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EL PROCESO DE REGIONALIZACION EN CHILE: UNA INTERPRETACION Y

DESAFIOS PENDIENTES

(Documento previo al Programa de Gobierno 2014-2018 y de la Comisión Asesora

Presidencial en Descentralización)

Luis Lira Cossio

Juan Sánchez Alvarez

Santiago, julio de 2012

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Índice

I. INTRODUCCIÓN 3

II. ALGUNOS ELEMENTOS DE CONTEXTO PARA ENTENDER EL PROCESO

DE DESCENTRALIZACION 7

II.1 El marco general para el análisis: tipología de países según características de la institucionalidad 7

II.2 Configuración territorial y reducción de las desigualdades regionales 12

II.3. Necesidad de un paradigma para enfrentar la modificación de la configuración territorial del país 16

III. EL PROCESO DESCENTRALIZADOR EN CHILE: UNA INTERPRETACION 19

III.1 El largo periodo 1973-1990: neoliberalismo económico, autoritarismo

político y desarrollo regional (bases institucionales de la (des)centralización) 22

III.2 El período 1990-1994: las particularidades del retorno a la democracia 27

III.3 El periodo 1994-2000: aumento de la Inversión Pública de Decisión Regional (IDR) 35

III.4.El periodo 2000-2004: el anteproyecto regional de inversiones, el proyecto de presupuesto de inversión regional y nuevo rol de la región metropolitana.

38

III.5 El periodo 2006-2010: el gobierno ciudadano 44

III.6 El periodo 2010-2014: la nueva forma de gobernar 48

IV. EL ROL DE LA INSTITUCIONALIDAD GUBERNAMENTAL Y DE LA

SOCIEDAD CIVIL 51

V. EL CASO ESPECIAL DE LA REGIÓN DE TARAPACÁ 54

VI. ALGUNAS CONCLUSIONES 55

VII. DESAFÍOS PENDIENTES 57

VIII. BIBLIOGRAFÍA 60

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I. INTRODUCCIÓN

El proceso de descentralización en Chile tiene elementos de similitud y

contrastes con los de otros países latinoamericanos Al igual que lo ocurrido en otros países, ya desde fines de los años 1940 se

inicia en Chile una preocupación, primero en ámbitos muy limitados y luego más extendida, sobre las anómalas consecuencias espaciales del proceso de desarrollo, las que incluso aún no alcanzaban su mayor expresión: alta

concentración de las actividades en unos pocos centros geográficos–fundamentalmente la ciudad capital, Santiago- y crecientes desigualdades en los niveles de desarrollo con el resto del país, sea cual fuera el indicador

utilizado. En Chile, se formuló e implementó un conjunto de políticas para intentar detener

y revertir los efectos de un proceso de desarrollo territorialmente desequilibrado: inicialmente se establecieron zonas francas–con ventajas tributarias y arancelarias-, luego se identificaron regiones de planificación –agrupando a las

preexistentes provincias-, para luego utilizar el enfoque del desarrollo regional polarizado, el desarrollo rural integrado y la urbanización del sector rural, entre otras. Como en casi la totalidad de los países, tales esfuerzos tuvieron escasos

resultados concretos y lentamente cada uno fue abandonado y reemplazado por otro que aparecía superando las limitaciones del anterior.

Si bien Chile tiene una larga vida democrática y republicana, sólo la irrupción militar en el período 1973-1990, implicó importantes avances en la reorganización de la función pública, en función del proyecto político del

gobierno militar que implicaba reestructurar la función pública y suplir a los partidos políticos como nexo de intermediación entre el Estado y la sociedad civil. En efecto y sin desconocer que los objetivos de mayor democracia y

participación ciudadana eran contradictorios con el régimen militar –que veía la descentralización y la desconcentración como componentes de la modernización del Estado, la incorporación de privados en la provisión de

algunos servicios públicos, como fue la privatización de la educación y, principalmente dotarse de una estructura política y administrativa más favorable al control ciudadano-, es evidente que este fue el período que sentó las bases

de los cambios que se han profundizado en democracia. En este largo período, se introdujo una severa reforma al régimen municipal, y se inició la creación de una administración pública regional, se creó una nueva división político-

administrativa, se establecieron secretarios regionales ministeriales como órganos desconcentrados de los ministros, se creó un ítem presupuestario destinado a compensar desigualdades territoriales: el Fondo Nacional de

Desarrollo Regional (FNDR) y, entre otros, se regionaliza el sistema de universidades públicas.

Durante el régimen militar, la ciudadanía opositora fue lentamente gestando una rica red de instituciones y organizaciones destinadas a acelerar el retorno a la

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democracia, a promover nuevas formas de gestión pública o comunitaria y a introducir nuevos temas y preocupaciones para la sociedad chilena. Fortalecidas organizaciones laborales, vecinales y académico-estudiantiles,

emergentes entidades interesadas en el medio ambiente, grupos étnicos o los derechos de la mujer, asociaciones de profesionales o simplemente ONG, fueron actores importantes que, al margen del aparato público y normalmente

opositores al gobierno militar, anticipaban un retorno a la democracia con nuevas dinámicas y nuevos objetivos para el desarrollo nacional y la participación de la ciudadanía.1

El retorno a la institucionalidad democrática en Chile se forjó en el contexto de una amplia expresión ciudadana, que demandaba no sólo restaurar la

estructura básica del gobierno y de la administración del Estado existentes hasta fines de los setenta, sino que también realizar una profunda revisión de la institucionalidad generada bajo la dictadura militar en vistas a un

replanteamiento que incorporara el ideario social, económico, político y cultural que motiva a las sociedades contemporáneas. En efecto, el Chile que extra-Estado se fue gestando en el movimiento pro-retorno a la democracia se

apoyaba en una creciente valoración de la organización social de base histórica vecinal, laboral y otras-, en las inquietudes y aportes de nuevos núcleos ciudadanos -movimiento ecologista, pro-derechos de la mujer, indígena,

juventud y tercera edad, entre otros- y en una nueva concepción del papel y de los mecanismos de organización del mundo intelectual y profesional, en parte referidos a la función pública tradicional, pero involucrando de manera más

directa a las universidades y, particularmente, a los emergentes centros académicos independientes y al complejo mundo de los organismos no gubernamentales.

La supervivencia material y espiritual de los antiguos núcleos de organización social y la emergencia de otros nuevos, particularmente los ONG, tuvieron una

directa relación con el papel cumplido desde 1974 a 1990 por la cooperación internacional que aportó no sólo recursos económicos, apoyo técnico sino que muy principalmente nuevas ideas que desafiaron y enriquecieron el concepto de

democracia y desarrollo y como ambos se imbricaban muy directamente con la descentralización del poder político, administrativo y económico.

En la práctica, una de las fortalezas del movimiento contestatario a la dictadura militar fue justamente su carácter descentralizado, heterogéneo, fuertemente legitimado por las diversas comunidades en que se expresaba y, por lo mismo,

difícil de reprimir por el aparato militar. En consecuencia, hacia 1990, Chile estaba en condiciones para que en el nuevo contexto se reformulara sustancialmente el concepto de Estado, de la función pública, el papel de la

sociedad civil y los ciudadanos, y el nuevo concepto de democracia y desarrollo

1 Esta sección y algunas otras de los capítulos iniciales son una versión actualizada, ampliada y

corregida de Lira Luis y José Antonio Abalos. Descentralización en Chile: Antecedentes, Desafíos y el Aporte del Programa MAS REGION. Marzo de 2005

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en que se traducía todo ello. Sin embargo, el análisis imperante de la nueva dirigencia gubernamental que enfatizaba las debilidades de la transición y la emigración de los cuadros técnicos-profesionales de los organismos

alternativos a la función pública se tradujo en una organización que encontró un sistema presidencialista desconocido en el país, bajo cuyo alero se restituyó el Congreso Nacional y los partidos políticos que buscaron agrupar a las

importantes organizaciones sociales –movimiento vecinal y sindical, que habían emergido con relativa fuerza en los ochenta.

Si bien hubo una oferta, en muchos casos explícita de apoyar a las nuevas tareas de reconstrucción democrática --incluyendo el emotivo encuentro organizado con la Cooperación Internacional, a días de iniciarse la

administración Aylwin--, diversas razones frustraron tales posibilidades de cooperación, haciendo que el proceso se burocratizara, simplificando la discusión pública y restableciendo a los partidos y al sistema electoral como la

principal instancia de expresión de las aspiraciones ciudadanas, mientras se producía un debilitamiento a velocidades diferentes de las nuevas instancias organizacionales emergidas bajo la dictadura.

Ello no obstante, que la irrupción de la descentralización en el advenimiento a la democracia tuvo como su objetivo fundamental construir una sociedad más

democrática, pero la oposición de la época negó su apoyo a la elección directa de los consejeros regionales. A este respecto, el Mensaje del ex Presidente Aylwin2 con el que se inicia el proceso plantea que ― Al proponer la

recientemente aprobada reforma constitucional al Capítulo XIV y otras normas de la Constitución Política de la República, el Gobierno que presido ha buscado afianzar un activo, progresivo y eficaz proceso de descentralización en el país;

Lo anterior resulta fundamental en nuestra actual etapa de desarrollo, por los requerimientos propios del sistema democrático, por las demandas que plantea la expansión económica en varias zonas del territorio, por las exigencias que se

derivan de la modernización de la administración pública y como respuesta a los anhelos legítimos de las comunidades locales y regionales. Estas son las consideraciones que sirven de fundamento al presente proyecto de ley sobre el

gobierno y la administración de la región.‖ Y más adelante agrega… ―Con ello se procura avanzar en el logro de una mayor participación ciudadana como elemento consustancial a una descentralización de raíz democrática, si bien en

tal sentido las negociaciones que precedieron al acuerdo político en la materia no permitieron arribar, al menos por ahora, a la fórmula de generación directa del órgano colegiado del gobierno regional, como era el propósito de este

Ejecutivo‖ Durante el periodo 1990-1994 se abrió un camino que conducía a terra ignota

según el ex presidente Aylwin, pero la reforma a la constitución en su capítulo

2 Mensaje de S.E. El Presidente de la República. Fecha 07 de enero, 1992. Cuenta en sesión 38, Legislatura 323.

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sobre Gobierno y administración interior del Estado y el articulado de la ley 19.175 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR) permitía un cambio gradual pero importante en descentralización a

escala regional. No obstante ello por diversas razones se fue privilegiando un enfoque centrado en la inversión en proyectos de infraestructura social formulados y evaluados individualmente pero sujetos s estrictas normas

individuales que no se condicen con la potencialidades que abrió la LOCGAR. En este contexto, parece haber consenso referente a que el proceso

descentralizador avanza poco tanto en su escala comunal como regional. Es posible afirmar que en la escala regional, el proceso está hoy mayormente controlado por funcionarios y no es un tema de preocupación ciudadana. No

obstante que en el Mensaje de 1992 con que se inició el proceso de descentralización se hace énfasis en sus nexos con el perfeccionamiento de la democracia, a través de la elección directa de los consejeros regionales, y con

el desarrollo regional, la práctica ha derivado en el involucramiento de éstos, principalmente, en proyectos individuales y no en el cumplimiento y avance en las funciones y atribuciones de desarrollo social, fomento productivo y

ordenamiento del territorio. Ello se explica por las relaciones institucionales que privilegian los nexos entre

funcionarios de escala nacional y regional, dificultando que los Consejos Regionales hagan efectiva la participación de la ciudadanía y dificultando también el cumplimiento por parte de los funcionarios de las plantas

administrativas de los gobiernos regionales de las instrucciones de los Intendentes Regionales como órganos ejecutivos éstos.

El proceso de modernización del Estado ha avanzado en el nivel nacional pero no en su nivel regional y por tanto los funcionarios de esta escala tienen que ceñirse a normas, procedimientos y sistemas diseñados por ese nivel superior.

Hay varios estudios3 que concuerdan con esta interpretación, señalándose que la génesis del problema es del tipo político.

En este contexto, el documento es una caracterización e interpretación del proceso de Regionalización en el período dictatorial 1973-1990 a partir del cual se examina lo realizado en descentralización por los gobiernos democráticos

desde 1990 en adelante. Para ello se muestran, en primer lugar, algunas precisiones conceptuales sobre descentralización y algunos elementos para contextualizar el análisis. Seguidamente se describen e interpretan los

principales resultados del largo período 1973-1990, los avances en democracia

3Véanse al respecto: Cunill Nuria. INFORME FINAL Estudio Articulación y Actores para la

Descentralización en Tres Regiones de Chile (ID761-108-LP08). Programa Ciudadanía y Gestión Pública – Universidad de Los Lagos Sede Santiago, marzo y Waissbluth Mario y Cesia Arredondo. DESCENTRALIZACION EN CHILE: UNA TRAYECTORIA POSIBLE. Centro de Sistemas Públicos, Departamento de Ingeniería Industrial Universidad de Chile. Nota Técnica Nº 4 a b r i l 2011

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de los periodos 1990-1994, 1994-2000, 2000-2006, 2006-2010 y del actual período de gobierno. Por último se extraen algunas conclusiones.

II. ALGUNOS ELEMENTOS DE CONTEXTO PARA ENTENDER EL PROCESO

DE DESCENTRALIZACION

En este documento se adopta la definición de Montecinos (2005)4 quien plantea

que se entiende por ―descentralización aquel proceso de transferencia de poder político, fiscal y administrativo desde el nivel central a los niveles subnacionales del gobierno‖. Agrega que ―En América Latina la descentralización se ha entendido

como un medio para alcanzar diversos objetivos, entre los cuales podemos destacar: profundizar y perfeccionarla democracia, fortalecer el desarrollo ―desde abajo‖, contribuir a la equidad ciudadana, disminuir el aparato del Estado y hacer

más eficiente la gestión pública. No obstante, independiente del objetivo inicial que se adjudique a la descentralización, existe consenso respecto de que se trata de un proceso político que ha apelado a una nueva forma de gobernar que -- de la

mano de la reconfiguración del Estado e inspirado en la idea de incluir a la ciudadanía en las decisiones públicas --se propuso fortalecer y consolidar un camino político más democrático y eficiente para la región. Citando a Carrión

(2003) menciona que ―se puede encontraren la derecha y en la izquierda, en el país pequeño y en el grande y en cualquiera de los continentes, y su generalización se puede asemejar al interés suscitado por la democracia, los

derechos humanos, el medio ambiente y el desarrollo, entre otros.

II.1 El marco general para el análisis: tipología de países según características

de la institucionalidad

Los elementos constitutivos del Estado son el poder (la política), el pueblo (la

población) y el territorio. El territorio es el soporte físico y material del Estado. Es, en realidad, el espacio en el que se desenvuelve, actúa y organiza la institucionalidad estatal y administrativa a la hora de ejercer su dominio

siempre en un territorio delimitado o confinado que solamente se permeabiliza en sus fronteras en el caso de ser aplicado convenios internacionales y organizaciones supra estatales. A su vez, la administración

pública se define como el órgano del que dispone el poder político para el funcionamiento y la provisión de servicios a los ciudadanos en el territorio adscrito, en el cual se organizan las diferentes administraciones: la

administración nacional, la administración regional y la administración local dependiendo de las constituciones de cada Estado sea del tipo federal, unitario, confederación y el estado regional o unitario descentralizado como

el caso de Colombia. En la interpretación sociopolítica del proceso de descentralización el análisis

del Estado y su régimen político juega un rol clave. Una interesante y muy útil

4 Montecinos Egon. Los estudios de descentralización en América Latina: una revisión sobre el estado

actual de la temática. Revista eure (Vol. XXXI, Nº 93), pp. 77-88, Santiago de Chile, agosto 2005

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aproximación al tema, desarrollada por Pedro Medellín, permite entender claramente la naturaleza y alcances reales de las políticas de descentralización que se han impulsado o están vigentes en América Latina

al destacar la centralidad del régimen político. En palabras de su autor5: ―...El problema no radica, entonces, en concentrar

los esfuerzos en el estudio de las políticas públicas en sí mismas. Las políticas no pueden ser entendidas sino en la perspectiva del tipo de régimen político y de la acción de gobierno de la que emergen. No son variables

independientes que puedan ser explicadas de manera ajena al conjunto de factores políticos e institucionales en los que se estructuran. Las políticas públicas hay que examinarlas desde el régimen político y el gobierno‖ Luego

señala cuatro grandes razones que justifican la centralidad del régimen político en el proceso de estructuración de las políticas públicas:

El régimen político es el ordenamiento que le confiere corporeidad e identidad

(propia y particular) a la idea abstracta del Estado, bajo la forma de aparato estatal.

El régimen político le confiere organicidad y orden al conjunto de relaciones

que se entretejen en torno al Estado y la sociedad. Define e imprime un determinado sentido normativo y contenido valorativo a las relaciones sociales.

Por una parte, bajo la forma del ordenamiento constitucional, establece los principios, códigos y normas específicos que ordenan y regulan una sociedad particular. Y por otra, bajo la forma de ordenamiento institucional, establece los

principios que dan fundamento a una particular especialización funcional y una estructuración jerárquica del poder que han de regir y regular la acción institucional del Estado.

El régimen político permite que el Estado se constituya y proyecte como un generador de orden interno y externo. Interno, porque le imprime principios de unidad a las instituciones estatales como representación del Estado. Externo,

porque es el factor de cohesión de las estructuras y principios reguladores que rigen la vida en sociedad, para mantener el equilibrio global de sociedad como una unidad relativamente armónica.

El régimen político se constituye en el ordenamiento a través del cual el Estado confiere poder y autoridad formal a los gobernantes para tomar las decisiones;

asigna competencias para comprometer, asignar y aplicar los recursos públicos (humanos, técnicos y financieros); establece los controles y fija las modalidades y los márgenes de participación decisional y/o fiscalizadora de los

ciudadanos y las comunidades. La propuesta de Medellín diferencia los regímenes políticos considerando los

siguientes conceptos:

5 Medellín Pedro. La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio

de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad. Serie Políticas Sociales 93 División Social CEPAL. Julio de 2004

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Territorialidad: definido como el campo relacional a través del cual el individuo se convierte en ciudadano y el Estado se proyecta y constituye

como una unidad de poder que articula y regula a la sociedad en una unidad geográfica bien determinada.

Institucionalización del orden: ésta puede ser entendida como un proceso de

dos dimensiones. Por una parte, como el proceso mediante el cual los principios y valores que dan fundamento a las instituciones son conocidos,

aceptados y practicados regularmente, al menos por aquellos a quienes esas mismas pautas definen como participantes o no del proceso. Aquí el grado de institucionalización está dado por la capacidad que tienen los

principios y valores institucionales para mantener la unidad del poder político y la cohesión del aparato estatal por encima de las tensiones y conflictos de la sociedad Y por otra parte, la institucionalización del orden puede ser

entendida como el proceso mediante el cual las organizaciones adquieren valor y estabilidad en sus estructuras, funciones y procedimientos. El grado de institucionalización está determinado por la adaptabilidad, complejidad,

autonomía y coherencia de las organizaciones estatales en sus estructuras, funciones y procedimientos.

Formalidad e informalidad: La institucionalización fragmentada del orden

puede producirse bajo dos formas distintas. Primero, como institucionalización fragmentada formal que se caracteriza por configurar una situación en la que inclusive aquellos que no conocen, no aceptan o no

practican los principios y valores institucionales mantienen comportamientos transparentes y previsibles o por lo menos dentro de parámetros que son perfectamente contrarios a los que rigen aquella institucionalidad que

rechazan y por ello pueden ser predichos. Y segundo, como institucionalización fragmentada informal que se caracteriza por configurar una situación que la que todos aquellos que no conocen, no aceptan o no

practican los principios y valores institucionales mantienen comportamientos que son cada vez más difusos y complejos.

El par o la combinación de territorialidad e institucionalización del orden adquieren mayor visibilidad cuando se expresa en situaciones de estabilidad e inestabilidad del Estado o del Gobierno. Los problemas de territorialidad están asociados a la

estabilidad del Estado y los de institucionalización del orden se vinculan a las dificultades para mantener la estabilidad del Gobierno, es decir, la dirección y control del proceso de conducción de la sociedad y el Estado que se gobierna.

Si se considera la situación en un cuadrante, se tiene que en el margen superior izquierdo (territorialidad completa [TC] e institucionalidad plena [IP]) se ubican aquellos países caracterizados por estabilidad estatal y estabilidad gubernativa; en

el margen superior derecho (territorialidad completa e institucionalidad fragmentada [IF]) se ubican los países con estabilidad estatal e inestabilidad gubernativa; en el margen inferior izquierdo la condición no se cumple. No puede

haber un caso de territorialidad incompleta con institucionalización plena; y en el margen inferior derecho (territorialidad incompleta [TI] e institucionalización

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fragmentada [IF]) se ubican los países que tienen en la inestabilidad estatal y la inestabilidad gubernativa a su principal característica.

IP IF

TC

TP

A partir de estos elementos, Medellín propone la siguiente tipología: 1. Países de Régimen Político de Obediencias Sólidas: se trata de países en

donde el Estado cubre a toda la Nación y esta llega a todo el territorio y la institucionalidad es conocida, aceptada y practicada por toda la sociedad. Se trata de regímenes en que el Estado y el Gobierno tienen una elevada

capacidad para mantener tanto la unidad del poder político institucionalizado como la unidad de acción de sus instituciones. Se representaría en los casos de Estados Unidos, Francia y España.

2. Países de Régimen Político de Obediencias Porosas: El Estado cubre toda la nación y esta llega a todo el territorio, pero la institucionalidad presenta fisuras tales que hacen que no todas las instituciones políticas sean conocidas,

aceptadas y practicadas por la sociedad. El Estado tiene capacidad para mantener la unidad del poder político institucionalizado, pero el Gobierno no la tiene para mantener la unidad de acción de sus instituciones. Correspondería a

los casos de Argentina, Chile e Italia. 3. Países de Régimen Político de Obediencias Endebles: Se trata de países

donde el Estado no cubre toda la nación y ésta no llega a todo el territorio, y en

donde la institucionalidad presenta fisuras que hacen que sólo unas pocas instituciones sean conocidas, aceptadas y practicadas por unos pocos miembros de la sociedad. El Estado ni el Gobierno son capaces de mantener la

unidad del poder político institucionalizado, ni la unidad de acción de sus instituciones. Serían los casos de Colombia, México, Bolivia y Perú.

En el caso de Chile, Medellín lo ubica como de obediencia porosa por la no legitimación de la Constitución del 80. Pero el análisis puede ser más complejo. Como antes se señalara, el retorno a la institucionalidad democrática en Chile se

forjó en el contexto de una amplia expresión ciudadana, que demandaba no sólo restaurar la estructura básica del gobierno y de la administración del Estado existentes hasta fines de los setenta, sino que también realizar una profunda

revisión de la institucionalidad generada bajo la dictadura militar en vistas a un

TP-IF

Países que presentan inestabilidad estatal con inestabilidad gubernativa.

TP-IP

No se cumple

TC-IF

Países que presentan estabilidad estatal con inestabilidad gubernativa.

TC-IP

Países que presentan estabilidad estatal con estabilidad gubernativa.

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replanteamiento que incorporara el ideario social, económico, político y cultural que motiva a las sociedades contemporáneas.

Un documento que analiza la transición, desde el punto de vista de la coalición de la Concertación de Partidos por la Democracia Gobierno, sintetiza así la situación: ―Antes de 1990 la Concertación vivió su etapa de gloria. Su fortaleza era orgánica

pero también sustantiva. Estaba dada por el apoyo de una Central Única de Trabajadores (CUT) bien estructurada, con mística, con un liderazgo potente y capacidad de convocatoria, como para provocar las grandes protestas de los 80.

La Concertación vivía en los centros de alumnos y gremios académicos de todas las universidades públicas del país; en las juntas de vecinos que se democratizaban a pesar de las restricciones existentes; en el irreverente

movimiento de mujeres y en los colegios profesionales, en fin, en una ciudadanía consciente y que con valentía le expresaba su adhesión. Su subsistencia material (y espiritual) se vinculaba a las seiscientas ONG que agrupaban a centenares de

profesionales y técnicos abocados al desarrollo comunitario, la promoción de sectores sociales y a los temas emergentes. Sus ideas se difundían a través de varios medios de comunicación –las revistas Hoy, Cauce, Análisis y Apsi y los

diarios La Época y Fortín Mapocho- además de numerosos boletines. Los partidos políticos, con sus sedes bullentes de comprometidos militantes, emergían como las organizaciones que cautelarían la materialización de los sueños democráticos,

de un desarrollo equitativo, respetuoso de las personas y del medio ambiente.6 En la práctica, una de las fortalezas del movimiento contestatario a la dictadura militar fue justamente su carácter descentralizado, heterogéneo, fuertemente legitimado

por las diversas comunidades en que se expresaba y, por lo mismo, difícil de reprimir por el aparato militar.

En consecuencia, hacia 1990, Chile estaba en condiciones para que en el nuevo contexto se reformulara sustancialmente el concepto de Estado, de la función pública, el papel de la sociedad civil y los ciudadanos, y el nuevo concepto de

democracia y desarrollo en que se traducía todo ello. Sin embargo, el rechazo de la oposición a la elección directa de los consejeros regionales y el análisis imperante de la nueva dirigencia gubernamental que enfatizaba las debilidades de

la transición y la emigración de los cuadros técnicos-profesionales de los organismos alternativos a la función pública se tradujo en una organización que encontró un sistema presidencialista desconocido en el país, bajo cuyo alero se

restituyó el Congreso Nacional y los partidos políticos que no supieron darle conducción política al proceso.

En este contexto, el proceso de descentralización más que ser el mecanismo de expresión de la sociedad civil se ha transformado en un tema de la gestión pública, que preocupa fundamentalmente a los funcionarios encargados de su

conducción pero que difícilmente puede convocar a la búsqueda de nuevos caminos hacia el desarrollo en el ámbito nacional. Ello sumado a los éxitos del país en el ámbito macroeconómico y del nuevo rol del país en el concierto

6Abalos König, José Antonio: ―La Concertación o Cuando una Flor Pierde su Perfume‖. Ob. cit.

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internacional ha relegado el proceso descentralizador a un lugar poco privilegiado en la agenda pública.

A lo anterior, se suma hoy día un descontento ciudadano que no sólo se expresa en lo referente a la constitución política del 80 y sus efectos sobre la mantención del sistema binominal y el descrédito de la clase política sino también en un

cuestionamiento, por parte de algunos grupos, a las bases económicas del modelo de crecimiento.

II.2 Configuración territorial y reducción de las desigualdades regionales7

La conformación territorial del país se ha modificado muy poco en los últimos

años en lo que dice relación con sus regiones ya sea medida por la población o por el Producto Interno Bruto Regionalizado como se observa a continuación:

PIB Y POBLACION REGIONAL PARA AÑOS SELECCIONADOS (%)

(Las trece regiones en Chile existen desde 1974 en adelante. Para ellas, existen datos de PIB de diversas fuentes desde 1960 al 2009. A partir del 2008 existen datos de PIB para las actuales quince regiones)

En el período 1960-2010 las regiones que aumentan su participación porcentual

en el PIB nacional son la Región de Antofagasta que pasa del 4,5% del PIB nacional al 11,3% (gracias a su producción cuprífera y en particular al alto precio del metal) Coquimbo del 1,9% al 3,2% (producto también de la minería) y la

7Algunas de las ideas y la argumentación que acá se reproduce se encuentran en Ocampo José

Antonio. et al. Reestructuración de los espacios nacionales. Serie Gestión Pública ILPES 7. Septiembre de 2000. Santiago, Chile

AÑO

REGIONES PIB Poblacion PIB Poblacion PIB Poblacion PIB Poblacion PIB Poblacion PIB Poblacion PIB Poblacion

TARAPACA 3,1 2,5 3,2 2,4 3,0 2,6 3,5 2,9 3,9 2,9 3,4 1,9

ANTOFAGASTA 4,5 4,6 5,9 3,0 6,2 3,1 7,4 3,3 6,8 3,4 11,3 3,4

COPIAPO 1,6 1,6 1,5 1,6 1,5 1,7 2,0 1,7 2,1 1,6 2,4 1,6

COQUIMB 1,9 1,8 1,9 3,7 2,1 3,8 2,5 4,1 2,5 4,2 3,2 4,2

VALPARAISO 13,9 11,9 11,3 10,6 10,0 10,3 9,1 10,2 8,8 10,3 8,1 10,3

METROPOLITANA 43,9 49,0 47,2 38,0 47,7 39,4 48,2 40,2 48,3 40,3 47,8 40,3

O"HIGGINS 4,6 4,5 4,6 5,2 4,6 5,2 4,4 5,2 4,1 5,2 4,5 5,2

MAULE 3,5 3,3 3,2 6,5 3,6 6,3 3,8 6,0 3,8 5,9 3,4 5,9

BIOBIO 12,4 11,5 11,6 13,5 11,4 13,0 9,4 12,2 10,0 11,9 7,9 11,9

ARAUCANIA 3,0 2,6 2,7 6,2 2,8 5,8 2,8 5,7 2,6 5,7 2,2 5,7

LOS LAGOS 4,7 4,2 4,2 7,5 4,7 7,1 4,9 7,1 4,9 7,1 2,5 4,9

AISEN 0,4 0,5 0,5 0,6 0,5 0,6 0,6 0,6 0,7 0,6 0,5 0,6

MAGALLANES 2,5 2,0 2,2 1,1 1,9 1,1 1,4 1,0 1,4 0,9 0,9 0,9

LOS RIOS 1,2 2,2

ARICA PARINACOTA 0,6 1,1

TOTAL 100 0 100 0 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

20101960 1970 1980 1990 2000 2009

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Región Metropolitana del 43,9% al 47,8%. El aumento que se observa a partir de 1990 del peso económico de la Región Metropolitana (RM) obedece al rol que las ciudades metropolitanas y las regiones que las albergan (como Santiago de Chile)

juegan en los procesos de globalización. En palabras de Saskia Sassen ―El gran crecimiento de la globalización de la actividad económica, ha elevado la escala y complejidad de las transacciones económicas, alimentando de esta forma el

crecimiento de las funciones de alto nivel en las sedes multinacionales y la expansión de los servicios a las empresas, especialmente de servicios corporativos avanzados. El crecimiento de la intensidad de los servicios en la

organización de la economía, proceso evidente en las empresas de todos los sectores industriales, desde la minería hasta el sector financiero ha estimulado el crecimiento de las grandes ciudades‖ ya que poseen todos los factores de

competitividad8. Sin embargo, esta conceptualización no considera que la población de las regiones que no crecen como resultado del modelo no podrá ser destinataria de los frutos del crecimiento ni tampoco asumir un protagonismo

similar a la población de la RM. Así, en un sentido contrario, la Región de Magallanes pasa del 2,5%del PIB en 1960 al 0,9 en el 2010, Valparaíso del 13,9% al 8,1% y Biobío del 12,4% al 7,9%. El resto de las regiones no exhiben cambios

significativos del punto de vista de su contribución al PIB y es aún muy pronto para pronunciarse con respecto a las regiones de Arica-Parinacota y Los Ríos más allá de las razones que motivaron su creación.

El caso especial de la Región Metropolitana es digno de comentar. La mayoría de los analistas la consideran de tamaño excesivo, con serios problemas

ambientales, de segregación social y espacial, congestión y contaminación en tanto otros la consideran como una ciudad moderna y competitiva de clase mundial. En relación con eso último, la Estrategia de Desarrollo de la Región

Metropolitana de Santiago de Chile para el período 2000-2006 plantea que ―. En la actualidad resulta claro que el desarrollo regional en todo el país, en los escenarios de la globalización y la descentralización, requiere el concurso de las

regiones metropolitanas, ya que éstas son el medio que poseen los países para insertarse en el mundo global y superar los desafíos del crecimiento, la equidad y modernización. Esta afirmación supone vencer una serie de creencias vigentes en

Chile y Latinoamérica, que responsabilizan a las Metrópolis de las desigualdades territoriales nacionales, que plantean la relocalización de sus actividades e incluso apuntan, a su desmontaje o congelamiento. Actualmente, el foco de atención se

traslada al modo cómo la Metrópolis aprovecha sus ventajas competitivas y moviliza en esta tarea al país.‖ Este planteamiento fue recogido por el informe del Banco Mundial 2009, ―Una Nueva Geografía Económica‖ que señala que la

urbanización, las migraciones y la intensificación del comercio de productos especializados forman parte integrante del proceso de desarrollo. Estos cambios han sido especialmente notorios en América del Norte, Europa occidental y Asia

nororiental. Pero los países de Asia oriental y meridional y de Europa oriental están experimentando ahora cambios que son semejantes en su alcance y

8SaskiaSassen: ―Ciudades en la economía global: enfoques teóricos‖ En EURE Vol. XXIV pp.:5-25,

1998, Santiago de Chile.

14

velocidad. En el Informe sobre el desarrollo mundial 2009: Una nueva geografía económica se llega a la conclusión de que estas transformaciones continuarán siendo imprescindibles para el éxito económico del mundo en desarrollo, y

deberían alentarse9. La verdad de la situación de la RM está a medio camino. No es posible insertarse

en la globalización sin el concurso de la RM pero también ésta exterioriza varios problemas que son menores que los que la mayoría percibe. Así, por ejemplo, Galetovic y Jordán señalan: ―¿Por qué discrepamos de la imagen de Santiago en

deterioro permanente? Una visión más optimista de Santiago es defendible por a lo menos dos razones. De un lado, varios trabajos del libro muestran que el crecimiento, extensión y caída de la densidad de una ciudad no sólo es inevitable

sino que suele ser síntoma y consecuencia de cosas deseables. En particular, cuando aumenta el ingreso los hogares prefieren vivir en más espacio, y por eso compran automóviles y recorren distancias más largas…La única manera de

terminar con el crecimiento de Santiago sería acabar con el crecimiento de los ingresos. En el proceso se mataría la creciente diversidad y especialización de la cual podríamos beneficiarnos mucho. Del otro lado, muchas veces la visión

pesimista de Santiago se sostiene en creencias erróneas. A veces la situación es bastante mejor de lo que se cree. Así, por ejemplo, mucha gente cree que la contaminación del aire aumentó durante los años noventa y que sigue

empeorando. La realidad, como vimos, es que disminuyó un tercio, a pesar de que, entre otras cosas, el número de traslados en vehículos motorizados creció más de 60 por ciento. Otras veces se afirma que en el resto del mundo ocurren

cosas que no son tales. Por ejemplo, se suele afirmar que Santiago es más grande y menos denso que París o Nueva York. Sin embargo, en realidad ocurre lo opuesto: vimos que Santiago cabe más de diez veces en Nueva York, más de

tres veces en París y es mucho más densa que ambas. Otras se desconocen logros innegables. Por ejemplo, con todos sus defectos, la política de vivienda social permitió que un número muy grande de familias obtuviera una vivienda

sólida mucho antes de que sus ingresos lo permitieran. Gracias a esta política, casi el ciento por ciento de los hogares de Santiago tiene agua potable y luz eléctrica, el 92 por ciento está conectado al alcantarillado y ésta ha dejado de ser

una ciudad con los problemas típicos de las ciudades grandes del tercer mundo. Y a veces ignoramos que algunas cosas se han hecho muy bien. Por ejemplo, la mayoría de nosotros cree que Santiago ―jamás se ha planificado‖. Sin embargo, el

Santiago contemporáneo ha sido moldeado por un acto de planificación presciente concebido durante los años cincuenta y sesenta del siglo pasado y que continuará beneficiándonos por mucho tiempo más‖10.

9 Banco Mundial informe sobre el desarrollo mundial 2009. Una nueva geografía económica

http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2009/Resources/WDR_OVERVIEW_ES_Web.pdf 10

Galetovic Alexander y Pablo Jordán SANTIAGO: ¿DÓNDE ESTAMOS? ¿HACIA DÓNDE VAMOS? Estudios Públicos: Nº 101, 2006.

15

Si se observan las participaciones de las trece regiones en el PIB y en población nacionales se aprecia que, en general, las regiones del norte grande y la Región Metropolitana tienen mayores porcentajes de PIB que de población en tanto que el

resto de las regiones presenta la situación inversa en los años 1980 y 2009. Idéntica situación se presenta para el 2010 para las actuales quince regiones

En este contexto, la configuración territorial de Chile se caracteriza por una marcada concentración territorial de carácter macrocefálico, por importantes desigualdades entre los territorios sea cual sea el indicador utilizado y por

elevados niveles de centralización decisional. En términos simples, las desigualdades regionales importan porque hay una pérdida de producción y de ingreso para la economía nacional proveniente del ―sobre-desarrollo‖ de las

regiones líderes y del subdesarrollo de las otras, una cuestión que parece agudizarse en la época actual.11 Ello es especialmente cierto del lado del PIB más que del lado de la población.12

Hay pocos estudios económicos para caracterizar las desigualdades regionales a niveles menores de la división político-administrativa no obstante que los estudios

de desarrollo humano revelan grandes diferencias al nivel de la segunda o tercera división político-administrativa en el caso de Chile13

En la actualidad se reconoce que la convergencia o divergencia de las desigualdades inter-regionales depende, fundamentalmente, del modelo de crecimiento. Estos enfoques postulan que las desigualdades disminuyen con el

crecimiento cuando éste se concentra en el sector tradicional, que aumentan cuando el crecimiento sólo favorece a regiones y sectores modernos y que puede haber convergencia cuando el crecimiento amplía las regiones y sectores

modernos con la inclusión de regiones y sectores atrasados. Si el modelo de crecimiento se concentra en el enriquecimiento del sector tradicional de la economía, ello redundará en una reducción de las desigualdades regionales

asociada a un aumento en el ingreso general. Si el crecimiento redunda en sólo un enriquecimiento del sector moderno ello provocará la situación descrita para Chile, en tanto que si ello ocurre por ampliación del sector moderno se generará la U

invertida de Williamson como se aprecia en el gráfico siguiente:

11

Holland Stuart. The Regional Problem.1976. London, Mac Millan Press 12

Un estudio recientte sobre Chile a este respecto es Silva Iván, Luis Riffo y Sergio González. La economía regional chilena en el período 1985-2009. ILPES LC/L.3457-P enero de 2012 Serie Desarrollo Territorial Nº 10 71 pp. 13

Uno de estos estudios es Ministerio de Planificación y Cooperación y Programa de las Naciones Unidas. ―Desarrollo Humano en las comunas de Chile‖. Temas de Desarrollo Humano Sustentable 5. En: http://www.desarrollohumano.cl/otraspub_grl.htm

16

Desigualdad

Nivel Ingreso

Desigualdad Desigualdad

Nivel IngresoNivel Ingreso

CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD A TRAVES DE TRES TIPOS DECRECIMIENTO ECONOMICO

Crecimiento de regiones y

sectores atrasados

Crecimiento de regiones y sectores

modernos

Crecimiento con inclusión de regiones y sectores atrasados

II.3. Necesidad de un paradigma para enfrentar la modificación de la configuración territorial del país

No obstante las virtudes del modelo de crecimiento chileno basado en la exportación de commodities, especialmente cobre, es claro que ello impacta negativamente en la mala distribución del ingreso, la desigual participación de

las regiones y en problemas de sustentabilidad y parece llegar a una fase de agotamiento. Como lo plantean Eyzaguire, Marcel, Tockman y Rodríguez14 ―Chile comenzó a experimentar un crecimiento alto y sostenido desde que,

abandonando la estrategia de desarrollo hacia adentro, sentó las bases de una estrategia de desarrollo compatible con sus ventajas comparativas y ordenó sus políticas macroeconómicas —lo que ocurrió alrededor de 1985. Cuando lo

anterior se reforzó y complementó —a partir de 1990— con un Estado no ingenuo ni prescindente, corrector de fallas de mercado, proveedor de bienes e infraestructura pública y protección social, también se comenzaron a evidenciar

avances en términos de equidad, principalmente en lo referido a reducción de la pobreza. Sin embargo, de la observación de la evidencia internacional se desprende que, a pesar de los éxitos de los últimos veinte años, existen

limitantes en el modelo de desarrollo vigente en Chile que deben ser enfrentadas de manera proactiva. En efecto, la señal de alerta aparece al verificar que nuestro país es claramente más dependiente de sus recursos

naturales y presenta una distribución del ingreso mucho menos equitativa que los países en el próximo nivel de desarrollo‖. A los autores le faltó agregar que

14 Rodríguez Jorge, Marcelo Tokman, Mario Marcel y Nicolás Eyzaguirre. Hacia la economía del conocimiento: El camino para crecer con equidad en el largo plazo. Estudios Públicos: N° 97, 2005.

17

ello produce un modelo de organización territorial muy desigual. Si el modelo económico privilegia los commodities exportables, el crecimiento económico se producirá en aquellas regiones que producen cobre, celulosa, viñas y

acuicultura siendo la Región Metropolitana la que intermedia con el exterior en servicios avanzados a la producción y exportación. En síntesis, frente al peso sectorial de los commodities en el modelo de crecimiento poco se puede hacer

con el enfoque territorial, una cuestión que tempranamente anunció de Mattos15 Lo que se requiere, por tanto, es un modelo que privilegie la participación y el perfeccionamiento de la democracia a la hora de la discusión de modelos

alternativos. En el campo más reducido de los especialistas en desarrollo regional no existe

un paradigma prevaleciente en materia de desarrollo regional y configuraciones territoriales más allá de su adscripción a la descentralización.

Por un lado están los creyentes – cada día un número menor - en que el proceso de crecimiento económico producirá convergencia territorial inter e intrarregional: este es el caso, por ejemplo, de algunos funcionarios de gobierno

que a raíz de conflictos territoriales localizados en regiones que a esa escala presentan crecimiento económico regional arguyen que de continuarse en la senda del crecimiento los problemas de esas localidades desaparecerán. Por

otro lado están aquellos que postulan un aumento de las desigualdades pero que parten de concepciones diferentes aunque complementarias. A este respecto están, en primer lugar, los que consideran que la definición de rural en

Chile como lo ―no urbano‖ y definiendo lo urbano simplemente como una cierta concentración de población (entre 1000 y 2000 habitantes de población dispersa) con ciertos servicios básicos crea la falsa ilusión de que Chile es un

país altamente urbanizado y desarrollado. Chile según el Censo de Población y Vivienda del 2002 tiene un 86,6% de población urbana y solo un 13,4% de población rural. Lo urbano y lo rural en Chile son pares dicotómicos que no

admiten un gradiente urbano rural tal como lo plantean Chomitz, Buys y Thomas16. Muy por el contrario a Chile, el 56% de la población de los 27 Estados miembros de la Unión Europea (UE) vive en zonas rurales, y éstas

representan el 91 % de su territorio; de ahí la vital importancia del desarrollo rural. La agricultura y la silvicultura siguen siendo decisivas para la utilización de las tierras y la gestión de los recursos naturales de las zonas rurales de la UE;

pero, además, permiten diversificar la economía de las comunidades rurales. Por eso la política de desarrollo rural ha pasado a ser una prioridad general de la UE.17 Más allá por tanto de una cuestión simplemente definicional la medición

de ruralidad en Chile es inadecuada y urge su replanteo. Densidad de población

15

De Martos Carlos. La descentralización. ¿Una nueva panacea para impulsar el desarrollo local? Estudios Regionales N⁰ 26 1990 pp:49-70 16

Chomitz Kenneth, Piet Buys, and Timothy S. Thomas QUANTIFYING THE RURAL-URBAN GRADIENTIN LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN http://elibrary.worldbank.org/content/workingpaper/10.1596/1813 17

Comisión Europea. Agricultura y Desarrollo Rural. Política de desarrollo rural 2007-2013 http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/index_es.htm

18

y la lejanía de las grandes ciudades constituyen dos indicadores útiles de ruralidad según los que adscriben a esta postura. Como una forma de enfrentar esta deficiencia el RIMISP plantea el Desarrollo Territorial Rural que han de

operar con un concepto ampliado de lo rural, que debe necesariamente incluir el o los núcleos urbanos con los que las áreas pobres tienen o podrían tener vínculos funcionales en aspectos tanto productivos como sociales18.

En segundo lugar están los impulsores del desarrollo económico local, la competitividad territorial y una pléyade de enfoques genéricamente

provenientes del post fordismo. En síntesis sus impulsores piensan que en el nuevo paradigma, el remplazo del petróleo en el fordismo por la tecnologías de la info-comunicación (TICs) del nuevo paradigma tecnológico permitiría a

cualquier territorio asirse a los proceso de globalización siempre y cuando puedan ofrecer productos diferenciados por la introducción continua de innovaciones en el proceso productivo y en el tejido empresarial.19

En tercer lugar están los especialistas en ordenamiento del territorio que postulan que la regulación de los usos del suelo, de los recursos naturales y de

los servicios ambientales producirá un nuevo patrón de organización territorial a escala humana propiciándose el desarrollo sustentable. Existe una variedad de enfoques en ordenamiento del territorio ya que se trata de una disciplina

nueva en pleno proceso de elaboración intelectual. El Ordenamiento del Territorio se inscribe en la relación espacio-sociedad. Como tal no se trata sólo de la apropiación de personas individuales del espacio, ni tampoco de la forma

en que la sociedad se apropia de éste sino que se trata, principalmente, de la forma en que los individuos y las sociedades se vinculan entre sí y como esta vinculación produce efectos espaciales. El exagerado centralismo decisional y

la concentración poblacional y de actividades productivas son un circulo que se retroalimenta y el ordenamiento territorial que se configura a escala nacional se reproduce a nivel local y regional impidiendo respetar la capacidad de soporte

territorial, lo que se manifiesta en problemas ambientales de todo tipo, generando vinculaciones entre puntos de origen y destino sin articulación de los territorios intermedios y otros. En definitiva, se carece de un esqueleto que

soporte adecuadamente esta relación espacio-sociedad. Es necesario insistir en que el territorio esta ―ordenado‖ o ―acondicionado‖ como dicen en algunos países. Y ello obedece a una lógica de reproducción territorial del capital que es

difícil de modificar. Por último están aquellos que consideran que la Región Metropolitana a pesar

de tener un tamaño excesivo, con serios problemas ambientales, de

18

Schejtman Alexander y Julio A. Berdegué. Desarrollo territorial rural. Marzo 2004. RIMISP. Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural. Debates y Temas Rurales 1. http://www.rimisp.org/FCKeditor/UserFiles/File/documentos/docs/pdf/dtr1_desarrolloterritorialrural.pdf 19

Alburquerque Francisco. El Enfoque del Desarrollo Económico Local. Buenos Aires, Octubre de 2004 Programa AREA - OIT en Argentina - ItaliaLavoro. Serie: Desarrollo Económico Local y Empleabilidad Organización Internacional del Trabajo

19

segregación, congestión y contaminación se constituye como una ciudad moderna y competitiva de clase mundial como antes se señalara.

En síntesis, la no existencia, por lo tanto, de un paradigma prevaleciente para enfrentar el diseño de una política nacional de desarrollo regional ya que en el país, por una parte, aun hay creyentes en la convergencia regional; por la otra

hay creyentes en la divergencia que se amparan en teorías y políticas que no se complementan y por último los defensores de las mega ciudades y su rol en los procesos de globalización.

III. EL PROCESO DESCENTRALIZADOR EN CHILE: UNA INTERPRETACION

Contrariamente a lo que se podría suponer, los estudios desde la perspectiva sociopolítica no son muchos. sobre descentralización son pocos. Las razones serían la complejidad del tema, los diferentes actores que están involucrados en

el proceso, el difícil acceso a las variadas fuentes de información y a informantes calificados, la complejidad de la agenda legislativa en cada gobierno y su estrecha vinculación con los aspectos económicos y

sociopolíticos de orden nacional. Entre los autores que realizan este tipo de análisis se encuentra Francisco

Cumplido quien en 1983, analiza la estructura institucional del proceso durante el gobierno militar concluyendo que éste ―es un instrumento de reafirmación del poder autocrático, antes que uno que permita verdaderamente la participación

ciudadana‖ y que ―en todo caso, hay aspectos positivos del sistema actual de

PARADIGMAS EN DISPUTA EN LA PLANIFICACION Y DESCENTRALIZACION TERRITORIAL

ESCUELA DE

CONVERGENCIA

ESCUELA DE

DIVERGENCIA

NUEVA GEOGRAFIA

BANCO MUNDIAL

2009

EL DESARROLLO

TERRITORIAL

RURAL

DESARROLLO

ECONOMICO LOCAL

Y COMPETITIVIDAD

TERRITORIAL

EL

ORDENAMIENTO

DEL TERRITORIO

PROCESO DE DESCENTRALIZACION

20

Gobierno y administración interiores, que pueden aprovecharse en un Régimen Político democrático y otros modificarse substancialmente‖.20

Palma en 1985 pretende llamar la atención de los partidarios de la descentralización para diseñar estrategias que conciten el apoyo social. Postula que todo proceso de descentralización se enfrenta a las sobre

determinaciones que provienen de la inserción de la respectiva economía nacional en la mundial, en cuya cambiante dinámica se han generado el auge y la decadencia de zonas geográfica, en razón de la incorporación de nuevos

productos de exportación. De este modo, para llevar adelante el proceso de descentralización es necesario que surja un movimiento social de carácter regional. Postula que el tema de la descentralización es un tópico de la cultura

disidente. En especial provoca adhesión entre los jóvenes y los intelectuales.21 Lira y Riveros en ese mismo año analizan los avances del proceso de Regionalización concluyendo que el proceso se encontraba estancado por un

vuelco hacia la comuna22. Abalos y Lira en 198623, llaman la atención sobre la contradicción insalvable entre el carácter democrático de la descentralización, el liberalismo económico que elimina muchas de las políticas regionales del país

dejando a sus regiones sujetas a los impactos del proceso de apertura que se inicia en los setenta y el carácter autoritario del gobierno militar.

El análisis de esta contradicción es profundizada en 1999 por Lira y Marinovic -al realizar una evaluación del proceso descentralizador chileno desde el punto de vista de los Consejos Regionales de Desarrollo- para lo cual indagan en

aspectos poco conocidos del proceso anterior a 1990 y del cumplimiento de los acuerdos políticos generados bajo la democracia de los consensos que explican mucho de lo avanzado y condicionan nuevos logros.

Este último estudio, concluye que el temor a la participación y a la democracia durante el gobierno militar que se trasuntan en la conformación de entidades

participativas estamentarias y designadas, lo que sumado a su carácter autoritario y fundacional revelan que con el transcurrir del largo período lo que se buscaba –mucho más allá de la incorporación de los aspectos espaciales al

proceso de desarrollo con el fin de integrar física, económica y socialmente al país y de alterar el patrón de desarrollo espacial del país– era el surgimiento de organismos intermedios para transformar la matriz política del Estado chileno

20

Cumplido, Francisco. ―La estructura institucional del modelo de descentralización‖. Centro de

Estudios del Desarrollo, Documento de Trabajo N 3, 1983. 21

Palma Eduardo. El tema de la descentralización en la transición hacia la democracia. EURE [en línea]. 1985, vol. 12, no. 34-35 [citado 2012-06-30], pp. 145-153. Disponible en Internet: http://www.eure.cl/numero/el-tema-de-la-descentralizacion-en-la-transicion-hacia-la-democracia/. ISNN 0717-6236 22

Lira Luis y Fernando Riveros. ―La cuestión regional en la prensa‖. En: EURE Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales. Instituto de Estudios Urbanos, Facultad de Arquitectura y Bellas Artes de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Vol XII, Diciembre de 1985 23

Abalos José y Luis Lira: ―Desarrollo regional, liberalismo económico y autoritarismo político 1973-1984‖. En: Revista Pensamiento Iberoamericano 10. Desarrollo Regional, Nuevos Desafíos, julio-diciembre de 1986.

21

habida cuenta de la excesiva politización que en su diagnóstico explicaban la falta de cohesión social a la que el país había llegado en 1973.24

Los logros del proceso de Regionalización --como el gobierno militar denominaba al proceso descentralizador—no son pocos y Boisier ha analizado su vocación regionalista, puntualizando que la ―herencia‖ regionalista no fue

cuestionada por la transición desde el autoritarismo a la democracia ya que ―La acción del Gobierno Militar en este campo de las políticas públicas fue profunda, sistémicamente pensada, parcialmente ejecutada y entregó a los

gobiernos que lo han sucedido, una responsabilidad y unos desafíos no sólo importantes en la permanente modernización de Chile, sino que sumamente atrayentes en la tarea de reconstruir un futuro en el que se entienda que la

―variedad territorial ―en estilos de vida, enmarcados en la ―unidad nacional ―de una sociedad más equitativa, es la mejor expresión concreta de una democracia propia del siglo XXI‖.25

Alrededor del 2002 Dagmar Raczynski y Claudia Serrano analizan los avances y características del proceso descentralizador en concluyendo que ―No obstante

la enumeración de bondades que se atribuyen a la descentralización del Estado, es justo matizar y balancear este ímpetu descentralizador que se ha instalado en el discurso oficial y reconocer: i) Que no necesariamente arroja los

resultados que se esperan y que, de muchas formas Chile sigue siendo muy centralizado, ii) Que las expectativas que se ponen sobre la descentralización son desmedidas, que esta no es la respuesta a todos los problemas y que hay

temas cruciales en Chile, por ejemplo el de la desigualdad territorial y social, que la descentralización no resuelve y que incluso puede agudiza, iii) Que los plazos e hitos de la descentralización no necesariamente coinciden con el ritmo

sociocultural del proceso. La descentralización debe irse construyendo con los agentes y actores públicos y privados, los que tienen imágenes y comprensiones distintas de lo que ésta implica y la forma y modalidad de

llevarla adelante, iv) La descentralización, si bien no significa un debilitamiento del Estado central, sino una modificación en sus funciones y acciones, conlleva cambios en las relaciones de poder y, por tanto, desacuerdos, negociaciones y

conflictos que tensionan al aparato público, en particular las relaciones centrales – regionales – locales‖ 26

24

Lira Luis y Fernando Marinovic. Estructuras participativas y descentralización: el caso de los consejos regionales de desarrollo en Chile. EN: ― Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la globalización‖ ILPES (LC/IP/L.176) / Universidad del Biobío (Registro de Propiedad Intelectual N°111.182 I.S.B.N. 965-7813-05-1) 25

Boisier Sergio. Chile: la vocación regionalista del gobierno militar. EURE, Vol. 26, N⁰ 77, mayo

2000, p. 81-107 26 Dagmar Raczynski Dagmar y Claudia Serrano. Avances y Características de la Descentralización en Chile EN: DESCENTRALIZACIÓN. NUDOS CRÍTICOS Dagmar Raczynski y Claudia Serrano, editoras. Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica (CIEPLAN) Asesorías para el Desarrollo S.A.

22

En un trabajo de investigación muy documentado, Mardones analiza la descentralización dese el punto de vista de la agenda legislativa para el periodo 1990-2008 mencionado que del conjunto de leyes analizadas es ―notorio el bajo

número de ellas que se originan en el Congreso versus aquellas que son ingresadas a tramitación mediante un mensaje presidencial. En este contexto se pregunta si ―¿Es democrático el régimen de gobierno interior chileno? El

cuestionamiento no tiene que ver con la existencia de un sistema unitario. La respuesta no es normativa, sino empírica y referida a las imperfecciones de la democracia nacional y de la democracia local, además de la relativa ausencia

de la democracia regional. Continúa luego preguntándose si ―¿Tienen derecho los chilenos a la democracia regional?, respondiendo que ―Sí lo tienen, y es un derecho que en la actualidad es en buena parte negado…Desde el punto de

vista utilitario, existe una serie de asuntos que pueden ser mejor gestionados a nivel regional en términos de eficiencia y eficacia. Sin embargo, el deficiente proceso de delegación de la educación y la salud a los municipios; sin asegurar

el adecuado financiamiento, ha comprometido seriamente la capacidad de los municipios de desarrollar aquellas otras funciones en las que son autónomos del gobierno central y, por lo tanto, sujetos al control democrático ciudadano.

Por lo tanto, una reforma descentralizadora a nivel regional que no desarrolle capacidades y entregue los recursos requeridos pone en riesgo la eventual democracia regional plena y genera tendencias centralizadoras.‖ 27

En lo que sigue se interpreta el proceso descentralizador a partir de las propuestas del ejecutivo dado que es el actor institucional que le da orientación

y velocidad al proceso.

III.1 El largo periodo 1973-1990: neoliberalismo económico, autoritarismo político y desarrollo regional (bases institucionales de la (des)centralización)

Más allá de una regionalización con fines de planificación, el Gobierno Militar se compromete, fuertemente y desde el inicio, con un proceso de reforma estructural

y funcional de la administración del Estado que busca reemplazar el sistema político institucional colapsado dramáticamente en septiembre de 1973. El poder total en manos del régimen militar permite asumir una reestructuración del Estado

sin oposición, ya que en la Junta de Gobierno se radican el total de las facultades ejecutivas y legislativas. En este contexto, algunos años después, la constitución de 1980 consagra en el país un régimen calificado como de ―neopresidencialismo‖

que busca extremar la concentración del poder en el Jefe del Estado, típico de los regímenes autoritarios.28

27

Mardones Rodrigo. Descentralización: una definición y una evaluación de la agenda legislativa chilena (1990-2008. Revista Eure, Vol. XXXIV, Nº 102, pp. 39-60, agosto 2008 28

Una extensa caracterización de este sistema se presenta en Arriagada Genaro. "Después de los presidencialismos... ¿Qué?". EN: Godoy Oscar (Editor). Cambio de régimen político. Ediciones Universidad Católica de Chile. 1992 pp.: 57-101.

23

En el largo período 1973-1990 es necesario, sin embargo, diferenciar sub-períodos para entender la supuesta vocación regionalista del gobierno militar.

El período 1973-1978: la temprana dictación de los Decretos Leyes 573 y 575 del 12 y 13 de julio de 1973 respectivamente avalarían, en una lectura descontextualizada, la mentada vocación regionalista del gobierno militar. Como

lo plantean Abalos y Lira (ob.cit) la división del país en regiones, la creación en 1974 del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, la desconcentración de los ministerios en Secretarías Regionales Ministeriales, la creación del cargo de

Intendente Regional, la conformación de una instancia de participación llamada Consejo Regional de Desarrollo (COREDE) y otras evidencian en el período una apuesta del gobierno militar a la región y a la planificación regional del desarrollo.

Entre las medidas que se planteaban para las regiones estaban desincentivos a la RM (impuestos de localización, primas o subsidios de indemnización y aumento del impuesto territorial) un estatuto de franquicias tributarias para el sistema

nacional de regiones, la regionalización del sistema universitario y otros. En el año 1975 ODEPLAN publica la Estrategia Nacional de Desarrollo Regional 1975-1990. Pero, la Regionalización en conjunto con la Reforma Administrativa Integral busca

una dirección centralizada y ejecución descentralizada como lo plantean los documentos oficiales de la época.29

Esto es el resultado, como menciona Boisier (ob.cit) del hecho que el documento ―Restauración nacional y desarrollo regional, Bases para una política‖ fue preparado por un amplio grupo de expertos de ODEPLAN cuyo objetivo era

aprovechar la coyuntura de profundos cambios que se avizoraba para incluir en la agenda del Gobierno Militar la planificación del desarrollo regional.

El período 1978-1982: La contradicción entre la política regional y la lógica de un modelo económico neoliberal, que para 1978 ya se afianza en el país, plantea una ecuación de difícil solución que se concreta en la práctica en la casi total

desaparición de la Subdirección Regional de ODEPLAN, la consecuente no puesta en práctica de la Estrategia Nacional de Desarrollo Regional 1975-1990, la eliminación de la principal política de control de crecimiento de la ciudad de

Santiago, un gradual pero persistente cambio desde la región hacia la comuna que se inicia en ese año con la modificación a la Ley de Rentas Municipales y el inicio de la municipalización de los servicios de salud y educación y un fuerte impulso a

los proyectos de inversión individuales a través del diseño y puesta en práctica del Sistema de Estadísticas de Inversión (SEBI) en reemplazo de los planes regionales tradicionales.

Un hecho poco conocido del período, es que la lectura, de la Estrategia Nacional de Desarrollo Regional 1975-1990 preparada con asesoría externa por la

Subdirección Regional de ODEPLAN, por parte del Sub-Director Nacional de la época determinara reemplazar los esquemas de planes por la preparación y

29

Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA). Chile hacia un nuevo destino. Su reforma administrativa integral y el proceso de Regionalización. Documento N⁰ 2 1976

24

evaluación de proyectos. La Estrategia 1975-1990 abogaba por la discriminación de políticas justo en el período en el que prevalecía la idea de que el carácter no discriminatorio de las políticas públicas entre las actividades productivas y entre

las regiones evitaba la discrecionalidad funcionaria y las presiones de los grupos de interés. Esto se sumó al hecho de que a partir de 1975 la Ley de Administración Financiera del Estado obliga a que los proyectos que postulan a

fondos públicos cuenten con recomendación técnica y económica, razón por la que el departamento de planes de ODEPLAN pasa a ser reemplazados por un departamento de inversión regional. 30

En este contexto, en 1978 se instruye por parte de ODEPLAN a las SERPLAC‘s que respondan a las demandas de la población para lo cual se diseña un formulario que

busca identificar claramente la necesidad y su localización, en el formato precursor de la actual ficha EBI (Estadísticas Básicas de Inversión) y que creen luego Bancos Regionales de Proyectos. Esta experiencia, exitosa en las SERPLAC‘s, motiva que

el ejecutivo instruya a los ministerios y servicios públicos, replicar esta metodología con el objetivo de crear Bancos Sectoriales de Proyectos que, luego de unos años, pasan a conformar con los Bancos Regionales, él hasta hoy denominado Banco

Integrado de Proyectos (BIP) como instrumento del Sistema de Estadísticas Básicas de Inversión (SEBI).

El avance logrado por el país en materia de proyectos es incuestionable. No obstante ello, el reemplazo de la elaboración y ejecución de planes por proyectos se inscribe en la ideología dominante en el período referente a que la sociedad es un

conjunto atomizado de individuos que buscan satisfacer necesidades individuales y que la planificación es un ejercicio estéril que sólo distrae recursos escasos y que lleva a los peores elementos de la sociedad a los opuestos de poder, una idea

difundida en el país por la Sociedad Mont- Pellerin y Friedrich von Hayek y sus seguidores. Se pasa así de una modalidad de planificación global-comprehensiva a una disjointed-incrementalism en la tipología de Faludi31 que dificulta la relación

armónica entre planes y proyectos hasta el día de hoy.

A partir de 1979 con la dictación del la Ley de Rentas Municipales se crea el Fondo Común Municipal (FCM) y se comienza a traspasar a los municipios la salud

primaria y la educación básica. Se ha documentado que el objetivo del gobierno militar era finalmente traspasar estos servicios a los cuerpos intermedios o

30

No debe olvidarse al respecto que los planes o estrategias por su carácter agregado no daban pautas detalladas para la identificación de programas y proyectos. En este sentido el cambio técnicamente bien logrado y se apoya en un convenio entre ODEPLAN y la escuela de economía de la PUC. 31 La comprensión de las implicancias de este cambio es muy importante y en el país no se ha dado suficiente atención al contexto en el que se pasa de los planes a los proyectos. Para una revisión de estas modalidades veáse Faludi Andreas (1974) Planning Theory. Pergamon Press

25

privatizarlos para que quedaran en manos del Estado sólo aquellos que su rol subsidiario recomendaba32.

No obstante ello, también existe un hecho poco conocido del período y que se relaciona con el hecho de que algunos Intendentes Regionales -- militares en servicio activo – comenzaron a abogar por la reposición de instrumentos de

discriminación territorial de la política nacional, lo que se sumó al descontento de grupos empresariales regionales que postulaban que el nombramiento de Intendentes y Gobernadores debería ser independiente de sus cargos militares y

recaer en personas de las regiones. Esta situación fue interpretada por asesores del gobierno militar como una intromisión de los ―señores políticos‖ en las recién creadas regiones y se optó por favorecer el ―poder social‖ que en su opinión se manifiesta

mas en las comunas ya que la Regionalización (se opinó) sólo reproduce el estatismo en un número mayor de puntos del territorio nacional.

El hecho más distintivo del periodo es la promulgación de la Constitución del 80 que otorgó poderes omnímodos al presidente de la República. En este período hay un viraje a la comuna, se comienza a distinguir el poder social (expresado en los

problemas de la vida cotidiana de las personas) del poder político con lo que se busca cambiar la matriz política y cultural del país. La comuna serviría así para comunicar directamente al Presidente de la República con los alcaldes designados

restándoles espacios a los partidos políticos. Se crea, también, la Secretaría de la Juventud que es el instrumento para reclutar jóvenes que luego de un periodo de adoctrinamiento en ella eran nombrados alcaldes de localidades aisladas del país.

El período 1982-1988: este período se inicia con la crisis de 1982 en la que el PIB cayó en cerca de un 15% con tasas de desempleo abierto en el país del 30%,

cuestión que determina que las SERPLAC‘s y los municipios pasen a desempeñar importantes roles en los programas de generación de empleo y de absorción de mano de obra: Con ello las comunas pasan a ser la nueva escala del proceso de

Regionalización. La inversión pública municipal y regional son las que sufren los mayores embates de la crisis económica del año 1982, elemento que gatilla un destino de ésta hacia la infraestructura social que se mantiene hasta ahora. Ello

motiva que proyectos financiados tanto por el FNDR sean de escala eminentemente local. En el período, la lógica de los proyectos individuales reemplaza al plan regional tradicional, los que se siguen publicando sólo por el mandato de la ley pero que en

definitiva son fuente de información más que instrumentos para el cambio.

A partir de 1985 y hasta 1988 es posible visualizar un período de cambio institucional signado principalmente por la creación en 1985 de la Subsecretaría

de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) en el ministerio político por excelencia: el Ministerio del Interior. En esta Subsecretaría se radican importantes funciones relacionadas con el proceso de inversión regional y municipal, el

32

Ruiz Julio. Municipio y servicios sociales: la experiencia chilena EN: ILPES- Ministerio de Salud, Chile/ OMS/OPS. La municipalización de servicios sociales en Chile. Santiago de Chile 1995 ILPES LC/IP/L.109

26

seguimiento de la gestión de estos niveles y la modernización y reforma del Estado, papel que en los primeros años del Gobierno Militar cumplió la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA). Varias son las razones que

inducen a la creación de esta nueva institucionalidad, que desde el inicio tiene una relación compleja con la ODEPLAN. Aventurando algunas hipótesis, se podría señalar el interés del Gobierno Militar por el control político vía el financiamiento

de las municipalidades y de la incipiente institucionalidad regional, dado que allí se radicaban y aún se radican la distribución del Fondo Común Municipal (FCM), la distribución y control del FNDR33 y los programas que en ese tiempo se

denominaban PMB (Programa de Mejoramiento de Barrios) y PMU (Programa de Mejoramiento y Equipamiento Comunal) ya que el descontento social del país manifestado en cacerolazos y otras formas de protesta hacia difícil la mantención

de la dictadura toda vez que, además, la comunidad internacional también la rechazaba, decidiéndose que había que legitimar a Pinochet por la vía de las urnas en cumplimiento de un mandato de la Constitución de 1980.

En efecto, la Constitución Política de 1980 estableció un periodo transitorio, que se extendía desde su entrada en vigencia, el 11 de marzo de 1981, hasta el término

del mandato presidencial de Augusto Pinochet de ocho años. El plebiscito del 5 de octubre de 1988 fue convocado por Augusto Pinochet Ugarte, con el fin de que la ciudadanía ratificara la continuación de su mandato por un período de ocho años

más, de acuerdo con la Constitución de 1980. Esta, en su artículo transitorio, establecía que los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y el general director de Carabineros podrían proponer al país, por la unanimidad de ellos, la

persona que ocupara el cargo de presidente de la República en el período presidencial siguiente. En conformidad con esta disposición y tras una reunión, éstos decidieron proponer al general Pinochet para ocupar la más alta

magistratura del país. En el plebiscito, entonces, la ciudadanía debía, por mayoría absoluta de votos, aprobar o reprobar esta propuesta. Si se aprobaba, se entendía que el general Pinochet ejercería como presidente de la República por un período

de ocho años. En caso contrario, continuaría en el cargo por un año más, debiendo realizarse, al cabo de ese período, elecciones parlamentarias y presidenciales.

El período 1988-1990: En este período, luego del Triunfo del NO en el 5 de octubre de 1988, se comienza a desmantelar la Constitución de 1980, tardíamente

comienzan a conformarse los COREDES y los CODECOS y comienzan a diseñarse los amarres institucionales tales como la promulgación en los primeros días de marzo de 1990 del estatuto administrativo, los funcionarios en plantas

adscritas y, especialmente la autonomía municipal un hecho que paso

33

El FNDR pasa desde 1985 en adelante a ser financiado por un Programa de Inversión Múltiple de Desarrollo Local vía un crédito BID. Este programa fue diseñado para financiar obras de infraestructura municipal, puesto que ya a ese año estas entidades territoriales exhiben severos déficit de inversión con recursos propios o con las transferencias provenientes del FCM habida cuenta de la recesión del año 1982 y de su efecto en los servicios municipalizados de salud y educación.

27

relativamente inadvertido para las fuerzas triunfantes del NO que solo pueden elegir los alcaldes y concejales en 1992.

El largo período 1973-1990 es complejo dadas las circunstancias por las que el país atravesó y por las motivaciones del Gobierno Militar hacia el proceso de descentralización que se vieron en una permanente contradicción con la lógica del

modelo económico, pero que a la vez ofrecen al gobierno un espacio de maniobra para acercarse hacia la población en los términos del autoritarismo político propio de la época. El carácter sociopolítico del proceso de descentralización durante el

Gobierno Militar queda de manifiesto en la siguiente afirmación de uno de los primeros directores de la CONARA: ―La regionalización chilena no es, ni puede ser, sólo una división político-administrativa diferente ni una nueva redefinición de

los ámbitos geográficos de competencia de los servicios públicos, ni el componente territorial de la planificación del desarrollo. La regionalización es, también, un proceso político del gobierno que se ha materializado en la creación

de los gobiernos y administraciones regionales, en las cuales se han delegado - en el grado que el Supremo Gobierno - ha considerado adecuado - poder y potestades administrativas‖. 34

El temor a la participación explica la tardanza con la que se implementan los COREDES y CODECOS y editoriales de prensa de la época señalaban que ―Sin

embargo, no puede olvidarse que el marxismo es hábil en la infiltración de los cuerpos intermedios. Siendo así, será tanto mayor la dificultad que encuentre su labor de penetración cuanto mayor sea la congruencia entre la estructura de

administración regional y comunal y las normas generales de defensa auto totalitaria que la Carta establece, cuyo valor real resalta cuando se piensa que, en la práctica, una defectuosa estructuración de los COREDES y CODECOS podría

favorecer esa infiltración‖35

III.2 El período 1990-1994: las particularidades del retorno a la democracia

La Concertación de Partidos por la Democracia que asume el Gobierno en 1990, definió un conjunto de prioridades programáticas para sus primeros cuatro años de

gobierno, entre las que no se incluían grandes iniciativas en el plano, principalmente, regional y local. Entre los objetivos programáticos estaba asegurar la transición democrática y la gobernabilidad mediante un tratamiento cauteloso

del tema FFAA, derechos humanos, reparar la deuda social, lograr la reinserción internacional, asegurar el crecimiento económico y la mantención de los equilibrios fiscales.

En este contexto, ante la imposibilidad e inconveniencia de introducir reformas que permitiesen remover los mecanismos que caracterizaban el marco institucional del

34Borel Edmundo y Claudio Mergudich. ―Algunos aspectos administrativos del Gobierno Regional y perspectivas del nuevo municipio chileno‖. Universidad de Chile. Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas. Departamento de Administración, 1976, p. 18

35 Lira Luis y Fernando Riveros Ob cit

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país - denominado como ―democracia de los consensos‖ - se optó, primeramente, por el perfeccionamiento de la Ley de Juntas de Vecinos y, luego, por la democratización de las municipalidades.

Respecto a las Juntas de Vecinos, debe recordarse que en 1974 se dictó el Decreto Ley 349 que facultó a las autoridades comunales a designar a sus dirigentes,

terminando con su autonomía. Esta situación se prolongó hasta el 30 de diciembre de 1989 en que se publicó la ley 18.893 sobre Organizaciones Comunitarias Territoriales y Funcionales, que permitió las primeras elecciones democráticas de

directivas de las organizaciones comunitarias desde 1973.

El Gobierno de Patricio Aylwin, para democratizar estas instancias de

participación, envió un proyecto de ley que, inicialmente, recibió el acuerdo favorable de la Cámara de Diputados respecto a la idea de legislar, el que luego fue objeto de una presentación durante su trámite ante el Tribunal Constitucional

en relación con la propuesta del Mensaje de elegir sólo una Junta de Vecinos por cada Unidad Vecinal y de una Unión Comunal por cada comuna. El Tribunal Constitucional acogió esta presentación, fallando el 22 de abril de 1991 sobre la

inconstitucionalidad de la propuesta del Ejecutivo. Tras 7 años de un trámite legislativo que fue perdiendo paulatinamente interés por

parte de todas las fuerzas con representación parlamentaria se publicó en 1997 la Ley 19.418 que al haber sido objeto de reparos sustantivos, por parte del Tribunal Constitucional, referentes al número de personas requeridas para conformar una

Junta de Vecinos, fue reemplazada por un texto refundido - la Ley 19.483 - que en lo formal subsana esos reparos. Puesto que este texto refundido, subsana estos reparos en virtud de disposiciones administrativas que contemplaba la ley original,

los Parlamentarios no consideran que este cuerpo legal, en la forma que se promulgó, incentive una real y verdadera participación.

Con respecto a la democratización de las municipalidades debe recordarse que la mayoría de los alcaldes en funciones en 199036 habían sido nombrados en sus cargos por el Consejo Regional de Desarrollo (COREDE) respectivo, a propuesta en

terna del Consejo de Desarrollo Comunal (CODECO), ambos de absoluta carencia de representación democrática y creados como instancias de participación corporativa en sustitución de la participación vía partidos políticos. Con un presidente y un Congreso Nacional recientemente electos por voto popular - bajo un sistema

binominal que aún está vigente – la permanencia de estas autoridades municipales y de estas instancias de participación resultaba a todas luces contraproducentes con la forma y fondo de un Gobierno democrático no obstante que la democratización de

los municipios no fue considerada en el Plebiscito de 1988.37 No ocurría lo mismo en

36

Sólo con la excepción de los alcaldes de las grandes ciudades nombrados por el Presidente Aylwin 37

El artículo 48 de la ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades promulgada el 29 de marzo de 1988 establecía que "El alcalde respectivo será designado por el Consejo Regional de Desarrollo respectivo, a propuesta en terna del consejo de desarrollo comunal. No obstante, corresponderá al Presidente de la República la designación del alcalde, quien será de su exclusiva confianza en las comunas de Arica, Antofagasta, Valparaíso, Viña del Mar, Santiago, Conchalí, La

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el plano regional toda vez que los Intendentes al ser de confianza del Presidente de la República habían sido recientemente designados en sus cargos y los COREDES prácticamente no estaban en funciones en ninguna región del país.

Algunos autores señalan que la opción por la democratización en el plano regional estuvo ausente en el primer proyecto de reforma del Gobierno: ―Si bien el

Programa de Gobierno de la Concertación planteaba la propuesta más ambiciosa en materia de descentralización, una vez instalado el Gobierno de Aylwin38, la cuestión regional, pareció perder prioridad en favor de la más sentida necesidad

de democratizar el ámbito municipal mediante la correspondiente Reforma Constitucional. Así en mayo de 1990 el Ejecutivo presentó a la Cámara un proyecto de reforma constitucional que incidía principalmente en la modalidad de

elección de alcaldes, proyecto rechazado en el Senado, fundamentalmente porque los Senadores de oposición consideraron inaceptable la falta de un tratamiento integral de la descentralización, es decir, la falta de una propuesta regional.‖ Esta

afirmación no corresponde a la realidad ya que entre las prioridades políticas estaba, primero que nada, la democratización tanto de organizaciones de base funcionales y territoriales y de las municipalidades que manejaban los subsidios y

el vínculo directo con la población. Lo que ocurrió es que MIDEPLAN al no tener relación institucional con las municipalidades, ya que la dictadura militar decreta a principios de 1990 la autonomía municipal, intenta a través de su División Regional

poner la descentralización en esa escala en primer lugar. ODEPLAN ve amenazado su protagonismo en el proceso descentralizador. Si a

ello se suma que la transformación de ODEPLAN en MIDEPLAN relegó la escala regional a una División el control lo asumió la SUBDERE, En este contexto, MIDEPLAN comienza a preocuparse de los municipios solo en los 2000 con la

publicación de guías para la elaboración de Planes de Desarrollo Comunal (PLADECOS). De hecho, en la práctica hubo fricciones entre MIDEPLAN y la SUBDERE por el tema regional ya que, argumentaban los nuevos funcionarios del

ministerio, la SUBDERE era una creación de la dictadura militar y había que eliminarla. No obstante ello, la SUBDERE pasa a comandar el proceso gracias a que tiene a su cargo el Crédito BIB 578-OC-CH que financia al FNDR y que posee

un importante componente de Fortalecimiento Institucional que le permite desplegarse en todo el país en conjunto con la División de Inversiones de MIDEPLAN en proyectos de inversión financiados por los GORES pero de

beneficio comunal. Ante el reclamo de la oposición de la época sobre la imbricación entre la escala

regional y comunal por el hecho de que, entre otras, el FNDR financia obras de infraestructura comunal el ejecutivo envía un nuevo proyecto, esta vez de alcance

Florida, Las Condes, Ñuñoa, Concepción, Talcahuano, Temuco, Puerto Montt, Coihaique y Punta Arenas. El alcalde durará cuatro años en el ejercicio de su cargo y podrá ser designado por nuevos períodos" 38

Véase al respecto Boisier Sergio. ―Modernización y Gestión Regional: El caso chileno‖. Documento 94/25 Serie Ensayos Dirección de Políticas y Planificación Regionales del ILPES. Santiago, Chile

30

tanto regional como comunal, proyecto transformado en las leyes orgánicas respectivas (Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional 19.175 y una modificación a la Ley Orgánica de Municipalidades 18.695

publicada en 1988). Esta ley establecía que ―las Municipalidades son corporaciones de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propios. Por otra parte, el Alcalde ya no es designado directamente por el Presidente de la

República, sino que por el Concejo Regional de Desarrollo, basado en una terna propuesta por el Concejo de Desarrollo Comunal. Sin embargo, esta fórmula no rige en las comunas donde los Alcaldes son designados directamente por el

Presidente de la República‖39. En el período, los avances son, por una parte, más el resultado del juego político

entre la oposición y los partidos de la Concertación por la Democracia en el contexto antes definido, que el resultado de estudios y concepciones finalistas y por la otra el resultado del liderazgo de la SUBDERE en estrecha colaboración con

el Ministerio Secretaría General de Gobierno, el Ministerio Secretaría General de la Presidencia y la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. El Ministerio de Planificación y Cooperación, MIDEPLAN (entidad en la cual se

transformó la Oficina de Planificación Nacional, ODEPLAN, asesora directa de la Presidencia de la República en el Gobierno Militar) no jugó un rol muy destacado en el proceso, entre otras razones, porque en la reorganización institucional la

Subdirección Nacional de ODEPLAN se transformó en una División de Desarrollo Regional, como antes se señalara, con lo cual el tema perdió status interna y externamente al ministerio.

Esta combinación de intereses determina que al tenor de los discursos oficiales el proceso persiguiera objetivos múltiples relacionados con la redemocratización

como ya se señaló, la modernización y reforma del Estado, la búsqueda de una mayor competitividad internacional en los procesos de globalización y apertura externa y un nuevo intento por modificar la configuración territorial del país pero,

sin lugar a dudas, el primero de los nombrados comanda todo el proceso y subsume a los otros objetivos.

El Acuerdo Político suscrito por todos los partidos con representación parlamentaria en 1991 permitió una importante modificación a la Constitución Política en el Capítulo XIII sobre Gobierno y Administración Interior además de

importantes modificaciones a los artículos 3 del Capítulo I Bases de la Institucionalidad y 19 número 20 del Capítulo III sobre Deberes y Derechos Constitucionales referente al destino de los tributos. Es importante señalar que el

Acuerdo Político se suscribió con el compromiso del gobierno de modificar - además de la generación de una ley sobre Gobiernos Regionales y modificaciones a la Ley de Municipalidades - la Ley de Rentas Municipales y la Ley sobre el

Impuesto Territorial.

39

Ver al respecto el informe que analiza el Régimen Municipal Chileno EN: http://www.cerroesperanza.com/temas/leyes

31

El Mensaje propuso entregar al Gobierno Regional la administración superior de cada región. Luego se optó por dividir la función de gobierno y la de administración: la primera en manos del Intendente como representante del

Presidente y la segunda en el Gobierno Regional. La personalidad jurídica se otorgó al Gobierno Regional y no a la Región, el que cuenta con funciones y atribuciones generales, de fomento productivo, desarrollo social y cultural y

ordenamiento del territorio. No se modificó la división político-administrativa por cuanto la experiencia internacional demostraba que las pugnas localistas pueden detener un proceso incluso en países unitarios tan centralizados como Chile.

El proceso se lo concibió como la combinación de deslocalización, desconcentración y descentralización y el financiamiento se basó en

transferencias del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales: FNDR, ISARES y Convenios de Programación. Se lo concibió como un proceso gradual y selectivo en la transferencia de competencias hacia los gobiernos regionales y se

acordó con la oposición, dado su rechazo a la propuesta del ejecutivo de elección directa, que los consejeros regionales serían electos indirectamente por los concejales municipales.

A pesar de que el elemento gatillador del proceso fue la propuesta del gobierno para elegir directamente a los alcaldes, la discusión parlamentaria que incluyó

consultas a un amplio espectro de grupos representativos del país inclinó la balanza hacia el proceso de descentralización en el nivel regional. La legislación simultánea sobre los niveles municipales y regionales - unidos a la premura por

democratizar por democratizar los municipios impidió analizar todas las articulaciones entre los niveles nacional, regional y comunal, cuestión que subsiste hasta el día de hoy existiendo una cierta pugna entre ―municipalistas y

regionalistas.‖ Las principales decisiones y acciones en este período son las siguientes:

Durante un periodo de tres meses el Congreso recibió delegaciones de las diferentes regiones del país para acoger sus demandas en los proyectos de ley

correspondientes. Además de ello, las Comisiones Unidas del Senado viajaron a las regiones extremas del norte y sur del país con el fin de sostener reuniones con la comunidad regional. Un hecho que debe destacarse es que en estas

actividades prevaleció la necesidad de legislar a escala regional más que en la comunal.

En el ámbito de la institucionalidad pública desconcentrada se crean los Gabinetes Regionales, conformados como el espacio de coordinación de toda la administración pública desconcentrada en las regiones. Cada uno lo preside el

Intendente y lo integran los gobernadores y representantes de los ministerios en cada región (SEREMI). Se inicia la creación de diversos fondos de carácter concursable, que son administrados por servicios desconcentrados y que permiten

su coordinación con aquellos recursos de los gobiernos regionales y, en muchos casos, proveen de recursos frescos a los municipios.

32

Se crean los Gobiernos Regionales que son dotados de una institucionalidad política, un amplio repertorio de competencias, una planta de personal propia y un

sistema de financiamiento. Se suscribe un nuevo convenio de préstamo con el BID (1990), que permite que el FNDR pueda incorporar nuevos sectores de inversión, en la medida que algunos sectores se agotan o bien la maduración del proceso

plantea nuevas demandas. Además de un fuerte crecimiento del FNDR durante varios años, se faculta a los Gobiernos Regionales a coadministrar programas de inversión con los ministerios. Se crean los Convenios de Programación Región-

Ministerios y las Inversiones Sectoriales de Asignación Regional. La Constitución y la LOCGAR contemplan la transferencia de competencias para

los GORES. Así, el artículo 67 mandata ―Los gobiernos regionales, para efectos de lo previsto en el artículo 103 de la Constitución Política de la República, podrán solicitar al Presidente de la República el traspaso de competencias y recursos que

estén a cargo de organismos o servicios de la administración central o funcionalmente descentralizada, acompañando al efecto los estudios y antecedentes que demuestren su aptitud para asumir tales responsabilidades. Los

antecedentes serán analizados por los ministerios y servicios públicos involucrados, los que deberán evacuar un informe dentro de los sesenta días siguientes a la recepción de la documentación respectiva. Dicho informe y el

que, a su vez, deberá expedir el Ministerio del Interior, serán entregados al Presidente de la República para su consideración sobre la materia‖

En cada región se crea un gabinete regional, órgano auxiliar del intendente, integrado por los gobernadores y los secretarios regionales ministeriales. El intendente podrá disponer que integren, además, este gabinete o que concurran a

él en calidad de invitados, jefes regionales de organismos de la Administración del Estado. Integrará también el gabinete regional, por derecho propio, el respectivo director regional del Servicio Nacional de la Mujer‖

Durante este periodo se establece que el FNDR será un fondo de compensación territorial y se regula su distribución por la LOCGAR. Ello significó que varias

regiones del país, especialmente las más pobres, aumentaran significativamente su participación en tanto que la RM la disminuyó de cerca de un 15% al 5%. Ello generó controversias con los parlamentarios de de RM pero en el congreso

prevaleció la moción del ejecutivo. En el presupuesto de los GORES se incluye la posibilidad de conformar un Fondo

de Inversión Metropolitana cuya idea es que el FNDR sea, principalmente, un fondo de compensación territorial. Así la letra b) del artículo 73 señala que el presupuesto del GORE contemplará ―un programa de inversión regional, en el que

se incluirán los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional que le correspondan y los demás que tengan por objeto el desarrollo de la región, incluidos los que para la atención de los problemas de las áreas metropolitanas a

que se refiere el artículo 110, se perciban por el gobierno regional conforme a lo dispuesto por el N° 20° del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

33

Para estos efectos, los respectivos gobiernos regionales podrán constituir un Fondo de Inversión Metropolitana‖

Por falta de apoyo de la oposición de la época no se pudo legislar sobre la elección directa de los consejeros regionales, acordándose el mecanismo de elección indirecta por parte de los concejales municipales reunidos en cuerpo

electoral provincial lo que permitió el control casi absoluto de los CORES por los partidos políticos y la imposibilidad de acceder a este cargo como independiente.

Durante el periodo no se modificó la división político-administrativa. El proceso se lo concibió como la combinación de deslocalización, desconcentración y descentralización. Se concordó que varios organismos tales como SERNATUR,

INDAP, INFOR, el INACH y otros se localizarían en regiones diferentes de la Región Metropolitana. Ello no se cumplió y solo el INACH después de muchos años tiene su sede en la ciudad de Punta Arenas

La LOCGAR define como función para los GORES el Ordenamiento del Territorio y desafortunadamente por el enfoque de esta de evaluación ambiental del tipo ―at

the end of the pipe‖ no se armoniza con la Ley de Bases del Medio Ambiente. Se inicia el proceso legislativo para dotar de plantas administrativas a los

Gobiernos Regionales que se instalan en 1993 sin contar con apoyo profesional y técnico

En sus inicios el FNDR también tuvo dificultades con el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) ya que se entendía que el FNDR era un fondo para los lugares en tanto que este era para las personas. Parte del conflicto se resolvió

cuando el FOSIS se transformó en Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR)

Por la acción decidida de la ciudadanía y de las autoridades de la Región de Antofagasta se logra modificar el artículo 19 bis de la ConstituciónPolítica del Estado para permitir la creación de Patentes de exploración y concesión mineras,

además de reformarse el Código de Minería. En este periodo se crea también el Fondo de Desarrollo de Magallanes

(FONDEMA).Este fondo está compuesto únicamente por los ingresos reconocidos por el Ministerio de Hacienda, por concepto de Derechos de Explotación de la Empresa Nacional del Petróleo Magallanes, por el impuesto con que el estado

grava a las empresas petroleras, por extraer riquezas que están bajo suelo chileno, y se calculan respecto de la producción de gas y/o petróleo en la Región de Magallanes

Los principales avances a nivel local son los siguientes: Se dicta una reforma a la ley municipal que permite la elección democrática de alcaldes y concejales. Se

reordena el sistema de administración de la salud y educación traspasado a los municipios, reconvirtiendo al personal en empleados públicos (estatutos para

34

personal docente y de salud municipal). Se elevan las transferencias a los municipios para reducir los déficits y quejas de los dos gremios afectados y se realiza una mayor fiscalización y apoyo para mejorar la gestión. Se inicia el

Programa de Fortalecimiento Municipal (PROFIM), apoyado por el Banco Mundial y que se focaliza en municipios con problemas de gestión. Se crea, en forma autónoma, la asociación Chilena de Municipalidades (ACHM), que inicia la

representación y lobby de los intereses de esas instancias. Un hecho, al respecto, poco conocido es que el Acuerdo Político suscrito en 1991

señalaba que el FNDR se incrementaría con la inclusión a partir de 1992, de recursos propios provenientes de la excepción al artículo 19 número 20 de la Constitución Política que señala que los tributos no podrán estar afectos a fines

específicos cuya primera aplicación fueron las patentes mineras y con el FNDR cuyo presupuesto se incrementaría, entre otros, ―con el Programa de Mejoramiento de Barrios y Lotes con Servicios que administraba la Subsecretaría

de Desarrollo Regional y Administrativo‖40 La inclusión del PMB en el FNDR no se cumplió, quedando éste como ISAR de la SUBDERE hasta el día de hoy.

Acciones complementarias: Para mejorar las capacidades descentralizadas de gestión y hacer más horizontal su relación con autoridades y técnicos del nivel central, se realizan diversos programas de apoyo –capacitación, estudios,

asesorías, etc.- a los gobiernos regionales y servicios públicos desconcentrados, en el plano de la administración de servicios, elaboración de proyectos, planificación, etc.. Se realizan acciones de información a la comunidad –boletines

periódicos, seminarios sobre temas diversos- para comprometerla con la gestión local y regional y elevar su capacidad de interlocución con sus autoridades. Se elabora una metodología para procesar las demandas de creación de nuevas

comunas, provincias y regiones. Aún cuando no era una prioridad programática, este fue un período de

afianzamiento del proceso, dados por la democratización de los municipios, la creación constitucional de los Gobiernos Regionales y la ampliación de los instrumentos de apoyo a la gestión regional y local (nuevos programas

concursables reducción de los déficit municipales, fortalecimiento de los recursos de inversión regionales tanto en cantidad como flexibilidad, etc. Considerando que era un de gobierno de transición de sólo cuatro años de gobierno lo realizado es

de magnitud, no obstante lo cual estuvo marcada principalmente por la necesidad de cautelar la disciplina política y social de la población, para evitar reflujos autoritarios, y también asegurar los equilibrios macroeconómicos.

40

Acuerdo Político de Partidos con Representación Parlamentaria EN: Diario Oficial de la República de Chile, Diciembre de 1992. Constitución Política de la República (Actualizada) Leyes Anotadas y Concordadas Edición Especial.

35

III.3 El periodo 1994-2000: aumento de la Inversión Pública de Decisión Regional (IDR)

El ex presidente Eduardo Frei asume el gobierno con un 57,98 % de la votación nacional lo que le permitiría modificar cuestiones substantivas que durante la administración anterior no se pudieron lograr. Pero ello no fue la impronta de su

gobierno. Su mandato presidencial tuvo como sello la profundización de la inserción del país en la globalización, a través de acuerdos de integración, la dotación de infraestructura por medio de concesiones y una reforma procesal

penal inédita en el país. En el plano de la descentralización a escala regional durante su gobierno se

prefirió aumentar la inversión pública que orientarse a impulsar el avance del proceso descentralizador. La preferencia de avanzar por el camino de la inversión se evidencia al anunciarse que se pasaría del 16% de la inversión pública

(conformada básicamente por el FNDR) a un 40% de Inversión Pública de Decisión Regional (IDR) la que incluía al propio FNDR, las ISARES y los Convenios de Programación. En definitiva se optó por aumentar la cantidad de

proyectos individuales de infraestructura social, hecho que concentra hasta el día de hoy la labor de los CORES más que a darle contenido sustantivo a sus funciones y atribuciones.

El aumento de la inversión a través del FNDR fue, además, condicionado por la introducción de glosas en el presupuesto que llegan a provisionar hasta el 60% de

éste no obstante que la LOCGAR mandata que se distribuirá en un 93% al comienzo de año quedando un 5% para eficiencia y un 5% para emergencias. La glosa más importante es la que permitió la ampliación de los colegios para la

jornada escolar completa sin que se alterara el proyecto educativo vigente. La preferencia por la inversión, se evidencia, también, por el seguimiento

legislativo y por la forma en que se completaron los cargos de la ley de plantas administrativas de los gobiernos regionales. A este respecto, durante el gobierno del ex presidente Aylwin se instalaron los GORES (Intendentes Regionales y

Consejos Regionales) en 1993 sin contar con plantas administrativas que les dieran apoyo técnico mas allá de la asignación a proyectos específicos del FNDR que como antes se mencionara existe en el país desde 1975. Durante 1992, se

intentó mediante una indicación, que la LOCGAR permitiera el traspaso de las SERPLAC a los GORES como división de planificación regional a la que se adicionarían las divisiones de administración y finanzas y la de control de gestión

que estaban en el proyecto del ejecutivo. Esta indicación fue retirada por el conflicto que se generó con el ministro de MIDEPLAN de la época de forma tal que la ley de plantas finalmente inició su proceso legislativo solo con las dos divisiones

antes comentadas. Este hecho desconocido para la mayoría del país profundizó el distanciamiento entre el MIDEPLAN y la SUBDERE.

La ley de plantas con sólo dos divisiones quedó, en marzo de 1994, en el Congreso en segundo trámite constitucional de forma tal que se si le daba

36

urgencia se podría tener GORES con capacidades para cumplir con sus funciones y atribuciones, en fomento productivo, ordenamiento del territorio y desarrollo social y cultural provocando un cambio de magnitud en la gestión regional. En este

contexto, el traspaso de los funcionarios de CORFO, el MOP, el MINVU, Bienes Nacionales y la Subsecretaria de Interior que cumplían las funciones de fomento productivo, ordenamiento del territorio y desarrollo social y cultural que deben

realizar los GORES se realizó sin los filtros técnicos adecuados con lo que se perdió la oportunidad de crear plantas modernas en concordancia con los desafíos de la descentralización.

Lo antes comentado, también explica porque las Estrategias Regionales de Desarrollo hasta el año 2009 las elaboraran las SERPLAC a pesar que la

LOGGAR señalaba que corresponde al GORE ―Elaborar y aprobar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región, así como su proyecto de presupuesto, los que deberá ajustar a la política nacional de desarrollo y al

presupuesto de la Nación‖. Y agregaba que ―Para efectos de asegurar la congruencia entre las políticas y planes nacionales y regionales, podrá sol icitar la colaboración del Ministerio de Planificación y Cooperación, quien asistirá

técnicamente a cada gobierno regional en la elaboración de los correspondientes instrumentos, emitiendo, a solicitud del gobierno regional, los informes pertinentes‖.

No obstante que la meta de inversión se sobrepasó en el período, existen dudas razonables respecto del impacto de su cumplimiento por cuanto, la inversión

pública del país venía en descenso y, porque principalmente, el tema absorbió la capacidad de trabajo de los recién creados gobiernos regionales que no tuvieron tiempo para preocuparse de su arquitectura institucional, la coordinación con las

instituciones desconcentradas y descentralizadas funcionalmente en las regiones y así dar cumplimiento a las amplias a las amplias funciones y atribuciones que la Ley 19.175 Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional les

encomendaba. Ello, además, permitió que la labor de los consejeros regionales en torno a proyectos de inversión individualmente formulados y evaluados fuera redundante técnicamente y su orientación en torno a políticas de inversión se viera

sobrepasada por el cortoplacismo. En el periodo y específicamente en el año 1995 se inició un programa nacional de

articulación entre los Gobiernos Regionales y las universidades, para facilitar la incorporación plena de estas últimas a programas de desarrollo regional.

Durante el período se promulgó la Ley de Juntas de Vecinos y Organizaciones Funcionales y Territoriales, advirtiendo los congresistas de todas las bancadas que debería ser reformulada a la brevedad. Este no es un hecho menor ya que

como se comentó fue el primer proyecto de ley que el Primer Gobierno de La Concertación de Partidos por la Democracia envió al Parlamento.

Entre 1995 y 1999 la SUBDERE encabeza un amplio proceso de consulta a las regiones para establecer las ―Bases para una Política de Descentralización‖ que

37

cristaliza finalmente en una propuesta y publicación denominada ―El Chile Descentralizado que Queremos‖.41 Sin embargo, las propuestas identificadas no se materializaron.

En este breve recuento no debe dejar de mencionarse el anuncio presidencial de revisar la división político-administrativa del país acogiendo, en buena medida, las

demandas por crear regiones en las actuales provincias de Arica y Valdivia, una cuestión de enorme complejidad ya que según el artículo 49 de la Constitución Política de la República la elección de senadores se realiza por circunscripciones

senatoriales en función de las 13 regiones actuales del país. Además, durante el período se anunció la supresión de MIDEPLAN debido a la

reducción de su papel en el ámbito planificador, reemplazado por la coordinación de varios organismos dirigidos a sectores sociales específicos.

En el ámbito municipal se realizaron una serie de modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades tendientes a mejorar su gestión. Dada la descoordinación de ministerios y servicios públicos en el ámbito jurisdiccional

del municipio en 1997 se introdujo en la Constitución Política de la República una disposición que los obliga a coordinarse con los demás servicios públicos existentes en la respectiva comuna. En este mismo sentido, se repuso el artículo

100 sobre personal de los municipios. No obstante el potencial de estas disposiciones constitucionales, la coordinación sigue siendo un problema de marca mayor en la gestión pública descentralizada y no se ha normado la forma

en que operarán las plantas municipales. En el ámbito de los servicios públicos nacionales se inicia una política de

desconcentración destinada a elevar la autonomía de las direcciones regionales en su administración interna y en su coordinación con regiones y municipios. Se establece la obligatoriedad de los servicios públicos de formular metas de gestión

anual, generando información y condiciones para coordinar su trabajo entre ellos y con municipios y gobiernos regionales. En cada región se establecen foros anuales de fomento productivo convocando a empresarios, trabajadores y

autoridades locales y regionales, que tienen resultados variables de una región a otra dependiendo de los liderazgos y capacidades existentes y se inicia una Política de Fomento Productivo Regional destinada a desburocratizar el sistema y

generar nuevos instrumentos (capacitación, créditos, apoyo de los servicios públicos, etc.) para un mayor desarrollo económico de los territorios.

En opinión de la mayoría de los actores concernidos –Asociación Chilena de Municipalidades, Asociación de Consejeros Regionales, Centros académicos, Universidades de regiones, entre otros- este fue un periodo de estancamiento del

proceso descentralizador. También mostró la capacidad de respuesta de los organismos sectoriales que, vía la generación de decenas y centenares de

41

Ambas publicaciones se encuentran en http://www.subdere.cl/paginas /CEDOC /PUBLICACIONES /DESCENTRALIZACION /publi7.html

38

programas específicos –diseñados y administrados centralmente- han buscado que los GORES sean los que ejecutan y financien a éstos.

III.4.El periodo 2000-2004: el anteproyecto regional de inversiones, el proyecto de presupuesto de inversión regional y nuevo rol de la región metropolitana.

El gobierno del ex presidente Lagos se caracterizó por innovar en varias materias que afectan al desarrollo regional y a la descentralización. Su mirada hacia el Bicentenario más allá del periodo de gobierno le permitió formular políticas

públicas signadas por la innovación. Al inicio de su gobierno las bajas tasas de crecimiento de la economía nacional, que venían desde la crisis de 1998, entre otros factores, centraron la atención en problemas de orden nacional que, dado el

centralismo decisional chileno, erróneamente no se discuten en regiones y comunas.

En este contexto, el ejecutivo anunció, en una primera oportunidad, que luego de conversar con la Asociación Nacional de Consejeros Regionales (ANCORE) y con el Consejo Nacional para la Regionalización y Descentralización (CONAREDE) la

agenda legislativa incluiría los siguientes temas: elección directa de los consejeros regionales, creación del cargo de presidente del Consejo Regional; modificación de la división político-administrativa regional; creación de una Ley de

Rentas Regionales; legislar sobre ―territorios especiales‖; la creación de servicios públicos regionales y la creación de gobiernos regionales metropolitanos.42

Un tiempo después se anunció la supresión a la referencia constitucional al número de regiones del país, trasladando esta determinación al mecanismo simplemente legal, aunque de quórum calificado y siempre de exclusiva iniciativa

del Presidente de la República; proponer la elección directa de los Consejeros Regionales mediante sufragio ciudadano; junto a ello, la elección del Presidente del Consejo Regional, entre los Consejeros; proponer la incorporación de los

servicios regionales desconcentrados a la dependencia directa de la máxima autoridad regional.; proponer que cada Gobierno Regional esté en condiciones de definir las instancias y niveles de participación regional; proponer un

perfeccionamiento constitucional que permita la administración eficiente en las denominadas Áreas Metropolitanas, encomendándole a la Ley Regional la determinación competencial específica de esta nueva administración, como

asimismo la convergencia entre las atribuciones metropolitanas, regionales y municipales; aumentar la Inversión de decisión regional, llegando a un 50% del total de la inversión pública; duplicar la participación del FNDR en el total de la

inversión pública; incorporar el presupuesto de los servicios públicos desconcentrados al presupuesto regional y expresar clara y separadamente el presupuesto de cada Gobierno Regional en la Ley de Presupuestos.

42

Sobre el tema de la elección directa de los consejeros regionales y sobre el cargo de vice-presidente del Consejo Regional se encuentra un análisis en Lira y Marinovic (ob. cit).

39

En términos de los logros se modificó el artículo 49 de la Constitución que señalaba que los senadores se eligen por circunscripciones senatoriales en función de las trece regiones del país lo que permitió la creación de las Regiones

de Arica Parinacota y de Los Ríos. Un producto muy importante del periodo es el Anteproyecto Regional de

Inversiones (ARI). El artículo 71 de la LOCGAR mandata que ―Durante el segundo trimestre de cada año y teniendo en consideración los objetivos estratégicos del gobierno regional y de los servicios que operen en la región, el intendente, con la

participación de representantes del consejo regional, de los secretarios regionales ministeriales y los directores regionales de los servicios públicos, elaborará un anteproyecto regional de inversiones, correspondiente al año siguiente, el que

deberá ser considerado en la formulación de los proyectos de presupuestos del gobierno regional y de los respectivos ministerios. Para estos efectos, a más tardar en el mes de abril, los ministerios deberán proporcionar a sus secretarios

regionales ministeriales, jefes de servicios y directores regionales, las orientaciones e información necesarias relativas a las inversiones y actividades a ejecutar en la región en el año siguiente. En los mismos plazos, los gobiernos

regionales deberán poner a disposición de los ministerios y sus unidades regionales la información regional correspondiente. El anteproyecto regional de inversiones comprenderá una estimación de la inversión y de las actividades que

el gobierno regional, los ministerios y servicios efectuarán en la región, identificando los proyectos, estudios y programas, y la estimación de sus costos. Una vez elaborado el anteproyecto señalado, éste será enviado a los ministerios

respectivos, con el objeto que sea considerado al momento de la formulación de sus correspondientes proyectos de presupuesto. En el caso de existir diferencias entre el gobierno regional y algún ministerio en la formulación de los respectivos

proyectos de presupuesto, éstas deberán ser resueltas en la etapa de evaluación y discusión a que se hace mención en el artículo 73de esta ley‖

Este instrumento permitiría que la inversión regional se coordine con la inversión sectorial y al ser una atribución del GORE daría origen a un proyecto presupuesto de inversión regional. Pero este mismo artículo señala que ―El proyecto de

presupuesto del gobierno regional…. será enviado al Ministerio de Hacienda, en conformidad con los plazos y procedimientos que éste establezca de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Ley N° 1.263, de 1975….contemplará una etapa de

evaluación y discusión, entre el nivel central y cada una de las regiones, respecto del proyecto de presupuesto propuesto en conformidad a este artículo. Para estos efectos cada año los consejos regionales designarán a uno de sus integrantes

para que conjuntamente con el intendente los represente en ella. O sea, el ARI posibilitó la creación de un presupuesto de inversión regional pero al someterlo a las fechas, normas y procedimientos de la Ley de Presupuesto comenzó un

proceso de inserción en el Sistema General de Información Financiera del Estado (SIGFE) y luego al sistema de información Chile Indica que permite el ingreso solo de algunos funcionarios del GORE a él, con lo cual se provoca un divorcio entre el

CORE y las plantas administrativas y entre las propias divisiones del GORE. Y el ARI y el PROPIR fueron la base para diseñar el incentivo salarial conocido como

40

Programa de Mejoramiento de la Gestión y específicamente como Gestión Territorial Integrada (PMG-GTI) con lo cual el rol de la DIPRES pasa a ser definitorio desde el punto de vista de las conductas de los funcionarios de las

plantas de los GORES. Uno de las mayores innovaciones del periodo se relaciona con el nuevo rol

asignado a la Región Metropolitana de Santiago en los exigentes escenarios de la globalización. Hasta el gobierno del ex presidente Lagos, explícita o implícitamente, se consideraba a la Región Metropolitana y a la ciudad de

Santiago de tamaño excesivo, con serios problemas ambientales, de segregación, congestión y contaminación entre otros reforzando el centralismo decisional, la mala inversión de recursos públicos para solucionar sus problemas y las

consecuentes desigualdades regionales. El cambio de política hacia la RM y la ciudad de Santiago proviene de la Estrategia de Desarrollo para el período 2000-2006: ―En la actualidad resulta claro que el desarrollo regional en todo el país, en

los escenarios de la globalización y la descentralización, requiere el concurso de las regiones metropolitanas, ya que éstas son el medio que poseen los países para insertarse en el mundo global y superar los desafíos del crecimiento, la

equidad y modernización. Esta afirmación supone vencer una serie de creencias vigentes en Chile y Latinoamérica, que responsabilizan a las Metrópolis de las desigualdades territoriales nacionales, que plantean la relocalización de sus

actividades e incluso apuntan, a su desmontaje o congelamiento. Actualmente, el foco de atención se traslada al modo cómo la Metrópolis aprovecha sus ventajas competitivas y moviliza en esta tarea al país.‖ 43

Este planteamiento fue recogido por el informe del Banco Mundial 2009, Una Nueva Geografía Económica, en que se que señala que la urbanización, las

migraciones y la intensificación del comercio de productos especializados forman parte integrante del proceso de desarrollo legándose a la conclusión de que estas transformaciones continuarán siendo imprescindibles para el éxito económico del

mundo en desarrollo, y deberían alentarse. En síntesis este informe conocido como el Informe de las 3 D señala que el desarrollo se produce en altas densidades, a poca distancia de las grandes concentraciones y en los cuales no

opera el factor división, sea entre regiones, comunas u otra 44 En el periodo se realizó un cambio de reglamento del FNDR basado en una nueva

definición como fondo de compensación y desarrollo regional lo que ocasionó un vuelco en su forma de distribución como lo demuestra Aroca.

43

MIDEPLAN. SERPLAC RM. Mirando al Bicentenario. Estrategia de Desarrollo de la Región Metropolitana de Santiago 2000-2006 132 págs. 44

Banco Mundial. Una nueva geografía económica. Panorama general. informe sobre el desarrollo mundial 2009. http://www.bancomundial.org/pubsdocs/

41

En palabras de Aroca:‖ El gráfico anterior muestra que existe una tendencia a

incrementar más el FNDR en la Región Metropolitana que en cualquiera otra región, desde su creación hasta el 2006. Es importante aclarar que aunque el FNDR no es el fondo público más importante que posee el gobierno, es el único

creado con el objetivo de reducir las diferencias regionales, por lo que no hay razón para esperar que los otros fondos para invertir del Estado tengan un tratamiento diferente cuando su objetivo no es el de promover equidad territorial.

Después de una década en que claramente las desigualdades en el ingreso de las personas que viven en el territorio se han incrementado…la SUBDERE realiza una distribución del FNDR entre 2003 y 2006 en que la región con mayor

aumento, 160 por ciento, en el periodo de tres años es la Región Metropolitana, mientras que el resto de las regiones incrementa en promedio un 44 por ciento, es decir, el fondo creado para reducir las desigualdades regionales se ha aumentado

en más de 100 por ciento por sobre el resto de las regiones, en la región con mayores ingresos de la economía, mientras el resto que requiere de mayor gasto público, que promueva una mayor equidad territorial, recibe un porcentaje

considerablemente menor.45 De acuerdo a este trabajo, el cambio de reglamento de asignación del FNDR de

2003 produjo un aumento aún mayor para la Región Metropolitana en la participación del fondo en desmedro de las demás regiones del país. En el 2007, el reglamento cambió nuevamente, y en ese mismo trabajo se muestra que la

asignación hacia la Región Metropolitana se incrementa más que en la de 2003, como lo muestra el gráfico siguiente:

45 Aroca Patricio. La creciente concentración económica regional en Chile EN: Heinrich von Baer (editor general) Pensando Chile desde sus regiones. Agrupación de Universidades Regionales (AUR) y Red Sinergia Regional

42

Otro hecho distintivo de este gobierno fueron las obras del Bicentenario en todas las regiones del país, pero allí también se inscribe el TransSantiago una idea que buscaba resolver los problemas de congestión y conectividad de la RM pero que

terminó siendo un fracaso por la rapidez y por la amplitud con la que se diseñó, mega proyecto que modifica la posición del país frente a la RM en la actualidad. Fue tal la discusión que generó la necesidad de aportar subsidios para el normal

funcionamiento del TransSantiago que el gobierno se vio obligado a otorgar fondos de compensación al resto de las regiones del país.

Durante este periodo se comenzó por vez primera a cuestionar el modelo de crecimiento del país basado en commodities por sus efectos sobre la estructura productiva del país y la distribución del ingreso. En palabras de economistas del

gobierno: ―Chile comenzó a experimentar un crecimiento alto y sostenido desde que, abandonando la estrategia de desarrollo hacia adentro, sentó las bases de una estrategia de desarrollo compatible con sus ventajas comparativas y ordenó

sus políticas macroeconómicas —lo que ocurrió alrededor de 1985. Cuando lo anterior se reforzó y complementó —a partir de 1990— con un Estado no ingenuo ni prescindente, corrector de fallas de mercado, proveedor de bienes e

infraestructura pública y protección social, también se comenzaron a evidenciar avances en términos de equidad, principalmente en lo referido a reducción de la pobreza. Sin embargo, de la observación de la evidencia internacional se

desprende que, a pesar de los éxitos de los últimos veinte años, existen limitantes en el modelo de desarrollo vigente en Chile que deben ser enfrentadas de manera proactiva. En efecto, la señal de alerta aparece al verificar que nuestro país es

claramente más dependiente de sus recursos naturales y presenta una distribución del ingreso mucho menos equitativa que los países en el próximo nivel

43

de desarrollo. En este contexto, el presente estudio postula el imperativo de transitar gradualmente desde el modelo primario exportador hacia la economía del conocimiento como requisito indispensable para continuar creciendo y lograr la

equidad en el largo plazo. En contraste con la concepción tradicional de agregar valor a las exportaciones en un proceso de encadenamiento hacia adelante, la estrategia aquí delineada acepta la centralidad de los ―commodities‖ donde el país

tiene ventajas comparativas en el menú exportador, pero postula su mayor articulación con el resto de la economía en encadenamientos laterales y hacia atrás donde el capital humano y el avance tecnológico jueguen un rol cada vez

más preponderante.‖ 46 En el contexto anterior, se formula un proyecto de ley para grabar la actividad

minera (que no es en si un impuesto, sino un derecho a, que se paga para poder extraer los minerales y se paga a todos los chilenos, a través de los pagos al Estado) denominado Royalty Minero cuyos recursos permitieron la creación de

una institucionalidad orientada al tránsito hacia la economía del conocimiento: el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC) y un Fondo de Innovación para la Competitividad (FIC).

Originalmente el proyecto del FIC contemplaba que el 75% de los recursos de innovación se distribuirían a nivel nacional y sólo el 25% entre las regiones, lo que

motivó discrepancias entre el Ejecutivo y los senadores de las Comisiones Unidas quienes consideraron que esa fórmula favorecía a la capital. Por ello, posteriormente, se acordó que el 65% del FIC se distribuirá a nivel nacional y el

35% restante entre las regiones. Asimismo dentro del FIC regional se hizo una distinción entre regiones mineras y no mineras, por lo cual las primeras recibirán el 70% de los recursos y el resto el 30%. No obstante ello, prevaleció la idea original

del ejecutivo y hoy el Fondo de Innovación Regional de Asignación Regional (FIC/R) es de un 25%.

Finalmente en este periodo se da un impulso importante a la modernización del Estado que se concentra en instituciones principalmente de nivel nacional y no en gobiernos regionales y municipios. Una excepción a esto, fue la iniciativa para

crear servicios públicos regionales en fomento productivo, ordenamiento del territorio y desarrollo social y cultural que permitiría contar con mayor capacidad técnica y de coordinación regional. Ello porque ―Las disposiciones vigentes en

materia regional contemplan la posibilidad de crear servicios públicos regionales que le otorguen al GORE una mayor capacidad ejecutiva. La creación de tales servicios supondría, sin embargo, un traspaso más definitivo de ciertas

responsabilidades al nivel regional. Ello se tropieza, sin embargo, con el hecho de que el grueso del traspaso de competencias al nivel regional se ha efectuado a través de la Ley de Presupuestos, que sólo tiene una vigencia anual. En tales

circunstancias no es de extrañar que a la fecha no se haya creado ningún servicio público regional, manteniendo los casos más similares (SERVIU y Servicios de

46

Rodríguez Jorge, Marcelo Tokman, Mario Marcel y Nicolás Eyzaguirre Hacia la economía del conocimiento: El camino para crecer con equidad en el largo plazo. OB cit

44

Salud) una vinculación institucional predominante con el ministerio sectorial respectivo.

Finalmente, el Gobierno del Presidente Lagos elaboró un proyecto de Reforma Constitucional que permitiría estructurar un proceso más eficaz, permanente y selectivo de traspaso de responsabilidades a nivel regional, pero dicho proyecto

no ha sido aprobado aún por el Congreso Nacional.‖47 También se envía el mensaje con el que se inicia un proyecto de ley sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública.

III.5 El periodo 2006-2010: el gobierno ciudadano

Lo primero que debe mencionarse es que el periodo de la ex presidente Bachelet es solo de cuatro años sin posibilidad de reelección debido a que las reformas del 2005 así lo establecen desde ahí en adelante

La elección de la primera presidenta en el país…‖ representó un hito importante en la cultura política chilena, tradicionalmente jerárquica y machista. ….Pero Michelle

Bachelet simbolizaba más que simplemente su género. Su surgimiento como candidata a la presidencia fue basado en gran medida en su aparición y auge en encuestas de opinión pública durante su desempeño como ministra de Estado, de

manera que su levantamiento como candidata no se realizó de la tradicional forma concertacionista…. Sin embargo, los líderes de la Concertación rápidamente entendieron que el recambio que representaba Michelle Bachelet, no solamente

en cuanto a género sino que en términos generacionales, le presentaba a la coalición una buena oportunidad para intentar una cuarta victoria consecutiva en una elección presidencial. El personaje político de la candidata Bachelet, y su

programa electoral, se construyeron sobre la base de la imagen de recambio y renovación, ideas que se tradujeron en dos ejes de su programa de gobierno: por un lado hablaba de un ‗gobierno ciudadano‘ y, por el otro, prometía la paridad de

género en los nombramientos y que respecto a su eventual gabinete, ‗nadie se repetiría el plato‘ (se designarían personas que no habían servido en cargos ministeriales previamente).‖ 48 Ambos ejes sufrieron traspiés y su gobierno sufrió

las consecuencias de la mala implementación del TransSantiago de forma tal que los dos primeros años de su gobierno fueron de baja popularidad. En el año 2008 anuncia un cambio de gabinete para alinear a los partidos de la Concertación tras

su gobierno. Las preocupaciones de la ex presidenta sobre descentralización fueron expuestas

en la Segunda Cumbre de las Regiones celebrada en el Congreso Nacional en el 2007. Allí planteó lo siguiente:

47

Marcel Mario. Acreditación y mejora continua de los procesos de gestión subnacional en Chile. Politeia. Soluciones Públicas, octubre 2006 48

Funk Robert. Chile: segundo tiempo. Revista de ciencia política (Santiago). versión On-line ISSN 0718-090X Rev. Ciencia Política. (Santiago) v.29 n.2 Santiago 2009

45

Derogación del Número de Regiones: ―Queremos recuperar la dignidad que nos da la identidad, recuperar la identidad del territorio‖. ―No quiero que

nadie se vuelva a referir a las regiones por un número. Nunca más se hablará de la Primera, la Quinta o la Duodécima. Nunca más tendremos que destinar largos minutos para explicar que la decimoquinta región en verdad

es la primera‖.

Elección directa de Consejeros Regionales: ―Los Consejeros Regionales

durarán 4 años en su cargo y podrán ser reelegidos‖. ―Contempla la inhabilidad para postular a otros cargos de elección popular al término del ejercicio por un lapso de 4 años, para que contemos con el apoyo

suficiente‖. Indicación sustitutiva al Proyecto de Reforma Constitucional sobre Gobiernos Regionales que se encuentra en primer trámite en la Cámara de Diputados.

Transferencia de Competencias propias de los Ministerios y los Servicios Públicos, así como de personal y recursos, a los Gobiernos Regionales, mediante Decretos firmados por el Presidente de la República.

―Necesitamos Gobiernos Regionales que mejoren sustancialmente su capacidad de gestión, que progresivamente vean incrementados los recursos con los que cuentan. Por eso he tomado la decisión de aumentar

de manera sustantiva los presupuestos de los GORES percibiendo recursos de los organismos públicos sectoriales.

Creación de figura de Administrador Regional en cada Gobierno Regional

―que permita comenzar desde ya a preparar las condiciones para el traspaso efectivo de competencias a los Gobiernos Regionales‖

Traspaso de Agencias Regionales de Desarrollo Productivo a los Gobiernos Regionales: ―Su sola existencia es importante en la administración de

recursos públicos en fomento productivo, pero hay dos asuntos pendientes: la inclusión efectiva de la sociedad civil de regiones, a través de consejos u otras modalidades, y el traspaso de estas Agencias a los Gobiernos

Regionales‖. ―Una Agencia Regional de Desarrollo sólo tiene sentido si es de verdad regional, y lo haremos desde ya en las nuevas Agencias de Arica-Parinacota y Los Ríos.

Respecto a esto último, recuérdese que en cumplimiento de una de las 36 medidas comprometidas en el Programa de Gobierno de la Presidenta de la

República Michelle Bachelet para los primeros 100 días de su gestión, el Consejo de la Corporación de Fomento de la Producción aprobó la creación de Agencias Regionales de Desarrollo Productivo (ARDP) en las trece regiones del país, las

cuales se constituyen como Comités de CORFO. Cada una de las Agencias fue liderada por un Consejo Estratégico Público-Privado, compuesto por nueve personas: el Intendente o Intendenta, quien la preside, el secretario regional

ministerial de Economía, un representante de CORFO y uno de SERCOTEC. Además cada región deberá escoger a otras 5 participantes, tres personeros del sector privado y otros dos del sector público. Las principales tareas fueron: Definir

una ―Agenda Regional de Desarrollo Productivo‖, sobre la base de la vocación productiva regional. Será tarea de las agencias construir y validar dichas agendas

46

a través de mecanismos convocantes y participativos, a fin de consensuar visiones estratégicas de largo plazo y establecer las bases que guíen las acciones de emprendimiento, fomento y desarrollo, tanto públicas como privadas. Las agencias

instalarán capacidades para la gestión y seguimiento de de ellas mismas y para monitorear sistemáticamente sus avances. Lo anterior generará ―redes de inteligencia competitiva‖ donde se producirán los intercambios y flujos de

información que facilitarán los emprendimientos y el desarrollo. El foco de acción de las Agencias Regionales de Desarrollo estará puesto sobre las cadenas productivas regionales y locales (clúster). Se promoverán y facilitarán acuerdos y

compromisos entre actores públicos y privados en torno a iniciativas vinculadas con oportunidades de nuevos y/o mejores emprendimientos. La idea es apoyar a estas cadenas de productores y proveerlas coordinadamente de los diferentes

instrumentos disponibles de fomento productivo, innovación y apoyo al emprendimiento. Esto último, con el propósito de evitar la duplicación de esfuerzos y lograr sinergias a partir del trabajo conjunto entre las distintas entidades de

fomento. Por último, la construcción y operación de sistemas de información y promoción sobre las oportunidades productivas, de innovación y de negocios sustentables de cada Región; facilitar la generación de condiciones territoriales e

institucionales de entorno favorables para el desarrollo productivo de la PYME, la inversión productiva, la innovación tecnológica y la capacidad emprendedora a nivel regional.

Una evaluación de las ADRP realizada por Moguillansky plantea los siguiente: ―La evaluación dio lugar al menos a cinco conclusiones importantes y que afectan la

continuidad de esta iniciativa. Estas son: la existencia de una alta valoración de la agencia por parte del sector privado; la necesidad de la descentralización, que aún figura como asignatura pendiente; la necesidad de un marco legal que incentive

relaciones virtuosas entre los diferentes actores; el fortalecimiento de la institucionalidad para la innovación y finalmente el mejoramiento de la institucionalidad que define las agencias y la que permite alcanzar sus objetivos ‖ 49

La creación de las ARDP como Comités CORFO sufrió desde el inicio el rechazo de los Gobiernos Regionales y por ello se intentó traspasarlas a ellos. No obstante

dado que su financiamiento provenía de un crédito del BID ello no fue posible y desparecieron en varias regiones del país en tanto que en otras se conformaron como Corporaciones Regionales de Desarrollo Productivo bajo la figura de una

corporación privada sin fines de lucro Según Marcel ―El Programa de Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet,

retoma el énfasis en el fortalecimiento de la autonomía y la capacidad de decisión

49 Moguillansky Graciela Las agencias regionales de desarrollo productivo: un germen de colaboración público-privada para el desarrollo regional en Chile. CEPAL. LC/W.333 8 Documentos de proyectos Nº 49 49 pp

47

en los gobiernos subnacionales. Dicho énfasis se refleja en los siguientes compromisos en materia de descentralización:

Elección directa de los consejeros regionales.

Traspasar a los gobiernos regionales y municipales todas las

responsabilidades públicas relacionadas con la gestión del territorio, incluyendo la construcción y conservación de calles, caminos locales, escuelas, consultorios, parques, plazas y centros comunitarios, la regulación del espacio

urbano, la administración de propiedades públicas de uso regional, el transporte, la conservación del medio ambiente y de áreas protegidas, y la reacción ante emergencias.

Traspasar a las regiones buena parte de las funciones públicas de fomento productivo, respaldado por la creación de Agencias Regionales de Desarrollo.

Desarrollar el traspaso de recursos y competencias de manera selectiva, permitiendo un avance más rápido de las comunidades con instituciones más exitosas.

Desarrollar mecanismos de presupuestos participativos para la asignación de recursos a proyectos de inversión.

Promover un pacto fiscal entre el gobierno, las municipalidades y la ciudadanía, orientado a ampliar los recursos, las capacidades, la eficiencia y la

rendición de cuentas en las comunas. Como puede apreciarse entonces, luego de que los esfuerzos por elevar la

coordinación regional de las inversiones revivieran una racionalidad principal-agente en el proceso de descentralización, las iniciativas propuestas en el programa de la Presidenta Bachelet involucran un importante giro en la dirección

de fortalecer la gobernabilidad y autonomía subnacional, creando mayores espacios para la elección pública local.‖50

En la práctica el gobierno hereda varias iniciativas descentralizadoras del gobierno anterior y como tal le corresponde implementar las Regiones de Arica Parinacota y de Los Ríos. Se intenta en su periodo, crear servicios públicos regionales pero ello

no fue posible de forma tal que las nuevas regiones cuentan con la misma organización institucional del resto del país. Y a través de un acuerdo entre la Subsecretaria de Desarrollo Regional Claudia Serrano y la titular de MIDEPLAN

Clarisa Hardy se ―traspasa‖ a los GORES la función de planificación. Esta iniciativa fue muy discutida por los consejeros regionales de todo el país ya que se argumentaba que tal función esta desde los inicios de los GORES en la LOCGAR. No obstante la validez de este argumento lo cierto es que la función de

planificación estaba en la práctica en las SERPLAC y este acuerdo también permite la conformación de una tercera división de Planificación Regional en todos los GORES del país lo que eleva su capacidad técnica y les permite dedicarse al

cumplimiento de sus funciones y atribuciones de mejor forma, en particular en ordenamiento del territorio.

50

Marcel Mario. Acreditación y mejora continua de los procesos de gestión subnacional en Chile. Ob cit

48

Los logros más importantes del gobierno se relacionan con la reforma constitucional que permite la elección directa de los consejeros regionales y para dotar de mayores competencias (funciones y atribuciones) a los gobiernos

regionales. También es un logro del periodo el avance legislativo la Ley 20.500 sobre ―Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública‖

III.6 El periodo 2010-2014: la nueva forma de gobernar El gobierno del Presidente Piñera sume el gobierno con el eslogan de la nueva

forma de gobernar. En su programa de gobierno bajo el titulo Descentralización: Santiago no es Chile se señala que ―Para poder avanzar hacia un país descentralizado se requiere de gobiernos regionales y comunales más autónomos

y dotados de recursos suficientes. Desgraciadamente, por la inexistencia de un liderazgo político que lleve adelante el proceso descentralizador, la regionalización del país no ha avanzado como corresponde. Es indispensable una visión sistémica

de la reforma del Estado, tanto de su institucionalidad como de su gestión, que supere la actual perspectiva sectorial y por servicios. Las atribuciones con que hoy cuentan los gobiernos regionales y comunales son insuficientes para lograr un

correcto y eficiente desempeño. En materia de inversión pública, los gobiernos regionales y comunales sólo deciden una parte minoritaria de ésta. No se han privilegiado aquellos instrumentos de inversión que tienen asociados mayores

niveles de autonomía regional y comunal en la asignación de los recursos. Hasta ahora, el proceso de descentralización fiscal se ha focalizado en la descentralización sectorial, y no en dotar a las regiones y comunas de mayores

recursos de libre disposición. La inversión también debe tener una mirada territorial. Los recursos no deben ser decididos por el nivel central sin que exista una visión regional y comunal al respecto. En cuanto a la administración de las

áreas metropolitanas, si bien nuestro ordenamiento jurídico las contempla, éstas nunca han operado en la práctica. Esto se debe a diversos motivos, entre los que destacan la ausencia de un enfoque único del conjunto de sectores involucrados

para abordar los conflictos de escala metropolitana, la superposición y contraposición de atribuciones en torno a un mismo problema, la falta de competencia sectorial por obtener el liderazgo en determinadas materias, la falta

de capacidad de los municipios para establecer instancias de negociación entre ellos y los sectores, y la escasa voluntad por situar el problema metropolitano dentro de la agenda de prioridades políticas‖ , después de lo cual enuncia seis

ejes estratégicos51:

1. Mayores recursos para regiones y comunas no sujetos al poder discrecional

del gobierno central 2. Reordenamiento y traspaso de competencias, además de la creación de

áreas metropolitanas

3. Fortalecimiento de la capacidad de gestión de gobiernos regionales y comunales

51

http://www.gob.cl/programa-de-gobierno/instituciones/descentralizacion/

49

4. Fortalecer la probidad, transparencia y rendición de cuentas 5. Promover la descentralización política 6. Aliviar la burocracias en regiones para lo cual se revisara el rol de los

gobernadores En la práctica le correspondió ingresar a trámite legislativo publicar las leyes que

permiten la elección directa de los consejeros regionales y la ley que permite dotar de mayores competencias a los GORES. También le correspondió promulgar la ley de participación ciudadana. A este respecto, Altman señala que ―El 12 de

septiembre de 2011 el Ejecutivo ingresó a trámite en el Congreso Nacional dos proyectos de ley que se enmarcan en una política general de descentralización. El primer proyecto, que se analizará aquí, que corresponde al boletín 7923-06,

modifica el actual régimen de elección indirecta de los consejeros regionales (CORES) por uno de elección directa. Por su parte, el segundo proyecto –boletín 7963-06–, transfiere algunas competencias a los gobiernos regionales desde el

ámbito nacional. Ambos proyectos, en su conjunto, introducen modificaciones sustanciales a la Ley N° 19.175 Orgánica Constitucional Sobre Gobierno y Administración Regional, profundizando la regionalización y descentralización de

la República. Indiscutiblemente, el boletín 7923-06 se acompasa perfectamente con las palabras esgrimidas por el primer mandatario en su cuenta pública a la república (21 de Mayo), cuando señaló muy enfáticamente que ―potenciaremos y

modernizaremos los gobiernos regionales y comunales, incorporando la elección directa de los consejeros regionales‖. Tal es el calibre de la reforma, que en la sección de antecedentes del mensaje presidencial se habla de una ―revolución

descentralizadora‖. Y agrega este mismo autor más adelante: ―…este es un proyecto particularmente

bienvenido en momentos en que la desafección cívica, el decrecimiento de los partidos políticos y la animosidad frente a la democracia se encuentran en alza.Sin embargo, el proyecto no es lo profundo que debería ser si es que se quiere

transitar el camino de una descentralización profunda. De acuerdo a la Constitución de la República, el Intendente es el representante del presidente, y los CORES son los representantes de la población de la región. Una pregunta, con

un fuerte componente político, es por qué no directamente elegir al ―ejecutivo‖ y ―legislativo‖ regional. Esta pregunta resonará más fuertemente en los casos de choques frontales entre ambos poderes (algo ineludible en cualquier democracia)

y todo parece indicar que el representante de La Moneda tendrá las de ganar casi de forma sistemática ya que no se prevén mecanismos potentes de control del ejecutivo regional. Es decir, si bien se mejora la representatividad de los CORES,

el funcionamiento institucional no necesariamente se verá mejorado y menos aún se concretará la añorada ―profunda democratización‖ o ―revolución descentralizadora‖…Así, la reforma propuesta es parcial ya que el Intendente

regional seguirá siendo designado directamente por el Presidente de la República y permanecerá en su cargo mientras goce de su confianza. Se replica de forma casi automática una suerte de presidencialismo exacerbado en las regiones, con

la deficiencia que el ―presidente regional‖ –Intendente– no goza de legitimidad democrática. Quizás se ha perdido una posibilidad de oro de ser consistente con

50

el discurso y diseñar un sistema de gobierno y representación regional más inclusiva (por ejemplo, algún tipo de parlamentarismo regional moderado)52

Las dos primeras iniciativas también han tenido el rechazo de la ANCORE ya que afirman que es falso plantear a las regiones que la elección directa de los representantes regionales por sí sola, viene a solucionar los problemas que

genera el centralismo. El texto completo de las conclusiones del encuentro realizado en La Serena es el

siguiente Los Consejeros Regionales de Chile reunidos en el XI Congreso Nacional

realizado en La Serena, acordamos lo siguiente: 1.- Acordamos propiciar el perfeccionamiento de la institucionalidad regional,

eligiendo al Presidente del CORE y dotándolo de las atribuciones del ejecutivo que tiene el Intendente en el art 24 de la LOCGAR 19.175. Promover una ley de presupuestos regionales que dote de autonomía financiera a las regiones.

2.- El Ejecutivo ha enviado una propuesta de Ley que reforma la institucionalidad, señalándolo como un avance significativo en esta materia, no obstante, luego de una serie de jornadas de discusión regionales y nacionales, los Consejeros

Regionales nos hemos hecho la convicción de que este proyecto apunta en la dirección contraria. Hoy, después de que la ciudadanía ha tomado conciencia de lo necesario de avanzar desde un modelo de desconcentración a uno de

descentralización real, este proyecto constituye un retroceso manifiesto. Así mismo, solicitamos al Ejecutivo que no persista en dividir este proyecto en dos partes tratadas en ambas Cámaras, parcialmente al mismo tiempo.

3.- El proyecto de Ley cercena una serie de atribuciones, que aunque insuficientes, han sido una ayuda a la gestión de las necesidades de las regiones. 4.- Es falso plantearle a las regiones que la elección directa de los representantes

regionales por sí sola, viene a solucionar los problemas que genera el centralismo. La elección directa de los Consejeros Regionales, representantes de la ciudadanía regional sin atribuciones concretas, enfrentando la figura de un Intendente, que

siendo representante del Ejecutivo Nacional, adquiere poderes aún mayores y excluyentes de la de los representantes de las regiones. 5.- Esta reforma no puede ser llamada a ser aprobada con celeridad, porque la

autonomía regional está en riesgo grave, por lo que rechazamos la promoción de una votación inmediata de estas materias, ya que requieren de una discusión profunda y serena.

6.- Por ellos, los Consejeros Regionales aquí reunidos rechazamos absolutamente la elección directa de los Consejeros Regionales, sin que en primer lugar esté unida a más y mejores facultades de decisión que promuevan la voz y los

intereses de la ciudadanía regional y no lo que el Poder Ejecutivo Nacional prevea desde su posición centralista.

52

Altman David. Elección directa de Consejeros Regionales: ¿Remedio o placebo?*. Centro de Políticas Públicas Universidad Católica. noviembre 2011 Nº 13

51

7.- Llamamos a los Parlamentarios, en especial a esa mayoría de regiones, a distinguir que materias como el traspaso de competencias, el financiamiento de presupuestos regionales y la elección directa de los representantes regionales, en

el proyecto como está, son un retroceso dañino a la decidida senda de la regionalización y la descentralización. 8.- Un Estado Unitario y Nacional no puede ser impedimento para la construcción

de regiones empoderadas, capaces de decidir y calificar sus propias necesidades y prioridades. Rechazamos la declaración de interdicción que encierra este proyecto respecto a las regiones y las autoridades que puede elegir

legítimamente. Y toda esta compleja situación se da en un momento en que los conflictos

ambientales y territoriales se han exacerbado como ocurre en la Región de Aysén, en la comuna de Calama y en la localidad de Freirina para nombrar algunos.

Para copar con el descontento ciudadano en la Región de Aisén se diseñó un conjunto de medidas que si bien lograron restablecer el orden público no aseguran que éste se vuelva a manifestar en el futuro. Algo similar ocurre con el

denominado proyecto de ley FONDENOR que fue la forma de anticipar conflictos en una región minera.

Por último, debe mencionarse la creación en la SUBDERE de una Academia Regional y Local como ―instancia de capacitación formal, orientada a satisfacer las necesidades de funcionarios de todas las áreas, de los 345 municipios y los

gobiernos regionales de las 15 regiones del país. Será un referente técnico para Municipalidades y Gobiernos Regionales, razón por la cual, la alianza con el mundo académico, y la posibilidad de llegar en forma inmediata y certera a

cualquier lugar del país, con conocimientos y especialidad que puedan ser aplicados a su propia realidad, es el elemento que fundamenta la gestión de la Academia‖ 53 y el llamado a consultoría de la SUBDERE sobre Diagnostico, línea

base y escenarios para una Política Nacional de Desarrollo Regional IV. EL ROL DE LA INSTITUCIONALIDAD GUBERNAMENTAL Y DE LA

SOCIEDAD CIVIL Este recuento sería incompleto si no se analizaran el rol de las instiutuciones

gubernamentales en el proceso y el rol de la sociedad civil. MIDEPLAN es un caso complejo, ya que se transformó en un Ministerio de

Desarrollo Social perdiendo relación directa con los GORES aunque sigue a cargo del Sistema Nacional de Inversión Pública que en la práctica condiciona la inversión regional.

El caso de la SUBDERE es más complejo toda vez que su quehacer está condicionado por las visiones de los gobiernos de turno, no obstante lo cual ha

53

http://www.academia.subdere.gov.cl/?page_id=8

52

desarrollado programas permanentes que trascienden a éstos. En su afán por orientar el proceso durante varios años se orientó a elaborar manuales para su uso en los GORES junto al impulso de modificaciones legales que cruzaron

gobiernos del mismo o distinto signo. En la actualidad está a cargo del Proceso de Acreditación Continua de los Gobiernos Regionales y junto a la DIPRES han transformado el proceso en un tema más de funcionarios que de ciudadanos. Y

todo ello con la venia de la DIPRES que a pesar de que en la escala regional no hay problemas de desbordes fiscales las normas son férreas y refuerzan el centralismo decisional.

La sociedad civil está configurada por el conjunto de organizaciones sociales cuyas finalidades no se asocian a la preservación del orden y de la seguridad

(propio de la ―sociedad militar‖), ni a la imposición de un orden moral (propio de la ―sociedad religiosa‖), ni a la creación de riqueza (propio de la ―sociedad mercantil‖) ni a la obtención del poder y a la consecución del bien común (propio de la

―sociedad política‖, Estado incluido). Por tanto, las organizaciones de la sociedad civil no persiguen fines genéricos, sino objetivos particulares al grupo que se auto organiza para ellos. …. En una perspectiva complementaria, se hablará de la

sociedad civil en el sentido de personas y organizaciones de personas que poseen una visión colectiva de sí, la que aunque difusa es cohesionada por la participación y por la movilización de sus actores (actrices) en torno a la

consecución de objetivos relativamente autónomos respecto del Estado, de la actividad política ―profesional‖ y del mercado, pues si bien la sociedad civil no pretende hacerse del control de estas entidades, ella no es absolutamente

independiente y extraña a aquellas. De hecho, tal vez una de las características más importantes sea, precisamente, su polivalencia ante los diferentes frentes de acción, característica que si es constantemente utilizada ―actualiza‖ y fortalece a la

propia sociedad civil, de lo contrario su papel se limita a ser opinión pública. El éxito de la sociedad civil podrá medirse en su grado de influencia, adopción y proyección en el Estado, las instituciones políticas y en el mercado. 54 …. Por ello,

deben evitarse los simplismos en el análisis de la sociedad civil con el Estado. La tradicional distinción entre la sociedad civil, caracterizada por la búsqueda del consenso, y la sociedad política, caracterizada por el momento coercitivo de la ley

que es típico del Estado, supone que la intermediación entre ambos se produce a través de los partidos políticos por medio de representantes elegidos directamente por la ciudadanía. Es común que esta conceptualización, basada en abstracciones

analíticas, pase en la práctica social a ser considerada como representativa de una realidad sustantiva en la que las unas están escindidas de las otras y especializadas en su accionar. En este contexto, lo social, lo estatal y lo político

aparecen como instancias diferenciables, escindidas y especializadas en su acción, impidiendo ver las causalidades entre unos y otros en la simultaneidad de una acción colectiva. Así, la especialización de la política conlleva a que la

54

Boisier, Sergio et al. (1995), ―Sociedad Civil, Actores Sociales y Desarrollo Regional‖, Centro de Estudios Urbano Regionales (CEUR) de la Universidad del Biobío conjuntamente con el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), Dirección de Políticas y Planificación Regionales (DPPR), Serie Investigación, Documento 95/14, ILPES, Santiago de Chile

53

ciudadanía participe políticamente sólo por medio de la representación, no necesitando prepararse para ejercer el poder político, actitud que encierra el peligro de tornar a los partidos y a los políticos insensibles a sus propias

demandas, facilitando el copamiento del aparato estatal, de todos los ciudadanos, por la estructura partidaria y el ejercicio del poder a través de delegados no confirmados por la sociedad. A su vez, la especialización de lo estatal conlleva

una autonomía del aparato público respecto de la sociedad que le da sustento, derivando en una actuación de los funcionarios ensimismada en sus lógicas internas y no en la atención al ciudadano como tal, sino sólo como contribuyente o

como consumidor de servicios públicos. Por último, la especialización de lo social conlleva a que el ciudadano se presente como libre e igual, ajeno a la conquista del poder político y, preocupado, principalmente, de sólo la reivindicación de

intereses concretos e inmediatos.55 En el proceso de descentralización chileno varias instituciones de la sociedad civil

han permitido que el proceso avance más allá de lo presupuestado por el propio aparato estatal o por acciones de los congresistas.

En ese sentido, en el sitio web de la Comisión Nacional para la Regionalización y Descentralización (CONAREDE) se señala que ―Durante muchos años, la primera y principal organización civil en promover la descentralización y el desarrollo

regional en Chile, ha sido la Corporación para la Regionalización de Chile, CORCHILE, integrada por Universidades Regionales y Corporaciones Regionales de Desarrollo. Entre éstas, la más antigua, organizada y sólida, es la Corporación

para la Regionalización del Biobío, COR-Biobío, cuyo liderazgo y soporte ha resultado determinante para sostener las actividades de CORCHILE. Ambas Corporaciones se desarrollaron bajo la inspirada e integradora conducción del

Ingeniero Claudio Lapostól Marejouls.‖ En la actualidad este rol le corresponde a la CONAREDE, liderada por Heinrich von Baer, que ha intermediado en todos los periodos de gobierno con las autoridades del Ministerio del Interior y con la

SUBDERE para que sus planteamientos se conviertan en propuestas del ejecutivo. En los hechos durante las campañas presidenciales la CONAREDE suscribía un acuerdo sobre diferentes y ambiciosos temas relacionados con la

descentralización con todos los candidatos a presidente con el fin de posteriormente iniciar un diálogo con aquél o aquella que resultara electo (a). Para ello, se realizan Cumbres Regionales que permiten darle apoyo a iniciativas

plasmadas en los acuerdos antes suscritos. De esta interacción entre la CONAREDE y el ejecutivo han derivado acciones tales como el Chile Descentralizado que queremos56, el Programa SUBDERE-Universidades

Regionales y la publicación del libro Pensando Chile desde sus regiones57

55

Lira Luis y Bolívar Quiroga. 2009. Técnicas de Análisis Regional. ILPES-CEPAL LC/L.2884-P 3. Serie Manuales Nº 59 99 p 56

Véase al respecto http://www.bcn.cl/carpeta_temas/temas_portada.2006-11-08.6401780721/documentos_pdf.2006-11-08.6496403228/archivos_pdf.2006-11-08.7435252379 57

Un libro muy ambicioso que sistematiza el pensamiento y las propuestas de muchos académicos y funcionarios nacionales y regionales sobre la descentralización y el desarrollo regional http://www.conarede.cl/conarede/index.php/documentos/category/1-2012

54

Un rol muy importante también ha jugado la Agrupación de Universidades Regionales58 (AUR), continuadora de la Coordinación de Iniciativas de

Universidades Regionales, organismo que coordinaba los Consejos de la V Región, Norte y Sur. Con fecha 26 de noviembre de 2002, la Agrupación de Universidades Regionales de Chile, acordó la creación de la Red Sinergi@

Regional59, cuya misión es fortalecer las capacidades y el compromiso de la ciudadanía, sociedad civil y organizaciones públicas, privadas y académicas de las regiones de Chile, para participar en forma eficaz en los procesos de

descentralización y de desarrollo humano local y regional y empoderar a comunidades vulnerables en iniciativas dirigidas a ampliar sus oportunidades de desarrollo.

V. EL CASO ESPECIAL DE LA REGIÓN DE TARAPACÁ

En el contexto antes esbozado, los GORES y especialmente los Consejos Regionales de Desarrollo han privilegiado los proyectos de inversión diseñados y evaluados individualmente sin dar atención a las complementariedades que

surgen por interrelación de proyectos complementarios o mutuamente excluyentes. La discusión en los CORES de los proyectos se torna una discusión sin base técnica mas allá de la evaluación realizada por el Sistema Nacional de

Inversiones. No obstante lo anterior, los GORES han ido desarrollado una tarea que si bien es

financiada por transferencias del nivel nacional ha cristalizado en una nueva forma de gestionar y ha ganado espacios de poder en la cesión desde el nivel nacional. Un hecho alentador a este respecto, se refiere a un conjunto de acciones

impulsadas por el Gobierno Regional de Tarapacá. Como se señala en el sitio web del programa Tarapacá: Región Piloto de Descentralización ―Antes que otras regiones, el Gobierno Regional de Tarapacá entendió que la descentralización es

indispensable para el desarrollo de largo plazo de la región, dado que su crecimiento económico es muy exógeno y asociado a recursos naturales no renovables‖ … . Y agrega ―En primer lugar, el Programa es propio porque surge

bajo el liderazgo del Gobierno Regional de Tarapacá y no responde a las directrices de una política pública nacional en esta materia, aunque ha contado con el apoyo de SUBDERE y busca ser coherente con el marco legal y de políticas

existentes. En segundo lugar, el programa es propio porque ha sido diseñado para los desafíos y condiciones institucionales y de recursos singulares de Tarapacá por lo que no pretende ser un modelo replicable a otras regiones, aunque si pueda

servir de estímulo y experiencia a otros territorios para emprender caminos propios de descentralización‖

―Por ello, a diferencia de las políticas nacionales en esta materia, aplicadas por décadas con escasos resultados desde Santiago, la presente propuesta no diseña

58

http://www.auregionales.cl/?q=node/1 59

http://redsinergiaregional.wordpress.com/

55

todo de una vez – expresión de un modo unilateral de formular políticas públicas. Es así como desde un enfoque Principal- Agente, la mayoría de las veces la política pública se diseña desde un escritorio de la capital nacional y en un

segundo momento se implementa en el territorio, con ejecutores y beneficiarios que, frecuentemente, desconocen el sentido de la política diseñada y tienen escasos márgenes para alterarla, a pesar de que las condiciones locales sugieren

adaptaciones y cambios como condición de su eficacia y eficiencia‖60 Otro de los programas del Gobierno Regional de Tarapacá es la creación de un Centro de Investigación de Políticas Públicas (CIPTAR), que surge de la necesidad de

disponer in situ y en forma permanente de capital humano avanzado en materia de estudios, investigaciones y análisis de políticas públicas con perspectiva territorial, de manera de contribuir a generar la masa crítica indispensable para

una gobernanza territorial sólida y avanzar en la construcción de un proyecto político regional consensuado y basado en evidencias, además de ayudar a mejorar la pertinencia y efectividad de la acción gubernamental en el territorio.

VI. ALGUNAS CONCLUSIONES

El proceso descentralizador chileno en la escala regional avanza muy poco a pesar de que las condiciones de su régimen político permitirían medidas más audaces.

En el largo periodo 1973-1990 se sentaron las bases para cambiar la matriz política del Estado al diseñar un esquema institucional que reducía el papel de los partidos políticos en la intermediación de la sociedad civil con el

Estado. En el periodo 1990-1994 se abrió una ventana de oportunidad al

promulgarse la Ley 19.175 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y

Administración Regional para perfeccionar la democracia y dar un rol más protagónico a los partidos políticos. Aunque militantes de los partidos políticos con representación parlamentaria fueron invitados a las

discusiones de la LOCGAR en el congreso, este tema no fue asumido por las directivas concentrándose éstos en la cuestión electoral tanto municipal como regional sin dedicar tiempo a posturas sustantivas.

La LOCGAR promulgada en 1993 es una oferta de descentralización del nivel nacional que permitía una gestión regional descentralizada que no prosperó, sea por desconocimiento de intendentes y consejeros regionales

o sea por concentrarse sólo en la asignación de los recursos del FNDR a proyectos formulados y evaluados individualmente que atendían las serias carencias de infraestructura social de la población provenientes del largo

periodo dictatorial. La ventana de oportunidad abierta en 1993 no se utilizó en el periodo 1994-

2000 ya que se prefirió concentrar el proceso en temas de inversión ligados

a infraestructura social por sobre la necesidad urgente de elaborar un diseño institucional para las plantas administrativas de los GORES acorde

60 Al respecto véase el sitio http://www.tarapacadescentralizada.cl/index.php

56

con las exigencias de la democracia y del desarrollo regional, cuestión que por lo demás no es incompatible con lo anterior.

Los partidos al no incorporar este tema en su doctrina no pueden proponer

medidas coherentes y funcionales a un modelo de desarrollo descentralizado y sustentable y se han contentado con copar los cargos de la administración del Estado con militantes que cada día están más sujetos

a los mecanismos de control de gestión de un aparato nacional que se moderniza, pero que no considera a la descentralización como un proceso de modernización administrativa.

En este contexto, los logros del periodo 2000-2006 relacionados con la creación del Fondo de Innovación para la Competitividad de Asignación Regional (FIC/R) y la posibilidad de generar un Anteproyecto Regional de

Inversiones (ARI) que sería la base para presupuestos verdaderamente regionales conflictúan con los mecanismos de control impuestos por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. En varias regiones

el proceso ARI es entendido por los alcaldes y funcionario municipales como una instancia extra para llevar los proyectos que no logran ingresar al GORE desvirtuándose su sentido.

El control sobre la gestión de los GORES que ejerce la Dirección de Presupuestos y la Contraloría General de la República pasando la descentralización a ser más un tema de funcionarios que de ciudadanos. Si

se considera que los GORES no dan servicios a la población sino que su labor debe ser la anticipación del futuro, la coordinación de la gestión pública y su coherencia con la inversión privada y la evaluación de lo

realizado ello es difícil de lograr por los instrumentos de control impuestos por el nivel nacional.

La revalorización de la Región Metropolitana en su contribución al

desarrollo regional en el periodo 2000-2006 no es un hecho menor toda vez que cambia radicalmente el paradigma vigente sobre desarrollo regional en el país definido como una política de desarrollo regional de suma cero:

detener el crecimiento de la Región Metropolitana para estimular al resto de las regiones del país.

El vuelco que se pretendió dar a los GORES para que se dedicaran al tema

del fomento productivo vía la creación de Agencias Regionales de Desarrollo Productivo no logró su objetivo y se perdió una oportunidad al no insertarlas desde el inicio en las plantas administrativas de los GORES.

La conformación territorial del país se ha modificado muy poco en lo que dice relación con sus regiones ya sea medidas por la participación relativa de la población o por el Producto Interno Bruto Regionalizado. Una rápida

mirada las cifras revela que más de cincuenta años de políticas regionales no han logrado modificar la concentración de población y de actividades económicas en la Región Metropolitana. Sólo la región de Antofagasta

muestra un avance significativo en términos de PIB pero no así en población dada la modalidad de commuters del trabajo de los mineros. Se destaca también el caso de la región de Magallanes con una caída en su

participación relativa en el PIB desde los sesenta en adelante. Por último, la

57

reciente creación de las nuevas regiones no permite evaluar su aporte al desarrollo regional más allá de las razones de su creación.

El descontento actual con el proceso de descentralización no sólo se

desarrolla por sus escasos avances sino que se extiende hoy a la desafección hacia los partidos políticos, al cuestionamiento de modelo de crecimiento y a la modificación del Estado unitario

Así, los recientes proyectos de ley sobre elección directa de consejeros regionales y mayores ―competencias‖ para los GORES han ido paulatinamente transitando desde la euforia inicial de los regionalistas a un

desencanto que se vuelca a cambios radicales tales como la elección de los Intendentes Regionales.

Los conflictos territoriales y ambientales que se generalizan en el país

requieren medidas audaces para que los gobiernos regionales y las autoridades regionales asuman roles mas protagónicos. Ejemplos de esto se encuentran en la Región de Tarapacá con su proyecto descentralizador

y la creación de un ambicioso centro de investigación en políticas públicas. La presencia de universidades regionales y centros de pensamiento

territorial en muchas regiones del país puede asegurar un estrecho vinculo

con la comunidad y con el empresariado regional no obstante el desinterés que puedan exhibir los partidos políticos Ello permitirá anclar el pensamiento en la región para que estas sean actores sociales de la

competitividad y la equidad. Ejemplos como la elaboración de la ERD 1990-1994 de la Región de

Antofagasta y las recientes acciones de la región de Tarapacá revelan que

la actual LOCGAR contiene muchas disposiciones que se pueden usar si se cuenta con el decidido apoyo de la autoridad regional, el consejo regional y con el conocimiento pertinente.

No obstante la descentralización no logrará modificar significativamente la configuración territorial del país ni las desigualdades regionales

VII. DESAFÍOS PENDIENTES

El desafío principal del país es rediseñar un proceso de descentralización

participativo y con cesión de poder que permita la implementación de políticas regionales que, a lo menos, puedan contrarrestar los efectos espaciales negativos del modelo de crecimiento económico imperante.

Crecientemente la población del país, cuestiona el rol del Estado en tanto garante de la institucionalidad, en perfeccionar la desigual distribución de la población y de la actividad económica en el territorio y por su pérdida de

capacidad regulatoria en el modelo económico imperante. El desafío es, por tanto, como conciliar un ordenamiento territorial que sea funcional a la lógica del modelo económico, pero que atienda simultanea y

prioritariamente a las demandas de una población desigualmente distribuida en su territorio lo que requiere cesión de poder y justicia distributiva. En los casos recientes de Aysén, Calama y Freirina la movilización social logró

participar en las soluciones en curso, pero ello solo se da en el ámbito de la justicia distributiva y no en la cesión de poder del centralismo decisional lo

58

que puede provocar efectos positivos sólo de corto plazo. La tarea pendiente es analizar las razones de la exclusión de estas localidades del esquema económico y decisional en una perspectiva de mayor plazo lo que

requiere su inclusión como tema periódico en las labores del Congreso. Ello requiere acciones decididas en la reducción del extremado presidencialismo del país, resabio de la Constitución del 80, ya que en tanto ello no ocurra

todas las fuerzas políticas y sociales se organizarán verticalmente parta contrarrestarlo.

Si la descentralización y el desarrollo regional pasan a formar parte de la

doctrina de los partidos políticos, éstos requieren disponer de un cuerpo cognitivo que sea una respuesta a la impronta territorial del país, derivada del mapeamiento de su modelo económico y en la inserción en la

globalización para así poder contextualizar las demandas de la ciudadanía que los ha hecho sus representantes.

Resueltas las carencias de infraestructura social vía proyectos individuales

en las regiones del país, el desafío es atender a las funciones de fomento productivo, ordenamiento territorial y desarrollo social que posibilitan acciones desde abajo para atemperar la lógica del modelo de arriba hacia

abajo. Ello requiere, adicionalmente, que los GORES sean responsables de la coordinación del sector público en las regiones.

El Anteproyecto Regional de Inversiones (ARI) debe ser perfeccionado para

contar con presupuestos verdaderamente regionales. El FIC/R debe lograr crear una cultura de la innovación en las empresas, en las universidades y en el gobierno pero ello conlleva la necesidad de crear Sistemas

Regionales de Innovación que no solo atiendan a los sectores y clúster definidos por el Consejo Nacional de Innovación, por lo cual se debe rescatar el conocimiento y las confianzas creadas entre empresarios,

universidades y gobierno surgidas al amparo de la Agencias Regionales de Desarrollo Productivo y traspasarla a los GORES

Para que la descentralización sea un tema de los ciudadanos y no sólo de

funcionarios los consejeros regionales deben ser electos en función de las propuestas y programas para el desarrollo regional y de sus propuestas para avanzar en descentralización dentro del contexto de Estado unitario.

Adicionalmente se requiere que se legisle simultáneamente sobre mayores competencias para los GORES y para el CORE en su conjunto de forma tal que los Intendentes asuman un rol más protagónico como órgano ejecutivo

del primero de los nombrados. La política de suma cero (detener el crecimiento de la RM para estimular el

crecimiento de las otras regiones del país) debe ser revisada para que la

Región Metropolitana, la región más débil del país desde el punto de vista de la descentralización, asuma los costos de su tamaño y de sus externalidades negativas sin distraer recursos para otras regiones del país.

Igualmente se debe propiciar un ambicioso plan de deslocalización de entidades públicas de la RM siendo el ícono el traslado de la sede de CODELCO a la ciudad de Antofagasta.

El FNDR debe volver a ser, principalmente, un fondo de compensación territorial para aquellas regiones de bajo crecimiento económico. Para

59

atender las demandas de la RM la LOCGAR contempla la posibilidad de crear un Fondo de Inversión Metropolitano.

Ejemplos a seguir son el proyecto descentralizador de la Región de

Tarapacá con su proyecto descentralizador y con la creación de un ambicioso centro de investigación en políticas públicas. En este mismo sentido, la elaboración de la ERD 1990-1994 de la Región de Antofagasta y

las recientes acciones de la región de Tarapacá recién mencionadas revelan que la actual LOCGAR contiene muchas disposiciones que se pueden usar si se cuenta con el decidido apoyo de la autoridad regional, el

consejo regional y se cuenta con el conocimiento pertinente.

60

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