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Curso África es Imprescindible II edición.

Sesión 7/ 23 de enero de 2013

EL FENÓMENO DE LOS ESTADOS FALLIDOS EN ÁFRICA

Néstor NongoTracaf y Guinguibali

Con la crisis maliense, la cuestión de los Estados fallidos vuelve al primer plano de la actualidad informativa. A nivel académico, sin embargo, este tema sigue siendo perenne para investigadores y juristas. Con la operación Atalanta y cierta securización del Estado fallido por antonomasia en los últimos años, Somalia, se llegó a pensar que el fenómeno estaba controlado. ¡Nada más lejos de la realidad! Hoy hay más Estados fallidos que nunca, pero en una especie de “stand by”, hasta que cualquier chispa, por pequeña que sea, los haga estallar.

El centro de estudio estadounidense Fund for Peace (Fondo por la Paz) emite anualmente (desde 2005) el Índice de Estados Fallidos (Failed States Index), que publica la revista Foreign Policy.

Lo que realmente llama atención es el hecho de que desde que se empezó a publicar dicho índice hasta la fechas, algunos Estados africanos siempre han sido asiduos de los puestos peores valorados y, sin embargo, no ha sonado nunca la voz de alarma. Nos referimos fundamentalmente a Somalia, Sudán, Costa de Marfil, Chad, RD Congo, Centroáfrica o Zimbabue.

Se intuye que más de la mitad de los 54 Estados del continente deberían formar parte de la lista, y se cree que el Índice es bastante benévolo con muchos de ellos. El análisis de lo que se entiende por Estado fallido puede llevarnos a entender por qué la inmensa mayoría de los países africanos deberían formar parte del club de los “fallidos”.

1. BREVE APROXIMACIÓN CONCEPTUAL

a. Estado

Definición:

El concepto Estado difiere de unos autores a otros, y hay una infinidad de definiciones. Además, hay que diferenciar bien claramente los conceptos Estado, Nación, Gobierno.

En palabras de Max Weber, el Estado puede ser definido como una organización respaldada por el denominado monopolio de la violencia legítima. Por eso está integrada por organismos poderosos como son las fuerzas armadas, la policía y los tribunales, ya que él se encarga, entre otras cosas, de -

garantizar las funciones y obligaciones de gobierno, defensa, seguridad y justicia en un espacio específico. Hablar de Estado de derecho, asimismo, es describir a un sistema en el cual su organización gira en torno a la división de los poderes (es decir, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial).

Atributos:

Soberanía: facultad de ser reconocido como la institución de mayor prestigio y poder en un territorio determinado.

Territorio: determina el límite geográfico sobre el cual se desenvuelve el Estado. Este debe estar delimitado claramente. Actualmente el concepto no engloba una porción de tierra, sino que alcanza a mares, ríos, lagos, espacios aéreos, etc.

Población: es la sociedad sobre el cual se ejerce dicho poder compuesto de instituciones, que no son otra cosa que el mismo estado que está presente en muchos aspectos de la vida social.

Por tanto, para que un Estado pueda ser considerado como tal debe contar con ciertos elementos como territorio delimitado, población, leyes, organismos de gobierno, soberanía interna (poder para aplicar las propias leyes dentro del territorio sin necesidad de que interfieran otros estados) y soberanía externa (convocar a sus pobladores cuando existiera un ataque exterior a fin de defender su territorio).

b. “Estado fallido”

Concepto

La aproximación al concepto “estado fallido” podría constituir en sí todo un curso, porque no hay unanimidad ni el sentido, ni en la aplicación. El término Estado “fallido” no está claro, es amplio, ambiguo e impreciso. Para empezar,

no tiene significado jurídico, además, se observa cómo es utilizado indistintamente para indicar realidades que no son exactamente idénticas, de igual forma que encontramos una gran variedad semántica de etiquetas para referirse a esta particular situación.

Sólo hay cierta coincidencia en atribuir la invención del mismo a dos politólogos norteamericanos, Steven R. Ratner y Gerald B. Helman, quienes publicaron en 1992 un trabajo bajo el título “Saving Failed States”, en el que exponían un mecanismo para ‘salvar’ a lo que ellos describieron como Estados fallidos, esto es, entidades donde el gobierno ha colapsado; Liberia, Camboya y, sobre todo, Somalia eran el objeto central de su estudio. Para ellos, la expresión Estado fallido se refiere a aquellos que no están en condiciones de ejercer el monopolio legítimo de la violencia y, por tanto, de proveer a sus ciudadanos de los beneficios del Estado, por lo que necesitan ser ayudados -

desde el exterior. Al mismo tiempo, estos autores distiguen, dentro de la categoría general, tres grados o situaciones posibles:

Estados fallidos (failed States), cuyas estructuras gubernamentales habrían sido sobrepasadas por las circunstanias –Somalia, Liberia, Camboya –

Estados en declive o en proceso de descomposición (failing States) cuyo colapso no es inminente, pero puede ocurrir en pocos años – Etiopía, Sudán, RD Congo - ;

y Estados recientemente independientes cuya viabilidad es difícil de valorar –surgidos de la disolución de la antigua Yugoslavia - .

A la vista de la profusa taxonomía que encontramos alrededor de la figura de los Estados “fallidos”, y de las definiciones que se manejan al respecto, es posible, a nuestro parecer, llegar a una serie de conclusiones. En primer lugar, los términos “fallido”, “fracasado”, “desintegrado” y “colapsado” pueden ser considerados como sinónimos y, por tanto, intercambiables. No así, otras expresiones como las de “débiles”, “frágiles”, “en proceso de fallar”, “en situación de fragilidad”, o “en crisis”. Estas últimas denotan un grado o, incluso, grados inferiores de colapso o fracaso estatal.

En este sentido, pues, creemos que es fundamental establecer categorías. Aplicar la etiqueta de Estado “fallido” a todo Estado que, en un momento dado, tenga problemas de estabilidad, ya sea política o económica, de penuria, de salubridad, o cualquier otra de orden interno, no sólo nos parece que lleva a la imprecisión por la generalización del término, sino que consideramos que puede ser una temeridad. Debemos optar, por tanto, por una definición restrictiva de Estado “fallido”, y no amplia como se viene utilizando de forma habitual.

A este respecto, el término Estado “fallido” (failed) y sus sinónimos deben reservarse para el grado más extremo de fracaso estatal, sólo debería aplicarse a los casos más graves, los más excepcionales; a aquellas raras situaciones en las que las instituciones que están obligadas a mantener la ley y el orden y a proteger a los ciudadanos y proveerles de servicios básicos dejan de actuar, desaparecen y, en su lugar, el control, la autoridad es ejercida por entidades privadas – clanes, tribus, señores de la guerra-; una situación, por lo demás, que no es temporal sino duradera. Un Estado “fallido” es, por tanto, aquel caracterizado por el colapso total de sus instituciones, absoluto y prolongado en el tiempo, es decir, donde el elemento constitutivo del Estado de la organización política y social ha desaparecido plenamente. Hoy por hoy el único Estado que responde a este modelo, esto es, el único Estado “fallido” que existe es Somalia.

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En esta línea, aquellos Estados que sufren un colapso institucional parcial y temporal, y que además pueden padecer violencia o simplemente ser propensos a ella, deberían situarse en una categoría inferior, cual puede ser la de Estados en vías de fallar (failing); si este proceso de deterioro no se detiene sino que, por el contrario aumenta, los Estados en vías de fallar pueden convertirse en fallidos. En esta categoría podríamos situar, por ejemplo, a Zimbabwe, Afganistán, República Democrática del Congo, Etiopía o Sudán. En cambio, aquellos Estados en los que las instituciones estatales operan, pero son débiles y se ven sobrepasadas, en ocasiones, por fuerzas ajenas a las institucionales podrían calificarse como Estados frágiles, débiles o en situación de fragilidad (fragile or weak) – aquí el abanico sería mucho mayor, y cabría mencionar a Yemen, Haití, Pakistán, República Centroafricana o Timor Leste, entre otros muchos-.

Por tanto, a nuestro juicio, Estado “fallido” no es tanto un concepto, como una situación.

El profesor Noam Chomsky ha llegado a asegurar que el término Failed States, Estados “fallidos”, es una teoría inventada por la administración estadounidense tras el fracaso de sus políticas acerca del eje del mal y los Estados terroristas o Estados forajidos, y otras invenciones creadas para nuclear y aglutinar a la opinión pública y centrar los esfuerzos contra gobiernos y países cuyas políticas no concuerdan con la visión del gobierno norteamericano.

Sea como fuere, a partir de ese momento, con la desintegración del gobierno de Somalia, el término pasó a formar parte de discurso internacional y su utilización se generalizó.

Características básicas de un Estado fallido :

La caracterización de un Estado como “fallido” procede de la necesaria confluencia de cuatro elementos básicos:

La ruptura de la ley y el orden producido cuando las instituciones estatales pierden el monopolio del uso legítimo de la fuerza y se tornan incapaces de proteger a sus ciudadanos (o, peor aún, son utilizadas para oprimirlos o atemorizarlos).

La escasa o nula capacidad para responder a las necesidades de sus ciudadanos, proveer servicios públicos básicos y asegurar las condiciones mínimas de bienestar y de funcionamiento de la actividad económica normal.

La ausencia de entidad creíble que represente al Estado ad intra frente a sus ciudadanos, ad extra más allá de sus fronteras.

Como consecuencia de lo anterior o, precisamente, causa de ello, asentamiento de grupos armados, cárteles, mafias, milicias, señores de -

la guerra que son quienes realmente ostentan el monopolio del uso de la fuerza y actúan, en general, en sustitución del Estado.

Resultando, pues, evidente que la mera existencia de un conflicto armado interno no es razón suficiente para catalogar a un Estado como “fallido”; de igual forma que tampoco lo es una puntual situación crítica motivada, entre otros detonantes, por una catástrofe natural –terremoto, tsunami- huracán…-, o un umbral de pobreza extrema.

o Quien califica a un Estado como fallido

Si desde el punto de vista del ordenamiento jurídico internacional la figura de Estado “fallido” no es una categoría jurídica reconocida como tal, es obvio que, desde esa misma perspectiva, strictu sensu nadie posee ese poder de calificación. Pero es evidente que dicha calificación se produce; la pregunta es ¿por parte de quién?

Si echamos un vistazo al panorama político-internacional, comprobamos que existen diversas iniciativas cuyo objetivo es definir el fracaso de los Estados por medio de listas de países que se perciben como “fallidos”, “débiles” o “en dificultades”. Tal es el caso del Fondo para la Paz (“Fund for Peace”), Banco Mundial (“World Bank”), o de la OCDE. Además, actualmente, circulan varias listas los Ministerios de AAEE y las unidades de planificación estratégica de los Ministerios de Defensa.

La lista más difundida y de mayor impacto es la que desde el año 2005 publica la Revista Foreign Policy en colaboración con el centro de estudios Fund for

Peace. Desde entonces, este Think-Tank americano publica anualmente su particular ranking de Estados “fallidos”. El Índice se basa en 90.000 fuentes de información públicas para analizar 177 países y evaluarlos con arreglo a 12 parámetros de descomposición del Estado. El comportamiento de un país en relación con esta batería de indicadores nos dice hasta qué punto es estable o inestable. Estos 12 indicadores que sirven de referente para elaborar la lista se aglutinan en tres esferas: la social, la económica y la política, y son los siguientes:

o presión demográfica creciente

o movimientos masivos de refugiados y desplazados internos

o descontento general grupal y búsqueda de venganza

o huida crónica y constante-éxodo de población

o desarrollo desigual entre grupos

o crisis económica aguda o grave

o criminalización y deslegitimación del Estado

o deterioro progresivo de los servicios públicos

o violación extendida de los derechos humanos

o aparato de seguridad que supone un ‘Estado dentro del Estado’

o -

o ascenso-prominencia de élites ‘faccionalizadas-sectorizadas’

o intervención de otros Estados y factores externos.

Consecuencias de Estados fallidos en la escena internacional

Las consecuencias que pueden tener los Estados fallidos en la esfera internacional pueden ser importantes, entre otras:

- Problema de seguridad: los Estados “fallidos” como una amenaza a la paz y seguridad internacionales, en la medida en que el hecho de que el Estado deje de funcionar tiene tal potencial desestabilizador que supone, no sólo una amenaza para sí

mismo, sino para toda la Comunidad internacional en su conjunto y, especialmente, para sus países vecinos.

- Problema de los derechos humanos: habida cuenta que en la mayoría de los supuestos, dentro de estos Estados se producen violaciones masivas y graves de los derechos humanos de la población que allí habita.

- El problema de su “estatalidad”: ¿desaparece el Estado si se colapsa alguno de sus atributos de manera absoluta y prolongada en el tiempo?

- La condición de miembro de Organizaciones Internacionales de un Estado fallido y su representación en el extranjero: los compromisos adquiridos

- Las propiedades en el extranjero y las deudas de un Estado fallido

2. PRINCIPALE CAUSAS DEL COLAPSO DE ESTADOS AFRICANOS

Llegados a este punto quizá cabría preguntarse acerca de los factores o causas que conducen a la desintegración del Estado, ya sea a su colapso total, ya sea a su fragilidad o su riesgo de fallar. Si bien es cierto que la etiqueta de Estado “fallido” parece indicar la exclusiva responsabilidad del propio Estado en el que se ha roto el gobierno –el Estado, su pueblo y sus líderes han fallado - , tal aproximación nos parece excesivamente simplista. A nuestro parecer, no sólo entran en juego agentes endógenos –es evidente-, sino que también hay que considerar la influencia de ciertos elementos exógenos al propio Estado. Son factores endógenos, entre otros, la guerra civil, la corrupción de los dirigentes, el autoritarismo, la pérdida de legitimidad popular, la penuria o la pobreza. A éstos se unen, igualmente factores exógenos, como son las instituciones financieras internacionales y las corporaciones multinacionales que afectan a la viabilidad de la economía y la infraestructura gubernamental, fruto del impacto de la globalización, o incluso el propio cambio climático.

-

Los factores que indudablemente contribuyen a esta situación serían los siguientes:

En primer lugar hay que referirse al pasado colonial de muchos de los países africanos o a sus dificultades para constituirse como Estados independientes. Con carácter general, los

regímenes coloniales erosionaron los modelos sociales y económicos tradicionales sin que llegaran a nacer y consolidarse otras formas que permitieran que el nuevo Estado estuviera dotado de una identidad real.

La herencia de las fronteras coloniales supuso un serio obstáculo para la integridad territorial y para la construcción de la unidad nacional de los nuevos Estados. No se puede ignorar que el marco jurídico e institucional colonial que heredaban algunos nuevos Estados se había diseñado para explotar divisiones locales y no para superarlas.

En el ámbito económico el legado colonial fue origen de políticas al servicio de los intereses de las antiguas metrópolis y nocivas para el desarrollo local. En estas circunstancias en los Estados multiétnicos se tiende a politizar la pertenencia a un grupo étnico, y las minorías desfavorecidas, a menudo oprimidas, que no controlan el poder pueden considerar que el control del gobierno es el único medio para garantizar su supervivencia.

El enfrentamiento ideológico entre Este y Oeste durante la Guerra Fría es otro factor coadyuvante en el proceso. Porque las Grandes Potencias favorecían la existencia de regímenes aliados que mantenían la cohesión interna del Estado mediante la fuerza; por otro lado, porque en no pocas ocasiones éstas fomentaron divisiones internas y apoyaron a cada uno de los bandos enfrentados. Con el fin de la Guerra Fría el apoyo externo cesó y muchos de estos regímenes fueron incapaces de mantener su poder político sin ayuda. Desaparecida la única base de cohesión, el conflicto entre los diferentes grupos, clanes o etnias era difícil de evitar.

La lucha entre bloques ha dado paso a intereses económicos, relacionados con las riquezas del país. Tiene lugar una privatización del Estado e, incluso una criminalización pues las facciones enfrentadas controlan alguna de las regiones ricas en recursos naturales que son explotados en beneficio propio para financiar su bando, o participan en actividades ilegales como cultivo o tráfico de drogas y armas.

Todos estos factores nos llevan a pensar que los Estados africanos no estaban asentados sobre unos cimientos firmes.

3. -

4. LA SOCIEDAD CIVIL EN ÁFRICA

La sociedad civil designa, generalmente, a la diversidad de personas con categoría de ciudadanos que actúan de manera colectiva para tomar decisiones en el ámbito público que conciernen a todo ciudadano fuera de las estructuras gubernamentales.

De la definición anterior se extraen tres características esenciales y una premisa: diversidad, independencia del Estado, independencia de los partidos políticos, y la ciudadanía como premisa. Dentro de la sociedad civil entran todas las organizaciones sociales que pueden surgir alrededor de temas tan diversos como la economía, la cultura, las reivindicaciones sociales, la religión, el deporte, la producción, el conocimiento, etc. Pero no están los partidos políticos, aunque compartan algunas cuestiones puntuales. Y una característica esencial de la sociedad civil es su independencia del Estado, lo que no significa su confrontación permanente o su identificación como el enemigo. Simplemente implica que se mueve y se debe mover en el ámbito civil, concebido éste como lo no estatal, en el cual actúa obedeciendo a una lógica que es sustancialmente diferente a la del Estado aunque exista coincidencia en torno a temas, aspiraciones o preocupaciones. Finalmente, La conciencia ciudadana es la que motiva a la sociedad civil a moverse, a asumir lo público como propio, a exigirle respeto al Estado y a los partidos políticos, a vigilar y controlar el desempeño público y a exigirle cuentas a los funcionarios.

¿Qué pasa en África? Pues el fracaso del Estado y de sus estructuras ha hecho emerger la sociedad civil como una alternativa. No complementa al Estado, como debía ser, sino que lo suple. La sociedad civil toma cada vez más protagonismo en el continente para paliar la mala gestión de los Estados que estarían en proceso de colapso.

De ahí que encontremos una actividad intensa de las organizaciones civiles ahí donde no llega el Estado, desde la educación hasta los derechos humanos, pasando por acción humanitaria, sanidad, economía, mujer y familias, ciencias, agricultura…

El final de la guerra fría con la caída del muro de Berlín a finales de los años ochenta del pasado siglo dejó fuera de toda cobertura a las dictaduras neocoloniales africanas que no tuvieron más remedio que admitir la libertad de opinión y de asociaciones. Además, se pasó, a regañadientes, de regímenes de partidos únicos al multipartidismo en una época de gran crisis económica y social en muchos países.

Por tanto, la sociedad civil en África tiene un carácter peculiar porque viene de alguna forma a hacer lo que el Estado es incapaz de acometer. Actúa en el campo de la descentralización de los Estados (gestión de los recursos que el estado es incapaz de realizar), en el campo de la sanidad y la educación -

(donde el Estado es inexistente) y el campo político (luchan contra el pillaje de los recursos y la explotación neocolonial, y inculcan el sentido del bien común).

Ante este panorama, la sociedad civil se enfrenta a un sinfín de obstáculos. Y los más destacables son: la falta de financiación y recursos, que la convierte en presa fácil de los gobiernos que la soborna; la persecución (oposición) de los gobiernos que la suele considerar como enemiga a batir por sus denuncias; y, finalmente, el alejamiento de sus bases, ya que suele constituirse en una nueva élite.

5. PERSPECTIVAS DE FUTURO

A pesar de todo lo anterior, África tiene futuro, y un futuro alentador. Con una población de más de mil millones de habitantes, la mayoría jóvenes; con unos recursos naturales abundantes (97% de reserva mundial de cobre, 80% de coltán, 55% de diamantes, 55% de oro, 50% de cobalto, 50% de platino, 23% de uranio, 15% de petróleo…); grandes y caudalosos ríos (Congo, Limpopo, Níger, Nilo, Senegal, Orange, Zambeze…); fauna, flora…, África es un continente muy rico.

No obstante, el continente en el momento actual es pobre y muchos Estados están en proceso de colapso. Además, el continente sólo representa el 1% del producto bruto mundial cuando su población representa casi el 15%; 30% de la población pasa hambre; 140 millones de africanos son analfabetos; el SIDA campa por sus fueros, y la emergencia sanitaria es total…

No hay soluciones mágicas ni fáciles. Habría que combinar muchas estrategias y acciones decididas para cambiar la situación actual. Aunque consideramos prioritarios el alumbramiento de una Ilustración Africana, un Patriotismo de los dirigentes africanos y el Acompañamiento de la Comunidad Internacional.

Como sucedió en Europa en el siglo XVII y XVIII, África necesita hoy pasar por una especie de Ilustración que abogue por el uso de la razón y la ciencia como método universal para acceder al conocimiento y solución de los problemas. Organizarse en base a criterios étnicos, tribales y pseudo-religiosos no hace más que provocar guerras, sufrimientos y corrupción. El panorama actual indica que el continente africano está sumido en la oscuridad. En los albores del siglo XXI, África necesita imperiosamente una Ilustración consistente en la promoción de la ética, de la educación, de los derechos humanos y de la

secularización y humanización de la sociedad. Luchar contra la superstición y la irracionalidad. Sólo sobre la base de una verdadera Ilustración que África experimentará un verdadero despegue.

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A África, también, le iría bien las cosas si sus dirigentes, en vez de mirar por sus propios intereses y los de sus camarillas, les preocupara un poco el bien común; y tuvieran un cierto patriotismo, entendido como orgullo por pertenecer a una patria y defender los intereses de ésta. Cuando uno se para a analizar la acción política de muchos dirigentes africanos, inmediatamente surgen dudas si son hijos de sus países porque dan la sensación de que no sienten ningún afecto por su tierra y por sus conciudadanos.

Finalmente, hay que convencer al africano que él es el dueño de su destino y protagonista de su futuro. La comunidad internacional está para acompañar, ayudar y aconsejarle. Cosa difícil dando los intereses de las compañías internacionales. En la actualidad, desgraciadamente, muchas multinacionales y algunos Estados extranjeros prefieren la situación actual de los Estados africanos para llevarse los recursos sin ningún tipo de control, a través de sobornos y contrabando. Por eso creemos que sólo a través de una relación ganador-ganador entre África y sus socios extranjeros se podría atisbar un mejor futuro para los africanos.-

Fuentes:

BARLET, Olivier (ed.), Indépendances africaines: chroniques d’une relation, L’Harmattan, Paris, 2011

CARDOZA, Javier Alcalde, Los Estados Fallidos, Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación (CEDEP), Perú, 2004

CHOMSKY, Noam, Estados Fallidos, El abuso del poder y el ataque a la democracia, Ediciones B, México, D.F., 2007

KUENGIENDA, Martin, Crise de l’État en Afrique et modernité politique en quetion, L’Harmattan, Paris, 2008

SAMIR AMIN, El fracaso del desarrollo en África y en el Tercer Mundo, IEPALA, Madrid, 1994

http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/Imprimir? WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/Elcano_es/Zonas_es/ARI29-2008

http://www.guinguinbali.com/index.php? lang=es&mod=news&task=view_section_news&cat=11&sec=N%C3%A9stor%20Nongo

http://eprints.ucm.es/14687/1/LOS_ESTADOS_FALLIDOS CURSO_VITORIA.pdf