M 04 Agua DocBasel

PRESIDENCIA DE LA REPBLICA

Plan Nacional de Desarrollo

2007 - 2010:

Agua y saneamiento

Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo Quito, agosto 2007

Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010

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DOCUMENTO SECTORIAL DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

1.- BREVE RESEA HISTORICA.- El Gobierno Ecuatoriano fund, en 1965 el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS), como entidad adscrita al Ministerio de Salud, con las funciones de elaborar planes nacionales, dictar normas tcnicas, ejecucin de sistemas de agua potable y saneamiento, brindar asesora tcnica y contratar prstamos. El IEOS constituy uno de los brazos ejecutores del Estado de mayor relevancia, alcanzando logros realmente importantes en el mejoramiento de coberturas de los servicios de agua y saneamiento. Tras la promulgacin de la Ley de Modernizacin, algunas instituciones pblicas entre ellas el IEOS- disminuyeron sustancialmente sus tamaos y redefinieron sus funciones y estructuras administrativas. En este sentido, desapareci el IEOS (en 1992) y se cre, la Subsecretara de Saneamiento Ambiental (hoy Subsecretara de Agua Potable, Saneamiento y Residuos Slidos) como parte del MIDUVI. Esta Subsecretara, al inicio, asumi las funciones del IEOS, y ha ido cambiando lentamente la caracterstica de ente ejecutor y administrador de proyectos, a la de rector para la planeacin, desarrollo de polticas, normas, asistencia tcnica y regulacin sectorial. El vaco dejado por el ex-IEOS produjo el surgimiento de varias instituciones y organizaciones, que han provocado un caos institucional que se manifiesta en la coexistencia de varios entes actuando en el sector, con superposicin de competencias, baja eficiencia en el proceso de decisiones y evidente dispersin en la aplicacin de los recursos pblicos. El ex-IEOS inici un proceso de transferencia de los acueductos hacia los municipios y comunidades para que se encarguen de su administracin, inicindose de esta manera las primeras acciones en el mbito de la descentralizacin a nivel nacional, proceso que actualmente lo sigue apoyado la Subsecretara de Agua Potable, Saneamiento y Residuos Slidos; sin embargo las entidades prestadoras de servicios no han logrado desarrollar programas adecuados para satisfacer la demanda ni en trminos de cantidad (poblacin servida), ni de calidad.

2.- DIAGNOSTICO.- Este diagnstico pone en contexto las recomendaciones del Plan de Desarrollo Sectorial de Agua Potable, e incluye tres temas principales: la oferta y demanda por servicios, los desequilibrios en la prestacin de los mismos, y las razones para la insatisfactoria gestin de las entidades del sector. Cabe recalcar que la informacin disponible es fragmentaria y, por lo tanto, se ha cruzado informacin de varias fuentes para permitir un diagnstico adecuado de la situacin actual.


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Oferta y demanda.- Las entidades prestadoras de servicios, no han logrado satisfacer la demanda ni en trminos de cantidad (poblacin servida) ni de calidad. La mala calidad de los servicios se manifiesta, entre otros, en un servicio intermitente de agua en casi la mitad de los centros urbanos, en falta de tratamiento de las aguas superficiales en un 30% de los centros urbanos, falta de tratamiento de las aguas usadas y descarga de basuras en quebradas y ros. Aproximadamente el 92% de las aguas residuales descargadas, no posee tratamiento, causando un severo impacto para el medio ambiente.

Tambin se puede apreciar, el poco inters que se otorga a los recursos hdricos, hbitos culturales tradicionales conllevan a que se considere al agua como un recurso ilimitado, existiendo un desinters generalizado por su conservacin. Esto se manifiesta en los elevados ndices de prdidas de agua en los sistemas de abastecimiento (65% promedio nacional), tecnologas incompatibles con la conservacin del recurso y la ausencia de mecanismos de control que permitan la gestin adecuada de los recursos hdricos. No es menos grave la situacin de otras reas del saneamiento ambiental como la recoleccin, tratamiento y disposicin final de los residuos slidos y el control de vectores, entre otros.

Evolucin de las coberturas de agua y saneamiento en porcentaje Aos

Indicadores 1961

1974

1982

1990

1995

2001

Agua:

Domicilios urbanos Domicilios rurales Promedio nacional

20.00---

20.00

81.9014.0047.95

79.3022.8051.05

77.5039.0058.25

81.40 50.70 66.05

83.0039.0067.00

Alcantarillado Sanitario:

Domicilios urbanos Domicilios rurales Promedio nacional

14.00---

14.00

62.70 3.00

32.85

61.104.80

32.95

59.808.40

34.10

61.40 10.40 35.90

73.0029.0057.00

Letrinas: Domicilios urbanos Domicilios rurales Promedio nacional

--------

11.707.409.55

12.6014.6013.60

9.3022.6015.95

9.00

26.20 17.60

---------

Fuente: Subsecretara de Agua Potable, Saneamiento y Residuos Slidos (antes Subsecretara de Saneamiento Ambiental SSA)/ MIDUVI


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Coberturas a nivel nacional de los servicios de agua entubada y saneamiento

AGUA POTABLE

SANEAMIENTO

PROVINCIA

POBLACIN URB. RUR.

TOTAL URB. RUR.

TOTAL

Azuay 599.546 96 61 79 83 42 63

Bolvar 169.370 97 38 54 83 30 45

Caar 206.981 68 68 68 60 40 47

Carchi 152.939 99 76 87 88 42 63

Chimborazo 403.632 99 53 71 86 41 59

Cotopaxi 349540 97 46 63 77 26 42

El Oro 525.763 93 32 78 70 28 60

Esmeraldas 385.223 75 12 42 65 13 38

Galpagos 18.640 64 35 61 23 14 22

Guayas 3309.034 69 24 62 65 25 59

Imbabura 344.044 94 84 90 90 70 81

Loja 404.835 96 25 59 81 10 45

Los Ros 650.178 85 13 50 62 9 37

Morona 115.412 94 37 59 63 19 36

Manab 1186.025 85 19 53 80 66 47

Napo 79.139 79 26 45 55 13 28

Orellana 86.493 99 8 38 31 3 12

Pastaza 61.779 91 36 60 71 25 45

Pichincha 2388.817 91 66 86 81 52 75

Sucumbos 128.995 71 6 26 46 3 16

Tungurahua 441.034 91 61 76 84 48 66

Zamora 76.601 79 10 34 73 6 30

TOTAL 12084.020 83 39 67 73 29 57

Fuente: INEN Censo 2001


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Ejemplo de coberturas de agua potable, desagregadas a nivel de cantn

Desequilibrios en la prestacin de los servicios.- Estos se han traducido en que gran parte de la poblacin de menores ingresos en las zonas rurales y peri-urbanas recibe unos servicios de menor calidad, y paga por ellos, una porcin importante de su ingreso familiar, superior a la que destinan las familias que cuentan con un mejor servicio.

En la gran mayora de las ciudades, especialmente pequeas, existen serios problemas en el suministro continuo del servicio, debido a deficiencias en la infraestructura sanitaria, inadecuadas tcnicas o inexistentes procesos de tratamiento, ello determina una baja calidad fsica, qumica y bacteriolgica de las aguas suministradas; existiendo tambin descuido en los procesos de desinfeccin, y limitados recursos tcnicos y financieros para las labores de operacin y mantenimiento.

En el tema de disposicin de excretas, el 22.60% de las viviendas urbanas y el 18% de las viviendas rurales utilizan pozo ciego. 7.40% de viviendas urbanas y 9% de viviendas rurales, utilizan letrinas. El 71% de las viviendas rurales y el 27% de las viviendas urbanas no disponen de ningn sistema de disposicin adecuada de excretas.

% COBERTURA DE AGUA POTABLE PROVINCIA DE MANABI

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

24 d

e M

ayo

Cal

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Cho

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El C

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en

Flav

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Sucr

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Tosa

gua


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Ejem. de desequilibrios en la prestacin: Ciudad de Machala (ao 2002, zona urbana)

Tipos de usuarios

Concepto

Con conexin domiciliaria

Sin conexin. abastecidos con banquero

Consumo mensual de agua en m3)

15 m3 de 4 a 5 m3

Pago mensual promedio (USD$)

1.20 USD$ 29.00 USD$

Fuente: Subsecretara de Agua Potable/ MIDUVI

Indicadores de sostenibilidad de la infraestructura rural de agua potable:

Fuente: Subsecretara de Agua Potable/MIDUVI

Los desequilibrios sealados son en gran medida el resultado de polticas financieras y esquemas institucionales que:

No garantizan la viabilidad financiera e institucional de los prestadores de servicios; No garantizan que los subsidios (transferencias del gobierno y prstamos) al sector contribuyan a mejorar la situacin de los ms pobres; y No definen claramente las responsabilidades del gobierno, los municipios y los prestadores de servicios.

NIVELES DE SOSTENIBILIDAD SISTEMAS RURALES ECUADOR (ao 2004)

0

10

20

30

40

ESTADO

Serie1

Serie1 13 29 20 38

Sostenibles Deterioro leve Deterior grave Colapsadas


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La baja tributacin municipal tambin contribuye a la crisis del sector, y tiene su contrapartida en el nivel y calidad del gasto realizado por los municipios. Los recursos disponibles en el mbito municipal no son suficientes para atender adecuadamente los gastos de funcionamiento de estas administraciones, cubrir los dficit operacionales en la prestacin de los servicios y atender las necesidades de inversin de los servicios a su cargo (entre ellos, vas, mataderos, cementerios, agua potable, saneamiento, basuras, etc.).

Evolucin de la inversin percpita en agua y saneamiento

Dcada de los 70 De 1982 a 1987 De 1990 a 1999 Ao 2001

7.40 3.50 11.30 (*) 2.50 (*)Con 29.60% de apoyo de recursos externos

Fuente: Banco Ecuatoriano de Desarrollo. Sistema de informacin fiscal

Es importante sealar que los ingresos por tarifas en los centros urbanos cubren solamente parte de los costos. La diferencia entre estos costos y los ingresos por tarifas es financiada por recursos provenientes de transferencias nacionales y municipales e impuestos con asignacin especfica para inversiones en el sector. Adicionalmente, la operacin y mantenimiento de la infraestructura es altamente deficiente a consecuencia de la falta de recursos financieros; esta ltima prctica se traduce en una substancial disminucin de la vida econmicamente til de las instalaciones y equipos.

Las transferencias y prstamos al sector no han contribuido a mejorar la situacin de los ms pobres, debido a que se otorgan sin objetivos claramente definidos y justificados, tampoco han logrado conseguir un buen servicio para las personas que los tienen.

Las formas y canales utilizados para estas transferencias tienen tambin el efecto negativo de reducir los incentivos para que los prestadores de servicios operen eficientemente y para que los municipios establezcan tarifas que permitan recuperar los costos.

Los subsidios que otorgan las entidades prestadoras de servicios a travs de la estructura tarifaria (subsidios cruzados), tampoco estn cumpliendo con el propsito de favorecer a los ms pobres, pues en la forma en que estn diseados y aplicados terminan favoreciendo a los mayores consumidores de agua, que son generalmente las familias de mayores ingresos.

Gestin empresarial del sector.- El esquema organizacional del sector est bien orientado en la medida en que descentraliza hacia los municipios la prestacin de los servicios; sin embargo es incompleto, ya que no incluye una apropiada regulacin de la calidad y precio, ni un sistema adecuado de informacin que permita a las entidades prestadoras de servicios, a las autoridades de gobierno y a los usuarios, comparar la calidad y el precio de los servicios que reciben.

Estas deficiencias son graves en una situacin como la de nuestro pas, en que las autoridades municipales son responsables por la prestacin de los servicios y por la fijacin de los precios.


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Marco Institucional.-

SAPSyRS/MIDUVI: Formula polticas scetoriales, establece regulaciones y define la estrategia de desarrollo del sector a nivel nacional.

Ministerio de Salud Pblica: Regula la calidad del agua potable Ministerio del Ambiente: Responsable de la proteccin ambiental, conservacin,

control de contaminacin y remediacin ambiental. Consejo Nacional de Recursos Hdricos CNRH: Responsable por el manejo de los

recursos hdricos, otorgando derechos de extraccin. Municipios, empresas de agua potable y juntas administradoras de agua:

Responsables de la prestacin de los servicios en las reas urbana y rural, respectivamente.

Prestadores de servicios de agua potable y saneamiento.-

Poblacin Nmero de municipios

Tipo de prestador No. de habitantes

(mill)

Ms de 1000.000

2; Quito y Guayaquil

Empresa Municipal (EMAAP-Q), y concesin al sector privado (Guayaquil)

3.35

De 100 a 300 mil

12 11 Empresas municipales (1 SAPSyRS/PRAGUAS, Riobamba) + 1 Departamentos de Agua Potable, municipales (Loja)

1.92

De 30 a 100 mil

37 14 empresas municipales (6 SAPSyRS/PRAGUAS: Guaranda, Tulcn, Ventanas, Cayambe, Vinces, Pujil) + 29 Departamentos de Agua Potable municipales

0.80

Menos de 30 mil

169 21 empresas municipales (SAPSyRS/PRAGUAS: Pedernales, Gualaceo, Eloy Alfaro, Valencia, Morona, Saraguro, San Miguel, Colimes, Chimbo, Bolvar, Espejo, Pimampiro, Chunchi, Suca, Pedro Vicente Maldonado, Cumand, El Tambo); +1 empresa con operador privado: Pedro Moncayo) + 1 empresa de economa mixta (Caluma) + 2 cooperativas (Echeanda y Las Naves) + 144 Departamentos de Agua Potable municipales.

1.30

Areas rurales 220 Aproximadamente 5.000 Juntas Administradoras de Agua Potable

4.72

TOTAL 220 12.09


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La condicin de las municipalidades como proveedores de servicios en un mercado monoplico y simultneamente fijador de precios, da lugar a que los gobiernos locales adopten polticas tarifarias y prcticas operacionales que no aseguran ni la sostenibilidad ni las posibilidades de crecimiento de los servicios. Este comportamiento, calificado como de oportunismo gubernamental obedece a que los gobiernos, con horizontes de tiempo relativamente cortos, prefieran el status quo de los malos servicios y bajos precios, a la toma de acciones polticamente costosas, como la del aumento de tarifas, cuyos beneficios se harn evidentes solamente en el mediano y largo plazo.

Adems, los municipios como responsables por la fijacin de tarifas, no cuentan muchas veces con la experiencia necesaria para fijarlas, ni con un marco conceptual tarifario adecuado que les permita hacerlo teniendo en cuenta conceptos econmicos, financieros y sociales que apoyen las polticas de desarrollo del sector.

3.- RESEA DE PROGRAMAS, PROYECTOS Y ACCIONES EXISTENTES PARA SOLUCIONAR DICHOS PROBLEMAS PRINCIPALES.-

El Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) a travs de su Subsecretara de Agua Potable, Saneamiento y Residuos Slidos (SAPSyRS), como ente rector de este sector viene impulsando un conjunto de acciones que son parte de la llamada Reforma Sectorial, entre las que cabe destacar: Formulacin y promulgacin de la Poltica Nacional de Agua y Saneamiento.- Cuyos objetivos especficos son: Fortalecer la capacidad institucional de las entidades del sector, promover estructuras administrativas flexibles y financieramente slidas que permitan dar una respuesta eficiente, pronta y adecuada a la demanda por servicios; trabajar en un aumento significativo tanto en la cobertura como en la calidad de los servicios; asegurar el acceso a los servicios bsicos a las poblaciones de menores recursos; promover el uso eficiente de los recursos, la conservacin de la calidad del agua y la preservacin del ambiente; y, procurar la participacin del sector privado en la operacin y financiamiento de los servicios, mediante alianzas. Desarrollo de varios instrumentos para el apoyo a los gobiernos locales.- Entre otros: Gua para la estructuracin y fijacin de tarifas de los servicios de agua potable y saneamiento; Norma de calidad de agua (dentro del Comit de Normas), estructuracin de un Sistema de Informacin Sectorial (SISASAR), entre otros. En el ao 2004, la SAPSyRS, con apoyo del Ministerio de Economa y Finanzas, estableci el mecanismo de redistribucin del impuesto a los consumos especiales ICE, de cuya recaudacin las dos terceras partes se entrega como subsidio del Estado para mejorar las coberturas de agua potable. El logro obtenido, sobre todo en su distribucin, es significativo, en la medida que este importante subsidio est llegando efectivamente a todas las empresas o entidades seccionales que tienen a cargo la prestacin del servicio de agua potable (Registro Oficial No.463 del 17 de noviembre del 2004). Ejemplo: en el ao 2006 se transfiri aproximadamente USD $110000.000 a los operadores de servicios.


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Con la promulgacin de la Ley Orgnica Reformatoria a la Ley Orgnica de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal (R. O. No. 69 del 27 de julio del 2005), se crea como parte del Presupuesto General del Estado en el Banco Central el Ecuador- una cuenta especial denominada Reactivacin Productiva y Social, del Desarrollo Cientfico Tecnolgico y e Estabilizacin Fiscal CEREPS. El 15% de los recursos que se depositan en esta cuenta deben destinarse en inversin para proyectos de salud, agua y saneamiento ambiental, aumentando as la cifra de transferencias del gobierno central a los municipios para obras de agua y saneamiento. Ejemplo en el 2006, a travs del MIDUVI se transfiri y manej aproximadamente USD $ 99000.000, siendo un 9% (valor aproximado) con cargo a la deuda externa. Formulacin del Plan de Desarrollo Sectorial.- El mismo que toma en cuenta el contexto nacional, particularmente lo relacionado con la situacin social, las finanzas pblicas nacionales y municipales, as como las tendencias de crecimiento de la poblacin; las condiciones de este contexto que tienen un evidente impacto sobre las polticas y planes de desarrollo sectoriales, incluyen: El bajo nivel de ingreso per cpita de la poblacin que sita al Ecuador entre los pases de ingreso medio bajo; uno de los mayores niveles de desigualdad en el ingreso per cpita entre los pases de Amrica Latina y cerca de la mitad de la poblacin con un nivel de ingreso por debajo de la llamada lnea de pobreza; un sistema fiscal caracterizado por un gran nmero de impuestos con asignacin especfica que restan flexibilidad al gobierno en el ordenamiento y asignacin del gasto pblico; un bajo nivel de tributacin y de gasto municipal; y una notable disminucin de la tasa de crecimiento de la poblacin, acompaada de un rpido proceso de urbanizacin. Programas para aumento de coberturas.- La Subsecretara de Agua Potable, Saneamiento y Residuos Slidos del MIDUVI, ha puesto a la disposicin del sector algunos programas de agua y saneamiento, a travs de los cuales los gobiernos locales pueden acceder para mejorar las condiciones ante todo- de cobertura de agua potable y saneamiento. Estos son: Programas de agua y saneamiento con recursos fiscales: Solidaridad, Saneamiento Ambiental, FONASA, CEREPS y de gestin integral de residuos slidos. Programa de Agua y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeos Municipios PRAGUAS Programa de Agua y Saneamiento para Ciudades Intermedias PRASCI Pequeos programas de agua y saneamiento con recursos no-reembolsables con recursos externos (Ej. Cooperacin belga) 4.- MEDIDAS DE POLITICA SUGERIDAS 4.1.- Estrategias a implementar.- A pesar de los esfuerzos que ha realizado el ente rector en los ltimos aos para impulsar el sector, es imperativo que el actual gobierno, implemente el Plan de Desarrollo Sectorial, cuyas estrategias estn orientadas a romper el circulo vicioso en el cual se encuentra el sector de agua y saneamiento y reemplazarlo por un circulo virtuoso que lleve a una mejora continua de la calidad y cobertura de los servicios.


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Estas estrategias incluyen, por lo tanto, las tres reas crticas: Social y financiera Inversin Institucional a) Estrategia social y financiera. - Los elementos fundamentales de la estrategia social y financiera recomendada, lo constituyen la implantacin de polticas tarifarias y de subsidios que: Estn dirigidos a la poblacin de menores recursos, quienes constituyen la parte ms substancial de la poblacin no atendida en la actualidad y de la creciente poblacin. A su vez dar incentivos a los municipios para que asignen tarifas adecuadas a cada uno de los servicios. Incentiven el fortalecimiento de las entidades prestadoras de servicios, de manera que operen a costos de eficiencia. Incentiven a los consumidores a conservar el recurso agua. Esta estrategia implica un cambio radical de las polticas financieras en vigencia, ya que busca que las entidades prestadoras de servicios dejen de depender del presupuesto nacional para financiar total o parcialmente sus programas de inversin y, que simultneamente, incrementen su capacidad de generar ingresos para mejorar la operacin y mantenimiento de sus instalaciones. Estas condiciones debern reflejarse en aumentos de cobertura y calidad de servicios, ya que con la aplicacin de esta poltica, las entidades del sector tendrn mayor control que en la actualidad, sobre las acciones a tomar para contar con los recursos requeridos para la prestacin de un buen servicio. Esta estrategia contribuir tambin a que las autoridades municipales, sean directamente responsables ante sus clientes, por el resultado de su gestin. A continuacin se desarrollan en detalle los dos elementos de la estrategia social y financiera recomendada, que incluye como elemento central las: tarifas y los subsidios (transferencias y prstamos concesionales). Tarifas y subsidios a la demanda.- La premisa fundamental del componente tarifario de la estrategia, es que el sector estar en condiciones de satisfacer la demanda por servicios, particularmente de la poblacin ms pobre, slo si cuenta con entidades prestadoras de servicios financieramente slidas y con capacidad de crecer. Esto significa que las entidades prestadoras de servicios deben llegar a generar en un perodo de tiempo prudencial, ingresos por tarifas que sean suficientes para financiar: Los costos de un adecuado mantenimiento de la infraestructura y la prestacin, El servicio de la deuda, La expansin de la infraestructura para servir a nuevos usuarios del servicio. Los aumentos tarifarios requeridos variaran, de una entidad prestadora de servicios a otra, debido a una serie de factores tales como: El vigor y efectividad con que las administraciones de las entidades implementen programas de aumento de eficiencia en la prestacin. La escala de los programas de inversin que emprendan las entidades para ampliar la calidad y cobertura de los servicios.


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El punto de partida de los niveles tarifarios y del nivel de endeudamiento. Es muy importante hacer la transicin del rgimen tarifario actual, al recomendado, de una manera gradual (Ej. Aumentos mensuales como se lo ha hecho en Quito), asegurando que sta vaya acompaada de campaas de educacin, divulgacin y dilogo con la comunidad, as como de mejoras en la calidad y eficiencia de los servicios. Estas mejoras se lograran mediante la implantacin de la estrategia de inversiones que se propone ms adelante. Sin mejoras en la calidad de los servicios, particularmente horas de servicio, presin y calidad bacteriolgica del agua, los ajustes tarifarios requeridos seran difciles de sostener en el mediano y largo plazo. Un perodo de transicin hasta lograr un nivel tarifario adecuado que permita a las entidades prestadoras de servicios generar fondos suficientes para una adecuada operacin y mantenimiento de la infraestructura, podr tomar entre 2 y 5 aos, dependiendo de la brecha tarifaria y de las condiciones actuales del servicio. La estrategia de subsidios a la demanda a travs de los subsidios cruzados, podran utilizarse para suavizar los impactos de los aumentos tarifarios sobre las familias pobres. La tarifa media debera cubrir todos los costos del prestador del servicio y, por tanto, el subsidio debe limitarse a los usuarios ms pobres. El subsidio debe ser transparente, justificado y cuantificado. Para lograr este objetivo, el Plan Sectorial recomienda: Un subsidio slo al consumo1 de las familias pobres: No mayor a 10 m3/mes para satisfacer sus necesidades bsicas. Un pago no mayor al 5% de su ingreso familiar. Una tasa de solidaridad social impuesta por igual a todos los dems usuarios para cubrir el subsidio a las familias ms pobres. Esta tasa debe ser tambin transparente y cuantificada. El subsidio cruzado no funciona en poblaciones donde toda la poblacin sea pobre. Por lo tanto, en estos casos el Plan Sectorial recomienda la substitucin del subsidio cruzado, por un subsidio directo del Estado a la comunidad. Subsidios a la oferta.- La estrategia de subsidios a la oferta forma parte integral de la estrategia financiera y tiene dos objetivos fundamentales. Primero un objetivo redistributivo que se lograr facilitando el acceso a los servicios a la poblacin ms pobre, y segundo, un objetivo de eficiencia econmica, que se lograr mediante incentivos apropiados para el fortalecimiento de las entidades prestadoras de servicio, de manera que stas operen a costos de eficiencia, y para que los consumidores hagan un uso econmico del agua. Un elemento clave de estas estrategias ser la reasignacin de las transferencias y prstamos al sector para condicionarlos al buen desempeo operacional y financiero de las entidades prestadoras de servicios, y a su canalizacin para beneficiar preferentemente la poblacin de menores ingresos. En esencia, el gobierno deber tomar las medidas necesarias para asegurar que los subsidios vayan a los ms pobres (efecto redistributivo) y, contribuyan a fortalecer administrativa y financieramente a las entidades prestadoras de servicios (efecto de desarrollo).

1 La implantacin de este subsidio requiere que los consumos sean medidos.


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Este objetivo podra lograrse con la reestructuracin de los subsidios existentes (transferencias) y prstamos al sector alrededor de dos programas bsicos: Subsidios y prstamos que financiaran solamente programas de inversin compatibles con las metas de desarrollo del sector; y Subsidios y prstamos a inversiones para proteccin del medio ambiente y de los recursos hdricos en casos de alta prioridad. Adems, una condicin bsica de elegibilidad para los subsidios y prstamos del gobierno nacional, debera ser que la entidad prestadora de los servicios se comprometiera a un plan especfico de mejoramiento institucional y financiero, incluyendo metas concretas a alcanzar en un perodo de unos 3 a 5 aos. Los programas apoyados por el gobierno nacional deberan financiar, en todo caso, slo una parte del costo total de los proyectos, para as incentivar a los receptores de subsidios a ejecutar programas de inversin a costos eficientes. Esta condicin tambin permitira que los recursos del gobierno nacional, de los gobiernos municipales y de los prstamos, beneficien al mayor nmero posible de personas, particularmente las ms pobres. El programa de fortalecimiento institucional y financiero que la Empresa de Agua Potable y Alcantarillado de Quito est implementado, es coherente con las estrategias recomendadas y por lo tanto, susceptible de ser replicado en otras ciudades y municipios con las debidas adaptaciones.

Desarrollo de la Empresa de Agua Potable y Alcantarillado de Quito (EMAAP-Q) EMAAP-Q est implementando un programa de fortalecimiento institucional y financiero que incorpora elementos de las estrategias de desarrollo recomendadas en este documento, entre los que podemos sealar: Contratar con una empresa privada la administracin del 50% de las operaciones comerciales de la empresa, incluyendo catastro de usuarios, medicin de consumos, facturacin, instalacin y reparacin de medidores. Otorgar en concesin la provisin de servicios de agua potable y alcantarillado en una zona de la parte oriental de la ciudad, que cuenta en la actualidad con 16,000 conexiones y una poblacin de 100,000 habitantes. Implantar un plan para reducir costos de provisin de los servicios de agua y alcantarillado, el cual incluye acciones tales como reduccin de los niveles de agua no facturada y la expansin de los sistemas de control hidrulico. Estudiar alternativas a la estructura tarifaria actual con el propsito de reducir distorsiones y enfocar los subsidios a la poblacin de menores ingresos. El estudio tambin determinar el costo del alcantarillado pluvial para determinar una tarifa adecuada. Establecer un fondo para otorgar subsidios directos a la poblacin de bajos ingresos. Fuente: Inter-American Development Bank. Metropolitan Quito Environmental Sanitation Program (Phase I) Loan Proposal. Washington, D.C, September 2002.


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b) Estrategia de inversin.- La estrategia de inversin parte de la premisa bsica de que los recursos a disposicin de las entidades prestadoras de servicios son escasos o, en otras palabras, que los servicios de agua, saneamiento y residuos slidos son bienes econmicos, aunque con grandes externalidades, y, por lo tanto, debe buscarse la forma de utilizarlos en la forma ms eficiente posible. Esta premisa se traduce en la necesidad de que las autoridades del sector tengan que tomar decisiones difciles en la determinacin de las prioridades en la asignacin de los recursos disponibles. En concordancia con lo anterior, la estrategia de inversin recomendada incluye tres etapas principales: En la primera etapa (2007-2010), la prioridad se asignara al fortalecimiento de los entes prestadores de servicios, incluyendo el desarrollo gradual de su capacidad para hacer un buen uso de los recursos financieros, humanos y fsicos. En esta primera etapa, que coincide con el actual gobierno, las entidades prestadoras de servicios debern concentrar sus esfuerzos y recursos financieros en poner la casa en orden, lo cual significa: Rehabilitar la infraestructura existente y mejorar la calidad y eficiencia operativa de los servicios. Reducir el desperdicio y las prdidas de agua mediante un aumento substancial de la medicin de produccin y consumos. Instalar sistemas modernos de contabilidad, facturacin, cobranzas y control de la gestin, incluyendo la generacin de indicadores que seran recolectados por MIDUVI, o en un futuro, por el organismo regulador quien, a su vez, divulgara esta informacin para promover la competencia por comparacin. Satisfacer la demanda insatisfecha en forma gradual en la medida en que el sector genere fondos adicionales va aumentos tarifarios y de eficiencia. En la segunda etapa, (aos 2011-2015), los entes prestadores de servicios debern concentrar sus esfuerzos en aumentar la cobertura de los servicios y en consolidar las mejoras obtenidas durante los primeros aos del programa. En la tercera etapa (aos 2016 y posteriores), y al contar con recursos suficientes para operacin, mantenimiento y expansin, se pondra empezar a atender adecuadamente el tema del tratamiento de las aguas servidas y por lo tanto poner nfasis a la proteccin del medio ambiente y conservacin de los recursos hdricos. Estos objetivos difcilmente pueden lograrse hoy da con entidades prestadoras de servicios que no operan adecuadamente los servicios por falta de recursos, no miden los consumos y no cobran tarifas adecuadas. De todas maneras, el gobierno debe estar vigilante para que ningn proyecto vaya en detrimento del medio ambiente o de los recursos hdricos. c) Estrategia institucional.- Esta estrategia parte del principio de que solamente una mayor eficacia y eficiencia en la prestacin de los servicios, generar un desarrollo sostenible del sector, y esa mayor eficacia y eficiencia estar determinada, en gran medida, por las condiciones institucionales y organizacionales dentro de las cuales se provee el servicio. La estrategia institucional recomendada tiene dos componentes principales. Primero, perfeccionar el esquema de descentralizacin de la prestacin de servicios, iniciado a principios de la dcada de1990 y, segundo, fortalecer el esquema de regulacin.


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La experiencia ecuatoriana de los ltimos diez aos, ilustra bien la enorme dificultad de desarrollar en el mbito local, y particularmente en las localidades menores, la capacidad de prestar los servicios en forma adecuada. Esta dificultad, sin embargo, no implica regresar a un modelo centralizado, sino ms bien a establecer las condiciones que deben darse para inducir una mayor eficiencia y efectividad. La estrategia institucional recomendada en el Plan Sectorial tiene, entonces, cuatro componentes que buscan ayudar a mejorar la gestin teniendo en cuenta este principio: Definir claramente las funciones del gobierno nacional, municipios y entidades prestadoras de servicios; Estimular nuevas formas de organizacin para la prestacin de servicios en los municipios de menor tamao; Estimular la competencia y la participacin del sector privado en la prestacin de los servicios; y Fortalecer la regulacin. Definicin de funciones. El gobierno debera continuar con el proceso en marcha para actualizar la legislacin del sector, con el propsito de definir claramente las atribuciones derechos y deberes de las entidades en todos los mbitos y de propiciar la participacin del sector privado en el desarrollo y la operacin y mantenimiento de los servicios. Dentro de este punto, cabe sealar que es muy importante que el actual gobierno apoye y fortalezca al ente rector -la Subsecretara de Agua Potable, Saneamiento y Residuos Slidos (SAPSyRS) del MIDUVI, principal impulsador del sector. En los ltimos aos, dentro de la Subsecretara de Agua Potable, se ha conformado equipos de trabajo orientados para prestar asistencia tcnica a los municipios y Juntas de Agua en actividades relacionadas con el mejoramiento de la infraestructura existente, monitoreo de la calidad de agua, administracin, aspectos financieros, comerciales, etc. Pequeas municipalidades. Por razones de economas de alcance, los servicios en municipios pequeos (por debajo de 30.000 habitantes), enfrentan un gran reto por cuanto no les es posible beneficiarse de economas de escala que ayudaran a reducir los costos de operacin, particularmente para la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento. Para enfrentar este reto vale la pena considerar la creacin de empresas multicantonales o mancomunidades de municipios. La experiencia con entes similares en pases como Chile, Brasil y Mxico, es alentadora y podra utilizarse como modelo para el desarrollo de entes similares en nuestro pas. Dentro de este esquema es importante desarrollar formas de asociacin que fomenten la toma de decisiones por consenso o mayora municipal calificada, y evitar as que una municipalidad domine la empresa multicantonal. El gobierno podra incentivar el establecimiento de este tipo de empresas regionales a travs de sus programas de transferencias y prstamos. Participacin del sector privado. La Poltica Sectorial de Agua y Saneamiento, establece claramente la conveniencia de estimular la competencia y la participacin del sector privado en la financiacin y operacin de servicios de agua potable, saneamiento, y recoleccin y disposicin de residuos slidos. Esta Poltica tambin destaca la necesidad de mantener una actitud flexible en relacin con los arreglos institucionales; entre los arreglos sugeridos, se encuentran no slo los existentes hoy, sino tambin alternativas que incluyen alianzas entre las comunidades y la iniciativa privada.


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Adems, varias autoridades municipales han manifestado su inters en conseguir participacin del sector privado en la prestacin de los servicios bajo diferentes modelos, tales como concesin o gestin para la operacin, mantenimiento y financiamiento de los servicios (Guayaquil), la gestin de aspectos bsicos de operacin como la medicin, facturacin y cobranza (Quito), y la gestin integral de los servicios contratos de gerencia. La participacin del sector privado en la concesin de los servicios de agua potable y alcantarillado de Guayaquil y en la recoleccin de basuras en varios municipios, son ejemplos que valdra documentar adecuadamente para aprender de ellos. Otro ejemplo de inters es el Programa de Agua y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeos Municipios PRAGUAS, a travs del cual se han introducido disciplinas y arreglos institucionales novedosos. Regulacin. Esta debe ser fortalecida, para lo cual es necesario delimitar claramente las competencias del nivel central y del municipal. La regulacin de los servicios debe tener muy en cuenta la poltica de descentralizacin y, por lo tanto, diferenciar claramente entre los objetivos nacionales y externalidades, que justifican la regulacin a este nivel y los objetivos municipales que buscan fundamentalmente asegurar la buena prestacin de los servicios y la viabilidad financiera de las entidades que los prestan. El tema de regulacin es particularmente sensible en nuestro pas, dadas las experiencias pasadas en este sentido, que impidieron llevar a ley un nuevo esquema regulatorio. El tema ms controvertido parece estar centrado en las responsabilidades de regulacin que seran asignadas al nivel central y municipal, dada la historia de conquistas progresivas de los municipios en el proceso de descentralizacin del pas. En todo caso la regulacin estar centrada en: El inters del Estado de promover el acceso universal a servicios de buena calidad, a la proteccin de la salud de los usuarios y de toda la poblacin, y a la proteccin de los recursos hdricos y del medio ambiente. La responsabilidad de los municipios, que emana del encargo constitucional de proveer estos servicios o delegarlos a organizaciones de carcter municipal o al sector privado. Por su mayor cercana a la ciudadana y los usuarios las autoridades municipales tambin tienen un marcado inters en el tema de regulacin. La responsabilidad de regulacin a este nivel debe ser encaminada, por lo tanto, a dar respuesta a las normativas del Estado, a proveer los recursos financieros (tarifas principalmente) y a la vigilancia del cumplimiento con las metas de servicio y operacin acordadas entre las autoridades municipales y las entidades prestadoras de servicios. La participacin del sector privado muy posiblemente estar regulada, en el futuro previsible, por el contrato respectivo (regulacin por contrato). Los contratos debern ser consistentes con la normatividad aplicable. El sistema de regulacin tambin debe concebirse como un instrumento para asegurar la prestacin eficiente de los servicios y lograr el aumento deseado en las coberturas. Para estos efectos, la regulacin debe estimular la competencia en la prestacin de los servicios tanto en entidades pblicas como privadas.


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La regulacin debe colocar en las mismas condiciones los servicios prestados por entidades pblicas o privadas, por cuanto ambas deberan alcanzar los mismos objetivos y niveles comparables de eficiencia y calidad. A finales del ao 2006, la Subsecretara de Agua Potable del MIDUVI present ante la Presidencia de la Repblica el Proyecto de Ley de Prestacin de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento, cuyo objetivo bsico es establecer una normativa mnima que rija la prestacin eficiente de los servicios de agua y saneamiento. Esta ley vendra a regular las actividades sectoriales y promover la participacin del sector privado en la prestacin de los servicios. Se espera que el actual gobierno impulse esta importante normativa. Competencia por comparacin (benchmarking). La experiencia internacional en el sector de agua potable, saneamiento y manejo de residuos slidos, ha demostrado que las posibilidades de competencia entre diferentes proveedores en un mismo mercado son muy limitadas. Estas posibilidades son, sin embargo, mayores en el sector de residuos slidos, particularmente en la recoleccin de basuras en ciudades grandes. Las dificultades de introducir competencia en el mercado, ha estimulado la introduccin en muchos pases de la llamada competencia por comparacin (benchmarking). Esta forma de competencia consiste en la recoleccin, divulgacin y anlisis de indicadores de gestin, que permitan a las partes interesadas en el sector, particularmente los consumidores y autoridades competentes, comparar costos, precios y calidad de los servicios entre diferentes entidades prestadoras. Un sistema de benchmarking, tiene grandes economas de escala, lo cual seala la conveniencia de que sea operado por una agencia central (el regulador en caso de ser creado). La SAPSyRS/ MIDUVI ha formulado el Sistema de Informacin Sectorial, como un primer paso para una competencia por comparacin, sin embargo se espera apoyo por las autoridades de turno. El Plan Sectorial recomienda que el gobierno central asuma las funciones de: Regulador de la calidad de los servicios, incluyendo el fomento al acceso universal a los mismos, y el prevenir abuso potencial de la posicin de monopolio de las entidades prestadoras, Promover la competencia por comparacin (benchmarking) y la participacin del sector privado; y Propiciar una poltica tarifaria, con base en los principios y prcticas establecidos en la Gua Tarifaria, y proveer la asistencia tcnica a los municipios y las empresas para su aplicacin. Los municipios, a su vez, continuaran con su responsabilidad de: La prestacin de los servicios de acuerdo con normas establecidas por MIDUVI, Ministerio de Salud Pblica, Ministerio del Medio Ambiente y Consejo Nacional de Recursos Hdricos; La fijacin de tarifas en concordancia con los principios y practicas establecidos en la Gua Tarifaria.


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El Plan Sectorial adems recomienda que el ente regulador central debera iniciar sus labores con las empresas en las ciudades de ms de 100,000 habitantes, las cuales cubren aproximadamente el 70% de la poblacin urbana, y luego ir ampliando su mbito a ciudades de menor tamao en la medida que su experiencia se vaya consolidando. Igualmente, el alcance de la regulacin central y su normatividad deben tener en cuenta la capacidad empresarial, especialmente de los municipios pequeos (menos de 30.000 habitantes) y zonas rurales. Dada la precaria situacin financiera de la mayor parte de las entidades prestadoras de servicios, los costos del organismo regulador deberan ser atendidos por el gobierno nacional durante los primeros aos de su gestin. En un futuro, posiblemente a partir del 2011 (segunda etapa del Plan de Desarrollo), cuando las entidades prestadoras adquieran viabilidad financiera, los costos de regulacin podran ser trasladados a las entidades prestadoras reguladas. Ambas formas de financiar al regulador son utilizadas en varios pases con resultados similares. Recapitulacin. Las estrategias anteriores forman un conjunto, cuyas partes se pueden separar para fines de anlisis, pero deben ser aplicadas de manera integral para lograr el circulo virtuoso propuesto. Estas estrategias representan la esencia de la reforma del sector y por lo tanto, deben implantarse en el corto plazo (2006-2010). La implantacin parcial de estas estrategias producira resultados muy limitados y quizs contrapuestos. Por ejemplo, la reforma institucional sin una reforma financiera que garantice la oportuna disponibilidad de recursos para la buena operacin y mantenimiento, y expansin de la infraestructura se traducira en una nueva frustracin ya que no permitira mejorar la calidad y cobertura de los servicios. La reforma financiera sin una poltica de inversiones y sin la reforma institucional, llevara a un uso ineficiente de los recursos adicionales generados por la reforma: ejecucin de inversiones no prioritarias y sin justificacin adecuada, y operacin y mantenimiento insuficientes. Escenarios para el desarrollo de los servicios.- El Plan Sectorial presenta cinco escenarios de desarrollo que cubren una amplia gama de decisiones de tipo financiero e institucional que permiten a las autoridades dar contenido operativo a la poltica de desarrollo del sector. Estos escenarios son: Crecimiento dinmico, Metas del Milenio, Agua para todos, Subsidios reducidos, y Sin ajustes tarifarios. Los cinco escenarios tienen un elemento comn que es el de poner la casa en orden, de acuerdo con la estrategia de inversin recomendada en prrafos anteriores. Este elemento comn obedece a la dificultad de sostener y, an menos, de ampliar la capacidad de servicio de agua potable, saneamiento y residuos slidos, mientras subsistan las actuales deficiencias en las entidades prestadoras. La dificultad obedece a razones vinculadas tanto a la oferta como a la demanda. Los escenarios consideran, adems, que el gobierno y las entidades prestadoras de servicios implantarn las estrategias financieras e institucionales recomendadas en este informe. Un elemento clave de estas estrategias ser la reasignacin de las transferencias y prstamos al sector condicionadas al buen desempeo de las entidades prestadoras de servicios, incluyendo la canalizacin de recursos hacia la poblacin de menores ingresos.


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En resumen, el gobierno deber tomar las medidas necesarias para asegurar que los subsidios vayan a los ms pobres (efecto redistributivo) y, contribuyan a fortalecer administrativa y financieramente (efecto desarrollo) las entidades prestadoras de servicios. Los subsidios y prstamos sin condicionalidad deberan ser abolidos. En todos los escenarios existe el peligro de desestimar la importancia de poner la casa en orden y concentrarse en programas preferenciales de aumento en coberturas. La experiencia en Amrica Latina, incluyendo el Ecuador, y en otros continentes es que esta estrategia, si bien polticamente es atractiva, ha sido contraproducente y frustrante para la poblacin por cuanto la sostenibilidad de los servicios no ha sido asegurada con detrimento de la calidad de los servicios. Escenario crecimiento dinmico. Del anlisis realizado, se determin que este escenario es el ms conveniente para mejorar sustancialmente los indicadores del sector, el objetivo fundamental perseguido bajo este escenario, es el de lograr un crecimiento sostenido de la calidad y la oferta de servicios; ste se lograra con la disponibilidad de transferencias de los gobiernos central y municipales y de prstamos a niveles similares a los histricos. Estos recursos se complementaran con aumentos paulatinos en las tarifas. Las metas de cobertura de los servicios bajo este escenario son: Escenario Dinmico - Metas de Cobertura de Servicios (porcentajes de poblacin)

Servicio 2007-2010

2011-2015

2016 en adelante

Agua Potable Urbana 83 86 90 Rural 39 59 80 Saneamiento Urbano 73 81 85 Rural 29 50 70 Tratamiento aguas servidas


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Esto significa servir a aproximadamente 700.000 personas adicionales con servicios de agua potable, saneamiento y recoleccin de residuos slidos y 170.000 personas con un servicio adecuado de disposicin final de residuos slidos. En el medio urbano es difcil esperar un crecimiento ordenado, especialmente en barrios de bajo ingreso familiar; muchos de estos barrios son espontneos y la propiedad de la tierra no est definida. Por estas razones, y por experiencias similares en Amrica Latina, el Plan Sectorial considera que no es factible, a un costo razonable, superar una cobertura con conexin del 90% en agua potable y 85% en saneamiento en el medio urbano. En el medio rural, tambin resultara muy costoso llegar con servicios domiciliarios a toda la poblacin, particularmente a la poblacin dispersa. Consecuentemente, se han adoptado coberturas por servicios domiciliarios del 80% y 70% en agua potable y saneamiento respectivamente. El servicio a la poblacin urbana sin conexin debera hacerse por medio de soluciones con participacin comunitaria en la seleccin de opciones de servicios de agua potable y de letrinas, las cuales pueden lograrse a muy bajo costo. La poblacin rural no servida con conexin, puede ser abastecida por soluciones individuales (pozos o aljibes) y letrinas. La proteccin del medio ambiente es un tema importante, sin embargo, por razones del alto costo de los sistemas de tratamiento de las aguas servidas y de prioridades (llegar primero con servicios domiciliarios de agua potable y saneamiento a la mayor parte de la poblacin), el Plan Sectorial establece que en general estas inversiones deberan ser aplazadas, salvo proyectos puntuales para resolver problemas ambientales crticos. El servicio de recoleccin y disposicin de residuos slidos es primordialmente una necesidad urbana. Los factores que impiden llegar al total de la poblacin son similares a los que afectan los servicios de agua potable y saneamiento. Se han adoptado coberturas de 90% en recoleccin y de 70% en disposicin final por sistemas adecuados (rellenos sanitarios). El manejo de basuras en el medio rural concentrado, debera hacerse por medio de soluciones comunales, similares a las que se ejecutan para agua y saneamiento, bajo el programa PRAGUAS. Las inversiones estimadas para alcanzar estas metas, incluyendo las requeridas para poner la casa en orden, ascienden a $2,161 millones desde el 2007 al 2016, con un promedio anual de $154 millones.


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Escenario Dinmico - Agua Potable - Saneamiento y Residuos Slidos Inversiones (millones a precios 2006) Agua Potable y Saneamiento 2007-10 2011-15 2016- Total Urbano: Poner la casa en orden 320 66 0 386 Expansin cobertura 155 353 375 883 Tratamiento aguas servidas 0 26 98 124 Total inversin a. p. y saneamiento urbano 475 445 473 1,393 Rural: Poner la casa en orden 56 4 0 60 Expansin cobertura 62 260 274 596 Total inversin a. p. y saneamiento rural 118 264 274 656 Total inversin a. p. y saneamiento 593 709 747 2,049 Total inversin residuos slidos 31 43 38 112 Total inversin a.p., saneam. y r. slidos 624 752 785 2,161 Promedio Anual Total 156 150 157 154 El plan financiero para este escenario contempla la aplicacin de las estrategias recomendadas, que en el largo plazo aseguraran la sostenibilidad de las entidades prestadoras y reduciran su dependencia de los presupuestos nacional y municipales. Los objetivos financieros del plan se alcanzara en dos etapas como se indica a continuacin: En el perodo entre el 2007 y el 2010, se lograra que las empresas prestadoras de servicios, por medio de aumentos tarifarios graduales, logren al final de la etapa generar fondos suficientes para cubrir sus costos de operacin y mantenimiento a niveles adecuados. Los servicios de recoleccin de residuos slidos lograran cubrir sus gastos de operacin y mantenimiento para el 2010. A partir del 2015 las entidades prestadoras de servicios de agua potable y saneamiento empezaran a generar un supervit creciente de operacin para atender parcialmente el servicio de deuda. Las inversiones seran financiadas principalmente con recursos de las transferencias nacionales y municipales y con prstamos. Las deudas de las empresas prestadoras de servicios que no pudiesen ser servidas seran refinanciadas.


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El plan financiero bajo este escenario implica importantes esfuerzos, tanto para los usuarios como para el estado, segn se puede apreciar en los prrafos y tablas siguientes: Escenario Dinmico - Plan Financiero (millones a precios 2006) 2007-10 2011-15 2016- Total Agua Potable y Saneamiento Fuentes de Fondos Supervit (dficit) operacin (23) (27) 50 0 Transferencias 586 757 787 2,130 Prstamos 128 160 160 448 Aportes usuarios rurales (30%) 35 79 82 196 Total Fuentes de Fondos(A) 726 969 1,079 2,774 Usos de Fondos Servicio de deuda 92 180 263 535 Inversiones 594 709 747 2,050 Total Usos de Fondos (B) 686 889 1,010 2,585 Supervit (dficit) C=A-B 40 80 69 189 Residuos Slidos Supervit (dficit) operacin (9) 0 0 (9) Inversiones 31 43 38 112 Supervit (dficit) Res. Slidos (D) (40) (43) (38) (121)

Supervit (dficit) Total E=C-D 0 37 31 68

Los totales pueden no sumar debido al redondeo de las cifras. El servicio de la deuda incluye principal e intereses de la deuda estimada al fin del 2006 ms servicio de deuda de nuevos prstamos en 2006-15. Esfuerzo financiero de los usuarios. El esfuerzo financiero de los usuarios se refleja en los ajustes tarifarios requeridos como se muestra en la siguiente tabla. Escenario Dinmico Tarifas promedio requeridas (a precios del 2006)

Factura mensual promedio por conexin o predio al fin de cada ao Servicio 2007 2010 2015 2020

Agua potable y saneamiento 5.00 7.08 7.29 8.33 Recoleccin y disposicin basuras 1.15 2.33 2.33 2.33 Total servicios 6.15 9.41 9.62 10.66

Los niveles tarifarios para el servicio de agua potable y saneamiento representan aumentos del 9% anual en el perodo 2007-2010 y del 1.6% anual en los aos posteriores.


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Los aumentos en el servicio de basuras sern del 19% anual en el perodo 2007-2010. El estudio realizado para la formulacin del Plan Sectorial considera que estos aumentos son factibles. Esta factibilidad se ha demostrado con la experiencia de la empresa de agua potable y alcantarillado de Quito quien ha logrado aumentos tarifarios mensuales significativos (superiores al 3% mensual) a partir del ao 2000. Es importante, sin embargo, sealar que la exitosa implantacin del plan de ajustes tarifarios recomendado requiere que las entidades prestadoras de servicios: Mejoren rpidamente la calidad de los servicios y la atencin al cliente. De ah la importancia del programa de poner la casa en orden. Reduzcan el impacto de los aumentos tarifarios sobre el presupuesto familiar de los ms pobres, mediante la implantacin de estructuras y niveles tarifarios que tengan en cuenta los principios establecidos en la Gua Tarifaria, que de acuerdo a sus recomendaciones, el impacto de los anteriores aumentos tarifarios sobre la poblacin de menores ingresos sera mitigado mediante el subsidio al consumo de los primeros 10 metros cbicos mensuales de agua para las familias de menores ingresos. De acuerdo con la Gua, estas familias destinaran al pago de los servicios de agua potable y saneamiento no ms del 5% de su ingreso familiar. As, una familia pobre con un ingreso mensual de $100 pagara no ms de $5.00 por el servicio con conexin de agua potable y alcantarillado. Adopten estrategias adecuadas para realizar los ajustes tarifarios. Estas estrategias incluyen aumentos a intervalos cortos, quizs mensuales como se ha hecho en Quito, y campaas efectivas de comunicacin con la comunidad para explicar el programa de mejoramiento de los servicios y sus implicaciones tarifarias2. En la primera etapa del Plan Sectorial, los recursos provenientes del gobierno central, incluyendo prstamos ($ 714 millones) deben condicionarse a las reformas que el municipio y su entidad prestadora debe acometer para poner la casa en orden y alcanzar tarifas que permitan, en una primera etapa, cubrir todos sus costos operacionales. 4.2 Lineamientos generales en los que deben enmarcarse los programas y proyectos de agua y saneamiento.- Dada la problemtica sectorial, la Subsecretara de Agua Potable, Saneamiento y Residuos Slidos del MIDUVI, como ente rector, impuls en los ltimos aos un Programa de Reforma Sectorial, el cual si bien ha tenido varios problemas en su ejecucin, consideramos que es el nico que ha seguido las directrices emanadas en la Poltica Nacional de Agua y Saneamiento y las recomendaciones del Plan Sectorial, adems que ha recogido todas las lecciones aprendidas del ex-IEOS y de anteriores programas, como WASHED y FASBASE, nos referimos al Programa de Agua y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeos Municipios PRAGUAS, que ha dejado instituidas polticas, estrategias y metodologas, y que deberan ser tomadas en cuenta cuando se formulen programas de agua y saneamiento:

2 Un programa de ajustes tarifarios mensuales del orden del 1% (US$0.10 para una factura de $10.00) sera suficiente para alcanzar el aumento real del 5% anual con una inflacin del 10%.


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Enfoque basado en la demanda.- Los programas de agua y saneamiento deberan partir de un enfoque a la demanda, de tal manera que las comunidades y municipios, de acuerdo a sus prioridades, canalizarn sus pedidos a la SAPSyRS/MIDUVI, mediante la solicitud y justificativos correspondientes: Las inversiones respondern a una demanda econmica del usuario, por lo que la oferta se adaptar a las exigencias econmicas de ellos. Los programas de agua y saneamiento debern ejecutarse dentro del marco de las polticas de modernizacin, descentralizacin y desconcentracin del Estado. Se considera a las municipalidades como ejecutoras de los proyectos de agua y saneamiento y como representantes de las comunidades rurales de su jurisdiccin cantonal. Considerando el rol de las comunidades de acuerdo a la Ley de Descentralizacin, stas deben tener un papel protagnico en la planificacin, ejecucin y sostenibilidad de sus servicios. El proyecto deber tender a promover la participacin de todos los usuarios: mujeres, hombres, nios y nias, as como las diferentes nacionalidades y pueblos del pas. La gestin de los servicios se manejar al nivel apropiado ms bajo, dentro de un marco institucional que apoyar la sostenibilidad a largo plazo. El objetivo principal de las inversiones ser lograr el uso efectivo y sostenido de las obras, priorizando mejoras en prcticas de higiene y proteccin ambiental. Organizacin municipal y comunitaria.- El municipio y las comunidades toman decisiones, en funcin de la informacin previa, sobre su voluntad de participar en el proyecto, sus preferencias de opciones tecnolgicas, niveles de servicio, administracin de los recursos y sobre los modelos de gestin de los servicios. Los usuarios (as) de las comunidades debern aportar recursos a la inversin, en funcin al nivel de servicio seleccionado (apoyados por los municipios), y debern tener un control significativo en el manjeo de los recursos de inversin. El Estado debe desempear la labor de promocin, determina polticas y estrategias nacionales claras, establece un marco legal y propicia la participacin de actores pblicos, privados y no-gubernamentales en la provisin descentralizada de bienes y servicios, propicia procesos de consulta con los interesados y facilita el fortalecimiento de la capacidad y el aprendizaje. Deber existir un flujo de informacin adecuado entre el municipio y la comunidad, adems de procedimientos para facilitar la toma de decisiones colectivas dentro de la comunidad, y entre la comunidad y otras partes activas (intermediacin social). La comunidad es la responsable de la gestin y sostenibilidad de sus servicios. Las capacidades del municipio y la comunidad deben ser fortalecidas de manera adecuada.


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Componentes bsicos de un programa de agua y saneamiento.- Todo programa de agua y saneamiento deber tener mnimo los siguientes componentes. Fortalecimiento institucional Asistencia tcnica y capacitacin en aspectos tcnicos, administrativos, financieros, comerciales, ambientales, etc. Inversin: estudios y diseos integrales (agua y saneamiento), construccin integral, y operacin y mantenimiento. Educacin sanitaria.- Esta actividad merece especial atencin, a travs sta deber promoverse el cambio de hbitos y comportamiento sostenibles y generalizados de la comunidad, para conseguir un uso efectivo de los servicios instalados y mejorar las condiciones de salud e higiene personal, familiar y comunal. Al final de este procesos deber medirse tanto el impacto de los contenidos de capacitacin en las comunidades, como los conocimientos, actitudes y prcticas en el uso y manejo del agua, la utilizacin y cuidado de letrinas (o servicios higinicos), la prevencin y tratamiento de diferentes problemas de salud, como las diarreas. Enfoque de gnero.- Los proyectos de agua y saneamiento deben propiciar la participacin equitativa de hombres y mujeres en todo el proceso, coadyuvando a la igualdad de oportunidades para que tanto hombres como mujeres jueguen un rol protagnico en la toma de decisiones, las responsabilidades, la planificacin, la ejecucin, el seguimiento y evaluacin del proyecto. Debe ponerse nfasis en la participacin de la mujer, por encontrarse tradicionalmente relegada de ciertas oportunidades, adems por ser quien est ms cerca del uso del agua, e introduce los hbitos bsicos dentro de su familia. Conservacin del ambiente.- Entendida como la necesidad de realizar acciones que ayuden a mejorar el hbitat, prevenir aspectos de impacto ambiental negativo (medidas de manejo para mitigacin de impactos), proteger las cuencas, microcuencas (forestacin y reforestacin) y cuerpos hdricos receptores, y evitando su degradacin. La proteccin del medio ambiente y de los recursos hdricos, slo podr lograse con entidades prestadoras de servicios que operen eficientemente, con un consumo medido y con tarifas adecuadas. Estos condicionantes no se dan hoy da, razn por la cual, tanto la Poltica Nacional de Agua y Saneamiento como el Plan Sectorial recomiendan poner primero la casa orden, proceso que tomar varios aos. Por lo tanto, las entidades prestadoras de servicios iniciaran programas ambiciosos de tratamiento de aguas negras a partir del ao 2011 y, para el ao 2016 estaran tratando el 35% de estas aguas. Gestin del riesgo.- Incorporar el concepto de reduccin del riesgo al proceso de diseo y construccin de la infraestructura sanitaria, as como geo-posicionamiento de sta con las amenazas, para la determinacin de sus vulnerabilidades.


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Poltica financiera.- El Programa experiment con la poltica 50% del Estado Ecuatoriano, 20% los municipios, 20% la comunidad con mano de obra y materiales de la zona y 10% como aporte en efectivo de la comunidad (para crear procesos de empoderamiento), dando buenos resultados; sin embargo polticas financieras como 70% del Estado Ecuatoriano y 30% del municipio y comunidad, podran tambin ser implementadas en comunidades de extrema pobreza. Lo importante es dejar en claro, que la nica manera de que los recursos alcancen para todos, es el trabajo en asociatividad.

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