Manual Planificacion Municipal (x)

Planificación Municipal

DSEFundación Alemana para el Desarrollo Internacional

Asociación

Chilena de

Municipalidades

© 1995. Asociación Chilena de Municipalidades.Nº de Inscripción: 93.887. Santiago, Chile. Julio de 1995.

Serie de Manuales Didácticos para la Gestión Municipal.Manual Nº 3: Planificación Municipal.Editado por la Asociación Chilena de Municipalidades (Estado 360, of. 702–B, Santiago). Realizado con la cooperación técnica y financiera de la Fundación Alemana para el Desarrollo, DSE.ISBN: 956–7485–04–6

Autores Manual N°3 Luis Meneses. Patricio Reyes.Coordinación de la Serie Manuales Didácticos Giorgio Martelli R.Edición general Loreto Bravo F.Corrección de textos María Eugenia PavezDiseño de la Serie de Manuales Didácticos Osvaldo Aguiló M.Diagramación y producción de originales A•DOS DiseñadoresImpresión Jorge Pomar Ltda.

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Presentación

Esta publicación corresponde al tercer número de la serie de Manuales Didácticos quela Asociación Chilena de Municipalidades se ha propuesto editar en conjunto conla cooperación técnica internacional de la Fundación Alemana para el Desarrollo(DSE).

La serie de Manuales Didácticos es parte de un proyecto más amplio de trabajo con-junto entre la Asociación Chilena de Municipalidades y la Fundación Alemana parael Desarrollo, denominado “Programa de Capacitación para la Gestión Municipal”.Este Programa considera otras dos actividades de capacitación: el apoyo a las Escue-las de Temporada –que la Asociación lleva a cabo en verano, otoño y primavera en elpaís– y la implementación de una nueva línea de trabajo, cual es el apoyo metodoló-gico al conjunto de acciones de capacitación que realizamos a través de las Escuelasde Temporada y de diversos seminarios, cursos y talleres.

Un rasgo fundamental de la serie es su carácter didáctico; los contenidos aquí expues-tos son presentados de modo que inviten a la autocapacitación. El propósito es entre-gar información sobre materias relevantes de una forma que resulte más operativa,práctica y asequible para sus destinatarios: alcaldes, concejales y funcionarios munici-pales. Por esta razón se inscribe en una propuesta más amplia de capacitación.

Cada uno de estos Manuales Didácticos está dedicado a un tema específico. Todosellos son temas en los cuales los municipios chilenos requieren de información e in-tercambio de experiencias. Tratar un tema específico en una sola publicación permiteabordarlo con mayor profundidad, aportando instrumentos y herramientas que con-tribuyan efectivamente a que los municipios perfeccionen la gestión municipal; ob-tengan nuevos conocimientos para realizar las tareas municipales; conozcan experien-cias innovadoras asimilables; solucionen problemas puntuales, etc.

Hasta ahora se han publicado dos Manuales Didácticos dedicados, el primero, aNuevas Tecnologías para la Gestión de Servicios Municipales, y el segundo a Provisión yAdministración de Bienes y Servicios Municipales. Con este tercer Manual nos pro-ponemos seguir avanzando en la promoción de la autonomía y gestión eficiente delgobierno local.

Jaime Ravinet de la FuentePresidente

Asociación Chilena de Municipalidades

Asociación Chilena de Municipalidades

La Asociación Chilena de Municipalidades fue creadaal cabo de un rico proceso de concertación de esfuerzospolíticos y técnicos en pos de fortalecer el crecienteproceso de desarrollo comunal. El Congreso constitu-yente realizado en Valparaíso y Viña del Mar, en mayode 1993, marca el inicio de una gestión que cobra cadavez más relevancia en el ámbito de su competencia.

La entidad está regida por cuatro principios fundamen-tales que garantizan su vocación democrática y de auto-nomía respecto del Estado central. En primer lugar, elcarácter voluntario de la afiliación de municipios. Se-gundo, la consideración equitativa de los municipiosindependientemente de su tamaño y recursos. Tercero,la Asociación se conduce con un principio de irrestrictopluralismo político y partidario que se expresa tanto ensus estructuras directivas y técnicas, como en los proce-dimientos operativos. Finalmente, la Asociación se re-conoce como un organismo político y técnico salva-guardando ambos sentidos en su quehacer.

Dos objetivos generales definen su acción: la promo-ción de la autonomía municipal, a través de la repre-sentación de los intereses municipales –y de las activi-dades que de ella se derivan–, y la búsqueda del perfec-cionamiento de la gestión municipal, a través de la ac-ción directa con los propios municipios miembros, me-diante programas y proyectos de capacitación, estudios,edición de publicaciones técnicas, entre otros.

Actualmente la Asociación congrega a 322 del total de334 municipios del país. Se organiza en capítulos re-gionales y cuenta con una Secretaría Ejecutiva perma-nente de carácter técnico administrativa, con sede enSantiago.

La directiva de la Asociación está presidida por JaimeRavinet, alcalde de Santiago; su Secretaria General esSofía Prats, alcaldesa de Huechuraba; su PrimeraVicepresidente es Lily Pérez (Concejal de La Florida);sus vicepresidentes son: Gonzalo Duarte (alcalde de LaFlorida), Mario Farías (concejal de Santiago), JoaquínLavín (alcalde de Las Condes), Sady Melo (alcalde deEl Bosque), Manuel José Ossandón (alcalde de Pirque),Hernán Pinto (alcalde de Valparaíso), Rafael Prohens(alcalde de Tierra Amarilla) y René Saffirio (alcalde deTemuco).

Fundación Alemana para el Desarrollo (DSE)

La Fundación Alemana para el Desarrollo Internacio-nal (DSE) fue creada en 1959 por la Federación y losLander (Estados federados), a iniciativa de los partidospolíticos representados en el Parlamento Federal, conel objetivo de promover las relaciones entre la Repúbli-ca Federal de Alemania y los países en desarrollo sobrela base de un intercambio mutuo de experiencias.

A fin de cumplir este cometido, la DSE realiza eventosdedicados al diálogo y programas para el perfecciona-miento profesional, con lo cual presta apoyo a los pro-yectos de desarrollo económico y social que ejecutanlos países de Africa, Asia y América Latina.

Campos prioritarios de acción:

• Foro de Política de Desarrollo (EF)• Centro de Educación, Ciencia y Documentación

(ZED)• Centro de Desarrollo Económico y Social (ZWS)• Centro de Orientación Regional (ZA)• Centro de Promoción de la Administración Pública

(ZOV)• Centro de Fomento de las Profesiones Industriales y

Artesanales (ZGB)• Centro de Fomento de la Alimentación y la

Agricultura (ZEL)• Centro de Promoción de Salud Pública (ZG)

Dirección General:

Director Ejecutivo:Prof. Dr. Hans–Rimbert HemmerDirector Ejecutivo Adjunto:Sr. Peter SötjeRauchstraße 25, W–1000 Berlín 30Teléfono: (030) 2606–1Telex: 181615 dseb d, 17308120=dsebln ux dTeletex: 2627–308120=DSEBLNTelefax: (030) 2606–375

Introducción 7

Capítulo 1: Proceso de planificación y gestión comunal 9

Capítulo 2: Información diagnóstica para la planificación local 27

Capítulo 3: Formulación de estrategias y proyectos 63

Capítulo 4: Un método para priorizar las inversiones 79

Capítulo 5: Los recursos para implementar el desarrollo 87

Anexos: 105

N° 1: Marco normativo de la gestión municipal. Constitución Política 107

N° 2 Cálculo de Indicadores 109

N° 3 Instrucciones para llenar la Ficha de Autodiagnóstico Sectorial 113

N° 4 Instrucciones para la presentación de proyectos participativos 134

í n d i c e

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Este trabajo se propone entregar un modo de planificar el desarrollo local; es decir,una manera de enfrentar el mejoramiento de las condiciones generales de la comuna.Para ello se ha sistematizado un conjunto de instrumentos susceptibles de ser perfeccionados y adaptados a la heterogeneidad de las comunas del país.

Hemos preferido tratar didácticamente aspectos operativos por sobre formulaciones teóricas un tanto alejadas de los problemas reales que a diario debenenfrentar nuestras corporaciones edilicias.

El lector encontrará en este manual la descripción de un proceso para impulsar el desarrollo local. Para ello hemos puesto el énfasis en los siguientes elementos:

Los principios que orientan la gestión municipal y dan origen a las acciones concretas que se impulsarán para implementar el Plan de Desarrollo. En segundolugar el diagnóstico; todo proceso de planificación se inicia con un diagnóstico hechoen base a indicadores globales y sectoriales. En él se distinguen: el estudio de gabinete, que debe ser comparado con la opinión de la comunidad; el dicernimiento de las debilidades y potencialidades existentes en la realidad; la diferenciación de sectores territoriales y sociales deficitarios, según estándarescomparativos; y la selección de acciones de tipo imperativa o indicativas, para cada sector.

A continuación se aborda la formulación de objetivos y políticas. Los objetivos deben diferenciarse según se refieran a la dimensión estratégica (imagen objetivocomunal); a los sectores (de desarrollo); los programas y los proyectos (estos últimos,según su amplitud, generales o específicos).

Por su parte, la formulación del Plan de Desarrollo debe considerar los estados de déficit sobre cuya base se originan prioridades, tanto sectoriales como intersectoriales. Esta priorización se construirá sobre el consenso entre el Concejo municipal, los estudios técnicos y la participación de la comunidad.

No hay que olvidar que todo Plan de Desarrollo deberá tener un respaldo económico que se expresará en un instrumento de apoyo como es el Plan Financiero.Contendrá una programación presupuestaria año a año, en función del cumplimiento de las metas.

Una vez diseñado el Plan debe ser aprobado por la autoridad política,el Concejo Municipal. El Plan de Desarrollo debe ser el producto de un proceso participativo y de un constante diálogo con la comunidad, para su legitimación.

Introducción

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Sabemos que la propuesta antes descrita no es la única forma de enfrentar la planificación municipal, pero se inspira en la voluntad de fortalecer los gobiernoslocales, instancias fundamentales en la construcción de una auténtica democracia.

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Proceso de planificación y gestión comunal

La planificación no es un sistema de gobierno ni un finen sí mismo. Ella es, fundamentalmente, un instrumento destinado a permitir el más lúcido y completo análisis de la mayoría de los problemas que enfrenta la sociedad y ofrecer métodos de organización capaces de lograr la mejor utilizaciónde de los recursos, para el máximo beneficio con el mínimo costo social.

En este capítulo se entregan las principales definiciones de la planificación como un proceso de gestión social –con un enfoque participativo–, y de las normas legales que regulan dicho proceso en el ámbito municipal.

Se describen, además, las etapas y los instrumentos que hacen de la planificación una metodología para alcanzar los propósitos del desarrollo, elementos que serán estudiados en profundidad en los capítulos siguientes.

c a p í t u l o

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La planificación busca maximizar los resultados que puedan obtenerse con determi-nados recursos, y también adecuar los procedimientos utilizados a las condicionesexistentes. Es decir, además de eficiencia se busca realismo frente a las necesidades yposibilidades de satisfacerlas. Debe existir una directa relación entre objetivos de lacomunidad y los medios instrumentales.

Por lo general, las comunidades formulan sus objetivos sin tener una idea de sus limi-taciones de recursos. Se tiende a pensar que los objetivos son posibles de alcanzar,mediante formas más apropiadas de organización y con mayor eficiencia administra-tiva. La verdad es que muchas veces ni la mayor eficiencia, ni la mejor organizaciónpueden sustituir a los recursos escasos.

Es necesario tener presente que las decisiones fundamentales sobre las cuales opera elplanificador son esencialmente políticas. No puede determinar por sí solo los objeti-vos sociales y en consecuencia debe generar los mecanismos de participación necesa-rios para captar el sentir de la comunidad a la cual van dirigidos los esfuerzos.

En definitiva, la planificación se propone intervenir en una realidad en particular, yalterar sus características actuales y orientar su trayectoria futura, de conformidadcon algún modelo ideal definido por los actores políticos, basado en las aspiracionesde la comunidad. Por su condición de técnica, es decir, de procedimientos para ac-tuar, la planificación es neutra: no es buena, ni mala en un sentido ético.

En cambio puede ser eficaz o ineficaz; puede o no conducir a la obtención de los objetivos deseados.

Requisitos de la planificación eficaz

• Permitir demostrar que los fines son realistas, es decir, que son alcanzables.

• Debe asegurar que los medios son los mejores disponibles o por lo menos que son eficaces, y

• Debe permitir comprobar si los fines y los medios son compatibles entre si.

Planificación comoproceso

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Para tener en cuenta

La planificación es una técnica para la selección de medios y fines de conformidad con una situación deseada.

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Atributos que debe tener la planificación comunal

a) Informada: que recoja el análisis de las tendencias históricas y de las pro-yecciones futuras de la comuna y su entorno significativo.

b) Participativa: debe considerar opiniones e intereses de los integrantes de lacomuna con el fin de priorizar acciones y problemas y construir en formaconjunta la imagen de la comuna que se pretende alcanzar.

c) Estratégica: que las orientaciones de largo, mediano y corto plazo deben re-visarse permanentemente, en función de factores internos del municipio yde la dinámica externa.

d) Concertada: que potencie los distintos recursos y capacidades disponibles enlos espacios comunales, en pro de proyectos de desarrollo y de bien común.Que sea capaz de articular eficazmente las potencialidades de la comunidadpara hacerlas coherentes con los objetivos deseados.

No existen técnicas ni métodos universales que puedan ser aplicados en forma indis-criminada a cualquier circunstancia, considerando que la situación “real” es diferentede una comuna a otra y de una época a otra.

En este trabajo, pretendemos entregar algunos instrumentos básicos para realizar unproceso de planificación posible en los municipios del país, atendida la realidad delsector en términos de recursos humanos y materiales, para emprender la tarea de ela-borar un plan de desarrollo comunal.

Es necesario hacer presente que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidadesmenciona el Plan de Desarrollo Comunal, en su artículo 68, sin explicitar en quéconsiste este instrumento, ni menos de qué manera debe ser elaborado, lo que reafir-ma la idea que no existe una forma única de aproximarse a la realidad y de realizaruna intervención en ella.

Marco normativo de gestión comunal

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Todo el proceso de planificación del desarrollo comunal se produce dentro de unmarco legal en el que intervienen un conjunto de disposiciones normativas desagre-gadas en diversos cuerpos legales. Estos otorgan restricciones y potencialidades a laacción municipal y en especial repercuten en la función de planificación de los espa-cios locales. Por ello es conveniente tener en cuenta los aspectos más relevantes deeste marco legal considerándolo como un factor externo que condiciona esta función.

El Municipio, órgano de la Administración del Estado, debe regirse por la normativaconstitucional, legal y reglamentaria, que rige tanto la orientación y accionar de laentidad como sus relaciones internas y con la comunidad, cuyo detalle es el siguiente.

Marco constitucional

Existen normas constitucionales expresadas en la propia Carta Fundamental y otrasque han sido dictadas en virtud de un mandato expreso de la Constitución y que, da-da su naturaleza, revisten igual rango que las de ésta (ver Anexo Nº1).

Concepto de municipalidad

Artículo 107, inciso primero. La administración local de cada comuna o agrupación decomunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituidapor el Alcalde, que es su máxima autoridad, y por el Concejo. La Ley orgánica esta-blecerá un Consejo Económico y Social Comunal de carácter consultivo.

Artículo 107, inciso segundo. Las municipalidades son corporaciones autonómas de de-recho público, con personalidad jurídica y patrimonios propios, cuya finalidad es sa-tisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el pro-greso económico, social y cultural de la comuna.

Es necesario destacar el reconocimiento que el constituyente hace del principio de laautonomía municipal que caracteriza de manera significativa el accionar de estas cor-poraciones de derecho público. Es precisamente en ese principio que encuentra fun-damento la capacidad de las municipalidades para definir objetivos y determinar políticas de acción.

Además del concepto y composición de las municipalidades, la Carta Fundamentalentrega algunas bases sobre las cuales descansa el modelo de municipio chileno.

Ley Orgánica Constitucional de bases generalesde la administración del Estado

Este cuerpo legal establece algunos principios generales sobre los que debe orientar-se la administración local. Entre ellos destacan:

• Legalidad y competencia• Servicio a la comunidad• Eficiencia y eficacia• Responsabilidad

Mucho se ha discutido que el hecho que el municipio sea un órgano autónomo noimplica desconocer que debe desarrollar su acción en el marco de un estado unitario,

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que se rige por principios aplicables a todas las instituciones del Estado y que se plas-man en esta ley. Es preciso no confundir autonomía con soberanía, y la presencia conrango orgánico constitucional de estos principios obligatorios para todos los órganosdel Estado garantizan su unidad de acción.

Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades

Este texto define, en cuanto interesa al tema, la naturaleza y constitución de los mu-nicipios, sus funciones y atribuciones.

En estas normas se destaca la autonomía municipal para la administración de sus fi-nanzas (art.12).

Sin perjuicio de lo anterior, se consagra la obligación de actuar dentro del marco delos planes nacionales y regionales que regulan las respectivas actividades y su coordi-nación con los demás municipios y servicios que operen en el territorio (art. 6–7).

Asimismo las municipalidades deben regirse por las normas sobre administración fi-nanciera del Estado (art. 43) y ser fiscalizadas por la Contraloría General de la Repú-blica, sin perjuicio de las facultades generales de fiscalización interna que correspon-da al alcalde, al concejo y a las unidades municipales, dentro del ámbito de su competencia.

Es importante hacer presente lo prescrito en el artículo 10º que señala los instrumen-tos normativos a través de los cuales se formulan las resoluciones municipales quepermiten materializar el ejercicio de las funciones y atribuciones privativas y compar-tidas o esenciales y no esenciales de los entes edilicios.

Normativa propuestaria de la Ley

Art. 56, letra e. El alcalde tendrá las siguientes atribuciones:e) Administrar los recursos financieros de la municipalidad, de acuerdo con las nor-mas sobre administración financiera del Estado.

Art. 58, letra a. El alcalde requerirá el acuerdo del concejo para:a) Aprobar el plan comunal de desarrollo y el presupuesto municipal y sus modifica-ciones, así como los programas de inversión correspondientes.

Art. 58, inciso segundo. El Plan Comunal de Desarrollo, el presupuesto municipal, losprogramas de inversión y el proyecto del plan regulador comunal, así como sus res-pectivas modificaciones, será propuesto por el alcalde.

Decreto Ley Nº 1.263 de 1975, orgánica de la administración financiera del Estado

Este cuerpo legal contiene las normas generales sobre el tema, las que regulan el sis-tema presupuestario, el régimen de recaudación, pago y reintegro, el crédito público,el sistema de control financiero y el sistema de contabilidad gubernamental.

Planificación municipal

Decreto Ley Nº 3.063 de 1979, Ley de rentas municipales

Este cuerpo legal regula los ingresos o rentas municipales, sus características y supercepción.

¿Qué es la planificación?

La planificación comunal cada día adquiere mayor importancia, especialmente por-que buena parte del éxito o fracaso de la descentralización del Estado se encuentrarelacionado con la capacidad de administrar eficientemente recursos y atribucionesen el nivel local. De esto se deriva el impacto que tendrá una adecuada planificacióndel desarrollo comunal. Se plantea, entonces, la necesidad de definir y caracterizar laplanificación comunal, entendiéndola como una metodología útil y eficaz aplicadapor las instancias municipales de planificación.

Escapa a los objetivos de este trabajo extenderse acerca de la rica conceptualizaciónteórica que ha existido en torno a la planificación, bástenos intentar una definiciónoperativa que sirva de base o punto de referencia para los contenidos que se trataránmás adelante.

Cuando se habla de plan, inevitablemente aparecen asociados una serie de conceptostales como: economía, medios o recursos, objetivos o fines, previsión, gestión, orga-nización, etc. Diremos que todos estos conceptos se relacionan con la idea de planifi-cación, algunos los podremos considerar sinónimos, otros como parte integrante deuna definición más global. Lo común a todos ellos es la noción de metodología, esdecir, la labor de formular y ejecutar planes (planificación) es, ante todo, una meto-dología para comprender e intervenir en el presente, procurando intencionarlo, darledirección al desarrollo de los acontecimientos futuros.

Lo anterior supone aceptar el hecho de que la persona humana es capaz de manejarun conjunto de instrumentos y técnicas que le permiten alterar el curso o evoluciónde los acontecimientos, adaptándolos para el logro de objetivos (por ejemplo, la satis-facción de sus necesidades). En este sentido categorías generales como tiempo, lugary las relaciones que se producen entre ambos, permiten establecer una conexión delas causas (o de las dificultades o problemas) sobre los que hay que intervenir para ellogro de objetivos y metas propuestas.

En términos sencillos diremos que la planificación requiere de un método que la ha-ga operable, es decir, de un procedimiento de ejecución concreto (un cómo hacerlo),que goce de validez y viabilidad para su aplicación. Lo contrario a la planificación esla improvisación, la acción aislada, sin un sentido claramente definido, o sin una se-cuencia ordenada que asegure dentro de un rango aceptable de incertidumbre llegara cierto resultado que se pretende lograr.

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No existe un método único para la planificación;por el contrario, considerando que lo que define esencialmente al proceso de planificación es lametodología, existen tantas“planificaciones” como metodologías hay o,más claramente, como orientaciones teóricasde referencia tiene dicha metodología.

Entenderemos por planificación al proceso de:

“Calcular” anticipadamente las acciones que se realizarán en un período detiempo determinado, para conseguir algunos resultados que estimamos deseables.

¿Para qué planificar?

Esta pregunta nos obliga a intentar una respuesta en torno a su utilidad. Si bien lasalternativas de solución son variadas, todas ellas encuentran respuesta en un comúndenominador: la necesidad de permitir el desarrollo de las diversas potencialidadesexistentes en el ámbito local. Es decir, la planificación es una función que debe estaral servicio de los objetivos y metas que se ha trazado el municipio en un período detiempo determinado.

Planificar es una proposición conciente y metódica para:Transformar las condiciones actuales de la comuna en función delmejoramiento de la calidad de vida de la población en general.

La planificación, entendida como recurso metodológico, debe permitir alterar los“cambios naturales” que experimentaría nuestro entorno físico y social. De ahí sedesprende la necesidad de fijar claramente la situación deseada, o el estado “ideal”,que queremos alcanzar, en función del cual pondremos un conjunto de recursos dis-ponibles para acercar la situación presente a la imagen–objetivo.

“Cambios naturales” se refiere a la situación que se alcanzará por la evolución o iner-cia, sin que medie alguna intervención externa con el propósito de transformar lasituación actual. Es decir la situación futura proyectada.

Situación futura

Situación actual

Situación deseada

La figura presenta los dos cursos posibles que tendría el desarrollo de una hipotéticasituación presente: A B, o A C. La diferencia entre ambos caminos se encuentra en que el trayecto A C ha supuesto el diseño de un conjunto de accio-nes que ha permitido prever un estado de cosas en el futuro, para lo cual se han organizado las acciones de un modo determinado para lograrlo. En otras palabras, la situación deseada (C) es producto de una intervención consciente y voluntaria.


El proceso de planificacióninvolucra cierta capacidadde predecir y anticiparse a los acontecimientos que ocurrirán en un horizontede tiempo previsto, anteponiendo acciones organizadas que brindenuna dirección y sentido positivamente valorado.

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(A) (B)

(C)

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(diagnóstico)

(estrategia)

(pronóstico)

(imagen–objetivo)

En la siguiente figura aparece un componente clave que ha incidido para estrechar ladistancia existente entre la situación actual y la situación deseada. En el trayecto seactivó una estrategia, se actuó de acuerdo a una metodología para alcanzar resultados;o dicho de otro modo, lo que alteró el pronóstico fue la existencia de una planifica-ción para llegar al objetivo.

Situación futura

Situaciónactual

Planificación

Situación deseada

La situación que alcanzaremos en el futuro o imagen–objetivo será el cumplimientode los objetivos de desarrollo. Considerando que fijamos la imagen objetivo desde eldiagnóstico actual, de inmediato aparecen condiciones para guiar las acciones queemprenderemos para alcanzarla.

En síntesis, a la pregunta ¿para qué planificar? podremos responder:

Para construir una estrategia en el presente que permita alcanzar el objetivoque nos hemos propuesto.

Principales instrumentos de planificación a nivel local

a. Plan Regulador

Un instrumento fundamental del desarrollo local es el Plan Regulador, cuyas impli-cancias no sólo afectan a las materias territoriales, sino también tienen enorme repercusión en los aspectos económicos, sociales y ambientales de los espacios comunales.

La Ley General de Urbanización y Construcciones es la referencia normativa de laplanificación urbana comunal. Ella promueve el desarrollo armónico del territoriocomunal, en especial de sus centros poblados en concordancia con las metas regiona-les de desarrollo económico–social.

Esta planificación urbana se realiza por medio del Plan Regulador Comunal, que esun instrumento constituido por un conjunto de normas sobre adecuadas condicionesde higiene y seguridad en los edificios y espacios urbanos y de comodidad en la relación funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento.

Sus disposiciones se refieren al uso del suelo o zonificación, localización del equipa-miento comunitario, estacionamientos, jerarquización de la estructura vial, fijaciónde los límites urbanos y otras materias de similar naturaleza.

En consecuencia, estamos en presencia de un elemento fundamental y de honda re-percusión en el quehacer comunal, toda vez que su aplicación afecta a las actividadesde las personas y define orientaciones para la imagen–objetivo comunal. Por esto esposible afirmar que la comuna puede llegar a ser todo lo que su Plan Regulador es.

El Plan Regular está compuesto de:

• Memoria explicativa:Contendrá los antecedentes socioeconómicos, los relativos al crecimiento de-mográfico, desarrollo industrial y demás antecedentes técnicos que sirvieron debase a las proposiciones y los objetivos, metas, prioridades de las obras básicas proyectadas.

• Estudio de factibilidad:Establecerá la dotación o ampliación de servicios urbanos (agua potable, alcantarillado, electrificación, etc.), en relación con el crecimiento urbano proyectado.

• Ordenanza local:Especificará las disposiciones reglamentarias pertinentes.

• Planos:Expresarán gráficamente las disposiciones sobre uso del suelo, zonificaciones,límites, equipamiento, etc.

b. Plan de Desarrollo Comunal

El plan de desarrollo comunal puede ser entendido como:

El conjunto de objetivos, metas, programas, proyectos y presupuestos que in-forman y guían la gestión comunal, orientada a llevar a la comuna de una situa-ción actual de déficit a otra de mayor bienestar y calidad.

En el proceso de planificación comunal es posible distinguir algunas etapas básicascomo son: el diagnóstico, la definición de objetivos y políticas, la programación, laejecución, el control y evaluación. Todas ellas inherentes al Plan de Desarrollo Comunal.


La participación y consultaa la comunidad en su diseño permite otorgar potencialidad a este instrumento para el desarrollo. Lo ideal es que elPlan Regulador recoja elconsenso de los intereses y necesidades de los distintosgrupos humanos que componen la comuna.

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– De Gabinete – Global Definición – Programación Ejecución – Controlde objetivos – Planesy políticas – Programas

Diagnóstico – Sectorial de desarrollo – Proyectos – Evaluación

– Validación comunitaria

Diagnóstico de Gabinete

Se realiza tomando los datos que existen en los organismos del sector público y en lasentidades que conforman el sector privado con y sin fines de lucro. Es decir, se reco-ge la información de todas aquellas fuentes que generan procesos estadísticos y quese encuentran al alcance de las municipalidades.

Es importante resolver desde el inicio, el nivel de desagregación o detalle que serequiere para trabajar con los datos, (comunal, distritos censales, manzanas, unidadesvecinales, poblaciones, etc). En segundo lugar, se debe precisar la viabilidad de accesoa la fuente, la periodicidad con que es procesada la información, la desagregación enque se encuentra, la confiabilidad y validez, etc. La conjugación equilibrada de todosestos aspectos deben estar contemplados antes de darse a la tarea de recopilación,para actuar con realismo al momento de la documentación y no crearse falsas expec-tativas. No obstante, buena parte de la información básica se encuentra disponible ose desprende de los propios archivos municipales.

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} } } } }}Componentes:

Diagnóstico Global

Es aquella apreciación general que se tiene respecto de las fortalezas y debilidades dela comuna, a partir de los antecedentes básicos. Debe considerar, en forma resumida,las características físicas, demográficas y socieconómicas comunales.

Aspectos físicos

• Ubicación - Región- Provincia- Límites

• Clima

• Recursos hídricos

• Superficie (km2) - Superficie área urbana- Superficie área rural- Superficie área expansión urbana

• Planos o mapas en que se identifiquen según proceda:

- Areas urbanas principales(localidades pobladas)

- Red vial básica- Areas verdes- Límites de unidades vecinales- Equipamiento comunitario

Aspectos demográficos

Resulta importante organizar la información como bases de datos e indicado-res, donde se diferencie:

• Evolución de la población y urbanización:

- Año - Número de habitantes según área de residencia (rural– urbana)- Densidad poblacional- Población comunal por sexo y grupos de edad (desagregando en segmentos

de cinco años)- Tasa media de crecimiento anual de la población

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Aspectos socioeconómicos

Es valioso procurar mayor detalle posible en estas bases de datos, siendo lo óp-timo disponer de una buena caracterización de la población en general.

• Pobreza (según datos ficha CAS):

– Porcentaje o número de población en extrema pobreza– Localización de población en situación de pobreza– Ingreso medio per cápita

(a través de sistemas de medición vigentes, CAS II o CASEN).

• Sectores económicos:

Se requiere describir la realidad de las principales actividades económicas de la comuna, distinguiendo:

– Ocupación de la población económicamente activa (PEA) por rama de actividad

– Total de ocupados– Total de fuerza de trabajo– Total de desocupados– Caracterización del aparato productivo y de servicios

• Organización social y participación:

– Estado de funcionamiento del CESCO– Nº de organizaciones comunitarias

territorialesfuncionales

– Nº socios organizaciones sociales comunitarias

• Características educacionales de la población:

– Tasa de analfabetismo– Promedio de años de estudio– Cobertura educacional por niveles de enseñanza

• Características de salud:

– Tasa de mortalidad y desnutrición infantil– Indicadores de morbilidad

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Otros Aspectos

Adicionalmente es conveniente agregar datos complementarios que permitenuna mejor caracterización del espacio comunal:

• Servicios comunitarios:

– Comunicación (correos, teléfonos, etc.)– Justicia

Asistencia judicialCarabineros, Investigaciones

– Bomberos– Servicios privados

Diagnóstico sectoriales

– Salud– Educación Descripción– Vivienda y urbanización detallada

Diagnóstico – Transito y transporte de dotación– Medioambiente déficit, necesidades– Deporte y recreación y potencialidades– Turismo y cultura para cada sector.– Otros

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Ejemplos

• Sector Salud

– Número de profesionales que prestan servicio (público y privado) en la comuna, desagregado en especialidades.

– Infraestructura y equipamiento de los establecimientos que cubren lapoblación comunal.

• Sector Educación

– Infraestructura y equipamiento de los establecimientos educacionales.– Números de profesores y alumnos por nivel.– Capacidad de los establecimientos educacionales.

• Sector Vivienda y Urbanización

– Situación habitacional

– Cobertura de servicios: alumbrado domiciliario; alcantarillado; agua potable

– Cobertura de pavimentación

• Tránsito y transporte

– Vías de circulación, etc.

• Medioambiente

Conclusiones del diagnóstico:

Es importante que las conclusiones del diagnóstico estén fundamentadas en indica-dores que evidencien la magnitud de la situación. De igual manera, es recomendableno sólo agotar el informe en los aspectos problemáticos, sino que se debe intentardescribir los aspectos positivos que podrán servir de base en la ejecución de progra-mas o proyectos específicos de desarrollo.

Formulación de objetivos de desarrollo comunal

Una vez dimensionadas las características globales y sectoriales, se requiere formularobjetivos o situaciones deseadas respecto de las limitaciones que impiden el desarro-llo. Un modo simple de formular los objetivos consiste en describir en forma positivala situación problemática que se ha detectado. A manera de ejemplo, imaginemos queque el diagnóstico ha arrojado un déficit comunal de pavimentación de un 30% deltotal de la red vial disponible, un objetivo será tener una cobertura de 100% de pavi-mentación los siguientes cuatro años. Con este planteamiento estamos dando unadoble dimensionalidad al objetivo, por una parte se fija la superación real del déficit ypor otra se establece un tiempo definido. Ambas dimensiones deben estar con-trastadas con un análisis de factibilidad.

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Los objetivos deben seguir los mismos niveles del diagnóstico, es decir, habrá objeti-vos globales o estratégicos; objetivos generales por sector y objetivos específicos sectoriales.

Programas y proyectos

Dado que la materialización de los objetivos supone el despliegue de ciertas acciones,consideraremos a los programas y proyectos como el modo directo de intervenir oactuar sobre la realidad actual para conseguir los objetivos. Ciertos estudios mencio-nan los siguientes niveles para formular esta etapa.

El Plan de Desarrollo está constituido por programas dirigidos a enfrentar temas ge-nerales, los que a su vez se organizan en torno a proyectos específicos, o actividadesmuy particulares cuyo propósito es incidir sobre un aspecto importante del tema.

– Plan de acción

El plan de acción se refiere a la programación o planificación sistemática de las activi-dades principales que se realizarán en el tiempo, tanto a nivel global como sectorial,describiendo los recursos necesarios, los productos o resultados parciales esperados ylos logros finales. Se agrega, además, los criterios de evaluación y control de los pro-gramas y proyectos. Corresponde a la etapa donde se describe más detalladamente elcómo se realizarán las acciones.

– Los costos

En el diseño de secuencia y continuidad de las acciones se agrega una estimación decostos de cada Plan, programa y proyecto, de modo de vincularlo con el PlanFinanciero, que es el respaldo económico de la estrategia de desarrollo comunal.

– Ambitos de acción

El Plan de Desarrollo Comunal, junto con describir el diagnóstico, fijar los objetivoscomunales transitorios y permanentes en el tiempo de modo que las políticas que de éstos se desprenden tengan resultados estables, integra mecanismos de medicióntanto para monitorear procesos como evaluar productos. Ello significa prever una flexibilidad que permitira introducir las modificaciones que se consideren aconsejables.

Si bien este carácter global define los ámbitos de acción, se pueden distinguir desdeel punto de vista del cumplimiento del Plan las siguientes perspectivas.

– Plan indicativo

El carácter indicativo se refiere al conjunto de acciones necesarias para concretar laimagen objetivo comunal, pero cuya ejecución no puede ser asumida en su totalidadpor la administración local. En este sentido constituyen las “señales” que entrega elPlan de Desarrollo tanto al resto del sector público como al sector privado, definien-do aquellas áreas de inversión que permiten avanzar en el desarrolo comunal. Estas indicaciones o señales en modo alguno deben interpretarse como formulacio-nes pasivas; por el contrario, el municipio debe establecer una estrategia que le per-

24


Es conveniente que elPlan esté diseñadopensando en una vigenciade a lo menos cuatroaños, con una sistemáticarevisión y actualizaciónde frecuencia anual.

25

mita ir concretándolas a partir de un diseño de gestión susceptible de ser evaluado deigual modo que el plan imperativo.

– Plan imperativo

Su carácter imperativo significa que el conjunto de programas y proyectos serán fi-nanciados con recursos propios del municipio y deberán ser implementados duranteel transcurso del período alcaldicio en que sean formulados. Luego, deberá expresar-se en el Presupuesto Municipal.

c) El Presupuesto Municipal: expresión financiera del Plan de Desarrollo

El Presupuesto debe preparase anualmente, siendo aprobado el 31 de Diciembre delaño anterior a su ejecución. En él se expresarán las Cuentas o Clasificaciones Presu-puestarias que harán posible el financiamiento de las distintas funciones Municipalesde acuerdo a los objetivos fijados.

• El Presupuesto se formula en base a:

– Presupuesto Municipal Básico de EgresosConsiste en el proceso mediante el cual se determina el nivel de gastos para unaño determinado de las actividades que realiza el municipio, con la finalidad debrindar aquellos servicios que le obliga la Ley, con un nivel mínimo de calidad.Este cálculo se determina a partir de los gastos históricos de cada partida de presu-puesto, considerando las variaciones ocurridas en los últimos cuatro años.Se incorpora, además, una estimación del comportamiento de los gastos relaciona-do con la situación económica del país.

– Presupuesto de Ingresos MunicipalesSe determina haciendo un análisis de sensibilidad respecto de las variaciones his-tóricas que ha habido en cada una de las partidas de ingreso, como así mismo so-bre la proyección del crecimiento esperado en base a la economía del país.

En la formulación de los egresos como en la de los ingresos se deben especificar losfactores o elementos que se han considerado para determinar las cifras esperadas. Porejemplo, un aumento por regularización de pagos morosos; aportes de los vecinos pa-ra la ejecución de proyectos; donaciones; ingresos derivados del cobro de multas; etc.

Para que el Presupuesto Anual sea un instrumento consecuente con el Plan Financie-ro, debe ser estimado como un soporte que, acumulativamente, permite concretar losobjetivos propuestos tanto a nivel sectorial como global en el Plan de Desarrollo.

Plan FinancieroObjetivos

Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 dedesarrollo

Presup. 1 Presup. 2 Presup. 3 Presup. 4 comunal

El diagrama ejemplifica la idea de continuidad y acumulación que hemos señalado entorno al presupuesto. Es decir, cada nuevo presupuesto anual es la continuidad delanterior y debe estar en función del cumplimiento de los objetivos del Plan deDesarrollo Comunal.

26

uUn buen diagnóstico, efectuado bajo determinadascondiciones de investigación y legitimización de sus resultados, incidirá fuertemente en la organización de los temas estratégicos e inmediatos de desarrollo. El diagnóstico comunal es una invitación a comprender la comuna, a ponerse de acuerdo, a crear consensos al interior de los espacios comunales.

A través del diagnóstico se pretende buscar y precisarlas características que configuran la realidad comunalen la actualidad y sobre la que se ha de intervenir.Permite que afloren realidades específicas que, dependiendo de la magnitud con que se manifiestan, organizarán las prioridades de la acción.Con ello estamos confirmando que no existe cambio o transformación alguna, si no conocemos o comprendemos bien aquello que deseamos cambiar.

En este capítulo desarrollaremos en detalle los procedimientos e instrumentos utilizados en la elaboración del diagnóstico global y los sectoriales, con especial énfasis en la construcción de indicadores.

Finalmente se propone la realización del autodiagnóstico, instrumento que facilita la incorporación de la comunidad en el proceso de planificación participativa.

c a p í t u l o

2Información diagnósticapara la planificaciónlocal

El diagnóstico nos brindará las bases o puntos de partida para planificar la estrategiay acciones de desarrollo que se impulsarán desde el municipio pues el diagnósticopermite caracterizar la comuna, conocer y distinguir los aspectos sobre los que se hade intervenir, para impulsar el desarrollo.

El conocimiento del espacio donde se va a intervenir dependerá a su vez del métodoe instrumentos que se utilicen. Los estudios deben permitir una simplificación quefaciliten la comprensión de la realidad. Para ello se requiere dar un tratamiento espe-cial a los datos que hemos acumulado en los estudios o investigaciones previas.

Construcción de Indicadores

Lo primero es disponer de antecedentes o datos, luego es importante hacer una lec-tura comparativa de ellos, es decir, un análisis interpretativo, trabajándolos de tal for-ma que “nos digan algo más” acerca de la importancia relativa que éstos tienen, en elcontexto de análisis. Lo óptimo es producir y trabajar con indicadores, es decir datosmás complejos pero a su vez más informativos.

Veamos un ejemplo simple:

Un estudio nutricional practicado entre los niños menores de 6 años, en una comunarural, arrojó la siguiente base de datos:

29

Un diagnóstico útilpara el nivel comunal.

Unidad Nº niños Nº menoresvecinal menores 6 años desnutridos

1 6.020 1212 4.567 893 590 154 1.230 102

Total 12.407 327

Si bien tal como aparecen los datos, nos permiten un buen conocimiento de la reali-dad nutricional infantil de las cuatro unidades vecinales que componen la comuna, elasunto sería algo más difícil de “leer” si estuviésemos analizando 30 ó 40 unidades ve-cinales o si quisiéramos un estudio a nivel de manzanas o poblaciones. De ahí se des-prende la utilidad de trabajar datos que nos permitan visualizar rápidamente las ca-racterísticas del problema nutricional. Para ello se procede a relacionar (o “cruzar”)los datos disponibles para obtener indicadores del problema.

30

Efectos Manifestación o signo Percepción inmediata

Problema principal

Causas Factores causales

En este caso podemos proceder de la siguiente manera:

Unidad Nº niños Nº menores Cruce Indicadorvecinal menores 6 años desnutridos de datos (2:1) 100

(1) (2) (2:1) (%)

1 6.020 121 0,020 2,0 %2 4.567 89 0,019 1,9 %3 590 15 0,025 2,5 %4 1.230 102 0,082 8,2 %

Total 12.407 327 0,026 2,6 %

• ¿ En qué consiste la situación o problema actual ? (definición)

• ¿ A qué cantidad afecta ? (cuantificación)

• ¿ A quiénes afecta ? (localización poblacional)

• ¿ Dónde se localiza ? (localización espacial)

En este caso resulta más indicativo o informativo decir que el porcentaje de desnutri-ción alcanza al 2,6% en la comuna y que las unidades vecinales Nº 4 y 3, respectiva-mente, presentan las más altas tasas relativas.

Los datos trabajados como indicadores, permiten cuantificar, calificar y localizar losfenómenos específicos que nos interesa conocer de la situación actual, junto conentregar un valor referencial para hacer un seguimiento de los cambios que experimenta.

Los indicadores del diagnóstico deben responder a las siguientes interrogantes:

Durante la elaboración del diagnóstico se logra detectar varias necesidades y proble-mas pero muchas veces no aparecen en términos “puros”, sino más bien se expresancomo un efecto bastante alejado de la causa original.

La figura muestra la relación enunciada, que responde a la lógica causa-efecto. Porejemplo, es común tener un reporte de accidentes de tránsito, que en rigor son

31

En la detección de los problemas hay otra consideración importante que se refiere ala formulación del problema en coherencia con la lógica causa-efecto. Por lo generalse tiende a confundir el problema con la ausencia de una solución. Veamos a travésdel siguiente ejemplo:

De esta manera podemos extraer una segunda conclusión, y es que diagnosticar nosólo permite diferenciar los problemas, sino que entregar una relación de las causasque originan los problemas estudiados. A éstos los llamaremos problemas específicos,que son causales de la manifestación del problema principal o de base.

manifestaciones de problemas de base (o factores causales) que puede ser la falta deseñalización adecuada, calzadas en mal estado, exceso de velocidad, etc. Sin embargonuestra percepción directa o inmediata corresponde a la aparición del efecto más visi-ble derivado de otros factores causales.

Luego, lo que interesa conocer son las relaciones que se dan entre los factores quedesencadenan el problema principal. Veamos la siguiente figura:

Efectos Manifestación del problema principal

Problema principal

Aumento delos accidentes

Factores causales Calzadasdeterioradas

Excesovelocidad

SeñalesCausas

Formulación incorrecta

Formulación correcta

Problema

Falta de medicamentos

Aumento enfermedadesinfecciosas

Por regla general el diagnóstico tiende a centrarse en aquellos aspectos de loscuales tenemos una noción problemática. Es decir, caracterizar los problemas odebilidades existentes, lo cual si bien aporta información valiosa, tiene alcancelimitado si de iniciativas de desarrollo se trata. Lo óptimo es que el diagnósticoentregue también información relativa a las potencialidades o capacidades quetendría la comuna y sus habitantes para avanzar hacia el logro del objetivo quese ha establecido.


El diagnóstico es una fasedinámica de la planificación, debiendoreportar las causas de lasdebilidades o problemas, como también de las potencialidades positivas de la situación actual.

32

La siguiente matriz muestra un modo práctico para llevar adelante un diagnósticodetectando causas, efectos, y potencialidades de un problema o situación que estamosinvestigando.

De acuerdo al esquema será necesario describir cada cruce o intersección de las co-lumnas numeradas (1, 2, 3...N) con las filas (A, B, C, y D), así obtendremos celdas(1–A; 1–B; 1–C y 1–D), que darán cuenta de cada aspecto del problema que quere-mos diagnósticar.

A modo de ejemplo, diremos que las celdas deberán señalar:

1–A: El problema principal y su indicador

1–B: Las causas inmediatas del problema

1–C: Efectos más visibles o imediatos

1–D: Potencialidades positivas

En la realidad municipal, en general, podemos distinguir dos grandes áreas desde elpunto de vista de las preocupaciones municipales para el desarrollo comunal:

– aspectos físico–espaciales, y– aspectos socieconómicos

Cada una de estas dimensiones es posible de investigar inductivamente (partiendo delo más particular hacia lo más general).

N°2N°1

2,6% Desnutrición infantil

-Padres cesantes (12%)-Pobreza (20%)-Otras

-Mortalidad infantil-Retraso escolar

-Buenos especialistas en consultoriosde salud-Pobladores bien organizados

N°...

A) Problema

B) Causas

C) Efectos

D) PotencialidadesPositivas

Donde: Red vial disponible

x localidad (km) CI: Cobertura = x 100

ideal Red vial disponible comunal (km)

Red vial pavimentada x localidad (km)

CA: Cobertura = x 100actual Red vial disponible

comunal (Km)

El indicador para la localidad resulta de:

33

A continuación analizaremos varios ejemplos de construcción de indicadores endiversos ámbitos de competencia municipal.

Ipav = CA/CI

Ejemplo 1: Pavimentación

Déficit pavimentaciónNivel: unidad vecinal

U. vecinal Red vial Red vial pavimentada (km) IndicadoresNº Disponible Total CI CA I pav

(km) HCV ASF ADOC (%) (%)

1 12,5 3,4 3,4 0,0 6,8 15,84 8,62 0,54 2 14,3 0,0 5,9 0,0 5,9 18,12 7,48 0,41 3 27,5 3,6 2,0 13,0 18,6 34,85 23,57 0,68 4 16,0 5,2 2,7 7,9 15,8 20,28 20,06 0,99 5 8,6 1,4 0,0 0,7 2,1 10,90 2,66 0,24

Totales 78,9 13,6 14,0 21,6 49,2 — — —

Como se puede observar, existe un estándar fijado para cada unidad vecinal, que re-sulta del total disponible de dicha unidad vecinal y lo disponible a nivel comunal, asíse establece la cantidad de km que debería tener pavimentada dicha unidad vecinal.Posteriormente al compararlo con lo realmente pavimentado, se puede desprender eldéficit, o lo que falta, por pavimentar.

Los déficit decrecientes (de mayor a menor) son:

En este caso se procede de igual modo al anterior

Donde: Red vial alumbrado públicodisponible x localidad (km)

CI: Cobertura = x 100ideal Red vial alumbrado público

disponible comunal (km)

Red vial alumbrado público x localidad (km)


comunal (km)

El indicador de alumbrado público será:

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Iap = CA/CI

Ejemplo 2: Alumbrado público

Déficit alumbrado públicoNivel: unidad vecinal

U. vecinal Red vial Red vial alumbrado (km) IndicadoresNº Disponible Incandes– M.A.P. S.A.P. Total CI CA I ap.

(km) cente 100W 125–250 250–400 (%) (%)

1 12,5 8,8 1,0 0,9 10,7 15,84 13,56 0,862 14,3 3,4 2,9 0,0 6,3 18,12 7,98 0,44 3 27,5 12,0 6,0 2,2 20,2 34,85 25,60 0,734 16,0 10,0 1,0 0,0 11,0 20,28 13,94 0,695 8,6 3,3 0,0 1,8 5,1 10,90 6,46 0,59

Totales 78,9 37,5 10,9 4,9 53,3 — — —

Unidad vecinal Orden decrecienteNº déficit

5 1º 2 2º1 3º 3 4º 4 5º

35

Iav = CA/CI

Ejemplo 3: Areas verdes

Déficit áreas verdesNivel: unidad vecinal

U. vecinal Superficie Superficie construida (km) IndicadoresNº Disponible Mantenimien Mantenimien Abandonada Total CI CA Iav

(km) municipal vecinal % %

1 6,2 1,80 0,30 0,00 2,10 28,972 9,813 0,3392 10,1 2,40 0,00 2,00 4,40 47,196 20,561 0,4363 3,2 2,50 0,00 0,50 3,00 14,953 14,019 0,9384 1,1 0,80 0,00 0,00 0,80 5,140 3,738 0,7275 0,8 0,80 0,00 0,00 0,80 3,738 3,738 1,000

Totales 21,4 8,30 0,3 2,50 11,100 _ _ _

Donde: Superficie disponible

x localidad (m2) CI: Cobertura = x 100

ideal Superficie disponible comunal (m2)

Superficie construida x localidad (m2)


comunal (m2)

El Indicador de cobertura de áreas verdes, resulta de:

4. Establecimientos educacionales

La unidad de análisis serán en este caso los establecimientos educacionales. Se handiferenciado cuatro dimensiones o áreas a estudiar donde se aplicará una pauta de ob-servación, la que servirá para atribuir puntajes.

Dichas áreas son:• Infraestructura • Equipamiento• Estado de la construcción• Calidad educacional

36

Ejemplo 4: Establecimientos educacionales

Déficit infraestructura y equipamientoNivel: establecimientos educacionales

Requerimientos mínimos Puntajes por establecimiento Ptje. Ptje. ESC ESC ESC Promedio

Area Tipo ideal 1 2 3 Item

Infraestructura Nº salas de clases (*1) 15 10 15 5 10 Lab. computación 10 5 0 2 2Lab. ciencias 10 2 0 5 2 Biblioteca 10 0 5 10 5 Taller 10 10 0 10 7Cocina 10 5 5 2 4 Comedor 10 10 10 5 8 Baños alumnos 10 2 2 2 2 Baño dirección 10 0 2 5 2 Baño auxiliares 10 2 5 5 4 Camarines 10 2 5 5 4 Patio techado 10 5 10 2 6 Multicancha 10 0 5 0 2Cierro perimetral 10 11 10 10 10Protecciones 10 0 5 5 3Red agua caliente 10 0 2 0 1

Equipamiento Mobiliario 10 10 10 5 8Teléfono 10 10 10 0 7Equipo sonido 10 2 0 0 1Equipo audiovisual 10 0 0 2 1Equipam. deport. 10 2 2 2 2Pizarrones 10 10 5 5 7Areas verdes 10 2 5 5 4Mobiliario. a. verd. 10 0 0 5 2

Estado de la Instal. eléctrica 10 5 10 10 8construcción Instal. sanitaria 10 2 5 5 4

Artefac. sanitarios 10 2 10 5 6Techumbre 10 10 10 5 8Drenaje a lluvias 10 10 0 2 4Cielos 10 10 10 2 7Muros/tabiques 10 10 5 5 7Pisos 10 10 5 10 8Puertas 10 10 5 2 6Vidrios 10 10 2 5 6Pintura interior 10 10 2 10 7Pintura exterior 10 10 2 10 7

Rendimiento SIMCE (*2) 15 10 10 10 10Repitencia (*3) 15 10 5 10 8

Totales 395 219 194 188 Indicador 0,55 0,49 0,48

37

Es conveniente tener en cuenta que los puntajes a atribuir ocupando la pauta, requie-ren precisar claramente cada atributo. Es decir, debe quedar establecido aquello quese entenderá por “mal estado”, “suficiente”, “insuficiente” y “buen estado”, de mane-ra de usar criterios comunes.

Situación observada Puntaje

No hay 0Existe, en mal estado 2Insuficiente, en buen estado 5Suficiente, en buen estado 10

(*1) Este item (N° Salas de clase), se calculará de acuerdo a lo siguiente:

Nº salas establecimiento1

Nº alumnos por sala (Nº estandar)I =

Nº alumnos por jornada

Los resultados pueden expresarse en los siguiente rangos de puntaje:

I Significado Puntaje

= 0 No tiene salas 00 < I < 1 Cantidad insuficiente 2= 1 Suficiente 51 < I < 1,5 Cantidad recomendable 10> 1,5 Exceso 15

(*2) El item SIMCE incorpora un aspecto específico de calidad educacional integran-do esta dimensión a las características físicas. El propósito es agregar el resultado delproceso enseñanza–aprendizaje ponderándolo en conjunto con las demás dimensio-nes.

Para calcular el valor del item, se procede a comparar los resultados promedios deSIMCE obtenido por cada establecimiento, con el promedio comunal. Para ello cal-culamos:

1. El número de alumnos por jornada se refiere a la demanda del sector, no a matrícula real.Esta última se debe adaptar al número de salas existente.

SIMCE establecimiento XI =

SIMCE comunal

38

La asignación de puntajes se atendrá a la siguiente pauta:


= 0 Déficit prioritario 00 < I < 1 Calidad insuficiente 2= 1 Suficiente 51 < I < 1,5 Calidad adecuada 10> 1,5 Calidad óptima 15

Finalmente se ha agregado el rendimiento de cada establecimiento, medido en rela-ción a los resultados porcentuales de repitencia. El razonamiento ha sido similar alitem anterior, intentando integrar los aspectos cualitativos del proceso educativo.

(*3) Para calcular el valor del item, se procede a comparar los resultados promediosde repitencia, expresado en porcentajes de cada establecimiento, con el promedioporcentual comunal. Para ello calculamos:

La asignación de puntajes se atendrá a la siguiente pauta:


= 0 Déficit prioritario 00 < I < 1 Calidad insuficiente 2= 1 Suficiente 51 < I < 1,5 Calidad adecuada 10> 1,5 Calidad óptima 15

Luego, el indicador por cada establecimiento se obtiene de:

Puntaje total escuela XIed =

Puntaje ideal

(%) Repitencia comunalI =

(%) Repitencia establecimiento X

39

Según lo anterior es posible distinguir los siguientes déficit, por orden decreciente:

Ejemplo 5: Instalaciones deportivas

Para las instalaciones deportivas, se procede de manera similar. Sin embargo se haconsiderado el análisis de multicanchas y estadios por separado.

Multicanchas

Déficit infraestructura y equipamiento deportivoNivel: multicanchas

Requerimientos mínimos Puntaje por multicancha PuntajePtje. Mult. Mult. Mult. Prom.

Area Tipo ideal 1 2 3 Item

Infraestructura Pavimento 10 10 2 5 6Cierro perimetral 10 2 10 10 7Camarines 10 5 5 5 5Graderías 10 2 2 2 2Luminarias 10 0 10 0 3Postación definitiva 10 0 5 10 5Demarcación 10 5 2 5 4Pintura general 10 2 5 2 3

Equipamiento Tableros basquetbol 10 2 2 10 5Aros y mallas 10 5 10 5 7Arcos minifútbol 10 10 2 2 5Malla voleibol 10 5 0 0 2Portacandados 10 0 0 10 3Candados 10 0 0 10 3Bancas 10 5 10 0 5

Areas verdes Arbustos perimetrales 10 2 0 0 1

Administración Org. vec. o club dep. 10 10 0 2 4

Totales 170 65 65 78Indicador 0,382 0,382 0,459

Establecimiento Orden decrecienteNº déficit

3 1º 2 2º1 3º

40

Los puntajes a asignar resultan de la aplicación de la siguiente pauta de observación,en cuyo caso habrá de tomarse la misma precaución sugerida en el sector educación,en cuanto a definir claramente la situación observada.



El indicador para multicanchas se calculará en base a la siguiente expresión:

Puntaje total multicancha XImc =

Puntaje ideal

Estadios

Déficit infraestructura y equipamiento deportivoNivel: estadios

Requerimientos mínimos Puntajes por estadios Puntaje Ptje. Estadio Estadio Prom.

Area Tipo Ideal 1 2 Item

Infraestructura Cancha (*) 10 0 5 3y equipamiento Sistema drenaje 10 0 2 1

Cierro perimetral 10 2 0 1Camarines 10 10 10 10Baños 10 10 5 8Graderías 10 2 5 4Iluminación 10 10 10 10Arcos 10 5 10 8

Areas verdes Arboles jardines 10 5 2 4Administración Org. vec. o 10 0 10 5

club dep.

Totales 100 44 59Indicador 0,44 0,59

41

2. Se ha establecido como referente el nivel regional, sin embargo, es posible usar otros estándares de comparación. Lo importante es conservar el mismo nivel de referencia (regional, nacional o internacional) en todos los sectores estudiados.

(*1) El item “cancha” se puntuará en base a la pauta siguiente:

Característica de la cancha Puntaje

De tierra 2De maicillo 5Empastada 10



Luego, el indicador para estadio se calcula de la manera siguiente:

Puntaje total estadio XI' et =

Puntaje ideal

Indicadores de nivel comunal

Para evaluar comparativamente las características de la comuna con otros niveles dereferencia, se procede del siguiente modo2:

1–a) Déficit de pavimentación

Nivel: Comunal

Red vial Red vial pavimentada (km) CA' CR IndicadoresDisponible HCV ADO ASF Total Icpv Ir(Km)

79 13,600 21,600 14,030 49,230 62,40 47,62 1,31

Red vial pavimentada regional

Km: 892

Red vial disponible regional

Km: 1873

42

Donde:Red vial pavimentada

comunal (km)CA': Cobertura = x 100actual Red vial disponible

comunal (Km)

Red vial pavimentadaregional (km)

CR: Cobertura = x 100regional actual Red vial disponible

regional

El indicador comunal de pavimentación comunal resulta de:

Donde:Red vial alumbrado público

comunal (km)CA': Cobertura = x 100actual Red vial disponible

comunal (km)

Red vial alumbrado públicoregional (km)

CR: Cobertura = x 100regional actual Red vial disponible

regional (km)

I' cpv = CA'/CR

Red vial a. público regional

Km: 15.300

Red vial disponible regional

X: 18.740

2–a) Déficit alumbrado públicoNivel: Comunal

Red vial Red vial alumb. público (km) CA' CR IndicadoresDisponible Incan- M.A.P. S.A.P. Total Iap Ir(Km) descente 125–250 250–400

100W.

79 37,500 10,900 4,900 53,300 67,554 81,644 0,827

43

El indicador comunal de alumbrado público comunal resulta de:

Donde:

Superficie construidacomunal (km)

CA': Cobertura = x 100actual Superficie disponible

comunal (km)

Superficie construidaregional (km)

CR: Cobertura = x 100regional Superficie disponible

regional (km)

El indicador comunal de pavimentación comunal resulta de:

I' ap = CA'/CR

I' cav = CA'/CR

3–a) Déficit áreas verdesNivel: Unidad vecinal

Superficie Superficie construida (km) CA' CR Indicadoresdisponible Mantenimiento Mantenimiento Abandonada Total lav Ir(km) municipal vecinal

21,400 8,300 0,300 2,500 11,100 51,869 58,834 0,882

Superficie construida regional

Km: 343

Superficie disponible regional

Km: 583

44

4–a) Establecimientos educacionales

Para determinar el indicador comunal de establecimientos educacionales se procededel siguiente modo:

Puntaje promedio establecimientos de la comuna

I'e =Puntaje ideal

Luego el indicador es:

4–a) Déficit infraestructura educacional

Nivel: comunal

Indicador comunal 0,507

5.1 a) Multicanchas

Este indicador se obtiene de:

Puntaje promedio multicanchasde la comuna

I'mc =Puntaje ideal

Déficit infraestructura y equipamiento deportivo (multicanchas)

Nivel: comunal


5.2 a) Estadios

El indicador resulta de:

Puntaje promedio estadios de la comuna

I'es =Puntaje ideal

Déficit infraestructura y equipamiento estadios

Nivel: comunal


45

Priorización intersectorial infraestructuraSegún déficit relativonivel: comunalSector Indicador Prioridad

Pavimentación 1,310 5Alumbrado público 0,824 3Areas verdes 0,882 4Educación 0,507 2Deportes 0,461 1* Iet 0,515* Imc 0,408

Indicadores socioeconómicos

El diagnóstico del área social, al igual que en los sectores de infraestructura, sedeberá traducir en indicadores que caracterizen la comuna. Para ilustrar lametodología a emplear trabajaremos sobre diversos temas.

Pobreza

La mayor o menor presencia de población en estado de pobreza constituye un factordeterminante para impulsar estrategias de desarrollo.

Una situación que impide al individuo, y a su grupo familiar satisfacer una omás necesidades básicas y participar plenamente en la sociedad.

Estos individuos y grupos familiares han sido estudiados a partir de la aplicación deinstrumentos, tratando de identificar tanto a quienes se consideran pobres (desde laperspectiva de las oficinas de asistencia social municipal) como a quienes se percibena sí mismas como tales demandando espontáneamente ayuda institucional para satis-facer alguna necesidad específica.

Para esto y desde hace algunos años los municipios aplican el instrumento demedición social conocido como encuesta o ficha CAS, la que contiene información anivel de hogares respecto a un conjunto de dimensiones tanto de los aspectos habita-cionales, patrimoniales, laborales, educacionales, etc. de cada persona residente en elhogar encuestado.

Esta información, tal como se maneja habitualmente, permite localizar y diferenciar ala población que ha sido encuestada (o estratificada) de acuerdo a sus niveles de carencias relativas en cada una de las dimensiones medidas. El resultado son valoresponderados que se expresan en puntajes; luego el puntaje que arroja la medición per-mite fijar un límite que diferencia (o segmenta) a población estratificada. Así aquelloscuyo puntaje se encuentra bajo el límite establecido serán considerados en extrema pobreza (PEX).

46

Como es fácil darse cuenta, el método permite un buen conocimiento de los nivelesde vida de la población y la incidencia de la pobreza o la demanda de necesidades bá-sicas insatisfechas en la comua.

Dentro de esta perspectiva económica de la pobreza existe otro enfoque que se fun-damenta en el ingreso monetario mínimo requerido para satisfacer las necesidadesbásicas. La manera de segmentar a la población consiste en definir las necesidadesbásicas y sus componentes; establecer el costo de los satisfactores (este costo o valormonetario determina la línea de la pobreza), luego se compara los ingresos de las fa-milias y estos con la línea de la pobreza, considerándose como pobres a las personasque tienen ingresos bajo dicha línea.

Ambos enfoques por separado reportan antecedentes importantes para determinar lamagnitud de las necesidades existentes entre los grupos más pobres. Sin embargo, ca-da uno por sí solo es limitado.

En el último tiempo se ha intentado poner en práctica un enfoque que permita acti-var programas de carácter global, a través del método integrado de medición de lapobreza, que opera en base a la relación de las dos perspectivas antes señaladas3 .

Un caso de aplicación práctica

A continuación se presenta la aplicación del método con los datos disponibles enCAS-2, realizado en una comuna urbana de la zona sur en la región metropolitana,con una población apróximada de 97 mil habitantes y un porcentaje de extremapobreza (PEX) del orden de un 9%.

El estudio tuvo como objetivo disponer de indicadores, que no midan sólo carenciasentre la población estratificada (por la encuesta CAS–2), sino que distingan potencia-lidades en estos grupos a objeto de intervenir eficazmente para facilitar su integración.

3. El método se encuentra descrito en “Dimensión y características de la pobreza según CASEN 1990”. División Planificación de Estudios e Inversión. MIDEPLAN. Consiste en combinar el método de Línea de la Pobreza con el de Necesidades Básicas Insatisfechas; ha sido recomendado por el PNUD de Naciones Unidas y CEPAL.

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Las características de la infraestructura habitacional se pueden definir a partir de losniveles mínimos para cada indicador, de la siguiente manera4:

Indicador Carencia

Material usado en Tabique sin forro interior; desecho; mixto los muros deficiente

Material usado en Madera, plásticos o pastelones colocados el piso directamente sobre la tierra. Piso de

tierra; mixto deficiente

Material usado en Fonolita; paja, coirón, totora; desecho. el techo Mixto deficiente

Piezas ocupadas de Más de tres personas por recinto habitablevivienda

Abastecimiento de Agua por acarreo agua de la vivienda

Suministro eléctrico No dispone de electricidad de la vivienda

Eliminación de excretas No tiene

Si las personas viven en hogares que presentan una de las carencias señalada en losindicadores, quedan en la categoría: “con carencias”; ello proporciona una visiónacerca de los déficit de infraestructura habitacional en la comuna.

Estos indicadores se relacionan con la variable ingreso per capita o el cuociente entreel número de personas en el hogar y el total de ingresos autónomos declarados pordicho hogar (ver Anexo N°2).

Para determinar los tramos de ingreso se procedió a la actualización del valor de lamisma canasta básica de alimentos (de 1993) que utilizó la CASEN 90, bajo el su-puesto que los patrones de consumo de la población no han variado significativamen-te durante el período. De acuerdo a esto se fijó en $ 24.840, el doble del precio de lacanasta, límite que constituye la línea que separa a los pobres de los no pobres.

Según lo anterior, es posible graficar la situación del ingreso monetario de la siguien-te manera:

Categoría Ingreso per capita mensual

No pobres Mayor o igual al doble valor de una canasta básica

No indigentes Entre el valor de una canasta y menos que Pobres el doble de una

Indigentes Menor que el valor de una canasta


La Línea de la Pobreza discrimina dos situaciones,aquellos que perciben ingresos equivalentes hastael valor del costo de una canasta son situados en laindigencia; mientras que losque perciben hasta el doblede dicho valor son situadosen la categoría de pobres no indigentes.

4. La medición corresponde a los datos contenidos en CAS-2 en:

Secciones Los items Números

1 Protección 19; 20; 21ambiental

2 Hacinamiento 22

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De este modo se configuran cuatro opciones donde situar a los sujetos (la mediciónestá hecha a nivel de individuos).

Con una carencia Ausencia de carencias

Ingreso bajo la Pobreza Pobrezalínea de la pobreza crónica creciente

Ingreso sobre la línea Carencias En condición de de la pobreza inerciales integración social

Región Metroplitana Comuna "X"Distribución de la pobreza según tipo y lugar de residencia

Tipo de pobreza Crónica Reciente C. inerciales Integr. social

U. vecinal % Nº % Nº % Nº % Nº

1 45,5 1.254 47,7 1.261 3,9 107 5,0 137 2 40,0 542 51,7 701 3,5 47 4,9 66 3 48,8 2.204 44,9 2.029 3,0 136 3,3 149 4 25,1 65 62,5 162 3,1 8 9,3 24 5 33,7 160 59,4 282 3,4 16 3,6 17 6 43,9 441 44,7 449 3,4 34 8,0 80 7 41,6 480 49,8 574 3,5 40 5,1 59 8 36,1 447 55,2 683 3,4 42 5,3 65 9 26,4 597 65,8 1.489 2,6 59 5,2 117 10 34,5 447 53,9 683 4,6 42 7,0 65 11 39,2 1.155 52,7 1.555 3,0 88 5,1 151 12 32,8 97 55,4 164 1,4 4 10,5 31 13 28,4 719 64,1 1.622 2,1 53 5,3 135 14 32,0 550 59,7 1.026 2,6 45 5,8 99 15 0,0 0 94,4 17 0,0 0 5,6 1 16 12,6 35 81,9 227 1,1 3 4,3 12 17 5,8 3 90,4 47 3,8 2 0,0 0 18 30,4 21 58,0 40 2,9 2 8,7 6

Totales 9.247 13.074 782 1.246

Total casos: 24.317 Fuente: Info CAS–2

El cuadro permite visualizar el peso que tiene cada tipo de pobreza en las unidadesvecinales. La utilidad principal de esta información es que ayuda a diferenciar el tipode programa aplicable según la importancia que tiene cada tipo descrito, tanto en lacomuna como en las unidades vecinales. Demuestra también una manera de diferen-ciar las características específicas de las carencias existentes entre los grupos máspobres; y perfila las coberturas necesarias, focalización y alcances de los proyectosespecíficos con fines de desarrollo social.

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La caracterización que se expone en base al método integrado de medición de lapobreza, entrega una visión amplia tanto de la cantidad de ingreso por hogares, comola calidad de su infraestructura de servicios y calidad habitacional, constituyéndose enun potente instrumento para articular acciones en favor de la población objetivo.Teniendo esta matriz como base, es posible cruzar estos datos con otros indicadoresde tipo social para fundamentar el desarrollo de diversas intervenciones.

Aquí describimos algunos de dichos indicadores, los que deben estar desagregados almismo nivel en que se realizó el estudio de pobreza (en este ejemplo corresponde aunidades vecinales); ello con el doble propósito de ampliar la visión de la evaluacióndel estado de desarrollo social comunal, como así mismo integrar otras dimensioneso aspectos que no fueron considerados anteriormente.

- Salud:

a) Mortalidad infantilb) Desnutrición infantilc) Morbilidad (especialmente drogadicción, alcoholismo)

- Educación:

a) Analfabetismob) Escolaridad promedio

- Económicos:

a) Crecimiento productivob) Indicador de microproducciónb) Desocupaciónc) Inversiones municipales con recursos propios

La nómina anterior es referencial, pueden incorporarse múltiples indicadores depen-diendo de las características particulares, disponibilidad de información y prioridadesde cada comuna.

Para trabajar con estos indicadores procederemos de igual modo que en los sectoresde infraestructura, a partir de una matriz donde integrar los datos.


La selección de áreas o subsectores en el sectorsocieconómico debe tenercomo condición la de servirde información que ayude aprecisar restricciones ocarencias que se presentanentre la población de undeterminado lugar, demanera de discriminar lasprioridades de desarrollo.

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A modo de ejemplo:

Indicadores Sociales PobrezaNivel: unidad vecinal

Indicadores (*)Unidad Nº Nº Nº Nº Nº N° Nº PEX Ipc Ipr Ici Iis vecin. habit. Estrati- extrema Pobr. Pobr. Caren. Integ. (%) (%) (%) (% (%)

Nº ficados pobr.PEX Crón. Recie. Inerc. Social

1 4.530 701 (632) 282 145 88 186 (13,9) 40,2 20,7 12,5 26,62 6.500 1.200 (1.001) 427 541 136 96 (15,4) 35,6 45,1 11,3 8,03 2.345 302 (247) 46 75 91 90 (10,5) 15,7 23,7 30,2 30,44 1.965 500 (412) 174 79 89 157 (20,9) 34,8 15,8 17,9 31,55 3.025 390 (358) 261 69 38 20 (11,8) 67,0 17,9 9,8 5,3

Total 18.365 3.093 2.650 1.191 909 442 552 14,4 38,5 29,4 14,3 17,8

(*) Calculado sobre el total de personas estratificados.

Indicadores Sociales SaludNivel: unidad vecinal

IndicadoresUnidad Nº Nº Nº Nº Nº Idi Imivecin. nacidos habit. habit. habit. habit. (%) (%.)

Nº vivos <1 año <6 años muertos <6 años(*) <1 año SEMPE

(*) Bajo(**)

1 59 580 815 1 16 2,0 16,942 37 845 1.110 0 22 1,9 00,003 62 281 422 0 10 2,5 00,004 14 177 350 2 28 8,2 142,855 120 472 546 0 2 0,3 00,00

Total 292 2.355 3.243 3 78 2,4 10,27

(*) Según residencia de la madre.(**) Peso x edad bajo.

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Indicadores EconómicosNivel: unidad vecinal

Inversión municipal período IndicadorUnidad Nº (M de $) Total Ii/hvecin. habit. 1991 1992 1993 1994 (M$/Hab)

Nº

1 4.530 4.700 2.890 3.900 100 11.590 2,552 6.500 8.965 670 0 234 9.869 1,513 2.345 200 345 678 0 1.223 0,524 1.965 0 234 56 78 368 0,185 3.025 1.000 1.500 3.456 3.456 9.412 3,11

Total 18.365 14.865 5.639 8.090 3.868 32.462 1,76

Tipo actividad económ. por capital declarado y patentes otorgadas

Unidad Industrias Comercio Artes./Kios/F.Lib. Otras Total .vecin. C.dec. P.otor. C.dec. P.otor. C.dec. P.otor. C.dec. P.otor. C. dec. P. otor.

Nº (M$) (Nº)

1 1.000 12 200 1 400 4 3.567 2 5.167 192 3.000 8 980 7 290 2 2.578 5 6.848 223 5.790 16 3.000 8 345 6 300 1 9.435 314 230 3 189 5 100 3 345 4 864 155 4.578 6 590 5 110 1 0 0 5.278 12

Total 14.598 45 4.959 26 1.245 16 6.790 12 27.592 99

Indicadores EducacionalesNivel: unidad vecinal

Nº años estudio población > 10 años IndicadoresUnidad Nº Nº 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 y +vecin. habit. analfa- Ian Ipae

N >10 años betos

1 2.300 80 180 372 199 400 270 180 189 202 71 62 34 61 12,5 26,62 3.987 101 379 398 197 443 376 329 407 501 302 150 206 198 11,3 8,03 896 77 59 81 67 76 86 145 80 62 49 37 35 42 30,2 30,44 712 56 58 44 51 50 43 80 73 98 41 46 39 33 17,9 31,55 1.689 98 153 70 98 66 57 132 212 370 99 135 102 97 9,8 5,3

Total 9.584 412 829 965 612 1035 832 866 961 1233 562 430 416 431

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Una vez recopilados los datos, desagregados por unidad vecinal u otra unidad deanálisis escogida y sistematizados a modo de indicadores de diagnóstico, aparecendiversas opciones para formular la estrategia a seguir. Un camino consistiría en dedi-carse a elaborar proyectos independientes entre sí para abordar cada tema en particu-lar. Sin embargo esto equivaldría a detener la metodología general que se ha plantea-do aquí, y optar por métodos parciales para atender cada necesidad. Otra alternativaconsiste en relacionar lo que hasta el momento se ha avanzado en cuanto diagnósticocon los objetivos de desarrollo que se formulen o desprendan del propio diagnóstico.

La idea es abrir un canal de comunicación entre la realidad actual y la realidad desea-da. Revisemos como funcionaría este último esquema en base al ejemplo citado:

a) Para aquellos casos en situación de pobreza crónica es necesario aplicar programasde tipo integral. Dada la precariedad de su condición habitacional y de ingresos, sue-len corresponder a los grupos más vulnerables desde el punto de vista del daño sico-social (alcoholismo, drogadicción, violencia, delincuencia, etc.). En este sentido esrecomendable aplicar programas que busquen objetivos preventivos y/o de reha-bilitación. Por otra parte se debe abordar las carencias habitacionales. Lo anteriordebería complementar la aplicación de programas de inserción en el mundo del tra-bajo, lo que supone líneas en torno a la capacitación laboral, para los jóvenes; inser-ción en el empleo productivo para los adultos, entre otros.

b) En el grupo señalado en pobreza reciente –que no están sujetas a carencias deinfraestructura habitacional, pero que sin embargo, tienen niveles de ingreso insufi-cientes–, el ámbito de intervención es el laboral, a través de proyectos en capa-citación, fomento de la actividad productiva, e inserción laboral específica.

c) El segmento de la pobreza inercial, es decir quienes han logrado satisfacer sufi-cientemente sus necesidades básicas, pero que sin embargo viven en condicioneshabitacionales deficientes deben ser objeto de políticas habitacionales específicas deltipo mejoramiento, autoconstrucción, u otras.

d) Para quienes están en condiciones de integración social, porque han resuelto susnecesidades básicas y no presentan mayores dificultades habitacionales, sin embargo,

Indicadores del Tipo de Actividad Económica

Unidad Industrias Comercio Artes./Kios/F.Lib. Otras Imcvecin. Icd Ipo Icd Ipo Icd Ipo Icd Ipo

N°

1 19,35 63,16 3,87 5,26 7,74 21,05 69,03 10,53 0,982 43,80 36,36 14,31 31,82 4,23 9,09 37,65 22,73 1,123 61,37 51,61 31,80 25,81 3,66 19,35 3,18 3,23 1,094 26,62 20,00 21,88 33,33 11,57 20,00 39,93 26,67 0,215 86,74 50,00 11,18 41,67 2,08 8,33 0,00 0,00 1,58

Totales 52,91 45,45 17,97 26,26 4,51 16,16 24,61 12,12

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de no avanzar y consolidar su condición actual pueden retroceder a las categoríasanteriores, la intervención preferencial está en el plano de la prevención y el mejo-ramiento de su calidad de vida.

De este modo quedan establecidas las áreas programáticas en las que se requiere tra-bajar para ir superando los aspectos de fondo de cada tipo de pobreza, a la vez que seproduce una suerte de priorización agregada de los programas.

Programas de desarrollo diferenciados por tipo de pobreza

Programa Grupo beneficiario Cobertura Puntajeprincipal Potencial(%)

Prevención P.crónica/recienteI. social 85,7 4

Rehabilitación P.crónica 38,5 1

Vivienda P.crónica/C. inerciales 52,8 2

Laboral P.crónica/reciente 52,9 3

Asistencial P.crónica/reciente 52,9 3

El cuadro muestra los tipos de programas que se han definido, diferenciados por elgrupo beneficiario al que está dirigido. Sobre ésta base se fijó una cobertura potencialo máxima considerando la cantidad porcentual de personas en uno u otro estado depobreza (se considera como 100% al total de población encuestada por CAS 2), final-mente se ha asignado un puntaje directamente proporcional a la cobertura potencial.

La diferencia por programas está definida por: el objetivo que se pretende lograr; lametodología de trabajo que se privilegiará; el tipo de carencia que pretende superar(ingreso, habitacional, etc.) y los supuestos que se han adoptado respecto a los riesgossicosociales que están implícitos en cada situación.

A partir de este momento existen diversas alternativas de acción para atender losestados de carencia o déficit detectados, sin embargo el camino más adecuado, deacuerdo al modelo que aquí se postula, consiste en hacer un alto momentáneo paraproducir una relación de equilibrio entre el diagnóstico, las propuestas que de él sederivan y la decisión comunal de privilegiar determinado tipo de programa, según loque se ha fijado como propósitos y políticas.

Siguiendo con el ejemplo: vamos a suponer que el Concejo, las organizaciones de lacomunidad o alguna unidad municipal designada para tal efecto, ha fijado los si-guientes criterios para priorizar los programas sociales, otorgándole puntajes según elobjetivo a que se refieren:

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En consecuencia la asignación de puntajes por programa será la siguiente:

Objetivos Puntaje

Asistencial 4Vivienda 1

Prevención 2Rehabilitación 3

Laboral 5

Programa Puntaje por Puntaje por PuntajeCobertura Objetivo Total

Prevención 4 2 6

Rehabilitación 1 3 4

Vivienda 2 1 3

Laboral 3 5 8

Asistencial 3 4 7

De esta manera existe una priorización de los programas sociales de acuerdo a lasáreas de necesidad a que estos apuntan. Hay que subrayar el que se encuentran inte-grados en esta priorización los datos técnicos del diagnóstico con la visión del conce-jo municipal o la comunidad. Luego el resultado es una síntesis o visión compartidade la importancia de los elementos que articulan la acción social municipal.

Para priorizar los proyectos específicos, estructurados en base a programas, seránecesario fijar algunos otros criterios más detallados de manera que la posición decada proyecto al interior del programa, sea consecuente con el aporte de éste hace alos objetivos sectoriales. Revisemos una situación hipotética:

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Programa Prevención

Objetivo: Impedir el deterioro de la calidad de vida de los grupos considera-dos en riesgo (población en estado de pobreza crónica, reciente e integraciónsocial)

M e t o d o l o g í a: Campañas de difusión y educación; encuentros informativoscon grupos específicos; exposiciones o espectáculos alusivos; distribución deinformación, derivación para atención de casos detectados, etc. Se considerael aporte especializado de instituciones y las organizaciones de la comunidad.

Proyecto: Prevención de la drogadicción entre los jóvenes

Objetivos específicos:

– Informar a la comunidad en general y educativa en particular, acerca de ladrogadicción.

– Impulsar actividades de uso tiempo libre.– Formar monitores vinculados con organizaciones de base, en cuatro sec-

tores priorizados, según tipo de pobreza.

Focalización:

1. Localización : Sector 1: U.vec. : 1 y 2.Sector 2: U.vec. : 4 y 5.Sector 3: U.vec. : 18; 20 y 21Sector 4: U.vec. : 14

2. Grupo objetivo : Comunidad escolar; jóvenes; menores en situación de riesgo y sus grupos familiares.

3. Cobertura : 7.000 familias; 30 monitores.

Directo : 700 alumnos (Enseñanza Media); 30 monitores (Centros de Padres, dirigentes vecinales)

Indirecto : 3.000 personas de los sectores priorizados.

Unidad responsable(ejecución/supervisión) : Departamento Social

Modalidad ejecución : Licitación Privada/Contrato.

Financiamiento : MunicipalSubtítulo: 25Item: 31Asignación: 008

Costo (M de $) : 2.500

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Construcción de un diagnóstico participativo y convalidación de la informa-ción comunal.

Los diagnósticos, dependiendo del sector o área de la realidad que interese conocerrequieren de una metodología específica. Sin embargo, su efectividad, funcionalidady validez depende, además, de la disponibilidad de recursos para recoger datos ytransformarlos en información. Este aspecto suele encontrar severas restricciones enel nivel municipal, especialmente en las localidades más apartadas. En este sentido esconveniente tener en cuenta a la propia comunidad como un recurso importante paraelaborar autodiagnósticos, lo que es posible con instrumentos bastantes sencillos.

El autodiagnóstico tiene una doble utilidad:

a) Disponer de diagnósticos actualizados, en aquellos lugares donde no existeinformación, y

b)Convalidar los antecedentes de gabinete o las cifras que a nivel municipalse manejan con respecto a la realidad comunal.

En el Anexo Nº 3 se encuentra una ficha y guía explicativa para realizar un autodiag-nóstico sectorial, diseñada para ser procesada desde las organizaciones comunitarias.Este instrumento permite operacionalizar un primer nivel de la participación enten-dido como la provisión de información por parte de la comunidad al proceso generalde planificación.

La metodología propuesta en este capítulo, se cristaliza cuando se logra una prio-rización que resulta de la expresión de las necesidades e intereses de la comunidad,de los criterios técnicos que identifiquen áreas de necesidad y de la voluntad del con-cejo para decidir la focalización de los recursos en dichas áreas. Entonces, la impor-tancia de crear canales expeditos y sistemáticos para la participación comunitaria, nosólo tiene valor por sí mismo, sino que además se fortalece una base elemental quesostiene el desarrollo comunal.

Una vez realizado el procedimiento de confrontar y adecuar la documentación einformación –tanto de origen oficial como la del autodiagnóstico comunitario–,aparecen las preguntas relativas a qué hacer con la información acumulada, o cómosatisfacer las demandas y expectativas que se levantan asociadas a este proceso y, enuna cuestión más de fondo, las que son factibles de formular al alcanzar este estadode participación inicial (diagnóstico).

Cualquier respuesta, con alguna pretensión de éxito en el avance integrador de lacomunidad, exige como condición fundamental la participación activa de la sociedadcivil, ya no sólo para aportar en la definición de las áreas de inversión de los recursos,sino también como gestora de soluciones a los problemas.

En este punto el rol de la planificación asume una importancia elemental, pues losesfuerzos deberán volcarse en la búsqueda efectiva de la coordinación entre lasinstancias de decisión comunal y las necesidades de la sociedad. Lo que se busca, es

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un método que produzca consensos mínimos para planificar el desarrollo comunal. A esto llamaremos Planificación activa-participativa .

La planificación activa-participativa busca crear puntos de encuentro entrelas necesidades y las alternativas de solución más adecuadas y viables.

La efectividad de la planificación, no sólo dice relación con una correcta manipu-lación técnica de los datos, sino también con el compromiso o involucramiento quese logre del conjunto de actores que se ven afectados por las decisiones.

De acuerdo a ello es necesario definir más precisamente el concepto de participación.

Desde una perspectiva tradicional, la participación, puede ser entendida, comocualquier demanda que manifiesta la comunidad de orden individual o colectivo, conel propósito de conseguir mayor bienestar o mejor calidad de vida de los habitantes,transitando desde un estado carencias a otro de satisfacción. Esta situación enfrenta atoda la estructura municipal al conflicto de determinar dónde invertir los recursos(siempre escasos), intentando satisfacer el mayor volumen de necesidades expresadas.

Un manera para resolver el problema consiste en distribuir la responsabilidad en elconjunto de actores que intervienen en la toma de decisiones y que se ven afectadospor ésta.

El enfoque participativo implica:

Integrar a la comunidad en la responsabilidad de determinar el destino de losrecursos, a partir de la comprensión de aquellas áreas de mayor necesidad.Para esto se necesita percibir a la comunidad como una entidad activa, lo quea su vez implica una apertura y distribución permanente de la información,de modo que incida abiertamente para transformar la demanda-beneficiariapor otra centrada en propuestas de gestión.

Dos supuestos inherentes a la planificación activa-participativa:

• Primero. Este proceso implica recoger las propuestas de la comunidad deun modo integrador, más concretamente darles un tratamiento de“insumos”, que se integran al sistema de planificación comunal.

• Segundo. Está implícita, en todo momento del proceso, la opción del go-bierno comunal de transferir parcialmente el poder de decisión a la comu-nidad, opción que no siempre es fácil de adoptar, pero que resulta necesariasi lo que se tiene en vistas es activar una estrategia de desarrollo compartida yconsensuadas por tanto viable, efectiva y sustentable.

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Los principios, los objetivos y políticas

De acuerdo a la Ley Orgánica de Municipalidades (texto refundido de la Ley18.695), corresponde a la Municipalidad la administración local. De acuerdo a lasFunciones y Atribuciones privativas (Párrafo 2º, Art. 3º) al Municipio le correspondeaplicar disposiciones, planificar, regular, promover, elaborar, modificar, etc, materiasrelacionadas con el transporte y tránsito público, construcción y urbanización, planoregulador, desarrollo comunitario y desarrollo comunal en general (Art. 3º, letras a,b, c, d, e y f). En materia social, podrá desarrollar directamente o con otros órganosde la Administración del Estado, diversas funciones, entre las que destacan: asistenciasocial; salud pública; protección del medioambiente; educación y cultura; capa-citación y promoción del empleo; deporte y recreación; construcción de viviendassociales; urbanización; vialidad; etc. (Art. 4º)

Tenemos que la propia Ley establece una amplia diversidad de funciones tanto decarácter privativas (indelegables), como compartidas cuya implementación son deresponsabilidad municipal. Esto obliga a plantearse objetivos de carácter general yespecífico especialmente en materia de desarrollo social, económico y territorial den-tro de éste marco. De estas funciones, a las que se agregan atribuciones para hacerlasejecutables, se pueden desprender políticas para el ejercicio de las distintas funcionesa que se alude.

Son estas propias funciones y atribuciones las que constituyen otra fuente de dondese deducen objetivos a nivel local. Sin embargo, estos deben tener un soporte adicio-nal y realista de acuerdo al conocimiento y comprensión de la realidad que se haconseguido en el diagnóstico.

Así, los objetivos tienen como nivel superior de referencia principios de carácter ge-neral, que corresponden a enunciados eminentemente éticos o con gran carga valóri-ca. Los principios fundamentan las actividades que realiza el municipio y las relacio-nes que éste establece con las demás instituciones o personas, con las que interactúa.

Consideremos, a modo de ejemplo, los principios que fueron expresados en un Plande Desarrollo Comunal de un municipio:

Principios de la Política Municipal de la I. Municipalidad “ X ”

La promoción del desarrollo comunal se orientará por los siguientes principios:

1º)Focalización eficiente y eficaz de los recursos hacia aquellos sectores máscarenciados.

2º)Un desarrollo comunal (social y territorial) basado en la equidad, solidari-dad e integralidad.

3º)Participación social para optimizar la inversión de los recursos destinadosal desarrollo comunal.

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Aquí hay una demostración de como han sido definidas las bases que gobiernan elquehacer municipal. Se encuentran declarados los principios de la eficiencia, de laequidad, la solidaridad, la participación, etc. En consecuencia todos los objetivos queformule dicho municipio para orientar el desarrollo no pueden estar en contradiccióncon dichos principios. De esto se desprende que ha habido una opción ética por pri-vilegiar determinados valores a la vez que se han fijado límites a las acciones o mediosmediante los cuales se pretende alcanzar la imagen objetivo.

Tal como se ha visto, la formulación de objetivos debe responder a las característicasy potencialidades actuales existentes en la comuna. Nos preocuparemos aquí deseñalar los objetivos de desarrollo tanto de nivel macro o general y aquellos másespecíficos o sectoriales. La racionalidad de esta formulación es que los objetivos sec-toriales son aspectos intermedios que conducen a los objetivos de desarrollo comunalo estratégico.

Los objetivos estratégicos:

Son planteamientos ideales (deber ser) de la comuna. Por ejemplo, “mejorarel equilibrio medioambiental de la comuna” es una declaración de inten-ciones y no fija el procedimiento mediante el cual alcanzaremos esa situación deseada.

Los objetivos sectoriales:

Corresponden a expresiones más específicas de desarrollo y son tributariasdel objetivo anterior; es decir, se establece la contribución que desde un sec-tor particular de la realidad se hará para conseguir el fin estratégico.

Algunos ejemplos son:

Sector Educacional: Formar una conciencia proteccionista del entorno am-biental entre los alumnos del sistema escolar de la comuna.

Sector Desarrollo Urbano: Promover la construcción de áreas verdes en loscentros más densamente poblados.

Sector Salud: Prevenir enfermedades derivadas de la exposición a fuentes decontaminación.

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Como se observa cada sector interviene desde su ámbito para el logro del objetivosuperior.

Sector Educación

Sector SaludObjetivos Objetivosectoriales Estratégico

Sector Urbanismo Comunal

Sector ...

Correlativamente con los niveles de los objetivos las políticas pueden ser enunciadosde carácter amplio; siguiendo el ejemplo anterior:

“Favorecer las iniciativas del sector privado en las acciones de protección delmedioambiente”.

Pero además es necesario definir medidas más específicas de modo que en el nivelinmediato exista este marco de referencia para la acción.

Por ejemplo:

Fomentar la utilización de insumos energéticos no contaminantes en el prceso productivo.

Las políticas:

Corresponden a los marcos de acción de los objetivos formulados en sus distintos niveles. Diremos que las políticas son una operacionalización (quéhacer) del objetivo, en este sentido condicionan la metodología de lasacciones concretas con que se pretende intervenir en la realidad.

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La figura muestra la posición de las políticas de desarrollo comunal dentro del esque-ma de la planificación.

Las políticas constituyen una mediación entre los objetivos y las acciones concretaspara intervenir en la realidad comunal. La formulación de estrategias y proyectos seanaliza en el capítulo siguiente.

Imagen objetivo

Objetivos

Planes Programas Proyectos

Realidad comunal

Políticas deacción

cFormulación de estrategias y proyectos

Concluido el proceso de análisis diagnóstico, en el que se ha integrado la visión municipal y la de la propia comunidad respecto de las necesidadesy las potencialidad existentes en el territorio, se formulan los objetivos de desarrollo y las políticasque acercarán la realidad actual a la imagen objetivo, de acuerdo al gran propósito del desarrollo comunal.

Para materializar estas aspiraciones, técnicamente formuladas, se requiere del diseño y realización concreta de programas y proyectos ordenados y secuenciados que intervengan en problemas específicos, en pos del cambio requerido.

Para ello, en este capítulo se entregan las definicionesde los principales conceptos, etapas y componentes de un proyecto, en el contexto de una planificación general, y los requisitos metodológicos que permitensu adecuada formulación.

Finalmente se propone un procedimiento de generación de proyectos con participación de la comunidad.

c a p í t u l o

3

65

¿Qué es un proyecto? El fundamento del proyecto lo constituye la información diagnóstica, donde se ha es-tablecido los indicadores que permiten definir, cuantificar, calificar y localizar el pro-blema que pretendemos resolver. A través de este proceso se definen los factores queoriginan o causan el problema principal que nos interesa resolver.

La figura describe la posición del proyecto dentro del esquema de la planificación,corresponde al momento en que ideamos las maneras concretas para alcanzar un ob-jetivo definido y deseado.

El proyecto es un método o un instrumento que permite superar, en un períodode tiempo determinado, un problema o necesidad.

• El proyecto es parte de la estrategia.• El proyecto es una propuesta que hacemos en la actualidad para transitar

hacia la situación deseada. • El proyecto debe tener un foco o aspecto muy preciso sobre el que

intervendrá. • Los logros que resulten del proyecto contribuirán a la superación del

problema inmediato.

Programa Proyectos Objetivos Objetivos de ImagenDiagnóstico Sectoriales específicos inmediatos desarrollo objetivo

Problema Realidad principal deseada

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Elementos componentes

Hacer un proyecto implica transitar un camino que tiene secuencias lógicas. Existenun conjunto de pasos elementales que deben darse para optar a una formulación útil.De éstas secuencias podemos destacar:

a. Los objetivos

Los objetivos del proyecto deben cumplir algunas condiciones básicas que les brin-den validez. En primer término existe una direccionalidad, dimensionalidad y alcanceo amplitud, en que debe insertarse el objetivo.

Hablamos de una dirección estratégica, cuando el estado de situación que se pretendealcanzar en el largo plazo, implica una transformación definitiva de la situación actual. Está dirección apunta y define lo que “debe ser” la comuna: es la imagen objetivo .

Un segundo aspecto se refiere al objetivo que se formula a partir de la constatacióndel problema específico del diagnóstico sectorial, cuya amplitud es de tipo g e n e r a l,apuntando a conseguir resultados de desarrollo de una parte o aspecto de la realidadcomunal. Su formulación está en función de contribuir al objetivo estratégico, y ha-bitualmente es la versión “positiva” o inversa al problema detectado en el diagnósticosectorial.

Por ejemplo:

Diagnóstico Objetivo general Problema principal de desarrollo

Alta tasa (30%) deserción Disminuir la tasa de deserciónescolar niños menores de 14 años en los menores de 14 años

Finalmente, el objetivo del proyecto en una amplitud específica o inmediata, corres-ponde a lo que pretendemos lograr en un plazo cercano. Apunta a resolver la causadirecta que da origen al problema detectado, expresa una meta cuantificable. Su for-mulación implica la definición de acciones que señalan la superación del problema,por ejemplo: “ aumentar”, “mejorar”,”disminuir”, etc.

Ejemplo

El siguiente objetivo apunta en una dirección estratégica, para el desarrolloglobal de una localidad:

Alcanzar una cobertura escolar total para la población en edad de asistir alnivel básico.

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Problema específico Objetivo inmediato

Falta infraestructura para Construir internado (20 habitaciones)albergar niños de zona rural para 170 menores de zonas rurales

b. Resultados del proyecto

Los objetivos inmediatos suponen productos concretos o resultados esperados de lasactividades del proyecto. Estos deben ser coherentes con los objetivos, especialmenteen lo relativo a la cantidad y calidad de los mismos. La consistencia entre el objetivopropuesto y los resultados que esperamos obtener, definirá el éxito del proyecto.

Los productos del proyecto deben estar planteados como indicadores que permitanverificar la real incidencia de las actividades, por ello su formulación corresponde hacerla como actividades ejecutadas.

Objetivo inmediato Resultado esperado

Construir internado (20 hab.) 20 nuevas habitaciones para para 170 menores de z. rurales albergar 170 menores en régimen dedesertores del sistema escolar internado

Si los objetivos son formulados como indicadores verificables (cuantificables), podre-mos tener una visión clara al momento de hacer una evaluación de resultados.

c. Las actividades del proyecto

Alcanzar los resultados o productos inmediatos implica programar una secuencia or-ganizada de pasos que conduzcan a concretar los resultados y objetivos proyectados.

La formulación de las actividades del proyecto debe sintetizar sólo las acciones prin-cipales o aquellas que son imprescindibles para alcanzar los resultados, es decir gene-ralizándolas en etapas. Esto equivale a agrupar las actividades detalladas de naturalezacomún, destacando los resultados intermedios que se desea conseguir.

En el ejemplo, las actividades para alcanzar el objetivo enunciado –construir 20 habi-taciones para albergar a 170 niños–, son tan amplias y diversas que es necesario agru-parlas en etapas genéricas.

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Etapa 1

• Elaborar proyecto general• Levantar proyecto arquitectónico• Conseguir financiamiento (fuentes externas o recursos propios según el

monto de $ necesarios) • etc.

Etapa 2

• Licitar la construcción (o ejecución directa)• Construir edificio (controlando avances de la construcción, de acuerdo

al tiempo requerido)• Equipar dependencias construidas (20 dormitorios, para x alumnos

cada uno) • etc.

Etapa 3

• Contactar y matricular a 170 niños beneficiarios, que cumplan las condiciones (menores de 14 años, al margen del sistema escolar)

• Iniciar período lectivo con 170 matriculados en régimen interno• etc.

d. La evaluación

La evaluación de los resultados y objetivos significa definir algunos criterios de satis-facción o éxito (expresados como cambios cualitativos), pero además tal como se dijo,debe existir indicadores (cuantitativos). Ambos entregarán información que nos permita cotejar los verdaderos resultados que hemos conseguido en relación a los objetivos propuestos.

Principales características de la evaluación como etapa del proyecto:

• Asegurar la realización de todas las actividades y resultados del proyectodentro de los plazos de tiempo programados.

• Permitir ajustar los costos programados, asegurando la rentabilidad del proyecto.

• Lograr los objetivos que nos hemos propuesto con la realización del proyecto.

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La evaluación es:

El proceso de examinar las actividades ejecutadas para controlar el desempeñofuturo del proyecto.

Convencionalmente, cuando se habla de objetivos nos referimos a cambios cualitati-vos (de conductas, del entorno físico, de la calidad de vida, etc), pero cuando se refie-re a metas, estamos pensando más bien en aspectos cualitativos: cantidad de menoresreinsertados en el sistema escolar, superficie de caminos pavimentados, etc.

Cabe entonces hacer la diferencia entre los indicadores que hemos utilizado paraconstruir el diagnóstico (que miden magnitud del problema) y los indicadores conque mediremos la “distancia” que nos separa de la meta.

Son estos últimos los que usaremos para realizar la evaluación del proyecto.

Problema Indicador/Diagnóstico

Falta infraestructura 30% tasa de deserción para albergar niños de escolar entre menores de

zonas rurales zonas rurales

Objetivo Indicador/ Meta

Disminuir la tasa de Reducir la tasa de desercióndeserción escolar en a un 25% (170 matriculadosmenores de 14 años en sistema de internado)

La evaluación del proyecto nos sitúa en una doble perspectiva: por una parte existe lanecesidad de evaluar resultados, expresados como indicadores-metas; pero ademáscomo proceso, o como un estado de avance de los resultados transitorios que vamosobteniendo conforme se despliegan las actividades.

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Evaluación de resultados

También se puede llamar “de impacto”, lo cual quiere decir que debemos com-parar los indicadores de la situación inicial con los del término del proyecto paradeterminar la medida en que el proyecto ha contribuido al desarrollo esperado.

Evaluación como proceso

También denominada como “permanente”, la cual reportará la información so-bre cada aspecto del proyecto, para detectar los aspectos más débiles y determi-nar las medidas de solución en el momento oportuno.

La figura siguiente sintetiza la función y localización de la evaluación dentro del proyecto:

Planificación

Evaluación Objetivos Implementación

En síntesis

En primer término tenemos que diferenciar los insumos del proyecto (inputs), es de-cir, todos aquellos elementos necesarios que se integraran en el proceso y hacen posi-ble los cambios requeridos.

Principales inputs:

• Disposición de diagnósticos• Análisis de la información y conclusiones indicativas• Definición de criterios y políticas de acción• Formulación de objetivos• Recursos en cantidad y calidad suficientes y necesarios

Luego, es necesario particularizar las actividades y/o etapas en concreto que se ejecu-tarán en el tiempo para llevar adelante las transformaciones. Corresponde al momen-to de “hacer” lo que se ha previsto para obtener resultados.

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Programación del “hacer”

• Cronograma de ejecución• Descripción de etapas y actividades• Estructura de organización y administración• Sistema de evaluación y control

Finalmente, se encuentran los resultados o productos (outputs), que se han consegui-do después de realizadas las actividades contempladas en el proyecto.

Sistema de funcionamiento del proyecto

(Inputs) (Outputs)

Diagnóstico Actividades Resultados (Indicadores) Plan de

Ejecución

Objetivos Administración Metas (indicadores)

Recursos Organización

Evaluación Control Evaluaciónproceso

e. Los beneficiarios

Los proyectos que diseñamos y ejecutamos desde el ámbito municipal tienen no sóloun área material física de acción, sino que buscan “beneficiar”, a un grupo de perso-nas, respecto de las cuales hemos considerados requieren atención prioritaria.

Los beneficiarios son:

Todas las personas o grupo de personas que se favorecen, o hacen uso de las ac-tividades o resultados del proyecto.

Es importante distinuguir entre quienes harán uso directo de aquellos que se benefi-ciarán indirectamente del proyecto.

Siguiendo nuestro ejemplo, los beneficiarios directos, serán los 170 menores en edadescolar de localidades rurales, que se integrarán al sistema educativo. Sin embargo, elproyecto no sólo resuelve el problema de inserción escolar de los 170 niños. Habráun número x de familias que –indirectamente– habrán resuelto el problema de la es-colaridad de sus hijos, y verán favorecidos otros aspectos de su vida cotidiana.Al momento de determinar los beneficiarios hay que hacerlo con precisión para obrar

coherentemente con los objetivos del proyecto. Suele ocurrir que se establece unmarco de beneficiarios tan amplio (por ejemplo, la comuna), que resulta imposibleevaluar si efectivamente se ha llegado a beneficiar con las actividades al universo se-ñalado. Lo que hay detrás de esta lógica es la estimación de que todo proyecto tiendea mejorar las condiciones de toda la población de un lugar. Si bien este razonamientoes correcto en última instancia, siempre es posible distinguir a cuántos y a quiénesefectivamente afectará el proyecto.

Una buena caracterización social y su cuantificación real permite evaluar si hemos ono conseguido llegar con los beneficios del proyecto al destino previsto.

f. Los recursos

Desde la perspectiva económica, un proyecto puede ser entendido comouna fuente de costos y beneficios ocurridos en diferentes períodos de tiempo.

Entonces, un criterio para formular dicho proyecto es ser eficiente en la combinaciónde los insumos y de los productos, de manera que la inversión de recursos permita unresultado que cumpla un nivel de satisfacción mínimo esperado.

Criterio de eficiencia

Determina que la relación entre el costo y el beneficio sea positiva.

Dicha relación debe ser “lo más positiva posible”. Los recursos que por definiciónson escasos deben maximizar su función de satisfacción, pero también deben aportarpara que la reducción de la distancia entre la necesidad y la satifacción sea estable. Enotras palabras, cuando se decide utilizar determinados recursos hay que fijarse en elefecto que éste tiene en la transformación definitiva de la realidad, para distinguir laalternativa que mejor contribuya a este propósito.

El planificador enfrenta a diario el desafío de distinguir y medir costos y beneficiosde los proyectos, ya sea para emitir un juicio acerca de la utilidad del proyecto (eva-luación ex–ante) o bien para evaluar su desarrollo y resultados (ex–post). Cuando dis-ponemos de un proyecto la evaluación y la decisión de su ejecución no reviste mayo-res problemas. La situación se complica cuando existen objetivos en conflicto, o másde una opción para la solución de un problema, lo que ocurre la mayor parte de lasveces. Así surge la necesidad de disponer de métodos y criterios para realizar la mejorselección.

La ejecución de un proyecto implica, desde el punto de vista de los recursos, evaluarla factibilidad económica del mismo. Con ello se plantea la necesidad de calcular loscostos.

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Costos Definición

Inversión inicial Es aquella que permite las condicionespara iniciar las operaciones del proyecto. (Ej: infraestructura, maquinarias, equi-pos, etc.)

De operación fijos Son aquellos que debemos hacer periódi-camente para mantener la inversión inicial y garantizar la operatividad delproyecto (Ej: luz, agua, arriendos, repa-raciones, etc.)

De operación variables Corresponden a los gastos para adquirirregularmente materia prima, pago de salarios, etc.

Considerando que los proyectos que ejecuta la entidad municipal son de carácter so-cial, se requiere realizar una estimación de los beneficios que obtendremos despuésde realizada la inversión. En otras palabras, debemos estimar los beneficios futuros quelograremos una vez puesto en marcha el proyecto.

En este caso la evaluación requerida consiste en determinar la rentabilidad delproyecto en función de los objetivos de desarrollo que se ha trazado la comuna.

Así por ejemplo si dentro de los objetivos de desarrollo planteado por el municipio seha establecido:

• Crear fuentes de trabajo• Proteger el medio ambiente• Capacitar para el mundo del trabajo a la juventud, etc;

la evaluación económica debe considerar algunos criterios para discriminar la alter-nativa más conveniente. Descontando que todo proyecto de inversión tiene quecumplir con los criterios de evaluación financiera, técnica y organizativa.

El proyecto debe ser:

• Rentable y viable, desde el punto de vista financiero• Factible, técnica y organizativamente

Entre dos o más proyectos que compiten por los recursos disponibles, se optará poraquel que cumpla mejor y más integralmente con los objetivos de desarrollo que sehan trazado.

Costos principales sobre loscuales se requiere ejecutarcálculos rigurosos para de -terminar la ventaja o des -ventaja de realizar un pro -yecto.

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Ejemplo

Objetivos Crear fuentes Proteger el Capacitación de trabajo medioambiente laboral

ProyectoA x – –B x x –

De acuerdo a los criterios desprendidos de los objetivos de desarrollo, el proyecto“B” aparece más favorecido que el proyecto “A”, por tanto resulta más rentable desdeel punto de vista de los objetivos que queremos alcanzar.

Definir y seleccionar los más adecuados, implica someter los proyectos a algunaprueba o cotejarlos con criterios que permitan establecer y fundamentar la opción.

Interrogantes que contribuyen a una mejor selección de proyectos:

¿Cuál es la importancia del proyecto para la estrategia de desarrollo?¿Es urgente el proyecto?¿En qué medida aporta a la solución de otros problemas?¿Están disponibles los recursos necesarios para ejecutarlo?¿Las actividades revisten una alta complejidad?

Aunque el capítulo 5 aborda con mayor profundidad el tema de la evaluacióneconómica de los proyectos sociales, es conveniente tener presente que la viabilidadeconómica del proyecto estará intimamente relacionada con el manejo y coherenciaque se tenga con la ejecución presupuestaria municipal.

A continuación se presenta un método que intenta sintetizar y optimizar la formu-lación de programas y proyectos priorizados, siguiendo el principio de la cooperaciónentre el municipio y la comunidad. Dado que se estima conveniente la integración deactores sociales locales en el manejo de los recursos públicos, el método considera lapráctica de una participación activa comunitaria, en los términos definidos en el capí-tulo precedente. Este sistema es una medida que favorece la descentralización en losespacios comunales.

Las transformaciones que pretende este método se pueden expresar en los siguientesobjetivos:

• Crear un sistema que facilite la participación ciudadana activa en la estrategia dedesarrollo comunal.

• Focalizar la asignación de los recursos hacia aquellos sectores más necesitados,ponderando la capacidad de aporte de la comunidad a la realización de las inversiones.

Un método para la generación de proyectos participativos

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• Distribuir las inversiones de acuerdo a prioridades compartidas entre el municipioy la comunidad, a través de planificación participativa, que resulta del autodiag-nóstico de la comunidad y los estudios técnicos.

• Disponer de un banco de proyectos y datos acerca de la realidad comunal, de actualización permanente.

• Propiciar una asociación de recursos del sector público y privado para el desarrollo comunal.

Para cumplir con los objetivos señalados es necesario resolver el tema de la genera-ción de propuestas dentro de una metodología útil para la planificación de las inver-siones comunales.

Para ello es deseable impulsar un programa de capacitación y educación permanentedirigido a las organizaciones comunitarias donde se trabaje los siguientes contenidos:

• Difusión de los objetivos de desarrollo comunal.• Técnicas en diagnóstico y autodiagnóstico participativo.• Formulación de ideas, perfiles y pre-proyectos de desarrollo social y urbano.• Determinación de prioridades, según impacto, cobertura, etc.

Posteriormente se requiere habilitar un sistema que canalice las propuestas al interiorde la institucionalidad municipal, para esto es posible constituir un banco de proyectos de origen vecinal para el desarrollo comunal. Esto significa considerar lo siguiente:

• Elaborar una ficha, pauta u otro instrumento uniforme, para ser ingresado albanco de proyectos (ver Anexo N°4).

• Establecer requisitos de participación, tales como:- Calidad jurídica de la organización.- Desarrollo de autodiagnóstico.- Incorporación de recursos propios (o no municipales) a la ejecución del

proyecto.

• Diseñar un itinerario de ingresos periódicos de propuestas al banco de proyectos.

Es conveniente que exista coordinación entre los períodos de capacitación y de ingre-so de proyectos al municipio, con los períodos de discusión y resolución en el Conce-jo municipal de las inversiones. Luego es posible calendarizar:

Actividad Período de ejecución

Capacitación y educación marzoElaboración de proyectos abrilSelección/aprobación mayoImplementación julio – diciembre

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• Revisión técnica y selección.

Los proyectos presentados serán evaluados por la municipalidad según criteriospredefinidos, siendo remitidos aquellos aprobados al Concejo para su decisión.

• Resolución y asignación de prioridades según determinación del Concejo, en elmarco del Plan de Desarrollo.

Finalmente, la asignación de prioridades a los proyectos presentados por la comuni-dad se ajustan a la distribución de los indicadores disponibles para la realidad comunal.

Organización y operación del método

Areas de acciónDesarrollo urbano

El propósito de esta área es la integración de la comunidad en la superación de lasprincipales debilidades existentes y reconocidas que afectan la calidad material de vi-da. Es deseable considerar aportes de recursos de origen privado, como también laaplicación de instrumentos que ponderen los sectores de inversión según los estadosde déficit existente.

En este ámbito se consideran los siguientes sectores:

• Pavimentación (aceras y calzadas)• Infraestructura de servicios básicos• Areas verdes• Instalaciones deportivas• Sedes comunitarias

Desarrollo social

La finalidad es respaldar y complementar los proyectos y programas de ejecuciónmunicipal contenidos en el plan de desarrollo social. En materia social los proyectosdeberán tender a focalizarse en aquellas áreas problemáticas priorizadas según eldiagnóstico social vigente a nivel municipal. Esto implica distribuir en forma extensi-va y permanente la información adecuada entre las organizaciones y comunidad engeneral.

Para ejemplificar en este campo se podrá diseñar propuestas en los siguientes sectoressociales:

• Capacitación a organizaciones• Capacitación laboral• Cultura, arte, literatura• Seguridad vecinal• Deporte y recreación• Microempresas• Información educación• Medio ambiente, ecología

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Para una mejor aplicación de este método, ver la ficha de Autodiagnóstico Sectorial,y su respectivo instructivo, en el Anexo N° 3.

Manual Planificacion Municipal (x)

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