseca, es evidente el impacto que tiene la educación en las políticas sociales, y por supuesto, en las preferencias electorales.

5. Presupuesto educativo Asignación de recursos federales El presupuesto base para el Sistema Educativo Nacional es elaborado por la Oficialía Mayor de la Secretaría de Educación Pública. El presupuesto se presenta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), instancia que lo revisa y ajusta conforme a la situación presupuestaria global del gobierno federal. La SHCP presenta a la H. Cámara de Diputados la iniciativa de presupuesto del gobierno federal, la cual introduce ajustes y aprueba la versión definitiva, que publica en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Es importante señalar que en los últimos años la Cámara ha realizado ajustes importantes para incrementar el gasto del sector educativo, sobre todo con apoyos etiquetados a algunas instituciones públicas de educación superior, con un criterio más bien casuístico, sin mayor vinculación con esquema alguno de planeación. El presupuesto federal educativo se integra por los siguientes ramos:

• Ramo 11: Gasto de la Secretaría de Educación Pública para cumplir con las funciones educativas, operativas, normativas y compensatorias asignadas al gobierno federal por la Ley General de Educación, más el presupuesto destinado a los organismos y entidades del sector educativo federal (CONAFE, UPN, INBA, INAH, Colegio de Bachilleres, entre otros) así como las transferencias y subsidios a instituciones como el IPN, la UNAM y la UAM.

• Ramo 25: Aportaciones para la Educación Básica y Normal en el Distrito Federal,

además de las previsiones para el incremento salarial a los docentes de educación básica.

• Ramo 33 Su Componente Educativo incluye tres fondos:

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB): servicios de educación básica y normal federalizados en 1992.

Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA):

servicios de educación media superior tecnológica (CONALEP) y de adultos (INEA) federalizados entre 1997 y 2001.

Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), en su parte correspondiente a la

infraestructura educativa: recursos para infraestructura educativa federalizados a fines de los noventa (anteriormente ejercidos por el gobierno federal a través del CAPFCE)*.

A partir de 1992 se ampliaron las atribuciones de los gobiernos estatales y municipales en el uso de los recursos de origen federal, bajo el supuesto que la federalización educativa debe conducir a un uso cada vez más eficiente de los recursos, por la cercanía espacial y funcional hacia los problemas, las excesivas cargas burocráticas y la concentración de funciones,

* Adicionalmente, el Ramo 33 comprende también recursos ejercidos por otras dependencias del gobierno federal, como el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASS), el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FAFM), además del componente de asistencia social del FAM.

además de mejor jerarquización de las prioridades educativas a nivel estatal y federal y, por lo tanto, a la correcta aplicación de los recursos. Si bien la propia autoridad federal reconoce que falta mucho por hacer, destaca también que en la medida que los costos y cargas administrativas en la operación de los servicios educativos se reduzcan, se podrán liberar recursos para aplicarse en acciones que incidan directamente en la calidad, equidad y cobertura del sistema educativo.

Asignación de recursos del FAEB El FAEB representa el 96% de los recursos federales dirigidos a los estados para la operación de la educación. El presupuesto federal al ser asignado a cada entidad federativa, se calcula considerando el registro común de escuelas y de plantilla de personal de los servicios transferidos, incluyendo lo correspondiente a los impuestos federales y las aportaciones de seguridad social. Se toma como referencia el monto de recursos transferidos en el ejercicio inmediato anterior, así como las ampliaciones presupuestarias autorizadas, las previsiones salariales y la actualización de los gastos de operación. Es claro que el criterio básico de distribución de recursos entre los estados se basa en la asignación histórica, con algunas actualizaciones. Lo cual de alguna manera ha reproducido los problemas que ya de por si tenía la asignación del presupuesto educativo, ya que la mayor parte de los recursos del FAEB son destinados al pago de sueldos y salarios.

Más allá de esta problemática, desde la transferencia de la educación básica y normal el gobierno federal asigna a los estados al menos la misma cantidad de recursos –obviamente actualizada- con los que la federación operaba las estructuras estatales, para el funcionamiento de los servicios entregados y las ampliaciones autorizadas, de acuerdo a los registros ya mencionados. Por lo anterior, puede decirse que buena medida de las quejas de algunos estados relacionadas con la insuficiencia de los recursos federales –generalmente en materia de plazas– para la operación de los servicios transferidos, tienen otras causas. No pocas veces, el origen del faltante de recursos se encuentra en factores como la creación de nuevos servicios sin la autorización de la SEP, la apertura de plazas estatales y el otorgamiento de prestaciones salariales por parte de los estados, de manera unilateral y sin el sustento financiero correspondiente.

No obstante, es un hecho que las entidades federativas que cuentan con servicios educativos de origen estatal se ven presionadas financieramente por los acuerdos salariales anuales establecidos con el SNTE a nivel nacional, ya que la SEP envía los recursos correspondientes a los incrementos para el personal transferido, pero los estados deben asumir el impacto presupuestal en lo relativo al personal estatal.

Para la ampliación de la cobertura educativa y, por tanto, de los recursos adicionales a enviar a los estados, se utilizan los resultados de la Programación Detallada, que constituye el análisis de la oferta y demanda de servicios educativos a nivel de comunidad, municipio y sub-región, a partir del cual la Secretaría de Educación Pública autoriza la apertura de planteles y plazas de educación básica a financiar con recursos federales. La Programación Detallada es elaborada por cada estado, pero el dictamen y asignación de recursos corresponde a la SEP, misma que es comunicada –y generalmente negociada– a cada entidad antes del inicio del siguiente ciclo escolar.

En general, la asignación de recursos del FAEB a los estados enfrenta la siguiente problemática:

• Opera bajo una inercia de carácter estructural: los estados que en 1992 no contaban con sistemas educativos propios reciben financiamiento federal para el 100% de sus servicios de educación básica –en estos casos por lo general su aportación es para cubrir compromisos adquiridos antes o después de la federalización–, mientras que las entidades que a esa fecha contaban con servicios estatales reciben recursos federales exclusivamente para operar los servicios transferidos. Por tanto, hay estados cuyo sistema de educación básica opera casi exclusivamente con recursos federales (Oaxaca) y estados con importantes aportaciones del gobierno estatal (entre ellos Baja California, Chihuahua, Jalisco, México, Sinaloa y Sonora).

• En consecuencia, la asignación de recursos federales no contribuye a la equidad entre las entidades federativas ni toma en cuenta la magnitud de la contribución financiera de los estados.

• La mayor parte de los recursos transferidos (más de 90%) corresponden al pago de la nómina.

• La planeación del Sistema Educativo Nacional se fundamenta esencialmente en presupuestos, sin considerar el ejercicio de los recursos.

• Las entidades federativas no cuentan con información suficientemente detallada de los presupuestos, dado que se les dan a conocer montos agregados y no por partida.

• Los estados desconocen las modificaciones o ajustes a las distintas partidas a lo largo del ejercicio fiscal, o las conocen desfasadamente.

• Generalmente las áreas operativas de los sistemas educativos estatales no cuentan con información de los recursos federales que les corresponden.

• Se opera con estructuras presupuestales que tradicionalmente dan prioridad a los techos etiquetados por proyecto y no por función, con base en las metas del sistema educativo en términos de cobertura, calidad, equidad y gestión institucional.

La presente administración federal ha propuesto diseñar un esquema alternativo de asignación de los recursos federales, e incluso es un compromiso establecido en el Programa Nacional de Educación 2001-2006, pero no se reportan avances del tema, especialmente por sus repercusiones de orden político y porque implica la reorganización total del modelo de financiamiento federal a los estados, no sólo del sector educativo.

El Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) Los recursos del componente de infraestructura educativa del FAM se radican a los estados a través del Ramo 33, para que sean transferidos a los organismos estatales que recibieron las responsabilidades operativas que anteriormente realizaba el Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE). Estas funciones comprenden la construcción, equipamiento y conservación de infraestructura de los centros escolares de todos los tipos y niveles de educación. En 2004 los recursos del FAM ascendieron a 4,163 millones de pesos, equivalentes al 2.2% del total de recursos federales ejercidos de manera descentralizada por los estados.

Es importante destacar que una tercera parte de los recursos de infraestructura educativa del FAM se destinaron en 2004 a la educación media superior y superior, quedando 2,835 millones de pesos para la educación básica. Estos últimos se utilizan en la construcción de escuelas, su equipamiento (mobiliario, fundamentalmente) y la conservación o mantenimiento. Dado que existen alrededor de 200 mil escuelas públicas de educación

preescolar, primaria y secundaria, es clara la insuficiencia de recursos para el mantenimiento, sobre todo considerando que una buena parte de la infraestructura educativa nacional tiene una antigüedad considerable.

Se tiene referencia de algunos esfuerzos realizados por el CAPFCE en años recientes para la cuantificación de las necesidades de mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura de la educación básica, con base en convenios de colaboración celebrados con algunos estados, dado que el levantamiento de la información de campo es costoso. Los resultados de estos trabajos no han sido dados a conocer, pero es razonable suponer que la rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura implican inversiones enormes. Éste es uno de los grandes pendientes del sector educativo nacional.

Gasto Educativo y Concurrencia Presupuestal En el sector educativo nacional, la concurrencia presupuestal se refiere a la aportación de recursos financieros propios por parte de los gobiernos federal y estatales para la prestación de los servicios educativos, ya sea directa o indirectamente mediante la transferencia de dichos recursos a los estados. Este concepto presupuestal se estableció en el ANMEB en 1992, en el cual se comprometió además que los recursos estatales deben ser crecientes con respecto a la derrama federal de recursos. Las estimaciones disponibles más recientes de la contribución financiera de cada uno de los estados, proviene del Cuestionario sobre Financiamiento Educativo Estatal aplicado por la SEP en 2003. De acuerdo al mismo, ese año los estados destinaron 50.6 mil millones de pesos al sector, cifra equivalente a 22.4% del gasto público total en educación (sin incluir otras secretarías ni recursos de la SEP no regionalizables), es decir, aquel que incluye tanto el gasto federal como el estatal. Los resultados se muestran en la tabla siguiente:

CONCURRENCIA PRESUPUESTAL GASTO TOTAL EN EDUCACIÓN BÁSICA 2003

(millones de pesos corrientes)

ENTIDAD FEDERATIVA

GASTO FEDERAL

(A) 1/

GASTO DE LA ENTIDAD

FEDERATI VA (B) 2/

GASTO TOTAL

(C)

PARTICIPACIÓN ESTATAL (%)

(B/C)

Aguascalientes 2,079.0 177.2 2,256.2 7.9 Baja California 4,800.9 2,829.2 7,630.1 37.1 Baja California Sur 1,544.6 31.0 1,575.6 2.0 Campeche 2,023.3 58.7 2,082.1 2.8 Coahuila 4,670.4 1,549.1 6,219.5 24.9 Colima 1,417.7 142.4 1,614.1 8.8 Chiapas 8,515.0 2,343.6 10,858.5 21.6 Chihuahua 4,782.5 2,830.5 7,613.1 37.2 Distrito Federal 16,805.0 649.6 17,454.5 3.7 Durango 3,490.6 1,242.1 4,732.7 26.2 Guanajuato 6,255.6 2,207.9 8,463.5 26.1 Guerrero 7,858.4 753.7 8,612.2 8.8 Hidalgo 5,161.9 198.1 5,360.1 3.7 Jalisco 8,174.5 3,484.6 11,659.1 29.9 México 14,873.8 11,733.7 26,607.5 44.1 Michoacán 7,727.7 2,275.2 10,002.8 22.7 Morelos 2,973.3 308.9 3,282.2 9.4 Nayarit 2,507.2 196.3 2,703.5 7.3 Nuevo León 5,244.4 2,843.7 8,088.1 35.2 Oaxaca 8,444.3 0.0 8,444.3 0.0 Puebla 7,116.3 2,108.6 9,224.9 22.9 Querétaro 2,592.6 105.5 2,698.1 3.9 Quintana Roo 2,224.7 73.6 2,298.4 3.2 San Luis Potosí 4,988.0 396.0 5,384.0 7.4 Sinaloa 4,421.0 1,807.7 6,228.7 29.0 Sonora 4,192.5 1,732.7 5,925.2 29.2 Tabasco 3,732.1 1,692.9 5,425.0 31.2 Tamaulipas 5,716.0 1,342.8 7,058.8 19.0 Tlaxcala 2,082.7 300.4 2,383.1 12.6 Veracruz 12,332.2 3,259.3 15,591.6 20.9 Yucatán 3,043.3 1,209.8 4,253.1 28.4 Zacatecas 3,454.0 685.3 4,139.3 16.6 Suma y porcentaje

175,325.0 50,575.8 225,869.8 22.4

1/ Incluye los Ramos 33 y 25. Para el D.F. se refiere solo al ramo 25. No incluye los recursos del CONAFE 2/ Información que reportaron los estados en el Cuestionario sobre Financiamiento Educativo Estatal Fuente: CONAFE, a partir de la información reportada en el Cuestionario sobre Financiamiento Educativo Estatal. SEP, 2004.

Como puede observarse, existen fuertes disparidades en las aportaciones que los estados realizan al sector educativo de su entidad. Así, mientras Oaxaca, Baja California Sur, Quintana Roo y el Distrito Federal aportaron entre 0.0% y 3.7% del gasto educativo que se ejerció en sus demarcaciones, Baja California, Chihuahua y el Estado de México contribuyeron con el 31.1, 37.2 y 44.1%, respectivamente, de los gastos totales en educación básica en esas entidades. Entre otras razones, estas disparidades tienen su origen en la propia Ley General de Educación, en la cual se establece la obligación de destinar recursos crecientes a favor de la educación, por lo cual no es posible disminuir las variaciones entre entidades federativas mediante la reducción del gasto a los estados que más recursos aportan mientras esto no vaya claramente compensado con incrementos en las participaciones de los estados que menos aportan.

Por otra parte, la estrechez de fondos federales también ha reducido los márgenes para destinar recursos adicionales a los estados que más aportan porque esto sería posible sólo a costa de recortes en el presupuesto de programas esenciales. Además, es necesario tomar en cuenta que el gasto educativo sólo representa una fracción de los intercambios totales que ocurren entre la federación y los estados y cualquier medida que se tome en el ámbito de la educación, deberá considerarse de manera integral considerando a los otros sectores. Es decir, la atención a disparidades en el sector educativo no necesariamente se traducirá en intercambios fiscales globales más equitativos entre los estados y la federación. Es, por tanto, un tema que tiene que ser resuelto en el marco general de la relación entre el gobierno federal y las entidades federativas. El caso del Distrito Federal La derrama federal en el D.F. muestra un incremento sostenido en los últimos seis años. Para el 2006, el presupuesto establece un monto total de casi 58 mil millones de pesos, que representa poco más del 10% del total nacional. Para educación básica, son casi 20 mil millones los que se erogarán en este año.

2001 2002 2003 2004 2005 2006 1/

Ramo 25 Educación Básica 14,799.3 15,677.6 17,671.6 16,933.8 19,416.2 19,932.5

Servicios Personales 14,005.8 15,277.1 17,141.6 16,375.5 18,756.1 19,254.9

Gasto de Operación 556.9 242.0 526.7 558.3 575.1 590.4

Gasto de Inversión 236.6 158.5 3.3 0.0 85.0 87.3

Ramo 11 2/ 30,157.1 31,833.1 33,285.5 33,969.9 35,808.2 37,842.4

Educacion Media Superior 21,964.1 23,053.2 26,210.2 27,067.5 28,491.0 30,054.4

Otros rubros 3/ 8,193.0 8,779.9 7,075.3 6,902.4 7,317.2 7,788.0

TOTAL 44,956.4 47,510.7 50,957.1 50,903.7 55,224.4 57,774.9

1/ Presupuesto original autorizado. El desglose en educación básica es una estimación propia para efectos de comparación, a partir del año precedente.

3/ Incluye CONAFE, CONALEP, COLEGIO DE BACHILLERES, INEA, UNAM, IPN, NORMALES, y diversos organismos desconcentrados. 2/ Para 2005 se refiere al presupuesto original

Fuente: Elaboración propia a partir del "Informe de Rendición de Cuentas 2000-2006". Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal. 2006, de las estadísticas de presupuesto SEP (www.sep.gob.mx) y los informes de labores de los años considerados.

PRESUPUESTO EDUCATIVO EN EL DISTRITO FEDERAL 2001-2006

ConceptoPresupuesto Ejercido (millones de pesos)

No obstante es necesario establecer algunas características de estas cifras. Al igual que en el resto del país, los servicios personales representan casi el 97% del presupuesto total; esto deja poco margen para la inversión, que incluso en el 2004 no incluyó ningún recurso. Es evidente que este será uno de los principales retos de los próximos años, se descentralice o no la educación básica en el D.F. Por otra parte, a diferencia de otras entidades, el Ramo 11 que es el que se eroga directamente a partir de la SEP, y por efectos de la operación centralizada, representa una gran parte del recurso destinado a la entidad, 65%, y es dirigido a lo subsistemas de ecuación media superior y superior. Aun cuando estos no fueron incluidos inicialmente en la federalización, es un hecho que diversos servicios se han ido descentralizando en los últimos años (CONALEP,

Colegio de Bachilleres, INEA, etcétera.) y que cada vez es mayor la coparticipación Estado-Federación en la creación de instituciones de educación superior bajo la forma de organismos descentralizados estatales. 6. La posición sindical El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) Las relaciones entre los maestros y los estados son altamente politizadas por la influencia y fortaleza de las secciones locales. Aún cuando existe un reclamo de que los maestros son mal pagados y poco motivados, es plenamente aceptado que disfrutan de una elevada estabilidad laboral y difícilmente son removidos. En general, puede observarse que las secciones estatales del SNTE defienden el esquema tradicional de financiamiento y provisión de servicios por parte del estado y han sido relativamente exitosos en crear en la opinión pública un ambiente negativo hacia las reformas orientadas a flexibilizar esta política y positivo hacia sus demandas salariales. Asimismo, las secciones locales defienden los esquemas de negociación centralizada, sin renunciar a sus demandas al nivel local, se oponen a las medidas descentralizadoras y a la transferencia de mayores facultades a los municipios, a la escuela y a la comunidad en general. Otro elemento es la insistencia de las secciones locales para promover la creación de grandes estructuras donde los gobiernos locales puedan colocar al frente a su gente de confianza, para dejar los segundos y terceros niveles, sobre todo de educación básica y/o los institutos descentralizados, en manos de la organización gremial. Paulatinamente buscan el control de posiciones claves en las secretarías estatales (educación básica y normal, recursos humanos, participación social, etcétera) para mantener su hegemonía como estructura de poder. También demandan posiciones directivas relacionadas con la actualización, evaluación, programas compensatorios y proyectos innovadores federales y estatales, en función de los beneficios que en términos políticos esto representa. De esta manera, la organización gremial acumula experiencia, forma cuadros y diseña estrategias nacionales de actuación, de acuerdo a sus propios intereses, lo que dificulta extraordinariamente la labor de las autoridades educativas estatales al pretender iniciar reformas en el sistema educativo. En general se observa una fuerte presencia de cuadros sindicales, muchos de ellos exdirigentes seccionales, en toda la estructura educativa; una elevada presión de grupos institucionales o disidentes que muchas veces rebasa la capacidad de negociación estatal; mandos afines al sindicato y, no pocas veces, encabezando programas federales; un gran número de comisionados; y la asignación de plazas docentes y de supervisión con gran influencia por la parte gremial. La posición de la Sección IX En el contexto de las políticas de los noventa la palabra "descentralización" adquirió un significado altamente polémico, debido a los propósitos e intenciones estratégicas que se le asignaron. La descentralización adquirió una dimensión distinta para los ideólogos del gremio magisterial, sobre todo del ala disidente, quienes lo ligaron directamente al desmantelamiento del Estado benefactor, a las privatizaciones y a la renovación del control sobre la sociedad en su conjunto y de los trabajadores en particular. En 1992 con el ANMEB se establece el marco de la descentralización.En 1993,con la

aprobación de la Ley General de Educación y las modificaciones al Artículo 3º constitucional, se da sustento normativo a ésta. Para la Sección IX, (Hernández,2002), en las definiciones para la descentralización “se imponen muy variados proyectos, desde la desconcentración de las tareas administrativas a unidades o entidades regionales, sin traspasar la toma de decisiones, hasta proyectos autonomistas con perfiles propios de gestión pedagógica; A estas habría que agregar la regionalización como un instrumento tecnocrático de planificación nacional, que busca llevar a cabo la transferencia de funciones de algunos órganos centrales, como unidades administrativas regionales que se responsabilizan de su ejecución; y la municipalización, como transferencia de los establecimientos educacionales a la administración municipal, y es una medida de tránsito hacia un traspaso al sector privado, significando la privatización de las condiciones laborales del sectordocente.” Para el gremio docente de la capital de la república este proceso se ha caracterizado por el sometimiento de los estados a las decisiones del Ejecutivo, en el terreno económico y de política educativa, generando una situación desventajosa en cuanto al financiamiento y normatividad que establece la toma de decisiones en forma vertical. Aunque parezca paradójico, llaman a este proceso una descentralización-centralizada, y su sustento, la Ley General de Educación, prácticamente la identifican como el instrumento para delegar solamente la operación de los servicios, pero los rubros, los montos, la asignación de presupuestos, la definición de los planes y programas de estudio de carácter nacional, dicen, sigue centralizada. Para ello, a municipios y estados se les plantea la posibilidad de proponer algunos contenidos regionales, ajustar en alguna medida el calendario, revalidar estudios, “cosas que no tienen la trascendencia que requeriría una verdadera descentralización” (Hernández,2002). Un particular énfasis recibe la llamada “municipalización” o su equivalente las Delegaciones Políticas del D.F., en la cual la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación la identifica como la fase más aguda de la descentralización educativa, “donde se pretende llevar hasta sus últimas consecuencias las políticas privatizadoras dictadas por los organismos internacionales” (Ibid, ). Entre otros riesgos que asocian a la llamada municipalización se encuentran: a)descargar en los ayuntamientos obligaciones económicas directas mediante inversiones en la materia, b) realizar con la participación de la sociedad actividades de búsqueda de fuentes alternas de financiamiento, para el desarrollo de los servicios educativos del municipio, c) tratar de que los ayuntamientos acepten la obligación de construir, restaurar y dar mantenimiento a los inmuebles escolares, así como suministrar materiales y auxiliares didácticos, d) pretender que los ayuntamientos realicen programas asistenciales a sus comunidades, como son dotación de desayunos escolares y becas, e) que las escuelas paguen los servicios públicos que utilizan para su operación: agua, luz, teléfono, etcétera. En su perspectiva, esta forma de llevar adelante la descentralización acarrea diversos problemas, entre otros:

• La disminución o descuido del financiamiento educativo; • La profundización de los contrastes entre los estados; • La imposición de criterios políticos y de orientación ideológica en la conducción y

diseño de la educación pública por parte de los gobiernos estatales; • El desmembramiento del Sindicato, de su carácter nacional, para “convertirlo en un

cascarón”.

En este último punto, reconocen sin embargo que “en la vía de los hechos la mayoría de las secciones está negociando con sus respectivos gobiernos estatales, que se han fusionado secciones federales y estatales del SNTE, y se ha absorbido a algún sindicato estatal en estados como Veracruz o el Estado de México. Es decir, la descentralización es una realidad que no se puede revertir fácilmente” (Ibid,2002). Así, el gremio docente opta por una visión menos pesimista y desde su punto de vista alternativa, recalcando que no demandan terminar con la existencia y continuidad de la centralización. En el siguiente apartado se detalla la propuesta sindical. II. Implicaciones de la federalización educativa en el Distrito Federal: escenarios viables Reflexiones previas: los factores a considerar El impacto de la ejecución en las políticas públicas En el campo de las políticas públicas es un hecho aceptado que la etapa de ejecución muestra dos caras: la de las disposiciones dictadas por quienes conciben estas políticas, y la de los procesos concretos que se dan sobre el terreno. En este sentido, al momento de descentralizar la operación de alguna política pública, es necesario analizar no solo el impacto esperado –y los posibles efectos no deseados– sino las posibilidades que esto representa, tanto para quien descentraliza como para quien recibe la nueva responsabilidad. Este matiz en la ejecución de las políticas públicas se advierte tanto en países con tradición centralista, como es el caso de Francia, como los que mantienen estructuras federales, como podrían ser Suiza o Alemania, por ejemplo. El ejecutor al que se confía formalmente una política pública, jamás actúa solo, sino en cooperación o a través de otros actores sociales, individuos, grupos o instituciones. Generalmente este sistema interorganizativo es informal, sin embargo en gran medida el resultado de la ejecución depende de él, de la capacidad de sus miembros para administrar su interdependencia, y de la forma de apropiación de las prescripciones, cuando no de los problemas. En el mismo sentido, los beneficiarios –o afectados–, los administrados o los grupos objetivo, raramente permanecen pasivos. Directamente mediante sus reacciones, o indirectamente, a través de sus representantes más o menos reconocidos, interactúan con los ejecutores y con los formuladores cuando las normas han de aplicarse, o incluso al principio, cuando se dictan las prescripciones. En ese sentido, los resultados de la ejecución concreta, raramente se explican tan solo por la capacidad o diligencia de los ejecutores. En realidad son producto de actividades políticas complejas. Los sistemas de acción en los que se mueve la ejecución de políticas funcionan de acuerdo a las modalidades que tienen éstas. La regulación social que condiciona el comportamiento de los actores puede ser la autoridad jerárquica o los mecanismos de mercado, sin embargo, en la práctica, otras modalidades son las que dictan las reglas del juego. Se instauran mecanismos de intercambio no necesariamente jerárquicos –menos verticales y más horizontales, por ejemplo– ni solo entre funcionarios públicos, sino con la participación de otros actores sociales fuera del gobierno y representantes de intereses sectoriales cuyo mercado político se ve afectado. De las experiencias sobre este tema, Meny y Thoenig (Meny,1992) destacan que es posible deducir algunas enseñanzas sobre la forma en que la ejecución modela el contenido de las

políticas públicas. Se preguntan ¿por qué sobre el terreno, una política pública se aplica de manera determinada y no de otra? ¿cómo explicar el contenido y el proceso de su administración? La respuesta la resumen en forma de ecuación. La ejecución es función de tres factores principales: las características del programa, el comportamiento de los ejecutores, y las reacciones de los grupos objetivo. Sin embargo, y aunque su peso específico puede variar de política a política, son los ejecutores quienes remodelan en mayor medida el contenido de las políticas públicas y las características de un programa, influyendo en su aplicación. La mayoría de las veces son las burocracias públicas o semipúblicas quienes ejecutan las decisiones gubernamentales. Y éstas no son instrumentos inertes, por el contrario, como organizaciones vivas expresan una libertad de maniobra considerable. Así, lo que surge como producto de las actividades burocráticas no es el reflejo exacto de las orientaciones fijadas por los decisores públicos. Hay juego, diferencias, negociación y acuerdos, así como fenómenos de contingencia que operan a lo largo del camino. Todo ello afecta la eficiencia de la acción administrativa, es decir, la relación entre los costos o medios movilizados y el nivel de resultados concretos. Afecta también la eficacia de la política pública, es decir la resolución de los problemas o la satisfacción de los objetivos preescritos. Los factores a considerar En una entrevista a la prensa durante el cierre oficial del ciclo escolar 2005-2006, la Dra. Sylvia Ortega, Titular de la AFSEDF, señalaba que los servicios educativos en el Distrito Federal están listos para ser transferidos al gobierno local “pues ahora existen las circunstancias, todo está medido, contadito, en orden, es público y transparente”. La funcionaria resalta que en esta eventual transferencia se requiere un acuerdo político de alto nivel entre esa dependencia, el gobierno local y el SNTE. Para la Dra. Ortega, desde el punto de vista técnico, administrativo y financiero, el paso que se dio con la creación de la Administración a su cargo establece las condiciones idóneas para que en su momento se lleve a cabo la descentralización, considerando que este proceso sería ejemplar (El Universal,2006). Sin embargo, y a pesar de los avances que indudablemente ha propiciado el proceso gradual de desconcentración de los últimos años, es evidente que este proceso no involucra únicamente una gran decisión política, sino todo un conjunto de decisiones administrativas, políticas y técnico –pedagógicas para poder concretar la transferencia. Adicionalmente, el análisis de la educación básica en el Distrito Federal durante los últimos tres lustros, muestra como se han ido combinando diversos aspectos –políticos, administrativos, presupuestales, etc resultado del impacto que generó la descentralización en el sistema educativo nacional –y en el D.F., aun cuando no entró en este proceso– con cuestiones que son particulares del nivel local. En este sentido, existen diversos factores que deben considerarse al formular los escenarios posibles y viables para la gestión del sistema educativo en el D.F., durante los próximos años: la nueva agenda local, las experiencias positivas y negativas de la descentralización educativa, la naturaleza de la demanda del servicio en el D.F., las características de las relaciones intergubernamentales, la planeación y formulación de políticas educativas, la gestión educativa, el problema del presupuesto a nivel local, la evaluación, el papel de la participación social, la integración de la estructura educativa y sus cuadros de gestión, y la posición del gremio magisterial, entre otros.

A partir de la descripción y análisis de estos elementos se resumen gráficamente tres escenarios con sus respectivas ventajas y desventajas sobre la decisión de descentralizar o no la educación en el Distrito Federal. 1. La nueva agenda local Los cambios que las sociedades han experimentado en los últimos 20 años, lejos de representar adaptaciones menores, encierran transformaciones de fondo hacia configuraciones políticas, económicas, sociales, culturales y territoriales de un nuevo tipo, que modifican las condiciones en las cuales venían operando los gobiernos locales, y generan nuevos escenarios que éstos deberán enfrentar en el corto plazo. Brugué y Gomá (1998) observan tres dimensiones del cambio a nivel local: la dimensión económico-laboral, la dimensión sociocultural, y la dimensión urbano-territorial. Los cambios contextuales sobre la esfera local crean condiciones para una aportación mucho más significativa de los municipios en el terreno de las políticas públicas, y agregaríamos en su papel como el nivel de gobierno más próximo a la sociedad.* La respuesta de lo local a estas nuevas condiciones se expresan en a) una agenda pública local más completa; b) nuevos roles de política pública más sustantivos y estratégicos; y c) estilos de gobierno local relacional, con confluencias intergubernamentales y ciudadanas que rompen con las pautas tradicionales entre lo federal/local, lo estatal/local y lo público/privado. De esta manera, se constituyen nuevas facultades y demandas para los gobiernos locales. En lo económico-laboral, los ayuntamientos deben atender la promoción del tejido empresarial local, la potenciación del factor humano con mecanismos que asocien crecimiento y empleo, las políticas de desarrollo territorial, la dinamización de los vínculos y los mecanismos de tipo comunitario (cooperación, servicios). En el ámbito del bienestar social, la respuesta se da en dos ejes: el social-sanitario, como respuesta ante los procesos de marginación; y el socio-cultural, ante las demandas de bienestar comunitario y a los nuevos requerimientos sociales, sobre todo en materia educativa. En el ámbito urbano, las agendas deben incorporar tres grandes objetivos: dotar de competitividad al sistema urbano; propiciar la equidad espacial a través de políticas de suelo, vivienda, equipamiento y transporte; y, atender las desigualdades por medio de políticas urbanas social y/o territorialmente focalizadas, sobre todo hacia los grupos más vulnerables. Lo anterior implica un cambio estratégico en el rol de los gobiernos locales. Para poder desempeñar este papel, los ayuntamientos ven crecer, formal e informalmente, sus funciones más allá de las actuaciones meramente operativas y ejecutoras que venían desempeñando. Ahora se suman actuaciones de horizonte estratégico, los gobiernos locales empiezan a definir modelos económicos, sociales y territoriales para sus ciudades, sobre la base de alternativas de fondo apoyadas en valores políticos diversos. Es evidente que esto tiene al menos tres condiciones. La primera de ellas es la capacidad del propio gobierno local para lograr los consensos necesarios que permitan impulsar realmente este proceso, es decir, una eficacia gubernamental; la segunda es la eficiencia en su desempeño, que supone contar con cuadros idóneos para las tareas que se propone enfrentar; * Siguiendo a Brugué y Gomá, se trata de una transición hacia un modelo más valorizador del territorio, hacia estructuras sociales más fragmentadas, identidades colectivas más vivenciales y comunitarias, hacia un sistema urbano menos determinado, y hacia formas de gobierno multinivel, conceptos muy relacionados con los nuevos valores entre poder y territorio. (Gallego, 2003).

una tercera es que el proceso de fortalecimiento de los gobiernos locales debe contar con una política nacional consensuada, donde se generen –o sea posible producir– los marcos formales e informales necesarios para garantizar el éxito de las nuevas acciones que deberán desarrollar los municipios. Sin estos aspectos es muy difícil garantizar la homogeneidad de la forma en que los gobiernos locales asumirán sus nuevos roles. Un aspecto más que tiene que ver con este nuevo papel de los gobiernos locales, es la forma que utilizan para atender las demandas sociales y estructurar su agenda de políticas públicas, lo que el propio Brugé denomina un “estilo relacional,” * y que en la práctica se acerca a un modelo de gestión intergubernamental para el nivel local. Efectivamente, cada vez es mayor el número de gobiernos locales que eligen administrar sus programas de forma indirecta, a través de múltiples intermediarios y con la aplicación de diversos instrumentos fiscales y de gestión, tendencia que genera nuevos escenarios y cambios en el papel de estos gobiernos, los cuales deben ser atendidos tarde o temprano. Este nuevo modelo de relaciones intergubernamentales tiene mucho que ver con gobernar a través de redes de actores interdependientes y no de jerarquías decisionales legalmente establecidas; se trata de un modelo que tiene que ver más con la negociación, cooperación y coordinación, que con el ejercicio de la autoridad. Esta lógica relacional cristaliza en dos aspectos. Por un lado, las nuevas relaciones entre la esfera pública local y la sociedad; se trata de impulsar instrumentos renovados de participación personal, comunitaria y empresarial. Por otra parte, la nueva realidad de un gobierno multiorganizativo, es decir, de la codeterminación de políticas a múltiples escalas territoriales de gobierno, tanto horizontal como verticalmente. Esta posibilidad permite adecuar la instrumentación de políticas a las características específicas de cada gobierno local (tamaño, estructura de gobierno, estructura económica, aspectos culturales, étnicos, etcétera). Es evidente entonces la necesidad de revisar los múltiples retos que deben resolverse y sobre todo consolidar los mecanismos formales e informales que facilitan las relaciones intergubernamentales entre los diferentes niveles de gobierno, que son difusas y poco estructuradas. En este aspecto, no se puede dejar de lado la siempre presente tentación de enfrentar los nuevos retos de los gobiernos locales, y en general de los diferentes niveles de gobierno, con una perspectiva burocrática tradicional. Este es el caso de propuestas que parten de un “federalismo operativo” o el mejoramiento de los instrumentos de gestión, como mecanismos para lograr más eficiencia y eficacia, dejando de lado el conjunto de fenómenos de relaciones intergubernamentales, en su sentido más amplio. 2. Las tensiones de las reformas educativas: ¿Servicios más sociales vs mejor gestión? (Olin,2004) El acceso a servicios básicos sociales de calidad, especialmente en la salud, educación y vivienda, depende en gran medida de la desigualdad y la pobreza. Las reformas son necesarias para crear un ambiente institucional favorable hacia la consecución de metas sociales, y debe ser una prioridad de gobierno. La experiencia muestra que las reformas enfrentan diversas dificultades, entre ellas: la dificultad de monitoreo del desempeño, factores políticos, sistemas fuertemente centralizados, y una falta de correspondencia entre los objetivos sociales y los

* En este sentido, Omar Antonio Ruiz destaca que M. Zafra habla de un estado relacional porque “en sus actividades el poder del “imperium” cede ante la necesidad del consenso”. Agrega que no siempre el poder otorga autoridad, esta última deviene de la fuerza que otorgan los argumentos o razones de una decisión; tanto el poder como la autoridad se construye con el otro, es decir, incluyendo a la sociedad. (Ruiz,2005).

recursos políticamente definidos, lo que se refleja en una severa restricción sobre la capacidad de implementación. No es fácil determinar el éxito de las reformas educativas, en primer lugar, porque existen muy distintas concepciones del “éxito”: ¿basta con ganar la batalla legal en el Congreso u obtener financiamiento para el proyecto? ¿con un buen resultado de los programas piloto? ¿con la institucionalización de los mecanismos? ¿con sus buenos resultados académicos? ¿con los resultados laborales y sociales que, en último termino, se propuso la reforma? En segundo lugar, porque en este campo escasean las evaluaciones rigurosas. Y en tercero, porque las innovaciones en cuestión son demasiado recientes para pasar un juicio definitivo. En el panorama global la percepción más común entre los observadores tiende a ser poco optimista. Las prácticas educativas están demasiado amarradas a la inercia y los aparatos educacionales son demasiado pesados como para cambiarlos de la noche a la mañana. Asimismo, se presentan cuatro factores aparentemente incongruentes: la adecuación a los nuevos requerimientos de la globalización, la tarea pendiente de la equidad, la severa restricción fiscal y la intransigencia de los actores. Los dos grandes objetivos –calidad y equidad– no se concilian fácilmente entre sí, ni menos aún con las dos restricciones –escasez de recursos y bloqueo político– que a su vez tienden a reforzarse mutuamente. En este marco de múltiples objetivos y restricciones, los procesos de reforma tienen que encarar una serie de tensiones que alteran su contenido y limitan su eficacia. Entre dichas tensiones se cuentan:

• Encaminar el proyecto educativo hacia lo social, o hacerlo estrictamente hacia la

opción de gestión del servicio. • La opción de delegar gran parte de las funciones, no sólo en las autoridades locales,

sino en el sector privado, en las ONGs, en la escuela, en el alumno, en la comunidad; o la opción de mantener un control más centralizado para “asegurar” los resultados.

• Buscar el consenso u optar por el autoritarismo.

• Legislar para administrar o para convencer.

• Incorporar o no, y en qué grado, a los actores que prestan el servicio en las

reformas. Esto implica una mayor autonomía y su involucramiento en la gestión y toma de decisiones.

• La opción de descentralizar para tener un mejor servicio o únicamente para reducir

costos. No obstante todo lo anterior, la experiencia demuestra que aunque no es fácil mejorar las políticas sociales, es un hecho comprobado que si es posible hacerlo. Las mejorías suponen modificar hábitos arraigados. La voluntad política es la primera condición de éxito para una reforma significativa: claridad, decisión y liderazgo desde los niveles más altos del poder. Son indispensables el consenso nacional y el apoyo de los usuarios. Los actores del sistema deben participar. Esto supone liderazgo y diálogo, pero no regateo al por menor. La reforma

supone una estrategia. Una lectura inteligente –y acertada– de cuáles aspectos o insumos deben mejorarse en cada caso, en qué orden y con qué velocidad. No existen recetas ni soluciones estándar. Cada innovación tiene ventajas y desventajas, costos y beneficios que deben calibrarse en función del contexto. Las reformas en educación de los últimos años, no solo en México sino en el mundo, muestran una mayor tendencia a enfocar la actividad hacia la autonomía, la descentralización, una política de incentivos a la competencia, y la gestión de los planteles por las propias comunidades escolares; en el extremo, se han puesto en práctica medidas más orientadas al mercado, la privatización de escuelas y la autogestión por parte de maestros y padres de familia. Sin embargo, también se observan medidas compensatorias a grupos vulnerables, incremento en la mejora educativa de los planteles, sobre todo a través de incentivos monetarios asociados a la calidad y fundamentalmente sustentados en la participación de las comunidades escolares. Lo anterior ha propiciado que el entorno y la participación de los actores se vuelva más compleja, involucrando cada vez más a protagonistas no sólo del sector público sino agentes no públicos, sin necesariamente referirse únicamente a la esfera mercantil, sino más bien una mixtura de actores estrictamente provenientes del mercado y una participación social aún en ciernes en las comunidades escolares. Más allá de cuestionar si un modelo es óptimo o no, y que tan necesario resulta tomar tal o cual medida, es necesario tener en cuenta primordialmente tres aspectos de suma importancia: primero, garantizar la prestación de los servicios educativos con parámetros de calidad y con bases de gestión eficientes; segundo, analizar como un todo los sistemas locales de educación con el fin de establecer parámetros de reforma generalizada; y tercero, revisar la financiación del servicio y la asignación eficiente de los recursos. 3. Ganancias y límites de la descentralización de la gestión educativa La federalización y la redistribución de responsabilidades generaron en los gobiernos y la sociedad locales un renovado interés por la educación y por influir en sus objetivos y los medios para su realización. (SEP,2001). Esto se reflejó en diversos aspectos en materia de gestión.

• La educación misma se convirtió en un asunto de primera importancia en la agenda política de los gobiernos locales, los partidos y la opinión pública. Este cambio fue particularmente notorio en los estados que no contaban con experiencias propias en el campo de la educación básica.

• Uno de los mayores efectos de la descentralización educativa fue detonar las

potencialidades de una gran cantidad de propuestas educativas latentes en los estados, multiplicar las estrategias y los mecanismos para llevar a cabo la educación nacional a escala local y hacer específicos los valores, sentidos y contenidos que cada entidad o localidad se atribuyen a la educación. A diferencia del impulso dado a la educación por el gobierno federal en la década de los setenta, en los noventa la política de descentralización modifica el interés educativo de los gobiernos estatales. Estos últimos inician una serie de programas –algunos copias de los federales, pero otros presentan realmente innovaciones propias– para atender sobre todo a la población joven y adulta, incluso mas allá de las oportunidades escolares.

• Al interior de las entidades los cambios son continuos, se crean y desaparecen instituciones con mayor velocidad de lo que pasaba en el ámbito federal. La SEP sólo participa en los niveles distintos a la educación básica en la medida en que logre convenios con el gobierno estatal. Al interior del estado, el manejo de las instituciones “mixtas” permite un mayor margen de decisión y acción para responder a los intereses locales, como el caso de los institutos tecnológicos superiores, las universidades tecnológicas y los organismos descentralizados de la educación media superior, capacitación para el trabajo o la alfabetización de adultos.

• La presencia de los particulares, ofreciendo directamente el servicio o participando en

las propuestas educativas a través de organizaciones no gubernamentales, expresa claramente el interés y la fuerza de estos actores, con una especial presencia de los empresarios en la escolaridad media y superior, pública y privada. Sin duda, ello no es ajeno a los problemas económicos del país y a la visión que tienen los principales actores sobre la necesidad de una población más educada en la solución de los mismos.

• Ante la evidencia del agotamiento del esquema de gestión centralizado, no parece

quedar duda que el crecimiento logrado en la matrícula –ya descrito anteriormente– no hubiera podido alcanzarse con la magnitud y velocidad con la que lo hicieron los estados ante la nueva apertura que introdujo la federalización.

• Lejos de ser destinatarios pasivos o simples interlocutores de las medidas

descentralizadoras, los estados han generado y llevando a la práctica proyectos propios de desarrollo educativo que no pocas veces difiere y rebasaba los propósitos y límites de las políticas federales, incluso llegando en ocasiones al enfrentamiento. Esto explica la puesta en marcha de una gran cantidad de innovaciones educativas –o intentos de ellas–, y la duplicidad (local y federal) de instituciones y programas.

• Las administraciones educativas estatales –secretarías de educación o equivalentes–

subieron de rango en la estructura política y administrativa de los gobiernos estatales.

• La federalización desató una dinámica en la cual varios estados reclaman cada vez más, una mayor intervención y/o autonomía en la definición de la política educativa y el diseño de la política, la organización, los programas, los contenidos, y los métodos y materiales educativos.

• Las administraciones estatales crecieron no sólo para dar cabida a la educación

transferida, sino también para asumir un papel más activo en el gobierno y la gestión del conjunto de la educación pública en sus respectivos territorios. Tienen hoy la oportunidad de establecer un organismo rector de toda la educación, no solo de la educación básica sino de la media superior y superior.

• En algunos estados, los organismos descentralizados se convirtieron en equivalentes a

las secretarías de educación estatales sin perder su carácter de organismos públicos descentralizados y, por lo tanto, con mayor independencia.

• La reformas y expedición de nuevas leyes estatales se llevó a cabo no sólo para

ponerse a tono con el nuevo marco jurídico nacional e integrar al ámbito estatal la educación básica y normal transferida, sino también para regular el conjunto de sus

respectivos sistemas educativos. Esto ha permitido dar un marco normativo a la capacidad de gestión de la educación básica y normal, e ir avanzando en el resto de los niveles, aún cuando éstos no están bajo su dependencia administrativa directa.

• La responsabilidad político–administrativa ampliada con la federalización obligó a las

nuevas administraciones locales a fortalecer las áreas de administración, presupuesto y planeación general. La configuración de las administraciones estatales pareció continuar la tendencia iniciada a fines de los años setenta con el establecimiento de una planeación y administración general a través de las delegaciones generales de la SEP.

• Se observa también una mayor capacidad de planeación del sistema educativo en su

conjunto, aunque muy desigual de entidad a entidad. A esto ha contribuido especialmente la reactivación en los últimos años de algunas instancias de planeación para la educación media superior y superior.

• A partir de la puesta en marcha de la descentralización, el estudio de la educación da

una mayor relevancia a la necesidad de tomar como unidad de análisis los espacios geográficos concretos: las entidades federativas e incluso las ciudades o municipios, porque es ahí donde tiene significado la modificación de la oferta educativa y las posibilidades de los grupos de población de acceder a ella. Los resultados pueden variar enormemente en virtud de lo específico y lo irrepetible de cada realidad local.

Limitantes Aún cuando en apariencia las nuevas funciones de los estados con la federalización son esencialmente operativas, en realidad la transferencia incluyó también una serie de nuevas responsabilidades de carácter técnico pedagógico para las administraciones estatales.* Estas se percataron pronto que para asumir a plenitud sus nuevas responsabilidades, también tienen que fortalecer su capacidad de conducción y apoyo de los aspectos técnicos de la educación. En la práctica, las áreas y los equipos de dirección y apoyo técnico-pedagógico se han desarrollado desigualmente en las administraciones educativas estatales. Además, en todas ellas ha habido dificultades para consolidar los cuadros técnicos y conseguir su plena integración en las distintas áreas y niveles de la administración educativa. No obstante, debe reconocerse que la mayoría ha realizado diversos esfuerzos –propios y con el apoyo de la SEP– para fortalecer los cuadros de apoyo técnico. En general, si bien las nuevas administraciones educativas de los estados han ampliado y fortalecido su campo de acción, todas ellas han tenido que reconocer los límites impuestos por la persistencia de las antiguas jerarquías operativas de la educación básica, sobre todo en el nivel de educación primaria. Al igual que las reformas administrativas que le antecedieron dentro del ámbito federal, las administraciones estatales enfrentan la persistente realidad de la jerarquía operativa (director de educación-supervisor-director de escuela-maestro), integrada con personal "de base", escalafonario, íntimamente imbricada con la representación sindical. Además, en los estados donde existía un sistema de educación básica paralelo al federal, las instancias educativas estatales han tenido que conservar las dos antiguas jerarquías: la estatal * Entre ellas, la elaboración de contenidos locales de historia y geografía para los libros de texto gratuito, el diseño de materiales educativos, la formulación de propuestas con posibilidades de ser incluidas en la currícula nacional de la educación básica, el desarrollo de los niveles educativos diferentes a la educación básica y normal, la evaluación del desempeño académico a nivel local, etcétera.

y la transferida por la federalización. 4. El tamaño y diversidad de la demanda en el Distrito Federal El Distrito Federal es una entidad peculiar. Su doble condición de capital federal y puntal del progreso económico del país, la ha convertido en el eje del desarrollo nacional; el Producto Interno Bruto (PIB) del D.F. representa poco más de la quinta parte del total nacional. Este fenómeno ha provocado la afluencia de inmigrantes de numerosas regiones de la República. A lo largo del siglo pasado, esta entidad experimentó un constante crecimiento tanto territorial como demográfico. Su población pasó de alrededor de 1.2 millones habitantes en 1930, a más de 8.6 millones en 2000. Actualmente, el Distrito Federal está organizado en 16 delegaciones políticas y es la segunda entidad más poblada del país, después del Estado de México. Sin embargo, si se incluyen las áreas conurbadas, la cifra rebasa casi el doble de sus habitantes. La ciudad de México es una megalópolis que ocupa, por su tamaño, el cuarto lugar a nivel mundial y el segundo en América Latina. Como toda gran urbe, también experimenta problemas relacionados con la dotación de servicios públicos como transporte, seguridad, salud y educación. Factores demográficos, y también otros como la contaminación ambiental y el congestionamiento vial, contribuyen a la dificultad de proveer a los habitantes de grandes centros urbanos de servicios públicos de calidad, y distribuirlos en forma oportuna y equitativa. En este contexto, es importante destacar dos tendencias demográficas que se han comenzado a dar en el país y con especial énfasis, en el D.F.: la reducción de la tasa de fecundidad y, en consecuencia, el inicio de un proceso de envejecimiento de lo población. Mientras que a nivel nacional la tasa de crecimiento medio anual entre 1995 y 2000 fue de 1.5%, en el mismo periodo el Distrito Federal registró una tasa de crecimiento cercana a cero (0.3%). Cabe hacer notar que, mientras en la década de los setenta la población a nivel nacional se concentraba en el grupo de edad de O a 14 años, hoy se observa un incremento de la proporción de personas entre 30 y 65 años o más. En el Distrito Federal la población entre 30 y 64 años de edad representa 38.4%, cifra que supera la media nacional de 32.4%; la población de 65 años o más representa 6%, también mayor al nivel nacional de 5%.* (INEE,2005) A estas tendencias demográficas hay que agregar la diversidad étnica, así como las diferencias socioeconómicas y de entorno familiar entre los habitantes del Distrito Federal. Entre los migrantes existen cerca de 168 mil hablantes de lenguas indígenas mayores de cinco años, que representan 2.3% de la población. Por otra parte, aun cuando la mayoría de la población reside en localidades urbanas, 0.3% habita en zonas urbano-marginadas. El 65% de la población forma parte de hogares nucleares y 33% de hogares ampliados; uno de cada cuatro hogares está encabezado por una mujer. Para caracterizar la demanda educativa que habrá de ser atendida en el Distrito Federal conviene comparar los datos anteriores con la distribución actual de la matrícula por nivel educativo. Hay en el Distrito Federal 8 174 escuelas de educación básica, 4 772 de las cuales son públicas y 3 402 privadas. La mayoría de los centros escolares privados se encuentra en el nivel preescolar, 1 835. La matrícula en las escuelas federales se distribuye de la siguiente manera: 20% en preescolar, 55% en primaria y 25 % en secundaria. Uno de cada cinco habitantes de quince años y más tiene como grado máximo de estudios la secundaria completa, y casi uno de cada dos tiene estudios postsecundarios.

* Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE).

En el ciclo escolar 2004-2005 se atendieron 2.7 millones de estudiantes, en todas las modalidades educativas de los cuales 1.8 millones asistieron a escuelas federales y el resto, 700 mil a escuelas privadas. La capital del país es la entidad donde la participación del sector privado en la oferta de los servicios educativos es más alta. Para explicar el exceso de oferta educativa en algunas delegaciones, que coexiste con la carencia en otras, es preciso considerar la dinámica poblacional que se ha presentado, tanto en el país como en el Distrito Federal, durante los últimos treinta años. Entre 1970 y 2000, el país pasó de una situación en la que 57% de la población tenía menos de 20 años, a otra en que sólo 44% de los habitantes se encontraba en este rango de edad. Esta transformación demográfica fue más marcada en el Distrito Federal, donde el grupo de población más numeroso se concentra entre los 24 y los 30 años de edad y representa el 14% de los habitantes. Este aumento en la edad promedio no ha sido homogéneo en las distintas delegaciones políticas. En Milpa Alta los habitantes tienen un promedio de edad menor a 25 años, mientras que en Benito Juárez es de casi 35 años. Cabe destacar que las delegaciones con mayor promedio de edad actualmente son las que contaban con una población más joven hace treinta años; por lo mismo, los servicios de educación básica mejor habilitados y con mayor número de docentes tienden a concentrarse en ellas. Se requiere una política educativa bien planeada para corregir los desequilibrios regionales, tanto en atención a la matrícula como en la asignación de docentes y de recursos físicos y financieros. Por nivel educativo, la atención muestra también distintas dinámicas regionales. En preescolar, el porcentaje de población atendida por las escuelas federales varía ampliamente por delegación; así por ejemplo, en la Cuauhtémoc casi 90% de los niños con cuatro o cinco años de edad se atienden en los servicios públicos, en Iztapalapa el porcentaje de atención es sólo de 48%. En contraste, la matrícula de la educación privada ha tendido a aumentar, lo cual no es raro si se considera el nivel de poder adquisitivo en la ciudad de México y el nivel de la oferta federal. En primaria, la tendencia demográfica a la baja es una oportunidad que no debe desaprovecharse. El rendimiento y la permanencia de los alumnos en este nivel son poco satisfactorios en varias delegaciones. El índice de reprobación es elevado en Iztapalapa, Tlalpan y Xochimilco, mientras que la deserción es un problema especialmente importante en Cuauhtémoc, Iztacalco y Venustiano Carranza. (SEP,2001). En secundaria, como vimos en los cuadros respectivos, la evolución de la matrícula observa una tendencia sostenida a la baja. Al igual que en el caso de primaria, esta situación se explica por el cambio en la estructura demográfica. Los profesores que ven liberada su carga académica por la reducción en el número de educandos, podrían dedicarse también a actividades que enriquecieran la formación de estos. En la educación normal uno de los principales problemas en el Distrito Federal es el comportamiento de la matrícula, que no corresponde necesariamente con las tendencias de la estructura poblacional, ni de la matrícula de educación básica. En los apartados precedentes se observó una reducción sostenida en el número de alumnos que se atienden en todos los niveles; por su parte, la matrícula de las escuelas normales ha seguido una tendencia menos radical, aunque ha disminuido. Mientras que en el nivel primaria se pierden más de 10 mil alumnos al año y en secundaria más de 4 mil, los estudiantes de educación normal han

decrecido en 200 cada año. Lo anterior puede ser motivado por múltiples factores. Uno de los más relevantes es la contratación incondicional de los egresados de escuelas públicas, misma que estimula a un amplio número de personas a cursar esta carrera. De lo anterior se derivan tres conclusiones importantes: Es previsible que continúe la expansión de la oferta privada en el nivel preescolar, el descenso de la demanda en la primaria y su incremento en los niveles posbásicos, así como en la educación para adultos. Los servicios educativos brindados por la AFSEDF deben orientarse a fortalecer la educación inicial, universalizar la oferta en el nivel preescolar, aumentar la retención de alumnos que transitan de primaria a secundaria, así como reforzar la atención diferenciada a grupos vulnerables. Es necesario emprender acciones que permitan brindar una educación básica de calidad a todos los grupos poblacionales del Distrito Federal, además de reorientar la oferta educativa para alcanzar la cobertura deseada en los niveles de inicial y secundaria. Retos y oportunidades Con la descripción del entorno, queda claro que el mayor reto radica en atender a una población numéricamente importante, que equivale al total de habitantes de varios países y que, además, es heterogénea. Proporcionar servicios educativos a una masa poblacional tan densa, en una megalópolis que cubre alrededor de 1 500 km cuadrados, es un reto de enorme magnitud. Sin embargo, la calidad de los recursos, con maestros mejor formados y alumnos que cuentan con mejor y más variada información, (Revista Educación 2001,2006) así como condiciones socioeconómicas por arriba del promedio nacional, y la densidad institucional del Distrito Federal también brinda oportunidades que pueden aprovecharse en aras de una oferta educativa que responda a las necesidades de sus habitantes. Además de ser sede de los poderes de la Unión, de dependencias del Gobierno Federal y local, la ciudad de México cuenta con la mayor oferta cultural del país; concentra alrededor del 17% del total de museos a nivel nacional; tiene el mayor número de foros artísticos que cualquier entidad federativa. Cuenta con más de mil bibliotecas, lo que la sitúa en el segundo lugar después del Estado de México. Finalmente, hay una gran concentración de universidades y centros de investigación de nivel superior. Otra oportunidad importante surge del cambio demográfico ya señalado. El descenso en la demanda de educación primaria hará posible liberar recursos humanos y materiales que pueden aprovecharse para cubrir la demanda en otros niveles, así como para la creación de programas dirigidos expresamente a incrementar la calidad de la educación básica y el apoyo a poblaciones en riesgo. A estas oportunidades específicas, hay que agregar los efectos de la propia transición política y social por la que transita el país, de la cual es actor principal el D.F., y que se expresan en la conformación de una ciudadanía más informada, exigente y participativa.

5. Nuevas relaciones intergubernamentales Los cambios introducidos por la federalización han propiciado modificaciones en el esquema de relaciones que establecen los estados y la federación para alcanzar acuerdo o dirimir controversias. Hay un nuevo espacio donde existe lugar para la coordinación, las discrepancias y la negociación. En términos intergubernamentales, este nuevo esquema representó una crisis del modelo jerárquico que suponía el centralismo (top-down) y la necesidad de dar paso a un esquema más flexible y adecuado para una gestión menos centralizada (Agranoff,1992) con mayor espacio para la negociación, concertación y coordinación entre actores. Es evidente que los programas federales requieren de la cooperación de las autoridades educativas de los estados, porque de ellas depende que tales programas operen satisfactoriamente en las escuelas a través de sus respectivas redes de supervisores, directores y maestros. Formalmente, en la mayoría de los programas educativos el gobierno federal tiene a su cargo la iniciativa, el diseño normativo y organizacional, la asignación de recursos y la evaluación de los resultados; en tanto que las administraciones educativas de los estados tienen bajo su responsabilidad la operación de dichos programas. En la práctica cotidiana, esta división del trabajo entre autoridades educativas federales y estatales no es así de mecánica pues, generalmente, el diseño, la operación y la evaluación de cada programa o de alguno de sus componentes, son antecedidos o acompañados por diversas reuniones y consultas entre los directivos y los cuadros técnicos de las instancias federales y estatales. En estos acercamientos se hacen una serie de ajustes, precisiones, e incluso cambios fundamentales en la naturaleza de los programas, las estructuras administrativas que lo llevarán a cabo, las formas de operación, etc. Otras veces, sobre la marcha, los estados intervienen en el rediseño o la reorganización de aspectos más o menos sustantivos de los programas federales. La intervención local se da por medio de reuniones entre las máximas autoridades educativas federales y la de los estados, y/o entre los coordinadores nacionales de cada uno los programas y sus contrapartes estatales. Estas reuniones juegan un papel muy importante en la transmisión de información y legitimación de los programas federales, y además, ha sido muy útiles para articularlos a la agenda y la estructura de la administración educativa de los estados, mediante la reformulación de los programas y/o la adaptación de las instancias de administración local y, a la inversa, la reorganización de las instancias centrales. Así, en la práctica, la conducción, gestión y operación de los programas educativos es mucho más intensa, diversa y compleja de lo que aparece en las normas, e incluso, estas son mucho menos claras de lo que parece en cuanto a la distribución de competencias y la regulación de la relación entre ambas órdenes de gobierno. En la práctica, las instancias federales tienden a combinarse de distintas maneras con las instancias estatales para la gestión de cada uno los campos del sistema educativo: currículum, normas técnicas, planeación, información, finanzas, evaluación, programas compensatorios, transformación de la gestión escolar, actualización de maestros, carrera magisterial, etc. En este sentido, los cambios de la distribución de competencias han ido configurando un nuevo modelo de relaciones intergubernamentales más flexible, menos burocrático y jerárquico, en el cual confluye la participación de la administración educativa federal y la de los estados. Una característica de este nuevo modelo de relaciones intergubernamentales, es

que los asuntos y problemas relativos a cada programa se van resolviendo de manera diferenciada, reconociendo en la mayoría de los casos las particularidades locales. 6. Planeación y formulación de políticas Planeación educativa en el nivel local Las administraciones educativas estatales se han concretado en la mayoría de los casos a incrementar la cobertura y tratar de dar cumplimiento a los lineamientos que la federación establece, con el fin de asegurar un flujo presupuestal constante, más que a buscar acciones que permitan mejorar la calidad, generar iniciativas locales o incentivar la investigación, la planeación, la administración, y la aplicación de innovaciones pedagógicas. (Barba,2000) En general, las entidades buscaron adecuar en el mejor de los casos, estructuras heredadas que eran disfuncionales; en la mayoría de los casos ha aumentado la burocracia, más propiciada por factores ajenos a la educación –intereses políticos, gremiales, etcétera– que en apoyo a los programas educativos. La mayoría de las estructuras educativas han crecido añadiendo tareas, más con un criterio de inmediatez, que con base en un análisis de funciones y planeación de mediano y largo plazo. Difícilmente han podido conjuntar la capacidad institucional y los recursos materiales y humanos que les permitan asumir con creatividad las nuevas tareas y, frecuentemente, entran en conflicto con autoridades centrales por demanda de recursos y de personal para asumir éstas. Como consecuencia, otro elemento que denotan las dependencias estatales de educación, son los diversos grados de desarticulación entre las áreas que desarrollan la planeación y las actividades operativas. Es evidente que más que planeación como tal, la principal preocupación de las autoridades estatales está en un proceso de presupuestación que permita garantizar los recursos para el siguiente ciclo. Esto se refleja en estructuras que duplican funciones, niveles jerárquicos que no se respetan, un gran número de funcionarios dependientes del titular, toma de decisiones unilateral, poca colegialidad en este proceso y muchas veces con base en aspectos extra-educativos, situación que se traspasa también al manejo de los programas federales. Algunos de los principales problemas que esto trae consigo son:

Retrasos en la ejecución de los programas.

Improvisación en la operación de los servicios por falta de conocimiento y experiencia sobre el sector.

Dificultades y retraso en la liberación y entrega de recursos financieros a las

dependencias educativas por parte de las áreas estatales de finanzas.

Lentitud en la toma de decisiones y en la instrumentación de las políticas y programas educativos.

Problemas de coordinación entre las instancias centrales y regionales, así como entre

subsistemas.

Problemas en la supervisión escolar, donde los supervisores son propuestos por el SNTE convirtiéndose en juez y parte a la vez.

Deficiencias serias en la planeación y organización de los servicios educativos.

Asimismo, no son pocas las entidades que no se apegan puntualmente a las líneas de política nacional y, muchas veces, la importancia que se da a cada uno de los programas educativos varía en función del titular en turno o de los beneficios políticos y/o gremiales que puede generar. Es evidente que la eventual descentralización educativa en el D.F., no puede hacer de lado estas experiencias y buscar evitar sus efectos nocivos. Planes Educativos Estatales La mayoría de los estados cuentan con Programas de Desarrollo Educativo; (Aguilar,2006) pocos son los casos donde no existe y, sobre todo, esto responde al inicio de nuevas administraciones. No obstante muchos de esos programas carecen de una visión integral y se basan en diagnósticos poco sustentados. La mayoría establece metas demasiado generales y difíciles de cuantificar, por lo que es poco menos que imposible medir su impacto real en materia de cobertura, calidad y equidad. Aún cuando varios de esos programas están bien escritos y recuperan experiencias nacionales e internacionales, carecen muchas veces de líneas operativas que sean pertinentes con sus realidades educativas, por lo que su instrumentación queda a la interpretación de los mandos inferiores, quienes ejecutan y desarrollan los programas de acuerdo a sus propios criterios e intereses. En la práctica, los programas son poco conocidos por los propios funcionarios y menos por los directores escolares y maestros, lo que hace que predominen las inercias en el quehacer educativo cotidiano y sea difícil la aplicación de los cambios y propósitos que establecen los planes y programas. Asimismo, sólo algunos de estos Programas Estatales de Educación incluyen entre sus líneas de acción la reestructuración orgánica de la estructura educativa, la actualización de la normatividad y la realización de un diagnóstico inicial de la situación de la educación en el estado, como base de reorganización. Es indispensable que los programas estatales educativos se fundamenten en un diagnóstico realista que permita la estructuración integral del sistema educativo en la entidad y que se plantee metas viables y medibles. Un aspecto básico, es la existencia de un sistema de evaluación, no sólo educativa, sino a nivel institucional. Asimismo, deben establecer una línea general de política educativa de desarrollo y establecer claramente las limitantes y potencialidades con que se cuenta. Sistemas estatales de información estadística El proceso de integración que ha impulsado la SEP en materia presupuestal (SIAP/SEP) y geoinformática (GEOSEP) es casi una realidad, pero se hace mecánicamente y, sobre todo, para cumplir con los requerimientos del proceso de presupuestación y no necesariamente para efectos de una planeación estratégica del sistema educativo. Pocos estados utilizan este insumo para hacer una verdadera planeación de mediano y largo plazo. Caso similar es el registro de alumnos a partir de la CURP que avanza lentamente y, en general, no se aprecia su potencial para, a partir de ella, crear un registro continuo e individualizado de alumnos.

Algunos estados se plantean la posibilidad de construir ambiciosos sistemas de información, pero sin una definición de su concepción, alcances, diseño y tiempo de instrumentación para utilizarla. La necesidad de consolidar este aspecto para efectos tanto de evaluación como de planeación, es un requisito indispensable para la gestión de la política educativa. 7. La integración de la estructura educativa y sus cuadros de gestión Estructuras administrativas Las estructuras de las administraciones educativas estatales coinciden en lo que se refiere a los puestos de secretario (o su equivalente) y una serie de subsecretarías (o equivalentes), entre las que se encuentran las de planeación y programación, y administración, que generalmente tienen el mismo rango y una relación matricial con las dependencias restantes, las cuales suelen ser subsecretarias correspondientes a distintos niveles y modalidades educativas (por ejemplo, subsecretaría de educación básica, formación y desarrollo educativo, educación media superior o superior). Además, varias administraciones educativas estatales cuentan con coordinaciones de organismos descentralizados, las cuales se encargan de coordinar una diversidad de instituciones de educación media superior, superior, de cultura y no pocas veces deporte. En algunos casos, el manejo de los recursos es compartido por las subsecretarías de planeación y administración, al igual que los asuntos laborales. (Barba,2000) Como puede observarse, estas estructuras en general no difieren en gran medida, al menos formal y operativamente, con la de la Administración Federal de Servicios Educativos para el D.F. Los secretarios de educación son la cabeza política del sector y quienes negocian los aspectos financieros y administrativos con el gobierno federal y dentro de la propia estructura de gobierno del estado. También se encargan de las relaciones políticas locales, especialmente con la representación sindical, los medios de comunicación y la sociedad en general. Los subsecretarios de planeación y equivalentes suelen encargarse de la administración financiera y la planeación y programación del sistema. Las subsecretarías de administración general se responsabilizan de la administración de los recursos materiales, servicios generales y relaciones laborales. Las subsecretarias de operación y desarrollo educativo suelen tener la responsabilidad de la administración directa de los servicios educativos, por medio de una serie de direcciones o departamentos responsables de cada uno de los subsistemas escolares. Hay algunos estados que han logrado la integración de los sistemas escolares mediante una estructura por funciones. Sin embargo la mayoría de ellos, por debajo de los mandos superiores conservan una administración segmentada por nivel y modalidad educativa y, en no pocos casos, segmentada entre el subsistema estatal y el transferido.* Finalmente, existen los llamados cuerpos técnico-pedagógicos, que suelen mantenerse dispersos en distintas áreas y niveles jerárquicos de las administraciones locales; en muy pocos casos se ha conseguido que tengan una clara expresión en el órgano especializado de la administración estatal, con el consecuente desperdicio de esfuerzo. * Por ejemplo, una Subsecretaría de Educación Básica, con Direcciones de Educación Primaria, Primaria Indígena, Educación Especial, etc. Y por subsistema: Primaria Federalizada, Primaria Estatal, Departamentos de Educación Especial Federal y Departamentos de Educación Especial Estatal, etcétera.

Como se puede observar, aunque existe una tendencia a remplazar la estructura por niveles con una estructura por funciones, la segmentación por nivel y modalidad persiste en los niveles más operativos, añadiéndose a ello la dificultad para integrar los subsistemas estatal y transferido en las funciones más básicas. Conforme se baja en la estructura del sistema educativo –SEP, administraciones estatales, administración operativa y escuelas–, se pasa de una mayor a una menor diferenciación administrativa para el desempeño de las distintas funciones (gestión, planeación, administración, dirección técnica). Es en el ámbito de la administración operativa más directamente relacionada con las escuelas, y en los propios planteles, donde la especialización se ha desarrollado de manera incipiente, casuística, desordenada, informal, de facto, y a menudo, al margen de la estructura prevista en los catálogos de puestos. Este segmento ha permanecido prácticamente inmutable a pesar del tamaño y la complejidad que ha alcanzado la administración del sistema escolar y de las escuelas, a pesar de las transformaciones radicales experimentadas en los mandos superiores y otras áreas de la administración educativa. Este inmovilismo se debe, entre otros factores, a las dificultades que existen para transformar el marco jurídico, laboral y administrativo, y al hecho de que cualquier cambio en ese ámbito afecta los intereses y los equilibrios internos de la burocracia tradicional y la representación sindical, así como la fuerte imbricación que existen entre ambas en amplios segmentos de la jerarquía operativa de la administración educativa. Integración de los equipos directivos Casi todos los estados han tenido dificultades para integrar y dar permanencia a los cuadros técnicos para el sector, sobre todo en aquellas materias en que se requiere una formación y experiencia de carácter técnico muy especializado como son las de gestión y planeación, evaluación, diseño e implantación curricular, actualización magisterial, etc. Las principales dificultades para ello se deben a que se trata de campos en los que escasea el personal calificado y, además, no existe la normatividad, estructura y organización administrativa que garantice el reclutamiento de los mejores, su permanencia y expectativas de movilidad ascendente en el servicio, ofreciéndoles buenas condiciones de trabajo y una remuneración decorosa y, sobre todo, que los ponga a salvo de los cambios de administración. Además, cuando se ha conseguido reunir cuadros técnicos calificados, resulta muy difícil integrarlos a los diversos ámbitos y niveles de la administración local por diferencias en las perspectivas y la formación con relación al resto del personal. En los mandos superiores encontramos equipos técnicos conformados de una manera muy heterogénea. Un segmento está integrado con profesionistas muchas veces ajenos, y en no pocas ocasiones, sin experiencia previa en la gestión educativa, quienes se incorporan al margen de las líneas tradicionales de autoridad al equipo de trabajo del secretario o subsecretario en turno y suelen abandonar el cargo junto con el funcionario que lo designó, o si encuentran mejores ofertas de empleo en otras áreas de la administración pública o en el sector privado. Sin embargo, hay dos elementos al menos que pueden aportar en su favor: a) el incremento de la permanencia en el puesto, tanto del titular federal como estatal, que se observa a partir de la federalización (PREAL,2002) y b) la renovación de ideas y prácticas de gestión que potencialmente pueden generar en las estructuras educativas locales. La formación, permanencia e integración de los equipos técnicos se encuentra sometida permanentemente a factores políticos o de otro tipo que deberían ser ajenos a esta función. Desde el punto de vista de algunos funcionarios de la SEP, (SEP,2000) una de las principales

dificultades que enfrentaron durante el desempeño de sus atribuciones con las administraciones educativas de los estados fue la debilidad de los cuadros técnicos estatales en las distintas áreas y niveles de la estructura administrativa. Señalan, entre otros, la falta de idoneidad de dichos cuadros debido que su designación obedece a factores con frecuencia extraños al perfil profesional que se requiere para el desempeño de funciones especializadas; su débil y desigual inserción en las estructuras administrativas; sus altas tasas de rotación, que dificultan la capacitación y una articulación intergubernamental estable y fructífera. La mayoría de sus problemas están relacionados con la falta de un marco normativo que garantice el ingreso, la permanencia y la movilidad dentro de cada una de las áreas que requieren de una mayor especialización. Estas deficiencias fueron detectadas por funcionarios federales en diversos campos como las áreas estatales de gestión, evaluación, planeación y programación presupuestal, actualización docente y el apoyo técnico pedagógico. Perfil de los equipos que conducen el sistema educativo Un primer acercamiento a las características de los recursos humanos para la gestión educativa, parecen indicar que se están produciendo cambios importantes en las plantillas de la administración pública local, así como en las modalidades de trabajo. La expansión de la educación superior y las estrategias para la incorporación de personal más calificado permite afirmar que ha habido una mejora en los perfiles técnicos. Las reformas en la educación también han propiciado la incorporación de formas de organización del trabajo más flexibles. No obstante, según se testimonia en las discusiones que llevan a cabo en diversos foros, los especialistas sobre el tema y el personal involucrado en la gestión de la educación, (SEP,1999) coinciden en que aún persisten inercias en la designación y desempeño de los funcionarios, combinándose con problemas de nueva generación. En general, podemos destacar las siguientes:

• La definición de funciones y los organigramas de las administraciones continúan presentando poca flexibilidad.

• La calificación promedio de los funcionarios públicos se ha elevado, pero aún no

resulta adecuada a las nuevas exigencias planteadas por los procesos de transformación en la educación.

• Persisten prácticas de gestión moldeadas en el paradigma de control burocrático de la

gestión y rasgos clientelares en los mecanismos de acceso a los cargos de la administración pública. Sin embargo, algunos estados han implementado estrategias de incorporación de personal más calificado a través de proyectos específicos, y/o a través de mecanismos más transparentes (concursos).

• Las administraciones tienen inconvenientes técnicos para precisar sus necesidades de

formación, entre otros motivos, porque los perfiles no se encuentran bien definidos y además están en proceso continuo de cambio.

• Todavía se registra cierta dificultad para identificar quienes están en condiciones

técnicas y políticas para atender la formación de los funcionarios y directivos escolares. Las universidades parecen seguir muy lejanas y las escuelas normales muestran ventajas insuficientes.

• En los diagnósticos institucionales se percibe la tendencia a repetir propuestas pedagógicas, más que innovaciones desde el punto de vista de la planeación y la gestión.

• No pocas veces la incorporación de tecnologías organizacionales y administrativas se

realiza sin percibir claramente cuál es el problema que se pretende solucionar, las metas a alcanzar y los efectos que pueden tener en la organización.

• Se observan dificultades para incorporar el conocimiento elaborado por la

investigación social a los procesos de toma de decisiones y de programación de políticas educativas.

• De manera similar, existen problemas para incorporar sistemática y formalmente a

otros agentes sociales en los procesos de diseño de la política educativa, en la toma de decisiones, la operación y evaluación de los programas educativos.

• Los miembros de cada grupo/nivel de las administraciones –federal, estatal y

municipal– tienden a concebir que la necesidad de formación se encuentra en los niveles inferiores, a ello se suma la falta de conciencia sobre las propias limitaciones profesionales.

8. Gestión Educativa La gestión del sistema educativo En la operación de los sistemas educativos estatales subsiste un divorcio entre las tareas y funciones, con respecto a la estructura y puestos, lo que hace que se incremente la burocracia. También se observan diversos grados de desarticulación entre las áreas de planeación y las operativo-educativas, así como escasa colegialidad en la toma de decisiones, una gran cantidad de proyectos aislados sin definición, estrategias específicas, ni prioridades y metas concretas, los cuales ocupan una gran burocracia y, especialmente, maestros comisionados. Asimismo, en cada estado es diferente la ubicación –y la importancia– que se da a distintos programas federales, como el PRONAP, Carrera Magisterial, Escuelas de Calidad, Distribución de Libros de Texto, Telesecundarias, etcétera. Se habla de reestructuraciones orgánicas, las cuales sin embargo no coinciden necesariamente en la misma dirección, ni con las reformas federales; algunas se caracterizan por reducir e integrar funciones, mientras que otras parecen más bien tender a expandirse, de acuerdo a las nuevas responsabilidades que van adquiriendo. En general, no se observa un criterio homogéneo fundamentado en la mejora de la gestión, sino más bien diversos objetivos de carácter coyuntural y, no pocas veces, políticos. En la generalidad de los casos se presenta una elevada injerencia sindical en los niveles operativos de supervisión, misma que asciende en muchos casos hasta posiciones con mayor peso en la toma de decisiones, con los consecuentes efectos de contaminación de la gestión educativa con aspectos laborales. En general se observa:

Predominancia partidista y/o gremial en la conformación de los cuadros del sistema educativo.

Irregularidades en la asignación de plazas docentes Interrupción frecuente de clases por agitación político-sindical. Predominancia sindical en las estructuras operativas del sistema educativo. Intereses propios de las secciones locales.

Gestión en el nivel escolar La organización de los servicios educativos se centra con frecuencia en la dinámica de la burocracia y no en los propósitos de la escuela. Se opera con una lógica en la que, en ocasiones, se atienden los intereses especiales de grupo por encima de las necesidades del servicio. La distribución de recursos a las escuelas es inadecuada, porque responde a las necesidades del promedio y desatiende la diversidad que existe, sobre todo en entidades con sistemas tan complejos como el del Distrito Federal. No se dispone de indicadores que orienten la programación y la presupuestación del gasto; escasamente se recurre a la evaluación de la prestación del servicio educativo y a la rendición de cuentas. La relación de la administración con la escuela es autoritaria e ineficaz. La magnitud y la complejidad del servicio educativo no son atendidas de manera eficiente. El tiempo que consume el intercambio de información entre la autoridad y la escuela, distrae la atención que los directivos debieran ocupar en actividades sustantivas. Es evidente la necesidad de orientar la administración al servicio de la escuela; establecer un diálogo ordenado y sustantivo escuela–autoridad; ampliar la capacidad de autogestión de los centros escolares y asignar de manera eficiente los recursos materiales, humanos y financieros. Asimismo, es impostergable distribuir racional y oportunamente la matrícula educativa, acompañándola de la asignación correspondiente de personal docente a los planteles; mejorar la administración del personal y capacitar al mismo para ofrecer servicios de calidad y trato digno; crear un sistema integral de indicadores sobre cobertura, calidad y eficiencia de los servicios para la toma de decisiones que permita rendir cuentas a la sociedad de manera ordenada y sistemática y acercar los servicios administrativos a los beneficiarios, a través de un proceso de desconcentración que se realice de manera ordenada y gradual para establecer un mecanismo de mejora continua del servicio en el que se repartan las tareas y responsabilidades de manera que cada quien haga lo que mejor sabe hacer. Los beneficios de la desconcentración deber reflejarse en una escuela más autónoma, una administración del sistema más eficiente, una participación más efectiva de la comunidad en la definición de las tareas educativas, y en un diseño de soluciones diferenciadas para atender la heterogeneidad de los beneficiarios. 9. Los dilemas del presupuesto educativo y los costos asociados a la Ley de Educación en el Distrito Federal El problema del gasto El gasto corriente –salarios y gasto de operación– en el D.F. presenta una problemática similar al del resto del país, con adicionales características locales. Su participación en el presupuesto total del sector es actualmente casi del 100%. La carga salarial tan solo, representa casi el 97%. Esto significa cantidades mínimas para la rehabilitación y mantenimiento de los planteles, algunos de los cuales presentan serios problemas debido a la edad de las instalaciones.

La reducción en el gasto de inversión desde por lo menos hace seis años, ha ocasionado que se dejen de llevar a cabo mejoras o simplemente las acciones necesarias para el mantenimiento básico. Los padres han tenido que reponer mobiliario y la reducción de actividades complementarias a la formación escolar, como la educación artística o la educación física, por falta de instalaciones. Los argumentos de la SEP han sido que la matrícula de educación básica en el D.F., se ha reducido, y que el gobierno local no participa en el financiamiento de la educación de la capital del país como la mayoría de las entidades, sobre todo considerando el potencial económico de esta ciudad. En el primer caso, si bien es cierto que se ha reducido la matrícula por efectos de la curva demográfica del país, también lo es que los planteles requieren inversión. La AFSEDF estima que se requieren por lo menos unos trescientos millones de pesos al año para equipamiento de aulas, mantenimiento de talleres y laboratorios y reposición de mobiliario –no incluye el mantenimiento a edificios. (Reforma,2006). En el segundo punto, es obvio que la participación del gobierno del D.F., no es significativo para las necesidades de la ciudad; por diversos motivos, incluidos los políticos, durante todo el presente sexenio este tema ha sido muchas veces debatido y se argumenta a favor y en contra. A favor se señalan las aportaciones que realiza el GDF en otros niveles educativos o en ayudas a estudiantes de educación básica y el impacto negativo que significan las restricciones impuestas desde el Congreso –qué determinó que el mantenimiento mayor de los planteles corresponde la gobierno del D.F. (Guevara,2006)– en términos de limitar los recursos para infraestructura escolar.

Concurrencia del gobierno local en el gasto educativo del D.F.

Acciones

• Distribuye libros de texto de secundaria gratuitos. • Contribuye al mantenimiento físico de las instalaciones escolares de educación básica (en

promedio 500 millones de pesos al año). (Ibidem,2006) • Entrega de manera gratuita paquetes de útiles escolares a todos los alumnos de educación

básica. • Ofrece desayunos escolares a alumnos de preescolar y primaria de las escuelas públicas de las

colonias populares de la ciudad. • Creó 16 preparatorias de la ciudad de México que conforman el Sistema de Bachillerato del

Distrito Federal (una matrícula de 12 mil estudiantes). • Creó la Universidad de la Ciudad de México (una matrícula de 3 mil 308 estudiantes).

Tomado de: Grupo de Observación de Observatorio Ciudadano. La educación en el D.F. y la Reforma del Artículo 122, con excepción de la aportación del D.F. a la educación básica.

En contra, el principal punto se refiere a las posibilidades del gobierno local en comparación con otras entidades que con menos potencial económico realizan aportaciones más elevadas a la educación –no solo del nivel básico- en este rubro. También es cierto que su población escolar representa aproximadamente el 8.6% del total, mientras que la proporción que recibe del gasto federal en educación es de 10.2%. (SEP,2005) Es necesario ponderar ambos puntos y buscar un equilibrio –atendiendo a las disponibilidades reales de la administración local– que beneficie en última instancia a quien realmente lo

demanda: los alumnos. En este sentido, una eventual descentralización hace indispensable analizar con detalle las partidas presupuestales que se manejan respecto de las aportaciones federales a la educación post básica en el D.F. El preescolar Por otra parte, un aspecto que requiere atención especial es la necesidad de contar con los recursos presupuestales suficientes para atender la expansión de los servicios educativos en aquellos niveles en los que la población ha incrementado su demanda. Destaca la Educación Preescolar en vista de la reforma constitucional que hace obligatorio este nivel para los niños de 3 a 6 años de edad. Gradualmente y en función de la vacancia de plazas definitivas que se produzca, habrá que transferir recursos de la primaria, nivel en el que la matrícula viene disminuyendo, al preescolar. A partir de la modificación al artículo tercero constitucional –que establece la obligatoriedad de la educación preescolar– y según estimaciones de la AFSEDF, para satisfacer la demanda educativa de nivel preescolar en el Distrito Federal, en el año 2012 se requerirá contar con al menos 10 mil educadoras, lo que representa en si un gran reto en términos de formación y de empleo. Cabe señalar que actualmente seis mil 478 maestros de preescolar atienden a 200 mil alumnos entre 3 y 5 años, en mil 104 escuelas públicas del D.F.*

Las limitantes de la Ley de Educación para el Distrito Federal Uno de los aspectos más subrayados en el ANMEB es la necesidad de que las entidades federativas elaboren una ley de educación local, compatible con la Ley general de educación. En el D.F., durante el año 2000 fue aprobada por la Asamblea Legislativa la Ley de Educación para el Distrito Federal. En ella se establece la concurrencia de los gobiernos federal y del Distrito Federal en el financiamiento de la educación en la entidad, sin fijar cifras o proporciones (artículo 24). Asimismo, existe una serie de costos asociados a las medidas aprobadas en diversos artículos de dicha Ley, entre los que destacan:

• El artículo 66, que señala que “El gobierno del D.F. creará las escuelas normales necesarias para satisfacer la demanda de maestros de educación básica, de educación especial y de media superior. Los profesionistas que egresen de las instituciones públicas formadoras de docentes obtendrán nombramiento oficial”.

De entrada, este artículo compromete al gobierno capitalino a crear instituciones no solo de formación de docentes para la educación básica, como lo establece la Ley General de Educación, sino también de media superior, lo cual implica una erogación mucho mayor y una capacidad instalada muy diversa por las características de este nivel. Además, establece la obligación de otorgar a los egresados de estas escuelas un “nombramiento oficial”, lo que en las prácticas gremiales se identifica directamente con la contratación automática y la correspondiente asignación de una plaza. Hasta hoy, la AFSEDF continúa incorporando al servicio a los egresados de las Escuelas Nacional para Maestras de Jardines de Niños; Benemérita Escuela Nacional de Maestros;

* Declaraciones de la Dra. Sylvia Ortega Salazar en el foro realizado para el análisis de este nivel educativo en la Escuela Nacional para Maestras de Jardines de Niños. Delegación Álvaro Obregón, México, D.F., 26 al 28 de noviembre de 2003.

Superior de Educación Física, Normal Superior de México y Normal de Especialización. Si bien se han establecido mecanismos de incorporación que dan prioridad a las necesidades que presenta la demanda de cada uno de los servicios, aún no existen esfuerzos sistemáticos de ingreso al servico. En su “Informe de Rendición de Cuentas 2000-2006” la propia AFSEDF señala que se requiere determinar los mecanismos que permitan, en función de las necesidades del servicio educativo, dar gradualidad a la incorporación al servicio de los egresados de las Escuelas Normales en el Distrito Federal. Para tal efecto, es indispensable una planeación que permita que la matrícula de las escuelas normales guarde correspondencia con las necesidades del servicio. Asimismo, será preciso que las plazas vacantes sean ocupadas por los egresados, teniendo en cuenta las competencias de estos. Durante el periodo 2001-2005 se contrató a 6 043 egresados de las mencionadas escuelas (AFSEDF,2006) un promedio de 1 500 cada año. En tanto, la matrícula total de las normales federales en el D.F., es 6 553 (SEP,2005) alumnos, ciclo 2004-2005, por lo que podemos suponer que al menos la cuarta parte de ésta egresa cada año, es decir unos 1 650 nuevos maestros. Además de obligar a la contratación del total de egresados de escuelas públicas –sin contar unos 500 más pertenecientes a planteles particulares que concluyen sus estudios cada año–, esta medida contribuiría a acumular la diferencia de 150 maestros al déficit de plazas que normalmente afecta a todos los sitemas educativos del país, agudizándose en el D.F., por el achatamiento de la pirámide poblacional. De prevalecer este artículo vigente y sin modificación –como podría ser la inclusión de concursos de oposición, como sucede ya en varias entidades, por ejemplo–, necesariamente impactará en las necesidades presupuestales del sector.

• El artículo 149, por el que se otorga el derecho al año sabático y becas de posgrado, a los maestros con tiempo completo, o una suma de horas equivalente, y plaza de base.

Es evidente que este asunto deberá ser revisado con números exactos para cuantificar el costo que representa, sobre todo tomando en cuenta que no se establece antigüedad alguna como requisito ni específica si se trata de sistemas federales, federalizados o autónomos, así como los niveles educativos de que se trata, por lo que prácticamente todos los trabajadores docentes de base –de educación básica y media superior– tendrían derecho a solicitarla. Actualmente laboran en educación básica poco más de 84 mil docentes, la mayoría con base, y cerca de 32 mil en media superior.

• El artículo 145, que establece que los docentes de educación básica y media superior dispondrán de la mitad de horas de su nombramiento, a fin de atender para la institución en la que laboran, funciones de fortalecimiento curricular tales como la planeación, evaluación, seguimiento e investigación, y actividades curriculares en general.

Este artículo se explica por sí solo: si consideramos que el “nombramiento oficial” que se otorgaría a los docentes tendría que amparar al menos el doble de las horas en el salón de clases, la concreción de este artículo equivale a duplicar el costo salarial para la operación educativa en el nivel básico –actualmente más de 19 mil millones de pesos–, sin contar con que también en este caso se incluye a los maestros de educación media superior.

• Diversos tipos de apoyos económicos a los alumnos de escasos recursos: transporte, despensas, becas, internados, albergues escolares y materiales educativos.

Esta cantidad debería ser similar a por lo menos la aportación que hoy realiza el gobierno del D.F., en la educación de la ciudad, aproximadamente 500 millones de pesos al año. (Guevara,2006).

• El mandato del artículo 25: “El monto del financiamiento que se destine a la educación no podrá ser menor al 8% del PIB que genere la entidad, y deberá mantenerse creciente y nunca inferior al ejercicio presupuestal previo. Este monto deberá ser conocido por los órganos de representación social que se especifican en esta Ley y corresponderá con la satisfacción de las demandas y requerimientos de la sociedad y del desarrollo nacional”.

A pesar de los argumentos esgrimidos por el gobierno del D.F., en cuanto a su participación en el financiamiento de la educación en la ciudad, en el 2004 se suscitó el debate a la reforma del Artículo 122 constitucional, que significó un intento por hacer efectiva una mayor aportación del gobierno local en el sector, que se acercara al promedio nacional. Este es un gran reto, sobre todo si consideramos que el D.F., aporta casi el 22% del PIB nacional.* En suma, el análisis de estos artículos, que entrarían en vigor al momento de la federalización, muestra que es necesario evaluar cada uno de estos impactos, y de considerarse necesario, realizar la consecuente propuesta de adecuación a la Asamblea local. Lo que es un hecho es que presupuestalmente se observa inviable la operación descentralizada bajo los compromisos y obligaciones que asume la Ley tal y como está en estos momentos. 10. Evaluación La evaluación académica ha descansado casi por completo en las acciones que realiza la Dirección General de Evaluación de Políticas (DGEP) de la SEP y, recientemente, en el Instituto Nacional de Evaluación Educativa. Pocas entidades realizan este tipo de actividades, y generalmente son aplicadas a universos específicos y con objetivos poco generalizables. Al igual en la mayoría de las entidades, no se ha consolidado una cultura a nivel local, ni la instancia que diseñe, ordene los esfuerzos, y lleve a cabo las tareas de evaluación en la entidad, no tan sólo académica, sino institucional, que permita analizar la situación actual de los sistemas educativos locales y planear su desarrollo. Las instituciones estatales que han sido creadas, lo hacen más a partir de un modelo similar en funciones a la DGEP, que con un proyecto propio –con una concepción, diseño y alcances adecuados a su propia realidad– y casi por completo orientados hacia lo pedagógico. Aún los resultados que se generan a partir de las evaluaciones que desarrolla la SEP son poco utilizados para la planeación. Una queja común de autoridades y sociedad en general, ha sido la poca frecuencia y escaso detalle con que éstas son publicadas. No obstante, a partir de un acuerdo del Consejo Nacional de Autoridades Educativas, recientemente se diseñó un instrumento de evaluación a cargo de la DGEP para unificar las distintas aplicaciones que realiza la SEP en todo el país, denominado Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE). La primera aplicación de esta herramienta se llevó a cabo en mayo pasado, coincidiendo con las fechas de evaluación del * El Distrito Federal continúa siendo la principal economía del país, al representar por sí sola el 21.84% del producto interno bruto (PIB) del país, con una producción total superior a un billón 520 mil 677 millones de pesos. La Jornada, 3 de junio de 2006, y Crónica, 10 de agosto de 2006 con base en cifras dadas a conocer por el INEGI.

factor de Aprovechamiento Escolar de Carrera Magisterial, sustituyéndola en el caso de la educación primaria. Este es un primer esfuerzo que habrá que consolidar y valorar su funcionamiento como evaluación universal. Para el caso específico del D.F., la reciente creación de la AFSEDF, y especialmente la reasignación de funciones en la Dirección General de Planeación, Programación y Evaluación, parecen tener entre sus principales objetivos fortalecer la función de evaluación, tratando de promover una cultura de la evaluación y de investigación para el aprendizaje, tanto en las instituciones como en la sociedad. Sin embargo, es un hecho que el impacto real que logrará una reforma de este tipo estará en función del diseño de sistemas de seguimiento, indicadores de gestión e instrumentos plenamente validados para medir sus resultados, tanto horizontal –con el nivel nacional o con otras entidades– como a lo largo del tiempo. La consolidación de un sistema de evaluación propio, la colaboración con áreas centrales y entre estados e instituciones regionales o locales, puede apoyar la construcción de un referente para comparar los resultados alcanzados por la evaluación. 11. La participación de diferentes actores en el diseño y gestión de la política educativa Históricamente ha sido limitada la participación de los padres de familia, y generalmente más orientada a la participación de las comunidades y de las organizaciones sociales en la educación pública debido a varios factores, entre otros: la expansión fuertemente centralizada de la educación primaria, que dificultó y a veces hizo imposible la participación de los padres y las comunidades; la reserva profesional y sindical del magisterio, quienes suelen ver en la intervención de los padres de familia una intromisión en los asuntos que ellos consideran específicamente magisteriales; el carácter laico de la educación, cuyos partidarios más radicales identificaban la participación de la iglesia, por ejemplo, con una intromisión religiosa; y las fuertes restricciones que por muchos años se impusieron a la participación privada en la educación. Todos estos factores contribuyeron a que no sólo en la práctica, sino también en las disposiciones legislativas y reglamentarias, la participación de padres, comunidades, organizaciones sociales y particulares estuviera fuertemente limitada. Igualmente, por varias décadas también fue muy débil la participación de las autoridades locales, sobre todo en los estados donde las administraciones locales eran desplazadas por el sistema educativo federal en expansión continua. La mayoría de esos gobiernos se limitaban a demandar al gobierno federal –muchas veces con la intervención del SNTE– el establecimiento o ampliación de los planteles federales en sus territorios. En general, las entidades no tenían casi ninguna participación y era todavía más limitada en lo que se refiere a la definición de las políticas y programas de carácter nacional. Junto a la centralización de la educación básica, el SNTE se desarrolló como una organización también fuertemente centralizada y prácticamente única, que se convirtió en el principal interlocutor del gobierno federal en asuntos educativos, especialmente en educación básica y normal. Esto contribuyó a profundizar el aislamiento entre los mandos superiores de la administración educativa nacional y las escuelas, y los distintos sectores de la sociedad, incluidos los padres familia y las comunidades. En términos generales, y aun cuando se observan avances, la participación en la educación de otros actores distintos al gubernamental, no es todavía sistemática y no se da en todo el proceso de formulación, gestión y evaluación de la política pública. Ni siquiera se ha logrado mantener lo señalado en el ANMEB y en el convenio firmado un año después sobre participación social. Los Consejos de Participación Social establecidos en la LGE

prácticamente no operan y donde existen, generalmente no tienen un peso real en las decisiones educativas. No obstante se observa una gran variedad de proyectos, a diversos niveles y promovidos por distintas instancias, que intentan estimular la participación de los padres de familia en las escuelas de sus hijos, y la sensibilización de directores y maestros para que acepten esa participación. También el Consejo Nacional de Participación Social (CONAPASE) ha intensificado acciones en estos aspectos. A pesar de ello, el panorama es todavía confuso. Las dificultades encontradas se deben sobre todo a “la falta de una cultura cívica asimilada por la población y también a las deficiencias de nuestro marco jurídico”.* 12. Los nuevos paradigmas en la negociación salarial Un elemento que obligadamente deberá ser objeto de reflexión para la eventual descentralización de la educación básica en el D.F. se refiere a las negociaciones salariales con el SNTE. A partir de que se celebra el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB), cada gobierno estatal sustituyó al titular de la Secretaría de Educación Pública en las relaciones jurídicas existentes con los trabajadores adscritos a los planteles y demás servicios que se incorporaron a los sistemas educativos estatales. Asimismo, se comprometió a respetar íntegramente los derechos laborales de estos trabajadores. Por el mismo acuerdo, los gobiernos de los estados reconocen al SNTE como titular de las relaciones laborales colectivas de los trabajadores de base que laboran en los establecimientos educativos y las unidades administrativas que se incorporan al sistema estatal. En el D.F., el Secretario de Educación Pública federal continúa siendo quien encabeza la titularidad de la relación laboral con las Secciones IX, X y XI, y la negociación salarial de cada año se realiza con la dirigencia nacional del SNTE. Al concretarse la federalización, es de esperarse que el gobierno del D.F., asuma una posición similar a la que actualmente tienen los gobiernos estatales frente a la negociación. Como organismo gremial, el SNTE cuenta con 54 secciones sindicales en todo el país. Actualmente tiene una membresía de más de un millón doscientos mil trabajadores de la educación, que incluye a 700 mil docentes del nivel básico, ubicados en 850 mil plazas. (SEP,1999). Generalmente, las secciones estatales del SNTE presentan sus pliegos petitorios ante las autoridades educativas de cada entidad desde fines del mes de marzo y hasta inicios de mayo. En el mismo periodo el Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del SNTE presenta también un pliego nacional de demandas ante la SEP, con peticiones similares a las seccionales.

* Para Pablo Latapí, si bien se incorporó al Artículo 3ro. constitucional “el derecho a la educación”, éste no ha sido reglamentado, de modo que no se han definido las determinaciones de derecho positivo que lo concreten según niveles escolares y modalidades educativas. Es por tanto, un derecho consagrado en la Ley pero no exigible judicialmente. Esta circunstancia hace difícil que la población participe en los asuntos educativos que la afectan, exigiendo la satisfacción de sus derechos. Por otra parte, destaca que prevalecen grandes confusiones e incertidumbres respecto a actores, formas, procedimientos y momentos de la deseada participación o a las modalidades que debe adoptar la rendición de cuentas de las autoridades en respuesta a esa participación. (Latapí,2004).

Las secciones en las que hay presencia significativa de disidencia a la dirección sindical del magisterio, como son los casos de Oaxaca, Michoacán, Guerrero y Chiapas, generalmente se anticipan y entregan sus demandas desde el mes de febrero, realizando en paralelo medidas de presión que van desde marchas y plantones, hasta el cierre de instalaciones públicas y bloqueos de vías de comunicación. La negociación nacional se desarrolla entre la SEP y la dirigencia del SNTE tradicionalmente de manera intensa durante tres o cuatro semanas, haciéndose públicos sus resultados el día 15 de mayo, fecha instituida como Día del Maestro por el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de diciembre de 1917. En las entidades se desarrollan paralelamente mesas de negociación local, aunque en la mayoría prácticamente se está a la espera del resultado nacional, continuando la negociación por algunos días más para definir prestaciones y otros apoyos locales. Con el fin de mantener una política homogénea a nivel nacional en materia salarial, la SEP y el SNTE convinieron llevar a cabo una negociación nacional para determinar los incrementos salariales –que por otra parte, está determinado por los recursos aprobados y etiquetados por el Congreso de la Unión– y el monto global de prestaciones que son financiadas con recursos federales. Lo anterior busca mantener congruencia entre los recursos disponibles y la respuesta a las demandas del magisterio. De esta manera, a partir de la negociación nacional SEP-SNTE se determinan el incremento al salario profesional de los maestros y el aumento aplicable a prestaciones genéricas, cuyo desglose se conviene en cada entidad federativa. También se acuerdan aumentos para reconocimientos por antigüedad y aspectos relativos a la evaluación de la calidad educativa y a la federalización de la educación. A nivel estatal, se reúnen las comisiones negociadoras conformadas por las autoridades educativas estatales y las respectivas secciones sindicales, para acordar lo relativo al desglose del monto acordado nacionalmente para prestaciones, así como en algunos casos, otros apoyos que las autoridades locales, de acuerdo a sus propios recursos, estén en condiciones de ofrecer. Con más o menos problemas, este esquema ha funcionado por casi una década. Muchos estados solicitan el apoyo federal para resolver cuestiones específicas con sus respectivas secciones sindicales, no pocas veces por compromisos contraídos por gobiernos locales anteriores y, en general, existe una demanda para modificar esta mecánica de negociación, aunque bien a bien, no se plantean soluciones claras y generalizables, sino más bien adecuadas a realidades concretas de cada estado e, incluso, de la coyuntura política en la entidad.

Algunas consideraciones a las formas de negociación La descentralización, primero, y el hecho de que virtualmente se determine en la Cámara de Diputados el recurso destinado a incrementar año con año los salarios del magisterio, parecen limitar las capacidades del SNTE como organismo gremial. No obstante la amenaza que pudo haber representado en su momento para el poder monolítico de la organización el fortalecimiento de los liderazgos locales parece no haber deteriorado fundamentalmente su capacidad de negociación. En el caso de la determinación del salario, se presenta ante la organización gremial dos opciones principales, requerir a la Cámara de Diputados un mayor

presupuesto con diferentes estrategias de presión, y, lo que parecería una paradoja, apoyar las iniciativas de la propia SEP para conseguir este mismo objetivo. Lo que es cierto sin embargo, es la determinación de apoyar a este gremio por parte del gobierno federal, y que puede constatarse por los incrementos otorgados por lo menos en la última década a los docentes de educación básica. Un ejercicio que revela el comportamiento salarial en la década de los noventa se muestra en una publicación de la SEP de 1999, donde se aprecia que el ingreso anualizado en términos reales de un maestro de grupo de primaria en el Distrito Federal observó una tendencia en general positiva en los años posteriores a la federalización, (tomando como base 100 el año de 1994), con excepción de 1995, de crisis económica. Asimismo, se observa que, en promedio, el ingreso anual se ha duplicado con respecto al observado en 1988, alcanzando en el 2000 el nivel más alto en 13 años.

Índice de la Evaluación del Ingreso Anual Real Promedio (descontando la inflación) de un Maestro de Primaria en el Distrito Federal

100,00112,98

119,07

135,36

159,24

174,86

189,62

173,83 169,61

183,51190,73 195,58

204,6

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

AÑOS

Fuente: El perfil de la educación en México, SEP, 1999.

Es importante destacar que los incrementos acordados por la SEP y el SNTE para el personal docente básico, son superiores a los obtenidos por una gran cantidad de trabajadores de otros sectores económicos. Incluso, esto aplica a lo aprobado para los maestros del modelo homologado, es decir, los que imparten su cátedra en los niveles educativos medio superior y superior. Como puede verse en el siguiente cuadro, la actual administración federal también mantuvo un crecimiento real del salario magisterial. El incremento registrado entre el año 2000 y el 2006 es de casi 43%, mientras que la inflación en el mismo periodo fue de 31.7%, (Banco de México, ) lo que representa un crecimiento real del ingreso docente en más de 11 puntos porcentuales.

No obstante, es evidente que siempre existirá la opción de mejorar las percepciones del magisterio y que, para diversos analistas, el maestro es un profesional calificado, cuyos ingresos son inferiores a los que reciben los demás profesionistas de similar calificación.* Por otra parte, conviene hacer notar que la forma en que actualmente se determinan las percepciones, atendiendo a una “homologación” nacional, en opinión de algunos autores impide que los salarios se adecuen a los mercados laborales locales (BID,2003) y reduce la capacidad de manejo de las autoridades educativas en cada estado para la introducción de modalidades que permitan mejorar la eficiencia al nivel de escuela y/o región. Sin embargo, y aunque como anteriormente se señaló, para la SEP la homologación salarial se considera prácticamente concluida, persisten aún diferencias. Estas se derivan sobre todo de esquemas específicos de prestaciones estatales, otorgadas antes o incluso después de la federalización localmente; no obstante, estas diferencias tienden a diluirse cada vez más entre los asuntos que se consideran en las negociaciones salariales de cada año en el nivel local, sobre todo por el esfuerzo que han hecho las propias entidades –bajo la presión sindical– para alcanzar los niveles de ingreso promedio –medido en número de días– que perciben los maestros. El cuadro siguiente confirma lo anterior, estableciendo un comparativo nacional de las percepciones en número de días que recibe el magisterio nacional.

* Un punto de vista un tanto distinto al aquí presentado se detalla en: Observatorio Ciudadano. Salario Magisterial. Comunicado 54, en: http// Observatorio ciudadano/Comunicado 54.htm

2001 2002 2003 2004 2005 1/ Inc. Acumulado

SALARIO 11.0 5.8 5.5 5.0 4.3 35.6

PRESTACIONES 2.0 1.5 1.5 1.0 1.0 7.2

TOTAL 13.0 7.3 7.0 6.0 5.3 42.8

1/ Este año se otorgó 1.2% de incremento al salario de los docentes de educación básica por concepto de "Fortalecimiento al salario" Fuente: Elaboración propia a partir del "Informe de Rendición de Cuentas 2000-2006". Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal. 2006

INCREMENTOS SALARIALES OTORGADOS AL PERSONAL DOCENTE, 2001-2005

Concepto (%)

Número de días pagados al personal docente

de educación básica por entidad federativa (2000)

Entidad Sueldo

tabular Aguinaldo Prima

Vacacional Otros

conceptos Total

Distrito Federal Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Promedio nacional

360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360 360

360

40 70 60 70 45 60 60 60 55 50 40 80 65 50 60 50 90 60 75 40 70 70 40 60 60 75 65 65 40 40 40 60

58

10 10 22 15 10 10 10 10 17 10 10 10 10 10 25 10 12 20 10 10 11 21 10 10 10 10 12 10 10 10 10 10

12

50 35 5 5

36 26 85 18 15 26 74 10 30 30 40 32 13 27 22 55 15 9

10 25 20 15 25 40 53 67 30 10

29

460 475 447 450 451 456 515 448 447 446 484 460 450 450 485 452 475 467 457 465 456 460 420 455 450 435 462 475 463 477 440 440

459

Fuente: “La Federalización Educativa: una valoración externa desde la experiencia de los estados”. SEP, 2000

Por otra parte, la estabilidad en el empleo es uno de los factores para lograr un mejor desempeño del personal; en el D.F., existe un gran número de maestros que cubren interinatos, mientras los “dueños” de las plazas se encuentran comisionados –no pocas veces en labores sindicales o políticas– y dan a “trabajar” su plaza. En el año 2002, la SEP, y en particular la AFSEDF, suscribió un convenio con el SNTE para echar a andar un programa de basificación en plazas iniciales para el personal docente y de apoyo y asistencia a la educación. Así, se integraron 158 padrones de basificación en los que se incorporaron por orden de antigüedad los trabajadores docentes y de apoyo y asistencia a la educación que

ocupan alguna plaza con carácter temporal. A la fecha se ha otorgado la definitividad en el empleo bajo este programa a 14,766 trabajadores. (AFSEDF,2006). En suma, es un hecho que hasta hoy las negociaciones se manejan en un plano casi estrictamente laboral, ya sea a nivel nacional o estatal. Si bien es cierto que esto es natural a cualquier relación de trabajo, es importante reconocer que dadas las características del sector educativo y su importancia en el desarrollo nacional, es conveniente ampliar este horizonte. Se trata de incorporar aquellos temas que afectan la calidad del trabajo pedagógico, y paralelamente, definir nuevas formas de organización descentralizada de los profesores sin perder la unidad nacional del gremio, así como esquemas de colaboración con las autoridades estatales y federales en materia técnico-pedagógica y de mejora de la calidad. 13. La propuesta de la disidencia gremial sobre la federalización en el Distrito Federal No solo el SNTE como organismo nacional ha expresado sus opiniones ante la federalización educativa, y desarrollado mecanismos para adaptarse a la nueva realidad. También las fracciones disidentes lo han hecho; algunas, como es el caso de Oaxaca o Michoacán, han ido experimentando en el camino, y otras como es el caso del D.F., exponen su posición en congresos o encuentros gremiales. Aún cuando hay coincidencias, es cierto que también tienen singularidades. La Sección IX (Hernández, ) se pronuncia porque el Estado mantenga la rectoría general de la educación, basada en los principios del artículo 3º constitucional –hasta antes de las reformas del gobierno de Carlos Salinas, aclara–, y que sean los actores sociales, principalmente los trabajadores de la educación, quienes definan el tipo y los objetivos educativos. Propone un proceso que, sin ser denominado descentralización, se fundamente en procesos donde “la dirección educativa y la toma de decisiones sean democráticas”. Para ello, hacen una serie de consideraciones:

a) El Distrito Federal es la única entidad de la República que desde hace 10 años se le mantiene en estado de excepción.

b) La SEP, señalan, a través de la AFSEDF, en “complicidad” con el Comité Ejecutivo Nacional del SNTE, mantienen un bloqueo a la gestoría de la Sección IX.

c) La actitud de la Secretaria General de la Sección 9 violenta sistemáticamente los acuerdos firmados con la representación sindical democrática, afectando los derechos laborales de los maestros.

d) No existe una relación bilateral entre la Sección 9 y la AFSEDF. e) Hay inequidad laboral y económica hacia el magisterio del Distrito Federal en relación

a las condiciones de los trabajadores de otras entidades. Por ejemplo, los docentes que trabajan en el Distrito Federal tienen menores percepciones que los del Estado de México.

f) Distintos contingentes democráticos han utilizado tácticamente este proceso para establecer negociaciones directas con los gobiernos estatales.

g) Contingentes de la CNTE, como en Oaxaca o Michoacán, han promovido iniciativas

de leyes estatales de educación y en distintos grados han incidido en ellas. En este sentido, para iniciar el proceso de conducción democrática de la educación en el Distrito Federal, deben cumplirse tres condiciones:

• Solicitar a la CNTE una amplia discusión sobre los efectos de la descentralización, así como las tácticas empleadas hasta ahora para enfrentarlas.

• Fortalecer la discusión generalizada sobre este proyecto de conducción democrática de

la educación.

• Exigir al gobierno del Distrito Federal el establecimiento de una relación abierta, legal e institucional con la representación de los maestros, para definir el proyecto educativo para la ciudad, el establecimiento de los programas sociales en beneficio de los agremiados y todos los asuntos de carácter bilateral susceptibles del acuerdo.

¿Cuáles serían entonces las perspectivas de la descentralización educativa en el D.F.? Se plantea que la elaboración colectiva de la Ley de Educación del D.F es un referente muy importante, y proponen que en ella se vean reflejadas aspiraciones y demandas del Movimiento Democrático, entre otras:

Reconocer como un ente unificado al Movimiento Democrático de las Secciones 9, 10 y 11 en la interlocución con el gobierno y en el desarrollo de políticas comunes.

Conseguir que otras expresiones democráticas con base en principios fundamentales

se sumen a este esfuerzo.

Convencer y vencer resistencias para la más amplia discusión en la Asamblea Legislativa del D.F. y en las Cámaras, para derogar el 4º transitorio, que señala el acuerdo tácito que debe existir entre el gobierno del D.F. y el SNTE para llevar a cabo la descentralización. c) Que el Gobierno del Distrito Federal genere desde su ámbito las mejores condiciones para arribar a este proceso, sin escatimar esfuerzos ni recursos para profundizar la relación con el Movimiento Democrático de los trabajadores de la educación, y lograr, con pleno respeto a la autonomía e independencia de los mismos, los acuerdos necesarios para el proceso de la transferencia de los servicios educativos.

Analizar la posibilidad de emprender una controversia constitucional en la Suprema

Corte de Justicia para llevar a cabo el proceso de descentralización sin el acuerdo tácito de la SEP o el SNTE.

Se propone que la estrategia a seguir trazada por la Sección 9, no sea solo lograr la descentralización de los servicios de educación básica y su transferencia al gobierno del Distrito Federal para cambiar de interlocutor y pensar que esto puede resolver mágicamente las contradicciones de un sistema inequitativo, vertical y autoritario. En todo caso, señalan, la transferencia de los servicios educativos es un paso necesario en este proceso, y no un fin en sí mismo. La propuesta es la construcción de una definición propia acerca de “cómo queremos los trabajadores de la educación que se estructure y funcione el sistema educativo”. Se trata de trabajar en esta primera etapa en la elaboración del proyecto de conducción democrática de la educación en la ciudad de México.

III. Los posibles escenarios de la federalización en el Distrito Federal Una vez que se han expuesto los principales asuntos relacionados con las experiencias de la desconcentración y descentralización educativa en el Distrito Federal, y que se han identificado los aspectos que es necesario considerar para una eventual descentralización de la educación en la ciudad de México, es factible avanzar hacia la construcción de los escenarios más viables que podrían esperarse para los próximos años y las principales ventajeas y límites que se presentarían en cada uno de ellos. Es pertinente partir de la relación que la teoría asigna a la descentralización como un detonante de la autonomía de gestión. Efectivamente, es un hecho conocido que a medida que crece la descentralización de un sistema, sus partes son capaces de actuar más autónomamente y, por lo tanto, más independientes de su centro de gravedad. La figura siguiente presenta esquemáticamente cuatro escenarios que se vislumbran como los más viables en la gestión del sistema educativo en el Distrito Federal, enmarcados en un eje doble que establece esta relación de descentralización y autonomía de gestión.

I. Continuidad Centralizada En el primer escenario no alcanza a cristalizar la desconcentración realizada al final del sexenio foxista, y se queda prácticamente en una desconcentración administrativa, donde funciones como la planeación, la evaluación y la gestión siguen atendiendo sobre todo a los parámetros nacionales más que a la perspectiva local. Obviamente este escenario responde a la continuidad en la gestión desconcentrada, pero bajo la titularidad de la SEP federal, del proceso educativo en el Distrito Federal. Los espacios para la participación del gobierno local siguen siendo restringidos y casi circunscritos a relaciones informales con la AFSEDF.

III. Descentralización de Facto

(Reasignación de Responsabilidades)

II. Consolidación de la Desconcentración

I. Continuidad Centralizada

(Descentralización Administrativa)

IV. Descentralización Pactada

(Negociación y Coordinación)

Desconcentración / Descentralización

Aut

onom

ía d

e G

estió

n / M

ayor

P

artic

ipac

ión

Loca

l

Cuatro escenarios factibles para la gestión educativa en el Distrito Federal

Las desventajas más evidentes en este escenario se relacionan con el posible desperdicio de las experiencias de la federalización educativa durante los últimos 15 años, sobre todo en aspectos como la innovación y el aporte de contenidos locales en los contenidos nacionales y los libros de texto gratuito. A nivel de la política social, y en el marco de las necesidades que tienen que ser consideradas para una ciudad como la de México, esto significaría también desaprovechar una gran oportunidad para asumir los retos de la nueva agenda que deben enfrentar los gobiernos a nivel local, lo que representa postergar la atención de necesidades con el consecuente costo social y político. Adicionalmente, este escenario supone que la AFSEDF continuaría atendiendo asuntos específicos de la educación básica, sin posibilidad de integrar una política educativa general para otros niveles educativos.

Escenario No. I Continuidad Centralizada

II. Consolidación de la Desconcentración Aún cuado presenta desventajas similares al anterior escenario, la consolidación de la desconcentración supondría que la creación de la ASEDF y la reorganización de las áreas y funciones que la componen llega a concretarse en el mediano plazo, dando como resultado una estructura administrativa suficientemente desconcentrada y con un mayor grado de autonomía –sobre todo administrativa– para poder llevar a cabo tareas similares a las que ya realizan las secretarías de Educación Estatales.

VENTAJAS

PRINCIPALES PROBLEMAS

1. La desconcentración administrativa permite mayor autonomía en algunos rubros. 2. La relación laboral y salarial se mantiene en la SEP. No hay necesidad de negociar, 3. Los cuadros de gestión continúan siendo “alimentados” por la estructura de la SEP.

1. La evaluación, la planeación y las acciones innovadoras no son adecuadas a nivel local. 2. No son aprovechadas las posibilidades de la nueva agenda local. 3. No se imprime un carácter local a la educación en el D.F. 4. Es poco factible un cambio en las estructuras del personal sindicalizado. 5. Difícilmente se contará con el recurso para infraestructura educativa, con el consecuente deterioro de la planta educativa. 6. No se aprovechan las experiencias de la federalización. 7. El espacio para la coordinación con las autoridades locales es muy reducido. 8. La instancia educativa local no puede asumir la coordinación de todo el sistema educativo.

Esto se reflejaría en la posibilidad de avanzar en funciones como la planeación y evaluación, propuestas locales. También significaría una mayor posibilidad para atender aspectos relacionados con la operación y la eventual regionalización de los servicios. No obstante, difícilmente podría existir una participación más específica y de mayor peso en las decisiones educativas por parte del gobierno del Distrito Federal. Asimismo, la regulación, coordinación y operación del sistema educativo en la ciudad continuaría fragmentada en varias dependencias, por nivel y/o modalidad (federal, local, universidades autónomas, etcétera). Un mecanismo que podría propiciar un avance cualitativo en este escenario es la creación de un Consejo Educativo para el D.F., cuyas funciones podrían ser de consulta –no solo en aspectos técnico-pedagógicos–, pero con la posibilidad de ser tomadas en cuenta para la gestión del sector. Éstaría encabezado por el Jefe de Gobierno del D.F. y el titular de la SEP, y participarían no solo las estructuras involucradas directamente, sino todos aquellos actores que se consideren fundamentales para la buena marcha del sector, como representantes del sector social, productivo, sindicato y padres de familia.

Escenario No. II Consolidación de la Desconcentración

VENTAJAS

PRINCIPALES PROBLEMAS

1. Se asumen de mejor manera aspectos como la planeación, la evaluación y la formulación de contenidos propios. 2. Existen mejores opciones para la comunicación con autoridades locales. 3. La autonomía de gestión se incrementa, aunque prácticamente es la operación educativa donde se nota esto. 4. La relación laboral y salarial permanece en la SEP. 5. Los cuadros administrativos permanecen sujetos al servicio profesional, lo que parece suponer cierta profesionalización. 6. La eventual racionalización administrativa se ve factible. 7. La creación de un Consejo Estatal –aun a nivel consultivo no de decisión– podría contribuir a la coherencia a un proyecto propio.

1. Quedan pendientes adecuaciones locales y la construcción de esquemas propios para la planeación y la evaluación. 2. Los contenidos locales no necesariamente aportan propuestas consensuadas, sino parciales. 3. La gestión educativa no permite aún un diseño de políticas locales en el sector, ya que se carece de la estructura institucional necesaria. 4. La sección IX del SNTE continuará presionando por una interlocución con el gobierno local sin que éste cuente con los elementos institucionales para dar respuesta. 5. No existe el entramado institucional para una efectiva participación social ni del gobierno local. 6. La instancia local no tiene la posibilidad de asumir integralmente el proyecto educativo local.

III. Descentralización de facto

Este supone una transferencia al gobierno del D.F. sujeta a una negociación política más que de gestión del sistema educativo, con una transferencia rápida de inmuebles, personal y bienes muebles, para atender la matrícula de educación básica. Una opción como ésta parece poco factible por las condiciones y necesidades de la negociación que seguramente tendrá lugar, sin embargo, no debe descartarse como una posibilidad, sobre todo, si se consideran las ventajas políticas –sin soslayar las dificultades– que implica la gestión del sector y especialmente la rispidez con que podría iniciar la siguiente administración federal. La desventaja más evidente en este escenario, lo constituye el desaprovechar la experiencia que se ha obtenido al transferir los servicios educativos en el resto de las entidades del país, o en el mejor de los casos, incorporarla a medias. Sin embargo, el principal obstáculo para esta opción radica en la problemática asociada a la ley de Educación para el D.F.; será necesario hacer las modificaciones pertinentes que permitan reducir el costo presupuestal que significa su aplicación. En las actuales condiciones, los compromisos que supone para el gobierno del D.F. duplican prácticamente el presupuesto de operación del sistema educativo local. No obstante, este escenario propone una ventaja: alcanzar acuerdos rápidamente entre las partes involucradas, especialmente con el SNTE y la Sección IX, facilitaría la transferencia. En todo caso, se sacrificaría en parte la posibilidad de tener un sistema mejor organizado, por la opción de una transferencia rápida y menos complicada laboral o políticamente.

Escenario No. III Descentralización de facto

VENTAJAS

PRINCIPALES PROBLEMAS

1. El Gobierno local asume los retos de la nueva agenda. 2. Se construiría un proyecto educativo propio. 3. Encabezar la educación a nivel local. 4. Aprovechar algunas experiencias de la federación. 5. Continuidad en el servicio con poca probabilidad de rezagos. 6. Mejoraría la calidad, eficiencia y equidad del sistema.

1. Un proceso de negociación con el SENTE y la Sección IX sobre cuestiones laborales y de reconocimiento. 2. Necesidad de coordinar la transferencia con la SEP 3. Operar la estructura educativa del D.F. bajo un nuevo marco de atribuciones. 4. Construcción de nuevas relaciones intergubernamentales. 5. Adecuación de la estructura administrativa. 6. Poco margen para solucionar los problemas asociados a la transferencia, que se han identificado en otras entidades. 7. Asumir los compromisos presupuestales y políticos asociados a la Ley de Educación para el D.F. y /o llevar a cabo la negociación con los grupos parlamentarios para modificar diversos artículos.

IV. Descentralización pactada Esta opción, estimamos, sería casi ideal. Permitiría incorporar las experiencias de los últimos años y establecer acuerdos con la Federación y el Sindicato para operar con mayor racionalidad el sistema educativo. El periodo de negociación se estima en un año aproximadamente. Este lapso daría la opción, además, de establecer alternativas para los compromisos asociados a la Ley de Educación para el D.F. y negociar con la Sección IX posibles oposiciones, proponiendo a la Asamblea local un paquete de modificaciones y medidas a considerar para atender los asuntos que plantean los artículos más complejos. A mediano plazo, esta opción también presenta la ventaja para que el gobierno local asuma la coordinación integral del sistema educativo, utilizando formulas ya probadas en otras entidades como la federalización de la educación media superior, la creación de nuevos planteles en media superior, superior y la creación de Organismos Descentralizados Estatales. Lo anterior, no solo con las ventajas que significa una coordinación integral, sino los efectos que esto tiene sobre el crecimiento de la matrícula y los indicadores de calidad, no únicamente en la educación básica. El resultado que se esperaría es una gestión con mayor autonomía, asumiendo la responsabilidad de un proyecto educativo local con más participación de otros actores en el proceso educativo, y una nueva coordinación con la SEP federal.

Escenario No. IV Descentralización pactada

VENTAJAS

PRINCIPALES PROBLEMAS

1. Asumir la nueva agenda local. 2. Dar un matiz local –y en su caso más social– al proyecto educativo nacional. 3. Aprovechar la mayoría de las experiencias obtenidas en los 15 años de federalismo educativo. 4. Operación más autónoma del sistema educativo en el D.F. 5. Posibilidad de construir una instancia que integre todos los niveles educativos. 6. Ampliación del rango de la federalización a la media superior y superior, y otras modalidades. 7. Desarrollo institucional para la participación social. 8. Mejorar la eficiencia, calidad y equidad de la educación. 9. Desarrollar propuestas innovadoras en el ámbito local.

1. Establecer tiempos y alcances de la negociación con el SNTE y la Sección IX, incluyendo aspectos no solo laborales o salariales. 2. Negociación propositiva con la SEP sobre todos los aspectos que involucra la transferencia. 3. Construcción de nuevas relaciones intergubernamentales (vertical y horizontal) 4. Absorber y adecuar la estructura administrativa actual. 5. Asumir los costos presupuestales y políticos asociados a la Ley de Educación para el D.F. y/o llevar a cabo la negociación con los diversos grupos parlamentarios para modificar diversos artículos.

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ALGUNOS LOGROS DE LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL DE VIVIENDA EN MÉXICO 2000-2006

Gilberto García Santamaría González*

Resumen La política gubernamental de vivienda 2000-2006 en México, cambió reglas y políticas para el otorgamiento de más de 500 000 créditos cada año desde 2002. El saneamiento financiero de instituciones y programas operativos relacionados con la vivienda permitió adoptar disciplinas en el cobro de cuotas patronales y a deudores, propiciando la recuperación de liquidez en el sector. Se incrementó la oferta diversificada de paquetes habitacionales. La creación de la CONAFOVI, SHF y SOFOLES logró mejorar y ampliar la capacidad de gestión de los organismos de vivienda. El padrón contratistas y constructores disminuyó, tendiendo al empleo de nuevas y mejores tecnologías constructivas. La administración federal realizó un exitoso trabajo en materia de vivienda, con el cual propició un auge importante y constante para el siguiente sexenio. No obstante, también se requiere que los gobiernos municipales dentro de su gestión, faciliten los permisos reduciendo costos y habilitando suelo urbanizado como una oportunidad para la creación de nuevos desarrollos habitacionales. Palabras clave: Políticas gubernamentales de vivienda, Desarrollo habitacional.

ACHIEVED MEXICO´S HOUSING GOVERNMENT POLITICS 2000-2006

Gilberto García Santamaría González Abstract Mexico’s housing government politics 2000-2006, changed rules and domestic affairs for the grant of more than 500 000 average credits every year from 2002. Financial reparation of institutions and operative programs related with housing policies; allowed adopting discipline in the collection of employer quotas and debtors, which let recover liquidity in the sector. A diversified offer of residence packages was increased. With the creation of CONAFOVI, SHF and SOFOLES it was achieved well and bigger capacity of management for housing organisms. Housing contractors and manufacturers diminished, spreading employment of new and better constructive technologies. Federal administration carried out a successful work as regards housing, the sector possesses a constant important peak for the next six year government period. It is also required that management in municipal governments, facilitate the permits reducing costs and enabling urbanized floor as an opportunity for creation of new residence developments. Key words: Housing government politics, Housing development. INTRODUCCIÓN Al hablar de la relación existente entre crecimiento económico y desarrollo social, la vivienda debe considerarse como uno de sus principales elementos articuladores, sin embargo, el acelerado proceso de modernización de la sociedad no ha sido acompañado de un incremento homogéneo del nivel de bienestar de los ciudadanos, al no ofrecer igualdad de oportunidades para todos los mexicanos.

* Mtro. en Ingeniería por la Facultad de Ingeniería-UNAM. Profesor de Asignatura en las ingenierías Civil y Mecánica Eléctrica, así como en el Programa de Posgrado de Arquitectura en la FES Aragón.

Por otra parte, la ausencia de políticas reguladoras en los rubros de crecimiento urbano y vivienda hacen necesaria la búsqueda de políticas sociales efectivas que sean compartidas por la ciudadanía, la iniciativa privada y el gobierno en todos sus niveles. La población mexicana atraviesa por un importante proceso de transición demográfica, el descenso de la fecundidad, el aumento de la esperanza de vida y la disminución de la tasa de crecimiento poblacional contribuyen a este proceso. Sin embargo, la expresión más importante de este cambio es la transformación de la pirámide poblacional en su estructura por edad, que se reflejará en el gradual desplazamiento de los niños y jóvenes en edades actuales de hasta 20 años hacia las edades centrales de 30 a 50 años, lo que implicará una seria recomposición de las necesidades sociales de nuestro país. Los especialistas definen el rezago habitacional como el número de viviendas que por sus características de ocupación (hacinamiento) y por los componentes materiales en la edificación (deterioro) no satisfacen un mínimo de bienestar para sus ocupantes. Bajo este criterio la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI,2001,7-38;318-320), estimó una disminución para 2001 de 4 290 665 viviendas, donde un 57.8% corresponde a acciones de mejoramiento y el 42.2% a vivienda nueva. Si en algo se caracterizó el gobierno del Presidente Vicente Fox, fue en su exitoso trabajo en materia de vivienda. Los especialistas comentan que el sector está lo suficientemente fortalecido como para seguir en un auge importante y constante para el siguiente sexenio. 1.- ANTECEDENTES En nuestro país se requiere por lo menos, un crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) sostenido del 8% anual, que satisfaga las necesidades básicas de: agua, energía, salud, educación y vivienda; esto constituye el bienestar de la población. Por el contrario si México crece, según la información oficial entre el 3 y 4% anual del PIB resulta preocupante, y lo es más si dentro de esa cifra se consideran las remesas que envían los migrantes mexicanos desde el exterior y los ingresos por sobreprecio del petróleo. Podemos hacer una reflexión: ¿Qué será mejor, apostar a la especulación financiera? o bien, ¿promover el desarrollo del mercado productivo interno? donde la producción de casas–habitación es un factor importante. Es incuestionable que la vivienda es una de las demandas más sentidas de la población, su problemática es sin duda un asunto complejo y de carácter estructural; el tipo de materiales, las dimensiones, ubicación geográfica, así como la disponibilidad de infraestructura básica y de servicios, constituyen la calidad y el grado de satisfacción. La carencia de vivienda ha dado lugar a inequidades entre los diferentes grupos sociales, al surgimiento y proliferación de asentamientos irregulares alrededor de las ciudades, que constituyen un peligro latente para sus ocupantes propiciando un crecimiento anárquico de los centros urbanos y aumentando los rezagos en infraestructura urbana y de servicios. (Sosa,2004) La tendencia de concentración poblacional en edades de 30 a 50 años, llevará a un crecimiento explosivo en la formación de nuevos hogares a lo largo de los próximos treinta

años requiriéndose mayor cantidad de nuevas viviendas, independientemente de cubrir el rezago habitacional existente. En este sentido, las necesidades habitacionales han cobrando dinamismo prácticamente al ritmo del crecimiento del proceso de urbanización del país íntimamente ligado al de su industrialización hasta convertirse en un problema emergente, para lo cual se han diseñado diversos instrumentos de política orientados a crear las condiciones para su solución. Inicialmente la política definida por el Estado, significó adjudicarse la responsabilidad de ejecutor directo de las diferentes partes del proceso habitacional. El rubro de la vivienda ha experimentado un proceso de transformación cuyos objetivos se han orientado a consolidar al Estado como promotor y coordinador de los esfuerzos de los diversos sectores involucrados en apoyo a la producción, financiamiento, comercialización y titulación de vivienda. En el Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, formulado por la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda, se establecieron políticas orientadas a consolidar las condiciones para que más ciudadanos hagan efectivo el derecho de poseer una casa. También se plantean las bases para que el conjunto de organismos e intermediarios financieros, estén en posibilidades de alcanzar un ritmo que permita producir y financiar al final del sexenio 750 000 acciones anuales (adquisiciones y mejoras), y de esta manera abatir el rezago habitacional. La estrategia gubernamental para el sector habitacional, se orientó a tres directrices:

a) Producción (oferta).- promover una mayor edificación de vivienda, a menor precio y con mejor calidad.

b) Capacidad de Compra (demanda).- fortalecer la demanda real de vivienda, a través de

mayor ahorro, otorgamiento de más créditos hipotecarios, elevar el nivel de información sobre la oferta de vivienda, así como la instrumentación de una política de subsidios en apoyo a la población de bajos ingresos.

c) Mercado Secundario.- revaluar el parque habitacional actual, a través de programas de

mejoramiento físico y jurídico, así como promover la movilidad habitacional de las familias a través de la adquisición de vivienda usada, en renta o transferencia de crédito y garantías.

Desde hace algunas décadas el sector habitacional es atendido bajo la acción gubernamental, a través de diferentes organismos y programas, listados a continuación: CONAFOVI. La Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Desarrollo Social creado el 26 de julio del 2001; cuyo objeto es el diseño, coordinación, promoción e implementación de las políticas y programas de vivienda a cargo del gobierno federal actual. Asimismo, tiene a su cargo tres vertientes de acción:

1. Promover y concertar políticas públicas y programas de vivienda. 2. Promover el desarrollo y la competitividad sectorial.

3. Reactivar la banca de desarrollo con una entidad financiera, así como la bursatilización de carteras hipotecarias generadas por intermediarios financieros.

CONAVI. El Consejo Nacional de Vivienda es el órgano de opinión y de consulta en materia de vivienda. Está integrado con los titulares de las instituciones de vivienda FONHAPO, FOVISSSTE, INFONAVIT, SHF. También participan representantes de los sectores privado y social, las organizaciones no gubernamentales, las federaciones y colegios de profesionistas e instituciones académicas. FICAPRO. Fideicomiso Casa Propia (en liquidación). FIVIDESU. Fideicomiso para la Vivienda y el Desarrollo Urbano (en liquidación). FONHAPO. Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares es una entidad paraestatal de la administración pública federal. El Fideicomitente es el gobierno federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Fiduciario el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS, SNC). Su misión es atender mediante entidades del sector público federal, organismos estatales y municipales de vivienda e instituciones públicas o privadas de financiamiento, la demanda de crédito para la construcción, adquisición o mejoramiento de vivienda social de las familias con ingresos personales del jefe de familia hasta de 2.5 veces salarios mínimos o familiares hasta de 4 salarios mínimos, mediante un sistema de crédito accesible y recuperable. FOVI. Es un Fideicomiso Público constituido en 1963 por el gobierno federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Banco de México, el cual es administrado por la Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C. a partir del 26 de febrero de 2002. Dentro de sus fines se encuentra el otorgar apoyos financieros y garantías para la construcción y adquisición de vivienda de interés social, canalizando los recursos mediante intermediarios financieros, siendo éstos las instituciones de banca múltiple y las Sociedades Financieras de Objeto Limitado (SOFOLES) del ramo hipotecario e inmobiliario registradas ante FOVI. Los recursos del financiamiento se asignan por medio del sistema de subastas a las que están llamados los promotores de vivienda registrados en FOVI, así como los intermediarios financieros autorizados. FOVISSSTE. Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado, es un órgano desconcentrado del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) encargado de administrar las aportaciones realizadas por las dependencias y entidades afiliadas al ISSSTE, constituidas para otorgarles créditos hipotecarios para la adquisición de viviendas. INFONAVIT. Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores es un organismo de servicio social de carácter tripartita que cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propios, y que tiene por objeto administrar los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda; establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito barato y suficiente para la adquisición de propiedades cómodas e higiénicas, la construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de la habitación, y el pago de pasivos contraídos por los conceptos anteriores; así como coordinar y financiar programas de construcción de casas destinadas a ser adquiridas en propiedad por los trabajadores.

ONAVIS. Organismos de vivienda con cobertura de atención en todo el territorio nacional, que tienen por objeto otorgar financiamiento y créditos en apoyo de la producción, adquisición de viviendas, mejoramientos habitacionales y pago de pasivos, tal es el caso de: INFONAVIT, FOVISSSTE, SHF (antes FOVI) y FONHAPO. OREVIS. Organismos estatales y municipales de vivienda, creados como dependencias de los gobiernos locales, por lo que cada uno cuenta con su propio decreto constitutivo y reglamento interno de operación, en los que se establecen los objetivos y orientación de su operación, para atender la problemática habitacional de cada entidad, de conformidad con sus leyes y reglamentos urbanos. Atienden a la población, cuantifican necesidades, establecen metas de producción, promueven programas de fomento, crean nuevas modalidades de atención y desarrollan alternativas de financiamiento y de organización de la demanda. PROSAVI. Es el programa especial de crédito y subsidios a la vivienda. Es el único crédito hipotecario que cuenta con subsidio del gobierno federal, a través de la S.H.F. Dirigido a personas cuyo ingreso familiar no supere los cinco salarios mínimos en el D.F. y cumplan todos los requisitos de crédito impuestos por el PROSAVI, la Sociedad Hipotecaria Federal e Hipotecaria Crédito y Casa. El valor máximo de la vivienda es de 45 000 Unidades de Inversión (UDIS), con un subsidio otorgado por el Gobierno Federal de 16 000 UDIS para la adquisición de casa habitación. PROFIVI. Este programa aplica en la adquisición de vivienda de más de 45 000 UDIS pero menos de 500 000 UDIS, para familias con ingresos de hasta $47000.00 mensuales. PROCOVI. Programa de construcción de vivienda para desarrolladores. PROMERE. Programa de apoyo para la adquisición de vivienda en México, de familiares de trabajadores mexicanos en los Estados Unidos. SHF. Sociedad Hipotecaria Federal es una Institución de Banca de Desarrollo creada por el gobierno federal, cuyo objetivo es impulsar el desarrollo de los mercados primario y secundario de crédito para la vivienda. SOFOLES. Sociedades Financieras de Objeto Limitado son intermediarios financieros establecidos en 1995 como personas morales que otorgan créditos para sector o actividad determinada, como el hipotecario. Se diferencian de los bancos principalmente en que no pueden captar por ventanilla depósitos a la vista y a plazo del público. VIVAH. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda, es un medio para atender a la población de menores ingresos que requiere una vivienda propia, mejorar o ampliar la que posee; para lograrlo se combina la aportación de los beneficiarios con subsidios directos, recursos crediticios y donaciones. El programa tiene dos apartados: el de subsidio directo para la adquisición de vivienda y el de mejoramiento físico de la vivienda. Se otorga un subsidio federal para edificación, ampliación o mejoramiento de la vivienda; al que se suman las aportaciones del gobierno local, las del beneficiario mismo y, en su caso, las de asociaciones y empresas privadas.

En la figura 1 se puede apreciar de manera esquemática las condiciones para el otorgamiento de créditos con intervención gubernamental en el sector vivienda destinados para 2001. Resulta evidente que la población no asalariada era atendida por los OREVIS, SHF (anteriormente FOVI), PROSAVI y VIVAH. Mientras que los asalariados fueron atendidos por los bancos comerciales, INFONAVIT, FOVISSSTE y otros.

Figura 1

Figura 1

Esquema de las condiciones de otorgamiento de créditos de vivienda en 2001

(Fuente: CONAFOVI)

En la figura 2, de manera contrastante se aprecian las condiciones para el otorgamiento de créditos de vivienda proyectados para 2006 donde se impulsó decididamente este sector apalancado por el sistema financiero con la intervención de los bancos, SOFOLES y la SHF ampliando la cuantía de créditos a los nichos formales e informales. Cabe mencionar que la meta propuesta por el gobierno federal era alcanzar y mantener 750 000 acciones de vivienda al año a partir de 2006; sin embargo se estima que el promedio de éstas logró 520 000 unidades anuales durante el sexenio 2000-2006.

Figura 2

Figura 2

Esquema de las condiciones para el otorgamiento de créditos de vivienda proyectados para 2006 (Fuente: CONAFOVI)

La administración gubernamental 2000-2006, realizó un diagnóstico de las instituciones de vivienda y sus programas operativos, encontrando graves inconvenientes: pocos desarrollos habitacionales, escasa oferta de créditos, existencia de intermediarios clientelares, operación de organismos de vivienda en números rojos y en otros existencia de recursos y fondos inactivos. La información sintética se puede ver en la figura 3.

Equipo TransiciónGobierno Federal

DiagnósticoSector

Vivienda

Poca oferta decréditos

Poca oferta dedesarrollos

habitacionales

175000 créditosOtorgados en 2001

Intermediarios(sindicatos y agrupaciones)

Fondos y recursosinactivos

Operación ennúmeros rojos

Prácticasfraudulentas

INFONAVIT

FONAHPO

FOVISSSTE

Figura 3 Condiciones prevalecientes en los organismos del sector vivienda en el año 2001

La tendencia de inversión en vivienda mostrada en la figura 4 nos puede dar una perspectiva de que los créditos para vivienda ejercidos durante 2003 y 2004 han superado los 175 000 que se tuvieron al inicio de la administración federal 2000-2006.

Figura 4 Créditos y subsidios otorgados durante 2003

y 2004 por distintos organismos (Sancho,2006) 2.- NECESIDADES DE VIVIENDA Al igual que muchos países de América Latina, en México hemos enfrentado diversos problemas como resultado de la aplicación de políticas económicas neoliberales que impactan en el desarrollo urbano e industrialización, propiciando por un lado, grandes concentraciones urbanas, con crecimiento desordenado de colonias populares y zonas marginadas a sus alrededores, en donde se concentra la población de bajos ingresos, quienes de manera irregular han solucionado su carencia de vivienda, generando con ello problemas de desabasto de agua, servicios urbanos, de infraestructura y de regularización jurídica de la tenencia de la tierra, entre otros. La pobreza de una gran parte de nuestra población sigue siendo un factor común en el país. El diseño de políticas públicas que atiendan en forma efectiva las raíces de los distintos niveles de pobreza requiere de conocimientos específicos, que respondan a las condiciones concretas de cada situación y en adición a las estrategias orientadas a la recuperación y el crecimiento económico. Por lo que se refiere a la atención de la denominada pobreza de patrimonio a través de la acción habitacional, la política de Estado ha buscado reducir las inequidades sociales y económicas, al diseñar esquemas de subsidios dirigidos a la población con menores recursos.

Los anteriores esquemas de subsidios para apoyar a las familias en la adquisición de sus viviendas, no tenían el impacto deseado para los cuales estaban destinados, ya que dentro de los criterios de elegibilidad se consideraban a otros grupos que se encontraban en mejor situación económica. Las crisis económicas que ha enfrentado México en los años recientes, y la cada vez menor disponibilidad de recursos, ha obligado al gobierno a ser más eficiente en su gasto, incluso sobre aquel que está destinado a apoyar a las familias de escasos recursos. La administración federal ha tratado de canalizar los recursos a fin de lograr un mayor impacto en la población necesitada, empleando inversiones priorizadas. Esta nueva orientación ha sido acompañada de una redefinición de las reglas de operación de los programas de vivienda existentes. Las experiencias de subsidios directos a la vivienda son recientes, la primera de ellas fue con el Programa Especial de Crédito y Subsidio a la Vivienda (PROSAVI) en 1997, manejado por el FOVI; posteriormente se creó dentro de la SEDESOL, el Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva (VIVAH). Actualmente por un lado, se impulsan nuevos esquemas de financiamiento y cofinanciamiento para que las familias de escasos recursos económicos tengan acceso a un crédito hipotecario y se fortalecen los ya existentes a través de un proceso de reorganización en los organismos de vivienda; igualmente se diseña una política integral de subsidios para que las familias puedan contar con el apoyo de políticas públicas eficaces. Un propósito es apoyar a los sectores de la población de bajos recursos para que constituyan un patrimonio mediante programas de subsidio, a partir del Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, se tiene como objetivo: “Fortalecer las políticas de subsidios transparentes y de mejoramiento de vivienda que apuntale el mercado habitacional en todas las regiones del país, para fortalecer el desarrollo económico, social y sustentable, que permita brindar las mismas oportunidades para la población demandante de la ciudad y el campo.”(CONAFOVI,2001). El objetivo encuentra su expresión más concreta en la estrategia para el “Apoyo social a la población más necesitada para adquisición de vivienda, el mejoramiento habitacional rural y urbano, y la consolidación jurídica de su patrimonio”. (Íbidem,2001). La estrategia, busca desarrollar los programas de apoyo social con esquemas que homologuen y hagan eficiente el uso de subsidios, lo que incluye programas de mejoramiento y el impulso al crecimiento de la vivienda rural y urbana, respetando el uso de materiales de la zona, así como la tipología de la vivienda de la región. De esta manera, se han promovido los recursos destinados a apoyar la construcción, mejoramiento o adquisición de vivienda a través de subsidios orientados hacia las familias urbanas y rurales en condiciones de pobreza, poblaciones marginadas, comunidades indígenas y a los grupos que se encuentran con desventajas para integrarse al desarrollo, por medio de esquemas transparentes y oportunos. 3.- POLÍTICAS PÚBLICAS DE VIVIENDA. La actual política de vivienda busca desarrollar un mayor financiamiento a la demanda habitacional a través de dos procesos paralelos: a) fomentar un mercado hipotecario primario y, posteriormente, secundario, para atender a familias cuyos ingresos les avale como sujetos

de crédito; y b) definir mecanismos para proveer una vivienda a las familias cuyos ingresos no les permiten acceder a una hipoteca y que requieren de apoyos gubernamentales. Por ello, ha orientado los diferentes instrumentos de política a su alcance, para elevar al máximo el esfuerzo en el financiamiento y cofinanciamiento de vivienda, con el fin de que cualquier persona tenga posibilidades de comprar, construir, remodelar o rentar una vivienda para su familia, de acuerdo con sus posibilidades económicas y preferencias en cuanto al tipo y ubicación de ésta, con seguridad jurídica en su posesión.

Oferta diversificadade paquetes

habitacionales

Disciplina para el cobrode cuotas patronales

y a deudores

Fomento de lautilización de

nuevas tecnologías constructivas

Recuperación de liquidez

Diversificación de lasofertas de desarrollos

inmobiliarios

Adelgazamiento delpadrón de contratistas

y constructores

Mayor capacidad de gestión de los

organismos de vivienda

Otorgamiento de520,000 créditos

anuales desde 2002

Saneamiento Financiero deInstituciones y

programas

Cambios en las reglas y políticas

para el otorgamiento

de créditos

Creación de la Sociedad

HipotecariaFederal (2002)

Creación deSOFOLES

Creación dela CONAFOVI

Programas:- Piso firme- Pie de casa

A

C

C

I

O

N

E

S

LOGROS

ALCANZADOS

ADMINISTRACIÓN

FEDERAL

Figura 5 Acciones emprendidas y logros alcanzados por la administración

federal 2000-2006 en el sector vivienda

En la figura 5 se sintetizan las principales acciones políticas de vivienda realizadas por la Administración Federal 2000-2006 que parten de tres premisas:

• Creación de una política de subsidios homogénea y transparente, permitiendo que el

subsidio otorgado sumado al enganche generado con ahorro previo, sirva para la adquisición, autoconstrucción y financiamiento de vivienda básica y social, en atención de las familias con menores ingresos.

• Homologación de los esquemas de otorgamiento de crédito e incremento de los recursos asignados a los subsidios directos del gobierno federal, para atender a la población de menores ingresos.

• Consolidación de programas e instituciones otorgantes de subsidios directos y transparentes, con el fin de minimizar el costo de operación y hacer eficiente su otorgamiento.

La inversión en vivienda forma parte del desarrollo social, urbano y económico, ya que tiene un componente de beneficio para las familias en su vertiente de patrimonio. Participa en el desarrollo urbano por ser un elemento articulador del crecimiento ordenado de las ciudades y en la vocación de uso de suelo apto, y, al mismo tiempo, la construcción ejerce un efecto multiplicador sobre la economía, al ser una importante generadora de empleos, así como demandar una gran cantidad de bienes y servicios nacionales provenientes de 37 ramas de la actividad económica. La política habitacional plantea el desarrollo de un sistema de financiamiento hipotecario integrado con visión de largo plazo para la vivienda nueva y usada, con el cual se fortalezca el apoyo a la demanda nacional. Lo anterior, ha implicado fortalecer los programas institucionales, promover nuevos esquemas que propicien un mercado secundario de hipotecas y fomentar una estructura institucional, financiera y fiscal. Actualmente, esta política asigna al Estado una función de promotor, propiciando la concurrencia en el mercado de más y nuevos actores en las etapas de construcción, financiamiento y gestión de la vivienda, que permita elevar el número de conjuntos habitacionales construidos anualmente a través de un mayor flujo de recursos. Ello ha permitido, en el caso de su adquisición, que en los años recientes de la administración federal, se hayan otorgado más de millón y medio de créditos y subsidios, esto es 85% más de lo otorgado durante los primeros cuatro años del sexenio 1994-2000. 4.- RETOS. En nuestro país se requiere instrumentar un proceso de planeación a largo plazo que tome en consideración la dimensión del territorio en concordancia con los sectores participantes, por lo anterior se plantean los siguientes retos:

• Adecuación de la legislación y normatividad para propiciar la creación de órganos para el desarrollo regional o macro-regional.

• Adecuación de la normatividad para propiciar la creación de órganos para la gestión de servicios de las distintas áreas metropolitanas del país.

• Fomentar la participación ciudadana en los consejos metropolitanos, para la participación activa en la planeación, desarrollo urbano y gestión de servicios.

• Incentivar la participación de la iniciativa privada para el financiamiento, construcción y operación de la infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, tanto a nivel municipal como metropolitano.

• Crear fondos de inversión con recursos fiscales, crediticios y de particulares para el impulso de acciones de desarrollo urbano, regional, metropolitano, infraestructura, equipamiento y servicios.

• Simplificar e incentivar la normatividad para propiciar la liberación de terreno ejidal o comunal para convertirlo a régimen privado.

COMENTARIO FINAL Los niveles de progreso de los países se miden con diversos instrumentos, que a veces resultan engañosos. Ya sea por la naturaleza de los mismos al ser mal planteados, diseñados o

implantados, o tal vez, intencionalmente manipulados para dar resultados lejanos a la realidad. Se manejan por los especialistas del desarrollo varios conceptos con cifras y estadísticas asociadas, tales como: reservas de divisas, estabilidad macroeconómica, generación de riqueza, etc. Sin embargo, el desarrollo del sector vivienda es uno de los mejores indicadores del progreso de una nación como se muestra en la siguiente tabla:

Año Número de acciones en

vivienda completa a

Porcentaje de acciones en vivienda

completa / vivienda existente b

Acciones en vivienda completa por cada mil

hogares b 1990 191 539 1.2 11.7 1991 159 633 0.9 9.4 1992 290 225 1.7 16.3 1993 277 393 1.5 15.0 1994 284 986 1.5 14.9 1995 183 530 0.9 9.2 1996 166 896 0.8 8.2 1997 175 738 0.9 8.4 1998 188 132 0.9 8.8 1999 277 483 1.3 12.6 2000 331 880 1.5 14.8 2001 304 769 1.4 13.3 2002 373 986 1.7 16.0 2003 475 780 2.1 19.9 2004 496 052 2.1 20.3

2005 c 527 447 2.2 21.2

2006 d 666 000 2.7 26.3 a Incluye créditos para el financiamiento de vivienda nueva, usada, en arrendamiento, con disponibilidad de terreno,

mezcla de recursos y pago de pasivos. b El número de viviendas y hogares se llevó al 31 de diciembre de cada año, para que coincidiera con las cifras de

créditos ejercidos durante el periodo. c Cierre preliminar.

d Cifras programadas.

FUENTES: PR. Sexto informe de gobierno, 2005. Anexo. México, D.F., 2005. INEGI. Censos de Población y Vivienda, 1990 a 2000. INEGI. Conteos de Población y Vivienda, 1995 y 2005. Resulta deseable que las políticas gubernamentales se centren en la planeación regional institucional, apoyada por organismos e instrumentos concretos que privilegien el desarrollo regional explícitamente. Esta implantación conllevará gran cantidad de estudios técnicos, financieros y de factibilidad para el apalancamiento del desarrollo económico y social. Lo anterior traducido como inversión en infraestructura apoyará la competitividad logística del país; generando proyectos de inversión física (no especulativa), cuya ejecución priorizada por todos los niveles de gobierno detonará y luego consolidará el desarrollo nacional. Es importante destacar la alianza de esfuerzos e iniciativas en un gran pacto nacional con el consenso de los partidos políticos, permitiendo desde la base social ciudadana la formulación

de los proyectos de desarrollo en infraestructura regional, para que efectivamente se satisfagan las aspiraciones de las entidades federativas. Existen propuestas valiosas como las planteadas por el grupo visión 2025 (CICM,2006), gestado en el Colegio de Ingenieros Civiles de México, mismo que participa como invitado permanente del Consejo Nacional de Infraestructura, consistentes en la creación de organismos meso-regionales que atiendan sus propios asuntos territoriales. Por otra parte, es cuestionable la efectividad de la política monetaria, que ha controlado las tasas de interés de corto plazo y consecuentemente la inflación; no así el incremento de la tasa de crecimiento a largo plazo. En efecto, la macroeconomía sana es un buen logro, pero se queda limitada por la carencia de un plan de desarrollo económico a largo plazo y de políticas de desarrollo industrial. Los programas de vivienda del conjunto de los organismos financieros de éste rubro habían estado orientados primordialmente a la satisfacción de las necesidades de los sectores con ingresos hasta de cinco salarios mínimos o su equivalente. Las opciones existentes en el mercado se orientaron principalmente hacia los trabajadores del sector formal, dejando a la banca y otras instituciones financieras la atención de nichos de mercado destinados a población con mayores ingresos. Debido a que no eran sujetos de crédito, los trabajadores del sector informal de la economía tuvieron que recurrir a la autoconstrucción y autogestión de sus viviendas, muchas de las cuales se han construido de manera irregular desde todos los puntos de vista, generando cinturones de miseria alrededor de los centros urbanos y en terrenos poco aptos para este uso, haciendo así más difícil la dotación de servicios. Este crecimiento de la irregularidad requiere romper el esquema del clientelismo político, la corrupción y el mercado ilegal del suelo, mediante la oferta de opciones concretas y accesibles para estos grupos. Los esfuerzos que actualmente se realizan, consideran el apoyo para la construcción en terreno propio, programas que combinan el subsidio con el ahorro de los beneficiarios, y se promueve la cultura del ahorro con objeto. De esta manera, la política habitacional de México tiende a dejar atrás el paternalismo y el clientelismo y opera bajo la fórmula de la corresponsabilidad. Se estima que actualmente 6.5 millones de mexicanos viven en hogar propio, lo que demuestra que el sector de vivienda está creciendo en México. La administración federal 2000-2006 en México ha trabajado sobre un sistema de créditos hipotecarios y complementa el esfuerzo gubernamental que se ha hecho en materia de construcción de vivienda social. Los principales componentes del rubro habitacional son: créditos, mano de obra, materiales, permisos y suelo urbanizado. Si en los tres primeros no se puede economizar, entonces la ventana de oportunidad consiste en buscar la reducción de costos en permisos y suelo. Durante este sexenio se han creado nuevos programas, mayores facilidades, mejores planes, fideicomisos y apoyos para todas las familias, con el propósito de que puedan adquirir una casa propia. La ciudadanía está en movimiento por la búsqueda de mejorar sus condiciones de vida.

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• Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (2003), Memorias de la Reunión Nacional de Vivienda: “Vivienda: Generador de Crecimiento y Bienestar Social” [CD Rom]. Cd. Madero, Tamaulipas. México.

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RESEÑAS BIBLIOGRÁFICAS

La distinción. Criterio y bases sociales del gusto Bordieu, Pierre, México, 2003, Editorial Taurus, pp. Bordieu es uno de los intelectuales de la sociología más influyente de Francia y seguramente del mundo. Catedrático del Colegio de Francia y en la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales, durante muchos años, lo que le permitió hacer grandes aportaciones a los estudios de la sociedad del siglo pasado y del que inicia. Su libro La distinción, es un ejemplo de su amplia capacidad de crítica social, en particular del gusto, como parte de un sistema entre otros de encasillamiento de los sujetos en una sociedad con grandes desigualdades. Esta publicación ha sido considerada entre las diez obras de sociología más importantes del siglo XX, en él, Pierre Bordieu, destaca cómo en la sociedad humana se distinguen los sujetos por el gusto, el cual es otorgado por la posición social, consecuencia de su capital económico (bienes), social (redes de relaciones) y cultural (conocimientos especializados y diploma de una universidad prestigiosa). Por supuesto, la gente, salvo la más rica e instruida, dispone de poco capital, sea cual fuere, y el autor lo explica a partir de un amplio trabajo de encuesta empírica y de crítica teórica. Señala que la mayoría de los sujetos tiene pocas probabilidades de obtener dicho capital. En muchos sentidos, el autor deja ver la perpetua lucha de clases, pujas por el poder y el prestigio (en su mayoría inútiles) y una sociedad dividida entre dominadores y dominados. Dice el autor “Quiero demostrar que la cultura y la educación no son meros pasatiempos, ni su influencia es secundaria –explica–. Son importantísimas para afirmar y reproducir las diferencias entre grupos y clases sociales”. El autor, afirma que todos entramos en la vida adulta con una predisposición al triunfo o el fracaso que él llama habitus, un conjunto de experiencias profundamente fijadas que limitan nuestro desempeño de diversas maneras, todas ellas importantes. En lo social, es nuestro ascenso. Y –advierte- “El habitus no es algo fatal, pero lamentablemente sólo puede moverse dentro de parámetros muy limitados, viene a ser como un pequeño programa de computación que guía nuestras opciones”. Bordieu pone a prueba sus ideas en un minucioso trabajo de campo, como el que presenta en este texto. El volumen, con sus esquemas, cuadros y estadísticas, y con una prosa académica a menudo impenetrable, ha encarado, uno tras otro, los aspectos de la cultura francesa, a partir del gusto.

En cada caso, procuró demostrar cómo, hasta en una democracia que proclama la igualdad de oportunidades, la mayoría de los sujetos sociales se diferencian por las distinciones que realizan –entre lo sabroso y lo insípido, lo bello y lo vulgar– en las que se expresa o se revela su posición.

Amparo García González

T.V. Su Influencia en la percepción de la realidad social Rafael Ahumada Barajas, México, Miguel Ángel Porrúa, 2007, 269 pp. Uno de los ámbitos de la vida cotidiana que más se ha transformado con el tiempo es nuestra vinculación de individuos con los medios de comunicación masiva. Nadie escapa a ese monstruo de mil cabezas que está presente en nuestros hogares, trabajo y cualquier espacio donde podamos conectarnos con ese mundo paralelo, del cual sólo somos espectadores, pero del que nos sentimos parte integral. Es así como la imagen que tenemos del mundo está reflejada en la televisión, donde se crea, refleja y hasta distorsiona la manera en que nos ubicamos en el entorno social. Ésta intrincada red de imágenes y percepciones diversas, dio pie a la generación de esta obra, en la que Rafael Ahumada Barajas ofrece un estudio distinto de la televisión como medio de comunicación, puesto que aborda el fenómeno desde el impacto general en el auditorio, utilizando una metodología cualitativa a diferencia de otras investigaciones que privilegian los aspectos cuantitativos, monoseculares y lineales de tipo estímulo-respuesta. La experiencia del autor dentro de la docencia en la Facultad de Estudios Superiores Aragón (UNAM), donde imparte cátedra en la licenciatura de Comunicación y Periodismo, así como en la maestría en Pedagogía. Sus estudios de maestría en educación y doctorado en pedagogía, lo llevan a presentar en esta obra una propuesta de análisis fenomenológico basado en las actitudes de un grupo de televidentes al entrar en contacto con los mensajes generados y emitidos por la televisión. El mérito de esta publicación se ubica precisamente en la búsqueda de Ahumada por intentar resolver cuestionamientos trascendentales como son: ¿los individuos ven la realidad a través de su contexto social, o la televisión les impone una visión de la realidad? ¿el individuo interpreta a la televisión desde su formación, o la televisión establece la formación del sujeto? Según Mauro Wolf, en su libro Los efectos sociales de los media, “toda la historia de la investigación comunicativa ha sido determinada de varias maneras por la oscilación entre la actitud que detecta en los medios una fuente de peligrosa influencia social y la actitud que

mitiga ese poder, reconstruyendo la complejidad de las relaciones en las que los medios actúan”. Es así que se ha ido cobrando conciencia de que los medios de comunicación no determinan directamente el comportamiento explícito; más bien, tienden a influenciar la forma con la que el destinatario organiza su propia imagen del ambiente. Sin duda, el principal interés del autor no es sólo encontrar cómo pueden afectar los mensajes al televidente, sino identificar los usos y maneras en que son consumidos por los sujetos, lo que sitúa a su obra dentro del ámbito de la comunicación social. Para confrontar la parte teórica (abstracta) con experiencias empíricas (concretas) Ahumada Barajas efectuó un trabajo de campo sobre el uso y consumo que de la televisión hace un grupo de personas del Distrito Federal y el área metropolitana, para lo cual realizó entrevistas abiertas y semiestructuradas que le ofrecieron la posibilidad de analizar la introyección de conceptos y valores y confrontarlos con su contexto socio-cultural. Partiendo del método interpretativo (fenomenológico) el autor escrutó de manera sistemática el material, tratando de llegar a sus fundamentos mismos con pretensión de validez categorial para pasar del tener significado en la vida diaria (conocimiento natural) a una comprensión extremadamente refinada del significado estructural del mundo social. Ahumada Barajas dio cuenta de que la construcción del conocimiento es una acción social que se desarrolla a través de la interacción de los sujetos con las instituciones sociales (familias, religión, medios de comunicación, escuela, trabajo, grupo de amigos y el entorno biopsicosocial en general); es decir, el individuo interactúa en un contexto histórico social determinado y este entorno lo forma socialmente, dicha interacción permite que el sujeto introyecte y construya conceptos y forme un esquema mental de la vida social; en la construcción del conocimiento la vida cotidiana es el espacio donde tiene lugar dicha construcción. Cabe recordar que el presente estudio partió del lenguaje como constructor de la cultura (en tanto vehículo de la simbolización) y la cultura como creadora del lenguaje (en tanto mediadora de la relaciones interpersonales). Así pues, es el lenguaje la materialización del pensamiento, entonces el lenguaje es un elemento fundamental en la construcción de los saberes socioculturales. Por tanto, el que los medios escritos no sean una fuente permanente de información a la vez que preocupante, le supone un peso mayor para la dimensión social de los medios electrónicos. De tal manera que la principal forma accesible de entretenimiento, la mayor ventana al mundo, de aprender a expresar sus emociones está en la televisión. Finalmente, en este texto el lector encontrará no sólo la forma de analizar críticamente los contenidos que nos ofrece la televisión y conocer cómo se construye el significado de la acción social, sino también comprenderá en forma más precisa las relaciones humanas, a partir de la televisión como medio difusor de información que mediatiza la formación de los sujetos. Sin lugar a dudas, este trabajo constituye un aporte para entender las características que tiene el lenguaje televisivo y para comprender su impacto en el contexto cultural mexicano. Su valía es un reto a descubrir por los estudiosos de la comunicación en cada una de sus páginas.

Jesús García Badillo

Rébora Togno, Alberto, ¿Hacia un nuevo paradigma de la planeación de los asentamientos humanos? Políticas e instrumentos de suelo para un desarrollo urbano sostenible, incluyente y sustentable. El caso de la región oriente en el Valle de México. Coedición del Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, línea las ciencias sociales, segunda década; el Programa Universitario de Estudios sobre

la Ciudad, el Gobierno del Distrito Federal, y El Colegio Mexiquense, México, 2000, 175 pp. En esta publicación el autor muestra un conocimiento profundo del problema del crecimiento poblacional y urbanístico que de manera descontrolada tiene la Ciudad de México, en particular de la zona Oriente del Valle de México. Donde la población humana crece desafortunadamente sin control alguno, y quienes tienen por su parte una gran desventaja, la carencia de recursos económicos, por ende, es una zona considerada de baja productividad económica, todo ello determinado también de alguna manera por la falta de oportunidades en todos aspectos (económicos principalmente, en lo laboral, lo estudiantil, cultural y que redunda en el rubro social). A nivel nacional el sector agropecuario está en declive lo que conlleva en general a un ínfimo bienestar social en cierto sector de la población, reitera en el texto que existe un crecimiento anárquico del suelo urbano, se da una especulación de la tierra y destrucción de los recursos naturales; todo esto, aunado a la falta de interés de las autoridades gubernamentales quienes no implementaron en su momento, políticas e instrumentos para el control del uso del suelo que permita ordenar y regular el territorio. Desde el inicio de la lectura se aborda y destaca el objeto de estudio, identificando la problemática que existe con una fundamentación indebida en nuestras leyes mexicanas, así como en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala las carencias o deficiencias en el marco jurídico y por otro lado los beneficios que se pueden lograr con planteamientos y propuestas prácticas en estas lagunas. Con éstos supuestos pretende sobre todo proporcionarle un beneficio social a la mayoría poblacional. El manejo de una serie de hipótesis en donde despeja los problemas que los patrones y mecanismos de poblamiento en México se explican inicialmente por la problemática real del suelo urbano, lo que trae aparejado como resultado el hecho de que nuestras ciudades no sean económica, ni socialmente autosuficientes. Rebora togno, está basando su planteamiento en un enfoque técnico urbanístico considerando que deben participar todos los niveles de gobierno tanto estatal, municipal y federal; así como desarrolladores, inversionistas y representantes de la sociedad organizada. El marco de referencia que proporciona el autor es por el estudio que efectuó al suelo ejidal y terrenos privados de la zona oriente del Valle de México, precisando la problemática que existe

actualmente y las consecuencias futuras que sobrevendrán si no se atiende inmediatamente esta situación de crecimiento desorganizado. Hace hincapié en que las formas irregulares de crecimiento y poblamiento que se han venido dando en por lo menos las dos últimas décadas, beneficiando solo a algunos sectores, (hablemos de líderes del sector empresarial y de la construcción quienes al empezar a construir conjuntos habitacionales se han visto favorecidos); en tanto que a otros sectores en especial poblacionales les genera una problemática mayor por la insuficiencia de infraestructura en servicios básicos. Es muy claro que las causas y efectos del precarismo urbano que con ello se está generando, nos puede dejar graves consecuencias y efectos negativos en el ámbito económico, ambiental, político y social, sino se establece un adecuado control territorial, En el texto se propone a manera de guía cómo debe manejarse una imagen objetivo; planteando las políticas de suelo urbano tanto básicas como complementarias y ofrece los instrumentos tanto elementales como adicionales que deben de conocerse y dominar para conducir, regular y prever futuros crecimientos ordenados; con una visión capaz, objetiva, previsora y sobretodo controlada. Donde las prioridades sean inicialmente los beneficios que se puedan obtener para los sectores considerados como las mayorías sociales de bajos recursos, pero que sea incluyente con todos los demás habitantes de la ciudad. Empero sobre todo pensar para crear ciudades auto-sustentables con recursos renovables naturales. El estudio indica de que manera pueden participar todas las partes involucradas en esta problemática de suelo, por una parte con una responsabilidad real del gobierno fungiendo en un momento dado como aval, simplificador de trámites administrativos y desgravación fiscal en los proyectos que se pretenden desarrollar, y por otro lado tanto los inversionistas, desarrolladores, concesionarios y propietarios de las tierras o grupos organizados con intereses sociales quienes también obtienen un beneficio paralelo. Además se deben establecer desde un principio mecanismos solventes, flexibles y transparentes en donde cada parte necesite ubicarse y saber perfectamente el papel que desempeña aportando tierra, recursos y trabajo con el único fin de combatir el precarismo urbano bajo un mercado legal de suelo. El propio autor manifiesta que para saber la viabilidad de estos planteamientos, con su proposición rebasa las formulas tradicionales de evaluación de políticas o programas de corte convencional, en el marco de procedimientos y criterios preestablecidos. Y constata que es imprescindible un replanteamiento absoluto de la planeación regulatoria, que debe pasar de ser de una planeación obsoleta a una planeación operativa. Aunque Rebora Togno, sabe que no es una tarea fácil que plantea debe realizarse a un corto o mediano plazo, si remarca en todo su discurso que solo hasta que las autoridades gubernamentales incluyan realmente como prioridades nacionales el hacer y edificar ciudades sostenibles, incluyentes y sustentables es cuando se podrán extender los beneficios de infraestructura a todos los sectores sociales de un territorio.

Enrique Bonifacio Gallardo Amador

SEMBLANZAS

Juan Bello Domínguez Doctor en Sociología por la Universidad Nacional Autónoma de México. Profesor titular de los seminarios Educación y diversidad cultural, Sociedad y cultura e Industrialización y desarrollo del México actual en el Programa de Posgrado en Pedagogía y la licenciatura en Sociología de la Facultad de Estudios Superiores Aragón. Profesor Investigador de la Universidad Pedagógica Nacional (UPN) y coordinador de la Maestría en Educación Ambiental de la UPN Unidad, D.F. Centro. Becario del Centro Internacional de Capacitación Golda Meir, en Monte Carmel, Israel, para asistir al curso: “Tecnologías de comunicación e información como medio de apoyo a la microempresa”. Asimismo, es miembro de la Asociación Mexicana de Estudios Rurales. Jurado Nacional de Proyectos del Instituto Mexicano de la Juventud. Cuenta con diversas publicaciones sobre Educación, Desarrollo sustentable y Cultura de los pueblos indios en México y América Latina. Ponente y conferencista en congresos nacionales e internacionales.

Jaime Espinosa Rodríguez Mtro. en Ciencias Económicas (UACPyP–UNAM), Lic. en Economía por la Escuela Superior de Economía (I.P.N.); Jefe del Departamento de Análisis Socioeconómico de Hogares en el INEGI. Profesor de Estadística y Econometría en la FES–Aragón. Publicaciones: “Los hogares de jefatura femenina en el medio rural, dinámica y evaluación en el periodo 1994 -2002” en El género y sus ámbitos de expresión en lo cultural, económico y ambiental, coord. María Luisa Quintero y Carlos Fonseca, edit. Miguel Ángel Porrua, 2006; “Medición de la Eficiencia técnica en la industria manufacturera mexicana durante el proceso de apertura comercial 1984–1991”, en Revista Matices No. 2, Febrero, 2007. Ha coordinado y dirigido proyectos editoriales del INEGI, algunos de ellos son: Indicadores de hogares y familias por entidad federativa; La evolución de los Hogares Unipersonales; Los hogares con jefatura femenina 1ª edición y 2ª edición. Ha dictado las Ponencias: “Los hogares de jefatura femenina en el medio rural, dinámica y evaluación en el periodo 1994-2002”, en el 1er encuentro de investigación sobre género y sus ámbitos de expresión: cultural, económico y ambiental (ENEP–Aragón) Noviembre de 2004; “Medición de la eficiencia técnica en la industria manufacturera mexicana durante el proceso de apertura comercial 1984–1991”, en el Primer Foro de Economía Matemática y Econometría (FES–Aragón) Mayo de 2005. Gonzalo Farrera Bravo Licenciado en Derecho por la Facultad de Estudios Superiores, Campus Aragón, estudiante de la Maestría en Derecho Electoral en el mismo recinto universitario; becario del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Ayudante de investigador en el área de Derecho Constitucional en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Enrique Bonifacio Gallardo Amador Mtro. en Arquitectura, por la División de Estudios de Posgrado Facultad de Arquitectura de la UNAM. Actualmente es Secretario Técnico del Programa de Arquitectura, de la División de Estudios de Posgrado en la FES Aragón, docente de Asignatura “A” en materias de la licenciatura y Posgrado de Arquitectura en la misma institución. Se ha desarrollado profesionalmente como Grupo Tecnogallar, en construcción de vivienda unifamiliar a particulares; proyectos de fraccionamientos para vivienda, hoteles y arquitectura de paisaje; mantenimiento a instalaciones en general del ISSSTE y de la SSA. Asesor Técnico del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Ha realizado diversos trabajos de

mantenimiento correctivo a las Escuelas Preparatorias de la UNAM y ha publicado diversos artículos en la revista “Hablemos de Arquitectura” de la Universidad de Saltillo, Coahuila, en la Facultad de Arquitectura. Jesús García Badillo Doctorante en Pedagogía en la FES Aragón-UNAM. Maestro en Mercadotecnia por la ETAC-UNIVERCOM. Licenciatura en Periodismo y Comunicación en la ENEP Aragón. Es catedrático a nivel licenciatura y posgrado, experto en las áreas de comunicación organizacional, mercadotecnia y relaciones públicas en la Universidad del Valle de México, Universidad Insurgentes, Universidad ETAC y la UNITEC. Profesor Definitivo en la licenciatura de Comunicación y Periodismo en las asignaturas de reportaje, seminario de prensa I, II y III, trabajo editorial y de imprenta; opción vocacional producción y dirección de televisión, guionismo en TV y Radio; agencias informativas, relaciones públicas y oficinas de prensa, y Géneros de opinión en la FES Aragón. Ha desempeñado diversos cargos en medios de comunicación como en la Revista EXPANSIÓN, Revista Gente, Revista Actividad Industrial, Empresarial y de Negocios, NOTIMEX, TELMEX; Ha sido asesor y consultor para diversas firmas transnacionales. Amparo García González Maestra en Enseñanza Superior por la FES Aragón-UNAM. Cirujano Dentista egresada de la ENEP Zaragoza-UNAM. Docente a nivel superior con 24 y 10 años de experiencia académica en las carreras de Cirujano Dentista y en la de Médico Cirujano, respectivamente. Tiene 18 años de práctica profesional. Profesora de Tiempo completo en la FES-Zaragoza, PRIDE Nivel “B”. Ha impartido diversos diplomados y cursos acerca de temas de carácter disciplinario y pedagógico, dirigido a alumnos y docentes de la UNAM y de universidades estatales, así como a profesionales de instituciones de salud públicas y privadas. Ponente en eventos académicos nacionales e internacionales. Autora y coautora de diversos materiales de apoyo para la profesión odontológica y el campo pedagógico. Asesora de tesis de licenciatura. Coautora de proyectos de investigación apoyados por el Programa de Apoyo a Proyectos Institucionales de Mejoramiento de la Enseñanza (PAPIME), de la UNAM. Gilberto García Santamaría González Maestro en Ingeniería (Planeación) por la Facultad de Ingeniería de la UNAM. Ingeniero Civil egresado de la ENEP Aragón-UNAM. Profesor de Asignatura en la FES Aragón de las ingenierías Civil y Mecánica Eléctrica, respectivamente; así como en la Maestría en Arquitectura (Tecnología). Director de más de cuarenta trabajos de titulación en las tres carreras de ingeniería. Responsable de diversos comités, comisiones y grupos tanto académicos como administrativos. También se ha desarrollado profesionalmente en empresas constructoras y consultoras del sector privado y en el sector público en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. En la FES Aragón ha ocupado cinco distintos cargos académicos y administrativos durante 17 años, y actualmente se desempeña como Secretario General. Pablo López Sarabia Jefe del Departamento de Finanzas y Economía del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Estado de México (ITESM-CEM). Doctorante en Economía, en la Facultad de Economía de la UNAM. Maestro en Finanzas, por el ITESM-CEM. Posgrado en Estadística Aplicada, Instituto de Investigaciones en Matemáticas Aplicadas y en Sistemas, UNAM. Licenciatura en Economía, Facultad de Economía, UNAM con mención honorífica. Ganador del premio internacional CLADEA 2005 al mejor articulo de finanzas por “Econometric Estimation of the Risk in Mexico, Brazil and Argentina Stock

Market” en Santiago de Chile, Chile. Obtuvo el premio internacional CLADEA 2006 al mejor artículo de finanzas por “Transmission and Impact of the Financial Risk of the European, Asian and American Stock Markets in the Return of Mexican IPyC Index Transmision”, Montpellier, Francia. Editor y creador de la “Revista de Estadística, Econometría y Finanzas Aplicadas” (arbitrada), así como de la serie de Documentos de Trabajo “Working Papers ITESM-CEM”. Autor y organizador del Coloquio Anual de Finanzas Aplicadas, en el ITESM-CEM. Conferencista internacional en la Universidad Nacional de Singapure, en la Universidad de Oregon, y en la Universidad Americana de Nicaragua. Jorge Mario Olin Balderas Economista por la UNAM, Maestro en Administración Pública por la Universidad del Valle de México y candidato a Doctor en Gobierno y Administración Pública por el Instituto Universitario Ortega y Gasset, de Madrid, España. Se ha desempeñado desde 1983 en diversas empresas y áreas del sector público federal. Desde 1997 colabora en actividades relacionadas con el desarrollo del federalismo, la gestión, coordinación, seguimiento y evaluación de diversos programas y políticas educativas en los estados del país. En 1991 obtuvo una mención Especial en el Premio Nacional de Administración Pública (INAP). Ha sido profesor de asignatura en diversas instituciones de educación superior. Es también autor de “Reformas educativas en América Latina”, documento presentado en el XI Congreso de Latinoamericanistas Españoles, Universidad de Salamanca, en Mayo de 2004.

Lineamientos de publicación

• Los autores deberán entregar sus trabajos en archivo electrónico procesado en el programa WORD, con carácter Times New Roman, número 12 con doble interlineado. Asimismo, en forma impresa en dos copias en formato tamaño carta. No se aceptarán documentos escaneados, excepto gráficos, fotografías e ilustraciones.

• Las colaboraciones deberán ser inéditas y originales. El envío o entrega de un trabajo a Matices. Revista de Posgrado. compromete al autor a no someterlo simultáneamente a la consideración de otras publicaciones en español. Si se aprobara el texto, el autor cede automáticamente los derechos patrimoniales sobre su trabajo y autoriza su difusión impresa y electrónica.

• El autor deberá incluir su currícula resumida (máximo 3 líneas). Así como su semblanza curricular (de 10 a 15 líneas) para incluirla en la sección de Autores de la misma revista.

• Las modalidades de trabajo a presentar pueden estar dentro de los siguientes: ensayo (30 cuartillas), artículo (máximo será de 20 cuartillas) y reseña bibliográfica.

• La reseña bibliográfica no deberá rebasar las 4 cuartillas de extensión, estará encabezada por la descripción bibliográfica de la obra: nombre del autor, título del libro, editorial, lugar y fecha de edición y número total de páginas. Además deberá incluir la imagen de la portada del libro (escaneada).

• Las referencias en el texto deberán presentarse en el sistema bibliográfico Harvard, las cuales deberán incluir: Apellido del autor, el año de la publicación de la obra y el número de la (s) página (s) citada (s), todo ello entre paréntesis; por ejemplo: (Gereffi, 1993, 35). En el caso de tres o más autores se sintetizará con et al o “y otros” (por ejemplo: Galindo et al., 1993,35); Sin embargo, los nombres de todos los autores deben aparecer en la lista de fuentes de consulta al final del artículo.

• Las referencias al final del artículo o ensayo deben aparecer por orden alfabético como fuentes de consulta.

• Las notas a pie de página deberán ser lo más concisas posible, se utilizarán para aclaraciones circunstanciales o adicionales, serán identificadas con asterisco (*).

• Las fuentes de consulta se incluyen al final de cada texto y la bibliografía será presentada de la siguiente manera: apellidos y nombre del autor, título de la obra en cursivas, editorial, lugar y año de edición, así como páginas consultadas y total de páginas publicadas del libro. La hemerografía incluye: apellido y nombre del autor, título del documento entre comillas, nombre de la revista o periódico en cursivas, volumen (si lo hubiere), número, fecha y lugar de edición y páginas consultadas. Ejemplos de bibliografía y hemerografía: -un autor: Berlín Valenzuela, Francisco (1993), Derecho Parlamentario, México, Ed. Fondo de Cultura Económica.; -Organismo, institución o asociación como autor: CEPAL (1996), El desarrollo sustentable: transformación productiva, equidad y medio ambiente, Santiago de Chile.; -Compilador (comp.) o Coordinador (coord.):Glender, Alberto (comp.) (1994), La diplomacia-ambiental, México, FCE-SRE.; -Artículo de periódico: Avila, Antonio (1993), “El futuro del Estado-Nación”, en La Jornada, México, 5 de marzo, pág. 38.; -Internet: López, J.R. (1997), Tecnologías de comunicación e identidad: Interfaz, metáfora y virtualidad”, Razón y palabra (revista electrónica), disponible en: http://www.razonypalabra.org.mx (Fecha: usar la que aparezca en la página o sitio (si está fechada). En caso contrario, usar la fecha de consulta).

• Es necesario que todas las colaboraciones presenten los datos generales del autor, como: número telefónico, correo electrónico, fax, entre otros, para contactarlo sobre cualquier asunto relacionado con su texto.

• Las colaboraciones, salvo las reseñas bibliográficas deberán incluir:

1. Resumen-abstract. Un resumen breve en donde se expresen las ideas sintácticas del discurso, sus alcances, aportaciones e importancia Se deberá entregar en los idiomas español e inglés (entre 5 y 10 líneas).

2. Palabras claves. Presentar máximo 6 palabras que a consideración del autor sean claves en el desarrollo y entendimiento de su escrito.

• El Comité Editorial de Posgrado puede considerar la aceptación y publicación de los

textos tal como se presentaron, solicitar correcciones o cambios para adaptarse a los lineamientos generales de la revista, o ser rechazados. Asimismo, la fecha de su publicación estará sometida de acuerdo a la temática y espacio del número.

• Las colaboraciones publicadas son responsabilidad del autor o autores. • Para mayores informes sobre rubros específicos de presentación de las colaboraciones,

por favor llamar al Área Editorial de Posgrado-FES Aragón: 56.23.08.73, 56.23.08.74 o al correo electrónico: posarag@servidor.unam.mx

PUBLISHING REGULATIONS • The authors will submit their works in an electronic file, processed in program Word,

in font New Time Roman, size 12 double lining. As well as two copies in printed version (letter size). Scanned documents won't be accepted, except graphics, pictures and illustrations.

• Every text will be unpublished and original. Submitting a paper or document to Matices. Revista de Posgrado requires the author not to subject it simultaneously to the consideration of any other publications in Spanish. If the text were approved, the author gives the patrimonial rights automatically on his work and authorizes its printed and electronic diffusion.

• The author will include his brief curriculum (three lines at most); as well as his curricular summary (from 10 to 15 lines) in order to include it in the section of Authors of the same magazine.

• The presented papers can be incorporated as follows: essay of these in a 30 sheets as a maximum extension, article in a 20 sheets as a maximum or bibliographical review.

• The bibliographical review will not be longer than four pages, it will be headed by the book report including: author, title of the book, editorial, place and date of edition as well as the total number of pages. It will also include the image of the cover of such book (scanned)

• The references in the text will be presented in the bibliographical Harvard system, which will include: The author's last name, the year of the publication of the work as well as the number of the mentioned pages, all of these data in parenthesis; for example: (Gereffi, 1993,35). In case of three or more authors it will be synthesized

with et al or others; for example: (Galindo et al,1993,35); however, the name of every one of the authors should appear in the list of consulted sources at the end of the article.

• The references at the end of the article or essay should appear in alphabetical order as consulting sources.

• The notes on foot of page will be the most concise possible, they will be used for incidental or additional explanations, and they will be identified with an asterisk (*).

• The consultation sources must be included at the end of each text as well as the bibliography will be presented in the following manner: last name and the author's name, title of the book in cursive, editorial, place and year of edition, plus the consulted and total pages of the book. The hemerografy includes: last name and the author's name, title of the article in quotation marks, name of the magazine or newspaper in cursive, volume (if there is one), number, dates and edition place as well as the consulted pages. Bibliography and hemerografy examples: - one author: Berlín Valenzuela, Francisco (1993), Derecho Parlamentario, México, Ed. Fondo de Cultura Económica.; - Organism, institution or association as author: CEPAL (1996), El desarrollo sustentable: transformación productiva, equidad y medio ambiente, Santiago de Chile.; -Compilador (comp.) o Coordinador (coord.):Glender, Alberto (comp.) (1994), La diplomacia-ambiental, México, FCE-SRE.; - Newspaper article: Avila, Antonio (1993), “El futuro del Estado-Nación”, en La Jornada, México, 5 de marzo, pág. 38.; - Internet: López, J.R. (1997), Tecnologías de comunicación e identidad: Interfaz, metáfora y virtualidad”, Razón y palabra (electronic magazine), available in: http://www.razonypalabra.org.mx (Regarding the date, use the one that appears in the page or site (if dated). otherwise, to use the consultation date).

• It is required for all the collaborations to present the author's general data; including phone number, e-mail, and fax, among others, so to contact him regarding any matter related about his text.

• The collaborations, except for the bibliographical reviews will include:

1. Summary-abstract. A brief summary where the syntactic ideas of the speech are expressed, their reaches, contributions and importance will surrender in the Spanish languages and English (between 5 and 10 lines).

2. Key words. Present a maximum 6 words that you/they are key to the author's consideration in the development and understanding of their writing.

• All the papers, except the bibliographical reviews ought to include:

• Summary-abstract. A brief summary where the ideas of the speech are presented syntactically, their goals, as well as important contributions are expressed. The summary will be submitted both, in the English and Spanish (5 and 10 lines)

• Key Words. 6 words at most; those according to the author’s consideration are necessary for a good development and understanding of his writing.

• The Editorial Committee of Post grade can consider the acceptance and publishing of the texts as they were presented, or request corrections or changes so to adapt them to the guiding principles of the magazine, or else be rejected. The date for its publication will be restricted to the topic and to the space of the volume.

• The published collaborations are the author or authors’ responsibility.

• For further information on specific items or presentation of the documents; please contact the Editorial Area of Post grade at FES-Aragon: 56.23.08.73, 56.23.08.74 or electronic mail: posarag@servidor.unam.mx